IEEE LATIN AMERICA TRANSACTIONS, VOL. 14, NO.

12, DECEMBER 2016 4733

Economic Regulation of Brownfield Projects:

The Brazilian Hydro Power Plants Case
D. M. C. Faria and D. S. Ramos
Abstract— Considering three different moments of
concessions renewal of hydro power plants in Brazil (1995, 2012
and 2015), this paper analyses the methodology used in each one,
identifying the pros and cons, putting together the results and
proposing actions for the new tranche of concessions renewals, in
2026. 1
Keywords— Concessions, Public-Private-Partnerships, hydro
power plants, electricity rates.
I. INTRODUÇÃO
grande volume de capital no ano “zero” e espera uma
rentabilidade adequada ao risco de operação do negócio ao
longo de todo o contrato) e o operador (que não aporta capital
significante, e recebe apenas pelo trabalho de operar um ativo
que não lhe pertence, e sobre o qual não possui
responsabilidades diretas). As formas de regulação
demonstradas na
(regulação contratual, regulação discricionária e contratação
direta) são definidas na TABELA .

A S CONCESSÕES de serviços públicos, no Brasil, são

(em geral) do modelo Build-Operate-Transfer (BOT),
onde o concessionário deve empreender em um negócio
greenfield (ou seja, não operacional), constituindo um novo
ativo, operando-o durante um período pré-definido e, ao final
do contrato, repassando ao Poder Concedente este ativo. As
vantagens deste modelo são: (a) Atrai-se capital “novo” para
investir em um negócio que, caso contrário, não seria feito
pelo Poder Concedente (ou por falta de recursos financeiros,
ou por falta de conhecimento técnico específico), não sendo
necessário dispender recursos públicos naquele projeto; (b)
Dá-se ao empreendedor a oportunidade de recuperar o
investimento realizado por ele ao longo de um determinado
período, onde, em geral, assume os riscos operacionais Figura 1. Alternativas de licitação após o término do contrato.
daquele negócio (que são gerenciados de uma forma mais
eficiente do que se o fossem pelo poder concedente, reduzindo TABELA I
DIFERENÇA ENTRE AS FORMAS DE TARIFAÇÃO DE SERVIÇOS
os custos finais); e (c) Após o período de contrato, o Poder PRIVATIZADOS
Concedente fica com o ativo que não existia anteriormente,
podendo relicitá-lo a um novo concessionário ou operá-lo por Regulação Regulação Contratação
Discricionária Contratual Direta
conta própria (“prestação direta”). Não há previsibili-
Não há regulação
dade quanto ao É possível
econômica, apenas
Quanto ao último ponto, pode-se demonstrar as opções de mercado e quanto estimar com certa
regulação técnica
ao valor a ser precisão o valor a
relicitação pela investido. A ser investido, os
(critérios mínimos
de qualidade,
, a seguir. O esquema foi criado já com base nas licitação é custos operacio-
regras setoriais,
geralmente feita nais necessários e
nomenclaturas utilizadas especificamente no segmento de com base no maior o mercado a ser
etc). Cada
Característica empresa pode
geração de energia, sendo RAG a “Receita Anual de Geração” principal
valor pelos ativos já atendido. A
entrar ou sair
em operação, ou do licitação é geral-
(determinada como o “nível tarifário” da usina, necessário menor retorno mente feita com
livremente do
para equilibrar os custos operacionais - O&M - e remunerar o mercado, sujeita
admitido sobre o base no maior va-
apenas às regras
concessionário), ACR o “Ambiente de Contratação Regulada” investimento, ou por lor de outorga ou
concorrenciais (no
critérios de capaci- no menor valor
(onde a energia elétrica gerada é vendida às distribuidoras de dade técnica defini- do serviço
Brasil reguladas
pelo CADE e pela
energia em contratos de longo prazo) e MWh é a quantidade dos pelo prestado.
CVM).
concedente.
de energia elétrica gerada anualmente pela usina. Regulada pelo
Definição da Regulada pela Não regulada -
contrato de
Tarifa Agência preço de mercado
Ressalta-se que, quando o período de concessão termina, a concessão
Em bases periódicas A tarifa ofertada
característica fundamental de “construção” é alterada, a tarifa é revista no momento da
passando de um projeto greenfield (pré-operacional) para pelo agente licitação é válida
A lei da oferta e
regulador, de forma por todo o
brownfield (operacional). Este conceito é fundamental para a garantir o período de
demanda dita o
Forma de preço de mercado,
entendermos como o concessionário seria remunerado, já que cálculo da
equilíbrio concessão e, por
que pode ou não
econômico- isso, não cabe
existem dois tipos de concessionários: o investidor (que aporta tarifa
financeiro e o revisá-la em
ser suficiente para
pagar os custos
retorno sobre o bases periódicas,
das empresas.
investimento. Os posto que foi com
1
D. M. C. Faria, Universidade de São Paulo, diogo_faria@hks17.harvard.edu. métodos mais ela que definiu-se
D. S. Ramos, Universidade de São Paulo, dorelram@usp.br. comuns são o Price- o vencedor da
4734 IEEE LATIN AMERICA TRANSACTIONS, VOL. 14, NO. 12, DECEMBER 2016

Regulação Regulação Contratação modelo (pelo preço e desverticalizado), necessárias às usinas

Discricionária Contratual Direta
Cap e o Cost-Plus. disputa. que estavam em operação naquele momento.

