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DESENVOLVIMENTO
E MEIO AMBIENTE
RESUMO: Este artigo teve como objetivo apresentar as diversas formas assumidas pelos projetos de Pagamentos por
Servios Ambientais (PSA) no Brasil e analisar dois casos de PSA especficos na Amaznia: o Projeto Carbo-
no Cajari, no sul do Amap, e o Sistema de Incentivos por Servios Ambientais (SISA), no Acre. A hiptese
de trabalho foi que a apropriao e a reinterpretao da retrica do mercado presentes nas polticas pblicas
ambientais e nos dois casos em anlise so indicadores das tenses presentes nos palcos regional, nacional e
internacional, entre o desenvolvimento com foco no combate misria e a conservao ambiental. A meto-
dologia utilizada foi o estudo de caso, pesquisa bibliogrfica e entrevistas. O estudo nos permitiu concluir que
os projetos de PSA no Brasil so utilizados mais como dispositivos de transferncia de renda do que qualquer
mercantilizao do meio ambiente ou utilizao real das ferramentas de mercado.
Palavras-chave: Pagamento por Servios Ambientais; Amaznia; ferramentas de mercado; combate pobreza;
gesto ambiental.
ABSTRACT: This paper aimed at presenting the various forms of Payment for Environmental Services (PES) projects in
Brazil and analyzing two specific cases of PES in the Amazon: The Cajari Carbon Project in the south of
Amap and the Incentive System for Environmental Services (SISA) in Acre. The hypothesis raised was that
the appropriation and reinterpretation of market rhetoric present in environmental public policies, and in both
cases under review, are indicators of current pressures on regional, national and international stages, between
development with a focus on fighting poverty and environmental conservation. The methodology used was
case study, literature review and interviews. The study allowed us to conclude that PSE projects in Brazil are
1
Este artigo foi produzido a partir das pesquisas realizadas com o financiamento do Edital Pr-Defesa 03/2013 e do edital 001/2011- FAPEAP
e AIRD, que permitiu o desenvolvimento dos projetos de cooperao franco-brasileira BIOFLOR e FRONTAGUI, tendo como instituies
parceiras UNIFAP, IRD, CIRAD, Embrapa. (Programa Guyamazon).
210 SUPERTI, E.; AUBERTIN, C. Pagamentos por Servios Ambientais na Amaznia: o desvio de um conceito casos do Amap e Acre
de ecoeficincia, aparece como o novo horizonte do Nessa mesma concepo, a ineficincia da regra jurdica
capitalismo. Produzir mais com menos recursos e menos soma-se lgica capitalista do lucro, que incentiva o
poluio contribui para uma melhor qualidade de vida. desmatamento, a ocupao e o uso degradante do solo
As consideraes sobre as mudanas climticas levaram em reas de elevado valor econmico, urbanstico, de
pesquisa e adoo de tecnologias de baixo carbono na produo agrcola ou extrativista.
rea de materiais de construo, planejamento urbano, Na economia verde, para que o sujeito social deixe
transportes, agricultura e gesto florestal. Contudo, a de utilizar a rea sobre sua propriedade, uso ou posse de
modstia dessas respostas tecnolgicas em relao aos modo a auferir ganhos econmicos a favor da conser-
objetivos gerais almejados com a economia verde se vao/preservao ambiental, ele deve ser compensado.
equivale fragilidade do pilar social do desenvolvimento Trata-se do princpio do protetor-recebedor (Furlan,
sustentvel. 2008), que, em relao contrria ao poluidor-pagador,
Para dar um valor de mercado aos componentes da busca valorar os servios prestados sociedade por
natureza organizados em torno dos conceitos de externa- aqueles que zelam, cuidam e protegem o meio ambiente.
lidades e servios ambientais, representaes de biodi- Diferentemente das normas ambientais exclusivamente
versidade so simplificadas (Daily, 1997; TEEB, 2010). protetivas-repressivas, esse novo princpio estabelece
A Conveno da Diversidade Biolgica (CDB) sistema- incentivos positivos que estimulam as condutas de pre-
tizou a defesa do ecossistema, no apenas a defesa de servao e conservao.
