RAFAEL LARA MAZONI ANDRADE

(IN)DEPENDÊNCIA E DESENVOLVIMENTO: AVALIAÇÃO DO

IMPACTO DAS AÇÕES DE REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA SOBRE AS
FINANÇAS PÚBLICAS MUNICIPAIS NO BRASIL

BELO HORIZONTE
JUNHO DE 2016
 RAFAEL LARA MAZONI ANDRADE

(IN)DEPENDÊNCIA E DESENVOLVIMENTO: AVALIAÇÃO DO

IMPACTO DAS AÇÕES DE REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA SOBRE AS
FINANÇAS PÚBLICAS MUNICIPAIS NO BRASIL

Monografia apresentada ao Curso de

Administração Pública - CSAP - da Escola de
Governo “Professor Paulo Neves de
Carvalho”, da Fundação João Pinheiro, como
requisito para obtenção de título de bacharel
em Administração Pública.
Orientador: Prof. Dr. Cláudio Burian
Wanderley

BELO HORIZONTE
JUNHO DE 2016
 RAFAEL LARA MAZONI ANDRADE

(IN)DEPENDÊNCIA E DESENVOLVIMENTO: AVALIAÇÃO DO

IMPACTO DAS AÇÕES DE REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA SOBRE AS
FINANÇAS PÚBLICAS MUNICIPAIS NO BRASIL

Monografia apresentada ao Curso de

Administração Pública - CSAP - da Escola de
Governo "Professor Paulo Neves de
Carvalho", da Fundação João Pinheiro, como
requisito para obtenção do título de bacharel
em Administração Pública.

Monografia aprovada em 22 de junho de 2016.

Banca examinadora:

Professor Claudio Burian Wanderley - FJP - orientador

Professora Carotína Portugal Gonçalves da Motta - FJP - avaliadora

Professor Frederico Poley Martins Ferreira - FJP - avaliador

BELO HORIZONTE
2016
 Andrade, Rafael Lara Mazoni.
A553i (In)dependência e desenvolvimento: avaliação do impacto das
ações de regularização fundiária sobre as finanças públicas municipais
no Brasil / Rafael Lara Mazoni Andrade. -- 2016.
171 p. : il.

Monografia (Curso Graduação em Administração Pública) - Escola

de Governo Professor Paulo Neves de Carvalho, Fundação João Pinheiro.

Orientador: Cláudio Burian Wanderley

Referência: 149-171

1. Políticas públicas - Brasil. 2. Política agrária - Brasil. 3. Finanças

públicas - Brasil. I. Wanderley, Cláudio Burian. II. Título.

CDU 333.32(81)
DEDICATÓRIA
Este trabalho é dedicado à memória do meu pai, Alexandre Alberto Mazoni Andrade, e do
seu avô, de quem ele herdou o nome, professor Alberto Mazoni Andrade, pelos indeléveis e
ingentes ensinamentos - o primeiro em vida, e o segundo através daquilo que a história
registrou.
AGRADECIMENTOS
Em primeiro lugar, meus agradecimentos vão àquele em quem "habita plena toda graça e
divindade de um Deus que é todo santo e veste a nossa humanidade". Agradeço ao Pai por tudo
o que tenho, por tudo o que sou e por ter me dado um futuro e uma esperança. A abundância
e a gratuidade desses cuidados não podem ser expressas em palavras.
Em segundo lugar, agradeço a toda a minha família - à família de sangue e à família por
opção. Que todo o carinho, tempo, dedicação, sacrifício, ensinamentos e paitrocínio sejam
recompensados! Se - nos termos de John Rawls - eu pudesse me abster do "véu da ignorância"
antes mesmo de nascer, ainda assim teria escolhido vocês!
Em sequência, agradeço de forma especial a Germana, pela paciência, pelo carinho e pela
ajuda em todo tempo - e pela revisão crítica de uma aluna de Urbanismo. Poucas pessoas se
envolveram tanto com o tema deste trabalho quanto ela! A minha motivação para revisar cada
linha e buscar as melhores palavras para este trabalho reflete um pouco daquilo que o seu
amor significa para mim: uma busca contínua pelo melhor que existe em mim. Te amo!
Agradeço a Ann e Brenton Bennett, pelo amor e por serem donos do meu destino favorito
durante as férias. Especialmente, agradeço ao Brenton pela aula em campo sobre
planejamento urbano, dia 4 de julho de 2014, que despertou em mim uma nova forma de olhar
- um tanto mais madura e realista - sobre o tema das políticas públicas.
Agradeço também a Cristina e Eduardo Barbi, cujas aulas de matemática em plenas férias
de janeiro - fundamentais para a aprovação no vestibular da Fundação - evidenciam um
carinho que não se pode expressar com palavras.
Pelo valioso e distinto insight transmitido na mensagem - às 6 da manhã, durante nossa
saudosa ida a Curitiba - a respeito dos Homestead Acts e a questão do desenvolvimento nos
Estados Unidos, agradeço ao tio Mauro Lara.
Não posso deixar de agradecer, ainda, a quatro amigos que estiveram comigo em todo o
tempo, evidenciando o que a Bíblia diz sobre amigos que se tornam irmãos: David, Deraldo,
Rodrigo e Vinícius. Como diria Platão, é muito bom encontrar alguém com a "predisposição
recíproca que torna dois seres igualmente ciosos da felicidade um do outro".
Por fim, agradeço a todos os meus amigos da Igreja, da música, da Badabauê, dos tempos
de colégio, dos Estados Unidos, da FJP - especialmente ao Bruno Rozenberg, ao Pedro
Bragança e ao Gutemberg Andrade, por várias parcerias ao longo desse tempo, e ao professor
Felipe Leroy, pela ajuda com alguns dados - do UniBH e da Sedru - em especial ao pessoal da
minha equipe e ao meu tutor de estágio, Pedro Salim. A amizade de cada um de vocês fez com
que todos os fardos se tornassem mais leves. Ainda, agradeço a cada um dos meus professores
- no CBM, na UFMG, no UniBH e, finalmente, na FJP -, em particular ao Cláudio Burian, que
nesse tempo somou sua excelente orientação à amizade e aos cappuccinos.
EPÍGRAFE
Ti ripeto la ragione per cui la descrivevo: dal numero delle città immaginabili occorre
escludere quelle i cui elementi si sommano senza un filo che li connetta, senza una regola
interna, una prospettiva, un discorso. È delle città come dei sogni: tutto l'immaginabile può
essere sognato ma anche il sogno piu inatteso è un rebus che nasconde un desiderio, oppure
il suo rovescio, una paura. Le città come i sogni sono costruite di desideri e di paure, anche se
il filo del loro discorso è segreto, le loro regole assurde, le prospettive ingannevoli, e ogni cosa
ne nasconde un'altra (CALVINO, 1972, p. 20).
 RESUMO

Este trabalho busca avaliar políticas de regularização fundiária - políticas públicas usadas
para dar títulos de propriedade a posseiros, simplificando a aquisição de terras, bem
como dando-lhes melhores condições de vida através de melhores moradias, urbanização
e recuperação ambiental. Problemas como trânsito, violência e poluição, são mais velhos
que a própria urbanização, que é baseada em um processo de explosão-implosão, descrito
por Lefebvre e discutido por de especialistas em planejamento urbano. Em adição a todos
estes problemas, as cidades brasileiras nasceram um contexto conflituoso, caracterizada
pela violência dos governantes portugueses e do grande esforço dos brasileiros para
serem autônomos. Essa luta continuou durante todo o processo de urbanização no Brasil,
que engendrou o que se chama de crise das cidades. Assim, no Brasil, as políticas de
regularização fundiária são implementadas como uma resposta a três problemas
específicos: a concentração de terras - que era, historicamente, uma base para todo o
processo de exclusão no Brasil - , dificuldades estruturais - que são mostradas nas
paisagens das cidades brasileiras, caracterizadas por moradias autoconstruídas de baixa
qualidade e um elevado deficit habitacional - , e à dependência financeira dos municípios
- uma vez que eles têm uma pequena porção de impostos (18% do total) e dependem de
transferências usadas como compensação para a concentração da receita fiscal. Hoje, a
maioria das cidades brasileiras são quase totalmente dependentes dessas compensações.
Mas, o que acontece é que esses recursos são vinculados, e os governos locais não têm
fundos suficiente para reagir face a todas as demandas específicas de sua jurisdição.
Inspirado pelas proposições defendidas por De Soto - que pensa que os títulos de terra
podem dinamizar as finanças públicas locais através uso de propriedades como garantia
para investir o dinheiro - essa tese utiliza método quantitativo propensity score matching
para medir o impacto da regularização fundiária sobre impostos locais. O método
estatístico mostra que as políticas de regularização fundiária podem afetar as finanças
públicas locais positivamente, reduzindo a dependência de transferências. No entanto, o
impacto não é igual para todos os municípios: cidades grandes têm efeitos maiores.
Finalmente, discutem-se soluções para esses problemas, tais como o uso de políticas de
regularização fundiária, no bojo de uma política urbana responsável e capilarizada.
PALAVRAS-CHAVE: regularização fundiária; planejamento urbano; federalismo; finanças
públicas municipais; avaliação de impacto de políticas públicas.
 ABSTRACT

This thesis aims to value land tenure policies - public policies employed to give official
land titles to squatters, simplifying land acquisition as well as giving them better standard
of living through better dwellings, urbanization and environmental recovery. Cities all
around the world have lots of problems. These troubles, such as traffic, violence and
pollution, are older then the urbanization process itself, which is based on an explosion­
implosion process, described by Lefebvre and discussed by a lot of urban planning
specialists and researchers. In addiction of all these troubles, Brazilian cities were born
under a conflictious context, characterized by the violence of Portuguese governors and
the great effort of Brazilian people to be free and autonomous. This struggle continued
through all the urbanization process in Brazil, which built a crisis process. Then, in Brazil,
land tenure policies are implemented as an answer to three specific problems: land
concentration - what was, historically, a base for the whole exclusion process in Brazil -
which are displayed on Brazilian cities’ landscapes, characterized by low quality, own-
built dwellings, a big habitation deficit, and financial dependency of municipalities - since
they have a minute portion of taxes (18% of the total) and depend on money transfers
used as compensation for the concentrated tax revenue. Nowadays, most of Brazilian
cities are almost totally dependents of these compensations. But, what happens is that
this money from other governments’ levels are tied - for example. if the federal education
agency gives money to a local government, this money needs to be spent with education.
Then, the local government doesn’t have enough funds to react to all the specifics
demands of its jurisdiction. Inspired by the propositions defended by De Soto - who
thinks that land titles can empower local public finances, by the use of properties as a
warranty to invest money - this thesis uses quantitative propensity score matching
method to measure the impact of land tenure policies over local taxes. The statistical
method shows that land tenure policies can impact local public finances positively,
reducing transfers’ dependency. Nevertheless, the impact is not equal for all
municipalities: big cities have greater impacts. At long last, we discuss solutions for these
problems, such as the use of land tenure policies within a big, spread and responsible
urban policy.
KEY-WORDS: Land policy; urban planning; federalism; local public finances; impact
evaluation of public policies.
 LISTA DE TABELAS

Tabela 1 - Concentração fundiária no Brasil................................................................................................ 48

Tabela 2 - Condição de ocupação em relação aos domicílios próprios em Minas Gerais....54
Tabela 3 - População urbana, em valores relativos, para capitais de estados no Brasil (Rio
de Janeiro, São Paulo, Curitiba e Belo Horizonte) - 1940-2010........................................................ 62
Tabela 4 - Resultados da regressão - IPTU.................................................................................................134
Tabela 5 - Resultados da regressão - ISSQN...............................................................................................135
Tabela 6 - Resultados da regressão - ITBI................................................................................................... 136
Tabela 7 - Estimação dos efeitos do tratamento via propensity score matching, utilizando-
se de um exercício de ATET (average treatment effect on treated) e modelo logit...............138
Tabela 8 - Incrementos na arrecadação de IPTU, ISSQN e ITBI a partir da regularização
fundiária.........................................................................................................................................................................139
Tabela 9 - Impacto da regularização fundiária sobre a participação na média nacional
para componentes da receita pública municipal - IPTU, ISSQN, ITBI e transferências.... 140
 LISTA DE GRÁFICOS

Gráfico 1 - Composição das receitas públicas municipais - média nacional e maiores

municípios - 2011.........................................................................................................................................................43
Gráfico 2 - Percentual de participação de cada classe de estabelecimentos, por área em
hectares............................................................................................................................................................................... 47
Gráfico 3 - Evolução da população total em capitais de estados no Brasil (Rio de Janeiro,
São Paulo, Curitiba e Belo Horizonte) - 1872-2010..................................................................................61
Gráfico 4 - Evolução da população urbana em capitais de estados no Brasil (Rio de Janeiro,
São Paulo, Curitiba e Belo Horizonte) e na média de todos os municípios brasileiros -
1940-2010.........................................................................................................................................................................63
Gráfico 5 - Componentes do déficit habitacional, por regiões do Brasil, em 2013..................67
Gráfico 6 - Taxas de mortalidade (por 100 mil) por arma de fogo, segundo causa básica..69
Gráfico 7 - Produção e venda de veículos no Brasil, por tipo, entre 2004 e 2015....................70
Gráfico 8 - Porcentagem do total de municípios que possuem ações de regularização
fundiária - 1999-2011.............................................................................................................................................111
Gráfico 9 - Incremento nas receitas públicas, em valores relativos, por faixa do FPM..... 141
 LISTA DE SIGLAS

Abraciclo - Associação Brasileira dos Fabricantes de Motocicletas, Ciclomotores,

Motonetas, Bicicletas e Similares
Anfavea - Associação Nacional dos Fabricantes de Veículos Automotores
AMM - Associação Mineira de Municípios
ATET - Average treatment effect on the treated
BNDU - Banco Nacional de Desenvolvimento Urbano
BNH - Banco Nacional da Habitação
CDRU - Concessão de Direito Real de Uso
CEPAM - Centro de Estudos e Pesquisas em Administração Municipal
CF/88 (ou CF-88) - Constituição da República Federativa do Brasil de 1988
CIDE-Combustíveis - Contribuição de Intervenção no Domínio Econômico sobre
Combustíveis
COHAB - Companhia de Habitação
CUEM - Concessão de uso especial para fins de moradia
DD - Diferenças em diferenças
FJP - Fundação João Pinheiro
FINBRA - Finanças públicas no Brasil
FNHIS - Fundo Nacional de Habitação de Interesse Social
FPE - Fundo de Participação dos Estados
FPM - Fundo de Participação dos Municípios
Fundeb - Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização
dos Profissionais da Educação
IBEU - Índice Brasileiro de Bem-Estar Urbano
IBGE - Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística
ICMS - Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços
IOF-Ouro - Imposto sobre Operações Relativas ao Metal Ouro como Ativo Financeiro
IPEA - Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada
IPI - Imposto sobre a Produção Industrial
IPI-Exportações - Imposto sobre a Produção Industrial Proporcional às Exportações
IPTU - Imposto sobre a Propriedade Predial e Territorial Urbana
IR - Imposto de Renda
ISS(QN) - Imposto sobre serviços (de Qualquer Natureza)
ITBI - Imposto de Transmissão de Bens inter vivos
ITR - Imposto sobre a Propriedade Territorial Rural
MUNIC - Perfil dos Municípios Brasileiros
ONU - Organização das Nações Unidas
PAD-MG - Pesquisa por Amostra de Domicílios em Minas Gerais
PAEG - Plano de Ação Econômica do Governo
PIB - Produto Interno Bruto
PMCMV - Programa “Minha Casa, Minha Vida”
PNAD - Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios
PSM - Propensity score matching
SBPE - Sistema Brasileiro de Poupança e Empréstimo
Sedru - Secretaria de Estado de Desenvolvimento Regional, Política Urbana e Gestão
Metropolitana de Minas Gerais
SNHIS - Sistema Nacional de Habitação de Interesse Social
STN - Secretaria do Tesouro Nacional
 SUMÁRIO

1- INTRODUÇÃO..................................................................................................... 19
1.1- PROBLEMA DE PESQUISA..........................................................................22
1.2- OBJETIVOS...................................................................................................... 22
1.3- JUSTIFICATIVA..............................................................................................23

2- CONJUNTURA DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICAMUNICIPAL

CONTEMPORÂNEA NO BRASIL............................................................................25
2.1- FEDERALISMO FISCAL E RELAÇÕES INTERGOVERNAMENTAIS NO
BRASIL........................................................................................................................ 25
2.1.1- FEDERALISMO E RELAÇÕES INTERGOVERNAMENTAIS NO BRASIL..25
2.1.2- FINANÇAS PÚBLICAS MUNICIPAIS NO BRASIL................................................ 36
2.2- CONCENTRAÇÃO DE TERRA NO BRASIL E TERRAS DEVOLUTAS...47
2.2.1- CARACTERIZAÇÃO GERAL DO ACESSO À TERRA NO BRASIL..................47
2.2.2- A QUESTÃO FUNDIÁRIA NO ARCABOUÇO JURÍDICO-NORMATIVO
BRASILEIRO........................................................................................................................................49
2.3- A “CRISE DAS CIDADES": GÊNESE E ATUALIDADE................................ 56
2.4- PLANEJAMENTO E GESTÃO MUNICIPAL NO BRASIL: PARADIGMAS,
INSTRUMENTOS E INSTITUCIONALIDADES................................................... 74
2.4.1- PLANEJAMENTO GOVERNAMENTAL, PLANEJAMENTO URBANO E
GESTÃO DE CIDADES: CONCEITOS....................................................................................... 74
2.4.2- PLANEJAMENTO E GESTÃO URBANOS: CONTEXTO BRASILEIRO........77
2.4.3- PARADIGMAS DO PLANEJAMENTO URBANO................................................... 85
2.4.4- LEGISLAÇÃO FEDERAL ATINENTE AO PLANEJAMENTO E À GESTÃO
DE CIDADES........................................................................................................................................93
2.4.5- INSTRUMENTOS DE PLANEJAMENTO E GESTÃO DE CIDADES..........103
3- AVALIAÇÃO DOS IMPACTOS DAS AÇÕES DE REGULARIZAÇÃO
FUNDIÁRIA SOBRE AS FINANÇAS PÚBLICAS MUNICIPAIS.......................123
3.1- AVALIAÇÕES DE IMPACTO E POLÍTICAS PÚBLICAS.......................................123
3.2- TESTES EMPÍRICOS JÁ REALIZADOS ACERCA DA REGULARIZAÇÃO
FUNDIÁRIA....................................................................................................................................... 128
3.3 - AVALIAÇÃO DO IMPACTO DAS POLÍTICAS DE REGULARIZAÇÃO
FUNDIÁRIA SOBRE AS FINANÇAS PÚBLICAS MUNICIPAIS................................. 130
3.3.1- DADOS UTILIZADOS.......................................................................................................132
3.3.2- REGRESSÕES FEITAS.................................................................................................... 134
3.3.3- PROPENSITY SCORE MA TCHING..............................................................................13 7

4- CONSIDERAÇÕES FINAIS.............................................................................. 143

REFERÊNCIAS......................................................................................................... 149
 1- INTRODUÇÃO

Este trabalho propõe-se a uma questão bem complexa, no cerne dos desafios
enfrentados pela gestão pública do século XXI. Utilizando-se da alegoria da raiz latina do
adjetivo complexo - complexus, que remete a um pano feito de tranças - , o problema das
cidades seria o pano, e as tranças seriam a concentração fundiária, as carências
estruturais e a dependência financeira. Em poucas palavras, a tese deste trabalho é de que
as ações de regularização fundiária podem oferecer soluções para os três problemas
citados acima.
A problemática das cidades é bem antiga - mais antiga que o próprio fenômeno da
urbanização. No século II depois de Cristo, o poeta Juvenal já se preocupava com
problemas enfrentados por Roma, onde ele vivia: congestionamentos, ruídos e crimes
(HEILBRUN, 1987).
Fato é que o urbano já nasce sob a égide de um movimento de implosão-explosão,
nas palavras de Henri Lefebvre (1986). Para o sociólogo francês, o conceito do urbano
nasce com l'éclatement da cidade, isto é, seu crescimento - para cima, condensando-se na
verticalidade; e para os lados, num processo de dispersão das aglomerações para as
periferias. Esse processo, para o autor, levaria a uma exacerbação dos problemas e à
deterioração de condições de vida nesse ambiente (LEFEBVRE, 1986).
Tão problemática quanto a urbanização, a questão da habitação ganha relevo pari
passu ao crescimento das cidades. Em meados do século passado, na aula magna da turma
de arquitetura da Universidade de Minas Gerais, o professor Alberto Mazoni Andrade
também se mostrava preocupado com a temática quando afirmou aos estudantes que “O
problema residencial, o "housing" dos inglêses, tornou-se assim um problema social e de
urbanismo de primeira plana" (MAZONI ANDRADE, 1955, p. 14).
O professor talvez nem imaginasse que na década de 1970 o Brasil tornar-se-ia um
país majoritariamente urbano, o que amplificaria o tal "problema residencial" citado por
ele. Ele talvez não fosse capaz de prever, também, a enorme quantidade de carências
habitacionais - número que, de acordo com os resultados preliminares da pesquisa Déficit
Habitacional de 2013, ultrapassa a casa dos 5,8 milhões de unidades (FUNDAÇÃO JOÃO
PINHEIRO, 2015a). Além disso, as discussões acerca de relações intergovernamentais -
que adicionam uma lente com maior zoom à temática das políticas urbanas - ainda eram
incipientes na época em que o professor atuou (TANZI, 1995).
19
 No entanto, ainda nos anos 1950, Mazoni Andrade já previa aquilo que chamamos
hoje de “crise das cidades”1, ao comparar a produção do espaço urbano à Grande Babilônia
citada no livro de Apocalipse, na Bíblia: uma cidade perdida, “onde os mercadores da
Terra se enriqueceram com a abundância de suas delícias” (MAZONI ANDRADE, 1955, p.
15).
Uma das faces dessa crise que traz consequências negativas sobre a vida de
milhões de pessoas - e o que se busca evidenciar neste trabalho - diz respeito à
dependência financeira de transferências vindas de outros níveis de governo. Esse padrão
de relações intergovernamentais ficou evidente após a promulgação da Constituição
Federal de 1988. Em síntese, os municípios foram elevados à categoria de entes federados,
com atribuições próprias e diversas responsabilidades - sobretudo no que tange às
políticas públicas relacionadas a infraestrutura e desenvolvimento urbano (MORAES,
2005). Concomitantemente, reduziram-se os aportes de investimentos dos demais níveis
de governo nas cidades (CAPOBIANCO, 2004). Nesse contexto de disparidades entre os
entes federados, emergem as transferências reguladas pela própria Constituição de 1988.
O que ocorre hoje é que, em face de sua dificuldade em auferir recursos próprios via
tributação, muitos municípios - sobretudo os de pequeno porte - dependem quase que
exclusivamente dessas transferências, o que reduz o poder discricionário do chefe do
Poder Executivo local e, por conseguinte, reduz seu poder de responder aos problemas
específicos de sua jurisdição (REZENDE, 2011).
Outra face da “crise das cidades” é o problema da propriedade de terras no Brasil
- que se soma, historicamente, à informalidade e à irregularidade das ocupações. Essa
soma engendra vários problemas, resultando em baixa qualidade de vida e baixo
desenvolvimento; o que penaliza principalmente a parcela de população com menor
renda (ÁVILA; FERREIRA, 2016). Nesse sentido, as ações relacionadas à regularização
fundiária - seja a partir das melhorias de condições de habitabilidade, na urbanização, na
recuperação ambiental ou na concessão de títulos de propriedade - são consideradas
conditio sine qua non para o desenvolvimento urbano (MINISTÉRIO DAS CIDADES, 2005;
MARICATO, 2003). Como mostra Maricato (2003, p. 155), “A ilegalidade em relação à

1 Ideia que ganha força a partir da publicação, em 2001, do livro “Brasil, cidades: alternativas para a crise
urbana”, da arquiteta-urbanista Ermínia Maricato (2013).
20
posse da terra parece fornecer, freqüentemente, uma base para que a exclusão se realize
em sua globalidade”2.
Dessa forma, são inegáveis as contribuições que esse instrumento de planejamento
possui, por exemplo, para as finanças das famílias beneficiadas, para a melhoria da
qualidade de vida, para o desenvolvimento econômico e até mesmo para redução do
trabalho infantil (DANTAS, 2013; MOURA et al., 2009; ANDRADE e PERO, 2011). Além de
ser elencado no rol dos direitos humanos da ONU3 e dos direitos sociais na Constituição
Federal de 1988, o direito à moradia regular acaba sendo uma condição para concretizar
o alcance de outros direitos previstos pela Carta Constitucional, naquilo que a literatura
em língua inglesa chama de “bundle o f ríghts"4 (OSTROM, 2000): trabalho, lazer, educação,
saúde e meio ambiente ecologicamente equilibrado (MINISTÉRIO DAS CIDADES, 2013).
Ainda, como informa essa mesma cartilha do Ministério das Cidades (2013, p. 12), a
regularização fundiária traz grandes contribuições à gestão pública, porque os
“assentamentos regularizados passam a integrar as rotinas administrativas dos
municípios".
Para além de todos esses efeitos positivos, a regularização fundiária tem o
potencial de agir contra a dependência dos municípios sob a óptica das finanças públicas.
A segurança ao direito de propriedade destravaria o capital morto nos imóveis,
transformando-o em capital ativo para a produção, como afirmam o economista peruano
Hernando De Soto (2001) e os economistas Daren Acemoglu e James Robinson (2012).
Essa proposta assemelha-se à constatação de Celso Furtado (2000) de que a propriedade
de terras nos Estados Unidos da América - após os notáveis Homestead Acts
empreendidos por Lincoln - foi grande responsável pelo desenvolvimento do mercado
interno naquele país, e em seu consequente desenvolvimento econômico. Além disso, os
municípios passam a arrecadar mais impostos - principalmente o Imposto Predial e
Territorial Urbano (IPTU) e o Imposto sobre a Transmissão de bens inter vivos (ITBI),

2Sobre isso, Boaventura de Souza Santos (1993, p. 45, apud MARICATO, 2003, p. 155) diz que "nas atitudes
destes [moradores de uma favela que ele chama de Pasárgada] para com o sistema jurídico nacional, tudo
se passa como se a legalidade da posse da terra repercutisse sobre todas as outras relações sociais, mesmo
sobre aquelas que nada têm com a terra ou com a habitação".
3Conforme afirma seu artigo XXV (ORGANIZAÇÃO DAS NAÇÕES UNIDAS, 2009).
4 Cuja tradução literal seria "pacote de direitos" assegurados ao detentor do título de propriedade, que
incluiria "the right of possession (the property is owned by the title holder), the right of control (the owner
controls the property's use), the right of exclusion (the holder can deny people access to the property), the
right of enjoyment (the holder can use the property in any legal manner) and the right of disposition (the
holder can buy or sell the property)" (INVESTOPEDIA, 2016).
21
diretamente relacionados à propriedade de imóveis - , o que pode trazer-lhes maior
capacidade de investir ou gastar, independentemente das transferências de outros entes
e seus ditames - o que acarreta grande dificuldade em atentar para agendas e demandas
locais (REZENDE; LEITE; SILVA, 2015).

1.1- PROBLEMA DE PESQUISA

A partir da introdução dessa problemática, busca-se testar a afirmação de que a

regularização dos imóveis ampliaria a receita das prefeituras; reduzindo a dependência
de transferências de outros entes e aumentando os recursos para a implementação de
suas políticas públicas. Busca-se testar isso tanto pela arrecadação direta de impostos
municipais quanto pelo estímulo a partir do registro dos imóveis - reconhecendo que o
instrumento de registro fundamenta a legalidade dos contratos que envolvem esse tipo
de bem, a possibilitar, por exemplo, que imóveis sejam usados como garantia em
financiamentos (DE SOTO, 2001; ÁVILA; FERREIRA, 2016).

1.2- OBJETIVOS

O objetivo geral deste trabalho é avaliar o impacto que as políticas públicas de

regularização fundiária possuem sobre as finanças públicas municipais.
Para atingir esse objetivo, este trabalho buscará também:
• Proceder uma pesquisa bibliográfica acerca de planejamento e gestão de cidades,
geografia urbana, finanças públicas, direito urbanístico, política urbana, relações
intergovernamentais, federalismo e temas correlatos;
• Reunir o estado da arte acerca da problemática das finanças públicas municipais
num contexto federalista;
• Avaliar a atualidade da “crise das cidades”, como propõem alguns autores, nas
primeiras décadas do século XXI;
• Analisar brevemente alguns marcos legais relacionados à temática do urbano,
expondo suas interlocuções com as finanças públicas municipais e com as relações
intergovernamentais;

22
 • Apresentar o tema da regularização fundiária, no cerne das teorias e paradigmas
do planejamento urbano;
• Analisar e organizar dados de instituições de pesquisa - como a MUNIC, do
Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE) e a PAD-MG, da Fundação
João Pinheiro (FJP) - e dados administrativos - como os dados concernentes à
arrecadação tributária dos municípios, extraídos das bases da Secretaria do
Tesouro Nacional (STN);
• Proceder avaliações com uso de métodos quantitativos para estimar o impacto da
regularização fundiária sobre as finanças públicas municipais, na ampliação da
receita via arrecadação direta, na ampliação da receita via estímulo a partir do
registro dos imóveis e na diminuição da dependência de transferências de verbas
de outros entes.

1.3- JUSTIFICATIVA

À maneira ensinada por Laville e Dionne (1999), a justificativa para a realização

deste trabalho assenta-se em quatro aspectos: sua importância, sua relevância, sua
contribuição e as vantagens em fazê-lo. Em primeiro lugar, a importância do tema é crucial
para ampliar o olhar dos gestores sobre o atual da gestão pública - sobretudo a
administração municipal - no Brasil, de efervescência de movimentos buscando maior
qualidade da resposta do Estado aos problemas urbanos. Ainda, o crescimento e o
desenvolvimento econômico tanto almejados pelo Estado brasileiro demandam soluções
eficientes para seus problemas estruturais, e a tese aqui defendida é de que a
regularização fundiária - no bojo de uma política urbana responsável - seria, ao mesmo
tempo, solução para esses dois problemas. Por fim, há de se notar a enorme importância
que o tema do municipalismo possuía para o professor Paulo Neves de Carvalho, patrono
da Escola de Governo.
Quanto à sua relevância, pode-se afirmar que há uma lacuna na produção
acadêmica. A produção acerca de planejamento urbano começa a ganhar corpo em
português, mas ainda há poucos livros-texto sobre o assunto, como afirma Marcelo Lopes
de Souza (2010). A literatura menciona algumas avaliações do impacto trazido pelas ações
de regularização fundiária: o trabalho de Andrade e Pero (2011) testa o seu impacto sobre
bem-estar social; Moura et al. (2009) apresentam o impacto da regularização fundiária
23
sobre a redução do trabalho infantil; e Dantas (2013) mostra o impacto positivo da
regularidade fundiária sobre as finanças das famílias. No entanto, não havia ainda
nenhum trabalho que versasse acerca do impacto da regularização fundiária sobre as
finanças públicas municipais - tema deste trabalho.
Quanto à sua contribuição, atentando à lacuna na produção acadêmica, este
trabalho busca responder a uma demanda da Secretaria Estadual de Desenvolvimento
Regional, Política Urbana e Gestão Metropolitana de Minas Gerais (Sedru), que irá
embasar decisões tomadas pelos técnicos num momento de reformulação da política de
regularização fundiária no estado. A ideia - especialmente no contexto em que serão feitas
as revisões dos Planos Diretores dos municípios brasileiros - é utilizar o resultado deste
trabalho como um subsídio à tomada de decisões e como um incentivo à cooperação entre
prefeituras e os outros níveis de governo.
Por fim, sua vantagem relaciona-se à própria demanda da secretaria.
Avaliações realizadas por uma equipe interna têm a vantagem de poder contar com um
conhecimento substantivo sobre o tema da avaliação (COHEN; FRANCO, 2012).
Para alcançar os objetivos propostos, dividiu-se este trabalho em quatro seções
adicionais. No próximo capítulo, buscar-se-á fazer uma revisão bibliográfica sucinta sobre
este tema. Posteriormente, descrever-se-á a metodologia utilizada neste trabalho. Os
resultados são descritos no capítulo posterior; e, por fim, têm-se as principais conclusões
alcançadas. ,

24
2- CONJUNTURA DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA MUNICIPAL
CONTEMPORÂNEA NO BRASIL

Para buscar um entendimento mais abrangente dessa problemática das finanças

públicas municipais num contexto de concentração fundiária e “crise das cidades”, faz-se
importante a revisão de alguns conceitos. Neste capítulo, em cumprimento aos objetivos
específicos deste trabalho, serão reunidos achados da pesquisa bibliográfica acerca de
alguns temas que se apresentaram a partir de uma imersão nos debates acerca do tema -
posta a proximidade às discussões durante um período de estágio junto ao órgão estadual
que trabalha com política urbana. Nesse sentido, para um melhor entendimento do
problema de pesquisa, fez-se necessário estudar alguns itens de planejamento e gestão
urbanos, geografia urbana, finanças públicas, direito urbanístico, política urbana,
desigualdade socioespacial, relações intergovernamentais, federalismo e temas
correlatos.
Além disso, serão aqui reunidos o estado da arte acerca da problemática das
finanças públicas municipais num contexto federalista; a avaliação da atualidade da “crise
das cidades” e a apresentação do tema da regularização fundiária, no cerne das teorias do
planejamento urbano; além de uma análise breve dos marcos legais do direito urbano
brasileiro.

2.1- FEDERALISMO FISCAL E RELAÇÕES INTERGOVERNAMENTAIS NO

BRASIL

2.1.1- FEDERALISMO E RELAÇÕES INTERGOVERNAMENTAIS NO BRASIL

A definição de federalismo trazido por William Riker é tida como uma das mais
citadas, a despeito das críticas - sobretudo no que concerne à sua restrição ao caso norte-
americano (FRANZESE; ABRUCIO, 2009). Para esse cientista político, o federalismo seria
caracterizado por suas instituições essenciais, quais sejam, “a government of the
federation and a set of governments of the member units, in which both kinds of
governments rule over the same territory and people and each kind has the authority to
make some decisions independently of the other” (RIKER, 1987, p. 9).

25
 Como disseram Abrucio e Franzese,

A essência da definição de federalismo aparece na própria constituição da

palavra, derivada do latim foedus, que significa pacto [...] Trata-se de um acordo
capaz de estabelecer um compartilhamento da soberania territorial, fazendo
com que coexistam, dentro de uma mesma nação, diferentes entes autônomos e
cujas relações são mais contratuais do que hierárquicas. O objetivo é
compatibilizar o princípio de autonomia com o de interdependência entre
as partes, resultando numa divisão de funções e poderes entre os níveis de
governo (ABRUCIO; FRANZESE, 2007, p. 14 - grifo nosso).

Utilizando-se outras palavras, em federações, a autoridade política é distribuída

dentro de um mesmo território (PALOTTI; COSTA, 2011), havendo a convivência de um
governo central com unidades territoriais autônomas (ARRETCHE, 2006). Assim, “em um
mesmo território dentro de um mesmo Estado, mais de um governo pode ser responsável
pelo exercício do poder político” (PALOTTI; COSTA, 2011, p. 211).
Essa forma de sistema político traz consigo avanços e desafios, conforme
discutidos abaixo:

Os entes federados possuem assim autonomia - que pode variar entre os

diversos modelos de sistemas federativos existentes - para fazer as escolhas
políticas e de políticas publicas em seus territórios. A implementação de políticas
publicas e caracterizada pelo dilema de assegurar a integridade política e
autonomia dos diversos níveis de governo e, simultaneamente, coordenar ações
para alcançar fins comuns (PALOTTI; COSTA, 2011, p. 211).

Seguindo o mesmo caminho de apontar os avanços trazidos por esse sistema

político, Inman e Rubinfeld afirmam que

Confederations of small governments have been praised by many - from Plato

and Aristotle, through Rousseau, Montesquieu, Smith and Mills, to contemporary
federalist legal and economic scholars - as that political institution most likely to
encourage a trio of social virtues: political participation, protection of the
sovereign rights of citizens and economic efficiency (INMAN; RUBINFELD, 2000,
p. 662).

Sabe-se que o Estado brasileiro passou por vários momentos de oscilação entre o
unitarismo e o federalismo, conforme ensina o administrativista Antônio Anastasia, o que
se reflete na maneira do Estado responder aos problemas coletivos na forma de políticas
públicas:

26
 Um movimento permanente na tradição política brasileira, que surge nos
primeiros anos do período pós-independência, acentua-se na Regência e avança
pela República é aquele de oscilação entre unitarismo e federalismo. Em verdade,
o Estado Nacional brasileiro vem sendo moldado na forja das tensões entre os
localismos e sua vocação universal e continental (ANASTASIA, 2013, p. 28).

Como refere-se o cientista político Fernando Abrucio (1998), esse conflito entre
centralização e descentralização do poder é um dos dilemas constitutivos da formação do
Estado brasileiro. Para ele,

A colonização portuguesa não conseguiu criar uma centralização político-

administrativa capaz de aglutinar e ordenar a ação dos grupos privados
instalados nas diversas regiões que compunham o território brasileiro. Além do
mais, o inter-relacionamento entre estas regiões era fragilmente estabelecido
(ABRUCIO, 1998, p. 31).

O Brasil imperial era um Estado unitário, com administração centralizada

(GUEDES; GASPARINI, 2007). Dessa forma, o repasse de competências às províncias e
vilas era decidido por outorga, caso a caso (PINTO; GONÇALVES; NEVES, 2003).
Como lembra Castro (2006, p. 12), “O Município precedeu o próprio Estado, no
Brasil, daí ser o fundamento de nossa nação”. Assim, observa-se, desde esse momento,
uma busca por autonomia dessas províncias e vilas - movimento que tinha centralidade
nas Câmaras Municipais, com apoio da Igreja Católica; mas que perde sua força ao passo
em que as Câmaras Municipais perdem suas funções políticas e financeiras, à moda da
legislação francesa sob a égide de Napoleão (CASTRO, 2006; PINTO, 2002).
Apesar de sua importância “como lugar de financiamento e comercialização dos
bens primários exigidos pelo mercado europeu” (MARICATO, 2003, p. 151), a Constituição
de 1824 possuía apenas três artigos sobre as cidades e vilas. As atribuições dos municípios
resumiam-se às “posturas policiaes”, conforme seu artigo 169, sendo vedadas quaisquer
atribuições judiciárias (PINTO; GONÇALVES; NEVES et al., 2003; CASTRO, 2006). Como
afirma Castro (2006), nem mesmo a edição da Lei n° 28, de 1828 - que organiza a
Administração Municipal no Brasil Império - e do Ato Adicional - uma lei de inspiração
federalista - foram capazes de dar maior autonomia para os governos locais. Acerca da
Lei n° 28, diz-se que “colisões pertinentes ao exercício da autonomia das Câmaras
[Municipais] fizeram sentir-se pela Lei n. 28 [...] Com efeito, isso não era autonomia. As
Câmaras eram realmente meras corporações administrativas dos Conselhos provinciais”
(CASTRO, 2006, p. 15).

27
 Sobre essa última, afirma-se que

Aguardou-se, no ideário municipal que se cristalizou desde o Município romano,

que as Províncias recuperassem as liberdades municipais. Todavia, o Ato
Adicional reduziu as municipalidades a meras executoras das deliberações das
Assembléias Provinciais e dos Presidentes das Províncias, agentes do Poder
Central. Teria, na alocução do Visconde do Uruguai, o Ato Adicional sido o germe
de morte das liberdades municipais (CASTRO, 2006, p. 16).