Neste contexto, em 1998 houve a definição dos “contratos

iniciais”, dividindo a energia oriunda das usinas renovadas
pelas distribuidoras (ambiente de contratação regulado). Os
valores foram definidos pelas resoluções ANEEL 244 e 269
No momento das O mercado se de 1998, tendo todos os geradores aceitado renovar suas
A disputa da
revisões tarifárias
licitação é o
encarrega de criar concessões por 20 anos, seguindo as regras (e os valores)
deve haver uma uma disputa que,
série de sinalizações
mecanismo de
naturalmente,
apresentados. Na época, foi definido que os contratos iniciais
captura da teriam 100% da geração até 2003, sendo liberados 25% ao ano
Como que estimulem o elimina os menos
eficiência, posto
absorve a operador a ser
que diferentes
eficientes - que até 2006, quando 100% da geração seria de livre
"eficiência" eficiente, não necessária-
do operador recompensando
operadores
mente são aqueles comercialização das usinas [1] [2].
ofertam seus
quem o for e
melhores preços
com maiores Assim, a tarifa regulada perdurou apenas durante um período
penalizando quem preços, já que há o
não o for (simula a
possíveis para
julgamento de transição, até que a livre concorrência pudesse se impor no
aquele serviço.
competição). qualidade-valor. segmento de geração (indo ao encontro do modelo de
O operador não O operador, em “contratação direta” da TABELA , isto é, sem interferência da
Como não é um
assume riscos de geral, assume
construção ou todos os riscos de
mercado regulado, ANEEL na formatação dos preços dos concessionários).
não há a garantia
Assunção de
mercado, construção,
de demanda, Mesmo assim foi possível verificar, nas respectivas
ressalvados aqueles operação e
Riscos pelo
considerados como merca-do, que
tampouco da Resoluções, a preocupação da ANEEL durante o período de
Operador cobertura de seus
"não eficien-tes", devem ser
custos ou o vigência dos “contratos inciais” com a manutenção do
por erros de ad- medidos antes da
ministração ou inap- licitação para
retorno sobre seus equilíbrio econômico-financeiro das concessionárias, sem
investimentos.
tidão operacional. balizar seu preço. esquecer a necessidade de zelar-se pela modicidade tarifária.
Exemplos de Geração (energia Este modelo “transitório” serviu para acomodar as usinas que
setores no Distribuição de nova) e transmis- Telecomunicação
Brasil que energia elétrica; são de energia móvel; aviação já estavam em operação e que, por conta da criação de um
adotam a água encanada. elétrica; rodovias civil. novo modelo regulatório, precisavam ser regularizadas de
metodologia pedagiadas.
Fonte: FARIA [6], complementado com “Contratação Direta”.
alguma forma.

