O INQUÉRITO POLICIAL E A ATIVIDADE INVESTIGATÓRIA DO

ESTADO

JOSÉ JOÉRCIO DO NASCIMENTO

“Educai as crianças, e não será preciso castigar os homens.”

(Pitágoras)

1 CONSIDERAÇÕES PRELIMINARES

No vasto universo jurídico que cerca a convivência humana em sociedade,

parece existir um interminável conflito de pretensões antagônicas entre si. Trata-se
da infindável batalha entre as pretensões punitivas do Estado, de um lado, e, de
outro, a resistência, por parte do cidadão, a tais investidas, sempre na busca pelo seu
estado natural de liberdade (status libertatis).

O jus puniendi — direito do Estado de punir — e o jus libertatis — direito

do cidadão de ser livre — colocam-se em posição de litigiosidade constantemente, o
que exige, assim, verdadeiro equilíbrio na balança que pondera as relações e os
interesses da sociedade, notadamente na relação cidadão-Estado.

De forma objetiva, o Estado — ente político e ideológico — é atualmente

encarregado de manter e promover a paz e a justiça social, bem ainda a paz e a
ordem pública, ao buscar sempre conter os excessos, exageros e as desigualdades nas
relações dos cidadãos entre si e, também, nas que são desenvolvidas com a figura do
próprio Estado. Para isso, cria leis e faz que sejam cumpridas pela coletividade.
Algumas dessas leis tutelam bens e interesses dotados de maior valor jurídico do que
outros.

Nesse ponto, a lei penal exerce papel relevantíssimo nessa sistemática

jurídica, já que protege esses bens, direitos e valores humanos imprescindíveis à
existência de cada um (vida, liberdade, segurança, intimidade, etc.).
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Com efeito, violada uma dessas normas, surge para o Estado a pretensão
punitiva (jus puniendi), em detrimento do direito de liberdade (jus libertatis) do
cidadão.

Além disso, para punir, o Estado deve obedecer a certas normas, regras e
princípios processuais previamente definidos em lei abstrata e geral, afastando, com
isso, qualquer arbitrariedade ou injusta limitação ao jus libertatis do cidadão.

Entretanto, para que o Estado atinja esse objetivo, é necessário, também,

que ele desempenhe atividades investigatórias, a fim de que puna o verdadeiro
criminoso pelo ato ilícito que comprovadamente cometeu.

Noutras palavras, além de ser titular da função punitiva em sentido estrito

(jus puniendi), o Estado é encarregado, outrossim, da função investigatória (jus
persequendi). Daí é que se diz que um dos princípios que orientam e norteiam a
persecução penal é o princípio investigatório, um dos princípios basilares do
processo penal contemporâneo.

Sendo assim, a persecução penal é o caminho a ser percorrido pelo Estado

na pretensão punitiva. Consiste em investigar, processar, comprovar e julgar uma
infração, dividindo-se em duas etapas: (I) extrajudicial (pré-processual) e (II) judicial
(processual).

Na fase pré-processual (extrajudicial), sendo ela unilateral e

administrativa, a persecução penal possui um viés essencialmente inquisitivo,
manifestado através dos inquéritos policiais e não policiais. Com isso, nesta fase não
há contraditório, pois sequer existem ação e processo penal.

Já na fase processual (judicial), existem processo e ação penal, o que exige

a necessidade e a observância do devido processo legal, como também da ampla
defesa e do contraditório.

2 INQUÉRITOS NÃO POLICIAIS

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Em regra, o Inquérito Policial é o procedimento mais comum e usual no

exercício da atividade investigativa do Estado. Nesse sentido, a autoridade policial
conduz os passos que vão trilhar esse caminho investigatório. Todavia, existem
outros instrumentos investigatórios — conhecidos como inquéritos não policiais —
que igualmente materializam o jus persequendi em sua fase extrajudicial.