algumas espcies emblemticas, permitindo a regulao O pagamento por servios ambientais (PSA) trata
da biodiversidade. Em seguida, os ecossistemas foram da necessidade de valorar a ao humana para guardar,
apresentados como prestadores de servios para o bem- manter, restaurar e usar de forma sustentvel as poten-
estar do homem, como servios ambientais (MEA, cialidades ambientais de interesse coletivo. Do ponto
2005). Como a comunidade cientfica no indiferente s de vista jurdico, os servios ambientais assumem duas
aes dos operadores de projetos de desenvolvimento, os naturezas (Rech, 2011). A primeira o direito existente
pagamentos por servios ambientais tornaram-se, alm em potencial na natureza, que no decorre de nenhuma
de ferramentas de conservao, elementos de discusso relao jurdica ou autoridade humana. Sobre esse direito
acadmica. Tais elementos envolvem: elaborao de con- no se pode exigir pagamento. No h como admitir que
ceitos, princpios, definio dos direitos de propriedade, o homem pague para respirar. A outra natureza jurdica
mtodos de avaliao monetria, unidades de medida, do servio ambiental so os servios humanos necess-
criao de mercados para os direitos de propriedade, rios para conservar e propiciar que a natureza continue
mercados de compensao e outros. O modelo terico prestando seus servios potencialmente existentes, os
ideal seria, ento, a conservao regulada pelo mercado. quais devem ser remunerados para ser estimulados.
Servios ambientais ou ecossistmicos so as O PSA um instrumento econmico de gesto
funes e os processos dos ecossistemas relevantes ambiental que, baseado no princpio do protetor-rece-
para a preservao, a conservao, a recuperao, o uso bedor, oferece incentivos para estimular a preservao,
sustentvel, a melhoria do meio ambiente e a promoo a conservao e o uso sustentvel do meio ambiente.
do bem-estar humano (MEA, 2005). A descrio de PSA mais aceita pela literatura a de
Os Servios Ecossistmicos so de interesse direto Wunder et al., que compreende o PSA como:
ou indireto do ser humano e fornecidos gratuitamente
pelo meio ambiente. A tutela jurdica tradicional sobre Uma transao voluntria, na qual um servio ambiental
esses servios, baseada nos mecanismos de comando- bem definido ou um uso da terra que possa assegurar
-controle e fiscalizao, foi julgada como no suficiente- este servio comprado por, pelo menos, um comprador
mente capaz de assegurar a preservao ou a conservao de, pelo menos, um provedor sob a condio de que o
ambiental (Altmann, 2008), o que obedece tendncia provedor garanta a proviso deste servio (Wunder et
ideolgica do neoliberalismo, que desacredita qualquer al., 2008, p. 11-12).
interveno do Estado em favor da livre iniciativa.
212 SUPERTI, E.; AUBERTIN, C. Pagamentos por Servios Ambientais na Amaznia: o desvio de um conceito casos do Amap e Acre
pensar a perda de renda pela reduo do desmatamento e nacional, conforme previso da Poltica Nacional de Mu-
do abandono do uso do fogo. O referido programa teve danas Climticas, ou dentro de acordos internacionais.
suas razes nos movimentos sociais, acompanhando o reas de proteo e reservas legais permanentes (APP
Grito da Terra de 2000. Quando, em 2002, Marina e RL, pilares do Cdigo Florestal), alm de unidades de
Silva tornou-se ministra do Meio Ambiente, o Pro- conservao e terras indgenas, quilombolas e reservas
ambiente assumido pelo ministrio. Em 2008, 4.000 florestais, seriam elegveis.