O Brasil republicano, no ínterim entre a primeira e a última de suas sete cartas

constitucionais5, passou por constantes redesenhos na forma do Estado. Nas palavras da
cientista política Celina Souza, essas alterações refletem “barganhas políticas e
territoriais” (SOUZA, 2005, p. 107).
A historiografia afirma que o Brasil passou por um processo de transformação
econômica e social a partir de meados do século XIX, o que acabou culminando na
Proclamação da República. Atrelado à tentativa de descentralização do poder e
modernização do Estado, o movimento republicano trouxe consigo discussões sobre o
federalismo, mas, conforme assinala Abrucio (1998, p. 32), “Somente com a Constituição
de 1891, definidora da nova ordem republicana, foi adotada a estrutura federalista,
rompendo-se com a tradição do unitarismo imperial”.
Ainda, essa Constituição de 1891 menciona o município indiretamente em seu
artigo 68, determinando que os estados assegurassem a autonomia dos municípios. Dessa
forma, o pacto republicano não alça o município à sede constitucional, posto que ele não
compunha a Federação (PINTO; GONÇALVES; NEVES, 2003). Além disso, como mostram
Guedes e Gasparini (2007, p. 304), “Mesmo com a proclamação da república, a
administração dos recursos para o desenvolvimento de atividades estatais esteve
concentrada sob o domínio do governo central”. O que houve, como ensina Oliveira
(2009), é que o fortalecimento da sociedade civil - considerado por ele indispensável para
o exercício efetivo do poder do Estado - não encontrou bases no Brasil, posto que mesmo
depois de sua independência, em 1822, o Estado brasileiro continuou sendo regido por
herdeiros de sua ex-metrópole.
Assim, a federação brasileira já nasce num contexto de separação de fontes
tributárias (ARRETCHE, 2005), sob a égide de uma concentração de recursos em poucos
estados - mormente Minas Gerais e São Paulo, que dominavam o cenário político da

5 Respectivamente, de 1824 a 1988 (MORAES, 2005).

28
“República do café com leite” (ABRUCIO, 2006a). Nesse sentido, como mostra Abrucio, já
começa a desenhar-se o desequilíbrio entre os entes:

A bandeira da autonomia financeira beneficiará desigualmente as unidades da

Federação, pois o projeto de discriminação das rendas vitorioso na Assembléia
Constituinte trará ganhos basicamente aos estados exportadores - São Paulo,
Minas Gerais, Rio de Janeiro, Bahia, Pará e Amazonas. O conceito de autonomia
financeira servirá basicamente aos estados mais ricos - particularmente São
Paulo -, deixando claro o caráter originalmente hierárquico da Federação
brasileira (ABRUCIO, 1998, p. 33).

Abrucio também discute a interdependência entre os entes federados nesse

período:

O surgimento da estrutura federativa no Brasil também não conseguiu

estabelecer uma relação de interdependência entre a União e os estados. Havia
um desequilíbrio federativo acentuado que contrapunha, de um lado, dois
estados muito fortes - Minas Gerais e especialmente São Paulo - contra uma
União frágil frente a eles, e de outro, mais de uma dezena de unidades estaduais
que mal podiam sobreviver pelas “próprias pernas”, necessitando de auxílio do
Tesouro federal [...] Sem real autonomia para todos os estados, torna-se difícil
implementar um verdadeiro federalismo (ABRUCIO, 1998, p. 40).

A República Velha caracteriza-se, então, por um total descaso com relação aos
municípios (PINTO, 2002). Sobre esse período - que dura entre a proclamação da
República e a ascensão de Vargas - , afirma-se que:

sem definições concretas e precisas, o município ficou sujeito aos interesses dos
Estados e, em especial, aos interesses do Coronelismo Estadual isto é, dos
políticos que dominavam a política estadual, que não hesitavam em usar os
municípios em manobras para vencer eleições e perpetuar suas oligarquias no
poder (PINTO, 2002, p. 6).

Fato é que apenas através da Reforma Constitucional de 1926 há uma mudança nas
relações intergovernamentais:

em se tendo a autonomia como conceito então polêmico, dependente, quer das

circunstâncias históricas, quer do desenvolvimento de nossa formação jurídica
e, notadamente, da mentalidade de nossas gentes, sob a Primeira República, não
se exercitaria o respeito à autonomia municipal por parte dos Estados,
inaugurando-se-lhes quase subalternidade municipal, até a Reforma
Constitucional de 1926 [...], quando a autonomia municipal foi erigida a princípio
constitucional, de onde não mais saíra (CASTRO, 2006, p. 17).

29
 Durante a Era Vargas, no que se chama de state building, o Estado nacional ganhou
força, mas os governos estaduais perderam sua autonomia. A intenção do governante era
mitigar o desequilíbrio de poder entre os entes, concomitantemente ao esvaziamento das
oligarquias via federalização de órgãos e políticas estaduais em prol do fortalecimento de
um sistema administrativo federal: “A Constituição de 16 de julho de 1934 foi inovadora
na organização municipal, pois propiciou o afastamento do mandonismo político dos
Estados que, no regime anterior, [...] oprimiam os Municípios” (CASTRO, 2006, pp. 17-8).
Assim, essa Constituição introduziu a tendência à constitucionalização de questões
socioeconômicas. Assim, expandem-se as relações intergovernamentais para que o
governo federal concedesse recursos e assistência aos governos subnacionais (ABRUCIO,
2006a).
Assim, “a partir de 1930, após uma progressiva ampliação das funções públicas, a
União passou a partilhar uma fração dos recursos financeiros e das capacidades
administrativas com os demais níveis de governo” (GUEDES; GASPARINI, 2007, p. 304).
Além disso, a Constituição de 1934 já estabelece impostos exclusivos dos municípios
(ARRETCHE, 2005). Dessa forma, reconhece-se a autonomia - de jure - política, financeira
e administrativa dos municípios, sem, contudo, que eles fossem arrolados junto aos entes
federados (PINTO; GONÇALVES; NEVES, 2003).
Por sua vez, a Constituição de 1937 conservou o federalismo. No entanto, um
decreto em 1939 transformou os estados em “coletividades territoriais descentralizadas”.
Assim, os estados passaram à supervisão, controle e fiscalização do presidente da
República. O Congresso Nacional foi fechado e os governadores eleitos foram substituídos
por “interventores”. As bandeiras estaduais foram, literalmente, queimadas em praça
pública (ABRUCIO, 1998; ABRUCIO, 2006a). Quanto aos municípios, continuaram fora da
lista de componentes da Federação. A despeito da permanência da relativa autonomia em
quatro pontos - no que atine ao peculiar interesse municipal, eleição de vereadores, poder
de arrecadar e organização de serviços - , os prefeitos passaram a ser nomeados pelos
governadores dos estados (PINTO; GONÇALVES; NEVES, 2003; PINTO, 2002).
Em 1946, após a deposição de Vargas, o retorno a um regime democrático trouxe
consigo outra Constituição, reafirmando o federalismo e devolvendo a autonomia dos
estados - que havia sido tolhida nas outras cartas constitucionais (ABRUCIO, 1998). A
autonomia dos municípios - a despeito de eles ainda não figurarem entre os entes
federados - seria garantida por essa Constituição. No entanto, isso viria junto da
30
possibilidade de alguns prefeitos serem nomeados pelos governadores (PINTO;
GONÇALVES; NEVES, 2003):

Art 28 - A autonomia dos Municípios será assegurada:

I - pela eleição do Prefeito e dos Vereadores;
II - pela administração própria, no que concerne ao seu peculiar interesse e,
especialmente,
a) à decretação e arrecadação dos tributos de sua competência e à aplicação das
suas rendas;
b) à organização dos serviços públicos locais.
§ 1° Poderão ser nomeados pelos governadores dos Territórios os prefeitos das
respectivas capitais, bem como pelos governadores dos Estados e Territórios os
prefeitos dos Municípios onde houver estâncias hidrominerais naturais, quando
beneficiadas pelo Estado ou pela União.
§ 2° - Serão nomeados pelos Governadores dos Estados ou dos Territórios os
Prefeitos dos Municípios que a lei federal, mediante parecer do Conselho de
Segurança Nacional, declarar bases ou portos militares de excepcional
importância para a defesa externa do País (BRASIL, 1934).

Acerca do tratamento dado às finanças públicas nessa constituição, afirma-se que

“Os constituintes de 1946 não concentraram seus debates em torno de uma nova
modalidade de repartição de receitas, preferindo debater intensamente a fragilidade das
receitas municipais como uma evidência da fragilidade de nosso federalismo”
(ARRETCHE, 2005, p. 15). Introduz-se, com base nisso, o primeiro mecanismo de
transferências entre governos da esfera federal e dos estados para os municípios
(ARRETCHE, 2005), vis-à-vis àquilo que Arretche (2005) chama de inauguração das
vinculações constitucionais nos governos subnacionais.
O legado, então, da Era Vargas foi o fortalecimento da autonomia dos estados,
redução das disparidades entre eles e fortalecimento do poder da União: “as relações
federativas se tornaram mais equilibradas, por União e estados se tornaram mais
equipotentes. Os estados recuperaram sua autonomia e a União, mediante o arranjo
Varguista, aumentou seu raio de ação” (ABRUCIO, 1998, p. 50).
Nos anos 60 do século passado, passando-se pelo Golpe Militar em 1964, revogou-
se o federalismo: o Estado brasileiro passa a ter um modelo unionista autoritário, com
centralização política, administrativa e financeira (ABRUCIO, 2006a). Nesse contexto de
autoritarismo, “o governo federal ampliou a sua capacidade de gerar recursos financeiros,
a concentração dos recursos fiscais e a formulação de políticas na União” (GUEDES;
GASPARINI, 2007, p. 304).
Uma nova Constituição foi postergada até 1967, logo após uma reforma tributária,
e seguida de uma longa emenda, em 1969. Seguindo um modelo espraiado por toda
31
América Latina, os militares buscavam o equilíbrio orçamentário junto de uma reforma
tributária. Afirma-se ainda que o centralismo adotado tirava qualquer autonomia dos
governos subnacionais (PINTO, 2002). Dessa forma, “A Constituição imposta em 1967
relativizou, em seu art. 16, a autonomia municipal” (PINTO; GONÇALVES; NEVES, 2003, p.
3).
Alguns municípios passam a ter prefeitos nomeados pelo governo central (PINTO,
2002), e “As funções das Câmaras Municipais foram limitadas, sendo muitas delas
absorvidas pelo Poder Executivo” (PINTO, 2002, p. 7). Ainda, a organização municipal fica
dependente de lei orgânica expedida pelo estado ou pela União (PINTO; GONÇALVES;
NEVES, 2003). É a partir dessa reforma tributária, que ocorre a partir de 1964, em que
surge a figura das transferências intergovernamentais - via Fundo de Participação dos
Estados e o Fundo de Participação dos Municípios, compostos por uma parte dos impostos
arrecadados pela União (ARRETCHE, 2005). Nos dizeres de Guedes e Gasparini (2007),
essas transferências seriam uma tentativa de compensar a forte centralização tributária
na União.
Ao longo dos anos 80 do século passado foram vistos avanços na discussão do
federalismo no Brasil - refletido na eleição de um candidato à presidência que tinha como
bandeira as demandas dos municípios (REZENDE, 2012). Nesse contexto, junto da
redemocratização veio a atual Constituição da República Federativa do Brasil.
Promulgada em 1988, ela adota como forma de Estado o federalismo - listado dentre suas
cláusulas pétreas. Tal adoção, como aponta o constitucionalista Alexandre de Moraes,
baseia-se nos princípios de autonomia e indissolubilidade que regem a coexistência dos
entes federados (MORAES, 2005).
Além disso, em resposta às proposições do movimento municipalista frente a
centralização do período anterior, a chamada Carta Cidadã adiciona um novo fato ao
enredo: os municípios adquiriram caráter de entes federados indispensáveis, com plena
autonomia política, administrativa e financeira - além de possuírem competências
privativas e participação em impostos compartilhados (MORAES, 2005; PINTO;
GONÇALVES; NEVES, 2003). Além disso, com a Carta Cidadã ampliam-se os percentuais
repassados da União para os entes subnacionais através dos fundos de participação
(ARRETCHE, 2005).
Alexandre de Moraes (2009), sobre a autonomia dos estados-membros da
federação brasileira pós-88, afirma que a Carta Cidadã estabeleceu os princípios
32
conhecidos como a tríplice capacidade, necessários para a consecução da plena
autonomia: (i) auto-organização e normatização própria, (ii) autogoverno e (iii)
autoadministração.
A carta constitucional prevê, assim, diferentes competências para cada um dos
entes da federação, bem como participação em impostos, repassando novas atribuições e
competências para as administrações públicas municipais. Como disse o economista
Cláudio Burian Wanderley,

vivemos em um país continental regido por regime federalista em três níveis. A

constituição brasileira é uma das poucas existentes a considerar os municípios
como entes federativos. Municípios, estados e União dividem receitas e
obrigações públicas a partir de complexo arranjo institucional (WANDERLEY,
2009, p. 1).

A Constituição Federal de 1988, em seus artigos 18 a 36, estabelece as

competências atribuídas aos três entes federados. No caso de competências comuns -
como é, consoante o artigo 23, o caso das políticas de habitação social - , a Constituição
Federal de 1988 buscou sinalizar para um federalismo de concepção cooperativa. No
entanto, como afirmam Carneiro, Brasil e Mazoni Andrade:

Essa opção por responsabilidades compartilhadas, contudo, não foi ancorada em

nenhum tipo de regulamentação na CF-88. Sobre a questão, o mesmo artigo que
define o rol de competências comuns dos entes federados limita-se a dizer, em
seu parágrafo único, que "lei complementar fixará normas para a cooperação
entre a União e os Estados, Distrito Federal e os Municípios, tendo em vista o
equilíbrio do desenvolvimento e do bem-estar em âmbito nacional" (BRASIL,
1988). No entanto, não houve a materialização de proposição nesse sentido. A
única alteração processada no tratamento constitucional da matéria remete à
nova redação dada ao mencionado parágrafo pela Emenda Constitucional n.
53/2006, a qual estabelece que leis complementares, e não uma lei
complementar, fixariam normas para a cooperação intergovernamental na
federação (CARNEIRO; BRASIL; MAZONI ANDRADE, 2016, p. 2).

Sobre esse assunto, Rezende, Leite e Silva (2015) e Lucas (2006) atribuem
distorções na qualidade da prestação de serviços aos cidadãos entre entes federados à
forma através da qual a Constituição Federal de 1988 repartiu as competências. Apesar
da previsão de atribuições para cada ente, há ainda possibilidades de delegação -
conforme expõe o artigo 22 - e áreas comuns aos três entes.
Outro assunto interessante é a questão do "interesse local". A Constituição de 1988,
em seu artigo 30, inciso I, afirma que compete aos municípios legislar sobre assuntos de
interesse local. No entanto, é impossível destacar uma área sequer que não se
33
correlacione ao interesse local dos municípios - desde as políticas urbanas até as questões
fronteiriças e de segurança nacional. Afinal, como disse o deputado federal Arlindo
Chinaglia (apud REZENDE, 2011), as políticas públicas não terminam, mas começam no
município.
Na mesma direção, Fernando Rezende (2012) aponta para o fato de as demandas
por descentralização de receitas públicas - tidas como imprescindíveis para a autonomia
dos entes locais - terem sido atendidas na Carta de 1988. No entanto, a descentralização
das responsabilidades trouxe consigo desequilíbrios que prejudicaram a construção de
um novo modelo de federalismo fiscal:

a ruptura institucional não foi suficiente para alterar hábitos e costumes que
comandam as decisões políticas nessa área [fiscal]. A autonomia financeira foi
confundida com liberdade para gastar sem a equivalente responsabilidade de
tributar. A natureza da descentralização promovida pela Assembléia
Constituinte não contribuiu, portanto, para a construção de um novo federalismo
(REZENDE, 2012, p. 334).

Ainda, Guedes e Gasparini afirmam que, a partir da promulgação da Carta Cidadã,

em 1988,

Os municípios foram reconhecidos como membros da federação, em condição de

igualdade com os Estados em relação a direitos e deveres, passando a assumir
também papel de maior importância na prestação dos serviços de âmbito local e
social. O fortalecimento financeiro dos municípios, entretanto, deu-se muito
mais pelo aumento da sua participação nas transferências constitucionais do que
pela ampliação de sua capacidade tributária (GUEDES; GASPARINI, 2007, p. 304).

Por fim, como destaca Rezende (2012), a crise financeira observada entre os anos
80 e meados dos anos 90 do século XX - acompanhada pela inflação - minou a tentativa
de mudar o federalismo brasileiro. As receitas públicas ficaram muito aquém do que era
esperado, e a descentralização foi arrefecida. Como afirma Cláudio Burian Wanderley,
sobre esse período,

A partir da década de 90, o governo federal acaba por gerar nova reconcentração
dos recursos públicos em suas mãos com criação de novos tributos e elevação
das alíquotas daqueles não compartilhados - ocasionando aumento no custo
marginal dos recursos públicos no país (devido à maior distorção gerada pelas
novas contribuições) e consequente queda na qualidade do sistema tributário
brasileiro (WANDERLEY, 2013, p. 138).

34
 Dessa maneira, observa-se “intensa descentralização de políticas públicas, pelo
fortalecimento do poder local e por mecanismos pouco coordenados de relação vertical e
horizontal entre os entes federativos” (CUNHA, 2004, p. 35). Como fruto desses processos,
a descentralização político-administrativa significou, também, uma redução das inversões
de recursos federais e o repasse de novas funções e serviços à tutela dos municípios
(PINTO, 2002; CAPOBIANCO, 2004; REZENDE; LEITE; SILVA, 2015). Como disseram
Abrucio e Couto:

Os municípios hoje enfrentam um duplo desafio: precisam assumir políticas

antes a cargo da União ou, secundariamente, dos estados, tanto para assegurar
condições mínimas de bem-estar social às suas populações (função de Welfare)
como para promover o desenvolvimento econômico com base em ações de
âmbito local, o que envolve o estabelecimento de um novo tipo de
relacionamento com o setor privado (função desenvolvimentista). O
enfrentamento desse duplo desafio está condicionado por três parâmetros: a
estrutura fiscal da federação brasileira; as diferentes características
socioeconômicas de cada ente local; e a dinâmica política interna aos municípios
(ABRUCIO; COUTO, 1996, p. 40).

A partir daí, os desequilíbrios avolumam-se, como o caso do desequilíbrio vertical

apresentado por Ruggeri et al. (1993, p. 468): “The current federal and provincial fiscal
systems are each characterized by a significant degree of structural fiscal imbalance“.
Dessa forma, a diferença entre receita e despesa nos diferentes níveis de governo
aumenta. Em nome da eficácia na arrecadação centralizada, o governo central controla
maior volume de receitas, e os governos locais arcam com mais gastos. Em suma, pode-se
afirmar que não há paridade entre a distribuição ótima relativa à tributação e distribuição
ótima relativa a despesas, o que engendra um cenário de desnível, como mostra Rezende
(2012):

A relativa independência dos municípios em relação ao poder público estadual,

conferida pela posição singular que ocupam no sistema tributário brasileiro, é
acompanhada de desequilíbrios verticais e horizontais na repartição da receita
tributária nacional, tornando mais difícil a negociação de reformas capazes de
sedimentar propostas de novo equilíbrio federativo (REZENDE, 2012, p. 335).

No caso, por exemplo, das próprias intervenções públicas na área de urbanização

e habitação, observa-se um conflito advindo desse desequilíbrio. De modo geral, ações
como essas - que são, constitucionalmente, atribuídas aos municípios - exigem
investimentos grandes, que muitas vezes extrapolam a capacidade fiscal dos governos
locais (RAMOS, 2013; BRASIL; CARNEIRO, 2014).
35
 Em face disso, pode-se destacar um traço marcante do desenho constitucional no
que atine ao federalismo fiscal desde meados do século passado: é marcante o papel
desempenhado pelas

transferências compulsórias de recursos do governo central para os governos

subnacionais, as quais ganham crescente solidez a partir da introdução, pela
Constituição Federal de 1967, do sistema de transferências por meio de fundos
de participação - os Fundos de Participação dos Estados (FPE) e dos Municípios
(FPM) - reafirmados e robustecidos pela Constituição Federal de 1988 (CF-88)
(CARNEIRO; BRASIL; MAZONI ANDRADE, 2016, p. 1).

2.1.2- FINANÇAS PÚBLICAS MUNICIPAIS NO BRASIL

De acordo com a legislação tributária brasileira, a receita própria dos municípios é

composta por algumas taxas, contribuições e impostos. Dentre essas taxas, destacam-se
as taxas de serviços urbanos6 e as taxas relacionadas ao poder de polícia dos municípios7.
No rol das contribuições, elencam-se as contribuições de melhorias8 e as contribuições
para iluminação pública (ANSELMO, 2013).
Consoante ao artigo 156 da Constituição Federal de 1988, os impostos de
competência municipal são: o Imposto sobre a Propriedade Predial e Territorial Urbana
(IPTU), o qual “tem como fato gerador a propriedade, o domínio útil ou a posse de bem
imóvel por natureza ou por acessão física, como definido na lei civil, localizado na zona
urbana do Município” (BRASIL, 1966); o Imposto sobre serviços de Qualquer Natureza
(ISSQN), que incide sobre uma lista de serviços anexa à lei (BRASIL, 2003); e o Imposto
de Transmissão de Bens inter vivos (ITBI), que incide sobre transferências onerosas de
imóveis, tanto urbanos quanto rurais.
A literatura sobre finanças públicas no Brasil discute as vantagens da utilização de
impostos sobre a propriedade imobiliária no âmbito dos municípios. De acordo com
Rezende (2012), essas vantagens seriam o atendimento à demanda própria da natureza
dos serviços locais, visto que “a urbanização aumenta a demanda de serviços ao mesmo

6 Cujo “fato gerador é a prestação de serviços da prefeitura ao contribuinte. São cobradas por serviços já
prestados e têm como preceito a divisibilidade de custos” (ANSELMO, 2013, p. 9).
7 Essas últimas “referem-se à ação fiscalizadora exercida pelo Poder Público, ou seja, os prestadores de
serviços e comércio, de forma geral, devem pagar para ser fiscalizados” (ANSELMO, 2013, p. 9).
8 Essas contribuições têm “como fato gerador a execução de obras públicas e sua cobrança visa ao
ressarcimento de recursos financeiros e materiais aplicados na melhoria do ambiente urbano. Ou seja, cada
vez que a municipalidade investe em melhorias que contemplem diretamente o contribuinte, é aplicada
para ressarcir os custos” (ANSELMO, 2013, p. 10).
36
tempo em que alarga a base tributária local pelo aumento do número de imóveis e pela
própria valorização de imóveis existentes" (REZENDE, 2012, p. 244)9; e a minimização de
conflitos tributários - posto que haja o que Rezende (2012) chama de imobilidade
tributária: "por menor que seja a área geográfica considerada, será sempre possível
identificar as propriedades fisicamente localizadas em seu interior, e estas não poderão
deslocar-se para outras regiões vizinhas, em virtude da instituição de um tributo local"
(REZENDE, 2012, p. 244). Na teoria defendida pelo autor, a soma dessas duas vantagens
engendraria maior autonomia financeira dos municípios.
No entanto, “a maioria dos municípios não dispõem de receita própria compatível
com as demandas de sua auto-sustentação” (GUEDES; GASPARINI, 2007, p. 305). Isso se
dá porque “As cidades brasileiras são marcadamente heterogêneas, tanto no que diz
respeito ao seu tamanho e realidade socioeconômica, como em relação aos meios de que
dispõem para exercer seu poder de tributar” (AFONSO et al., 2013, p. 13). Os municípios
brasileiros possuem várias dificuldades na arrecadação de tributos, devido à
complexidade administrativa dos impostos sobre propriedade (REZENDE, 2012), à
sonegação e à falta de documentação (ANSELMO, 2013), à desatualização de registros,
como no caso das Plantas Genéricas de Valores10 - o que inviabiliza a cobrança de IPTU
(SOUZA, 2010) -, à politização e à existência de ônus políticos atinentes à cobrança de
tributos diretos (AFONSO et al., 2013).
No caso específico do IPTU, além de todos esses fatores, destacam-se estes:
“carências de recursos técnicos e humanos necessários para a montagem de uma
estrutura de administração relativamente complexa para alcançar o potencial de
arrecadação inerente ao tributo” e “vulnerabilidade política dos municípios face a
pressões dos contribuintes para não terem o valor venal de suas propriedades alterados”
(AFONSO et al., 2013, p. 23), além de “dificuldades enfrentadas pelo administrador local
para a valoração dos imóveis, que resultam em avaliações heterogêneas para imóveis
semelhantes ou valores aproximados para imóveis claramente diferentes” (AFONSO et al.,
2013, p. 24).

9 Argumento que, segundo o próprio Rezende (2012), é refutado pela existência de uma cidade ilegal e
informal, onde não há o equilíbrio demandado entre recursos e demandas de serviços urbanos.
10 Também chamadas simplesmente de plantas de valores, elas “contém uma divisão da área urbana do
município de acordo com o seu status, ao fixarem os valores básicos unitários, por metro quadrado, de
terrenos e edificações, considerando a realidade do mercado imobiliário e os possíveis fatores de
valorização” (SOUZA, 2010, p. 306).
37
 Essas dificuldades fazem com que os gestores municipais busquem alternativas
para incrementar a arrecadação de ISSQN. Todavia, como afirmam Venerano etal. (2011,
p. 176), “Os impostos sobre propriedade [...] conferem maior sustentabilidade fiscal às
finanças municipais frente às flutuações normais da dinâmica econômica, típicas de
impostos sobre a produção e a circulação de bens e serviços”.
Ainda sobre o IPTU, Carvalho Junior (2006) mostra que a tributação sobre imóveis
no Brasil gera recursos em nível menor que o observado em diversos países. Isso se daria
porque as plantas cadastrais estariam defasadas - indicando “certa falta de vontade
política local em melhorar os sistemas tributários municipais” (WANDERLEY, 2013, p.
141), e porque as taxas desse imposto observadas seriam regressivas. No entanto, a
literatura assinala para pontos fora da curva, mostrando que os problemas na
arrecadação de IPTU não são unanimidade no Brasil. Desde a modernização dos cadastros
em Belém (GAIA, 2009), passando pela melhoria da fiscalização e dos mecanismos de
cobrança em Belo Horizonte (DOMINGOS, 2006) e pela importância do geoprocessamento
na modernização dos cadastros imobiliários (TOROK; SILVA, 2008, apud WANDERLEY,
2013), observam-se iniciativas para vencer a complexidade da cobrança desse imposto.
Ademais, como afirma um manual publicado pelo Centro de Estudos e Pesquisas
em Administração Municipal (CEPAM), “A receita própria do município tem base de
arrecadação menor em relação à do estado e da União” (ANSELMO, 2013, p. 5). A expansão
da capacidade de arrecadação tributária da União - em detrimento dos demais entes -
decorreu basicamente da racionalização dos impostos federais, acompanhada de ganhos
em eficiência na máquina arrecadadora federal (VARSANO, 1996, apud ARRETCHE,
2005). Essa opinião defendida por Varsano, todavia, é refutada a partir do estudo
empreendido por Guedes e Gasparini (2007). Para eles, o que ocorre é uma
descentralização não planejada:

O fenômeno da descentralização fiscal caracteriza-se pela participação mais

acentuada das instâncias subnacionais de governo, tanto no financiamento como
nos gastos governamentais. O processo experimentado pelo Brasil a partir
dos anos 80, no entanto, não foi planejado. Ocorreu a partir de conflitos entre
a União, Estados e municípios resultantes da concentração de recursos na União
imposta pelo regime ditatorial. A descentralização brasileira, assim, teve como
um de seus objetivos o fortalecimento financeiro e político de Estados e
municípios, em detrimento do governo central, como forma de fortalecer a
democracia então em vias de restabelecimento (GUEDES; GASPARINI, 2007, p.
304 - grifo nosso).

38
 Uma cartilha publicada recentemente pela Associação Mineira de Municípios
(2015) alerta para dificuldades financeiras enfrentadas pelos gestores municipais. A
cartilha mostra que apenas 18% dos valores arrecadados por tributos são destinados aos
municípios - enquanto a parcela de valores destinados à União equivale a 56%n .
Ainda, segundo Pinto, Gonçalves e Neves (2003), a Constituição de 1988 mantém
o que se chama de “síndrome da simetria”. Para os autores que defendem esse
pensamento, a Constituição de 1988 afirma, simplesmente, que os municípios devem
tratar de assuntos de interesse local, ignorando “a variedade da situação dos Municípios,
as particularidades históricas, econômicas e culturais que influenciam sua forma de agir”
(PINTO; GONÇALVES; NEVES, 2003, p. 4)1
12.
1
Faz-se importante destacar, ainda, nesse contexto, que há algumas tarefas de
competência estadual ou da União que são, em muitos casos, custeadas pelos cofres
públicos municipais (REZENDE; LEITE; SILVA, 2015; PINTO, 2002) - e que pesam ainda
mais para municípios de pequeno porte. Isso se dá, principalmente, devido à ausência de
regulamentação do texto constitucional, que não define claramente as atribuições
(CARNEIRO; BRASIL; MAZONI ANDRADE, 2016; LUCAS, 2006) e à maior proximidade
entre os cidadãos e os tomadores de decisão na esfera municipal - mormente em
municípios de pequeno porte:

Há uma maior pressão por parte da população dos municípios de pequeno porte
sobre os agentes políticos - prefeito, vice-prefeito e vereadores, uma vez que o
contato e o acesso a eles é muito mais fácil do que em um município de grande
porte, cobrando-lhes, de forma direta, o atendimento às suas necessidades
(PINTO, 2002, p. 17).

A partir de dados levantados pelo economista e geógrafo François Braemark, a

Associação Mineira de Municípios (AMM) afirma que os municípios brasileiros gastaram

11 A cartilha publicada denuncia alguns desequilíbrios nas relações intergovernamentais que pesam sobre
os municípios, como a dependência que os municípios têm de repasses de outras esferas, sobrecarga em
convênios com outros entes, incertezas nos repasses de valores arrecadados com multas de transito e
desequilíbrios nos valores repassados para custear educação, segurança pública e saúde - por vezes devido
à judicialização (ASSOCIAÇÃO MINEIRA DE MUNICÍPIO, 2015).
12 Sobre a questão da simetria, Pinto (2002, p. 9) enfatiza que “não há simetria entre os municípios
brasileiros [...] eles variam de tamanho (o mais extenso é o Município de Altamira no Pará com 161.445,9
km2 e o município de menor área é Águas de São Pedro, em São Paulo, com 3,7 km2), número de habitantes
(de acordo com os dados do censo demográfico de 2000, divulgados pelo IBGE, o município mais populoso
é São Paulo com 10.406.166 habitantes e o menos populoso é Borá, com 795 habitantes, ambos no estado
de São Paulo), poder econômico (São Paulo e Rio de Janeiro que são os dois grandes centros econômicos do
país), cultura e história (como Ouro Preto e Diamantina em Minas Gerais, São Luís do Maranhão, Olinda em
Pernambuco, que são considerados Patrimônios Históricos da Humanidade pela ONU)”.
39
em 2009, no total, R$ 12 bilhões com atividades que seriam de competência da União e
dos estados (ASSOCIAÇÃO MINEIRA DE MUNICÍPIOS, 2013). Esse valor representou
4,41% da receita total dos municípios naquele ano. Como afirma a AMM, no entanto, “Esse
percentual é majorado quando retratamos a realidade dos municípios com porte
demográfico inferior a 10 mil habitantes, os quais chegam a comprometer 12,49% do seu
orçamento" (ASSOCIAÇÃO MINEIRA DE MUNICÍPIOS, 2013, p. 11).
Dentre essas atividades delegadas aos municípios, enumeradas por Pinto (2002),
estão: a manutenção da Unidade Municipal de Cadastramento - que deveria ser de
competência da União, através do INCRA, órgão nacional de governança fundiária; a
manutenção da Junta de Alistamento Militar - que deveria ser de competência da União,
através do Ministério da Defesa; a manutenção dos serviços dos Correios - que deveria
ser de competência da União, através do ministério relacionado às comunicações; a
manutenção da cadeia pública - que deveria ser de competência dos estados, através das
secretarias relacionadas à segurança pública; o abastecimento de veículos, a doação ou a
cessão de imóveis e equipamentos para repartições públicas estaduais ou federais, dentre
outros.
Ainda sobre isso, como disseram Abrucio e Couto (1996), a partir da promulgação
da Constituição de 1988, estados e municípios adquirem recursos que eram outrora da
União, concomitantemente a um repasse de atribuições - “de modo que importantes
tarefas, antes assumidas pelo poder central, tem de ser incorporadas ao ambito
governamental subnacional, nao sói no que concerne as políticas sociais - como e
frequentemente levantado - mas também em outras esferas" (ABRUCIO; COUTO, 1996, p.
40).
Em outras palavras, o que houve foi que os municípios - mormente os de porte
reduzido - não dispõem de muitos recursos, e não conseguem atender adequadamente
sua população (PINTO, 2002). Sobre isso, Rezende, Leite e Silva (2015) alertam que a
grande problemática apresentada nesse contexto é o fato de os municípios brasileiros
serem responsáveis por muitas entregas, posto que eles tenham baixa arrecadação e baixo
desenvolvimento econômico.
Para eles, o desenho atual do sistema federalista brasileiro desfavorece o sucesso
econômico e fragiliza a cooperação entre os entes. Dessa forma, como também afirmam
Veras e Veras (2012), as finanças públicas municipais dependem fortemente de
transferências intergovernamentais, o que acarreta a vinculação da aplicação dos
40
recursos, resultando na incapacidade de formular políticas públicas que sejam adequadas
e afinadas às vicissitudes e especificidade de cada realidade local (REZENDE; LEITE;
SILVA, 2015).
Essa situação de dependência de transferências intergovernamentais ainda
potencializa as chances de as finanças dos municípios engendrarem aquilo que se
convencionou chamar de “ilusão fiscal”. Basicamente, a ilusão fiscal refere-se ao reflexo
da informação imperfeita da sociedade ou do comportamento dos governantes, gerando
ineficiência do gasto e redução da receita no município (GUEDES; GASPARINI, 2007). Em
outras palavras,

As transferencias da Uniao geram a impressãio, para os eleitores da jurisdiçãio

receptora, de que nãio-residentes compartilham o custo de prover serviços
públicos adicionais, reduzindo assim os “preços” dos seus serviços. Se uma
grande parte dos gastos locais é financiada por transferências, governos
subnacionais teriam incentivos para não explorar suas bases tributárias ou
para ampliar exageradamente seus gastos. Desta forma, os residentes
percebem que os custos dos bens e serviços providos localmente se reduziram e
passaram a ser financiados por recursos do restante da economia [...]. Ao
transferir a responsabilidade do financiamento da provisão local para outras
jurisdições, o preço tributário dos serviços locais não é observado pelos
residentes e, consequentemente, os governos subnacionais aumentariam seus
gastos acima do nível ótimo (GUEDES; GASPARINI, 2007, pp. 310-1 - grifo
nosso).

Segundo o artigo 159 da Constituição de 1988, as principais transferências são os

denominados Fundo de Participação dos Municípios (FPM) e Fundo de Participação dos
Estados (FPE), constituídos de parcelas arrecadadas do Imposto de Renda (IR) e do
Imposto sobre a Produção Industrial (IPI) - tidos como uma forma de compensar aquilo
que Guedes e Gasparini (2007) chamam de forte centralização tributária na União. Além
dessas transferências, o Imposto sobre a Propriedade Territorial Rural (ITR), o Imposto
sobre a Produção Industrial Proporcional às Exportações (IPI-Exportação), a
Contribuição de Intervenção no Domínio Econômico sobre Combustíveis (CIDE-
Combustíveis) e o Imposto sobre Operações Relativas ao Metal Ouro como Ativo
Financeiro (IOF-Ouro) também são partilhados entre os entes. Há, ainda, a Lei
Complementar n° 87, de 1996 - conhecida como Lei Kandir - que trata do repasse de
recursos por conta da desoneração do ICMS incidente nas exportações. Por fim, são
notórias as retenções e transferências para o Fundo de Manutenção e Desenvolvimento
da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação (Fundeb), que
centraliza um quinto dos tributos arrecadados por todas as esferas de Governo para
41
aplicação naquele setor de acordo com regras preestabelecidas (SECRETARIA DO
TESOURO NACIONAL, 2015a).
Além dessas transferências ancoradas na Constituição e na legislação
infraconstitucional, há transferências ditas voluntárias ou discricionárias. Esses repasses
são condicionados à celebração de instrumentos jurídicos - como convênios, por
exemplo13 - ou emendas de parlamentares.
O Gráfico 1 mostra a composição das receitas públicas municipais no Brasil no ano
de 2011. Esses dados, reunidos pela Secretaria do Tesouro Nacional, expõem dois pontos
principais: (i) a questão das desigualdades entre os municípios, posto que os maiores (Rio
de Janeiro, São Paulo, Curitiba e Belo Horizonte) tenham receita tributária (a soma de
IPTU, ISSQN, IR retido na fonte, ITBI, taxas e contribuição de melhorias) muito maior que
a média nacional; e (ii) a questão da dependência dos municípios de transferências
correntes, que já é elevada entre os maiores municípios, e é ainda maior na média
nacional, chegando a quase 62% da receita - mesmo quando descontadas suas deduções.

13 São exemplos dessas transferências verbas relacionadas ao Sistema Único de Saúde (SUS), Sistema Único
de Assistência Social (SUAS), Programa de Aceleração do Crescimento (PAC), dentre outros (SECRETARIA
DO TESOURO NACIONAL, 2015b).
42
Gráfico 1 - Composição das receitas públicas municipais - média nacional e maiores municípios - 2011

10,81%
13,59%
16,12% 17,66%
24,53%

33,06%
32,85%

28,54% 43,15%
61,69%

1,28%
2,17%
3,08%
0,72% 0,65%
5,97% 16,78%
2,84% 2,31%
1 80%
3,02%
25,39% 2,25% 3,32%
4,11% 2,07%
2,16% 1,52%
20,89%
2,76%
11,77%
2,85%
1,32% 3,51% 14,00%
3,13% 4,08%
9,75% 3,33%
4,02% 2,81%
2,80%
1,82% 14,12% 2,03%
1,85% 9,81%
8,57%
4,91% 6,31%

Média-Brasil Rio de Janeiro São Paulo Curitiba Belo Horizonte

IPTU IR
ITBI ISS
Taxas Contribuições de Melhoria
Receitas de Contribuições Receita Patrimonial
Receita Industrial Receita de Serviços
Transferências Correntes Reais (- deduções) Outras*

Fonte: FINBRA (2011). Elaboração própria a partir de seu plano de contas.

43
 Em suma, desde a promulgação da Constituição de 1988, os governos municipais
têm assumido novas responsabilidades - incluindo aí algumas responsabilidades que vêm
de outras esferas de governo, num “jogo de empurra” descrito por Franzese e Abrucio
(2009, p. 13): “grande parcela dos encargos acabou sendo assumida pelos municípios. [...]
Um dos resultados deste processo de fortalecimento dos governos locais foi a crença de
que o município, sozinho, seria capaz de atender a todas as demandas da população”.
Todavia, conforme assinalam Rezende (2011), Rezende, Leite e Silva (2015),
Ramos (2013) e Carneiro e Brasil (2014), os recursos repassados aos municípios por meio
de transferências ficam aquém do necessário para o atendimento dessas novas demandas
- como o exemplo das políticas de urbanização e habitação. Nesse mesmo sentido, a
administrativista Maria Coeli Pires afirma que

A despeito do teor autonômico originário do próprio texto da Constituição

Federal, e por forca de seus próprios ditames, submetia-se a entidade local, ate
1988, com raras exceções, a capacidade organizatoria dos Estados-Membros, da
qual deveria projetar-se a matriz estrutural dos Municípios; o regime municipal
como um todo, por sua vez, sofria os reflexos dos nefastos processos de
concentração de poderes na Uniao, seja no plano financeiro, seja no plano polí­
tico-administrativo, pelos reiterados mecanismos de inibição do papel
governativo e administrativo do Município (PIRES, 1999, pp. 160-1).