Podem ser citados os seguintes procedimentos investigatórios (inquéritos

não policiais):

a) Inquéritos parlamentares: ocorrem no âmbito do Poder Legislativo, seja da União,

do Distrito Federal, dos Estados-membros ou dos municípios, mediante as
Comissões Parlamentares de Inquérito. Vale ressaltar que no Congresso Nacional
pode haver até três possibilidades de Inquérito Parlamentar: (I) Inquérito
Parlamentar em Comissão Parlamentar Mista de Inquérito (CPMI), que é formada
por membros da Câmara dos Deputados e do Senado Federal, simultaneamente;
(II) Inquérito Parlamentar em Comissão Parlamentar de Inquérito (CPI)
constituída por senadores, apenas, e (III) Inquérito Parlamentar em Comissão
Parlamentar de Inquérito formada unicamente por deputados federais;

b) Inquéritos policiais militares: sucedem nas hipóteses de cometimento de crimes

militares tipificados no Código Penal Militar, observando-se, ainda, a legislação
processual pertinente à matéria (Código de Processo Penal Militar);

c) Inquérito civil: procedimento investigatório, administrativo, pré-processual,

preparatório e extrajudicial, instaurado e presidido exclusivamente pelo
Ministério Público, de acordo com a Lei n.º 7.347, de 1985 (Lei da Ação Civil
Pública). Ocorre que, apesar de se tratar de um procedimento investigatório de
natureza essencialmente civil, o Supremo Tribunal Federal (STF) entende que o
Ministério Público pode propor ação penal tendo por base o Inquérito Civil. Ou
seja, no entendimento da Corte Máxima do país, o parquet pode se valer de um
inquérito Civil para promover denúncia penal perante a justiça competente.
Diante disso, o Inquérito Civil passa a ser, também, um dos instrumentos
investigatórios do Estado no âmbito penal, não se restringindo, mais, apenas à
esfera civil;
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d) Inquérito judicial: não mais existe, por força de revogação legal expressa. Existia
na antiga e extinta Lei de Falência;

e) Inquéritos por crimes praticados por magistrados ou membros do Ministério

Público: são presididos pelos órgãos de cúpula de cada uma dessas carreiras
jurídicas;

f) Investigações contra autoridades públicas que desfrutam de foro privativo por

prerrogativa de função: presididas pelo Tribunal no qual a autoridade pública
dispõe de foro privilegiado;

g) Procedimento Investigatório Criminal (PIC): trata-se de um instrumento

investigatório instaurado, presidido e conduzido exclusivamente pelo Ministério
Público, que, por meio desse procedimento, realiza investigações na área penal,
com vistas à reunião de elementos probatórios suficientes que lhe possibilitem
formular uma denúncia criminal. Este tema será tratado mais adiante;

h) Outras investigações não policiais: Receita Federal (RF), Banco Central (BACEN),
Conselho Administrativo de Defesa Econômica (CADE), e outros mais.

Vale ressaltar que o Ministério Público, legitimado exclusiva para a

propositura da Ação Penal Pública, pode se basear em qualquer desses
procedimentos de investigação acima relatados para promovê-la e ajuizá-la.

Noutros termos, o parquet não pode se basear, apenas, no Inquérito

Policial para o ajuizamento da Ação Penal Pública. O membro do órgão ministerial
também pode, portanto, atuar respaldado nos outros vários procedimentos de
investigação promovidos pelas outras instituições estatais, pois, seja o Inquérito
Policial propriamente dito, seja qualquer outro procedimento investigatório, servem
apenas como peças de reunião de elementos para a denúncia criminal, não
importando se foram conduzidas por um delegado de polícia (autoridade policial) ou
não.

3 INVESTIGAÇÕES CRIMINAIS REALIZADAS PELO MINISTÉRIO PÚBLICO

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Durante muito tempo, questionou-se se o Ministério Público — órgão

encarregado de promover privativamente a Ação Penal Pública — poderia
desempenhar atividades investigatórias, ou seja, se teria poderes investigatórios. Isso
gerou uma insegurança jurídica sem precedentes na história do direito brasileiro,
uma vez que os acusados pelo parquet com base em investigações realizadas pelo
próprio órgão ministerial, ao se defenderem, sempre alegavam incompetência do
referido órgão para tanto.