Assim, este trabalho busca recuperar como, no Brasil, as
concessões de geração hidrelétrica em final de contrato foram
tratadas, identificando os erros e acertos dos processos que
ocorreram nas renovações de 1995 (com o estabelecimento
dos “contratos iniciais”), 2012 (Medida Provisória 579/2012)
e 2015 (leilão 12/2015), buscando compilar os resultados
como proposta para os contratos de concessão de usinas
hidrelétricas que vencerão a partir de 2026.
II. OS CONTRATOS INICIAIS
i. O que foram
Em 1995, o então presidente Fernando Henrique Cardoso
tentava convencer investidores internacionais de que o Brasil
valia a pena – mesmo depois da moratória da dívida externa
oito anos antes, 1987 (governo Sarney), sendo que somente
entre 1990 e 1992 a dívida foi regularizada. Ainda, o país
havia vivido recentemente o impeachment de Fernando Collor
(1992) e o Plano Real havia sido recém-implementado (julho
de 1994). Até então, a inflação mensal (nos 12 meses
anteriores à implantação do Real) tinha oscilado entre 20% e
40% (ou seja, a “estabilidade monetária”, que reduziu a
inflação a patamares da ordem de 1,5% ao mês, era muito
recente). Assim, o cenário era adverso e, especificamente no
segmento de geração de energia (recém “desverticalizado”, já
que antes uma única concessionária era responsável por gerar,
transmitir e distribuir energia elétrica) havia a necessidade de
definir: (a) As regras para as novas concessões, de forma a
atrair o investimento privado para o setor e ampliar a oferta de
geração elétrica nacional; e (b) As regras transitórias do
modelo anterior (pelo custo e verticalizado) para o novo
ii. Resultados alcançados
Todas as geradoras da época aceitaram os termos ofertados, o
que foi extremamente positivo para a manutenção da prestação
do serviço público de energia elétrica e a transição necessária
ao novo modelo. Atribui-se este resultado não só a um valor
aderente às necessidades financeiras das concessionárias,
como também à possibilidade de definição de seu próprio
preço conforme a descontratação de 25% ao ano avançasse,
situação esta que permitia a recuperação, até o final do
contrato, de eventuais parcelas não cobertas pela tarifa
regulada no início do contrato renovado.
iii. Análise crítica do método empregado
É preciso considerar que, no momento quando foram definidas
as regras dos contratos iniciais, a ANEEL existia há pouco
mais de 1 ano (pois a Agência, apesar de ter sido criada em
1996, foi estruturada de fato em 1997). Ainda, o setor estava
sendo completamente remodelado, em um cenário econômico
bastante complexo. Uma decisão acertada, portanto, foi a de
não prolongar de forma excessiva o vencimento dos contratos,
dando aos concessionários um período de apenas 20 anos.
Ainda, abrir às empresas a possibilidade de vender livremente
sua energia foi positiva, já que evitou processos de
modelagem de preços e intervenção do Estado no retorno dos
investimentos realizados.
Como negativo, observa-se a necessidade dos investimentos
“ainda não amortizados ou depreciados” serem indenizados ao
final do contrato, sem definir os critérios para tal [3]. Isso
ocorreu pois a lei 8.987 tinha o desafio de, em fevereiro de
1995, trazer credibilidade ao processo de privatizações e
concessões, dando uma maior segurança ao investidor. Um
MAC CORD DE FARIA AND SOARES RAMOS : ECONOMIC REGULATION OF BROWNFIELD
dos itens incluídos nesta lei foi, justamente, a questão da
indenização dos investimentos ainda não amortizados, em
caso de término do contrato. O objetivo era deixar claro que,
se por acaso o investimento realizado não conseguisse ser
amortizado dentro do período de contrato (ou se o término
deste fosse antecipado por qualquer motivo), seria garantida a
devolução da parcela remanescente, fazendo com que não
houvesse risco de não receber, no mínimo, o principal.
No entanto, os contratos que já se encontravam em vigor
(incluindo os ativos de geração da Eletrobras, Copel, Cesp,
Cemig e outros) foram renovados valendo-se da mesma
condicionante de indenização ao final do contrato na
eventualidade de investimentos não amortizados. A falta
destes critérios foi um dos motivos que levaram aos problemas
demonstrados no capítulo a seguir (renovação dos contratos
após os 20 anos da renovação anterior).
III. A LEI 12.783/2013
i. O que foi
A Medida Provisória 579, de 11 de setembro de 2012
(MP579), posteriormente convertida na lei 12.783/2013, teve
por objetivo reduzir a tarifa de energia elétrica brasileira,
devido a, entre outros fatores, pressão do setor produtivo, em
busca de maior competitividade internacional face ao aumento
contínuo de custos e à valorização do Real frente ao Dolar,
que na data de publicação da MP estava cotado a R$2,02.
Para atingir este objetivo, o governo estava disposto a injetar
recursos diretamente no setor elétrico, na forma de subsídios
não-tarifários, além de reduzir encargos representativos na
tarifa. Assim, o encargo chamado Reserva Global de Reversão
(RGR) seria extinto, bem como a Conta de Consumo de
Combustíveis Fósseis (CCC). Já Conta de Desenvolvimento
Energético (CDE) seria reduzida a 25% do que representava
até então, de forma a ser compensada pelos subsídios que
chegariam a cerca de R$3 bilhões por ano. Esta redução de
encargos associada aos subsídios representaria 7% de redução
média ao consumidor final [9].
Porém, para reduzir efetivamente a tarifa de energia aos
patamares desejados, o governo precisava de um fator
adicional, mais agressivo. Para isso, contava com a
antecipação do vencimento dos contratos de concessão de
geração e transmissão de energia que haviam sido renovados
entre 1995 e 1997. Como visto no capítulo anterior, estes
contratos foram aditados em 20 anos, e a ideia seria aproveitá-
los para reduzir a tarifa em mais 13,2% antecipando o final
destes contratos já para dezembro de 2012 (um mecanismo
que não havia sido discutido com o mercado antes de ser
proposto). No total, a redução prometida pelo governo federal
foi de 20,2%. A ideia seria repassar esta redução do preço da
energia elétrica no início de 2013. No entanto, ao contrário das
outras duas medidas (redução de encargos e injeção de
subsídios não-tarifários provenientes do Tesouro Nacional), o
segundo – e mais representativo – estágio do plano dependia
da concordância das concessionárias em antecipar o final de
seus contratos. Isso porque, em 2013, ainda faltariam de 2 a 4
anos para que estes contratos vencessem – e qualquer
4735
alteração nestes instrumentos só poderia ser feita com a
anuência de ambas as partes.
Mesmo assim, prevendo que todos os concessionários
aceitariam os termos da renovação de seus contratos (que
exigiam forte redução nos preços em troca de renová-los por
mais 30 anos, considerando que os investimentos já estariam
“inteiramente amortizados”), o Ministério de Minas e Energia
(MME) cancelou, em 2012, o leilão A-1 (de contratação de
energia existente, que não chegou a ter data definida pela
EPE) para as distribuidoras de energia. Na conta do
Ministério, havia 11,8 GWmed que seriam disponibilizados no
mercado por conta do fim dos contratos (22,58 GW de
potência instalada) [10]. Como havia apenas 8,6 GWmed de
contratos no ACR que estavam vencendo em 31/12/2012, os
geradores cotistas seriam suficientes para atender à demanda
das distribuidoras, o que eliminaria a necessidade do leilão.
ii. Resultados alcançados
Do total previsto, apenas 7,8 GWmed foram renovados nas
condições estipuladas pelo governo. Para piorar, a real
necessidade de contratação das distribuidoras era superior aos
contratos que venciam no final do ano – pela lógica de
ampliação orgânica do mercado. Dos 9,8 GWmed que eram
realmente necessários, portanto, 2 GWmed ficaram
descontratados, no que se chamou de “exposição involuntária”
das distribuidoras, já que foi o Governo quem optou por
cancelar o leilão A-1, e não as empresas que erraram no
dimensionamento de seus mercados. Como o MME já havia se
comprometido publicamente com a redução média de 20,2%
na tarifa, a União decidiu arcar com o montante necessário
(via injeção de recursos a fundo perdido na CDE) para garantir
a promessa. Pôde-se constatar, entre janeiro e março de 2013,
que a redução repentina no custo da energia, somada a um
verão mais intenso, causou um crescimento de 6,6% na
demanda residencial nos primeiros três meses após a redução
tarifária [5], agravando ainda mais o problema.
iii. Análise crítica do método empregado
Apenas o Grupo Eletrobras, a DME-Energética e a EMAE
aceitaram as regras definidas pelo governo. O Grupo
Eletrobras aceitou as regras por pressão do governo federal – o
que foi, inclusive, informado pela empresa à ANEEL anos
depois, tendo sido multada pela CVM por esta prática [7]. Por
sua vez, a EMAE renovou a concessão de Henry Borden,
usina que cumpre uma função de utilidade pública no
município de São Paulo que vai além da simples
comercialização de energia elétrica – não sendo, inclusive,
interessante comercialmente a nenhum outro operador.
Finalmente, a DME aceitou renovar a concessão da PCH
Antas I (8,6 MW) por ser uma usina que era vinculada à sua
distribuidora de energia (com mercado inferior a 500 GWh /
ano, e por isso com a possibilidade de gerar parte da energia
comercializada), já que a forma de reconhecimento de custos e
de ativos é diferente, por fazer parte da tarifa da distribuidora.
É possível elencar como os principais fatores que fizeram com
que Copel, Cesp e Cemig optassem pela não-renovação dos
contratos:
4736 IEEE LATIN AMERICA TRANSACTIONS, VOL. 14, NO. 12, DECEMBER 2016