Essa situação mostra-se ainda mais problemática em municípios de pequeno porte,

conforme ensina Rezende (2011), demandando um novo olhar do gestor sobre a realidade
social, financeira e política dessas unidades territoriais:

Diante desse quadro, os desafios, complexos e cada vez mais intensos e

frequentes com que se deparam os municípios, nas áreas social, financeira e
política, vêm exigindo das gestões atuação eficiente com a finalidade de propiciar
qualidade de vida adequada aos cidadãos. [...] É o caso daqueles municípios de
pequeno porte [municípios cuja população residente é inferior a 50 mil
habitantes, a densidade demográfica não ultrapassa 80 habitantes por km2 e não
fazem parte de regiões metropolitanas], que podem ser classificados, em sua
maioria, como de baixo dinamismo econômico e com alto grau de dependência
financeira das transferências governamentais de outros níveis de governo, em
especial o federal (REZENDE, 2011, pp. 28-9).

Sobre a questão da dependência financeira de transferências governamentais,

citada acima e mostrada no Gráfico I, há vários trabalhos com resultados semelhantes à
exposição de Rezende (2011). Ao cotejar carga tributária e receita disponível em
municípios brasileiros, Serpa (2014, p. 14) mostra que “70% das receitas municipais

44
provêm das transferências efetuadas pela União e pelos estados”. Numa avaliação focada
nas capitas dos estados brasileiros entre 1998 e 2006, Zuccolotto et al. (2009) mostram
que no comportamento das receitas,

apurou-se uma crescente dependência dos municípios quanto ao recebimento de

transferências provenientes de outras esferas de governo, devido à elevação
média das transferências correntes em 5,47% e a redução média das receitas
tributárias em 2,56% (ZUCCOLOTTO; RIBEIRO; ABRANTES, 2009, pp. 62-3).

Fazendo coro à afirmação de Rezende (2011) de que os municípios de menor porte

são mais dependentes, Zuccolotto, Ribeiro e Abrantes (2009) encontraram resultados
parecidos. Eles afirmam que a dependência de transferências de outros níveis de governo
é especialmente observada nas capitas com menor PIB. Nessa mesma vertente, analisando
dados sobre o estado do Paraná entre 1996 e 2000, Frata e Peris mostram que “Durante
o período analisado constata-se que os municípios, com exceção da Capital do Estado, são
dependentes das Transferências Estaduais e Federais, principalmente os municípios com
população de 50.000 a 100.000 habitantes” (FRATA; PERIS, 2004, p. 7).
A análise de dados para o Rio Grande do Norte também corrobora as afirmações
feitas por Rezende (2011), dado que “A importância do FPM e a dependência que os
municípios têm desse fundo de transferência intergovernamental é maior na medida em
que diminui o tamanho do município” (BRITTO; MATOS FILHO; COSTA, 2014, p. 53).
Num texto que discute as consequências sociais e econômicas da descentralização
no Brasil - refletida na criação de novos municípios a partir da emancipação de distritos14
e nas transferências entre entes - , Gomes e Mac Dowell (2000) afirmam três teses: (i) o
aumento dos volumes - absolutos e relativos - de transferências de receitas de municípios
grandes para pequenos, o que, de acordo com os autores, teria “o provável efeito líquido
de desestimular a atividade produtiva realizada nos grandes municípios [...], sem
estimulá-la nos pequenos” (GOMES; MAC DOWELL, 2000, p. 5); (ii) as transferências
beneficiariam uma parte pequena da população - não necessariamente mais pobre - em
detrimento de outra; e (iii) o aumento das despesas com o Legislativo ao mesmo tempo
em que reduzem-se as verbas para programas sociais e investimentos.
Em suma, afirma-se que

14 Fenômeno também estudado por Cláudio Burian Wanderley (2008; 2009).

45
 a descentralização política, a proliferação de municípios e o aumento dos
recursos tributários apropriados pelos municípios, especialmente os municípios
de menor tamanho beneficiaram a pequena parte (não necessariamente a mais
pobre) da população brasileira que vive nos pequenos municípios, ao destinarem
mais recursos para as respectivas prefeituras, prejudicaram a maior parte da
mesma população, que habita os outros municípios, cujos recursos se tornaram
mais escassos. (GOMES; MAC DOWELL, 2000, p. 23).

Ainda, a literatura sobre endividamento municipal aponta para o caso brasileiro

como um dos que possuem maior visibilidade, porque no Brasil “a ordem normalmente
recomendada se inverteu e a descentralização precedeu a própria estabilidade” (AFONSO,
1996, p. 2 - grifo no original).
Ademais, pelo menos em dois momentos o geógrafo Marcelo Lopes de Souza
(2000; 2010) aponta para essa dependência como um entrave para o desenvolvimento -
o que tem grande impacto sobre a capacidade dos entes em promover a melhoria da
qualidade de vida. Em Souza (2010, p. 65), encontram-se duas justificativas pela busca
por autonomia, uma de natureza instrumental e outra de natureza substantiva: “O valor
instrumental da autonomia diz respeito à importância da liberdade para se fazerem coisas
ou proteger-se de ações nocivas de outrem, enquanto que o valor intrínseco refere-se à
fruição da liberdade efetiva como um bem em si mesmo”.
Além disso, essa situação engendra uma disputa conflituosa entre os municípios,
em que as prefeituras lutam ardentemente por mais recursos junto aos demais entes
federativos e perante o mercado. Os municípios viveriam, então, num constante
hobbesianismo (MELO, 1996), ou numa verdadeira guerra, como disse o eminente
geógrafo Milton Santos (1999).
Mais recentemente, outro tópico de relevo para as finanças públicas municipais -
bem como para as relações entre os governos - é a dívida pública. Tomando emprestada
uma famosa frase de Benjamim Franklin, “for he that goes a borrowing goes a sorrowing”.
Nesse sentido, ao analisarem as finanças de municípios brasileiros em diversas regiões,
vários autores chegam à constatação da dependência desses entes desse crescente
endividamento - como, a título de exemplo, Fioravante, Pinheiro e Vieira (2008), do IPEA,
que mostram as vicissitudes de cada município em todas as regiões brasileiras; Queiróz
(2012), que mostra resultados para municípios pernambucanos; Oliveira (2005), que o
faz para municípios de Santa Catarina; e Lobão (2012), que apresenta a realidade dos
municípios paraenses.

46
2.2- CONCENTRAÇÃO DE TERRA NO BRASIL E TERRAS DEVOLUTAS

2.2.1- CARACTERIZAÇÃO GERAL DO ACESSO À TERRA NO BRASIL

Sobre o acesso à terra no Brasil, Ermínia Maricato ensina que

A questão fundiária, que ocupou um lugar central nos conflitos vividos pelo país,
no século XIX, se referia fundamentalmente ao campo. A crescente generalização
da propriedade privada da terra, a partir de 1850, com a confirmação do poder
político dos grandes proprietários nas décadas seguintes, e a emergência do
trabalho livre, a partir de 1888 [...], se deram antes da urbanização da sociedade.
No entanto, a urbanização foi fortemente influenciada por esses fatores: a
importância do trabalho escravo [...], a pouca importância dada à reprodução da
força de trabalho mesmo com a emergência do trabalho livre, e o poder político
relacionado ao patrimônio pessoal (MARICATO, 2013, P. 18 - grifo nosso).

A partir do que foi dito pela urbanista, buscaram-se dados dos Censos
Agropecuários, realizados pelo IBGE em 1980, 1995-1996 e 2006. Tomados como base
para entender a questão da concentração fundiária - que possui reflexos no espaço
urbano, como mostra Maricato (2013) - , os dados evidenciam uma grande concentração
da estrutura fundiária em estabelecimentos - imóveis que abrigam atividades produtivas
no setor agrícola - com maior extensão de área.
Os dados disponíveis põem em evidência o aumento da participação dos
estabelecimentos com área menor que 10 hectares, que passa de 4,54% em 1980 para
48,16% em 2006, conforme mostra o Gráfico 2:

Gráfico 2 - Percentual de participação de cada classe de estabelecimentos, por área em hectares

♦ Menos de 10

—■ —10 a menos de 100

A 100 a menos de 1000

10000 e mais

x Sem declaração

Fonte: Censos Agropecuários 1980,1995-1996 e 2006. Elaboração própria.

47
 Caso a distribuição de terras fosse perfeita, os estabelecimentos com área menor
que 10 hectares, que somavam 48,16% do total em 2006, deveriam ter - também -
48,16% do total de área. No entanto, dados do último Censo Agropecuário, de 2006,
mostram que esse pressuposto de igualdade está longe da realidade. Os estabelecimentos
com menos de 10 hectares têm, no total, apenas 2,77% das terras - enquanto os
estabelecimentos com mais de 10.000 hectares, que são apenas 0,29% do total de
estabelecimentos, possuem 34,94% da área.
A Tabela 1 contém dados e informações provenientes das edições de 1980 e 2006
desse estudo feito pelo IBGE15:

Tabela 1 - Concentração fundiária no Brasil

1980 2006
% %
classes de e s t a b e le ­ e s t a b e le ­ e sta b e le ­ e sta b e le ­
área (ha) c im e n t o s á r e a (h a ) c im e n t o s % área c im e n t o s á r e a (h a ) c im e n t o s % área
M enos de
10
1.169 7.327 4,54% 0,13% 2.477.071 7.798.606,63 48,16% 2,77%
10 a
m enos de
100
10.845 449.814 42,08% 7,93% 1.971.577 62.893.090,95 38,33% 22,31%
100 a
m enos de
1000
13.445 3.292.412 52,17% 58,01% 424.906 112.696.477,7 8,26% 39,98%
10000e
mais
313 1.925.845 1,21% 33,93% 15.012 98.480.672,17 0,29% 34,94%
Sem
declaração
0 0 0,00% 0,00% 255.024 0 4,96% 0,00%

TOTAL 25.772 5.675.398 100% 100% 5.143.590 281.868.847,5 100% 100%

Fonte: Censos Agropecuários 1980 e 2006. Elaboração própria.

Como infere-se a partir da análise desses dados apresentados acima, o Brasil

possui um grande problema no que concerne ao acesso à terra, que tem origens em sua
história (ARAÚJO, 2009). Isso se dá porque as atividades econômicas desenvolvidas no
país, desde a chegada dos europeus, demandavam grande concentração e ganhos de
escala - o que é uma das teses brilhantemente defendidas por Celso Furtado (2000) em
“Formação Econômica do Brasil”.

15Vale destacar a indisponibilidade do dado relacionado à área total por classe de tamanho na pesquisa de
1995-1996, e o fato de o IBGE não realizar a pesquisa relativa ao biênio 2016-2017, por questões
orçamentárias; conforme notícia veiculada no portal online do jornal Folha de São Paulo, no dia 18 de abril
de 2016, disponível em: <http://www1.folha.uol.com.br/mercado/2016/04/1762339-sem-verba-ibge-
adia-censo-agropecuario-e-cancela-concurso.shtml>.
48 H I
 Ainda, numa sociedade agrária marcada por relações clientelistas e de patronagem
(NUNES, 2010), o acesso à terra foi um diferencial para a materialização do poder político,
o que acabou atuando como um ciclo:

Land, however, is extremely important in places where agriculture accounts for

most output and employment [...]. Each type of HI [horizontal inequality] is
notable in itself, but most also have wider impacts, affecting other types of
inequality. Political power, for example, is both an end and a means, as
inequalities in political power often lead to social and economic inequalities
(STEWART, 2009, pp. 5-6).

2.2.2- A QUESTÃO FUNDIÁRIA NO ARCABOUÇO JURÍDICO-NORMATIVO

BRASILEIRO

A proposta desta seção do trabalho é fazer uma breve análise do tratamento que a
questão fundiária recebe no arcabouço jurídico-normativo brasileiro. No que tange ao
direito de propriedade, um dos grandes pilares do Direito Moderno, pode-se afirmar que,
historicamente, ele não é respeitado no Brasil de maneira adequada. A própria história da
chegada dos europeus e a consequente espoliação do território apontam para o
favorecimento da propriedade para aqueles que se aproximavam da Coroa - relação esta
que foi posteriormente cambiada para a relação com as oligarquias (PONTES; FARIA,
2011). Um exemplo anedótico disso, não tão distante temporalmente da atualidade, é a
espoliação realizada pela casa real portuguesa. Ao virem para o Brasil, os nobres podiam
requisitar qualquer imóvel existente no Rio de Janeiro - sem a necessidade de reparar o
proprietário original por isso (MARTINS; ABREU, 2004).
Como lembra Lucas (2006), no Brasil imperial, a terra era propriedade de Deus e
dos nobres. O acesso a ela era mediado por contratos de uso. Logo após a proclamação da
República, o direito à propriedade no Brasil continuou bastante precário, ditado por um
sistema anterior à Revolução Francesa: o aforamento. As terras, dessa forma,
concentravam-se na União (LUCAS, 2006). Araújo (2009) afirma ainda que o Estado no
Brasil é grande possuidor de terras - muitas vezes sem conhecer sua extensão ou
localização.
As dificuldades que a ocupação do território da colônia portuguesa implicava
demandaram à Coroa a adoção de instrumentos alternativos para a ocupação das terras.
N esse contexto, emergem as Capitanias Hereditárias, cedidas aos sesmeiros - via alocação

49
subjetiva, dado que as terras fossem cedidas por favoritismos e clientelismos16. Aos
sesmeiros caberia a medição, demarcação e cultivo da terra (ARAÚJO, 2009).
O problema da ilegalidade e da informalidade das ocupações data desse período.
Como lembra DeWitt, os posseiros surgem como uma alternativa ilegal ao regime de
cessão de sesmarias: “The sesmaria was the only legal method of gaining land-ownership
title during the colonial period. Farmers took unclaimed land for their use by squatting, a
custom known as posse [...] These marginal agriculturists could not obtain legal title to
their farmstead” (DEWITT, 2002, p. 33).
Como mostra Furtado (2000), contudo, essa relação de privilégio associado ao
processo de cessão das sesmarias esconde o verdadeiro problema. Segundo ele, o
favorecimento dos sesmeiros era um problema pequeno, dada a abundância de terras. O
verdadeiro problema era o incremento de poder político observado por um grupo
pequeno, conforme destaca-se no trecho abaixo:

O sistema de sesmarias concorrera para que a propriedade da terra, antes

monopólio real, passasse às mãos do número limitado de indivíduos que tinham
acesso aos favores reais. Contudo, não era este o aspecto fundamental do
problema, pois sendo a terra abundante não se pagava propriamente renda pela
mesma. Na economia de subsistencia cada indivíduo ou unidade familiar deveria
encarregar-se de produzir alimentos para si mesmo. A "roça" era e e a base da
economia de subsistência. Entretanto, não se limita a viver de sua roça o homem
da economia de subsistencia. Ele esta ligado a um grupo econômico maior, quase
sempre pecuário, cujo chefe e o proprietário da terra onde tem a sua roça. Dentro
desse grupo desempenha funções de vários tipos, de natureza econômica ou não,
e recebe uma pequena remuneração que lhe permite cobrir gastos monetários
mínimos [...] Se bem que a unidade econômica mais importante da economia de
subsistência fosse realmente a roça, do ponto de vista social a unidade mais
significativa era a que tinha como chefe o proprietário das terras. A este
interessava basicamente que o maior número de pessoas vivessem em suas
terras, cabendo a cada um tratar de sua própria subsistência. Dessa forma o
senhor das terras, no momento oportuno, poderia dispor da mão-de-obra de que
necessitasse. Demais, dadas as condições que prevaleciam nessas regiões, o
prestígio de cada um dependia da quantidade de homens que pudesse utilizar a
qualquer momento e para qualquer fim. Em consequencia, o roceiro da economia
de subsistência, se bem não estivesse ligado pela propriedade da terra, estava
atado por vínculos sociais a um grupo, dentro do qual se cultivava a mística de
fidelidade ao chefe como técnica de preservação do grupo social (FURTADO,
2000, pp. 125-6)

16 O instituto de direito utilizado para isso é a enfiteuse, que deriva diretamente do arrendamento por prazo
longo ou perpétuo de terras públicas a particulares, mediante a obrigação, por parte do adquirente
(enfiteuta), de manter em bom estado o imóvel e efetuar o pagamento de uma pensão ou foro anual
(vectigal), certo e invariável, em numerário ou espécie, ao senhorio direto (proprietário). Este, através de
um ato jurídico atribui ao enfiteuta, em caráter perpétuo, o domínio útil e o pleno gozo do bem. No caso do
Brasil, era necessário ao enfiteuta pagar o dízimo à Ordem de Cristo.
50
 Contribuindo para o entendimento dessa problemática e seus impactos sobre a
realidade atual no país, os achados do estudo de Banerjee e Iyver (2002) - que talvez seja
o texto sobre regularização fundiária mais citado em todo o mundo - concluem que

Areas in which proprietary rights in land were historically given to landlords

[exemplificados no Brasil por aqueles que recebiam as Capitanias Hereditárias]
have significantly lower agricultural investments, agricultural productivity and
investments in public goods in the post-Independence period than areas in
which these rights were given to the cultivators. We verify that these differences
are not driven by omitted variables or endogeneity of the historical institutions,
and argue that they probably arise because differences in institutions lead to
very different policy choices (BANERJEE; OYVER, 2002, p. I).

Para iniciar a discussão a partir das cartas constitucionais brasileiras, entende-se

que a Constituição de 1824, influenciada pelo pensamento liberalista, previa o pleno
direito de propriedade. Seu artigo 179, inciso XXII, dizia que

E' garantido o Direito de Propriedade em toda a sua plenitude. Se o bem publico

legalmente verificado exigir o uso, e emprego da Propriedade do Cidadão, será
elle préviamente indemnisado do valor della. A Lei marcará os casos, em que terá
logar esta unica excepção, e dará as regras para se determinar a indemnisação
(BRASIL, 1824).

À época, então, as terras brasileiras dividiam-se em cinco classes: (i) patrimônio

particular de sesmarias, cumprindo requisitos legais; (ii) particulares que não cumpriam
requisitos legais e que, consequentemente, não tinham confirmação da doação; (iii)
particulares sem nenhum título; (iv) patrimônio público e (v) terras devolutas - terras
que caíram em comisso, devolvidas ao patrimônio imperial. A partir disso, conceituam-se
terras devolutas como terras públicas que não são afetadas pelo uso por algum ente
público e também não estão no patrimônio de particulares. José Bonifácio de Andrada e
Silva propunha que as terras improdutivas devessem entrar outra vez na massa dos bens
nacionais. Assim, nasceria a designação de terras devolvidas ao Estado, chamadas desde
então de terras devolutas (ARAÚJO, 2009).
Ainda, a passagem do trabalho escravo para o trabalho assalariado, empreendida
no Brasil em meados do século XIX, dependia de duas condições: a existência de trabalho
livre e a criação da condição de existência desse trabalho - nas palavras de Deák (2010) -
, que seria a transformação da terra em propriedade privada. A primeira dessas condições
levou à proibição da importação de escravos. A segunda levou à promulgação da Lei das
Terras, em 1850 (DEÁK, 2010). De acordo com o artigo 1° dessa lei, “Ficam prohibidas as
51
acquisições de terras devolutas por outro titulo que não seja o de compra”. Isso se deu por
conta dos interesses das oligarquias cafeeiras, como lembra DeWitt:

Even before the African slave trade ceased in the early 1850s, many Brazilians
realized that the end of slavery itself was inevitable. A new labor source was
essential. National power was in transition from the coffee barons of the Paraiba
Valley who used slave labor, to the rising Paulista coffee fazendeiros [...] who
wanted to shift the labor force from slaves to European immigrants. The purpose
of the Land Law of 1850 was to keep immigrants on the large fazendas [...] long
enough to fulfill their contracts. It prohibited posse and put land purchase price
beyond the means of newly arrived workers and poor Brazilians (DEWITT, 2002,
p. 34).

Na direção oposta à facilitação de acesso trazida pelos Homestead Acts nos Estados
Unidos, os principais efeitos dessa lei, então, são três: (i) proibição da aquisição de terras
por transações monetárias; (ii) aumento do valor da terra, acima do seu valor de mercado,
para dificultar o acesso a ela; e (iii) vinculação dos lucros provenientes da venda de terras
aos programas voltados à atração de mão de obra europeia (DEWITT, 2002).
Assim, buscando organizar a situação dos registros de posse de terras no Brasil, a
Lei de Terras fixa o comércio como forma de acesso à terra. A posse de terras no país
deixava de ser somente por privilégio, e passava a ser regulada pelo mercado (ARAÚJO,
2009). Todavia, a terra torna-se, a partir daí, mais que meramente um bem.
Refletindo a preocupação das oligarquias cafeeiras, a propriedade da terra passa a
ser um instrumento de poder político e econômico. De acordo com Deák (2010, p. 15),
essa lei “transformando a terra em propriedade privada, priva de seu meio de
sobrevivência o trabalhador, que, assim, para viver, é obrigado a vender sua força de
trabalho e, com o salário recebido, comprar seus próprios meios de sustento no mercado”.
Nas palavras do ativista social Stedile (2011, p. 23), a Lei de Terras foi “o batistério do
latifúndio no Brasil”.
Na Constituição de 1891, por sua vez, transferem-se as terras da União para os
estados - que eram, como lembra DeWitt (2002), dominados pelas oligarquias regionais.
Conforme Araújo (2009 p. 118), “Tal fato produziu desarmonia federativa, pois, cada
Estado deu solução diversa para a questão fundiária, não havendo controle da União”. O
Código Civil de 1916 estabeleceu a via judicial para discriminar as terras devolutas. À

52
época, não se aceitavam as sesmarias e nem era possível legitimar sua posse, mas já era
possível a aquisição via usucapião17 (ARAÚJO, 2009).
Na sequência, a Constituição de 1937 retrocede na evolução do direito de
propriedade no Brasil. Em 1946, a Constituição defende a inviolabilidade do direito à
propriedade - cujo uso condiciona-se ao atendimento da premissa de bem-estar social.
Ainda, estabelece-se a possibilidade de desapropriação por interesse social. A
Constituição de 1967, por sua vez, confere aos estados a propriedade das terras devolutas
(ARAÚJO, 2009).
Por seu turno, a Constituição de 1988 prevê a propriedade da União sobre terras
devolutas indispensáveis à defesa das fronteiras, das fortificações e construções militares,
bem como vias federais de comunicação e preservação ambiental - conforme definiram
as leis infraconstitucionais. A Carta Constitucional de 1988 ainda prevê a destinação de
terras públicas e devolutas em compatibilidade com a política agrícola e com a reforma
agrária. Em suma, a evolução constitucional aponta para a expansão do direito à posse de
terra, desde que vinculado aos interesses sociais ou à função social.
A Constituição de 1988 ainda institui - além do direito social a uma moradia, que
passa a ser arrolado como um dos direitos sociais previstos pelo artigo 6° da carta
constitucional de 198818 - a necessidade de que o direito à propriedade cumpra sua
função social. Dessa maneira, emerge uma “nova ordem jurídico-urbanística”
(MINISTÉRIO DAS CIDADES, 2009, p. 26).
Apesar de constar na Constituição, o direito à moradia no Brasil ainda esbarra em
vários fatores. Como diz um manual do Ministério das Cidades editado em 2004,

Dezenas de milhões de brasileiros não têm tido acesso ao solo urbano e à

moradia senão através de processos e mecanismos informais - e freqüentemente
ilegais -, auto-construindo um habitat precário, vulnerável e inseguro em favelas,
loteamentos e conjuntos habitacionais irregulares, loteamentos clandestinos,
cortiços, casas de frente e fundo, bem como nas ocupações de áreas públicas,
encostas, áreas de preservação, beiras de reservatórios e rios. Todo esse
processo foi o resultado de séculos de dominação e apropriação privada das
terras/áreas públicas, decorrendo daí um aparato jurídico-institucional,
econômico, social e ideológico que definiu a propriedade de terra como um valor
fundamental de controle das classes dominantes (MINISTÉRIO DAS CIDADES,
2004, p. 39).

17 Exceto para terras devolutas, as quais são consideradas bens públicos em sentido estrito (CAIXETA,
2012).
18Após a aprovação da Emenda Constitucional de número 26, de 2000; vindo a ser confirmado, mais tarde,
na Emenda Constitucional número 64, de 2010.
53
 O geógrafo Roberto Lobato Corrêa busca uma explicação para isso em sua obra “O
Urbano”:

A habitação é um desses bens [e serviços produzidos socialmente] cujo acesso é

seletivo: parcela enorme da população não tem acesso, quer dizer, não possui
renda para pagar o aluguel de uma habitação decente e, muito menos, comprar
um imóvel (CORRÊA, 2002, pp. 29).

Nessa mesma vertente, estima-se que, no fim do século passado, no mínimo 20%
da população dos grandes centros urbanos brasileiros viviam em áreas informais
(MARICATO, 1999). Concentradas, mas não restritas às áreas mais pobres, as
irregularidades na titulação das moradias nas áreas urbanas podem afetar toda a área de
um município. Hoje, a irregularidade fundiária espalha-se pelas cidades, desde os morros
até os luxuosos condomínios fechados. Por exemplo, os dados da Pesquisa por Amostras
de Domicílios em Minas Gerais, de 2013 (PAD-MG 2013), analisados em um estudo inédito
no país (FUNDAÇÃO JOÃO PINHEIRO, 2016), corroboram essa afirmação:

Tabela 2 - Condição de ocupação em relação aos domicílios próprios em Minas Gerais

ÁREA DOMICÍLIOS
SUBNORMAL OUTRO PRÓPRIOS
TOTAL % TOTAL % TOTAL %

Domicílios próprios 533.360 100% 2.995.756 100% 3.529.116 100%

Domicílios próprios com terrenos

próprios 479.895 90,0% 2.819.608 94,1% 3.299.503 93,5%

Terrenos próprios com títulos

emitidos 401.406 75,2% 2.577.440 86,0% 2.978.846 84,4%

Títulos emitidos e registrados 329.608 61,8% 2.278.885 76,0% 2.608.493 73,9%

Fonte: PAD-MG 2013, apud Ávila e Ferreira (2016, p. 203).

Notas: A partir de 2010, o IBGE passou a utilizar o termo “aglomerado subnormal” para referir-se áreas
caracterizadas por ocupação ilegal e urbanização fora dos padrões vigentes ou precariedade de serviços
públicos essenciais (energia, coleta de lixo e redes de água e esgoto), como favelas, invasões, grotas,
baixadas, comunidades, vilas, ressacas, mocambos, palafitas, entre outros. Nas notas técnicas do Censo de
2010, um aglomerado subnormal é caracterizado como “um conjunto constituído de, no mínimo, 51
unidades habitacionais (barracos, casas, etc.) carentes, em sua maioria de serviços públicos essenciais,
ocupando ou tendo ocupado, até período recente, terreno de propriedade alheia (pública ou particular) e
estando dispostas, em geral, de forma desordenada e/ou densa” (INSTITUTO BRASILEIRO DE GEOGRAFIA
54 I I I | I
E ESTATÍSTICA, 2010, p. 14). A categoria "Outro" é a opção dada pelo questionário da PAD-MG como
alternativa às áreas subnormais. Logo, se a área tem ocupação legal e urbanização dentro dos padrões
vigentes ou presença de serviços públicos essenciais, ela é caracterizada como "normal".

A análise da Tabela 2 sugere que, entre os domicílios próprios, a porcentagem

daqueles que possuem situação fundiária regular é de 61,8% em áreas classificadas como
subnormais. Nas demais áreas, esse número é maior: 76%. Assim, como afirmam Ávila e
Ferreira (2016, p. 203), "Percebe-se que o problema da insegurança da posse, embora
proporcionalmente mais elevado nas áreas subnormais, não é exclusivo destas".
Além da falta de alternativas habitacionais via mercado ou via políticas públicas -
destacados por Maricato (2003) e D’Ottaviano e Silva (2009) - , essa irregularidade
assenta-se sobre uma infinidade de causas, como elucidam Ávila e Ferreira (2016): (i) a
indefinição da origem da terra; (ii) a falta de clareza quanto às cadeias dominiais; (iii)
fraudes em documentos; (iv) deficiências nos registros de imóveis; (v) desconformidade
de parcelamentos; (vi) invasões; (vii) problemas em transações, dentre outros. Embora
esses problemas fundiários sejam praticamente invisíveis aos olhos da maioria das
pessoas, eles acionam "uma larga cadeia de efeitos negativos sobre a vida dos cidadãos,
suas famílias e a cidade como um todo" (ÁVILA; FERREIRA, 2016, p. 198).
Além disso, do ponto de vista da prestação de serviços públicos, a incerteza sobre
o domínio da terra pode frear investimentos, posto que a provisão pública de
equipamentos urbanos tenha como condição a comprovação da dominialidade das terras
(ÁVILA; FERREIRA, 2016). Isso amplifica ainda mais as consequências do problema
fundiário no Brasil.
Outra face da irregularidade fundiária diz respeito àquilo que Maricato (2003, p.
158) chama de "ocupação ilegal, pobre e predatória de áreas de proteção ambiental",
lançando luz sobre a discussão acerca da "tragédia dos comuns" (COLE, 2000; OSTROM,
2000), um caso em que um bem comum é utilizado à exaustão:

A group of farmers each has access to a piece of common pasture. Each is able to
put sheep on this pasture, feeding them on its grass but retaining ownership of
the sheep and therefore able to make a private profit from them [...] Given the
physical environment of common, grass is able to grow at a particular rate on it.
If it is eaten by sheep more slowly than this rate, grass will continue to grow. If it
is eaten faster than this rate of growth, then the grass will slowly disappear. If
the grass is completely denuded, furthermore, it is likely that the topsoil will be
washed and blown away and the common will become infertile, incapable of
growing any grass or feeding any sheep. The ‘tragedy’ is that a group of rational
farmers with access to a common may well over-graze and eventually destroy it,
55
 thereby making themselves all worse off than if they collectively limited their
herds to a level that the common was capable of sustaining (LAVER, 1997, p. 49).

Para além do desrespeito ao direito à moradia digna19, há um comprometimento

de recursos fundamentais de toda a sociedade - como o caso dos mananciais de água.
Ainda, problemas de drenagem, riscos ambientais resultantes de movimentos de massa e
outros efeitos geomorfológicos e obstáculos à cobertura por rede de água e esgotos, nas
palavras da urbanista “torna[m] inviável ou extremamente cara a urbanização futura”
(MARICATO, 2003, p. 158).
Nesse sentido,

A legalização da posse deve ser entendida como uma das condições mínimas
necessárias para a resolução integral do problema social nos assentamentos
irregulares. A falta de titulação dos imóveis aprofunda o imenso fosso que separa
seus moradores dos direitos inerentes ao titular de um imóvel regularmente
inscrito no Cartório de Registro de Imóveis, como, por exemplo, o acesso às
fontes de financiamento habitacional, pleno exercício do direito sucessório,
valorização da propriedade (D'OTTAVIANO; SILVA, 2009, p. 210).

2.3- A “CRISE DAS CIDADES": GÊNESE E ATUALIDADE

Em consonância à ideia defendida por Alexis de Tocqueville (2002) em

“Democracy in America”, de que o princípio da desigualdade quase sempre estaria na base
de todas as convulsões do mundo20, o caso da urbanização não poderia ser diferente. Os
desequilíbrios relacionados à descentralização político-administrativa - o repasse de
atribuições e a diminuição de investimentos das outras esferas de governo - e os
problemas relacionados à concentração de terras no Brasil somam-se naquilo que alguns
autores chamam de “crise das cidades”.
Para o sociólogo norte-americano Charles Tilly (1974, p. 87), a crise seria
intrínseca às cidades: “As life is disorderly, so is the city”. No entanto, sabe-se que os
problemas relacionados a aglomerados populacionais são mais antigos que o próprio
espraiamento da urbanização: já no século II depois de Cristo, Juvenal mostrava-se

19 Conceito trazido à baila pela Lei Federal número 11.124, de 2005, considerado "como direito e vetor de
inclusão social".
20 "Remove the secondary causes that have produced the great convulsions of the world and you will almost
always find the principle of inequality at the bottom. [...] If, then, a society can ever be founded in which
everyman shall have something to keep and little to take from others, much will have been done for peace"
(TOCQUEVILLE, 2002, p. 710).
56
preocupado com congestionamentos, ruídos e crimes em Roma (HEILBRUN, 1987). Fato
é que as cidades surgem a partir daquilo que Lefebvre (1986) chama de movimento de
implosão-explosão, que levaria a uma exacerbação de problemas e à deterioração das
condições de vida no espaço urbano (LEFEBVRE, 1986).
No Brasil, as cidades já surgem como reflexo de conflitos. Como disse Raymundo
Faoro (2001), as urbes surgiriam sob a égide do pelourinho - considerado instrumento
de punição oficial até 183021, e utilizado para produzir efeitos ideológicos de inibição das
recalcitrâncias (PINTO, 2010). As cidades surgem, então, ao redor desse símbolo de
justiça - que era, como disse Carvalho Filho (2004, 184), “monumento obrigatório nas
vilas”. Acerca do poder simbólico vislumbrado à época nas cidades brasileiras, Faoro disse
que

O pelourinho simbolizava o núcleo legal: instrumento e símbolo da autoridade,

coluna de pedra ou de madeira que servia para atar os desobedientes e
criminosos, para o açoite ou enforcamento. Com o pelourinho se instalava as
alfândegas e a igreja, que indicavam a superioridade do rei, cobrador de
impostos, ao lado do padre, vigiando as consciências. Com as vilas se
instaurava, nas praias e no sertão, a palavra rígida, inviolável e hierática
das Ordenações [Ordenações Filipinas, resultado da reforma feita por Felipe II
da Espanha ao Código Manuelino, durante a União Ibérica, período em que
Portugal e Espanha foram governados pelo mesmo rei]. A colonização e a
conquista do território avançam pela vontade da burocracia, expressa na
atividade legislativa e regulamentar. Desde o primeiro século da história
brasileira, a realidade se faz e se constrói com decretos, alvarás e ordens régias.
A terra inculta e selvagem, desconhecida e remota, recebe a forma, do alto
e do longe, com a ordem administrativa da metrópole. Quando os colonos,
isolados e perdidos nas distâncias, ameaçam ruralizar e extremar-se no
localismo, a fundação da vila [tendo o pelourinho como símbolo] serve para
lembrar a autoridade da Coroa [...] No claro aberto na floresta, o pelourinho
demonstra que o rei existe e está presente. O município, em regra, se
constituía por ato da autoridade régia, diretamente ou revalidativo das
decisões dos governadores e capitães-mores (FAORO, 2001, pp. 152-3 -
grifos nossos).

Ainda, como disse o geógrafo Milton Santos (2006, p. 216), a cidade estaria em uma
crise intrínseca à sua existência, por ser “o lugar onde há mais mobilidade e mais
encontros”, seja a partir dos “miasmas urbanos” engendrados pela transformação abrupta
das cidades a partir da Revolução Industrial (SANTOS, 2006, p. 159), pelas relações
predatórias com o meio ambiente ou com seu endurecimento - engendrado pela produção
dos lugares num contexto de escassez e segregação (SANTOS, 2006). Nas cidades, a co-
presenca, como diz Santos, e o intercâmbio condicionam-se através da aglomeração e da

21 Quando então é promulgado o Código Criminal do Império do Brasil (PINTO, 2010).

57
“pressão humana” descrita por Teilhard de Chardin (apud SANTOS, 2006). Por essa linha,
a urbe seria marcada pelo aumento da agitação e das relações - bem como em um
experimento de Física envolvendo gases em recipientes.
De acordo com os pensadores da urbanização brasileira, essa “crise das cidades”
seria engendrada, em parte, pelas oscilações da economia e pelo movimento de pessoas
do campo para as cidades (MARICATO, 1999; MARICATO, 2013; ALMEIDA et al., 2008).
Nesse mesmo sentido, a professora Maria Coeli Simões Pires (1999) afirma a necessidade
de entender o município no contexto daquilo que ela chama de um marcante fenômeno
de complexificação social e de densificação de demandas e relações, concomitantemente
a uma tendência globalizante da economia e da cultura22. Na mesma linha defendida por
Milton Santos (2006) e Pires (1999), Souza (2010) justifica essa crise das cidades pela
própria complexidade do urbano:

As particularidades do meio urbano em matéria de densidade populacional,

freqüência de interações, formas espaciais e diversidade e complexidade das
relações sociais, no entanto, sugerem a conveniência de uma reflexão voltada
especificamente para o ambiente citadino (SOUZA, 2010, p. 77).

Seguindo esse raciocínio, como mostra Deák (2010), a concentração de terras no

Brasil armou as bases do êxodo rural - que ocorreria fortemente a partir de metade do
século XX. Quando, em 1850, a Lei n. 601 transforma as terras em propriedade privada, o
trabalhador perde seu meio de sobrevivência e passa a ter de vender sua força de
trabalho. Ainda, como lembra Maricato (2003, p. 151), “A emergência da mão-de-obra
livre, em 1888, contribui para definir o início de um processo, no qual urbanização e
industrialização caminhariam juntas sob o lema positivista da ordem e do progresso”.
O alcance desses ideais de ordem e progresso era a base da esperança e da
idealização em torno das cidades - que à época tomou o governo e a sociedade brasileira
em peso:

A salvação parecia estar nas cidades, onde o futuro já havia chegado. Então era
só vir para elas e desfrutar de fantasias como emprego pleno, assistência social
providenciada pelo Estado, lazer, novas oportunidades para os filhos... Não
aconteceu nada disso, é claro, e, aos poucos, os sonhos viraram pesadelos
(SANTOS, 1986, p. 2, apud MARICATO, 2003, p. 152 - grifo nosso).

22 O que encontra lastro na afirmação de Veras e Veras (2012, p. 63): “A velocidade das mudanças
socioeconômicas globais torna o cidadão cada vez mais exigente quanto à sua qualidade de vida. É ao
município que essas crescentes demandas qualitativas e quantitativas se apresentam no dia-a-dia, exigindo
do Chefe do Executivo municipal respostas e recursos que certamente, sozinho, ele não tem”.
58
 Como disse Milton Santos, citado acima, essa população que evade os campos em
direção aos centros urbanos depara-se com cidades problemáticas. A tentativa,
empreendida pela metrópole portuguesa, de replicar o modelo de gestão dos “Concelhos
lusitanos” na nova sociedade política esbarrou nas dificuldades de fazê-lo assentado sobre
bases rurais marcadas pelo clientelismo e pelas relações de privilégio (PIRES, 1999).
Na década de 1930, a regulamentação do trabalho urbano, o incentivo à
industrialização e a construção de infraestrutura industrial reforçaram o movimento de
pessoas do campo para as cidades (MARICATO, 2003). Assim, o crescimento desenfreado
das cidades gerou vários problemas que se fazem presentes nessa crise. Afirma-se que as
cidades não possuíam condições para receber tão grande contingente populacional:
necessidade de trabalho, de abastecimento de água, fornecimento de energia elétrica,
demandas por mobilidade, segurança, educação, acesso aos programas de saúde, dentre
outras condições. Se não fosse o bastante, as ações do Estado em suas políticas urbanas
acabaram agravando tais deficiências. As premissas de saneamento e embelezamento das
cidades acabaram resultando em segregação socioespacial, desigualdades e concentração
da pobreza nas periferias (MARICATO, 2013). Ainda, a análise dos gastos dos governos
revela uma orientação para a “captação da renda imobiliária gerada pelas obras”
(MARICATO, 2003, p. 158), o que condiciona aquilo que Maricato (2012) assinala como
regressividade dos investimentos das gestões urbanas - que “alimentam a especulação
imobiliária e não a democratização do acesso à terra para moradia” (MARICATO, 2012, p.
157).
A percepção desses problemas é amplificada a partir da década de 1960. Além do
boom de urbanização no Brasil, a emergência de novos grupos e novas temáticas soma-se
à crise do capitalismo - expressa no choque do petróleo na década de 1970 e no fim da
“era dourada” (MONTE-MÓR, 2006; ABRUCIO, 2006b). A partir disso, percebe-se a crise
do Estado. A crise econômica engatada na crise do petróleo é somada a outros três
problemas, conforme ensina Abrucio (2006b): crise fiscal, refletindo a revolta dos tax
payers que não se sentiam correspondidos pela ação estatal; ingovernabilidade, refletindo
a inaptidão do Estado para resolver problemas; e a globalização, acompanhada da

59
compressão espaço-tempo narrada por David Harvey (1992)23. A soma desses problemas,
nas palavras de Roberto Monte-Mór (2006, p. 74) “lançou bases para a redefinição do
papel do Estado na década seguinte”, o que viria a ter forte manifestação nas cidades e no
modus operandi das políticas urbanas.
Como mostram vários autores acerca do planejamento urbano no Brasil, a
produção do espaço urbano brasileiro deu-se na forma de um processo rápido, intenso e
predatório (BRASIL; CARNEIRO, 2014) - a “lógica da desordem”, como chamou o
premiado pesquisador Lucio Kowarick (1979). Os dados expostos abaixo exemplificam
essa ideia defendida por esses autores:

23 O geógrafo britânico afirma que é inegável a força dos “processos que revolucionam as qualidades
objetivas do espaço e do tempo a ponto de nos forçarem a alterar, às vezes radicalmente, o modo como
representamos o mundo para nós mesmos” (HARVEY, 1992, p. 219).
60
 Gráfico 3 - Evolução da população total em capitais de estados no Brasil (Rio de Janeiro, São
Paulo, Curitiba e Belo Horizonte) - 1872-2010

Fonte: IBGE, Censo Demográfico 1872,1890,1900,1920, 1940, 1950, 1960, 1970, 1980, 1991, 2000 e
2010. Elaboração própria.