famlias, distribudas por 11 centros, foram envolvidas A Poltica Nacional sobre Mudana do Clima
no programa, entretanto, sua implementao foi marcada (PNMC - Lei 12.187/2009), para alm do plano de
por grandes dificuldades. ao e dos objetivos de reduo de gases de efeito es-
A aproximao dos mecanismos de PSA com a tufa (GES), abrangeu tambm mecanismos financeiros
questo de reduo da misria e dos movimentos sociais e econmicos. Ela incentiva o desenvolvimento do
ser uma constante nas experincias brasileiras. Mais mercado brasileiro para pagamento dos servios am-
recentemente, a Poltica Nacional de Resduos Slidos bientais. O Fundo Nacional sobre Mudana do Clima
(PNRS) de 2010 (Lei 12.305) e a Bolsa Verde apontaram (Lei 12.114/2009) est em funcionamento desde 2011,
nessa direo. A PNRS refletiu o reconhecimento do sendo administrado pelo Ministrio do Meio Ambiente,
movimento dos catadores de lixo, permitindo con- no que diz respeito aos subsdios para a conservao da
tratos e parcerias com sindicatos e associaes para o floresta (R$ 30 milhes em 2012), e pelo Banco Nacional
pagamento de PSA. A Bolsa Verde, programa de apoio de Desenvolvimento (BNDES), para os emprstimos
conservao ambiental (Lei 12.512, de 2011), tem como para financiar aes de reduo aos setores emissores
principal objetivo a promoo da cidadania de pessoas de GES: transporte, resduos, energia (R$ 300 milhes
que vivem em extrema pobreza (renda inferior a R$ 70,00 em 2012). Dez ministros so membros do seu comit de
por ms), em reas protegidas controladas pela Unio gesto. Ele subsidiado principalmente por royalties da
e que organizam atividades para o uso sustentvel dos lei do petrleo (9.478/1997), mas a redistribuio est
recursos naturais. Em 2014, o programa abrangeu 73 sendo questionada.
mil famlias em 11,3 milhes de ha. Esse programa se A criao do Fundo Amaznia (Decreto 6.527,
integra ao programa Bolsa Famlia e fornece uma renda agosto de 2008) tambm somou esforos na direo de
de R$ 300,00 por trimestre para famlias cadastradas. O viabilizar e organizar no Brasil a prtica do PSA. O dito
desempenho supervisionado anualmente pelo Sistema fundo revela ainda a determinao do governo brasileiro
de Proteo da Amaznia (SIPAM). de se manter afastado de compromissos multilaterais ou
Na perspectiva legislativa, a partir de 2007, um aplicaes dos mecanismos de mercado que, de alguma
projeto de lei sobre pagamentos por servios ambientais, forma, ameacem a sua soberania sobre a Amaznia. Os
o ProPSA, passa a ser debatido no Congresso Nacional. doadores (principalmente Noruega) recebem um di-
Ao texto original, foram apensadas outras 12 verses. ploma, mas no crditos de carbono em troca de sua
Passados sete anos, o texto sntese ainda est em dis- contribuio. O Fundo Amaznia o principal financia-
cusso. Alm do Projeto de Lei ProPSA, dois outros dor de projetos de preparao para aplicao de REDD+
projetos sobre o sistema nacional de REDD+ tramitam existentes no Brasil. O Fundo j investiu na Amaznia
na Cmara dos Deputados e no Senado Federal. Eles Brasileira mais que qualquer outro fundo multilateral.
enfrentam resistncias quanto ao uso dos mecanismos A reforma do Cdigo Florestal (Lei 12.651/2012)
de mercado e certa hostilidade do Itamaraty na relativi- completa esse quadro, prevendo a criao de sistemas
zao do uso e do controle sobre o territrio nacional. de pagamento por servios ambientais e compensaes
O tema tratado como uma questo de gesto pblica, para agricultores familiares, envolvidos na conservao
mas a comercializao de crditos de carbono colocada e na valorizao dos ecossistemas (Captulo 10). A sua
em pauta. Os Certificados de Reduo de Emisses por implementao dever promover a reformulao de
Desmatamento e Degradao (CREDD) seriam atribu- conceitos sobre REDD+ e PSA presentes nos projetos
dos a ttulo de compensaes negociveis no mercado de leis em discusso, alm de gerar a obrigatoriedade do
2
Expresso utilizada no ambiente de negcios para designar uma situao incomum em que todos os envolvidos em uma transao comercial
ganham com a negociao.