(a) A perda de faturamento entre janeiro de 2013 e o final 1974-84, em 7 anos a rentabilidade das empresas ficou abaixo
ordinário do contrato de concessão do piso de 10% [4], o que evidencia que não houve
No momento em que foram ofertadas as novas regras, o Preço amortização do principal. Esta situação ocorria pois, mesmo o
de Liquidação das Diferenças (PLD) estava extremamente modelo sendo “pelo custo”, a depreciação jamais foi
favorável às empresas que estavam descontratadas, como era o inteiramente recuperada por conta do controle de preços que
caso. Por exemplo, considere-se a usina de Jupiá (Cesp), que havia, e que fazia a correção monetária “oficial” ser sempre
possui 886 MWmed de garantia física: Em janeiro de 2013, o inferior à inflação real do mesmo período. O problema
PLD estava em R$413,95 (para o subsistema SE/CO) e, constatado foi trazido de longa data: conforme GREINER [8],
mesmo considerando uma eventual redução do preço do de 1977-86 houve uma diferença acumulada de 166,6% entre
mercado de curto prazo, para um patamar de R$300,00 em o IGP e o índice oficial OTN.
média, pode-se estimar que a usina geraria:
(c) Insuficiência do valor ofertado para os próximos 30 anos
886 x 365 x 24 = 7.761.360 MWh / ano na O&M das usinas
7.761.360 MWh x R$300,00 / MWh = R$2.328.408.000,00 A ANEEL, na Nota Técnica 385/2012-SRE/SRG, calculou a
equação que deveria explicar a evolução do custo operacional
Considerando que a oferta do Governo Federal para a Cesp das usinas a serem renovadas. Em uma análise inicial, as
operar Jupiá foi de cerca de R$57,2 milhões / ano (sendo R$52 concessionárias verificaram que os custos não estavam bem
milhões para cobrir O&M e R$5,2 milhões como dimensionados. Com o objetivo de quantificar a diferença,
remuneração), o valor ofertado pelo governo foi 97,7% menor buscou-se no presente trabalho aprofundar este ponto. Buscou-
do que o faturamento previsto da empresa para apenas 1 ano. se dados de 84 usinas hidrelétricas, sendo 44 da CEMIG, 17
Supondo que o OPEX fosse realmente de 52 milhões, isso da Copel, 2 da DME, 5 da EMAE, 10 de Furnas, 4 da
significa que 1 ano de lucro no ACL representa o equivalente Eletronorte, mais Baesa e Enercan. Todas as usinas
ao lucro de 437 anos pela regra proposta pelo governo. forneceram seus dados contábeis de 2011, sendo que algumas
Logicamente, o investidor que fez esta conta não renovou sua também encaminharam informações de 2012 e 2013
concessão, vendendo sua energia descontratada no ACL até o (totalizando 152 séries históricas), sendo todos atualizados até
final da concessão original. dezembro de 2014. Esta amostra compara-se com a que a
ANEEL utilizou para cálculo dos custos operacionais das
(b) A insuficiência do valor ofertado como indenização dos usinas, da seguinte forma:
investimentos não amortizados
O método apresentado pelo governo compreendia apenas os TABELA II
CONSOLIDAÇÃO DA REPRESENTATIVIDADE DA AMOSTRA, POR
ativos do projeto básico para as geradoras, isto é, eventuais TIPO DE USINA
melhorias realizadas ao longo de 20 anos seriam desprezadas
para fins de indenização, o que não estava aderente ao previsto
UHE PCH CGH TOTAL
na lei 8.987/1995. Cabe frisar que, especificamente, este ponto
foi revertido pelo decreto 7.850/2012, mas, mesmo assim, Qde Pot. Qde Pot. Qde Pot. Qde Pot.
permaneceram duas questões centrais não respondidas: (i) não (1) TOTAL
201 87.309 472 4.775 487 303 1.160 92.386
havia (e não há, até o momento) uma metodologia de Brasil (BR)
(2) Amostra
avaliação de projetos de melhoria para usinas hidrelétricas, ANEEL
109 65.367 60 446 0 0 169 65.813

dada a especificidade destes investimentos (o que gerava (3) Dados

42 30.843 38 204 4 3 84 31.050
deste trabalho
grande incerteza quanto ao valor a ser indenizado); e (ii) Os % (3) / (2) 39% 47% 63% 46% N/A N/A 50% 47%
conceitos de “amortização” e “depreciação” foram % (2) / (1)
% (3) / (1)
54%
21%
75%
35%
13%
8%
9%
4%
0%
1%
0%
1%
15%
7%
71%
34%
confundidos pela ANEEL. Enquanto “depreciação” é um
conceito contábil, a “amortização” é um conceito econômico, Assim, o presente trabalho coletou dados referentes a
relacionado à extinção de uma dívida. Não importa, portanto, aproximadamente 33,6% da potência hídrica instalada
quanto foi a depreciação contábil do equipamento; o que nacional. Mesmo sendo esta amostra menor do que a que a
importa, na verdade, é quanto foi reintegrado, ou seja, quanto ANEEL utilizou na Nota Técnica 385/2012, é esperado que a
a concessionária recebeu na tarifa por aquele ativo. É amostra deste trabalho reflita melhor os custos operacionais
importante lembrar que o setor já viveu uma época que definia das usinas atingidas pela MP579. Isso porque estas usinas são
sua tarifa pelo custo do serviço, onde sobre os custos totais projetos antigos – e a amostra deve refletir esta realidade. Por
reais da usina se acrescia uma margem que variava de 10% a exemplo, mais de 72% das usinas atingidas pela MP579 (em
12% para calcular seu preço final por MWh. Como a potência instalada) foram construídas até 1980. No entanto, na
depreciação era parte dos custos de geração, conclui-se que a amostra da ANEEL utilizada para calcular os custos eficientes
parcela depreciada era, de fato, reintegrada pela tarifa. No das geradoras, apenas 43% iniciou suas operações até 1980.
entanto, houve um período de congelamento das tarifas que Isso significa que a ANEEL deu mais peso para as usinas mais
não permitiu a total cobertura dos custos de geração, muito modernas, que possuem custos menores.
menos da remuneração adequada dos investimentos e da
reintegração dos ativos, principalmente por conta da alta TABELA III
inflação que incidia sobre os custos, sem ser repassada pela COMPARATIVO DAS AMOSTRAS E DO TOTAL DE USINAS
geradora ao preço da energia. Estudo realizado pela CNI AFETADAS PELA MP579
(Confederação Nacional das Indústrias) verificou que, de
MAC CORD DE FARIA AND SOARES RAMOS : ECONOMIC REGULATION OF BROWNFIELD 4737