Uns, de um lado, defendiam os poderes investigatórios do Ministério

Público; outros, por sua vez, negavam-lhe essa prerrogativa funcional. A questão
ganhou, então, contornos jurisprudenciais e doutrinários importantíssimos, passando
a ser calorosamente debatida em todos os cenários jurídicos possíveis. Alguns
Tribunais e juízes se posicionavam a favor do poder de investigar do Ministério
Público; outros, no entanto, contrariamente à ideia. Enfim, a insegurança jurídica —
uma das maiores perturbações que se pode ter dentro de um sistema jurídico
pretensamente coerente — reinou até bem pouco tempo.

Aqueles que se colocam contrariamente às investigações realizadas pelo

Ministério Público se alicerçam no argumento de que tal investigação atenta contra o
sistema acusatório, pois cria um desequilíbrio entre acusação e defesa. Além disso,
para os opositores da ideia, não há previsão legal ou constitucional expressa, bem
como instrumento apto para a investigação por parte do parquet. Além do mais, é
dito, ainda, que a atividade de polícia judiciária é exclusiva das Polícias Federal e
Civil. E, por último, afirmam que a própria Constituição diz que, se o Ministério
Público quiser investigar, poderá requisitar investigações em sede de Inquérito
Policial.

Por outro lado, os que defendem a função investigatória do parquet se

sustentam na teoria constitucional dos poderes implícitos, cuja origem se verificou na
Suprema Corte Americana. Nesse sentido, a Constituição, ao destinar uma atividade-
-fim a algum órgão ou instituição, implícita e simultaneamente lhe concede, também,
todos os meios possíveis e necessários para que aquele objetivo final seja plenamente
atingido, mesmo que a concessão desses mecanismos se dê de forma implícita, não
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expressa. Noutras palavras, segundo essa teoria, o Texto Constitucional acomete um

órgão ou instituição de certa função ao mesmo tempo em que, implicitamente,
fornece-lhe os mecanismos necessários e adequados para o desempenho efetivo da
atividade-fim.

Trazendo essa teoria para o tema ora em discussão, a Constituição,

portanto, atribuiria a propositura privativa da Ação Penal Pública ao Ministério
Público, ao mesmo tempo em que, implicitamente, fornecer-lhe-ia os mecanismos e
meios necessários, possíveis e adequados para a consumação da atividade-fim, qual
seja o ajuizamento da Ação Penal Pública. Sendo assim, pois, mesmo não havendo
disposição constitucional expressa que possibilite ao parquet a instauração e a
condução de procedimento investigatório, com base nessa teoria acima relatada o
Ministério Público possuiria, sim, poderes investigatórios.

Além disso, os defensores dessa tese também apontam que a Polícia

Judiciária é diferente da Polícia Investigativa. Para eles, a Judiciária é exclusiva das
Polícias Federal e Civil, mas não a Investigativa. E isso, com efeito, verifica-se na
prática, já que vários órgãos e instituições, que não são nem fazem parte da estrutura
organizacional das Polícias Federal e Civil, possuem poderes de investigação.

É razoável conceder poderes investigatórios às Comissões Parlamentares

de Inquérito, por exemplo, e não os conceder ao Ministério Público, sendo este o
único legitimado a propor a Ação Penal Pública?

De um modo geral, seria razoável conceder poderes de investigação aos

demais órgãos e instituições e não os ofertar ao parquet?

Essas são as indagações mais contundentes feitas por aqueles que

advogam a competência investigatória do Ministério Público.

O fato é que o Ministério Público, mesmo sem autorização legal expressa

nesse sentido, já vinha, até então, realizando investigações através do Procedimento
Investigatório Criminal (PIC), que é um instrumento de natureza administrativa e
inquisitorial, instaurado e presidido por um órgão do parquet, com atribuição
criminal, cuja finalidade é apurar a ocorrência de infrações penais de natureza
pública, fornecendo-lhe elementos de convicção para o oferecimento ou não da peça
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acusatória (Resolução n.º 13 do Conselho Nacional do Ministério Público — CNMP).