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TABELA 1 Legislaes e projetos de Pagamento por Servios Ambientais (PSA) nos Estados brasileiros.
3
IEF e parceiros renem com Empresa Britnica. 14/02/2012. Disponvel em: <http://ief.ap.gov.br/conteudo/lista_noticias/94>. Acesso em:
09 ago. 2014.
216 SUPERTI, E.; AUBERTIN, C. Pagamentos por Servios Ambientais na Amaznia: o desvio de um conceito casos do Amap e Acre
FIGURA 1 reas Protegidas e Faixa de Fronteira no Amap.
FONTE: ICMBio (2014).
4
Projeto Carbono Cajari. Apresentao do Projeto, Edital Petrobras Ambiental, 2010.
218 SUPERTI, E.; AUBERTIN, C. Pagamentos por Servios Ambientais na Amaznia: o desvio de um conceito casos do Amap e Acre
O projeto fomentou ainda o estudo e a implantao do de comercializao e os problemas de gesto das organi-
sistema castanha na roa, que contribuiu no combate zaes sociais. isso que gera sustentabilidade social e
s mudanas climticas de duas formas: expanso dos econmica, alm da garantia de conservao da floresta
castanhais (que teriam elevado o potencial de reteno pela regenerao dos castanhais.
do carbono) e reduo das emisses, j que minimizou Qual , ento, o servio ambiental? Os respons-
o uso do fogo no preparo das reas de plantio. veis pelo projeto no hesitam: o servio ecolgico o
Apesar de envolver a quantificao do potencial valor agregado da castanha ao servio da conservao e
de emisses evitadas, do sequestro de carbono dos da expresso dos habitantes da Resex; ou seja, um mo-
castanhais e do estoque de carbono nos solos da regio, do de vida5. Este servio ambiental (SA) proporciona
por meio de implementao de parcelas experimentais, um incremento da vida dos cidados em um mundo
fica ntida a prioridade dada ao fortalecimento da cadeia globalizado6. Algumas dvidas aparecem sobre a sus-
produtiva. A minimizao do uso do fogo nas reas de tentabilidade das atividades implementadas pelo projeto.
plantio se resume proteo das castanheiras. Assim, o ICMBio no aproveitou o projeto para concluir
O projeto e sua forma de execuo no deixam o plano de manejo da Resex.
clara a noo de pagamentos de servios ambientais, ou
como a valorao, a certificao e a compensao pelo
3.2. Caso Acre Sistema de Incentivos por
sequestro de carbono seriam efetivadas. O projeto no
menciona tambm a possibilidade de remunerao das Servios Ambientais do Acre (SISA)
populaes pelos servios ambientais, restringindo-se a
apontar a sustentabilidade financeira das comunidades Desde a luta de Chico Mendes, que levou criao
aps a execuo do projeto, que se daria pelo fortaleci- de reservas extrativistas e divulgao do conceito de
mento da cadeia produtiva da castanha e do aproveita- Florestania crescimento econmico com incluso so-
mento rpido de alternativas econmicas que promovam cial e conservao ambiental , o Estado do Acre tem se
o pagamento por servios ambientais. posicionado vis--vis comunidade internacional como
Assim, esse projeto de desenvolvimento socioeco- um defensor da floresta amaznica. Para tanto, o Estado
nmico, de promoo do saber tradicional e com forte se apropriou rapidamente de ferramentas de conservao
enfoque ambiental, tem por estratgia geral o alvio da presentes nas negociaes internacionais, tais como
pobreza, o melhoramento das condies de vida (eletri- pagamentos por servios ambientais e mecanismos de
cidade, gua, estradas), alm do estmulo econmico ao REDD. O Acre tem ainda se apresentado como um bom
ncleo familiar extrativista, por meio do investimento ao candidato aos financiamentos internacionais, com 86%
longo da cadeia produtiva, reconhecendo que as popula- de sua cobertura florestal intacta, tendo metade de seu
es extrativistas tiveram um papel histrico importante territrio sob o estatuto de reas protegidas (Figura 2)
para a manuteno da floresta amaznica conservada e e uma taxa de desmatamento que caiu 71% entre 2003
de sua biodiversidade. e 2012.