Entrada em Atingidas Amostra Dados disponíveis Furnas, Luiz Carlos B. Carvalho, Mascarenhas de Moraes, Curua Uma e Coaracy
operação pela MP579 ANEEL neste trabalho Nunes.
1901-1910 0,01% 0,04% 0,04%
1911-1920 0,10% 0,04% 0,06%
1921-1930 4,31% 1,49% 3,11%
(d) Imprevisibilidade dos processos de Revisão Tarifária
1931-1940 0,10% 0,05% 0,00% O segmento de geração, desde o término dos contratos
1941-1950 0,23% 0,17% 0,23% iniciais, estava desenhado para operar na modalidade de
1951-1960 1,43% 2,77% 2,43% contratação direta, isto é, sem interferência do regulador em
1961-1970 15,10% 9,79% 10,11%
1971-1980 51,54% 29,40% 26,07%
sua tarifa (preços de mercado). Cada investidor tinha
1981-1990 10,22% 18,22% 31,31% autonomia para definir seu preço, concorrendo com outros
1991-2000 15,81% 26,57% 17,60% players em leilões de energia existente (no ACR), ou
2001-2011 1,10% 11,46% 9,05%
simplesmente comercializando sua energia no ambiente de
contratação livre (ACL), isto é, vendendo a preços de mercado
Para evitar o mesmo erro cometido pela ANEEL, segregou-se diretamente aos consumidores finais. No entanto, o modelo
as usinas da amostra em dois grupos distintos, buscando proposto pela MP579 alterava esta premissa, obrigando
calcular a equação que melhor explicasse a evolução dos aquelas concessionárias que renovassem naquele momento a
custos operacionais das usinas com base em sua Potência passarem, a cada 5 anos, por revisões tarifárias discricionárias.
Instalada. O resultado da regressão para as usinas com mais de Esta imprevisibilidade das regras não agradou ao mercado,
30 anos é demonstrado na Fig. 2. que prefere tarifas pré-definidas por todo o período de
contrato, dando autonomia financeira e administrativa.