Seja como for, essa questão relativa aos poderes investigatórios do

Ministério Público foi superada recentemente pelo STF. Com efeito, em sessão de
julgamento realizada no dia 14 de maio de 2015, a Corte Suprema reconheceu a
legitimidade do Ministério Público para promover, por autoridade própria, de ofício
(ex officio) ou mediante representação, investigações de natureza penal. Além disso, o
Tribunal fixou, também, os parâmetros de atuação do parquet. Por maioria, o Plenário
se manifestou por negar provimento ao Recurso Extraordinário (RE) 593.727, com
Repercussão Geral reconhecida.

Entre os requisitos que devem ser observados pelo Ministério Público no

seu “agir investigatório”, os ministros frisaram que devem ser respeitados, em todos
os casos, os direitos e garantis fundamentais dos investigados e que os atos
investigatórios devem observar as hipóteses de reserva constitucional de jurisdição,
bem como as prerrogativas profissionais garantidas aos advogados, como o acesso
aos elementos de prova que digam respeito ao direito de defesa. Ressaltaram, ainda,
a possibilidade do permanente controle judicial de tais atos.

Dessa forma, a Corte Suprema reconheceu, por maioria, a base

constitucional para os poderes de investigação do Ministério Público. Com isso, o
parquet tem, sim, legitimidade para instaurar, presidir e conduzir procedimentos
investigatórios criminais que sirvam de base para o oferecimento da peça acusatória.

4 INQUÉRITO POLICIAL

É o procedimento administrativo, preparatório e inquisitivo, formado por

um conjunto de diligências realizadas pela Polícia Investigativa (Federal ou Civil)
para a apuração da infração penal e de sua autoria, presidido pela autoridade policial
a fim de que sejam fornecidos elementos de informação para que o titular da Ação
Penal possa ingressar em juízo.

Noutras palavras, cuida-se de peça de investigação destinada a colher

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elementos sobre o fato criminoso (autoria, materialidade e circunstâncias) que sirvam

de base para o oferecimento da denúncia.

O Inquérito Policial, Criminal ou Penal é a mais nítida e autêntica

manifestação prática do princípio da investigação, sendo este um dos pilares
principiológicos e normativos do processo penal contemporâneo.

Vale ressaltar que, nos casos de infração penal de menor potencial

ofensivo, cuja pena máxima não seja superior a 2 (dois) anos, cumulada ou não com
multa, sujeita ou não a procedimento especial, cuida-se de Termo Circunstanciado,
no lugar do Inquérito Policial.

4.1 Autoridade Competente (Presidência)

A autoridade competente para presidir o Inquérito Policial é a autoridade

policial, ou seja, a Polícia Federal ou Civil, conforme o caso.

Alguns doutrinadores costumam distinguir a Polícia Judiciária da

Investigativa, tendo por base a própria Constituição Federal, em seu artigo 144, § 1.º,
incisos I e IV. Nesse sentido, Polícia Judiciária é a polícia que auxilia o Poder
Judiciário no cumprimento de ordens e mandados judiciais. Por seu turno, a Polícia
Investigativa é aquela que atua na apuração de infrações penais, buscando os
seguintes elementos: materialidade, autoria e circunstâncias da prática do delito.

Assim, tanto a Polícia Civil, quanto a Federal, ora atuam como Polícias
Judiciárias, ora atuam como Polícias Investigativas, conforme o caso.

4.2 Natureza Jurídica

Trata-se de procedimento essencialmente administrativo. Vícios existentes

no Inquérito não afetam a Ação Penal à qual deu origem, já que não é processo
justamente por não haver relação bilateral constituída ainda.
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4.3 Características