O projeto coerente com a poltica definida pelo O Acre foi um dos primeiros Estados a implemen-
Estado do Amap na preparao para a Rio +20. Ele se tar legislao sobre servios ambientais, inspirada expli-
distancia, contudo, da questo da valorizao do PSA em citamente na experincia do Proambiente e promovendo
favor do apoio direto s populaes. No h como separar um balano sobre seus limites. A Lei n 2.308, de 22 de
trs itens: extrativismo sustentvel, educao ambiental outubro de 2010, instituiu o Sistema de Incentivo aos
e incluso social. preciso facilitar e melhorar a vida Servios Ambientais (SISA), facilitando a implementa-
das pessoas que dependem da atividade, resolvendo o de projetos de REDD, com o programa (art. 20) de
gargalos como a logstica de transporte, as dificuldades Carbono ISA. O SISA tem por objetivo conciliar desen-
5
Entrevista de campo, 2014.
6
Projeto Carbono Cajari. Apresentao do Projeto, Edital Petrobras Ambiental, 2010.
volvimento econmico com a conservao das florestas A fora do SISA est em integrar um conjunto de
e contribuir para a luta contra as alteraes climticas. polticas pblicas voltadas para a valorizao dos ativos
Ele est claramente apresentado como uma estratgia de ambientais florestais: incentivos para servios ambien-
captura de fundos. E o decreto 1.471, publicado um ano tais, regulao de passivos ambientais, certificao de
depois da lei que instituiu o SISA, organizou o arranjo unidades de produo sustentveis, gesto de florestas
institucional para a viabilizao dessa estratgia com a pblicas, privadas e comunitrias e recuperao de reas
criao do Instituto de Mudanas Climticas e Regulao degradadas. O sistema se apoia no zoneamento econ-
dos Servios Ambientais (IMC). mico-ecolgico (ZEE), que define quatro grandes eixos:
O IMC o responsvel pela inspeo, pela certi-
ficao e pelo registro de resultados da Companhia de 1. Consolidao dos sistemas de produo sus-
Desenvolvimento dos Servios Ambientais (CDSA). tentvel uso sustentvel de recursos naturais
Trata-se de uma empresa que incentiva acordos de parce- e proteo ambiental;
ria com o setor privado. A lei do SISA e o decreto 1.471 2. Florestas prioritrias para o desenvolvimento
foram promulgados graas forte atuao do governa- territorial;
dor Jorge Viana, envolvido com as questes ambientais 3. Centros urbanos;
desde 1999, s aes do Frum de Secretrios de Meio 4. Verificao do estado das reas protegidas
Ambiente da Amaznia e ao Grupo GCF (Fora Tarefa controle via satlite e georreferenciamento das
de Governadores sobre Clima e Florestas). O SISA foi propriedades.
tambm objeto de vrias consultas pblicas, mas o go-
verno federal permaneceu fora do processo.
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Apesar de tomar por base o ZEE, o SISA traz uma alems, a fim de compensar suas emisses de CO2, mas
lgica de marketing que o diferencia e que est voltada de impostos que o governo alemo recolhe das transaes
para o mercado internacional, centralizada nos crditos do mercado europeu do carbono (ETS). A liberao de
do carbono, como demonstra o programa ISA Carbono. tal verba foi registrada como uma doao, no como
O ISA Carbono se apresenta como um dos maiores regi- uma venda, a fim de evitar cobrana de impostos pelo
mes de REDD+ do mundo. Para conduzi-lo com sucesso governo brasileiro.