IV. O LEILÃO 12/2015

Figura 2. Usinas em operação há mais de 30 anos.
Para verificação da aderência dos resultados deste trabalho,
buscou-se comparar na TABELA a seguir, as informações,
para as 26 Usinas Hidro Elétricas (UHE) que forneceram
dados para este trabalho e que operam há mais de 30 anos: (a)
Os resultados da equação resultante da regressão demonstrada
pela Figura 2 (valores de dez/14); (b) O resultado da
aplicação da fórmula originalmente desenhada pela ANEEL na
NT 385/2012; e (c) Os custos operacionais reais destas usinas.
Observa-se que a fórmula originalmente proposta pela
ANEEL retirava mais de R$483 milhões dos custos reais
destas usinas (49% do valor global “real”), concluindo-se que,
de fato, a fórmula originalmente proposta não era aderente à
realidade. Por outro lado, observa-se perfeitamente este
equilíbrio na fórmula proposta por este trabalho, onde há uma
diferença entre o “regulatório” e o “real” de apenas R$51
milhões (ou 5,15% dos custos “reais”), demonstrando que a
proposta da ANEEL prejudicou sobremaneira as empresas que
optaram pela renovação nestas regras.
TABELA IV
COMPARATIVO ENTRE OS RESULTADOS DESTE TRABALHO X
ANEEL
Origem dos dados R$ / ano %
OPEX calculado pela equação da Fig. 2 1.043.781.349
OPEX calculado pela formula ANEEL 509.349.407
OPEX Real (contábil) das usinas 992.642.318
Dif. Equação Fig. 2 (-) ANEEL 534.431.942 205%
Dif. Equação Fig. 2 (-) Real 51.139.031 105%
Dif. ANEEL - Real -483.292.911 51%
Usinas consideradas: Camargos, Emborcação, Itutinga, Jaguara, Salto Grande, São
Simão, Três Marias, Volta grande, Gov. Bento Munhoz, Guaricana, Gov. Parigot
de Souza, UHE Pedro Affonso Junqueira (Antas I), Henry Borden, Porto Góes,
Rasgão, Edgard Souza, Isabel, Marimbondo, Itumbiara, Funil, Porto Colômbia,
i. O que foi
No dia 18 de agosto de 2015 foi publicada a Medida
Provisória 688/2015, cujo objetivo inicial era mitigar o
problema gerado pelo Mecanismo de Realocação de Energia
(MRE) nos 24 meses anteriores. No entanto, junto com este
objetivo, foi incluído nesta MP688 alterações ao modelo
regulatório da MP579. Com esta medida, o governo federal
novamente ignorou o fato de que o mercado demanda um
prazo para estudar, absorver e precificar qualquer nova
medida legal ou regulatória que afete seu negócio. Como visto
até agora neste trabalho, a MP579 foi inesperada e controversa
– e somente alguns anos depois – exatamente quando da
publicação da MP688 – as geradoras afetadas começavam a
entender as regras de relicitação e revisão das receitas das
usinas chamadas de “velhas”. O governo silenciou por três
anos, que poderia ter usado para colher contribuições dos
agentes em processos regulares de audiência pública. Isso não
foi feito, e o que se viu naquele momento foi uma proposta
que mudou, novamente, as regras do jogo: a MP688 foi
publicada no dia 18 de agosto e a ANEEL abriu a audiência
pública 054 já no dia seguinte, com o edital de licitação de 29
usinas que não haviam renovado em 2012, estando o pregão
inicialmente marcado para o dia 30 de outubro. Eram apenas
30 dias para que o mercado entendesse as novas regras,
realizasse projeções complexas – que envolviam o custo da
energia no horizonte de 30 anos – e enviasse suas
contribuições à agência; e apenas 42 dias depois, seria o
certame (nestes 12 dias a ANEEL precisava ler as
contribuições, julgar o que cabia e o que não cabia, alterar as
regras no que fosse necessário, divulgá-las e o mercado
precisaria, novamente, interpretar as alterações feitas). O
prazo era tão curto que havia o risco de relicitar as usinas
antes da medida provisória ser transformada em lei (o que, de
fato, acabou causando o adiamento do leilão para o dia 25 de
novembro, sem que isso tivesse resolvido o problema já que a
lei 13.203 só foi publicada em 8 de dezembro).
A proposta original era: (a) Alteração do modelo adotado até
aquele momento no governo PT, isto é, do menor custo do
4738
MWh, para o modelo de pagamento de uma outorga pelo
ganhador (não era exatamente o modelo utilizado na década
de 1990, pela maior outorga, mas era uma mudança
importante na forma de licitar os ativos). Isso renderia R$17
bilhões aos cofres públicos; e (b) Possibilidade do operador
vencedor comercializar livremente 30% da energia da usina
arrematada, que antes era integralmente destinada ao mercado
cativo (onde estão os consumidores residenciais).
O primeiro ponto foi criado apenas por uma questão de
necessidade, posto que o então ministro da fazenda, Joaquim
Levy, precisava de alguma forma reduzir o déficit público do
ano de 2015. A grande vantagem é que os R$17 bilhões não
seriam financiados pelo BNDES, devendo obrigatoriamente
ser “dinheiro novo” dos investidores. Já o segundo ponto foi
flexibilizado justamente pelas reclamações constantes que
todas as concessionárias faziam junto ao governo e à ANEEL:
o valor ofertado no mercado regulado não era suficiente para
cobrir os custos reais de operação das usinas. Como a ANEEL
não tinha tempo de compreender onde, exatamente, estava o
erro, preferiu flexibilizar a comercialização da energia gerada,
dando ao mercado livre 30% da produção como forma de
equacionar as receitas e despesas dos operadores. Ainda, criou
uma metodologia chamada de GAG-Melhoria, que definiu um
valor fixo para investimentos (em detrimento da metodologia
anteriormente ofertada na MP579, de Base de Remuneração,
que começava a concessão com valor “zero” e deveria ser
recomposta ao longo de todo o contrato, em um modelo que
inviabilizava o fluxo de caixa nos primeiros anos). Apesar
deste ser o modelo utilizado pelas distribuidoras de energia, a
diferença está no fato das distribuidoras terem sido vendidas
com sua base de remuneração integral, sendo que as geradoras
teriam todos os seus ativos indenizados antes da venda.
ii. Resultados alcançados
Todos os lotes foram arrematados. A única concorrência do
certame foi o da usina de Rochedo (4 MW), com um deságio
de 13,58% - pouco representativa no montante total. Este
resultado pode não ter sido o melhor para o consumidor (que
terá uma energia mais cara, pela ausência de deságio), mas foi
positivo para o governo federal (que levantou os R$17 bilhões
propostos como outorga fixa).
iii. Análise crítica do método empregado