A análise do Gráfico 3 mostra que houve momentos em que o crescimento

populacional chega à casa dos 412%, como houve em Belo Horizonte em seus anos
iniciais, no período posterior à Primeira Guerra Mundial, entre 1900 e 1920; e que passa
dos 360% em São Paulo, entre 1890 e 1900. Como padrão, observa-se forte incremento
populacional nos municípios analisados no ínterim 1920-2000, sobretudo a partir do
término da Primeira Guerra Mundial, entre 1940 e 1950.

61
 A despeito de não haver uma série histórica que mostre a proporção de população
urbana desde 1872, é possível analisar os incrementos que essa parcela da população
obteve a partir de 1940, como mostra a Tabela 3:

Tabela 3 - População urbana, em valores relativos, para capitais de estados no Brasil (Rio de Janeiro, São
Paulo, Curitiba e Belo Horizonte) - 1940-2010

MUNICÍPIO 1940 1950 I9 6 0 1970 1980 1991 2000 2010

86,10% 96,87% 97,47% 100% 100% 100% 100% 100%

Rio de Janeiro

100% 93,36% 86,27% 99,12% 98,16% 97,58% 94,05% 99,10%

São Paulo

83,74% 97,78% 95,66% 99,46% 99,68% 99,66% 100% 100%

Curitiba

73,16% 80,59% 97,22% 95,99% 100% 100% 100% 100%

Belo Horizonte

Fonte: IBGE, Censo Demográfico 1940, 1950, 1960, 1970, 1980, 1991, 2000 e 2010. Elaboração própria.

Há que se destacar, ainda, que a tendência à urbanização se evidencia, também, na

análise dos dados para a média das cidades brasileiras no período analisado. A ONU
estimava que, até 2050, 90% da população brasileira estaria concentrada em grandes
centros e a população nacional giraria em torno de 200 milhões de pessoas
(VASCONCELOS, 2006). Contrariando a estimativa feita pela ONU, observa-se que a
população brasileira está prestes a atingir a marca dos 206 milhões ainda em junho de
2016 (INSTITUTO BRASILEIRO DE GEOGRAFIA E ESTATÍSTICA, 2016).
A projeção do IBGE é que, em 2030, a população brasileira some 223 milhões de
pessoas (INSTITUTO BRASILEIRO DE GEOGRAFIA E ESTATÍSTICA, 2016). Ainda, apesar
de ser menor que as demais cidades já analisadas, a média de população urbana nos
municípios brasileiros aponta para uma tendência ao alcance desse valor estimado pela
ONU. De acordo com o Censo de 2010, 84,36% da população brasileira já vive em zona
urbana:

62
Gráfico 4 - Evolução da população urbana em capitais de estados no Brasil (Rio de Janeiro, São Paulo,
Curitiba e Belo Horizonte) e na média de todos os municípios brasileiros - 1940-2010

Essa marca da urbanização brasileira expressa-se na paisagem das cidades na

forma de déficit habitacional, precariedade dos assentamentos e irregularidade fundiária
- dentre outros problemas (BRASIL; CARNEIRO, 2009; BRASIL; CARNEIRO, 2014; BEDÊ,
2005; RAMOS, 2013):

Nesse campo [da política urbana], pode ser destacado o forte cunho tecnocrático
de suas práticas, no âmbito das quais a presença marcante dos interesses
imobiliários e vinculados à acumulação urbana faz um nítido contraste com a
ausência de possibilidades de participação cidadã na cunhagem das políticas
produzidas e ofertadas. Ao lado disso, as deficiências e mesmo a omissão do
poder público no enfrentamento da problemática urbana no curso histórico da
urbanização brasileira resultaram num quadro socioespacial precário,
caracterizado por desigualdades e processos de exclusão, e pela magnitude do
déficit habitacional e da informalidade de ocupação, dentre outros aspectos
(BRASIL; CARNEIRO, 2009, p. 13).

Edésio Fernandes assinala que “Hoje, cerca de 40% das cidades brasileiras com
menos de 20 mil habitantes têm loteamentos clandestinos. Isso não é um mero sintoma
de um modelo de desenvolvimento, mas o próprio modelo. Não estamos falando de uma
exceção, mas da regra” (FERNANDES, 2006, p. 16).
Nas palavras de Sachs (2001),

63
 A urbanização prematura, excessiva e desnecessária, que se deu numa sociedade
[...] profundamente desigual, configurou um padrão de crescimento
metropolitano marcado pelo contraste gritante entre o luxo ostensivo dos
bairros nobres e a proliferação das favelas, o inferno cotidiano do transporte
dominado por carros privados e o altíssimo custo das infra-estruturas. Que as
grandes cidades brasileiras funcionem no dia a dia - um verdadeiro milagre -
constitui um tributo à engenhosidade, à santa paciência e ao esforço dos seus
habitantes. Mas em que pese a sua modernidade aparente, elas se encontram
em crise, cuja intensidade se mede pela violência urbana (SACHS, 2001, p. 76 -
grifo nosso).

Refletindo essas transformações - ou a vitória da urbe contra o campo, nas

palavras de Ianni, citado por Deák (2010) - , a cidade é hoje o locus da desigualdade. No
entanto, Maricato (2003, p. 151) lembra-nos que “o universo urbano não superou algumas
características dos períodos colonial e imperial, marcados pela concentração de terra,
renda e poder, pelo exercício do coronelismo ou política do favor e pela aplicação
arbitrária da lei”.
Como disse a antropóloga Teresa Pires do Rio Caldeira, a segregação espacial “e
uma característica importante das cidades. As regras que organizam o espaço urbano são
basicamente padrões de diferenciação social e de separação” (CALDEIRA, 2000, p. 211).
O caso brasileiro - marcado por vicissitudes em sua formação social e econômica - não
foge à regra de segregação socioespacial.
Nesse sentido, Ermínia Maricato afirma que “É impossível esperar que uma
sociedade como a nossa, radicalmente desigual e autoritária, baseada em relações de
privilégio e arbitrariedade, possa produzir cidades que não tenham essas características”
(MARICATO, 2013, p. 51). Seguindo esse mesmo caminho, Flávio Villaça (2001, p. 327) diz
que “A segregação social das burguesias é um traço comum presente em todas as nossas
metrópoles”.
Reforçando aquilo que Maricato (2003, p. 155) trata acerca da ambiguidade entre
o legal e o ilegal, que, para ela, “perpassa todo o conjunto da sociedade”, o desigual espaço
urbano brasileiro traduz-se na dicotomia entre a cidade legal - aquela concebida como
uma cidade planejada, organizada e regulada por leis urbanísticas - e a cidade ilegal - tida
como um espaço contingente e anárquico marcado pela sobreposição de problemas de
ordem social, econômica e física (ÁVILA; FERREIRA, 2016). Sobre isso, Maricato (2003)
ainda diz ser notável a tolerância do Estado brasileiro - sobretudo dos governos
municipais - sobre as ocupações ilegais de terra urbana. Para ela, “Aparentemente

64
constata-se que é admitido o direito à ocupação mas não o direito à cidade” (MARICATO,
2003, p. 157).
Em suma, sobre essa crise, Deák afirma que

A par da natureza específica do processo urbano brasileiro, uma outra questão

em aberto, enfatizada tambem pela exaustao da onda planejamenteira, e qual a
perspectiva de continuidade do processo urbano e que práticas a sociedade
estará prestes a gestar para a organização de uma sociedade inteiramente
urbanizada. A resposta a essa questao, como tambem aquela referente a natureza
do processo urbano, reside no âmbito mais amplo da própria organização social:
as perspectivas de evolução das eventuais crises, impasses ou dilemas da
gestão urbana dependem inteiramente das perspectivas de desenrolar dos
atuais processos de transformação da sociedade, ora em estado de quase
ebulição. Em particular, as aglomerações urbanas terão saneamento mais
acurado, transporte rápido de massas abrangente, transporte coletivo
diversificado e de boa qualidade, redes adequadas de telefonia e de informações,
áreas públicas e de lazer mais generosas e equipadas, serviços públicos
acessíveis, ou patrimônio histórico respeitado e conservado e paisagem urbana
condizente, se as transformações da sociedade o requererem, isto e, se a
sociedade brasileira se livrar do lastro patrimonialista e dos entraves a seu
desenvolvimento para entrar em um estágio de desenvolvimento fundado no
aumento da produtividade do trabalho, que requer, enquanto necessidade
histórica, uma elevação - sempre crescente - dos níveis de reprodução da forca
de trabalho e consequentemente, dos níveis de serviço das infraestruturas e
serviços urbanos (DEÁK, 2010, p. 17 - grifos nossos).

Como forma de exemplificar aspectos atinentes a essa crise das cidades, mesmo
que de modo en passent, podem-se citar alguns resultados de pesquisas acerca de
carências habitacionais, mobilidade e segurança nas cidades, dentre outros.

HABITAÇÃO
Refletindo aquilo que aponta o pensamento sobre a urbanização brasileira, os
resultados preliminares da pesquisa mais recente do Déficit Habitacional no Brasil, feita
a partir de dados da PNAD 2013, mostram que o país possui um total de 5.846.040
carências habitacionais, das quais 85,71% encontram-se em área urbana (FUNDAÇÃO
JOÃO PINHEIRO, 2015a), o que significa afirmar um ligeiro aumento de 4,7% em relação
à pesquisa referente aos anos de 2011 e 2012 (FUNDAÇÃO JOÃO PINHEIRO, 2015b).
Essa pesquisa considera duas questões: o déficit habitacional, entendido como “a
noção mais imediata e intuitiva da necessidade de construção de novas moradias para a
solução de problemas sociais e específicos de habitação detectados em certo momento”
(FUNDAÇÃO JOÃO PINHEIRO, 2015, p. 4), e a inadequação de moradias, que “reflete
problemas na qualidade de vida dos moradores” (FUNDAÇÃO JOÃO PINHEIRO, 2015, p.

65
4). O primeiro é composto por outras quatro componentes, “calculados de forma
sequencial, na qual a verificação de um critério está condicionada à não ocorrência dos
critérios anteriores” (FUNDAÇÃO JOÃO PINHEIRO, 2015, p. 5), a saber (i) os domicílios
precários24; (ii) a coabitação familiar25; (iii) o ônus excessivo com aluguel urbano26; e (iv)
o adensamento excessivo de domicílios alugados27.
Os aspectos observados pela pesquisa refletem as diferenças entre as regiões no
Brasil. Por exemplo, na região Sudeste - onde 92,95% da população vivia em zona urbana,
segundo o Censo de 2010 -, o componente com maior peso sobre o déficit é o ônus
excessivo com aluguel. Para ilustrar essa questão, no Gráfico 5 são apresentados os
resultados do déficit habitacional absoluto por componente para as regiões brasileiras,
em valores de 2013:

24De acordo com o relatório publicado pela Fundação João Pinheiro (2015, p. 5), os domicílios precários são
a soma dos domicílios improvisados - "todos os locais e imóveis sem fins residenciais e lugares que servem
como moradia alternativa" - e dos rústicos - "aqueles sem paredes de alvenaria ou madeira aparelhada".
25 A coabitação familiar e composta por dois subcomponentes: os cômodos - domicílios particulares
compostos por um ou mais aposentos localizados em casa de cômodo, cortiço, etc. - e as famílias
conviventes secundárias que desejam constituir um novo domicílio (FUNDAÇÃO JOÃO PINHEIRO, 2015).
26 O ônus excessivo com aluguel urbano corresponde ao numero de famílias urbanas com renda familiar de
ate tres salarios mínimos e que despendem 30% ou mais de sua renda com o aluguel de seus domicílios
urbanos duráveis - casa ou apartamento (FUNDAÇÃO JOÃO PINHEIRO, 2015).
27 O adensamento excessivo em domicílios alugados corresponde ao numero de domicílios alugados com
um numero medio superior a tres moradores por dormitório (FUNDAÇÃO JOÃO PINHEIRO, 2015).
66
 Gráfico 5 - Componentes do déficit habitacional, por regiões do Brasil, em 2013

Fonte: Pesquisa Déficit Habitacional - 2013 (FUNDAÇÃO JOÃO PINHEIRO, 2015).

Outra questão atinente à temática da habitação, e que não pode ser deixada de lado,
diz respeito ao envelhecimento da população e às dificuldades de locomoção e restrição
de atividades. A partir do cruzamento de dados do Déficit Habitacional e da Pesquisa
Nacional por Amostra de Domicílio (PNAD) de 2008, o texto de Motta e Cardoso (2014)
exemplifica essa preocupação. Ao analisar a condição dos domicílios em que vivem
indivíduos com dificuldade para tomar banho e alimentar-se - consideradas como
dificuldades severas, e que alcançavam à época 5,3% da população do país - , pode-se
afirmar que esses indivíduos têm maior chance de morar em um domicílio com déficit ou
inadequação habitacional - o que complexifica ainda mais a execução de atividades
cotidianas desses indivíduos e das pessoas envolvidas em seus cuidados (MOTTA;
CARDOSO, 2014).
Ainda sobre esse assunto, os autores destacam que as iniciativas de mitigar essa
discrepância, a partir da destinação de 3% das habitações construídas no âmbito do
“Programa Minha Casa, Minha Vida” para indivíduos de baixa renda e com dificuldades
relacionadas à acessibilidade, ainda é tímida (MOTTA; CARDOSO, 2014).

67
V IO L Ê N C IA E C R IM IN A L ID A D E

Sabe-se do peso que a problemática da violência no Brasil possui sobre a qualidade

de vida. Conforme afirmam Beato Filho e Marinho (2007, p. 177), um dos maiores desafios
para o desenvolvimento brasileiro é o fato de sermos “um dos países mais violentos na
região mais violenta do mundo”. No que tange ao caso da violência urbana, há que se
destacar ainda algumas dificuldades na aquisição de dados28.
Ademais, é necessário afirmar o sólido consenso - conforme apresenta Paixão
(1982) - acerca da correlação entre processos rápidos de industrialização e urbanização
e incrementos em taxas de criminalidade e violência. Num pensamento afim àqueles que
tratam das complexidades do fenômeno urbano - como Lefebvre (1999), Santos (2006),
Pires (1999) e Souza (2010) - Paixão (1982, p. 83) afirma que “a violência e a
criminalidade encontrariam nas grandes cidades, expostas a rápidas mudanças sociais, o
ambiente propício para sua expansão”.
De fato, a análise dos dados apresenta uma tendência ao aumento da violência no
Brasil desde os anos 80 do século passado - momento a partir do qual a população urbana
passa dos dois terços da população do país, até chegar aos 84,36% em 2010. Essa
afirmação pode ser feita a partir da análise dos dados de mortalidade por arma de fogo,
extraídos do Sistema de Informações sobre Mortalidade do Ministério da Saúde, e
apresentados no Gráfico 6:

28 Faz-se relevante afirmar que a própria natureza do ato criminoso leva agentes e atores à ocultação e ao
segredo (PAIXÃO, 1982).
68
Gráfico 6 - Taxas de mortalidade (por 100 mil) por arma de fogo, segundo causa básica

Fonte: Sistema de Informações sobre Mortalidade [apud WAISELFISZ, 2015, p. 23). Elaboração própria.

Os dados apresentados por Waiselfisz (2015) mostram que, entre 1980 e 2012,
houve variação negativa na mortalidade por arma de fogo nos casos de acidente, suicídio
e casos indeterminados. No entanto, a variação no mesmo período para homicídios foi
grande - de 302,8% -, o que aponta para o aumento da violência.
No entanto, há outro aspecto cujo entendimento faz-se valioso no contexto da crise
das cidades. Até 1999, os polos dinâmicos da violência eram as grandes capitais e regiões
metropolitanas (WAISELFISZ, 2007). A partir daí, os achados das pesquisas mostram que
quando há desagregação por município, apresentam-se "diferentes e/ou novas
configurações de focos de violência, além dos já tradicionais, centrados nas capitais e
regiões metropolitanas" (WAISELFISZ, 2015, p. 55). Isso confirma a tese de D’Ottaviano e
Silva (2009), de que é preciso lançar um olhar cuidado sobre o planejamento em
municípios de pequeno e médio porte, que estão crescendo no país.

69
M O B IL ID A D E E A C E S S IB IL ID A D E

O transporte, o trânsito e a acessibilidade são problemas superlativos em grandes

cidades, o que acaba impondo maior peso à parcela da população que tem menor renda -
cuja privação no acesso aos serviços de transporte coletivo agrava a exclusão social
(GOMIDE, 2003). Acerca dessas coisas, sabe-se que

apesar de toda a gama de intervenções [que vem sendo empreendidas a fim de

melhorar as condições de mobilidade], as condições gerais de transporte e
trânsito continuam insatisfatórias para a maioria das pessoas, especialmente
para aquelas que não têm acesso ao transporte privado: as grandes cidades dos
países em desenvolvimento apresentam baixos níveis de serviço dos transportes
públicos, distribuição desigual de acessibilidade, altos índices de acidentes de
trânsito [...], congestionamento, poluição ambiental e invasão dos espaços
habitacionais e da vivência coletiva por tráfego inadequado [VASCONCELLOS,
2001, p. 12).

No Brasil, sabe-se que o aumento da utilização do modal de transporte individual

motorizado - e a consequente diminuição do uso de transporte público - é um agravante
nas condições de mobilidade, culminando em sua deterioração. Dados extraídos dos
anuários estatísticos da Associação Brasileira dos Fabricantes de Motocicletas,
Ciclomotores, Motonetas, Bicicletas e Similares (Abraciclo) e da Associação Nacional dos
Fabricantes de Veículos Automotores (Anfavea), apontam para essa tendência de
aumento do número de veículos de transporte individual motorizado e para a
desigualdade entre os tipos de veículos, conforme vê-se no Gráfico 7:

Gráfico 7 - Produção e venda de veículos no Brasil, por tipo, entre 2004 e 2015

70
 Além da insatisfação com o transporte público, citada por Vasconcellos (2001),
figuram no rol dos problemas advindos dessa deterioração das condições de mobilidade
o crescimento dos acidentes de trânsito com vítimas, aumento dos congestionamentos e
também dos poluentes veiculares, conforme discutem Carvalho e Pereira (2011).
Dados da Organização Mundial da Saúde mostram que países com menor renda
concentram 90% das mortes em acidentes de trânsito (WAISELFISZ, 2013). Contudo,
esses países não possuem 90% da frota de automóveis do mundo (GALLUP; GAVITIA;
LORA, 2007), o que lança luz sobre o problema.
Dados do Tom Tom Traffic Index29 - que reúne informações de trânsito em quase
300 cidades dos seis continentes do planeta, cotejando o tempo gasto em um
deslocamento durante o horário de pico e o tempo que poderia ser gasto em horário sem
trânsito, entre as 22h e as 5h - mostram que há seis cidades brasileiras entre os piores
tráfegos do mundo. A primeira delas é o Rio de Janeiro, que ocupa o 4o lugar no ranking
mundial, com tempo extra de trânsito igual a 47%. Salvador e Recife ocupam,
respectivamente, o 7o e o 8o lugar - com 43% de tempo extra no horário de pico. Fortaleza,
por sua vez, tem o 41o pior trânsito do mundo, de acordo com os dados do Tom Tom,
seguida por São Paulo e Belo Horizonte, respectivamente, 58o e 78o piores.
Ainda, através de exercícios de estimação, o IPEA buscou mostrar os custos em
decorrência de acidentes de trânsito em área urbana no Brasil. O estudo mostrou que,
entre custos com perda de produção, resgate e atendimento médico, danos aos veículos e
ao patrimônio, custo com previdência, dentre outros, em 2001, os acidentes
automobilísticos custaram R$ 5,3 bilhões para toda área urbana do País (INSTITUTO DE
PESQUISA ECONÔMICA APLICADA, 2003).
Refletindo a preocupação com esses problemas, o Observatório das Metrópoles
avalia o bem-estar usufruído por cidadãos brasileiros que vivem no espaço urbano -
através do IBEU (Índice de Bem-Estar Urbano), conforme mostram Ribeiro e Ribeiro
(2013). Os dados desse Índice mostram que, nas quinze regiões metropolitanas
pesquisadas, 15,44% dos habitantes gastam mais que uma hora - que é considerado o
tempo máximo ideal - em seus deslocamentos diários para o trabalho. Algumas cidades

29 Esse índice, disponível na internet em <https://www.tomtom.com/en_gb/trafficindex/list>, foi criado

para fornecer subsídios a organizações e autoridades que tratam dos transportes, contendo - de maneira
inédita - dados para cidades nos seis continentes. Positivamente impactado pelo recente fenômeno de big
data, o TomTom Traffic Index já é utilizado pela ONU Habitat (COHN, 2014).
71
das regiões metropolitanas de São Paulo e Rio de Janeiro, e da Região Integrada de
Desenvolvimento do Distrito Federal chegam a possuir até mais de 50% da população
com deslocamentos diários para o trabalho maiores que uma hora:

a disjunção entre espaços do emprego e da moradia é, sem dúvida nenhuma,

incentivada e agravada pela autolocomoção e o deslocamento e ainda mais
prejudicado pela desregulação e do abandono do sistema de transportes público
de massa. Com isso, o crescente tempo despendido pelos moradores das
metrópoles em seus deslocamentos diários aparece, atualmente, como um dos
grandes problemas das grandes cidades, com fortes impactos, também, sobre as
condições de bem-estar urbano (RIBEIRO; RIBEIRO, 2013, pp. 40-1).

Nesses mesmos municípios a proporção de pessoas cujos domicílios possuem

calçadas em seu entorno é de apenas 53,33% - o que significa afirmar que boa parte dos
deslocamentos a pé dá-se sem o conforto e a segurança de uma calçada, o que impacta
negativamente a qualidade de vida nessas cidades. A acessibilidade, então, fica muito
aquém dos princípios constitucionais de equidade e isonomia: apenas 2,44% dos
habitantes moram em domicílios cujo entorno possui rampa para cadeirante - e a partir
daí pode-se estimar que a proporção de domicílios cujo entorno possua piso tátil, por
exemplo, não varie muito (RIBEIRO; RIBEIRO, 2013). Como no caso da habitação, tratado
acima, é importante notar para os efeitos negativos que a organização do espaço urbano
brasileiro impõe a indivíduos com mobilidade reduzida.

Os temas escolhidos para ilustrar a complexa questão da urbanização brasileira

poderiam ser outros, como, por exemplo:
• Arborização urbana - caracterizada, em suma, pela supressão de espécies nativas,
concentração de indivíduos de uma mesma espécie e dificuldades no manejo
(DANTAS; SOUZA, 2004; ROSSATTO; TSUBOY; FREI, 2008), e que possui reflexos
diretos na conservação da biodiversidade em ambiente urbano, dada a questão da
manutenção de abrigos e fontes de alimentação para a fauna (BRUN; LINK; BRUN,
2007);
• saneamento - que, no Brasil, reflete os problemas da urbanização rápida e a
carência em infraestrutura, sendo caracterizado pelo comprometimento de
mananciais, pouca cobertura de abastecimento de água e coleta de esgoto,
dificuldade nos serviços de coleta de lixo e limpeza urbana, que têm grandes efeitos

72
 negativos sobre a drenagem urbana, sobre o solo e sobre as águas pluviais e
subterrâneas, possuindo interlocuções diretas com a saúde e a qualidade de vida,
impactando-as negativamente (BARROS, 2005; TUCCI, 2005; KRAN; FERREIRA,
2006; SILVA, etaL, 2014);
• iluminação pública - que, além de ser uma fonte de receita pública (ANSELMO,
2013), é um tópico de relevante interesse na economia do setor público, por ser
um bem público (OLIVEIRA, 2009), e nas relações intergovernamentais30, com
uma componente de segurança e facilidade na acessibilidade (MASCARÓ, 2006), e
tem impacto positivo sobre a saúde, posto que facilite a prática esportiva
(SALVADOR; REIS; FLORINDO, 2009);
• pavimentação - que expressa a condição em que se encontra a infraestrutura da
localidade, possibilitando melhor qualidade de vida a partir da acessibilidade, do
conforto e da segurança ao transitar, impactando positivamente a inclusão e a
saúde - sobretudo respiratória, devido à diminuição da dispersão de particulados
(DUARTE; COHEN, 2003; RIBEIRO; RIBEIRO, 2013; KRAN; FERREIRA, 2006).

No entanto, a indisponibilidade de dados atuais e de fácil acesso torna imperioso

tratar de tal tema de maneira breve. Faz-se importante atentar para algo em comum em
torno desses indicadores. Conforme destacam D’Ottaviano e Silva (2009), Rezende (2011)
e Maricato (2003), cresce a importância dos municípios médios e de pequeno porte. Se,
outrora, as irregularidades estavam concentradas nos municípios mais populosos, a
análise dos indicadores prova que a atual “crise das cidades” vem espraiando-se por
outros municípios.
Resta afirmar que toda essa problemática relativa às questões urbanas no Brasil
gera fortes demandas em relação ao setor público. Estes graves problemas que impactam
fortemente o bem-estar dos cidadãos impõem ao Estado brasileiro a necessidade de
implantar políticas que os resolvam. É exatamente esse o tema discutido a seguir.

30Dada a questão das atribuições de cada ente, divide-se a prestação do serviço entre todos os três, gerando
conflitos - como reporta Moreira (2014).
73
2.4- PLANEJAMENTO E GESTÃO MUNICIPAL NO BRASIL: PARADIGMAS,
INSTRUMENTOS E INSTITUCIONALIDADES

Em face dos inegáveis problemas presentes nas cidades brasileira, crescem as

discussões acerca do planejamento e da gestão de cidades. Em síntese, as opiniões sobre
o tema são - em sua quase totalidade - divididas entre dois extremos. O primeiro extremo
é a afirmação de que o grande problema das cidades - sobretudo no Brasil - é a “falta de
planejamento”; o segundo é a afirmação de que o planejamento urbano é um instrumento
utilizado pelo Estado para reproduzir o status quo. O primeiro destes é marcado pelo
senso comum, ao acreditar que os problemas das cidades são meramente técnicos, e que
possuem - como disse Marcelo Lopes de Souza - “soluções perfeitamente encontráveis”
(SOUZA, 2010, p. 12). O segundo é igualmente reducionista devido a

sua generalização excessiva, de sabor quase panfletário, em que uma percepção

correta (o comprometimento do mainstream do planejamento e da gestão das
cidades com os interesses essenciais das classes dominantes, e não com um vago
“bem comum”) é oferecida embrulhada de modo simplista, dando a entender que
todas as propostas ou intervenções de planejamento e gestão, independente da
conjuntura política, são, pelo menos no essencial e em última análise, iguais em
seu conteúdo conservador (SOUZA, 2010, p. 12).

Diante da riqueza dessa discussão - para a qual não pode e nem deve haver
pensamento único -, esta seção do trabalho buscar lançar luz sobre temas associados ao
planejamento e à gestão de cidades, numa contextualização epistemológica, teórica e
conceitual, desde sua definição, seus paradigmas, suas institucionalidades e, por fim, os
instrumentos utilizados pelo planejamento urbano.

2.4.1- PLANEJAMENTO GOVERNAMENTAL, PLANEJAMENTO URBANO E

GESTÃO DE CIDADES: CONCEITOS

Numa obra já idosa em mais de 70 anos, Hayek afirma que planejamento é “the
complex of interrelated decisions about the allocation of our available resources” (HAYEK,
1945, p. 520). Seguindo por essa vertente, as diversas definições acerca do planejamento
fazem referência a um processo que inclui a definição de resultados esperados e o

74
estabelecimento de meios para o alcance de objetivos. Planejamento, nesse sentido, “é um
rigoroso processo de dar racionalidade à ação” (ALMEIDA et al., 2008, p. 12).
Em outras palavras, planejar é escolher as “maneiras de interferir na realidade de
modo a transformá-la tomando, no presente, decisões que afetam o futuro” (SANTOS,
2011, p. 307). Para Carlos Matus, um autor que se destaca na literatura sobre o tema -
mormente para o setor público - , “O plano é o produto momentâneo do processo pelo
qual um ato seleciona uma cadeia de ações para alcançar seus objetivos” (MATUS, 2006,
p. 115). Para Marcelo Lopes de Souza, um dos maiores expoentes do planejamento urbano
no Brasil, o planejamento “é uma componente de qualquer ação coletiva embasada
programaticamente e voltada para a mudança social construtiva” (SOUZA, 2010, p. 34).
Por sua vez, o planejamento de governo está associado ao espaço público e suas
especificidades. O Estado lida em todo o tempo com temas que lhe são específicos: poder,
legitimidade, conflito, política, hegemonia, ideologia, etc. (SANTOS, 2011). Nesse sentido,
o planejamento governamental é a “ação que antecede e condiciona a ação do Estado de
modo a viabilizar as escolhas políticas” (SANTOS, 2011, p. 310), sendo essas escolhas
aquelas que buscam resolver “problemas sociais” pré-determinados - ou seja, o
planejamento público naturalmente hierarquiza os problemas sociais a serem
combatidos. Por trás dessa intenção de planejar está a pretensão de evitar que
intervenções do Estado sejam determinadas por circunstâncias fortuitas (SECRETARIA
DE ESTADO DE PLANEJAMENTO E GESTÃO, 2015).
Um desses problemas sociais que vem ganhando muita força é a questão das
cidades, expressa por sua crise. Diante disso, surge uma nova modalidade de
planejamento governamental. Sobretudo a partir da publicação da Carta de Atenas -
documento elaborado pelo Congresso Internacional de Urbanismo, em 1933 - a matéria
do planejamento urbano ganha força (MATTOS et al., 2002).
Sobre a gênese desse planejamento, o arquiteto e urbanista Csaba Deák afirma que

Rapidez e intensidade têm caracterizado o processo de urbanização desde seus

primórdios no último quartel do século passado [século XIX] [...] Mas, se o ritmo
da urbanização já era explosivo desde o século passado, foi a partir do segundo
quartel deste século que a escala alcançada pela urbanização começou a
provocar iniciativas por parte do Estado e modificações na administração
pública. Um dos resultados nesse sentido é o aparecimento de uma nova
atividade governamental com a finalidade específica de tratar dessas novas
entidades que estavam surgindo: as aglomerações urbanas. É o nascimento do
planejamento e, particularmente, do planejamento urbano, cujos primórdios
podem ser situados no Estado Novo - no advento do qual Otávio Ianni via,

75
 significativamente, a consolidação de "uma vitória importante [...] da cidade
sobre o campo.
Trinta anos mais tarde, os planos urbanísticos e a atividade de
planejamento no Brasil chegavam a seu auge, na década de 1960 e início da de
1970. Recebiam, nessa época, um duplo estímulo: no plano das ideias, a produção
efervescente da reconstrução pós-guerra, principalmente na Europa; e, no plano
material, o reconhecimento governamental de que o processo de rápida
urbanização em curso, que alcançava todo o Brasil, era definitivamente uma das
transformações fundamentais da sociedade brasileira e requeria intervenção
estatal, consagrando precisamente o que se denominou planejamento urbano
(DEÁK, 2010, p. 12-3 - grifos do autor).

Por derivação, o conceito de planejamento urbano pode ser descrito como a

disciplina que lida com as escolhas políticas voltadas para uma mudança social
construtiva em ambiente urbano - dotado de especificidades e complexidades. O
urbanista Flávio Villaça caracteriza o planejamento urbano pela “ação planejada do
Estado sobre o espaço urbano” (VILLAÇA, 2010, p. 179). Marcelo Lopes de Souza (2010,
p. 73) resume essas ideias: “Planejamento e gestão urbanos [...] nada mais são que
estratégias de desenvolvimento urbano, alimentadas por pesquisa social básica, tanto
teórica quanto empírica”. Para Deák, ele seria o “conjunto das ações de ordenação espacial
das atividades urbanas que, não podendo ser realizadas ou sequer orientadas pelo
mercado, tinham de ser assumidas pelo Estado” (DEÁK, 2010, p. 13).
Outra discussão que é feita na literatura está relacionada ao conceito de gestão de
cidades. O termo gestão, tradução em português do termo management, anteriormente
limitado ao contexto empresarial, passou a ser amplamente usado em outras áreas - como
a gestão hospitalar, a gestão de pessoas e a gestão educacional - , até chegar no contexto
das cidades.
O geógrafo Marcelo Lopes de Souza (2010) diferencia os dois conceitos afirmando
que eles têm distintos referenciais temporais - e, consequentemente, atividades distintas.
Para ele, planejar remete ao futuro, tentando prever um fenômeno em sua evolução, ou
buscando simular os desdobramentos de um processo. Por seu turno, a gestão seria
voltada para o presente, administrando uma situação com os recursos do presente. Em
suma, Souza afirma que:

O planejamento é a preparação para a gestão futura, buscando-se evitar ou

minimizar problemas e ampliar margens de manobra; e a gestão é a efetivação,
ao menos em parte (pois o imprevisível e o indeterminado estão sempre
presentes, o que torna a capacidade de improvisação e a flexibilidade sempre
imprescindíveis), das condições que o planejamento no passado ajudou a
construir (SOUZA, 2010, p. 46).

76
2.4.2- PLANEJAMENTO E GESTÃO URBANOS: CONTEXTO BRASILEIRO

O professor Roberto Luis Monte-Mór (2006, p. 62) afirma que “Das cidades
coloniais às metrópoles atuais, os referenciais teóricos foram sendo redefinidos,
adaptados, recriados para explicar processos sócio-espaciais e informar projetos políticos
de classes e grupos de interesse, dentro e fora do Estado”. Dessa forma, o pensamento
sobre o urbano no Brasil percebe-se na forma de um movimento pendular, caracterizados
por rupturas (MONTE-MÓR, 2008). De acordo com Ribeiro e Cardoso (1996, apud
BRASIL; CARNEIRO, 2009), a questão urbana não chega a se constituir historicamente
como um objeto de intervenção e de reforma social incorporado à agenda de ação estatal
de maneira robusta.
Conforme trata Bonduki (1994), as iniciativas de planejamento urbano eram
restritas durante a República Velha. No início do século passado, o planejamento urbano
no Brasil era voltado para o embelezamento e para melhorias voltados para áreas nobres
das cidades (ALMEIDA et al., 2008; BRASIL; CARNEIRO, 2009). Fazem parte desse
momento na história cenas de conflito relacionadas a intervenções de cunho sanitarista,
como a revolta desencadeada a partir da vacinação compulsória contra varíola. Como
afirmam Brasil e Carneiro,

inicialmente o urbanismo se legitimou no ambiente brasileiro como saber

científico sobre a cidade, isento de todo embate político e da possibilidade de
emergência da questão da cidadania e do direito à cidade. Nesse contexto, molda-
se alijado de premissas de inclusão social que remetem ao direito dos
trabalhadores à cidade e se articulam a políticas urbanas consequentes (BRASIL;
CARNEIRO, 2009, p. 14).

Ao longo das últimas seis ou sete décadas do século XX, no entanto, o governo
brasileiro acumulou experiências em tentativas de planejamento (PAGNUSSAT, 2006). As
ações do Estado brasileiro passaram por diversas fases, iniciando-se com o
intervencionismo populista da Era Vargas - que foi marcante para as políticas
habitacionais, dado o reconhecimento da importância da habitação para a reprodução da

77
força de trabalho e para a consequente concretização de modus operandi industrial
(BONDUKI, 1994)31:

A década de 1930 constituiu um marco divisor no processo de urbanização

brasileiro, que, analogamente aos demais países latino-americanos, vinculou-se
à gradual inserção da economia nacional no contexto mais amplo do capitalismo
mundial, com os esforços estatais centrando-se na promoção da dinâmica de
acumulação urbano-industrial. O Estado brasileiro afirma-se, então, como agente
fundamental na mediação dos processos de industrialização e urbanização, o que
se expressa na regulamentação da relação capital-trabalho, na ampliação de seus
papéis na provisão de serviços urbanos e na criação de agências públicas para
lidar com temáticas específicas, como a regulação do comércio exterior e o
estímulo à atividade produtiva [...] No entrecruzamento desses processos,
configura-se, para as cidades, o papel de centros políticos e de produção,
concentrando capital e trabalho (BRASIL; CARNEIRO, 2009, pp. 14-5).

Nesse período, então, a ação do Estado brasileiro buscava a melhoria das condições
de vida dos trabalhadores urbanos, encampando intervenções relacionadas a previdência
e assistência social - das quais são arquétipos os Institutos de Aposentadoria e Pensão -,
educação, alimentação e habitação (BRASIL; CARNEIRO, 2009). Dentre as ações
relacionadas a esse último setor, além das iniciativas de provisão de unidades
habitacionais subsidiadas, o congelamento dos aluguéis e a regulamentação das relações
de inquilinato fizeram parte da gramática varguista nas intervenções no setor de
habitação (BONDUKI, 1994). Conforme comenta o professor Sérgio de Azevedo,

Se, por um lado, o estigma das áreas de habitação popular não termina com a
Revolução de 1930, em compensação observa-se uma mudança significativa dos
objetivos das atividades governamentais neste setor. A partir dessa época, as
políticas públicas voltadas para os setores populares visam também aumentar a
margem de legitimidade do Estado (AZEVEDO, 1988, p. 107).

No entanto, quando Vargas deixa o cargo de presidente, suas iniciativas no setor

de habitação - que já não eram grandes - são descontinuadas. Como ensina o próprio
Azevedo,

31 Refletindo a preocupação que Henry Ford preconizava em sua política de acompanhamento dos
trabalhadores - conhecida como five dollar day (MEYER, 1981) -, a provisão de habitação para os operários
era compreendida nesse período como base para o desenvolvimento e fortalecimento "de uma sociedade
de cunho urbano-industrial, capitalista", como disse Bonduki (1994, p. 711). A produção das cidades no
Brasil à época ficou marcada, como observa-se, por exemplo, no Rio de Janeiro, pela construção dos
chamados Parques Proletários, que seriam residência temporária aos trabalhadores retirados das favelas
da cidade (GOMES, 2009); e em Nova Lima, pelos bonserás - residências pequenas, com apenas uma janela
na frente, que se espalham no centro da cidade e contrastam com o bairro exclusivo aos europeus que
trabalhavam na mina de ouro (MAZONI ANDRADE, 2014).
78
 Os primeiros organismos que se dedicaram a construção de casas populares em
maior escala foram os diversos institutos de aposentadoria e pensão
(industriários, comerciários, bancários, etc.) criados a partir de 1930.
Entretanto, essas entidades operavam normalmente de maneira fragmentária,
sendo sua atividade, nesse campo, considerada secundária e atingindo um
pequeno número de seus associados.
Nesse sentido, pode-se afirmar que e somente com a criação da Fundação
da Casa Popular (FCP), em 1946, que se institucionaliza a primeira agência de
nível nacional voltada exclusivamente para a construção de casas populares para
as classes de baixa renda (AZEVEDO, 1988, p. 108).

Ainda sobre isso, Bonduki assinala que

Seria equivocado considerar que o governo Vargas e os que se lhe seguiram

chegaram a formular uma política habitacional articulada e coerente. Não houve,
efetivamente, a estruturação de uma estratégia para enfrentar o problema nem
a efetiva delegação de poder a um órgão encarregado de coordenar a
implementação de uma política habitacional em todos seus aspectos
(regulamentação do mercado de locação, financiamento habitacional, gestão dos
empreendimentos e política fundiária). E, menos ainda, um ação articulada entre
os vários órgãos e ministérios que de alguma maneira interferiram na questão
(BONDUKI, 1994, p. 717).