at 2012, R$ 107.000.000,00 foram investidos. Cinco Trata-se de um acordo de cooperao financeira,
grupos socioeconmicos foram identificados como uma ajuda ao desenvolvimento considerando as con-
pblico-alvo do programa: famlias indgenas, famlias dies ambientais. Esse acordo permite contornar as
de extrativistas, assentados (menos de 100 hectares), pro- reticncias do governo brasileiro e do Itamaraty con-
priedades privadas (mais de 100 hectares) e outras terras cernentes possibilidade, pelos Estados federados, de
pblicas. O valor dos investimentos necessrios para negociar seus crditos de carbono, independentemente
implantar as aes, com o objetivo de evitar a emisso dos acordos internacionais do Brasil junto Conveno
de GES, considerado custo oportunidade. Ele varia de Climtica da ONU e da Poltica Nacional sobre Mudana
0,11 US$/tCO2 nas reas indgenas a 2,21 US$/tCO2 nos do Clima (PNMC).
assentamentos. O programa ambicioso e compreende O governo do Acre acredita na sua capacidade de
todo o Estado do Acre: 164.221 km2, inclusive as reas encontrar novos financiamentos e est preparando quatro
federais e propriedades privadas e 30.000 estabeleci- projetos REED que poderiam interessar ao Estado da
mentos rurais (WWF, 2013). Califrnia (EUA), alm de So Paulo e Rio de Janeiro
O Acre alinhou-se ao objetivo de reduo do (Brasil). Se o Acre atingir seus objetivos de reduo, ele
desmatamento definido para a Amaznia pela poltica gerar uma oferta de 118 milhes de tCO2 entre 2012
nacional, que trata de mudanas climticas do governo e 2020 metade do que poderia absorver a demanda
brasileiro, ou seja, 80%, que equivale a um desmata- potencial mundial de crditos carbono no perodo inter-
mento de 120 km2 em 2020. Entretanto, o Estado no medirio, antes da execuo do sistema de Conveno
leva em conta os modos de clculo definidos pelo Fundo Climtica. Assim, a demanda da Califrnia, principal
Amaznia, conservando somente uma linha de base entre comprador no mercado voluntrio, poderia absorver
2005-2020 (sem reajuste a cada 5 anos, segundo a meto- somente 68% desse montante (80 milhes de toneladas) e
dologia do Fundo) e uma estimativa de 123 toneladas de o FCPF se responsabilizar em absorver o complemento,
carbono por hectare (quando o Fundo aplica a norma de com uma capacidade de compra de somente 43,8 milhes
100 tC/ha). Para garantir a credibilidade do sistema, os de toneladas (IFF, 2014).
crditos carbono foram validados pela VCS (Voluntary A lei do SISA no se limita a proporcionar um
Carbon Standard) e pela CCBA (Climate, Community quadro jurdico para retribuir e estimular os servios
and Biodiversity Alliance). Surpreendeu-nos o fato de ambientais. Ela vai alm, propondo uma poltica de de-
essas agncias de certificao no levarem em conside- senvolvimento fundada num setor inovador da economia
rao as normas estabelecidas em escala nacional. do sculo XXI: a valorizao da conservao do meio
Em dezembro de 2012, o KFW, banco de de- ambiente e dos ativos florestais. A experincia do Acre
senvolvimento alemo, partindo da base de dados de refora a importncia do apoio poltico de um programa
reduo de emisso atingida pelo Acre, comprometeu- governamental global, no qual possam se inserir proje-
-se em investir 16 milhes de euros durante 4 anos, o tos, estruturas jurdicas leis e instituies adaptadas
que corresponde ao pagamento de 4 milhes de t CO2, e meios de controle. A experincia do SISA, apesar de
avaliadas em 5 US$/t. No se trata da venda de crditos recente, aponta que uma poltica integrada capaz de
carbono no mercado voluntrio. Tal soma no provm atrair fundos nacionais e internacionais.
de uma demanda do governo alemo ou de empresas
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fase do REDD+ (com o destaque para a conservao, a Cdigo Florestal (MMA, 2013). Ser provavelmente a
gesto sustentvel das florestas e do reforo dos estoques reforma do Cdigo Florestal que definir o futuro dos
de carbono florestal), por meio da aplicao de seu novo PSA e REDD, no Brasil.
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