A baixa concorrência do certame pode ser explicada pelo
pouco tempo que os interessados tiveram para visitar as usinas
e levantar o montante necessário para pagamento da outorga.
Caso o prazo tivesse sido maior, provavelmente novos players
poderiam participar. O principal fato que comprova esta teoria
é que a Cesp, dona das concessões de Jupiá e Ilha Solteira (as
duas maiores do leilão), não conseguiu levantar o valor
necessário para entrar na competição, tendo perdido suas
usinas para a chinesa Três Gargantas.
Especificamente sobre a metodologia empregada, a principal
crítica se faz pela definição de um valor fixo (GAG-Melhoria)
sem um estudo prévio de quais melhorias precisariam ser
feitas, e isso fará com que o “bom senso” do concessionário
dite se, no 30º ano após a assinatura do contrato, aquela usina
estará em boas ou más condições. Ressalta-se que a
IEEE LATIN AMERICA TRANSACTIONS, VOL. 14, NO. 12, DECEMBER 2016
depreciação média de uma usina é de 2,4% ao ano.
Considerando que a ANEEL está ofertando algo entre 2% e
3% ao ano, haveria cobertura suficiente – restando saber se
este valor será transformado em ativo (modernizando a usina e
prolongando sua vida útil) ou lucro (canibalizando o ativo).
V. PROPOSTAS PARA 2026
i. Abrangência
A lei 9.074/1995, que “estabelece normas para outorga e
prorrogações das concessões e permissões de serviços
públicos e dá outras providências”, tinha – quando de sua
publicação – o prazo máximo de 35 anos para a concessão. No
entanto, muitos contratos firmados a partir de 1995 tiveram a
definição de um prazo de 30 anos. Esta condição pode ser
observada, por exemplo, no contrato 01/1996, firmado com a
Light para diversas usinas, com vencimento em junho de
2026, assim como no contrato 92/1999, firmado com a AES
Tietê, com vencimento em dezembro de 2029. Outros
contratos, como o 05/1997 (UHE Lajeado), 06/1997 (UHE
Queimado) e 09/1997 (UHE Machadinho) utilizaram o prazo
máximo de 35 anos. Isso significa que, a partir de 2026,
dezenas de contratos com prazos distintos começarão a vencer
de forma sequencial. Para evitar a repetição da MP579, é
preciso que sejam discutidas desde já as regras de renovação
(ou relicitação) do que será feito na ocasião – até para que os
concessionários atuais decidam quanto ao seu plano de
investimentos, estratégias comerciais, etc. Propõe-se que o
modelo aplicado seja similar ao do leilão 12/2015, porém com
alguns ajustes importantes – como demonstrado a seguir.
ii. Detalhamento da proposta
Com base na análise do histórico ocorrido no processo de
renovação das concessões em 1995, 2012 e 2015, buscou-se
na Tabela V a seguir consolidar sugestões a serem aplicadas
em 2026, quando os próximos contratos de geração hídrica
começam a vencer.
TABELA V
CONTRIBUIÇÕES AO PROCESSO DE RELICITAÇÃO DAS USINAS EM
2026
Ação
Calcula-se pela fórmula proposta neste
trabalho (que explica os custos operacionais
Custos Definição do das usinas com mais de 30 anos com grande
Operacionais valor precisão). Soma-se este valor aos demais
(OPEX) "eficiente" listados a seguir, e licita-se pelo menor valor
anual global (que será fixo até o fim do
contrato).
A indenização ao operador atual (ou seja,
aquele que vai ceder seu contrato ao novo
operador que entrará em 2026) deve ser
Indenização
dos ativos não-
calculada ex-ante, de forma que o operador
atual já conheça o valor que irá receber no
depreciados
final do contrato. O valor da indenização deve
ser pago pelo novo concessionário, junto com
a outorga.
Não deve haver indenização ao final do
Investimentos
contrato. Isso porque o novo concessionário
(CAPEX)
Indenização
deverá saber, já no momento da licitação,
quais investimentos precisarão ser feitos ao
dos ativos não-
longo de todo o contrato, cabendo ao
depreciados no
final do novo
concessionário calcular a tarifa que possa
amortizar totalmente estes investimentos
contrato
dentro do período contratual. Assim,
desvincula-se as taxas de depreciação
contábeis da amortização do investimento.
Forma de O plano de investimentos deverá estar claro no
MAC CORD DE FARIA AND SOARES RAMOS : ECONOMIC REGULATION OF BROWNFIELD
Ação
reconhecimento Edital (incluindo todos os custos necessáriso à
dos novos renovação da licença de operação da usina).
investimentos Ressalta-se que eventuais falhas comprovadas
no Plano de Investimentos (por exemplo: um
problema estrutural na barragem que não foi
levantado pelo Edital) deve ser considerado de
forma adicional na tarifa. Para isso, a
concessionária que ganhar o novo contrato
poderá sugerir à ANEEL alterações ao plano
definido no Edital, podendo a Agência acatar
ou não estas sugestões.
Os investimentos previstos no Edital e a
outorga a ser cobrada devem ser devidamente
remunerados por uma taxa de retorno adequa-
da ao segmento e à realidade econômica brasi-
Forma de
leira da época. O valor da amortização e da
remuneração
remuneração devem ser somados à parcela do
pela operação
OPEX, compondo o valor anual global pelo
qual deverá ser licitada a usina. A partir da li-
citação, mantém-se estes valores fixos (apenas
corrigidos pela inflação) até o fim do contrato.
Risco de Destino da Manter a proposta do leilão 12/2015 (70%
Mercado energia gerada ACR, 30% ACL)
O investidor deve ter a garantia de comercia-
lizar a GF da usina. Todo o risco do MRE
deveria ser ônus e bônus da CDE, que usaria a
Risco Ônus e Bônus
energia de reserva para manejar o sistema.
Hidrológico do MRE
Isso quer dizer que, mesmo podendo destinar
30% da GF para o ACL, o concessionário não
teria que administrar risco hidrológico.
Sugere-se que a outorga seja a diferença entre
a metade do Valor Novo de Reposição (VNR)
da usina, calculado ex-ante ao Edital, e o valor
a ser indenizado ao operador atual,
compartilhando com o consumidor os ganhos
Outorga de ser um negócio antigo, porém dando um
volume de investimento suficiente para
sustentar o negócio (diferente do modelo da
MP579, que reconhecia apenas o O&M, não
dando o volume financeiro necessário a um
negócio de grande porte).
Sugere-se utilizar o prazo de 20 anos (mesmo
prazo de 1995), posto que o valor a ser
Prazo
amortizado será metade do valor de uma usina
nova. Além de desnecessário, aumentar este
prazo seria inadequado, posto que o plano de
investimentos poderia ficar distorcido.
Destino da