Em outras palavras,

a cidade não constitui objeto de tematização e tampouco de políticas

urbanas federais. A prevalência de uma perspectiva de laissez-faire em relação
à questão urbana implica a resolução da questão da moradia pelos próprios
trabalhadores e outros segmentos populacionais inscritos na pobreza urbana.
Isso se faz por meio de mecanismos variados, o que envolve loteamentos
clandestinos e invasão de terrenos públicos ou de particulares, no tocante ao
acesso ao lote urbano, e práticas de autoconstrução, no que se refere à edificação
do imóvel [...] Desse processo advém a conformação de uma cisão entre o tecido
formal e as ocupações informais (BRASIL; CARNEIRO, 2009, p. 15 - grifos
nossos).

Citada como exemplo das ações incipientes que seguiram à deposição de Vargas, a
Fundação da Casa Popular, criada em 1946, em resposta ao problema de habitação no
país, confirma a descontinuidade das intervenções no setor de habitação - conforme a
citação acima, de Bonduki (1994). Esse mesmo autor completa sua afirmação com a
constatação de que

A maneira como se deu a criaçao pelo governo Dutra, em 1946, da Fundação da

Casa Popular, uma resposta do Estado a crise de moradia no pos-guerra, e,
contraditoriamente, o melhor exemplo desta ausência de política (BONDUKI,
1994, p. 717).

79
 Na sequência, observa-se o início de um segundo ciclo econômico, ancorado na
modernização produtiva e na substituição de importações. O Estado, inspirado pelos
ideais keynesianos, assume progressivamente a função de assegurar condições para a
industrialização - seja a partir da provisão pública de infraestruturas, equipamentos e
serviços urbanos, que impactariam positivamente a produtividade e a acumulação de
capital (BRASIL; CARNEIRO, 2009). Durante esse período, podem-se citar as ações
apoiadas no desenvolvimentismo tecnocrático de Juscelino Kubitschek, as tentativas de
estabilizar a economia com Jânio Quadros, as Reformas de Base de João Goulart e o plano
trienal de Celso Furtado (ALMEIDA, 2006; ALMEIDA et al., 2008; MONTE-MÓR, 2008).
A despeito da existência de inversões públicas em infraestrutura urbana, não se
observaram grandes alterações no que tange à política habitacional nesse período.
Refletindo a ausência de investimento estatal em habitação, crescem nesse período as
iniciativas do setor privado - e as políticas de governo acabavam por privilegiar os
interesses dos empresários. Para aqueles que não podiam acessar o mercado imobiliário,
restava a informalidade - e o que se observa a partir desse momento é a intensificação do
processo de favelização e ampliação da percepção de problemas urbanos (BERNARDES,
1986).
Quando do intervencionismo do governo militar32, a característica mais marcante
das iniciativas de planejamento urbano foi, conforme discute Adauto Lúcio Cardoso
(1999), a exacerbação da centralização. Nesse contexto, a descentralização da política
habitacional era incipiente. Não havia municipalização dessas ações, imperando o que
Cardoso (1999) chama de "estadualização" da política, através das COHABs estaduais.
Cumpre lembrar também a forte centralização de recursos promovida pelo regime militar
no governo central. Ou seja, nesse cenário era impossível às unidades subnacionais
financiar políticas públicas mais dispendiosas.
Conforme mostram Flávia Brasil e Ricardo Carneiro, sobre esse período,

A inserção periférica do país na divisão internacional do trabalho e o processo

de urbanização - que redesenham as cidades brasileiras - aprofundam-se sob a
égide da Ditadura Militar [...], com o recrudescimento dos fluxos migratórios

32 Durante as décadas de 1960 e 1970, outros países no mundo já discutiam formas de participação popular
no planejamento. No Brasil, todavia, a ditadura militar impunha limites aos direitos políticos, restringindo
fortemente quaisquer tentativas de participação popular em qualquer área da esfera política. A
redemocratização trouxe consigo uma mobilização popular que culmina na promulgação da "Constituição
Cidadã" de 1988. Essa Constituição inovaria com a noção de "função social da propriedade" e com sua
preocupação com os direitos sociais (MONTE-MÓR, 2008).
80
 campo-cidade, tem-se o ápice do processo de crescimento urbano e de
metropolização, pautado por algumas características que se revelam na
problemática socioespacial atual: a expansão urbana por meio da
constituição de periferias precárias e distantes, conformadas pelas
dinâmicas especulativas que se alimentam da provisão pública de
infraestruturas; e a multiplicação de favelas e de outras tipologias de
informalidade, destituídas das mínimas condições de habitabilidade.
Enquanto as lógicas seletivas de provisão de infraestruturas sustentam um
padrão de expansão urbana periférica e desigual, extensas porções precárias e
informais das cidades são deixadas à deriva. Evidenciam-se os arranjos
constitutivos do espaço urbano brasileiro: a maior parcela da população
constituída pelos segmentos de mais baixa renda assume os custos sociais
da urbanização. A acessibilidade que o urbano traduz e os benefícios da
urbanização realizam-se seletivamente para as classes favorecidas (BRASIL;
CARNEIRO, 2009, p. 16 - grifos nossos).

Além disso, a partir da ascensão dos militares ao poder é extinta a Fundação da

Casa Popular, criada em 1946, e é criado o Banco Nacional da Habitação (BNH), em 1964.
Isso se daria porque o modelo era considerado pelos burocratas do regime como
“verdadeiras doações”, vindo a chocar-se com as diretrizes do PAEG (FAGNANI, 1997).
A partir daí, são distribuídos cerca de 4,5 milhões de financiamentos habitacionais
- o que, segundo estimativa apresentada por Fagnani (1997), beneficiaria mais de 20
milhões de pessoas. No entanto, como destaca o economista, observa-se nesse período um
limitado caráter redistributivo da política de habitação. Segundo o economista,

menos de 5% das aplicações do SFH realizadas entre 1964-84 foram destinadas

a famílias com renda de até três salários mínimos mensais. Na verdade, apenas
em sua fase inicial (1964/67) tentou-se dar alguma prioridade às “massas órfãs”,
lembradas por Sandra Cavalcante, primeira presidente do Banco Nacional da
Habitação (BNH). Contudo, já nessa época, acabou para os pobres o sonho da casa
propria. Os elevados índices de inadimplencia ja denunciavam a
incompatibilidade do SFH com o atendimento dessas camadas (Azevedo, 1975).
A regressividade dessa política tambem e percebida pelos recorrentes subsídios
concedidos aos mutuários de média e alta renda entre 1968 e 1985 (FAGNANI,
1997, pp. 192-3).

Fagnani (1997) afirma ainda que houve grande privatização da política de

habitação. Para ele, um dos indícios desse fenômeno seria a importância dos
representantes dos interesses da indústria, da construção civil e do sistema financeiro na
formulação e na implementação dessa política nesse período.
A partir da década de 1970, algumas iniciativas podem ser lidas, como afirmam
Brasil e Carneiro (2009, p. 17), “como ensaios na direção de uma política urbana de cunho
compreensivo”, como a criação de uma comissão e um conselho na área de política urbana
e desenvolvimento urbano. “Entretanto”, destacam os mesmos autores, “esvaziados de

81
poder efetivo, tais órgãos não lograram assumir o papel de coordenação das políticas
urbanas federais, pensado para eles” (BRASIL; CARNEIRO, 2009, p. 17). Durante essa
década, então, o esgotamento do ciclo de expansão da economia brasileiro, conhecido
como “milagre econômico”, em consonância àquilo que dizem vários dos pensadores do
espaço urbano brasileiro33, Brasil e Carneiro (2009, p. 17) destacam que “o
aprofundamento das desigualdades sociais desvela a cidade como um lugar privilegiado
e objeto dos conflitos sociais”.
Tensões entre o Estado e a sociedade no Brasil - exemplificadas pelas derrotas
governistas nas eleições subnacionais e pela emergência e proliferação de movimentos
sociais - levaram à redemocratização em meados da década de 1980 (BRASIL; CARNEIRO,
2009). O período subsequente é caracterizado pelas tentativas de estabilização
macroeconômica nos tempos de crise, pela promulgação da Constituição de 1988 e por
certo hiato pensamento urbano brasileiro34 até chegar ao cenário atual (ALMEIDA, 2006;
ALMEIDA et al., 2008; MONTE-MÓR, 2008).
Logo em 1985, instituiu-se um grupo de trabalho para discutir propostas de
reformulação no Sistema Financeiro da Habitação. Esse grupo de trabalho propôs que os
programas de moradia popular fossem separados daqueles que eram voltados a estratos
de maior renda. O BNH seria, então, desmembrado, havendo estruturas específicas para
gestão e financiamento de políticas habitacionais para cada recorte de renda (FAGNANI,
1997). Depois disso, em novembro de 1986, desconsiderando o que o grupo de trabalho
havia proposto, o BNH foi extinto.
Há, a partir disso, o que Fagnani (1997) chama de precipitação do esvaziamento da
estratégia de reforma: “Apos a extinçao do BNH, os paradoxos da política habitacional
acentuaram-se, pela sobreposição da crise institucional a crise financeira cronica,
herdada do autoritarismo” (FAGNANI, 1997, p. 222). Nas palavras de Brasil e Carneiro,
observa-se que

Essas estruturas desmontadas não se recompõem e as remanescentes são

atomizadas ou repartidas em diferentes ministérios, assinalando a saída de cena

33 Exemplificados por Ianni (apud DEÁK, 2010), Caldeira (2000), Villaça (2001) e Maricato (2003; 2013).
34 Monte-Mór (2008) afirma que houve um hiato na pensamento urbano brasileiro entre os anos 1980s e
2000, em que o ensino, as pesquisas e até a prática do planejamento urbano perderam espaço. Tal cenário
viria a ser revisto com a criação do Ministério das Cidades, em 2003 (MONTE-MÓR, 2008). Sobre esse
mesmo momento, Brasil e Carneiro (2009, p. 19) dizem que “Os anos 1980 marcam-se pela crise fiscal do
Estado e assistem ao esvaziamento do planejamento e da política urbana no país, bem como à revisita crítica
de suas práticas”.
82
 do governo federal do referido campo das políticas urbanas, num contexto de
retração e inflexão do papel do Estado. Mais do que os modelos anteriores,
prevalece então - nos diversos níveis de governo - um planejamento de caráter
incremental, ao lado de experiências incipientes e localizadas de planejamento
participativo, com caráter instrumental de participação (BRASIL; CARNEIRO,
2009, p. 19).

Nesse mesmo período, observa-se o que Marta Arretche (1996, apud FAGNANI,
1997) chama de "via-crúcis" dos programas habitacionais para população de baixa renda
- com descontinuidades e paralisia decisória.
A convocação da Assembleia Constituinte deu-se em meio de afirmação da atuação
e do papel da sociedade civil, a construir e definir agendas e marcos das políticas sociais
(BRASIL; CARNEIRO, 2009, p. 20): “No âmbito mais geral, cabe sublinhar a mobilização
em torno das propostas de descentralização [...] e de municipalização, bem como de
reconhecimento e ampliação dos direitos sociais e de democratização das relações entre
Estado e sociedade”. Nesse contexto, emendas populares poderiam ser apresentadas à
Assembleia Constituinte. O movimento de reforma urbana no Brasil, em sua atuação,
conseguiu o apoio de cento e trinta mil eleitores a mais que o necessário para apresentar
uma emenda.
Para além da crise financeira herdada da ditadura militar, o que acarretou na
suspensão de atividades relacionadas à habitação, ocorreu, como mostra Arretche (1996,
p. 110, apud FAGNANI, 1997, p. 222), “uma verdadeira via-crúcis quanto ao espaço
institucional de formulação e gestão dos programas habitacionais de baixa renda”.
Dessa maneira, o texto constitucional contém apenas dois artigos oriundos
daquela emenda relacionada à reforma urbana; os artigos 182 e 183. A avaliação que
Marcelo Lopes de Souza (2010, p. 161) faz acerca do texto constitucional aponta para a
diluição e as modificações que a emenda popular sofreu: uma “derrota estratégica”. Na
opinião do geógrafo, algumas discussões ficam inconclusas - como a questão da “função
social da propriedade” -, engendra-se certo legalismo e “tecnocratismo de esquerda”35
(SOUZA, 2010).

35 Souza afirma que “o movimento pós-1988, com a tentativa de captura, pelo campo da esquerda, dos
planos diretores como um meio de promoção da reforma urbana [...] assistiu a uma predominância
crescente de certo “tecnocratismo de esquerda” [...], aninhado na perspectiva do “plano diretor como
instrumento de reforma urbana”, ou seja, a tendência a se superestimar a importância das leis e dos planos,
a se subestimarem as contradições sociais e a se cultivar otimismo exagerado a respeito das possibilidades
de estabelecimento pacífico de novos “pactos territoriais” e consensos” (SOUZA, 2010, p. 163).
83
 A despeito dos avanços trazidos pela Constituição de 1988, o governo de Fernando
Collor foi marcado por grande embate entre os poderes Executivo e Legislativo (FAGNANI,
1997) - o que justifica a demora na aprovação dos textos de várias leis complementares,
incluindo aquela que viria a ser chamada, anos mais tarde, de Estatuto da Cidade,
regulando o capítulo da Constituição que trata de política urbana. Além disso, no governo
Collor, a área de habitação foi caracterizada por uma forte centralização do processo
decisório no Ministério da Ação Social e na Caixa Econômica Federal. Os recursos eram
concedidos aos municípios de maneira pulverizada, com base em relações clientelistas.
Por fim, “Outro traço da política habitacional implementada no governo Collor e a
ausência de mecanismos de acompanhamento e controle da execução física e financeira
dos projetos” (FAGNANI, 1997, p. 231).
Durante o governo de Fernando Henrique Cardoso - sobretudo em seu primeiro
mandato -, os gastos com a área de habitação observaram o maior crescimento relativo
de gastos no período (CASTRO; CARDOSO JR, 2005). Ainda, no segundo mandato de
Cardoso foi, enfim, publicada a Lei Federal número 10.257, de 2001 - o Estatuto da Cidade,
paradigmático no tratamento do direito urbano (MARICATO, 2003; FERNANDES, 2006).
Durante o governo de Luis Inácio Lula da Silva, foram criados conselhos e fundos -
como, por exemplo, o Fundo Nacional de Habitação de Interesse Social - FNHIS - e seu
Conselho Gestor para esse fundo, instituídos pela Lei Federal número 11.124, de 2005.
Ainda, foram criados o Ministério das Cidades36, em 2003, e o Conselho das Cidades, em
2006. Além disso, durante o último mandato desse presidente foi promulgada a Lei
Federal n° 11.977, de 2009, que institui o programa “Minha Casa, Minha Vida” e que lança
bases para o processo de regularização fundiária em área urbana. Brasil e Carneiro (2009,
p. 26) avaliam que “podem-se sinalizar inflexões na atuação do poder executivo federal a
partir do governo Lula”. Para eles, o mandato de Lula caracterizou-se por uma redefinição
do papel do Estado, “mais atuante no campo das políticas urbanas, reintegradas à agenda
governamental”.
Já nos governos de Dilma Rousseff e Michel Temer, observa-se a necessidade de
empreender esforços no sentido de manter o aporte de recursos do PMCMV em meio ao
imperativo de contrair os gastos públicos. Ainda, sob o governo de Rousseff, leis

36 Que apresenta, originalmente, "uma composição heterogênea de expertises, que aponta para uma
expressiva inclusão da sociedade civil em sintonia com as plataformas de reforma urbana" (BRASIL;
CARNEIRO, 2009, p. 27).
84
importantes para a temática do urbano foram promulgadas, como a Lei Federal no
12.587/2012, que institui a Política Nacional de Mobilidade Urbana e a Lei Federal no
13.089/2015, que institui o Estatuto da Metrópole.

2.4.3- PARADIGMAS DO PLANEJAMENTO URBANO

Em suma, acerca do planejamento urbano no Brasil, Villaça (2010) afirma que

O Estado brasileiro tem atuado sobre as cidades, enquanto organismos físicos,

de várias maneiras: tem instalado redes de abastecimento de água e de coleta de
esgoto; tem construído avenidas, parques e casas populares; tem regulamentado
a delimitação de zonas urbanas, a abertura de loteamentos e a construção de
edifícios pela iniciativa privada; tem oferecido ou regulado a oferta de transporte
público etc.
Talvez não tenha havido ação estatal que tenha afetado mais o espaço urbano de
nossas cidades grandes e médias, nos anos de 1970 e 1980, do que a ação do
governo federal nos campos do saneamento, transportes e habitação. Pergunta-
se, então: essa ação do Estado brasileiro sobre o urbano insere-se no âmbito
do que tem sido recentemente chamado no Brasil de planejamento
urbano? (VILLAÇA, 2010, pp. 171-2 - grifo nosso).

Para o próprio Villaça, a resposta para essa pergunta grifada acima seria não.
Primeiro, porque muitos planos nem saíram do papel. Segundo, porque muitos desses
planos “Não tinham por objetivo a organização do espaço urbano e não foram formuladas
e/ou aplicadas para cada cidade individualmente” (VILLAÇA, 2010, p. 172).
Fato é que - como já foi discutido neste trabalho - o rápido processo de
urbanização trazia consigo problemas que demandavam ações governamentais. Como diz
Monte-Mór (2008), essa intervenção do governo deixaria de ser privilégio das cidades
“casos 'de luxo’”, porquanto a livre-iniciativa não conseguisse resolver todas as questões
relacionadas à “planificação espacial”. Ainda, a aplicação desses planos no âmbito local
exige capacidades e recursos que muitos municípios não têm, o que se agrava pela
situação de dependência de transferências intergovernamentais, as quais reduzem a
liberdade de ação do gestor municipal aos ditames do governo central (REZENDE, 2011;
RAMOS, 2013; BRASIL; CARNEIRO, 2014; REZENDE; LEITE; SILVA, 2015).
Hoje, o planejamento de cidades depara-se com um duplo desafio, conforme
ensinam D’Ottaviano e Silva (2009) e conforme mostram os exemplos de indicadores
apresentados. Por um lado, é necessário buscar a resolução para os superlativos
problemas das grandes cidades, que se acumularam durante o século passado. Por outro

85
lado, uma atividade bem informada de planejamento pode “salvar” as cidades pequenas e
médias que estão, nas palavras dos autores, “em processo de explosão por todo o país”
(D’OTTAVIANO; SILVA, 2009, p. 202).
Dado esse pequeno prolegomenon, busca-se expor aspectos gerais sobre os
paradigmas tratados na literatura sobre a temática do planejamento e da gestão de
cidades - a saber, (i) o planejamento físico-territorial clássico, (ii) o planejamento
sistêmico e o enfoque racional, (iii) o planejamento estratégico de cidades, (iv) o new
urbanism, (v) o desenvolvimento urbano sustentável e o planejamento ecológico, (vi) o
planejamento comunicativo/colaborativo, e (vii) a reforma urbana.

(i) PLANEJAMENTO FÍSICO-TERRITORIAL CLÁSSICO

Como mostra o professor Alberto Mazoni Andrade, um fenômeno atrelado ao
modernismo foi a alteração da natureza do objetivo do pensamento sobre o urbano,
ampliando seu enfoque: “ao envés de abrigar 'o homem’, êle pretende abrigar 'as massas’”
(MAZONI ANDRADE, 1955, p. 15). Dessa forma, transferem-se características da
administração da produção industrial ao próprio planejamento da produção do espaço
(SOUZA, 2010).
Nesse contexto, o planejamento físico-territorial clássico - conhecido em inglês
como blueprint planning - reinou de maneira absoluta por algum tempo, durante o início
do século XX, e ainda hoje tem muita força (MARICATO, 2012). Sua origem está na
elaboração de planos de ordenamento - precipuamente preocupados com o traçado
urbanístico, com a densidade de ocupação e com o uso do solo (BRASIL; CARNEIRO, 2009;
SOUZA, 2010) - e regulação de uma dita “cidade ideal”. Nesse sentido, como afirmou Souza
(2010, pp. 125-6), o blueprint planning, no cerne do modernismo, é uma “tentativa de
melhor adaptar as cidades à era industrial e, por tabela, às necessidades do capitalismo”.
No entanto, a partir dos anos 1960, a corrente do planejamento físico-territorial
clássico passou a receber diversas críticas - sobretudo devido àquilo que Souza (2010)
descreve como “fetichismo espacial”, e sua pretensão de mudar a sociedade a partir da
simples mudança no espaço. Para Monte-Mór (2008), essa escola peca pelo simplismo de
enfocar a cidade como um elemento despolitizado, meramente formal-estético.

86
(ii) PLANEJAMENTO SISTÊMICO
A escola que se sucedeu ao planejamento físico-territorial clássico foi chamada de
systems planning37, um tanto voltada aos métodos quantitativos, exprimindo no
planejamento urbano um caráter positivista. Sua fundamentação na tríade "Survey-
Analysis-Plan", no entanto, recebia críticas:

A ênfase do systems planning sobre a necessidade de saber como as cidades e

regiões "funcionam", ênfase essa que representou uma extraordinária chance
para a "cientifização" do planejamento (ainda que sobre alicerces positivistas, é
evidente), requeria, portanto, uma formação profissional e uma predisposição
que não eram (como até hoje não são) dominantes entre os vários tipos de
profissionais que lidam com planejamento e gestão urbanos (SOUZA, 2010, p.
133).

No Brasil, conforme destacam Brasil e Carneiro,

Sucedâneos dos planos diretores de caráter fundamentalmente físico-territorial

produzidos nas décadas anteriores, os referidos planos locais integrados
recodificam o planejamento urbano. Imantados por pressupostos racionalistas-
compreensivos, tais planos ancoram-se em extensos diagnósticos multissetoriais
- abrangendo todos os aspectos das cidades - e experimentam destinos e
resultados, no mínimo, incertos [...], como o arquivo morto de algum órgão
público (BRASIL; CARNEIRO, 2009, p. 18).

A dificuldade em implementar tais planos, segundo os autores, assenta-se naquilo

que Brasil e Carneiro (2009, p. 18) chamam de “disjunção entre os planos elaborados e a
realidade em que visam intervir, o que se evidencia, em particular, na desconsideração
sistemática do tecido informal”. Além disso, eles tratam de outra disjunção, entre o
planejamento e a gestão - caracterizada pela subestima dada ao poder de atuação do setor
privado e pela influência do descompromisso das burocracias com sua implementação ou
com sua viabilidade. Ainda, cita-se a questão dos defeitos da concepção tecnocrática do
planejamento, que, conforme afirmam Brasil e Carneiro (2009, p. 18), “conduz ao
privilégio do mercado e das lógicas de acumulação urbana em detrimento de premissas
de inclusão social”.
Por fim, como destacam os autores, há de se atentar para a existência de

37 Baseada na Teoria Geral dos Sistemas, que tem bastante peso sobre a Teoria Geral da Administração, essa
teoria afirma que "os sistemas não podem ser plenamente compreendidos apenas pela análise separada e
exclusiva de cada uma de suas partes" (ANDRADE e AMBONI, 2009, p. 172).
87
 uma ambiguidade fundamental na estratégia da promoção do planejamento
urbano no âmbito local como sendo uma linha de intervenção federal,
considerando-se a estreita margem de autonomia municipal no contexto
centralista, sobretudo nas dimensões política e financeira (BRASIL;
CARNEIRO, 2009, p. 18 - grifo nosso).

(iii) PLANEJAMENTO ESTRATÉGICO DE CIDADES

Uma das alternativas à “crise das cidades” é a competição por mais recursos e por
mercados - isso seria o hobbesianismo citado por Melo (1996), o “municipalismo
autárquico” de Abrucio (2006a), ou a “guerra das cidades” de Milton Santos (1999). Assim,
as cidades - conscientes da globalização e da crescente competição entre territórios -
submetem-se às mesmas condições e desafios que as empresas; o que o geógrafo urbano
David Harvey chamou de “empresariamento na administração urbana” (HARVEY, 1996,
apud PACHECO; COSTA, 2006, p. 129).
Nesse contexto, emerge com força o boosterism urbano, citado por Philip Gunn, ou
a promoção midiática das cidades (GUNN, 2010). Também nessa época surgem as
preocupações de Kotler, Haider e Rein (1994), autores de famosos livros de administração
de marketing. Para esses autores, deve ser feito um planejamento de marketing para
trabalhar a comunidade a fim de satisfazer as necessidades de seus eleitores (KOTLER;
HAIDER; REIN, 1994). Assim, o planejamento de marketing de cidades deve levar em
consideração três aspectos: sua investibilidade - ou seja, sua capacidade de atrair
investimentos -, sua habitabilidade - a probabilidade de que cidadãos busquem mudar-
se para viver na cidade - e sua visitabilidade - a capacidade da cidade em atrair visitantes
(LUCAS, 2006).
No Brasil, a partir da preocupação desses autores, algumas iniciativas ganham
muito destaque, como Vitória, conforme relatado por Lucas (2006). Na capital capixaba, a
partir da identificação de sua vocação - que, para Lucas (2006), seria a prestação de
serviços relacionados ao porto -, foi criada uma secretaria para tratar do
desenvolvimento econômico, a partir do fomento a atividades ligadas à vocação
identificada no município.
Como diz Marcelo Lopes de Souza,

O “empresarialismo” reflete, de certo modo, a assimilação [...] das tendências

contemporâneas de desregulamentação e diminuição da presença do Estado
também no terreno do planejamento do planejamento e da gestão urbanos,
amiúde sugeridas pela fórmula “parcerias público-privado” (SOUZA, 2010, p.
137).

88
 Essa forma de planejar intervenções no espaço urbano vem recebendo muitas
críticas - sobretudo por seu conservadorismo e pela sua proximidade com a tradição
militar (SOUZA, 2010). O economista Carlos Vainer e a filósofa Otília Arantes são uns dos
críticos ferrenhos dessa concepção de planejamento. Para ele, a cidade que compete nesse
contexto passa a ser entendida como mercadoria38, empresa39 e pátria40 (VAINER, 2012).
Para ela, “a cidade-negócio está ancorada em uma pseudomercadoria, o solo, um outro
nome para a natureza, que aliás não foi produzida pelo homem, muito menos para ser
vendida num mercado” (ARANTES, 2012, p. 26).
Todavia, Marcelo Lopes de Souza (2010) pondera afirmando que o planejamento
estratégico de cidades não pode e nem deve ser tomado como sinônimo de uma
perspectiva mercadófila e neoconservadora. Para ele, o próprio fato de a ideia de
planejamento estratégico ter ganhado corpo com Carlos Matus - enquanto este era
colaborador do governo de Allende, no Chile - já refuta parte das críticas (SOUZA, 2010).

(iv) NEW URBANISM

O new urbanism é uma concepção que surge nos Estados Unidos da América, ao
final dos anos 1980. Sua base está na proposição de quarteirões e ruas adequadas para
pedestres, proximidade entre casas e centros de compras e acessibilidade dos espaços
públicos - que distem apenas cinco minutos (CONGRESS OF NEW URBANISM, 2016). De
acordo com o Congresso of New Urbanism, essa escola “focuses on human-scaled urban
design” (CONGRESS OF NEW URBANISM, 2016). Nas palavras de Marcelo Lopes de Souza
(2010), essa escola

procura ser uma alternativa aos suburbs, forma de assentamento de baixa

densidade típica do entorno de grandes cidades americanas, usualmente
elitizada, que congrega de conjuntos de escritórios a moradias unifamiliares,
complexos de apartamentos e shopping centers (SOUZA, 2010, p. 143).

38Como indicado pelo urbanista catalão Jordi Borja, "A mercadotecnia da cidade, vender a cidade, converteu-
se [...] em uma das funções básicas dos governos locais" (BORJA e FORN, 1996, apud VAINER, 2012, p. 78 -
grifo dos autores).
39 Nesse caso, a busca pelo "the one best way" leva os princípios preconizados por Taylor - racionalidade,
regularidade, economia de tempo, funcionalidade e produtos uniformizados (TAYLOR, 1990) - para os
escritórios de planejamento urbano.
40 Para Vainer, a cidade tem de se tornar uma "pátria", porque "O plano estratégico supõe, exige, depende
de que a cidade esteja unificada, toda, sem brechas, em torno ao projeto" (VAINER, 2012, p. 91).
89
 A despeito de todos os avanços dessa escola, que foca no bem-estar dos cidadãos e
na acessibilidade, há algumas críticas, conforme narra Souza (2010) relacionadas ao
conservadorismo e à pouca preocupação com o rompimento de práticas mercadófilas.
Além disso, o new urbanism dá a primazia ao design e aos arquitetos no planejamento
urbano - em detrimento do caráter interdisciplinar do tema (SOUZA, 2010).

(v) DESENVOLVIMENTO URBANO SUSTENTÁVEL E PLANEJAMENTO ECOLÓGICO

A partir da publicação do documento que ficou conhecido como “Relatório
Brundtland”, em 1987, “many people were arguing that development and environmental
concerns would have to be understood as complementary” (DALBY, 2003, p. 181). Desde
então, populariza-se o conceito de desenvolvimento sustentável - relacionado à
preocupação com o meio ambiente (BRESSER-PEREIRA, 2008), de forma a “promover o
desenvolvimento econômico satisfazendo os interesses da geração presente, sem,
contudo, comprometer a geração futura” (OLIVEIRA, 2002, 42).
A ideia de desenvolvimento urbano sustentável emerge pouco tempo depois da
publicação do “Relatório Brundtland”. Como afirma Marcelo Lopes de Souza (2010), a
base para esse paradigma é a “crença inabalável no crescimento econômico como parte
essencial da solução para os próprios problemas ambientais” (SOUZA, 2010, p. 146).
Os planejadores urbanos sob a égide dessa forma de pensar buscavam associar
modernização e sustentabilidade ecológica nas cidades - sem, contudo, discutir o modus
operandi da economia e seus problemas. Em síntese, conforme ensina Souza (2010), a
fixação do crescimento engendrada por essa escola “acarreta uma situação de tensão mais
ou menos escamoteada e dissimulada entre dois objetivos mais ou menos contraditórios
no interior do mainstream: o crescimento econômico e a proteção ambiental” (SOUZA,
2010, p. 147). Nessa mesma vertente, a crítica de Ribeiro (2005, p. 60, apud BOEIRA;
SANTOS; SANTOS, 2009, p. 706) é rica de conteúdo: “o que deve ser sustentável não é a
cidade, mas o estilo de vida urbano, que tem nas cidades mais uma forma de
manifestação”.

(vi) PLANEJAMENTO COMUNICATIVO/COLABORATIVO

O planejamento comunicativo ou colaborativo tem suas bases filosóficas em
Habermas, para o qual seria possível “chegar-se a acordos voluntários em nome da
cooperação” (SOUZA, 2010, p. 149). Afirmando que a racionalidade instrumental - aquela,
90
por exemplo, por trás do planejamento físico-territorial clássico - não é a única forma de
conceber o urbano, os planejadores sob a égide deste paradigma preveem a possibilidade
de uma ação comunicativa para a solução dos problemas urbanos.
Todavia, uma racionalidade comunicativa demanda liberdade e equidade a priori.
Como afirma o geógrafo Marcelo Lopes de Souza (2010, p. 150), “Seria irrealismo esperar
que uma sociedade substancialmente mais justa poderia ser construída exclusivamente
por meio do consenso e da persuasão. No entanto, a própria existência de profundas
desigualdades torna a prática do agir comunicativo difícil”.
A despeito da crítica de Souza, vários métodos de planejamento focados na
colaboração vêm surgindo - como é o caso do geodesign. O escopo dessa metodologia de
trabalho - desenvolvida e formalizada sob a regência de Carl Steinitz (2012) - seria uma
“estrutura metodológica e conceitual para o ordenamento territorial, com base em
colaboração, multidisciplinaridade e ferramentas de tecnologia da geoinformação”
(FONSECA, 2015, p. 1). Assim, os resultados positivos apregoados pelos idealizadores e
entusiastas dessa metodologia - como apresentam, por exemplo, McElvaney e seus
colaboradores (2013a; 2013b).

(vii) REFORMA URBANA

Entre os anos 1950 e 1960, o Brasil viu a efervescência de movimentos sociais em
busca das “reformas de base” (BRASIL; CARNEIRO, 2009). Dentre as reformas propostas,
as que tiveram mais força foram a reforma agrária e a reforma urbana:

Com a urbanização do Brasil e o crescimento dos problemas e conflitos urbanos,

o movimento de reforma urbana ganhou maior força, especialmente porque, já
naquela época, as capitais davam mostras do que viria a ser o processo de
urbanização no Brasil, caso não houvesse uma mudança na rota do crescimento
com desigualdade (BOEIRA; SANTOS; SANTOS, 2009, p. 700).

Fazendo coro àquilo que Maricato (2013) afirma sobre as tentativas do Estado
brasileiro em responder aos problemas urbanos, Eduardo Fagnani (1997) mostra que os
anos entre 1964 e 1985 - durante a ditadura militar no Brasil - são caracterizados por
uma infinidade de desacertos na ação estatal no setor de habitação: “regressividade dos
mecanismos de financiamento; centralização do processo decisório; privatização do

91
espaço público; expansão da cobertura e da oferta de bens e serviços; e reduzido caráter
redistributivo41” (FAGNANI, 1997, p. 185).
Os movimentos sociais urbanos, que já vinham sendo aquecidos desde os anos
1970 (SAMARRIBA; VALADARES; AFONSO, 1984), perceberam uma diversificação de sua
bandeira ao longo dos anos 1980 - que passou a envolver outros aspectos para além da
questão habitacional (BOEIRA; SANTOS; SANTOS, 2009). As demandas que vinham
acumulando-se por anos no Brasil encontraram possibilidade de vazão após a
redemocratização, em 1985. Para o caso das demandas específicas do meio urbano, o caso
não foi diferente: “a perspectiva da elaboração de uma nova Constituição para o país
serviu como catalisador para a recomposição do campo da reforma urbana” (SOUZA,
2010, p. 157).
Sobre isso, Brasil e Carneiro afirmam que

No que se refere à reforma urbana, para além de movimentos sociais urbanos e

do associativismo, destaca-se, no período, a configuração de articulações desses
atores coletivos, que constituem as bases sociais do Movimento Nacional de
Reforma Urbana (MNRU), atuante no contexto da Constituinte. As bases de
organização desse movimento remontam ao início dos anos 1960, na conjunção
entre atores oriundos da academia, atores de conformação corporativa, como o
Instituto de Arquitetos do Brasil (IAB), e partidos de esquerda em conjunto com
os movimentos sociais de moradia e associações de moradores, apoiados, por
sua vez, por entidades ligadas à Igreja, como as Comunidades Eclesiais de Base e
a Pastoral da Terra (BRASIL; CARNEIRO, 2009, p. 19).

Sabe-se que, naquele contexto de elaboração da Constituição de 1988, emendas

populares poderiam ser apresentadas à Assembleia Constituinte. O movimento de
reforma urbana no Brasil conseguiu o apoio de cento e trinta mil eleitores a mais que o
necessário para apresentar uma emenda (BRASIL; CARNEIRO, 2009). A Assembleia
Constituinte recebeu a proposta, mas ela sofreu supressões relevantes (BOEIRA; SANTOS;
SANTOS, 2009). Ainda, nas palavras de Souza (2010, p. 159), a emenda foi “emagrecendo”:

Os artigos relativos à política urbana, sobretudo nos aspectos vinculados à

questão da propriedade, foram objetos de conflitos nas comissões e espaços de
negociação da Constituinte. Junto com a participação do MNRU, observaram-se a
atuação de grupos de interesse ligados ao setor da construção civil e ao mercado
imobiliário, bem como de segmentos técnicos da burocracia (BRASIL;
CARNEIRO, 2009, p. 21).

41 O autor mostra que “menos de 5% das aplicações do SFH [Sistema Financeiro de Habitação], realizadas
entre 1964-84 foram destinadas a famílias com renda de até três salários mínimos mensais” (FAGNANI,
1997, p. 192).
92
 Para além da crise financeira herdade da ditadura militar, o que acarretou na
suspensão de atividades relacionadas à habitação, ocorreu, como mostra Arretche (1996,
p. 110, apud FAGNANI, 1997, p. 222), “uma verdadeira via-crúcis quanto ao espaço
institucional de formulação e gestão dos programas habitacionais de baixa renda”.
Dessa maneira, o texto constitucional contém apenas dois artigos oriundos
daquela emenda relacionada à reforma urbana; os artigos 182 e 183. A avaliação que
Marcelo Lopes de Souza (2010, p. 161) faz acerca do texto constitucional aponta para a
diluição e as modificações que a emenda popular sofreu: uma “derrota estratégica”. Na
opinião do geógrafo, algumas discussões ficam inconclusas - como a questão da “função
social da propriedade” -, engendra-se certo legalismo e “tecnocratismo de esquerda”42
(SOUZA, 2010).
Em oposição a vários outros paradigmas citados acima, o movimento pela reforma
urbana diferencia-se do mote das intervenções urbanísticas - como poderiam preconizar
os teóricos do new urbanism, por exemplo. Para os teóricos da reforma urbana, a justiça
social deveria vir antes da funcionalidade, da estética ou da “ordem” (SOUZA, 2010).

2.4.4- LEGISLAÇÃO FEDERAL ATINENTE AO PLANEJAMENTO E À GESTÃO

DE CIDADES

Ainda, como já foi dito, em resposta ao movimento nacional voltado à proposta de

reforma urbana que surge nos anos 1960 - e que culmina na proposição de uma emenda
popular à Constituição de 1988 -, as reivindicações dos direitos à cidade e à moradia, bem
como a noção da função social da propriedade, passam a ser discutidos. Os artigos 182 e
183 da Constituição elucidam o tema da política urbana:

Art. 182. A política de desenvolvimento urbano, executada pelo Poder Público

municipal, conforme diretrizes gerais fixadas em lei, tem por objetivo ordenar o
pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem-estar de
seus habitantes.
§ 1° O plano diretor, aprovado pela Câmara Municipal, obrigatório para cidades

42 Souza afirma que “o movimento pós-1988, com a tentativa de captura, pelo campo da esquerda, dos
planos diretores como um meio de promoção da reforma urbana [...] assistiu a uma predominância
crescente de certo “tecnocratismo de esquerda” [...], aninhado na perspectiva do “plano diretor como
instrumento de reforma urbana”, ou seja, a tendência a se superestimar a importância das leis e dos planos,
a se subestimarem as contradições sociais e a se cultivar otimismo exagerado a respeito das possibilidades
de estabelecimento pacífico de novos “pactos territoriais” e consensos” (SOUZA, 2010, p. 163).
93
 com mais de vinte mil habitantes, é o instrumento básico da política de
desenvolvimento e de expansão urbana.
§ 2° A propriedade urbana cumpre sua função social quando atende às exigências
fundamentais de ordenação da cidade expressas no plano diretor.
§ 3° As desapropriações de imóveis urbanos serão feitas com prévia e justa
indenização em dinheiro.
§ 4° É facultado ao Poder Público municipal, mediante lei específica para área
incluída no plano diretor, exigir, nos termos da lei federal, do proprietário do solo
urbano não edificado, subutilizado ou não utilizado, que promova seu adequado
aproveitamento, sob pena, sucessivamente, de:
I - parcelamento ou edificação compulsórios;
II - imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana progressivo no
tempo;
III - desapropriação com pagamento mediante títulos da dívida pública de
emissão previamente aprovada pelo Senado Federal, com prazo de resgate de até
dez anos, em parcelas anuais, iguais e sucessivas, assegurados o valor real da
indenização e os juros legais.
Art. 183. Aquele que possuir como sua área urbana de até duzentos e cinqüenta
metros quadrados, por cinco anos, ininterruptamente e sem oposição,
utilizando-a para sua moradia ou de sua família, adquirir-lhe-á o domínio, desde
que não seja proprietário de outro imóvel urbano ou rural.
§ 1° O título de domínio e a concessão de uso serão conferidos ao homem ou à
mulher, ou a ambos, independentemente do estado civil.
§ 2° Esse direito não será reconhecido ao mesmo possuidor mais de uma vez.
§ 3° Os imóveis públicos não serão adquiridos por usucapião (BRASIL, 2011).