As principais características do Inquérito Policial apontadas pela doutrina

em geral são as seguintes:

a) Peça escrita: de acordo com o artigo 9.º do Código de Processo Penal (CPP), o
Inquérito Policial deve ser uma peça escrita. Alguns doutrinadores, entretanto, já
dizem que seria possível a documentação dos atos mediante a gravação de som ou
imagem, pela inteligência do artigo 405, § 1.º, do CPP, que tem aplicação para a
audiência em juízo, pois utiliza expressões como “investigado” ou “indiciado”, as
quais não são próprias desta fase;

b) Instrumental: é o instrumento utilizado pelo Estado para a colheita de elementos

de informação relativos à autoria, materialidade e circunstâncias da infração
penal;

c) Obrigatório: havendo justa causa (mínimo de elementos), o delegado não pode

deixar de instaurar o Inquérito Policial, sobretudo nos casos de Ação Penal Pública
Incondicionada. Relativamente ao princípio da insignificância, a doutrina
majoritária compreende que a autoridade policial não pode deixar de instaurar
Inquérito Policial diante desse princípio, pois se trata de um juízo de valor cabível
apenas ao titular exclusivo da Ação Penal;

d) Discricionário: quanto às diligências, o Inquérito Policial é discricionário. Os atos

a serem praticados durante a investigação são da análise exclusiva da autoridade
policial, que estudará sua conveniência e oportunidade;

e) Dispensável: se o titular da Ação Penal tiver peças de informação com prova do

crime e indícios de autoria, pode-se dispensar o Inquérito Policial;

f) Informativo: visa à colheita de elementos de informação para subsidiar a Ação

Penal, tratando-se de peça preparatória;

g) Sigiloso: o sigilo não se aplica ao juiz nem ao membro do Ministério Público do

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caso. O advogado pode ter acesso ao Inquérito Policial, desde que demonstre o
interesse, mas somente às informações já juntadas aos autos. Quanto às diligências
em andamento, a essas o advogado não pode ter acesso;

h) Inquisitivo: como não há acusado ainda, mas somente suspeito, não se aplica ao
Inquérito Policial o contraditório e ampla defesa. Também não cabe arguição de
suspeição;

i) Indisponível: a autoridade policial não pode arquivar o Inquérito Policial. Quem

o arquiva é o magistrado criminal, mediante requerimento formulado pelo
Ministério Público;

j) Temporário: com a garantia da razoável duração do processo, o Inquérito Policial

não pode perdurar por prazo indeterminado.

4.4 Instauração

O Inquérito Policial pode ser instaurado de ofício (ex officio), por

requisição judicial ou do Ministério Público, por requisição do ofendido, por meio de
auto de prisão em flagrante e por notícia oferecida por qualquer um do povo.

4.5 Indiciamento

É o ato pelo qual a autoridade policial atribui a alguém a prática de uma

infração penal, baseando-se em indícios de autoria e prova da materialidade.

4.6 Conclusão

O Inquérito Policial deve ser concluído em, no máximo, 10 (dez) dias,

estando o indiciado preso. Se houver um excesso abusivo, não justificado pelas
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circunstâncias do caso concreto, a prisão deve ser relaxada, sem prejuízo da

continuidade do processo. Por outro lado, estando solto o indiciado, o Inquérito deve
ser concluído em 30 (trinta) dias, podendo ser prorrogado.

O Inquérito Policial se encerra com um relatório minucioso, enviando-se

os autos ao juiz competente. Caso o relatório não seja minucioso, ou haja até mesmo a
ausência de relatório, ter-se-á mera irregularidade.

É uma peça tipicamente narrativa e descritiva, na qual a autoridade

policial não deve jamais proferir qualquer juízo de valor, cabendo este ao titular da
Ação Penal, apenas.

Concluído o Inquérito, deve ser remetido ao Poder Judiciário.

Se o caso for de Ação Penal Privada, o magistrado aguardará a iniciativa

do ofendido, ou entregará os autos ao requerente, se pedir, mediante traslado. Por
outro lado, se se tratar de Ação Penal Pública, o juiz remeterá o Inquérito ao membro
do Ministério Público, o qual poderá oferecer a denúncia, requerer o arquivamento,
requisitar outras diligências ou alegar incompetência do juiz ou de si mesmo.

5 BIBLIOGRAFIA

AVENA, Norberto. Processo penal esquematizado. São Paulo: Método, 2015.