energia Proporcional ao restante da
adicional usina (70% ACR, 30% ACL).
gerada
O operador pagará pelo
Quanto ao aumento da
capacidade instalada
aumento de capacidade que já
Quem paga deverá estar previsto no
pelo Edital, e terá que recuperar
investimento todo o investimento realizado
dentro do prazo contratual de
concessão
Assim, observa-se diferenças fundamentais entre o método
proposto e aqueles utilizados nos eventos anteriores de 1995,
2012 e 2015.
VI. CONCLUSÃO
Passados 20 anos das primeiras renovações de contratos do
setor elétrico, e considerando os três momentos distintos onde
estas renovações ocorreram, é possível analisar os erros e
acertos de cada evento. Como regra, identifica-se que todos os
erros de 1995, 2012 e 2015 foram gerados pela pressa em criar
metodologias “emergenciais”, tendo sido protelada a
discussão a respeito dos detalhes envolvendo valores de
indenização, cálculo do preço-teto e plano de investimentos.
Desta forma, resta incontestável a importância de se discutir,
antecipadamente, o detalhe das regras de final de contrato, de
4739
forma a dar ao concessionário atual a correta sinalização de
planejamento técnico, operacional e comercial nos últimos 10
anos de concessão, e debater de forma ampla, junto a todos os
agentes interessados, as métricas deste processo – de forma a
mitigar qualquer efeito negativo que as regras possam trazer
ao setor elétrico brasileiro.
REFERÊNCIAS
[1] ANEEL - Agência Nacional de Energia Elétrica. Resolução 244:
Estabelece os critérios de cálculo dos montantes de energia e demanda de
potência, a serem considerados nos contratos iniciais. Brasília: 1998.
[2] ANEEL - Agência Nacional de Energia Elétrica. Resolução 269:
Estabelece as tarifas dos contratos iniciais. Brasília: 1998.
[3] BRASIL. Lei 8.987: Dispõe sobre o regime de concessão e permissão da
prestação de serviços públicos previsto no art. 175 da Constituição Federal, e
dá outras providências. Brasília: 1995.
[4] CNI - Confederação Nacional da Indústria. A Crise do Setor Elétrico:
diagnóstico e medidas corretivas. Brasilia: 1986.
[5] EPE - Empresa de Pesquisa Energética. Resenha mensal do Mercado de
energia elétrica. Rio de Janeiro: 2013.
[6] FARIA, Diogo M. C. de. O desafio da regulação econômica: as empresas
estaduais devem ser reguladas da mesma forma que as novas concessões
privadas de saneamento? IX Congresso Brasileiro de Regulação, 2015.
[7] G1. Caso de renovação de concessões da Eletrobras gera multa à União,
2015. URL: http://g1.globo.com/economia/noticia/2015/05/caso-de-
renovacao-de-concessoes-da-eletrobras-gera-multa-uniao.html.
[8] GREINER, Peter. Bases para um modelo auto-regulador para o Setor
Elétrico Brasileiro. Tese (doutorado) - Fundação Getúlio Vargas, Escola de
Administração de Empresas de São Paulo. São Paulo, 1994.
[9] MME - Ministério de Minas e Energia. Apresentação pública: Redução do
Custo de Energia Elétrica. Brasilia, 2012.
[10] TCU - Tribunal de Contas da União. Relatório 011.223/2014-6:
Auditoria operacional. Impacto da medida provisória nº 579/2012 –
convertida na lei nº 12.783/2013 – na conta de desenvolvimento energético -
CDE e no sistema elétrico brasileiro. Brasilia, 2014.
Diogo Mac Cord de Faria, é engenheiro de produção
mecânico, mestre em desenv. de tecnologia pelo
LACTEC/UFPR, doutor em sistemas de potência pela USP e
mestrando em administração pública pela Universidade de
Harvard (Kennedy School), onde desenvolve pesquisa
relacionada a estratégia de investimentos em infraestrutura
(bolsista pela Fundação Lemann). Foi líder de projetos da
Ernst & Young na área de energia e consultor da UNESCO para assuntos de
saneamento básico. É co-fundador e sócio de regulação econômica da
consultoria LMDM, coordenador do MBA do Setor Elétrico da FGV e
professor de estratégia regulatória e revisão tarifária em diferentes cursos in-
company organizados pela FGV, UnB e ABDIB. Se envolveu em projetos que
somam mais de R$40 bilhões nas áreas de energia elétrica, saneamento
básico, distribuição de gás e transportes urbanos (como consultor das
principais agências reguladoras do país e dos principais players privados
nacionais). Liderou o projeto de P&D da APINE/ABRAGE que pesquisou o
modelo regulatório de usinas hidrelétricas brownfield no Brasil. Em Harvard é
Chair do Infrastructure & PPP Committee, um grupo de estudos que envolve
pesquisadores da Kennedy School, Business School e MIT. É conselheiro do
Instituto de Obras Públicas (IOP) no projeto “Infraestrutura para Crescer”.
Dorel Soares Ramos, é Sócio Administrador da MRTS,
possui graduação, mestrado e doutorado em Engenharia
Elétrica pela Universidade de São Paulo. Foi Diretor de
Regulação da Holding EDP Energias do Brasil até 2009,
tendo sido ainda Diretor de Comercialização de Energia e de
Estratégia Regulatória das Distribuidoras Bandeirante
Energia, Escelsa (ES) e Enersul (MS). Atuou na indústria de energia elétrica
como Eng. Consultor da THEMAG Engenharia Ltda e Hidroservice
Engenharia de Projetos Ltda, tendo participado dos primeiros estudos das
interligações Norte-Sul e Norte-Nordeste do Brasil. Trabalhou ainda por 18
anos na CESP – Companhia Energética de São Paulo, onde foi
Superintendente de Planejamento do Sistema, liderando as áreas de Projeção
de Mercado / Planejamento de Geração / Planejamento de Transmissão e
Desenvolvimento de Novos Negócios. Fez trabalhos de Consultoria em
Planejamento de Sistemas Elétricos e em Modelagem Institucional em vários
4740 IEEE LATIN AMERICA TRANSACTIONS, VOL. 14, NO. 12, DECEMBER 2016

países, tais como México; El Salvador; Venezuela; Colômbia; Chile;

Argentina; Bolívia, Costa Rica e Suriname. Foi Consultor do Ministério de
Minas e Energia, tendo participado do Projeto RE-SEB (Re-estruturação do
Setor Elétrico Brasileiro); Projeto RE-SEB - COM (Complementação do
trabalho anterior). Realizou trabalhos de Consultoria para os principais
Grupos estrangeiros, tais como Enron; AES; Total; PowerGen; Duke Energy;
British Gas; Endesa; Union Fenosa; Amoco Nova Gas; Hydro Quebec;
Intergen; EDF;Florida Power (EUA) e National Power (UK) através da
consultora americana Hagler Bailly. É também Professor Doutor do
Departamento de Engenharia de Energia e Automação Elétricas da Escola
Politécnica da Universidade de São Paulo.