Através desses artigos, a Constituição de 1988 define aquilo que Mattos et al.
(2002) chamam de definição da natureza jurídica do direito urbanístico. Para eles, a Carta
Cidadã firma o direito urbano brasileiro como um ramo autônomo do Direito, servindo-
se de institutos do direito administrativo - como as limitações administrativas, as
desapropriações e a função extrafiscal dos tributos (MATTOS et al., 2002).
Castro (2006, p. 270) destaca a importância dessa Constituição para o tema do
urbano: “É expressivo e grandiloqüentemente contagiante da bandeira do neolocalismo o
art. 182 do Texto Magno”. No mesmo sentido, Flávia Brasil e Ricardo Carneiro (2009, p.
21) dizem que o texto constitucional apresenta “avanços significativos de ordem geral que
resenharam o contexto político-institucional brasileiro”. Para eles, a Carta Cidadã é a
desembocadura das bandeiras municipalista e de redemocratização: “tais avanços
vinculam-se aos arranjos de descentralização e autonomia municipal, ao reconhecimento
dos direitos sociais e à incorporação da dimensão participativa da democracia” (BRASIL;
CARNEIRO, 2009, p. 21).
Ainda, em 2000, por meio da Emenda à Constituição de número 26, o direito à
moradia é arrolado como um dos direitos sociais - elencados em seu artigo 6o. Quanto à
competência acerca do tema, a Constituição afirma que a promoção de programas de
construção de moradias e melhorias das condições habitacionais são de competência

94
comum a todos os entes. A União deveria criar normas gerais. Aos municípios compete
editar normas de caráter específico a partir das normas gerais estabelecidas pela União.
Aos estados, enfim, restaria a competência residual - para tratar sobre matérias omitidas
pela legislação federal e municipal (MATTOS et al., 2002).
No entanto, sabe-se que as intervenções públicas na área de urbanização e
habitação muitas vezes extrapolam a capacidade fiscal dos municípios. Dessa maneira,
políticas públicas nessas áreas exigem uma atuação conjunta e articulada de entes
federativos e até mesmo do setor privado - que geralmente atua como executor das
intervenções (RAMOS, 2013; BRASIL; CARNEIRO, 2014). Assim, de modo geral, a esfera
local possui um papel central e imprescindível no desenvolvimento urbano. Por seu turno,
a União é incumbida da regulação e - ao lado dos estados - pelo desenvolvimento de
programas e financiamento de políticas que demandem tal aporte de recursos acima da
capacidade de municípios (BRASIL; CARNEIRO, 2014).
A legislação federal infraconstitucional sobre política urbana e habitação
compreende quatro marcos de especial relevo para essa discussão: (i) a Lei n° 6.766, de
1979, que dispõe sobre o parcelamento do solo urbano; (ii) o Estatuto da Cidade (Lei n°
10.257/2010), que regulamenta os artigos 182 e 183 da Constituição Federal de 1988;
(iii) a Lei n° 11.124, sancionada em 2005, que dispõe acerca de Habitação de Interesse
Social; e (iv) a Lei n° 11.977, de 2009, que trata acerca do programa “Minha Casa, Minha
Vida” e sobre regularização fundiária de assentamentos em área urbana;

(i) LEI N° 6.766/79

A Lei n° 6.766, sancionada em 1979, durante o Regime Militar, dispõe sobre todo
o processo de parcelamento do solo urbano e define competências para os municípios -
instituindo o parcelamento via planos diretores ou legislação municipal - e estados - aos
quais cabe disciplinar o parcelamento de solo em áreas de interesse especial, na forma da
lei, para atender às exigências urbanísticas do planejamento municipal. Essa lei, então,
traça as regras aplicáveis aos projetos de parcelamento - desde a configuração do projeto,
infraestrutura básica, índices urbanísticos, documentação, dentre outros aspectos.
Para Flávio Villaça (2010, p. 172), essa Lei “é mais próxima do que aqui chamamos
de planejamento urbano, pois trata-se de uma lei especificamente espacial. Seu objetivo é
a organização do espaço”. No entanto, como avaliam D’Ottaviano e Silva (2009),

95
originalmente, ela não tocava na questão da irregularidade dos assentamentos,
distanciando-se da realidade de muitos municípios brasileiros:

A Lei no 6.766 tinha como objetivo específico regulamentar de maneira

abrangente os novos parcelamentos urbanos no Brasil, dessa forma foi desde sua
concepção incipiente quanto a procedimentos de regularização dos
parcelamentos e assentamentos irregulares, apenas tratando do tema de forma
superficial e impondo uma rotina bastante rígida para o enfrentamento da
questão pelo poder público. Com a aprovação da Lei no 9.785, em 1999, foram
incorporadas à Lei no 6766/1979, além de uma melhor conceituação atinente ao
lote urbano e à infraestrutura básica, novas regras relativas aos índices
urbanísticos e prazos, ofertando, ainda, importantes inovações quanto aos
instrumentos legais para os procedimentos regularizatórios de parcelamentos e
assentamentos irregulares. A lei de 1999, visando ofertar ao poder público um
instrumento preliminar e eficaz até então inexistente para a abordagem inicial
do problema (D’OTTAVIANO; SILVA, 2009, 208-9).

A despeito dos avanços, como afirmam D’Ottaviano e Silva (2009), nem mesmo a
atualização que a Lei n° 6.766/79 recebeu foi capaz de dar um impulso às ações de
regularização de assentamentos e loteamentos.

(ii) ESTATUTO DA CIDADE

O Estatuto da Cidade - como se chama a Lei Federal de número 10.257, de 2001 -

, regulamenta os artigos 182 e 183 da Constituição Federal e traça diretrizes para a
política urbana no país. Considerada um reflexo da luta do movimento pela Reforma
Urbana no Brasil (ROLNIK, 2012), essa lei teve seu projeto apresentado no Congresso
Nacional em 1989 - e, em um contexto de embate entre os poderes Legislativo e
Executivo, só foi aprovada durante o segundo mandato de Fernando Henrique Cardoso,
em 2001 (BOEIRA; SANTOS; SANTOS; 2009; MATTOS et aL, 2002).
Essa demora na sua aprovação, nas palavras de Brasil e Carneiro,

implicou um obstáculo expressivo à autonomia dos governos locais quanto à

aplicação de dispositivos constitucionais e de instrumentos de política urbana no
sentido da concretização do direito à cidade. Implicou, ainda, descompromissos
das diferentes esferas de governo, no caso das competências e atribuições
compartilhadas (BRASIL; CARNEIRO, 2009, p. 22).

As diretrizes dessa lei buscam uma harmonia com a Carta Constitucional,

lastreando a gestão democrática, a noção de função social da propriedade, a ascensão dos
municípios à categoria de entes federados e a descentralização das ações do poder público

96
- por exemplo, quando preconizam a garantia do direito a cidades sustentáveis, a
participação social, a cooperação entre governos e sociedade e a justiça na distribuição de
ônus e benefícios engendrados pela urbanização (BOEIRA; SANTOS; SANTOS, 2009).
Como disseram Brasil, Carneiro e Teixeira:

De fato, a nova legislação não apenas reveste de conteúdo o princípio da função

social da propriedade a partir de suas diretrizes, como também instrumentaliza
os municípios para realizar esse princípio e alcançar um patamar razoável de
desenvolvimento socialmente justo das cidades (BRASIL; CARNEIRO; TEIXEIRA,
2010).

Dentre as competências da União, arroladas em seu artigo 3°, estão legislar sobre
normas gerais de direito urbanístico, legislar sobre normas para cooperação entre os
entes, promover - por iniciativa própria ou junto dos demais entes - programas
habitacionais e de saneamento básico, instituir diretrizes para a política urbana e elaborar
e executar planos nacionais e regionais de ordenação do território e do desenvolvimento
econômico e social.
Ao município cabe legislar e administrar as ações sobre parcelamento, edificação
e utilização compulsória do solo urbano. Além disso, é de competência do município
proceder à aplicação do imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana (IPTU),
utilizado em alíquota progressiva no tempo para os casos de descumprimento de
condições e prazos para parcelamento, edificação e utilização do solo urbano. Passados
cinco anos do início da cobrança do IPTU progressivo, caso os descumprimentos e
inadequações persistam, o município poderá proceder à desapropriação do imóvel para
proceder ao seu adequado aproveitamento.
O artigo 25 dessa lei confere ao Poder Público municipal o direito de preempção,
com base na sua lei de ordenamento territorial, dando preferência ao município para a
aquisição de um imóvel urbano que seja objeto de alienação onerosa entre particulares.
Dessa forma, esse artigo confere ao município a preferência para adquirir um imóvel
quando o Poder Público necessitar da área para cumprir as diretrizes da política urbana
- conforme o seu artigo 26.
Seguindo a diretriz da cooperação entre entes e entidades, presente nos princípios
aludidos pela Constituição de 1988, o artigo 32 da Lei n° 10.257/2001 traz à baila as
operações consorciadas. De acordo com esse artigo, operações consorciadas são o
conjunto de intervenções e medidas coordenadas pelo Poder Público municipal com a

97
participação de proprietários, moradores e investidores privados para alcançar
transformações urbanísticas estruturais, melhorias sociais e valorização ambiental.
São de competência do município, também, a transferência do direito de construir,
a elaboração de estudo prévio de impacto de vizinhança para certos empreendimentos e
a elaboração do plano diretor - instrumento de planejamento territorial fundamental
para a adequação da ordenação urbana às diretrizes de qualidade de vida, justiça social e
desenvolvimento econômico, obrigatório para municípios com mais de 20.000 habitantes.
A lei delega aos municípios a missão de editar seus planos diretores, com vistas às
especificidades de cada realidade local. Todavia, a maior parte dos municípios brasileiros
possui menos que 20.000 habitantes, sendo não obrigados à edição de tal plano.
Municípios com população menor que essa podem editar seus planos diretores; no
entanto, como lembra Gasparini (2005), a maioria deles não o faz porque implicaria em
maior interferência da população e dos grupos de interesse na gestão municipal e,
consequentemente, reduziria o poder discricionário do prefeito.
Faz-se relevante destacar, contudo, que alguns juristas que se debruçaram sobre
este Estatuto apontam para alguns pontos de discussão acerca de sua constitucionalidade
- sobretudo os artigos 5o, 6o e 7o, que tratam, respectivamente, da utilização compulsória,
da transmissão dos imóvel e obrigações de utilização, e do IPTU progressivo no tempo
(BOEIRA; SANTOS; SANTOS, 2009). No entanto, Medauar e Almeida (2004, apud BOEIRA;
SANTOS; SANTOS, 2009) dirimem essas questões. Para eles, esses artigos “guardam direta
relação com a definição constitucional da função social da propriedade urbana; por isso
são plenamente constitucionais” (BOEIRA; SANTOS; SANTOS, 2009, p. 705). Sobre esse
assunto, afirma-se que

De forma geral, percebe-se que os questionamentos quanto a

constitucionalidade de muitos dos dispositivos ainda se prendem ao fato de que
ditos instrumentos violam o direito de propriedade do indivíduo, até então
considerado intocável, mas que, com o advento da CF de 1988 e com o Novo
Código Civil, passou a ser relativizado. Isso porque, devido às constantes
transformações sociais e políticas do período de modernidade reflexiva, o direito
de propriedade também tem sofrido um processo de reflexividade entre os
especialistas. Foi um direito forjado na primeira geração de direitos, no período
da modernidade simples, tinha como marca a individualidade [...]; era um direito
inviolável e absoluto (BOEIRA; SANTOS; SANTOS; 2009, p. 706).

A despeito de não ser um texto de fácil aplicação, o Estatuto da Cidade - num fio
condutor a partir da Constituição de 1988 - constitui um paradigma inovador no que diz

98
respeito à base fundiária e imobiliária urbana (MARICATO, 2003), o que possibilita - nas
palavras de Porto (2012) - que o planejamento urbano inclua a cidade informal, que é a
realidade de grande maioria das cidades brasileiras (LUCAS, 2006).
Fernandes (2006) afirma o papel que o Estatuto da Cidade possui na emergência
desse novo paradigma de direito urbanístico no Brasil, que culminaria no fortalecimento
do processo de regularização fundiária:

O Estatuto da Cidade promoveu uma mudança estrutural do planejamento

urbano brasileiro, que passa a ser não apenas o planejamento regulatório
tradicional, mas também um planejamento indutor de processos territoriais e
urbanísticos que tenham um impacto direto na dinâmica dos preços do mercado
imobiliário (FERNANDES, 2006, p. 15).

Para Brasil e Carneiro (2009, p. 24), “O Estatuto da Cidade aprofunda os avanços

constitucionais, dotando de conteúdo o princípio da função social da propriedade, e
instrumentaliza os municípios para o alcance de um patamar razoável de
desenvolvimento socialmente justo das cidades”. Os autores enumeram quatro avanços
trazidos por essa lei:

a) a regulamentação de instrumentos voltados para a regularização fundiária

das áreas informais, especificamente o usucapião urbano e, adiante, por
meio de medida provisória, a concessão de uso especial para fins de moradia,
ao lado da identificação de outros instrumentos que já vinham sendo
empregados no âmbito local, como as Zonas Especiais de Interesse Social
(ZEIS);
b) A regulamentação de instrumentos de desenvolvimento urbano, em especial
voltados para o controle e coibição da especulação imobiliária e da captura
da mais-valia do solo urbano;
c) O requisito da participação social no planejamento e na elaboração de planos
diretores, bem como a previsão da criação de canais de participação - órgãos
colegiados, gestão participativa do orçamento, conferências, audiências e
debates públicos, dentre outros - em seu capítulo de gestão democrática das
cidades;
d) A recomendação de articulação do plano diretor com instrumentos
orçamentários, bem como a previsão de sua revisão periódica, a ser feita, no
máximo, a cada dez anos (BRASIL; CARNEIRO, 2009, pp. 24-5).

Na mesma seara, D’Ottaviano e Silva (2009) afirmam que o Estatuto da Cidade

alcançou um avanço no que toca à definição do conceito de função social da propriedade,
que precisava de regulamentação:

A função social da propriedade era, até então, apenas uma ideia já prevista em
várias das Constituições brasileiras e reforçada na Carta de 1988, que merecia
regulamentação para se tornar um conceito mais explícito e de fácil
99
 aplicabilidade, o que somente aconteceu com o Estatuto. A sua conceituação tem
proporcionado novas possibilidades de atuação técnica, sobretudo no que diz
respeito às questões relacionadas ao acesso à moradia digna como um dos pré-
requisitos do direito à cidade (D’OTTAVIANO; SILVA, 2009, p. 207).

Ainda, como afirmam Brasil e Carneiro (2009, o Estatuto da Cidade amplia o

tratamento dado à participação social no âmbito das políticas urbanas. Em seu artigo 43,
essa lei preconiza a existência de órgãos colegiados em todos os níveis; debates,
audiências e consultas públicas; conferências em todos os níveis; e iniciativa popular de
projetos de lei e de planos, programas e projetos de desenvolvimento urbano (BRASIL et
a l, 2012). Todavia, a avaliação da prática do planejamento urbano pós-Estatuto da Cidade
mostra que a população, muitas vezes, desconhece a existência de processos e
mecanismos participativos. Assim, esses mecanismos e processos

nem sempre se perpetuaram nas mudanças de gestão municipal, tampouco

resultaram, necessariamente, em Planos Diretores que expressam a construção
de um pacto social para o desenvolvimento urbano ou em Planos que estejam em
plena harmonia com o Estatuto da Cidade (SANTOS JUNIOR; MONTANDON,
2011, p. 45).

(iii) LEI N° 11.124/2005

A Lei Federal número 11.124, de 2005, dispõe acerca do Sistema Nacional de
Habitação de Interesse Social - SNHIS. Ela, ainda, cria o Fundo Nacional de Habitação de
Interesse Social - FNHIS - e institui um Conselho Gestor para esse fundo. O Sistema
Nacional de Habitação de Interesse Social busca viabilizar o acesso à terra urbanizada e à
habitação adequada para a população de menor renda - a qual, historicamente, vê-se
afastada da habitação adequada por não conseguir suprir sua demanda pela via do
mercado imobiliário43.
A despeito da centralização da gestão de todos os programas e projetos de
habitação nesse Sistema, o primeiro de seus princípios contidos no artigo 4° da lei é a
compatibilidade e integração das políticas habitacionais de todos os entes federados -
bem como das demais políticas atinentes ao desenvolvimento urbano, políticas
ambientais e de inclusão social.
Quanto ao já referido Fundo Nacional de Habitação de Interesse Social (FNHIS), ele
possui recursos financeiros que são aplicados de maneira descentralizada - tal qual

43 Sobre isso, Maricato (2003, p. 154) diz que "A maior parte da produção habitacional no Brasil se faz à
margem da lei, sem financiamento público e sem o concurso de profissionais arquitetos e engenheiros".
100
preconizam os princípios carregados pelo texto da Carta Constitucional de 1988. Dessa
forma, estados, Distrito Federal e municípios constituem conselhos e apresentam um
Plano Habitacional de Interesse Social e relatórios de gestão para firmar um termo de
adesão e receber subsídios do FNHIS.

(iv) LEI N° 11.977/2009

Por fim, a Lei Federal n° 11.977, de 2009, dispõe sobre política urbana - sobretudo,
acerca do programa “Minha Casa, Minha Vida” (PMCMV) e da regularização fundiária de
assentamentos localizados em áreas urbanas. Essa lei altera vários decretos e leis
anteriores a ela - incluindo o Estatuto da Cidade.
Sobre a regularização fundiária de assentamentos urbanos, o capítulo III dessa lei
é o primeiro marco jurídico de caráter nacional a dispor sobre a regularização fundiária
em áreas urbanas de maneira abrangente.
O artigo 48 dessa lei afirma, em consonância ao Estatuto da Cidade, seus princípios
de ampliação do acesso à terra urbana pela população de baixa renda, articulação com
outras políticas relacionadas - como habitação, meio ambiente, saneamento básico e
mobilidade urbana -, participação dos interessados, estímulo à resolução extrajudicial de
conflitos e preferência pela concessão do título para a mulher. Em conformidade ao
Estatuto da Cidade, o município poderá dispor sobre a regularização fundiária em seu
território. É o município, também, o ente responsável pela definição dos requisitos para a
elaboração do projeto de regularização fundiária, que compreende as áreas a serem
regularizadas, as vias de circulação existentes ou projetadas, as medidas necessárias para
a promoção de sustentabilidade da área, as condições para promover a segurança da
população em situações de risco e as medidas previstas para a adequação da
infraestrutura básica.
São vários, contudo, os agentes legitimados para promover a regularização
fundiária: a União, estados, Distrito Federal, municípios, beneficiários - seja individual ou
coletivamente -, cooperativas habitacionais, associações de moradores, fundações,
organizações sociais, organizações da sociedade civil, dentre outras associações civis que
atuem na área do desenvolvimento urbano.
Quanto à regularização fundiária de interesse social - que é aplicável a
assentamentos irregulares ocupados por população de baixa renda, geralmente relegadas
à irregularidade por ausência de alternativa legal de moradia (BEDÊ, 2005) - , a Lei n°

101
11.977/2009, em conformidade à Carta Constitucional de 1988, a condiciona a análise e
aprovação do licenciamento urbanístico e do licenciamento ambiental pelo município.
Ainda, cabe ao poder público - nesse caso de regularização fundiária de interesse social -
implantar sistema viário e de infraestrutura básica, nos termos do artigo 2° da Lei n°
6.766/79.
Como já foi afirmado, a irregularidade fundiária, todavia, não se restringe aos
assentamentos populares. Existem vários bairros e loteamentos formados por famílias de
média e alta renda que se encontram fora das leis - como, por exemplo, alguns
condomínios fechados (ÁVILA; FERREIRA, 2015, D’OTAVIANO etal., 2008; MAIA, 2011).
Para esses casos, o instrumento utilizado é a regularização fundiária é de interesse
específico. Semelhante à regularização fundiária de interesse social, esse instrumento
também exige análise e aprovação do projeto pela autoridade licenciadora. Há diferenças,
no entanto, na previsão de contrapartidas e compensações dos beneficiários da
regularização - em face de seu poder aquisitivo.
No que tange ao Programa “Minha Casa, Minha Vida”, pode-se afirmar que seu
desenho institucional traz grandes avanços. Conforme destacam Santos e Duarte (2010,
p. 1) o programa associa a provisão de moradia à ideia de política urbana - “distanciando-
se daquela antiga concepção dos projetos isolados do BNH”.
No entanto, a avaliação de Loureiro, Macário e Guerra (2013), publicada pelo IPEA,
contrapõe-se à de Santos e Duarte:

Mesmo tendo alcançado as metas estabelecidas, com arranjos de gestão e

monitoramento orientados para elevar a eficiência da política, o arranjo
institucional [do Programa Minha Casa Minha Vida, que se considerava ser uma
política pública com arranjo institucional de decisão de tipo “arranjos
legitimadores e capacitadores”, isto e, politicamente legitimador e
burocraticamente capacitador, favorecendo o alcance dos objetivos propostos]
não se mostrou politicamente legitimador, na medida em que atores sociais
importantes na área, como os movimentos populares pró-moradia e grupos
organizados de especialistas em temas urbanos e suas respectivas demandas não
têm sido contempladas nas arenas decisórias (LOUREIRO; MACÁRIO; GUERRA,
2013, p. 29).

Pode-se afirmar, por fim, que essa lei inova ao tratar sobre o pagamento de
indenização em desapropriação de imóveis e ao tratar do registro de parcelamentos
irregulares antes mesmo da Lei n° 6.766/79 (MINISTÉRIO DAS CIDADES, 2013).

102
2.4.5- INSTRUMENTOS DE PLANEJAMENTO E GESTÃO DE CIDADES

Seguindo o fio condutor que passa pelas raízes da “crise das cidades” Ermínia
Maricato ensina que

O nó da questão [das políticas urbanas após a Constituição de 1988 e após a

publicação do Estatuto da Cidade] reside, como já foi destacado, na aplicação dos
novos instrumentos urbanísticos trazidos por essa legislação quando se deseja
reestruturar (porque o problema é de estrutura) todo o quadro da produção
habitacional de modo a conter essa determinação da ocupação ilegal e predatória
pela falta de alternativas (MARICATO, 2003, p. 162).

Dada a importância de conhecer tais instrumentos utilizados no bojo do

planejamento e da gestão de cidades, nesta seção busca-se descrevê-los de maneira en
passant: desde os instrumentos mais tradicionais, como zoneamentos e índices
urbanísticos, passando por incentivos na forma de tributos - como o IPTU progressivo no
tempo e o solo criado -, até instrumentos ditos mais modernos, como operações urbanas
consorciadas e regularização fundiária. A partir daí, busca-se, também, apresentar
sucintamente o tema da regularização fundiária - com base no que já foi escrito - , bem
como suas origens, suas implicações e os procedimentos necessários à sua consecução.

(i) PARÂMETROS DE OCUPAÇÃO DO SOLO

Como afirma o geógrafo Marcelo Lopes de Souza (2010, p. 220), os parâmetros
urbanísticos de ocupação do solo são “grandezas e índices (relações entre duas
grandezas) que medem aspectos relevantes relativos à densidade e à paisagem urbana”.
Em síntese, são exemplos desses instrumentos: gabarito (a altura máxima permitida em
cada zona, a fim de preservar a harmonia ou proteger as construções - como no caso dos
aeroportos), os afastamentos (recuos obrigatórios que as construções devem ter, a fim de
garantir privacidade, ventilação e iluminação), o coeficiente de aproveitamento (a relação
entre a área construída total - considerando o que define a legislação do município - e a
área total do lote), taxa de permeabilidade (a razão entre a área dentro do lote que
permite infiltração de água e sua área total), dentre outros (SOUZA, 2010).

(ii) TRIBUTOS
Ao elencar os princípios que regem a economia, Mankiw (2007) afirma que as
pessoas reagem a incentivos. Nesse caso, os instrumentos econômicos são mecanismos
103
que incentivam os agentes a fazer ou deixar de fazer algo, como os incentivos de natureza
fiscal: impostos, taxas, tarifas e subsídios (ORTIZ; FERREIRA, 2004).
No planejamento e na gestão urbanos, conforme ensina Marcelo Lopes de Souza
(2010), para além de seu potencial de arrecadação, os tributos possuem caráter extrafiscal
- ou, nas palavras do autor, os tributos possuem a importante “capacidade de permitirem
que outros objetivos que não somente o de arrecadação sejam perseguidos” (SOUZA,
2010, p. 226).
O mercado imobiliário brasileiro é marcado pela existência de especulação - como
alerta o cientista político norte-americano Mike Davis (2006, p. 91): “in Brazil speculation
grips every category of land, with an estimated one third of building space left vacant in
anticipation of future increases”. Corroborando a afirmação do norte-americano, a análise
de dados do Déficit Habitacional no Brasil mostra que as carências de moradias são pouco
maiores do que o número de domicílios vagos44 (FUNDAÇÃO JOÃO PINHEIRO, 2015).
Numa tentativa de coibir a especulação com terrenos desocupados ou
subutilizados, um dos instrumentos utilizados é o IPTU progressivo. Previsto no artigo
182 da Constituição Federal do Brasil, esse instrumento busca “imprimir maior justiça
social a cidades” (SOUZA, 2010, p. 226). Assim, quando o município verifica a
subutilização ou a desocupação, ele notifica o proprietário acerca da obrigatoriedade da
construção ou do parcelamento. Caso o proprietário não o faça dentro do prazo previsto
em lei, o valor do IPTU passa a sofrer uma majoração periódica (SOUZA, 2010). No
entanto, dados da MUNIC de 2001 - a última edição a conter o tema do IPTU progressivo
em seu questionário - mostram que apenas 36,72% dos municípios possuíam tal
instrumento à época.
Além do IPTU progressivo, há ainda o “solo criado” - ou a outorga onerosa do
direito de construir - e a contribuição de melhoria, que - de acordo com dados da pesquisa
MUNIC de 2015, já está presente em 34,94% dos municípios brasileiros. O “solo criado” -
introduzido no Brasil através do Estatuto da Cidade - é a contraprestação paga pelo
construtor quando ele deseja construir para além do coeficiente de aproveitamento -
como no caso de verticalização. A ideia por trás dessa cobrança é que o adensamento pode
sobrecarregar a demanda por infraestrutura e serviços públicos. Por sua vez, a

44 O déficit total em 2010 era de 6.940.691 unidades; e o número de moradias vagas era de 6.052.161. Logo,
as unidades vagas resolveriam, num exemplo hipotético, mais de 87% das carências (FUNDAÇÃO JOÃO
PINHEIRO, 2013).
104
contribuição de melhoria - prevista na Constituição Federal - tem como fato gerador a
valorização imobiliária decorrente de obras públicas (SOUZA, 2010).

(iii) ZONEAMENTOS
Dados da última edição da pesquisa MUNIC, do IBGE, mostram que, em 2015,
58,59% dos municípios brasileiros possuíam lei de zoneamento do uso e ocupação do
solo. Vale destacar que essa realidade contrasta fortemente com o cenário observado em
1999, quando foi feita a primeira edição da MUNIC, e quando apenas 21,57% dos
municípios possuíam lei de zoneamento.
Típico instrumento do planejamento de cidades - tido por Souza (2010, p. 250)
como “o instrumento de planejamento urbano por excelência”, e tido por Fischel (2000,
p. 403) como “the most important method of land use regulation undertaken by local
governments” -, o zoneamento foi herdado da tradição estadunidense45. Esse
instrumento baseia-se na racionalidade científica que - à moda da escola modernista de
urbanismo - busca maximizar os benefícios e reduzir os riscos na alocação espacial de
atividades, usos e funções do solo - em outras palavras, busca-se “ordenar” a cidade
(SOUZA, 2010; ALMEIDA et al., 2008).
Assim, para Villaça (2010, p. 177), ele é entendido pela “legislação urbanística que
varia no espaço urbano”. Em síntese, o zoneamento “divides a jurisdiction into
geographically contiguous 'zones’. The local zoning ordinance prescribes what may be
done in each zone and what may not be done” (FISCHEL, 2000, p. 403).
O zoneamento no Brasil tem início nas últimas décadas do século XIX - mesmo que
de maneira rudimentar, como mostram as leis que proibiam cortiços e vilas operárias em
determinadas partes das cidades (VILLAÇA, 2010). Villaça ainda critica o que vem sendo
dito sobre a gênese desse instrumento no Brasil: a exemplo de Souza (2010), muitos
afirmam que o zoneamento tenha sido importado. No entanto, o caso brasileiro, como
lembra Villaça (2010, p. 178), “corresponde (e continuará correspondendo) a interesses
e soluções específicos das elites brasileiras”.
Seguindo por essa vertente crítica Souza (2010, p. 261) ressalta que “Em
decorrência de exageros (rigidez) e abusos ou distorções (alavancamento da segregação)
freqüentemente indissociáveis do zoneamento funcionalista, essa técnica convencional

45 Inclusive, conforme assinala Cullingworth (1993, apud SOUZA, 2010, p. 250), "muito, senão a maior parte
do planejamento do uso da terra nos Estados Unidos não é planejamento, mas sim zoneamento".
105
vem sendo alvo, há várias décadas, de severas críticas”. Poder-se-ia afirma, por exemplo,
que as cidades perderiam sua vitalidade com os zoneamentos - nos termos de Jane Jacobs
(1993) e de Lefebvre (1999) - que seria resultado das interações, trocas e misturas46.
Marcelo Lopes de Souza (2010) pondera novamente: para ele, “o zoneamento de
uso do solo não precisa (e nem deve) ser demonizado de maneira genérica” (SOUZA, 2010,
p. 260). Ainda, ele justifica a existência de zoneamentos: “Controlar a localização de
algumas atividades faz muito sentido, do ponto de vista da salvaguarda dos interesses
coletivos” (SOUZA, 2010, p. 265). Tal afirmação possui respaldo no estudo acerca dos
custos de transação relacionados aos zoneamentos, empreendido por Fischel, o qual
afirma que

Zoning confers an interest in the property of each landowner to those who

control the political power of the locality. This allows municipalities to shape
their residential environments and their property-tax base. Voters in most
communities will accept developments that raise the value of their major
personal asset, their homes. The efficiency of zoning thus depends on the
transaction costs of making mutually advantageous trades between existing
voters and development-minded landowners (FISCHEL, 2000, p. 403).

(iv) OPERAÇÕES URBANAS CONSORCIADAS

Como já foi dito acima, as intervenções na área de urbanização e habitação exigem
investimentos grandes, extrapolando a minorada capacidade fiscal dos municípios
(RAMOS, 2013; BRASIL; CARNEIRO, 2014). De modo geral, as operações urbanas
consorciadas são ações voltadas para o planejamento do desenvolvimento urbano, sendo
coordenadas pelo Poder Público com recursos da iniciativa privada (SOUZA, 2010).
Exemplos de operações urbanas consorciadas são os consórcios imobiliários, “uma
forma de viabilização financeira de planos de urbanização, na qual o proprietário entrega
ao Executivo municipal o seu imóvel e, após a realização de obras, recebe como
pagamento imóvel devidamente urbanizado” (SOUZA, 2010, p. 280).

46Jacobs afirmava que "To understand cities, we have to deal outright with combination or mixtures of uses,
not separate uses, as the essential phenomena" (JACOBS, 1993, p. 144). Lefebvre, por sua vez, disse que "Na
rua, teatro espontâneo, torno-me espetáculo e espectador, às vezes ator. Nela, efetua-se o movimento, a
mistura, sem os quais não há vida urbana, mas separação, segregação estipulada e imobilizada.
Quando se suprimiu a rua, [...] viu-se [sic] as consequências: a extinção da vida, a redução da "cidade" a
dormitório, a berrante funcionalização da existência" (LEFEBVRE, 1999, pp. 29-30 - grifo nosso).

106
(v) FUNDOS DE DESENVOLVIMENTO URBANO
A exemplo do FNHIS - Fundo Nacional de Habitação de Interesse Social - , criado
através da Lei Federal número 11.124, de 2005, a legislação de direito urbano no Brasil
prevê a existência de fundos que tenham como objetivo precípuo gerenciar recursos para
políticas públicas destinadas à população de baixa renda. Marcelo Lopes de Souza (2010)
afirma que, todavia, o amparo legal desses fundos carece de melhores discussões.

(vi) CITY-MARKETING
Como já foi dito acima, uma das alternativas à “crise das cidades” é a competição
por mais recursos e por mercados (MELO, 1996; SANTOS, 1999). Para tanto, utilizam-se
estratégias de marketing para promoção - uma ferramenta típica da escola do
planejamento estratégico de cidades. Um bom exemplo disso é o livro “Marketing
público”, de Kotler, Haider e Rein (1994), que discute estratégias para atrair
investimentos, empresas e turismo para as cidades.
As críticas a essa ferramenta concentram-se na ideia de que a cidade não deveria
ser uma mercadoria à venda (ARANTES, 2012). Acerca disso, Marcelo Lopes de Souza
(2010) pondera ao afirmar que

A expressão city-marketing costuma soar, nos círculos politicamente não-

conservadores, pejorativa. Existem, decerto, boas razões para isso, pois é fácil
imaginar (e pode-se constatar) que, em não poucos casos, está-se diante de uma
tentativa de construção de uma imagem “asséptica” e certinha da cidade em
questão, com o fito de atrair investimentos e turistas [...] Poder-se-ia dizer, assim,
que, em várias situações, o problema que reside por trás do marketing urbano é
o mesmo que reside em qualquer propaganda enganosa, em que as qualidades
do produto a ser comercializado são exageradas e possíveis defeitos são
escamoteados. A analogia com a propaganda enganosa (versus propaganda
honesta) é, contudo, ela própria defeituosa e muito limitada. Uma cidade não é
um simples produto ou uma mercadoria qualquer, que se possa descrever
objetivamente por meio de suas propriedades; uma cidade é um complexo sócio-
espacial onde várias leituras e interpretações coexistem, competindo entre si e
refletindo interesses divergentes (SOUZA, 2010, p. 302).

(vii) CADASTROS TÉCNICOS, PLANTAS DE VALORES E DIVISÕES DE BAIRROS

Muitas prefeituras possuem dificuldades técnicas para a implementação exitosa
dos instrumentos citados até aqui. Marcelo Lopes de Souza (2010) diz que essa
dificuldade reside em três pontos principais: dificuldade em elaborar adequadamente -

107
do ponto de vista técnico - uma plano; dificuldades de aprovação do plano no Legislativo
municipal; e dificuldade para implementar o plano após sua aprovação47.
Arrolados por Souza (2010) entre os instrumentos mais básicos e convencionais,
os cadastros técnicos, as plantas de valores e divisões de bairros são instrumentos que -
apesar de serem mais “velhos” - também precisam de atenção. Na mesma linha daquilo
que defende Maricato (2012)48, Souza (2010) lembra que, antes de ser capaz de
implementar o IPTU progressivo no tempo, o município tem de ser capaz de arrecadar o
IPTU convencionalmente. Por sua vez, isso demanda que os cadastros técnicos - que
possuem informações sobre os terrenos - e as plantas genéricas de valores - que fixam os
valores dos terrenos para fins de arrecadação - estejam “regular e rigorosamente
atualizados” (SOUZA, 2010, p. 306).
Quanto às divisões de bairros, Lopes de Souza (2010) destaca que sua adequação
- porquanto os bairros sejam “a unidade de referência mais importante [para o
planejamento e a gestação urbanos]” (SOUZA, 2010, p. 307) - faz-se necessária para o
sucesso das intervenções visando ao desenvolvimento urbano. Souza (2010) enumera
algumas aplicações que a divisão em bairros pode trazer: identificação de setores
geográficos que sirvam de referência para o planejamento - como propõe o geomarketing,
conforme discutido por Mazoni Andrade e Baptista (2015) - e utilização para fins de
implementação de um orçamento participativo.

(viii) GEOPROCESSAMENTO
O geoprocessamento - o conjunto de técnicas mediadas por computadores a
operar sobre dados georreferenciados para transformar tais dados em informação - tem
usos abrangentes, encontrados em diversos setores da atividade humana (ROCHA, 2000;
XAVIER-DA-SILVA e ZAIDAN, 2004). Nesse sentido, sabe-se da importância e da
abrangência do uso das geotecnologias em diversas áreas do planejamento e da gestão -
inclusive nas cidades (MOURA etal., 2013).

47 Souza (2010, p. 305) reconhece o peso dessas dificuldades quando diz que “Sem querer fazer o inverso
do que fizeram e fazem os autores que subestimam os obstáculos, ou seja, sem querer exagerar as
dificuldades, é fundamental perceber que elas existem, e que o desfecho pode ser frustrante, sobretudo se
os obstáculos forem subestimados”.
48 Maricato (2012, p. 176) mostra que “Raros são os governos municipais que o utilizam [o próprio IPTU,
mesmo sem a qualificação de progressividade] plenamente com essa finalidade [de aplicar alíquotas
diferenciadas como uma alavanca para a receita municipal e para a justiça social] e o problema está na
correlação de forças local, sempre muito dependente das atividades imobiliárias”.
108
 Em seu livro sobre gestão local, Lucas (2006) afirma que as facilidades com novas
tecnologias favorecem, e muito, a gestão urbana - haja vista a maior facilidade de adquirir
hoje, uma imagem de satélite. Ainda em 2002 já se afirmava que: “No estágio atual das
tecnologias e na busca da modernização administrativa, a utilidade do geoprocessamento
como ferramenta fundamental na gestão pública não pode mais ser contestada”
(CORDOVEZ, 2002, p. 1).
As aplicações do geoprocessamento para o planejamento urbano são várias: desde
a atualização de dados relacionados a tributos - plantas de valores e cadastros técnicos
digitalizados, como mostram Torok e Silva (2008, apud WANDERLEY, 2013) - até
avaliações de riscos ambientais. Cordovez (2002) lembra do exemplo notável do Dr. Snow,
que, em 1854, deu subsídios decisivos para o controle de uma epidemia de cólera em
Londres. Dr. Snow mapeou os óbitos relacionados à doença, o que possibilitou a
identificação da causa do surto e, a partir disso, sua solução. Para Cordovez (2002, p. 2),
esse exemplo “representa o espírito do geoprocessamento e ilustra seu principal objetivo,
auxiliar na tomada de decisões”.
No entanto, há de se convir na dificuldade que algumas aplicações de
geotecnologias encontram ainda hoje. De modo geral, observa-se relativo atraso no Brasil
acerca da amplitude da utilização de geotecnologias. Mesmo em cidades grandes
brasileiras, os acervos cartográficos estão desatualizados, e há carência de dados em
certas escalas, o que pesa com maior força sobre a cidade informal. Após estudarem a
aplicação de cartografia à regularização fundiária no Brasil, Santos e Saraiva afirmam que

O processo de implantação do SIG [Sistema de Informação Geográfico] no Brasil

é relativamente recente, fazendo com que regiões de aglomerados urbanos
subnormais sejam carentes de material cartográfico atualizado, uma vez que
prioriza-se a cidade formal. Assim, poucas capitais o possuem e, quando
possuem, esses assentamentos figuram muitas vezes delimitados como
“manchas”, sem nenhum detalhamento da informação, além de estarem
disponíveis, com frequência, apenas em meio analógico (SANTOS; SARAIVA,
2009, p, 81).

(ix) REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA URBANA

Conforme elucidam D’Ottaviano e Silva (2009), ao longo das décadas de 1980 e
1990, as melhorias nas condições de moradia nas favelas foram um grande desafio do
planejamento urbano no Brasil. Hoje, contudo, o desafio que precisa ser enfrentado é
trazido pela moradia em loteamentos ilegais.

109
 A partir dessa constatação, nesta seção busca-se apresentar o tema da
regularização fundiária, no cerne das teorias do planejamento urbano já apresentadas. As
próximas partes dessa seção versarão sobre a gênese e o conceito da regularização
fundiária, seus princípios, seus instrumentos e o envolvimento dos diferentes entes.

GÊNESE, CONCEITO EATUALIDADE

A cartilha do Ministério das Cidades que trata sobre a Lei Federal nQ 11.977/2009,
afirma que

Morar irregularmente significa estar em condição de insegurança permanente;

por esse motivo, além de um direito social, podemos dizer que a moradia regular
é condição para a realização integral de outros direitos constitucionais, como o
trabalho, o lazer, a educação e a saúde (MINISTÉRIO DAS CIDADES, 2013, p. 12).

A regularização fundiária é uma resposta a reivindicações formuladas no âmbito

dos pensadores da Reforma Urbana no Brasil, buscando solucionar adequadamente o
problema dos assentamentos irregulares (MINISTÉRIO DAS CIDADES, 2013). Dessa
forma, entende-se por regularização fundiária um processo que visa a integrar
assentamentos irregulares à cidade legal, garantindo o direito constitucional à moradia
aos seus ocupantes e assegurando às famílias a segurança da posse, trazendo consigo o
bundle ofrights (OSTROM, 2000).
Dados da pesquisa MUNIC de 2015 afirmam que 26,14% dos municípios
brasileiros dispõem de lei municipal concernente ao tema da regularização fundiária.
Outras edições dessa pesquisa possuem questões concernentes às ações de regularização
fundiária. É possível, com isso, apontar para um incremento observado nas preocupações
com essa temática, conforme mostra o Gráfico 8:

Gráfico 8 - Porcentagem do total de municípios que possuem ações de regularização fundiária - 1999
2011

40,00%
30,00%
20, 00 %

10, 00 %

0, 00 %
1999 2001 2002 2004 2005 2008 2009 2011

Fonte: MUNIC - 1999, 2001, 2002, 2004, 2005, 2008, 2009, 2011.
110
REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA EINTERDISCIPLINARIDADE
Tão interdisciplinar quanto o próprio planejamento urbano, a regularização
fundiária envolve medidas jurídicas, urbanísticas, ambientais e sociais para concretizar-
se. A isso dá-se o nome de regularização fundiária plena49.
Do ponto de vista da dimensão jurídica, a regularização fundiária busca um
enfrentamento para a irregularidade dominial - ou, em outras palavras, busca dar
segurança jurídica ao ocupante de uma terra pública ou privada. As dimensões urbanística
e ambiental dizem respeito ao licenciamento, ao respeito à legislação urbana e à proteção
do meio ambiente. Do ponto de vista da dimensão social, a regularização fundiária “é
especialmente importante nas ocupações de baixa renda, de forma a ampliar o direito à
cidade, o exercício da cidadania e assegurar sustentabilidade a todo o processo de
regularização fundiária” (MINISTÉRIO DAS CIDADES, 2013, p. 16).
Edésio Fernandes (2006) elucida essa discussão em um de seus textos mais citados
sobre regularização fundiária:

O que se disputa hoje é um conceito de regularização, ou seja, se for entendido

que a regularização é um processo multidimensional que deve combinar uma
dimensão jurídica de legalização das áreas e titulação dos lotes com uma
dimensão urbanística, ambiental e social, é crucial que medidas efetivas sejam
tomadas nesse sentido por meio de programas e políticas compreensivas de
regularização (FERNANDES, 2006, p. 16).

PRINCÍPIOS DA REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA

Conforme preconiza o artigo 48 da Lei Federal n° 11.977/2009, a regularização
fundiária no Brasil deve obedecer a cinco princípios: (i) ampliação do acesso à terra
urbanizada pela população de baixa renda, com prioridade para sua permanência na área
ocupada, assegurados o nível adequado de habitabilidade e a melhoria das condições de
sustentabilidade urbanística, social e ambiental50; (ii) articulação da regularização

49 Há de se destacar a diferença trazida pelo paradigma da regularização fundiária plena. Ao envolver uma
pluralidade de aspectos - e não só a questão jurídica do título de posse é possível tratar a complexidade
do problema, engendrando uma ação eficaz (posto que dê ao ocupante aquilo que ele precisa), eficiente
(posto que um só processo resolva vários problemas, reduzindo custos) e efetiva (posto que o tratamento
dado como um todo se reflita na melhoria das condições de vida, como vários estudos já têm mostrado).
Anteriormente ao surgimento dessa maneira de pensar, era comum que o Estado entregasse o título ao
ocupante sem, contudo, dar-lhe condições de habitabilidade (luz, água e esgoto) ou acesso ao lote.
50 O que é apontado por Gonçalves e Zancheti (2014) como um grande avanço alcançado pela regularização
fundiária, posto que a lei preconize a “permanência de seus moradores, por meio da garantia da posse das
moradias, e à oferta de melhores condições ambientais, além do reforço da consciência patrimonial”
(GONÇALVES; ZANCHETI, 2014, p. 323).
111
fundiária com as políticas setoriais de habitação, de meio ambiente, de saneamento básico
e de mobilidade urbana, nos diferentes níveis de governo e com as iniciativas públicas e
privadas, voltadas à integração social e à geração de emprego e renda; (iii) participação
dos interessados em todas as etapas do processo de regularização; (iv) estímulo à
resolução extrajudicial de conflitos; e (v) concessão do título preferencialmente para a
mulher.

BENEFÍCIOS DA REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA

A regularização fundiária traz consigo melhoria na qualidade de vida da população
através da segurança jurídica, entendendo esse princípio, conforme ensina Couto e Silva
(2004), como

um conceito ou um princípio jurídico que se ramifica em duas partes, uma de

natureza objetiva e outra de natureza subjetiva. A primeira, de natureza objetiva,
é aquela que envolve a questão dos limites à retroatividade dos atos do Estado
até mesmo quando estes se qualifiquem como atos legislativos. Diz respeito,
portanto, à proteção ao direito adquirido, ao ato jurídico perfeito e à coisa
julgada. Diferentemente do que acontece em outros países cujos ordenamentos
jurídicos frequentemente tem servido de inspiração ao direito brasileiro, tal
proteçao esta ha muito incorporada a nossa tradição constitucional e dela
expressamente cogita a Constituição de 1988, no art. 5°, inciso XXXVI.
A outra, de natureza subjetiva, concerne a proteçao a confiança das
pessoas no pertinente aos atos, procedimentos e condutas do Estado, nos mais
diferentes aspectos de sua atuação (COUTO E SILVA, 2004, p. 36).

Assim sendo, pode-se afirmar que a regularização fundiária amplia a segurança de

posse em face de despejos. Como afirma o texto do Ministério das Cidades (2007), a
grande tolerância que o Estado brasileiro tem para com as ocupações (como afirma
Maricato, 2003), não é uma garantia contra despejos - que podem ocorrer a qualquer
instante para implantação de um empreendimento lucrativo. Nesse sentido, a
regularização fundiária garante a segurança de posse e assegura o direito à moradia,
evitando arbitrariedades na aplicação da lei no direito urbano brasileiro - ou um
“urbanismo ad hoc", como caracteriza Ascher (2001, apud VAINER, 2013), em
contraposição a um planejamento urbano voltado para o interesse comum.
A regularização fundiária também garante o direito a um nível adequado de vida,
o direito à renda e ao trabalho. Isso ocorreria porque, conforme cita o Ministério das
Cidades (2007),

112
 quando um terreno numa favela ou loteamento é legalizado, ele se valoriza
muito, gerando renda para a família. Além disso, um terreno regularizado pode
ser dado como garantia de um empréstimo, seja para melhorar ou ampliar a
moradia, seja para abrir ou ampliar um negócio (MINISTÉRIO DAS CIDADES,
2007, p. 13).

Essa ideia defendida pelo Ministério das Cidades apresenta grande consonância às
ideais defendidas por Hernando De Soto (2001), Acemoglu e Robinson (2012) e também
Celso Furtado (2000), dentre outros. A regularização fundiária teria o potencial de agir
contra a dependência dos municípios sob a óptica das finanças públicas. Isso ocorreria
porque a segurança ao direito de propriedade - fundamental para que haja investimento,
produtividade e, por conseguinte, desenvolvimento econômico, como mostram Acemoglu
e Robinson (2012) - destravaria o capital morto, latente nos imóveis, transformando-o
em capital ativo para a produção.
Acemoglu e Robinson utilizam-se de vários exemplos na história do
desenvolvimento econômico para provar que “Os direitos de propriedade são cruciais,
uma vez que somente quem os tiver assegurados vai se dispor a investir e aumentar a
produtividade” (ACEMOGLU; ROBINSON, 2012, p. 59). Enfim, sua tese é de que faltam
incentivos para investimentos, que viria a partir da segurança da propriedade provida
pelo Estado:

As nações fracassam hoje porque suas instituições econômicas extrativistas são

incapazes de engendrar os incentivos necessários para que as pessoas poupem,
invistam e inovem, e suas contrapartes políticas lhes dão suporte à medida que
consolidam o poder dos beneficiários do extrativismo. As instituições
econômicas e políticas extrativistas, ainda que seus pormenores variem sob
diferentes circunstâncias, encontram-se sempre na origem do fracasso
(ACEMOGLU; ROBINSON, 2012, p. 289).

A opinião de Hernando De Soto, por sua vez, é de que

el capital muerto existe porque hemos olvidado (o tal vez nunca hemos
advertido) que convertir un activo físico en uno generador de capital, valerse de
la casa para obtener dinero en préstamo y finan- ciar una empresa, por ejemplo,
supone un proceso muy complejo. Este proceso no se diferencia mucho del que
Albert Einstein nos ensenó, mediante el cual un solo ladrillo puede liberar una
inmensa cantidad de energía mediante una explosión atómica. Por analogia, el
capital es el resultado de descubrir y desencadenar la energía potencial de los
millones de millones de ladrillos que los pobres han acumulado en sus
edificaciones (DE SOTO, 2001, p. 29).

113
 Conforme já discutido na introdução deste trabalho, essa proposta teórica
assemelha-se à constatação de Celso Furtado (2000) de que a propriedade de terras nos
Estados Unidos da América - após os notáveis Homestead Acts empreendidos por Lincoln
- foi grande responsável pelo desenvolvimento do mercado interno naquele país. Em um
livro que compara o contexto histórico do processo de globalização no Brasil e nos
Estados Unidos, John DeWitt destaca isso:

Legislation designed to simplify acquisition of public lands by family farmers

preceded the famous Homestead Act of 1862. The laws that legalized preemption
or squatters' rights were of great significance, giving the squatter the right to
settle on unappropriated public land and buy it, without competition, at the
minimum government rate. [...] This provision was made permanent by 1841
legislation that ensured that the primary purpose of land sales was to be
settlement, not to raise revenue. Preemption had an enormous positive
impact on the economic development of the United States (DEWITT, 2002,
p. 32 - grifo nosso).

Faz-se relevante destacar que um grande número de trabalhos seguiu as propostas

defendidas por Furtado e, posteriormente, por DeWitt. A título de exemplo, Williams disse
que

Asset-building policy is a complementary alternative to income replacement

policies that simply subsidize short-term consumption [...] the Homestead Act
provides historical precedent for federal involvement in promoting asset
development for individuals. This one policy allowed 1.5 million households to
receive 246 million acres of land. More importantly, it provided a tangible asset
that could also benefit future generations (WILLIAMS, 2003, p. 2).

Na mesma seara, Engerman e Sokoloff (2005, p. 21) afirmam que “Although the
prevalence of land ownership was markedly lower in the South [...] the overall picture is
one of a series of liberal land policies, leading up to the Homestead Act of 1862, providing
broad access to this fundamental type of economic opportunity”.
Além disso, estima-se que os municípios passariam a arrecadar mais impostos -
principalmente o Imposto Predial e Territorial Urbano (IPTU) e o Imposto sobre a
Transmissão de bens inter vivos (ITBI), diretamente relacionados à propriedade de
imóveis -, o que pode trazer-lhes maior capacidade de investir ou gastar,
independentemente das transferências de outros entes e suas vinculações, que reduzem
substancialmente o poder discricionário da administração pública municipal (REZENDE;
LEITE; SILVA, 2015).

114
 Ainda, a regularização fundiária garante o direito à saúde, ao lazer, ao trabalho - e,
por conseguinte, à cidade (MINISTÉRIO DAS CIDADES, 2007; MINISTÉRIO DAS CIDADES,
2013). Isso pode ocorrer a partir da inclusão da área nas rotinas administrativas ou a
partir da mudança do status (deixando de ser uma favela). Sobre o primeiro ponto, o
Ministério das Cidades (2013; 2007) afirma que, após a legalização, faz-se mister ao Poder
Público prover serviços básicos - água, esgoto, pavimentação, transporte, educação,
dentre outros - sem que isso seja meramente um “favor” ou moeda de troca de políticos.
Sobre o segundo ponto, Maricato diz que

A regularização jurídica completa a melhoria das condições sociais já que confere

mais estabilidade e segurança ao morador que pode até passar a livrar-se de uma
condição penosa de morador de favela, condição essa que interfere nas chances
de obtenção de emprego, crediário e até salários (MARICATO, 2003, p. 163).

Por fim, a regularização fundiária garante a igualdade de direitos, concretizando a

noção de cidadania já explicitada anteriormente como a conjugação de direitos civis,
direitos políticos e diretos sociais, ligados à participação na riqueza e na provisão de
serviços (MARSHALL, 1976; CARVALHO, 2011). O Ministério das Cidades resume essa
problemática:

Nesses 500 anos de história do Brasil, nunca se quis concretizar e enraizar a

cidadania dos pobres com o título de propriedade da terra que ocupavam.
Fechou-se a porta para eles já na entrada das cidades: negou-se a eles acesso a
uma terra segura, infra-estruturada e legalizada. A regularização fundiária,
concretizada no registro do título, simboliza uma mudança no curso dessa
história. O título representa um reconhecimento de fato e de direito dos pobres
como cidadãos (MINISTÉRIO DAS CIDADES, 2007, p. 14).

Como forma de comprovar todos esses benefícios apregoados pela literatura e

pelas cartilhas do Ministério das Cidades, vários testes empíricos têm comprovado um
leque enorme de efeitos positivos advindos da regularização fundiária. Como exemplo, o
trabalho de Andrade e Pero (2011) testa o impacto das políticas e ações de regularização
fundiária sobre o bem-estar social; Moura et al. (2009) apresentam o impacto da
regularização fundiária sobre a redução do trabalho infantil; Dantas (2013) mostra o
impacto positivo da regularidade fundiária sobre as finanças das famílias.

115
INTERESSE SOCIAL E INTERESSE ESPECÍFICO
Como já discutido neste trabalho, a irregularidade fundiária não se restringe aos
assentamentos populares. Para promover o ordenamento territorial de toda a cidade, é
necessário regularizar desde os bairros pobres na periferia até os condomínios fechados
de alto luxo. Dessa forma, a Lei n° 11.977/2009 define dois tipos básicos de regularização
fundiária: a regularização fundiária de interesse social e a regularização fundiária de
interesse específico.
Como afirma a cartilha do Ministério das Cidades (2013), o caso dos assentamentos
populares justifica a aplicação de instrumentos, procedimentos e requisitos técnicos
especiais, visando ao cumprimento do interesse social. Para receberem as ações de
regularização fundiária, esses assentamentos devem atender a pelo menos um destes três
requisitos: (i) ocupação mansa e pacífica por no mínimo cinco anos; (ii) localização em
uma Zona Especial de Interesse Social (ZEIS); ou (iii) no caso de áreas públicas, declaração
de interesse social. Por sua vez, a regularização fundiária de interesse específico aplica-se
a assentamentos irregulares não enquadrados como de interesse social.

AGENTES DA REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA

De acordo com a Lei n° 11.977/2009, os seguintes agentes têm legitimidade para
promover regularização fundiária:
• União, Estados, Distrito Federal e municípios;
• População moradora dos assentamentos informais - individualmente ou em
grupo;
• Cooperativas habitacionais, associações de moradores, organizações sociais,
organizações da sociedade civil de interesse público;
• Entidades civis constituídas com a finalidade de promover atividades ligadas ao
desenvolvimento urbano ou à regularização fundiária; e,
• Conforme o caso, concessionárias de serviços públicos, os cartórios de registro de
imóveis e os ministérios públicos.

INSTRUMENTOS DA REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA

A legislação federal prevê diversos instrumentos que podem ser utilizados para
garantir a segurança de posse das famílias. Em termos gerais, os instrumentos da
regularização fundiária são estes: a usucapião especial urbana, a concessão de uso
116
especial para fins de moradia (CUEM), a concessão de Direito Real de Uso (CDRU), o
direito de superfície, a alienação, a doação, a adjudicação compulsória e a desapropriação.
Essa seção discutirá brevemente cada um deles, os entes responsáveis por sua
implementação e a legislação em que estão ancorados.
A usucapião especial urbana é preconizada pelo artigo 183 da Constituição
Federal, e é um instrumento que funciona a partir da transferência da propriedade plena
de imóvel particular por meio de sentença judicial declaratória. Esse artigo da
Constituição afirma que

Art. 183 - Aquele que possuir como sua área urbana de até duzentos e cinqüenta
metros quadrados, por cinco anos, ininterruptamente e sem oposição,
utilizando-a para sua moradia ou de sua família, adquirir-lhe-á o domínio, desde
que não seja proprietário de outro imóvel urbano ou rural (BRASIL, 2011).

O Estatuto da Cidade, ao disciplinar esse artigo da Constituição, passa a reconhecer

a usucapião tanto individual quanto coletiva - nesse último caso, é instituído um
condomínio indivisível, atribuindo a cada um dos possuidores a mesma fração ideal51.
Essa lei também afirma que a usucapião urbana deve ser feita, pelo Judiciário, através de
um rito sumário52, e que a declaração de domínio seja registrada gratuitamente. Ainda,
em consonância àquilo que Marcelo Lopes de Souza (2010) afirma sobre a importância
dos bairros, o Estatuto da Cidade permite que associações de moradores de bairro
legalmente constituídas substituam os moradores nesse processo.
A concessão de uso especial para fins de moradia (CUEM) assemelha-se bastante à
usucapião especial urbana. No entanto, como afirma o texto da Medida Provisória 2.220
de 2001, o direito à CUEM é limitado a posses anteriores a 30 de junho de 2001. Assim, o
morador que consiga comprovar a posse de área pública, mansa e pacificamente, deverá
ter o reconhecimento de seu direito por meio de emissão de título administrativo ou
declarado por sentença judicial53. A CUEM é gratuita, e pode ser transferida pela cadeia
sucessória. Ainda, ela pode ser oferecida como garantia para financiamentos
habitacionais (MINISTÉRIO DAS CIDADES, 2009).

51 Fração ideal é participação de cada unidade na área do terreno. A regra é divisão por igual, salvo quando
expressa decisão do grupo em contrário - situação na qual a fração ideal pode ser proporcional à área
ocupada por cada morador.
52 Processo que, em termos gerais, tramita com maior celeridade no Judiciário.
53 A administração pública tem o prazo de um ano para conceder o título por via administrativa. Caso o
prazo expire, ou caso a resposta da administração seja negativa, é possível recorrer à via judicial
(MINISTÉRIO DAS CIDADES, 2009).
117
 A concessão de Direito Real de Uso (CDRU) permite que o proprietário ceda o
domínio útil de seu imóvel a um terceiro. Isso pode ser feito através de um contrato
gratuito ou oneroso, resolúvel pelo seu descumprimento ou pelo decurso do prazo
estipulado. Caso o cedente seja o Poder Público, a outorga pode ser feita por termo
administrativo. O Estatuto da Cidade, em seu artigo 48, revitaliza a CDRU - conforme
afirma a cartilha do Ministério das Cidades (2009). De acordo com o texto dessa lei,
“quando utilizados pelo Poder Público em programas para fins habitacionais de interesse
social, os contratos de CDRU terão caráter de escritura pública e constituirão título de
aceitação obrigatória para financiamentos habitacionais” (MINISTÉRIO DAS CIDADES,
2009, p. 72).
Previsto tanto no Estatuto da Cidade quanto no Código Civil, o direito de superfície
pode ser usado tanto para regularizar ocupações em áreas particulares como áreas
públicas, dando ao superficiário o direito de uso da área - desde que respeitado o contrato
(feito por escritura pública) e a legislação urbanística. Esse contrato pode ser oneroso ou
gratuito, com tempo determinado ou indefinido. Ainda, “Esse direito também poderá ser
transferido a terceiros, respeitadas as estipulações contratuais, e será transferido aos
herdeiros no caso de morte do superficiário” (MINISTÉRIO DAS CIDADES, 2009, p. 72). O
direito de superfície também pode ser utilizado como garantia para financiamentos
habitacionais.
A alienação de bens públicos, conforme admitida pela Lei de Licitações, só pode
ocorrer para os bens dominiais - ou, ainda, dominicais. Segundo Caixeta, esses bens são
aqueles que

constituem patrimônio da União, dos estados, ou dos municípios, pessoas

jurídicas de direito público, como objeto de direito pessoal ou real de cada uma
dessas entidades. São do domínio privado do Estado e de uso indefinido, ou seja,
não têm destinação pública definida e podem, portanto, ser aplicados pelo poder
público para obtenção de renda e alienados (CAIXETA, 2012, p. 30).

O Manual redigido pelo Ministério das Cidades, no entanto, adverte que a alienação
não é um instrumento muito empregado para a regularização fundiária (MINISTÉRIO DAS
CIDADES, 2009).
Outro instrumento de regularização fundiária é a doação; um contrato simples ou
com encargos pelo qual uma pessoa doa, por liberdade, um patrimônio. No caso da
regularização fundiária, a Administração Pública pode doar bens imóveis - caso esses

118
bens estejam desafetados do uso público, e haja uma autorização do Poder Legislativo,
uma avaliação prévia e uma justificativa do Poder Executivo (MINISTÉRIO DAS CIDADES,
2009).
A adjudicação compulsória é outro dos instrumentos que podem ser empregados
para fins de regularização fundiária. Ela pode ocorrer nos casos em que o morador possui
um documento que comprova que comprou e pagou pelo imóvel, mas não tem a sua
escritura. Se esse imóvel for regular - isto é, se houver uma matrícula deste imóvel em
nome do vendedor -, pode-se emitir o registro do imóvel por via judicial (MINISTÉRIO
DAS CIDADES, 2009).
Por fim, a regularização fundiária pode-se dar por meio de desapropriações - um
entendimento que se origina a partir do Decreto-Lei n° 4.132/1941. A desapropriação
seria a extinção da propriedade por utilidade pública ou por interesse social (MATTOS et
al., 2002). Ainda sobre esse instrumento, a Lei n° 6.766/1979 prevê a “possibilidade de
registro da imissão provisória na posse e a respectiva cessão ou promessa de cessão”
(MINISTÉRIO DAS CIDADES, 2009, P. 75).
Para o caso em que a regularização ocorre em terras da União, há outros dois
instrumentos específicos: o aforamento - ou enfiteuse - e a inscrição de ocupação. O
primeiro vem de nossa tradição ibérica, e é uma separação entre propriedade e fruição,
mediados pelo pagamento de um foro54. O aforamento pode, ainda, ser alienado e
transmitido. Quanto à inscrição de ocupação, é um título precário e temporário - até que
uma ação completa de regularização seja feita. A União cobra dos ocupantes um valor
entre 2 e 5% do valor do imóvel, exceto para pessoas carentes, isentas do pagamento
(MINISTÉRIO DAS CIDADES, 2009).

ETAPAS E PROCESSOS
É importante notar que cada ente possui sua própria política e sua própria
legislação para tratar sobre a regularização fundiária urbana. Todavia, um manual do
Ministério das Cidades (2009) apresenta um modelo de melhores práticas.
Para os profissionais consultados por esse Ministério, existiram sete etapas para a
regularização de terras públicas dos estados e municípios:

54 Que é dispensado para pessoas consideradas carentes, segundo o Manual do Ministério das Cidades
(2009).
119
 (i) caracterização do assentamento, a partir do levantamento de “aspectos
físicos, urbanísticos, dominiais e sociais do assentamento e da comunidade
que ali vive” (MINISTÉRIO DAS CIDADES, 2009, p. 29), dando à sociedade
participação efetiva, desde a mobilização até a informação sobre o processo
(MINISTÉRIO DAS CIDADES, 2009);
(ii) definição do instrumento de regularização, de forma participativa com a
comunidade (MINISTÉRIO DAS CIDADES, 2009);
(iii) elaboração do projeto de regularização fundiária, a partir da caracterização
do assentamento e complementado por outras informações relevantes55,
avaliação das condições de infraestrutura e equipamentos urbanos
existentes, avaliação dos projetos de infraestrutura já existentes e
caracterização das áreas de preservação ambiental, caracterização das
áreas de risco e avaliação da necessidade do sistema viário e de circulação
(MINISTÉRIO DAS CIDADES, 2009);
(iv) depósito em cartório do projeto de regularização fundiária, após a aprovação
do projeto de regularização fundiária pela prefeitura, mediante a
verificação da compatibilidade das informações (MINISTÉRIO DAS
CIDADES, 2009);
(v) elaboração dos memoriais descritivos individuais, a partir da “elaboração
individual da peça técnica que contém as medidas perimétricas e área de
cada um dos lotes implantados no núcleo” (MINISTÉRIO DAS CIDADES,
2009, P. 95);
(vi) elaboração dos termos administrativos; e
(vii) entrega dos títulos, após a assinatura dos termos administrativos, que
devem ser entregues aos beneficiários para que eles providenciem o
registro (MINISTÉRIO DAS CIDADES, 2009).

Quando a regularização fundiária é feita em terras da União, há cinco passos: (i)

abertura do processo, depois de um pedido de algum ente ou de moradores, e seguido do
envio de documentos; (ii) instrução do processo, que ocorre de maneiras diferentes em
cada ente ou secretaria, em geral levantando documentos e informações e identificando a

55 Como equipamentos existentes no entorno e no próprio assentamento (escolas, postos de saúde, centros
comunitários, hospitais, praças, parques e transporte público).
120
situação cadastral dos imóveis; (iii) transferência da área, mediante ato do órgão
responsável pela administração do patrimônio do ente; (iv) elaboração do projeto de
regularização fundiária e do cadastro físico-social, que devem ser elaborados a partir da
caracterização do assentamento e complementado por outras informações relevantes,
avaliação das condições de infraestrutura e equipamentos urbanos existentes, avaliação
dos projetos de infraestrutura já existentes e caracterização das áreas de preservação
ambiental, caracterização das áreas de risco e avaliação da necessidade do sistema viário
e de circulação; (v) regularização dos lotes em nome dos moradores, cadastrando os lotes
e seus respectivos ocupantes no registro de administração patrimonial do ente, seguido
de registro no cartório de registro de imóveis de uma certidão emitida pelo órgão
responsável pela administração do patrimônio
Quando a regularização é feita em áreas privadas, o legítimo proprietário pode
dispor do seu imóvel utilizando estes instrumentos: Concessão de Direito Real de Uso,
passível de utilização entre particulares ou no caso de terrenos pertencentes a sociedades
de economia mista, como o caso das COHABs; alienação; doação; dação, principalmente
nos casos de dívidas fiscais para com municípios; e direito de superfície (MINISTÉRIO DAS
CIDADES, 2009). Nos casos em que a transferência é operada a despeito do proprietário
- quando ele abandona o imóvel e a área é ocupada por terceiros - , pode-se usar a
usucapião, reconhecida em juízo. A usucapião especial urbana, conforme instituem a
Constituição de 1988 e o Estatuto da Cidade, pode ocorrer através de usucapião
individual, quando o requerente é um só, e quando o terreno puder ser individualizado,
com limites, dimensões e confrontantes definidos; usucapião plúrima, quando o
requerente é um grupo e o terreno pode ser individualizado - o que “simplifica sua
tramitação, gerando economia processual e agilizando o processo de regularização”
(MINISTÉRIO DAS CIDADES, 2009, p. 109); e a usucapião coletiva, usada quando o
requerente é um grupo e a área não pode ser individualizada, dada a situação de
composse. Nesse último caso, a sentença deve instituir um condomínio indivisível
formado pelos ocupantes (MINISTÉRIO DAS CIDADES, 2009).

121
122
3- AVALIAÇAO DOS IMPACTOS DAS AÇOES DE REGULARIZAÇAO
FUNDIÁRIA SOBRE AS FINANÇAS PÚBLICAS MUNICIPAIS

Para além da revisão bibliográfica e da organização de dados, este trabalho buscará

estimar quantitativamente os impactos da regularização fundiária sobre as finanças
municipais, o que se espera que atue como facilitador nas tomadas de decisão sobre as
ações nos órgãos competentes acerca do tema. Para tanto, neste capítulo serão
discutidas questões relacionadas à teoria acerca da avaliação de impactos, serão expostos
outros testes empíricos que já foram realizados acerca de impactos da regularização
fundiária, e, por fim, serão apresentados detalhes acerca do teste realizado para a
avaliação em tela - desde a escolha dos dados a serem utilizados até a escolha e
procedimentos do método.

3.1- AVALIAÇÕES DE IMPACTO E POLÍTICAS PÚBLICAS

Discussões sobre a qualidade da atuação do Estado frente às demandas da

sociedade vêm crescendo enormemente. Mais que nunca, a gestão moderna é dependente
da validade e da qualidade dos processos de avaliação e monitoramento - os quais são
tidos pela literatura como detentores de grande potencial para trazer avanços para a
qualidade das respostas do governo aos problemas da sociedade (MOKATE, 2002;
MOKATE, 2006; COSTA; CASTANHAR, 2003; VERA, 2006). Ou seja, busca-se identificar e
entender as políticas públicas efetivamente eficientes na solução dos problemas das
sociedades. Busca-se com isso implementar políticas que funcionem e descontinuar
aquelas que não o fazem (BARROS; LIMA, 2012).
No entanto, nao se pode perder de vista a complexidade e o desafio de trabalhar
este tema. De acordo com Amaral (2014, p. 7), “A avaliação de impactos de políticas
publicas nao e uma atividade trivial”. No mesmo sentido, o economista chines Justin Yufu
Lin - que foi vice-presidente sênior e economista chefe do World Bank entre os anos de
2008 e 2012 - diz que:

Identifying the precise effects of a policy is a complex and challenging task. This
issue is particularly salient in an uncertain economic climate, where
governments are under great pressure to promote programs that can recharge
growth and reduce poverty. At the World Bank, our work is centered on aid
123
 effectiveness and how to improve the targeting and efficacy of programs that we
support. As we are well aware, however, times of crisis as well as a multitude of
other factors can inhibit a clear understanding of how interventions work—and
how effective programs can be in the long run (LIN, 2010, p. xiii).

Trazendo avanços conceituais e teóricos para essa preocupação com a qualidade

da atuação de políticas públicas, o texto escrito por Ricardo Paes de Barros e Lycia Lima
(2012) arrola a importância e as justificativas para avaliar projetos sociais e políticas
públicas. No que tange à importância, eles afirmam que há dois usos da informação
resultante da avaliação: o uso interno, relativo à tomada de decisão no âmbito da gestão
da própria política, e o uso externo, que toca na questão da “utilização dos resultados da
avaliação como instrumento para o desenho ou a melhoria do desenho de outros
programas similares” (BARROS; LIMA, 2012, p. 23).
Por sua vez, no que atine às justificativas, haveria ao menos nove razões para que
se avalie uma política: (i) validar as teorias que baseiam o desenho de uma política; (ii)
compreender questões relacionadas à demanda por serviços públicos para a população;
(iii) “determinar em que medida a eficácia de um programa depende das características
da população beneficiada [ou dos municípios beneficiados], do momento no tempo e da
natureza do ambiente socioeconômico em que ocorre” (BARROS; LIMA, 2012, p. 17); (iv)
cotejar os impactos esperados - chamados de impactos potenciais - àqueles que foram,
de fato, alcançados - os impactos efetivos; (v) monitorar os impactos ao longo do tempo
- o que passa pela compreensão de quatro questões: o impacto do programa está
relacionado ao tempo de exposição do beneficiário, podem ocorrer flutuações na
qualidade da gestão da política, o impacto pode variar em resposta a mudanças no
ambiente socioeconômico e, por fim, o perfil dos beneficiários pode se modificar ao longo
do tempo; (vi) calcular a relação custo-efetividade das políticas, fundamental diante de
um cenário de escassez de recursos; (vii) fazer conhecida a relação custo-benefício; (viii)
conhecer a “propensão a pagar” pelo serviço - o que é contestável para políticas públicas,
e o que não permite identificar os motivos pelos quais o serviço é valorizado, informação
muito valiosa para o gestor; e (ix) entender de que forma a heterogeneidade na
intervenção e no perfil dos beneficiários pode refletir-se nos resultados da política
(BARROS; LIMA, 2012).
O texto de Barros e Lima, citado acima, possui respaldo na afirmação de
economistas do Banco Mundial, que afirmam que

124
 The obvious need for impact evaluation is to help policy makers decide whether
programs are generating intended effects; to promote accountability in the
allocation of resources across public programs; and to fill gaps in understanding
what works, what does not, and how measured changes in well-being are
attributable to a particular project or policy intervention (KHANDKER;
KOOLWAL; SAMAD, 2010, p. 3).

A avaliação de impacto, então, busca responder a três perguntas: (i) há efeitos?; (ii)
os efeitos foram intencionais, ou são devidos a externalidades?; e (iii) os efeitos devem-se
à política analisada ou são gerados por outro fator específico?
O desafio desse tipo de metodologia é entender que causalidade e correlação são
conceitos diferentes, e o nexo de causalidade significa ter, em todas as condições, mesmas
causas e mesmos efeitos. Para garantir que o que está sendo considerada é a causalidade,
busca-se estabelecer um contrafactual - considerado o principal desafio das avaliações de
impacto56 -, para estimar o que teria ocorrido com os municípios que receberam ações
ligadas à regularização fundiária caso eles não fossem envolvidos nela.
No entanto, há de se destacar que não há um contrafactual perfeito; utilizam-se,
então, grupos de controle, num método bem próximo ao utilizado pelas pesquisas sobre
remédios. Em outras palavras, “O problema central da área de avaliação de programas [e
políticas] é construir o contrafactual do grupo tratado pelo programa [ou pela política]
(FOGUEL, 2012, p. 35).
A mera comparação de cenários nos municípios - do tipo antes e depois - seria
inadequada, porque nada garante que o efeito observado seja de fato atribuído à
regularização fundiária (KHANDKER; KOOLWAL; SAMAD, 2010; FOGUEL, 2012). Por
exemplo, o incremento na arrecadação de impostos diretos pode advir de um
aquecimento na economia, ao invés de vir da regularização fundiária.,,
, Semelhantemente, não se pode simplesmente comparar os grupos tratado e
controle (KHANDKER; KOOLWAL; SAMAD, 2010; FOGUEL, 2012) - há diferenças entre as
características de ambos, o que, inclusive, pode determinar a escolha para participar ou
não das ações de regularização fundiária. Em outras palavras, “a ausência do tratamento
para alguns não gera automaticamente o contrafactual de não tratamento para outros”
(FOGUEL, 2012, p. 38), dado que existem diferenças entre as características que o
avaliador pode ou não observar.

56 Conforme disseram Khandker, Koolwal e Samad (2010, p. 22), "the challenge of an impact assessment is
to create a convincing and reasonable comparison group for beneficiaries in light of this missing data".
125
 A ideia, então, da avaliação de impactos aplicada a uma política pública, é chegar à
expressão

fii= Yi(1) - Yi(0)

sendo o impacto e i cada indivíduo (ou município, no caso deste trabalho), T=1 se tratado
(no caso deste trabalho, se o município tiver recebido ações relacionadas à regularização
fundiária) e T=0 se controle (neste trabalho, se o município não tiver recebido ações
relacionadas à regularização fundiária), Xn os resultados provenientes de características
observáveis e si as variações aleatórias inesperadas (ou os erros não previstos dadas as
características observadas da amostra), tal que

Yi(1)=Xn+fii+£Í

Yi(0]=Xn+£Í

Assim, temos que: Yi=Xx+Tß+£i, o que condiciona o impacto ß ao tratamento,

onde T é uma função indicadora (apresentando valor 1 no caso dos tratados e 0 caso
contrário).
Todavia, diversos problemas podem ocorrer em exercícios deste tipo. Além da já
citada inexistência de um grupo de controle claro, outros problemas igualmente
complexos podem ocorrer. Por exemplo, a existência de expectativas pode inviabilizar
este exercício, posto que as mudanças possam ocorrer antes mesmo do tratamento a ser
analisado, exatamente porque os agentes sabiam que este seria implementado. Assim
teríamos uma relação causal inversa, onde o efeito ocorreria antes da causa, o que seria
impossível nos fenômenos físicos.
Além desses problemas, a amostra a ser estudada também poderia ser
autosselecionada. Como são normalmente os próprios agentes que decidem ou não sofrer
o tratamento, é possível que somente aqueles que soubessem do efeito positivo deste o
tenham implementado. Ou seja, é possível que somente os municípios onde a
regularização fundiária apresentasse consequências positivas a tenham implementado.
Neste caso, os efeitos estimados seriam positivos, mas não existiriam caso esta fosse

126
estendida para o restante das localidades. Esse problema na estimação incorreta do
impacto gera aquilo que a literatura chama de viés de autosseleção, que “decorre do fato
de que são os próprios tratados que se selecionam para participar do programa [ou da
política]" (FOGUEL, 2012, p. 42).
Para chegar a uma avaliação que consiga estimar o impacto sem incorrer no viés de
autosseleção, algumas técnicas podem ser empregadas (KHANDKER; KOOLWAL; SAMAD,
2010): (i) método de aleatorização; (ii) pareamento, especificamente o propensity score
matching (PSM); (iii) dupla-diferença, ou diferenças em diferenças (DD); (iv) variáveis
instrumentais; (v) regressão descontínua e métodos pipeline; (vi) impactos distributivos
e (vii) abordagens estruturais e outras modelagens.
Cada um desses métodos trata o viés de autosseleção de uma maneira distinta. A
aleatorização, por exemplo, evita esse viés ao escolher randomicamente os participantes
- o que deve ocorrer durante o desenho da política, antes de sua implementação. O
método conhecido como propensity score matching compara o efeito do tratamento no
participante da política com unidades não-participantes pareadas, com base em número
de características observadas - ou seja, as unidades que não participaram mas
apresentavam mesma probabilidade de participação que aquelas que o fizeram. Sua
vantagem, então, é assumir que o viés de autosseleção baseia-se apenas em características
que podem ser observadas pelo avaliador (KHANDKER; KOOLWAL; SAMAD, 2010).
O método de DD assume a seleção por características não-observáveis como um
pressuposto, invariável no tempo. A partir de dados em painel, o efeito do tratamento é
determinado pela diferença entre os grupos tratado e controle, ante e depois da
intervenção - e daí vem o seu nome, diferenças em diferenças (KHANDKER; KOOLWAL;
SAMAD, 2010; FOGUEL, 2012). Para Foguel (2012, p. 44), “A principal hipótese desse
método é que a trajetória da variável de resultado do grupo de controle reflita a do grupo
de tratamento na ausência de intervenção".
Variáveis instrumentais podem ser utilizadas em análises cross-section, séries
temporais e em painéis - quando há dados multidimensionais frequentemente medidos
através de determinado período de tempo. Nesse método, o viés de autosseleção é
corrigido ao encontrar uma variável que é correlacionada à participação na política, mas
que não é correlacionada a características não-observáveis que afetam o resultado
(KHANDKER; KOOLWAL; SAMAD, 2010).

127
 Baseados nas variáveis instrumentais, a regressão descontínua e os métodos
pipeline exploram regras exógenas das políticas - como critérios de elegibilidade - para
comparar participantes e não-participantes vizinhos à linha de corte da elegibilidade.
Particularmente, os métodos pipeline constroem um grupo de comparação a partir de
sujeitos que são elegíveis para a política, mas que ainda não receberam sua intervenção
(KHANDKER; KOOLWAL; SAMAD, 2010). O princípio neste método é similar aquele
utilizado no PSM. A diferença é tentar construir de forma mais qualitativa e não através
da estimação das probabilidades de ingresso no programa o grupo de controle a ser
utilizado.
As avaliações de impacto distributivo, como feita por Cavalieri e Pazello (2004),
utilizam-se de regressões para estimar o acesso da população, por nível de renda, a
determinados bens públicos. No caso citado, as autoras encontram impactos negativos, no
sentido da regressividade de várias políticas sociais no Brasil.
Por fim, as abordagens estruturais dizem respeito ao uso de modelos econômicos
para entender as potenciais interações entre uma política pública e um comportamento
individual (KHANDKER; KOOLWAL; SAMAD, 2010).

3.2- TESTES EMPÍRICOS JÁ REALIZADOS ACERCA DA REGULARIZAÇÃO

FUNDIÁRIA

Seguindo o exemplo das proposições elencadas por Lefebvre (1999), Corrêa

(2002), Caldeira (2000), Maricato (1999; 2013), Bedê (2005), Mazoni Andrade (2014),
Vainer (2012), Jesus et al. (2010) e Brasil e Carneiro (2010), o mainstream dos estudos
acerca de política e planejamento urbanos e regularização fundiária enfoca as assimetrias
de acesso à terra urbanizada e à moradia - mormente pela população de baixa renda.
Sabe-se de partida que as políticas urbanas têm impacto positivo sobre a
produtividade (GALLUP; GAVITIA; LORA, 2007). A explicação por trás disso seria a
facilidade trazida por investimentos públicos em infraestrutura urbana sobre a
movimentação de mercadorias, bens e pessoas.
Para além desses trabalhos já citados, vários estudos empíricos reforçam algumas
das teorias consoantes às desigualdades de acesso à terra e as políticas relacionadas à
regularização fundiária. Andrade e Pero (2011), mostram impacto positivo de um
programa de regularização fundiária sobre indicadores de bem-estar social. Para isso, foi
128
utilizado o método de propensity score matching para o estudo do caso do Programa de
Regularização Fundiária implementado pela Prefeitura do Rio de Janeiro na comunidade
da Quinta do Caju. Para as autoras, o programa avaliado tem impacto positivo e
estatisticamente significativo na renda domiciliar per capita dos domicílios beneficiados
pelo programa. Esses achados refletem a afirmação de que direitos de propriedade bem
definidos, atribuídos e garantidos se refletem em menores custos de transação e,
consequentemente, maior será o valor do ativo e da renda dos proprietários destes ativos.
Além disso, a partir da segurança dos direitos de propriedade, os moradores de
comunidades de baixa renda são incluídos na cidade formal e passam a ter mais acesso a
diversos mercados.
Em artigo publicado pelo World Bank, Moura, Bueno e Leoni (2009) mostram que
a segurança dos direitos de propriedade é uma chave determinante do desenvolvimento
econômico. A partir do uso de técnicas econométricas com famílias escolhidas de maneira
randômica em dois bairros distintos - um que recebeu um programa de regularização
fundiária e outro, vizinho a este, que não o recebeu - , os autores estimam que a posse do
título reduz a participação de crianças na força de trabalho.
Por seu turno Dantas (2013) mostra, em sua dissertação de mestrado, que a
regularidade fundiária urbana possui impacto positivo sobre a oferta de trabalho, o
rendimento do trabalho e o investimento domiciliar das famílias beneficiárias de baixa
renda. Para poder afirmar esse impacto, tal qual Andrade e Pero (2011) fizeram, esse
autor utiliza-se do método de propensity score matching.
Em consonância àquilo que propõem Ávila e Ferreira (2016), a segurança da posse
e o reconhecimento de uma moradia pela administração local são instrumentos de
inclusão e de cidadania - nos termos descritos por Marshall (1967) e, depois, Carvalho
(2011): a conjugação de direitos civis, ligados à ideia de liberdade; direitos políticos,
atinentes à participação no governo, por exemplo, a partir do voto; e diretos sociais,
ligados à participação na riqueza e na provisão de serviços.
Outros achados de extrema relevância são as obras de Acemoglu e Robinson e De
Soto. Acemoglu e Robinson (2012) destacam a segurança ao direito de propriedade como
ponto central para estimular a atividade econômica e o crescimento econômico - posto
que aqueles que não possuam tal segurança não estariam dispostos a investir e aumentar
a produtividade. Ainda, seguindo as ideias desses autores, instituições econômicas
inclusivas requerem a garantia ao direito de propriedade e oportunidades econômicas

129
para toda a sociedade. Por seu turno, De Soto (2001) afirma são necessários mecanismos
para destravar o capital morto acumulado em imóveis, transformando o seu potencial
econômico em capital ativo para a produção:

Un paseo por las calles del Oriente Medio, de la antigua Unión Soviética o de
America Latina le mostrara muchas cosas: casas en las que vive la gente; parcelas
de tierra en labranza, siembra o cosecha; mercaderías que se compran y se
venden. En los países en desarrollo y en los que salen del comunismo los activos
sirven sobre todo para estos propósitos físicos inmediatos. En cambio, en
Occidente, esos mismos activos llevan además una vida paralela, como capital
externo al mundo físico. Pueden ser usados para aumentar la producción,
atendiendo a los intereses de otras partes como "garantía” de una hipoteca,
por ejemplo, o asegurando el suministro de otras formas de crédito, así
como de servicios públicos (DE SOTO, 2001, p. 29 - grifo nosso).

Para ele, como afirmam Ávila e Ferreira,

não é o valor em si dos imóveis que importa, mas como eles interrelacionam-se
no sistema legal gerando capital, isto é, como o sistema de propriedade legal
possibilita que se estabeleça uma rede efetiva de ativos, a partir da articulação
adequada das leis oficiais com a ordem social (ÁVILA; FERREIRA, 2016, p. 199).

Isto ocorreria porque os proprietários poderiam utilizar tais imóveis como

garantias de empréstimos; que é a única garantia possível para as parcelas mais pobres
da população, e em cuja ausência os agentes seriam excluídos do mercado financeiro. Ou
seja, a regularização fundiária serviria como instrumento de combate à exclusão
financeira das parcelas mais pobres da população.

3.3 - AVALIAÇÃO DO IMPACTO DAS POLÍTICAS DE REGULARIZAÇÃO

FUNDIÁRIA SOBRE AS FINANÇAS PÚBLICAS MUNICIPAIS

Em síntese, a fim de fornecer subsídios à gestão pública, como um instrumento de

aprimoramento e feedback, será usada uma metodologia para determinar se e como as
ações implementadas sobre regularização fundiária impactam as finanças públicas
municipais.
Por não haver possibilidade de aleatorizar a participação em políticas públicas de
regularização fundiária, tal como foi feito no trabalho de Moura, Bueno e Leoni (2009) -
posto que cada município tenha o poder discricionário de escolher participar ou não
dessas ações -, por não haver dados em painel cobrindo um extenso horizonte de tempo
130
- posto que haja uma significativa descontinuidade no tratamento que as MUNICs dão ao
tema da regularização fundiária57 - e por não haver critérios de exigibilidade para que um
município passe por intervenções desse tipo - posto que, novamente, cada município
tenha o poder discricionário de participar dessas ações - , este trabalho não poderia
basear-se nos métodos de aleatorização, diferenças em diferenças, variáveis
instrumentais, regressão descontínua ou métodos pipeline.
Diante disso, evidencia-se o contexto por trás da escolha do método de pareamento
a partir do propensity score matching (PSM). Em síntese,

PSM constructs a statistical comparison group by modeling the probability of

participating in the program on the basis of observed characteristics unaffected
by the program. Participants are then matched on the basis of this probability, or
propensity score, to nonparticipants, using different methods outlined later in
the chapter. The average treatment effect of the program is then calculated as the
mean difference in outcomes across these two groups. On its own, PSM is useful
when only observed characteristics are believed to affect program participation.
This assumption hinges on the rules governing the targeting of the program, as
well as any factors driving self-selection of individuals or households into the
program. Ideally, if available, pre-program baseline data on participants and
nonparticipants can be used to calculate the propensity score and to match the
two groups on the basis of the propensity score (KHANDKER; KOOLWAL;
SAMAD, 2010, p. 54).

Dessa forma, a abordagem do propensity score matching busca capturar os efeitos

de diversas variáveis covariadas X sobre a participação em um índice - ou o escore de
propensão. Em outras palavras, “Os modelos de matching explicitam o processo de
agregação de efeitos causais para diferentes valores de covariadas, que está implícito no
procedimento de mínimos quadrados ordinários, levando em conta a distribuição
amostral dessas covariadas” (MENEZES FILHO, 2001, p. 434).
Ou seja, o PSM é um método de dois estágios. Inicialmente, calculam-se as
probabilidades de os municípios implementarem ou não programas de regularização
fundiária a partir das variáveis observadas (independentes). Uma vez calculada esta,
escolhe-se os grupos de tratamento e controle de forma a apresentarem a mesma
probabilidade de implementação do dito programa. Por fim, faz-se teste de diferença de
médias entre os dois grupos, buscando identificar possíveis diferenças na variável
analisada - que aqui seria a arrecadação municipal. Em outras palavras, conforme
explicita a Social Science Computing Cooperative (2015),

57Variáveis relacionadas à regularização fundiária aparecem nas edições de 1999, 2001, 2002, 2004, 2005,
2008, 2009, 2011 e 2015, com nível de detalhamento variável.
131
 Another way to conceptualize propensity score matching is to think of it as
choosing a sample from the control group that "matches" the treatment group.
Any differences between the treatment and matched control groups are then
assumed to be a result of the treatment (SOCIAL SCIENCE COMPUTING
COPERATIVE, 2015, p. 1).

Como alerta Menezes Filho (2001), o problema central de uma estimação por
mínimos quadrados ordinários é a possibilidade de haver endogeneidade entre as
covariadas e a variável independente. Assim, ao utilizar métodos como esse, o
pesquisador

tem de deixar claro, a priori, porque ele acha que os parâmetros estimados de
seu modelo refletem uma relação causal de x t para y e não uma correlação
espúria [...] É importante enfatizar que o termo "endogeneidade" descrito [...] é
causado por variáveis omitidas, que impedem a estimação consistente de uma
relação causal (MENEZES FILHO, 2001, p. 435).

A estimativa obtida a partir da expressão acima é uma média ponderada dos efeitos
de cada covariada para cada valor da variável causal de interesse. Dessa forma, a
estimativa do impacto depende da distribuição dos regressores e da heterogeneidade do
efeito causal dentro da amostra trabalhada (MENEZES FILHO, 2001). Dito isso, Menezes
Filho (2001, p. 436) afirma que “O matching é um método de estimação alternativo que
permite um controle maior sobre o processo de ponderação e leva explicitamente em
conta a distribuição dos valores das variáveis de controle na amostra”.

3.3.1- DADOS UTILIZADOS

Para se implementar o teste empírico proposto, utilizou-se basicamente três

grandes conjuntos de dados relativos aos municípios brasileiros. Os dados acerca das
ações relacionadas à regularização fundiária - bem como alguns dados utilizados para o
pareamento dos municípios, como presença de plano diretor, número de servidores
ativos da administração pública direta, presença de conselhos de habitação ou de
desenvolvimento urbano - foram extraídos das bases de dados da MUNIC - Pesquisa de
Informações Municipais, do IBGE. Por sua vez, os dados relacionados às finanças públicas
dos municípios - arrecadação para cada imposto (IPTU, ISSQN e ITBI), receitas industrial
e de serviços, receita de transferências e gastos com urbanização, habitação e saneamento

132
- foram obtidos a partir das bases de dados da Secretaria do Tesouro Nacional, da seção
FINBRA - Finanças Municipais. Por fim, os dados do PIB municipal forma extraídos da
base de dados do próprio IBGE.
A partir da obtenção e da organização desses dados, tanto métodos econométricos
tradicionais quanto o método de pareamento exigem que sejam escolhidas variáveis de
controle. A ideia da avaliação de impactos que se utiliza desse método é comparar
municípios que sejam iguais, cuja única diferença seja o tratamento - isto é, o fato de
terem recebido ações relacionadas à regularização fundiária. As variáveis utilizadas para
o pareamento desses municípios, então, foram:
(i) presença de plano diretor (PD), previsto pela Constituição 1988, e considerado
fundamental e inovador para a adequação da ordenação urbana às diretrizes
de qualidade de vida, justiça social e desenvolvimento econômico, obrigatório
para municípios com mais de 20.000 habitantes (BRASIL; CARNEIRO, 2009) -
e que pode conter, dentre suas proposições, as ações de regularização
fundiária;
(ii) presença de conselhos de habitação (CHAB) e desenvolvimento urbano (CPU),
a fim de exercer o controle social e a participação - tidos como fundamentais,
a despeito das grandes dificuldades em institucionalizá-los (CYMBALISTA,
2000) e considerados por Tatagiba (2010, p. 71) um “importante espaço de
atuação dos movimentos visando à influência nas políticas públicas”, dado seu
“papel decisivo na formulação e acompanhamento da política a ser
implementada”, conforme afirma Bonduki (2008, p. 93), impactando
positivamente as políticas desse setor;
(iii) número de servidores ativos na administração pública direta (FUNC), que
indica maior capacidade da gestão em responder aos problemas de sua
jurisdição;
(iv) Produto Interno Bruto real58 per capita (pibrpc), reflexo do dinamismo
econômico do município;
(v) Produto industrial real59 per capita (indrpc), que caracteriza o dinamismo
econômico do município;

58 Isto é, corrigido pelo IPCA.

59 Corrigido pelo IPCA.
133
 (vi) Produto de serviços real60 per capita (servrpc), que localiza o município dentro
da rede urbana, caracterizando sua economia;
(vii) gasto público real per capita com urbanização (urbanrpc), reflexo das
demandas do município;
(viii) gasto público real per capita com habitação (habitrpc), reflexo das
preocupações da gestão local com a temática, e reflexo das demandas do
município;
(ix) gasto público real per capita com saneamento (sanearpc), que reflete, mais uma
vez, a demanda da localidade por intervenções públicas no setor;
(x) FPM real per capita (fpmrpc), que apresenta o valor da transferência para
aquele município.

3.3.2- REGRESSÕES FEITAS

A partir de regressões feitas no software de estatística Stata 13, estimou-se o peso

relativo de algumas variáveis sobre a arrecadação de IPTU, ISSQN e ITBI. Esses testes,
feitos para subsidiar a escolha das variáveis a serem utilizadas no teste de pareamento,
têm seus resultados apresentados nas próximas três Tabelas - 4, 5 e 6 - resultantes das
regressões feitas no software :

Tabela 4 - Resultados da regressão - IPTU (continua)

ipturpc Coef Std. Err t P>|t| [95% Conf. Interval]
REG 4,33556 1,245873 3,48 0,001 1,892006 6,779113
CPU 5,96092 1,225511 4,86 0,000 3,557303 8,364538

CHAB -0,9297138 0,7758165 -1,20 0,231 -2,451337 0,5919092

PD 5,488956 0,9501665 5,78 0,000 3,625377 7,352535
FUNC 0,0038987 0,0002446 15,94 0,000 0,0034189 0,0034785
urbanrpc 0.0093707 0,003977 2,36 0,019 0,0015705 0,0171708
habitrpc 0,0115359 0,0146771 0,79 0,432 -0,0172507 0,0403224
sanearpc 0,0147532 0,0077842 1,90 0,058 -0,000514 0,0300205
pibrpc -0,4130727 0,0747671 -5,52 0,000 -0,5597147 -0,2664306
indrpc 0,3023213 0,0852812 3,54 0,000 0,1350578 0,4995848

60Também corrigido pelo IPCA.

134 H I
Tabela 4 - Resultados da regressão - IPTU (conclusão)

servrpc 2,129681 0,230371 9,29 0,000 1,687851 2,591512

fpmrpc -0,003612 0,0008828 -4,09 0,000 -0,0053433 -0,0018806
cons 0,6199236 1,076237 0,58 0,565 -1,49092 2,730767
PARAMETRO VALOR
Número de observações 1766
F( 12, 1753) 108,96
Prob > F 0,0000
R-squared 0,4272
Adj R-squared 0,4233
Root MSE 15,272
Fonte: Elaboração própria, a partir dos dados do FINBRA (2011) e dos dados estimados pela avaliação.

Tabela 5 - Resultados da regressão - ISSQN

ipturpc Coef Std. Err t P>|t| [95% Conf. Interval]
REG 14,47149 6,35003 2,28 0,023 2,017059 26,92592
CPU -2,47816 6,24625 -0,40 0, -14,72904 9,772724

CHAB -3,317525 3,954222 -0,84 0,402 -11,07301 4,437962

PD 6,596958 4,842858 1,36 0,173 -2,901427 16,09534
FUNC ,0039938 ,0012469 3,20 0,001 ,0015482 ,0064394
urbanrpc ,1600025 ,0202702 , 7,89 0,000 ,1202462 ,1997588
habitrpc -,0210832 ,0748072 -0,28 0,778 -,1678039 ,1256376
sanearpc ,075669 ,0396747 1,91 0,057 -,0021456 ,1534837
pibrpc ,1384207 ,3810768 0,36 , 0,716 -,6089923 ,8858336
indrpc 2,312752 ,4346655 5,32 0,000 1,460234 3,165269
servrpc 2,028728 1,174167 1,73 0,084 -,274186 4,331643
fpmrpc -,011292 ,0044993 -2,51 0,012 -,0201166 -,0024673
cons ,7503413 5,485421 0,14 0,891 -10,00831 11,509
PARAMETRO VALOR
Número de observações 1766
F( 12, 1753) 37,38
Prob > F 0.0000
R-squared 0,2037
Adj R-squared 0,1983
Root MSE 77,839
Fonte: Elaboração própria, a partir dos dados do FINBRA (2011) e dos dados estimados pela avaliação.

135
Tabela 6 - Resultados da regressão - ITBI
ipturpc Coef Std. Err t P>|t| [95% Conf. Interval]
REG 1,748279 0,9650247 1,81 0,070 -0,1444416 3,640999
CPU 1,762841 0,9492531 1,86 0,063 -0,0989466 3,624628

CHAB 1,215854 0,6009297 2,02 0,043 0,0372399 2,394469

PD 0,460429 0,7359772 0,63 0,532 -0,9830565 1,903915
FUNC 0,000918 0,0001895 4,84 0,000 0,0005464 0,0012897
urbanrpc 0,010458 0,0030805 3,39 0,001 0,0044162 0,0164998
habitrpc 0,0136154 0,0113686 1,20 0,231 -0,008682 0,0359128
sanearpc 0,0063864 0,0060294 1,06 0,290 -0,0054392 0,018212
pibrpc 0,1346823 0,0579129 2,33 0,020 0,0210967 0,2482679
indrpc -0,2058816 0,0660568 -3,12 0,002 -0,33544 -0,0763231
servrpc 0,5488379 0,1784401 3,08 0,002 0,1988602 0,8988157
fpmrpc -0,0011314 0,0006838 -1,65 0,098 -0,0024725 0,0002096
cons 3,236789 0,8336286 3,88 0,000 1,601778 4,8718
PARAMETRO VALOR
Número de observações 1766
F( 12, 1753) 22,01
Prob > F 0,0000
R-squared 0,1309
Adj R-squared 0,1250
Root MSE 11,829
Fonte: Elaboração própria, a partir dos dados do FINBRA (2011) e dos dados estimados pela avaliação.

Observa-se no resultado dessas regressões que o valor do teste F (relativo a toda a

regressão) é significativo para todas as três regressões analisadas. Os valores encontrados
para o R2 também são razoáveis. Utilizado como medida de ajuste da regressão, para ver
a distância entre os dados e a média (ou o quanto a regressão explica a equação), esse
valor indica que as regressões para IPTU - com valor igual a 0,4272, ou 42,72% de
explicação -, para ISSQN - com 20.37% de explicação - e também para o ITBI - com
13.09% de explicação; valor menor, mas ainda válido.
A arrecadação municipal per capita dos três impostos analisados (IPTU, ISSQN e
ITBI) mostrou-se sensível a políticas de regulamentação fundiária. O IPTU per capita do
município aumentaria R$4,34 com a implantação destas políticas. O ISSQN, R$14,47. O ITI,
R$1,75. Interessante notar que, em todos eles, as receitas per capita recebidas do Fundo

136
de Participação dos Municípios se mostraram estatisticamente relevantes na diminuição
das arrecadações destes impostos. Ou seja, é possível que o recebimento de transferências
federativas estimule o município a não cobrar (ou cobrar menos) impostos locais.

3.3.3- PROPENSITY SCORE MATCHING

Utilizou-se também teste de propensity score matching para identificar os efeitos

das ações de regularização fundiária. Isso também foi realizado no software Stata 13. Para
isso, utilizou-se o comando teffects psmatch, desenvolvido recentemente e publicado pela
Social Science Computing Cooperative (2015).
De acordo com o texto de ajuda do próprio software, esse comando estima os
efeitos do tratamento de dados observados, utilizado o propensity score matching (PSM).
Para isso, o Stata calcula o resultado potencial de cada indivíduo, utilizando para isso a
média dos resultados dos indivíduos similares - que são obtidos a partir da probabilidade
de obter o tratamento, expressa no propensity score. Ainda de acordo com o manual da
Social Science Computing Cooperative (2015), todos os municípios com score próximo são
tomados em conta pelo comando teffects.
Esse teste utilizou o average treatment effect on the treated (ATET), a partir de um
modelo logit. A escolha desse exercício - à maneira ensinada por Wanderley (2009) - deu­
se porque a escolha do município em participar das ações de regularização fundiária não
é aleatória. Semelhantemente ao caso estudado por ele,

Como este processo é gerado claramente por auto-seleção [e os chefes do poder

executivo municipal escolhem discricionariamente participar ou não da ação de
regularização fundiária], estimativas tradicionais seriam viesadas - a amostra
não seria aleatória (WANDERLEY, 2009, p. 70).

Por sua vez, a escolha pelo modelo logit - que é a configuração default do comando
utilizado - justifica-se, como ensina Dantas (2013, p. 60), pela afirmação de vários
pesquisadores que têm advogado que “o logit é o melhor modelo para estimar esta
probabilidade”.
Foram realizados três testes com estimação do average treatment effect on the
treated (ATET), a partir do comando relacionado ao propensity score matching. Foi feito
um teste para cada um dos impostos municipais - IPTU, ISSQN e ITBI. Todos esses testes
foram feitos utilizando a regularização fundiária como variável de tratamento.
137
 Os resultados desses testes estão expostos na Tabela 7:

Tabela 7 - Estimação dos efeitos do tratamento via propensity score matching, utilizando-se de um exercício
de ATET (average treatment effect on treated) e modelo logit

Y COEFICIENTE DESVIO Z P> |z| INTERVALO DE CONFIANÇA

PADRÃO (95%)

IPTU 7.01771 2.696011 2.60 0.009 1.733625 12.30179

ISSQN 20.42236 7.15869 2.85 0.004 6.391581 34.45313

ITBI 2.685883 1.730751 1.55 0.121 -.7063264 6.078093

Fonte: Elaboração própria, a partir dos dados do FINBRA (2011) e dos dados estimados pela avaliação de
impacto.

Os resultados do PSM indicam um efeito geral de elevação da arrecadação dos

impostos analisados bem acima daqueles estimados pelos métodos econométricos
tradicionais. A arrecadação de IPTU, por exemplo, é impactada em 7,01771 unidades
monetárias per capita a partir da regularização fundiária, ou R$ 7,01. Por seu turno, a
arrecadação de ISSQN aumenta R$ 20,42 per capita; e arrecadação de ITBI aumenta R$
2,68 per capita.
Como forma de complementar a avaliação utilizando o propensity score matching
para estimar o impacto da regularização fundiária, foi feita uma análise dos intervalos de
confiança estimados para cada impacto. O intervalo de confiança de 95% mostra que
apenas os resultados para IPTU e ISSQN são estatisticamente significativos. No caso do
ITBI, o intervalo passa pelo valor nulo, o que significaria afirmar que o efeito do
tratamento seria nulo (e isto ocorreria mesmo com intervalo de confiança de 90%).
A partir desse aumento na arrecadação desses impostos, pode-se estimar que a
dependência dos municípios de transferências intergovernamentais diminuir-se-ia.
Remetendo àquilo que evoca o título desse trabalho, é possível atestar que as ações de
regularização fundiária apresentam impactos positivos sobre as finanças públicas
municipais no Brasil, reduzindo sua dependência e lançando base para seu
desenvolvimento.
138
 Para reforçar a atenção sobre os benefícios que poderiam ser trazidos por uma
política de regularização fundiária mais efetiva e com maior capilaridade, realizou-se uma
projeção de cenário. Se todos os municípios brasileiros tivessem recebido ações de
regularização fundiária no ano de 2011 - ano mais recente em que a edição da MUNIC
conteve uma questão sobre a presença ou não de ações de regularização fundiária - , eles
arrecadariam, no total, 1,54% a mais. Em valores absolutos, essa porcentagem
corresponde à quantia de expressivos R$ 5.617.183.310,41.
No cenário obtido a partir da estimação do impacto que poderia ser trazido pelas
ações de regularização fundiária, a participação dos impostos municipais aumentaria na
composição das receitas públicas municipais no Brasil, reduzindo a dependência de
transferências. As tabelas abaixo resumem esse cenário. Na Tabela 8apresentam-se os
incrementos na arrecadação de cada imposto, e na Tabela 9 apresenta-se o impacto da
regularização fundiária sobre a participação de cada imposto e das transferências no total
das receitas públicas municipais.

Tabela 8 - Incrementos na arrecadação de IPTU, ISSQN e ITBI a partir da regularização fundiária

IMPOSTO ANTES (R$) DEPOIS (R$) VARIAÇÃO

17.932.461.912,73 19.240.960.385,43
IPTU 7,30%

35.645.935.425,77 39.453.819.602,95
ISSQN 10.68%

6.659.502.221,00 7.160.302.881,52
ITBI 7.52%

Fonte: Elaboração própria, a partir dos dados do FINBRA (2011) e dos dados estimados pela avaliação.

139
Tabela 9 - Impacto da regularização fundiária sobre a participação na média nacional para componentes
da receita pública municipal - IPTU, ISSQN, ITBI e transferências

COMPONENTE DA RECEITA PÚBLICA PARTICIPAÇÀO NA MÉDIA PARTICIPAÇÀO NA MÉDIA

MUNICIPAL NACIONAL ANTES DA NACIONAL DEPOIS DA
REGULARIZAÇÀO REGULARIZAÇÀO

IPTU 4.91% 5,18%

ISSQN 9,75% 10,63%

ITBI 1,82% 1,93%

Transferências intergovernamentais 61,69% 60,75%

Fonte: Elaboração própria, a partir dos dados do FINBRA (2011) e dos dados estimados pela avaliação.

No cerne da luta pela mitigação das desigualdades - expressas na “síndrome de

simetria”, conforme discutem Pinto, Gonçalves e Neves (2003), para os quais a
Constituição de 1988 desconsidera desigualdades inerentes à realidade de um país
extenso como o Brasil -, faz-se mister, por fim, destacar as diferenças observada entre os
municípios. Quando estratificados, percebe-se que os municípios de maior porte
observam maiores impactos advindos da regularização fundiária. Por exemplo, no caso
dos municípios no primeiro estrato definido pelo FPM - com até 10.188 habitantes, que
são quase metade dos municípios brasileiros - possuem média de incremento nas receitas
de menos de 1%. A redução da dependência nesses munícipios, por causa de tal
desigualdade, fica aquém do esperado. O Gráfico 9 resume esses achados:

140
Gráfico 9 - Incremento nas receitas públicas, em valores relativos, por faixa do FPM

Fonte: Elaboração própria, a partir dos dados do FINBRA (2011) e dos dados estimados pela avaliação.
Nota: as faixas do FPM de 1 a 18 são determinadas pelo número de habitantes dos municípios. Estão
arrolados na faixa 1 os municípios com até 10.188 habitantes. Na faixa 2, estão aqueles com população entre
10.189 e 13.584 habitantes. Na faixa 3, entre 13.585 e 16.980 habitantes; faixa 4, entre 16.981 e 23.772;
faixa 5, 23.773 a 30.564; faixa 6, 30.565 a 37.356; faixa 7, 37.357 a 44.148; faixa 8, 44.149 a 50.940; faixa 9,
50.941 a 61.128; faixa 10, 61.129 a 71.316; faixa 11, 71.317 a 81.504; faixa 12, 81.505 a 91.692; faixa 13,
91.693 a 101.880; faixa 13, 101.881 a 115.464; faixa 15, 115.465 a 129.048; faixa 16, 129.049 a 142.632;
faixa 17, 142.633 a 156.216; faixa 18, acima de 156.217 habitantes (INSTITUTO BRASILEIRO DE
GEOGRAFIA E ESTATÍSTICA, 2008).

141
142
 4- CONSIDERAÇÕES FINAIS

O movimento municipalista brasileiro vem apontando histórica e

sistematicamente para as questões da ausência de autonomia e das desigualdades nas
receitas entre os níveis de governo. Em síntese, afirma-se que os municípios têm base
tributária menor que os demais entes - seja devido ao fato de tributarem apenas
propriedade e serviços, por dificuldades técnicas na cobrança de tributos ou por
desinteresse político (GUEDES; GASPARINI, 2007; AFONSO et al., 2013; SOUZA, 2010;
REZENDE, 2012; ANSELMO, 2013; PINTO; GONÇALVES; NEVES, 2003).
Por exemplo, ao denunciar a crise financeira das prefeituras mineiras, uma cartilha
da Associação Mineira de Municípios (2015) mostra que apenas 18% dos valores
arrecadados por tributos no Brasil são destinados aos municípios - enquanto a parcela de
valores destinados à União equivale a 56%.
Principalmente devido à ausência de regulamentação do texto constitucional, que
não define claramente as atribuições de cada ente (CARNEIRO; BRASIL; MAZONI
ANDRADE, 2016; LUCAS, 2006), várias atividades de outros entes são deixadas sob a
responsabilidade dos governos locais. Há ainda, uma extensa lista de competências dos
governos federal e estaduais que são custeadas pelos cofres públicos municipais
(REZENDE; LEITE; SILVA, 2015; PINTO, 2002; ABRUCIO; COUTO, 1996).
Esse efeito é observado especialmente nos municípios de pequeno porte, e
engendra uma situação insustentável para os entes locais - dado que não possuem
recursos para investimentos ou para o custeio de suas demandas locais. Ainda, a
proximidade entre os eleitores e os tomadores de decisão na gestão municipal é maior
nessas localidades (PINTO, 2002). Isso torna-se um paradoxo afinal, as políticas públicas
começam nos municípios, e é nesses entes em que se concentram as demandas - afinal as
pessoas vivem nos municípios (REZENDE, 2011; REZENDE; LEITE; SILVA, 2015).
Isso faz com que os municípios não disponham de muitos recursos, e não consigam
atender adequadamente sua população com sua arrecadação própria (PINTO, 2002). Esse
problema é observado maiormente nos municípios de pequeno porte, mas não restrito a
eles. Dessa forma, suas finanças públicas dependem fortemente de transferências
intergovernamentais. A despeito da autonomia de jure, preconizada pela Constituição
Federal de 1988, os entes locais dependem econômica e financeiramente de outros níveis
de governo (VERAS; VERAS, 2012; REZENDE, 2011; REZENDE; LEITE; SILVA, 2015;
143
ZUCCOLOTTO; RIBEIRO; ABRANTES, 2009; SERPA; 2014; FRATA; PERIS, 2004; BRITTO;
MATOS FILHO; COSTA, 2014).
Ainda, essa dependência é um entrave para o desenvolvimento, porque ela
acarreta a vinculação da aplicação dos recursos em áreas e setores definidos pelo ente
supralocal, resultando na incapacidade de formular políticas públicas que sejam
adequadas e afinadas às vicissitudes e especificidade de cada realidade local (SOUZA,
2010; REZENDE; LEITE; SILVA, 2015).
Assim, como exposto na introdução deste trabalho, defende-se aqui a hipótese de
que as ações relacionadas à regularização fundiária - a partir das melhorias de condições
de habitabilidade, na urbanização, na recuperação ambiental ou na concessão de títulos
de propriedade - são consideradas conditio sine qua non para o desenvolvimento urbano.
Isso se deve ao fato de elas possuírem uma tríade de benefícios que atuam no alcance da
melhoria das condições de vida nas localidades.
Em primeiro lugar, a regularização fundiária atua na provisão de moradias dignas
- salubres, seguras, em ambiente adequado, com saneamento, iluminação e
pavimentação, e com titulação, o que significa que podem utilizar sua propriedade como
garantia, conforme discute-se -, em resposta ao problema da habitação no país. Como já
discutido, além de ser elencado no rol dos direitos humanos da ONU e dos direitos sociais
na Constituição Federal de 1988, o direito à moradia regular acaba sendo uma condição
para concretizar o alcance de outros direitos previstos pela Carta Constitucional, no já
citado bundle o f rights (OSTROM, 2000): trabalho, lazer, educação, saúde e meio ambiente
ecologicamente equilibrado (MARICATO, 2003; MINISTÉRIO DAS CIDADES, 2013).
Em segundo lugar, ao dar o título de propriedade a uma família, a regularização
fundiária promove uma distribuição de terras mais igualitária, dada a realidade do nosso
país, que apresenta um aumento da concentração de terras. Essa concentração engendra
baixa qualidade de vida e baixo desenvolvimento, o que penaliza principalmente a parcela
de população com menor renda (ÁVILA; FERREIRA, 2016).
Por fim, a partir das garantias do bundle o f rights, trazido pela regularização
fundiária, estima-se que essas ações, no cerne de uma política urbana responsável,
possam impactar positivamente a arrecadação nas receitas públicas municipais. A ideia,
como explica De Soto (2001) é “destravar” o capital, que estaria morto nos imóveis,
transformando-o em capital ativo para a produção. Sobre isso, o economista peruano diz
que: “El capital, como la energia, es un valor en estado latente. Para traerlo a la vida
144
debemos dejar de mirar a nuestros activos como lo que son, y empezar a pensar en ellos
como lo que podrían ser” (DE SOTO, 2001, p. 30). Ele ainda diz que

Buena parte de la marginalización de los pobres en los países en desarrollo y en

los que salen del comunismo nace de su incapacidad de aprovechar los seis
efectos que un sistema de propiedad formal aporta. El desafío para estos países
no es si deben producir o recibir más dinero, sino si pueden comprender que se
necesita hacer para crear las instituciones legales que faltan y convocar la
voluntad política necesaria para crear un sistema de propiedad que incluya a
ricos y pobres (DE SOTO, 2001, p. 32).

A partir disso, os municípios passam a arrecadar mais impostos - principalmente

IPTU, ISSQN e ITBI, e foram utilizados métodos econométricos para testar esses efeitos,
tidos por Guedes e Gasparini (2007) como métodos bons para entender tendências gerais
- e indispensáveis para tratar de uma amostra grande, de mais de 5.500 municípios
observados ao longo do tempo. Os resultados dos testes econométricos realizados para o
IPTU e para o ISSQN são estatisticamente significativos. De acordo com tais resultados, a
arrecadação de IPTU é impactada em 7,01771 unidades monetárias per capita, ou R$ 7,01
per capita. Por seu turno, a arrecadação de ISSQN é impactada em 20,42236 unidades
monetárias per capita, ou R$ 20,42 per capita; e arrecadação de ITBI, a despeito de não
ser um resultado estatisticamente significativo aumenta R$ 2,68 per capita.
Esse aumento na arrecadação própria poderia trazer-lhes maior capacidade de
investir ou gastar, independentemente das transferências de outros entes e seus ditames,
que acarretam grande dificuldade em atentar para agendas e demandas locais (REZENDE,
2011; REZENDE; LEITE; SILVA, 2015; VERAS; VERAS, 2012; PINTO, 2002). Destaca-se,
ainda, que o cenário estabelecido a partir dos resultados da avaliação de impacto da
regularização fundiária apresenta uma leve diminuição da dependência - que passa de
61,69% para 60,75% do total das receitas.
No entanto, observam-se discrepâncias nos impactos - que têm maior efeito em
municípios maiores, confirmando a tese da “síndrome de simetria”, conforme discutem
Pinto, Gonçalves e Neves (2003), para os quais a Constituição de 1988 desconsidera
desigualdades inerentes à realidade de um país extenso como o Brasil. Em vistas desse
problema, afirma-se que, a despeito de todos os benefícios trazidos pela regularização
fundiária - que vêm sendo pregados, testados e confirmados por trabalhos como os de
Dantas (2013), Moura, et al. (2009) e Andrade e Pero (2011), mergulhados na teoria
defendida por De Soto (2001) e Acemoglu e Robinson (2012) - , esse instrumento de

145
planejamento urbano não pode ser tido e vendido como uma panaceia, ou um remédio
para todos os males. Não existe uma solução pronta para a “crise nas cidades”.
Para resolver tais problemas, é necessário transpor do fazer para para o paradigma
do fazer com ; tanto do ponto de vista do foco às demandas e vicissitudes locais, quanto do
ponto de vista da participação social na tomada de decisões, rompendo com a gramática
política clientelista, escrita sob a égide de tradições estatistas, centralizadoras e
patrimonialistas, herdadas de nossos colonizadores ibéricos (NUNES, 2010; CARVALHO,
2011). É necessário romper com a dependência financeira, como mostram Rezende
(2011) e Guedes e Gasparini (2007), como também é necessário romper com a cultura do
conformismo - como alerta Lucas (2006).
O desenvolvimento de nosso país passa pela realização de potencialidades que
estão no âmbito local. Por fim, vale trazer novamente uma frase já citada na introdução
desse trabalho: o crescimento e o desenvolvimento econômico tanto almejados pelo
Estado brasileiro demandam soluções eficientes para seus problemas estruturais, e a
regularização fundiária - no bojo de uma política urbana responsável - pode ser tal
solução.
Obedecendo o intuito dos legisladores constituintes, as soluções para os problemas
de âmbito local são competência dos municípios, mas as gestões municipais carecem de
qualificação e inteligência aplicada ao planejamento - como vêm afirmando vários dos
pensadores da gestão local no Brasil, exemplificados por Maricato (2012), Carvalho,
Albuquerque, Mota e Piancastelli (2008), Veras e Veras (2012), Veloso, Monasterio, Vieira
e Miranda (2011) e vários outros. A regularização fundiária, nesse sentido, pode ser a
porta de entrada para posteriores melhorias - possíveis a partir do incremento de
arrecadação.
Outro ponto de destaque diz respeito à questão das relações intergovernamentais.
Como diz Abrucio (1998), não é possível alcançar um verdadeiro federalismo sem que
todos seus entes tenham real autonomia. Nesse sentido, a partir da ausência de
regulamentação do texto constitucional que versa acerca da cooperação
intergovernamental (CARNEIRO; BRASIL; MAZONI ANDRADE, 2016), é imperioso que os
municípios empreendam esforços coordenados para melhorar seu aparelhamento
institucional e para que suas receitas próprias sejam majoradas (GUEDES; GASPARINI,
2007; REZENDE; LEITE; SILVA, 2015).

146
 Para tanto, algumas soluções de médio ou longo prazo são elencadas pela
literatura. Guedes e Gasparini (2007) afirmam a necessidade de repensar o sistema
tributário brasileiro, bem como a necessidade de reduzir transferências governamentais
e de criar ou fomentar mecanismos de incentivo à gestão eficiente. Lucas (2006) elenca
como medida imperiosamente necessária a reforma do federalismo - que, para ele seria
“a mãe de todas as reformas” (LUCAS, 2006, p. 20). A partir disso, Lucas (2006) defende o
aumento da capilaridade dos municípios vis-à-vis a uma alteração na organização
administrativa, mais enxuta e adaptada à realidade de cada localidade. Por fim, esse
mesmo autor defende a integração dos orçamentos municipal, estadual e federal, como
uma maneira de racionalizar os investimentos e evitar sobreposições (LUCAS, 2006).
Outras soluções mais simples também são encontradas na literatura. A aplicação
de inteligência geográfica, por exemplo, é um significativo avanço na gestão pública. Lucas
(2006) mostra o uso da geografia econômica como apoio ao marketing do setor público
na identificação de vocações para o desenvolvimento local. Desde a atualização de plantas
de valores e cadastros técnicos digitalizados, como mostram Torok e Silva (2008, apud
WANDERLEY, 2013), até zoneamentos e avaliações de riscos ambientais, o
geoprocessamento pode ser aplicado no auxílio da tomada de decisões nas gestões locais
(MOURA et al., 2013; CORDOVEZ, 2002).
Outra questão que merece destaque é a implementação de instrumentos
urbanísticos de planejamento urbano. Desde a adequação de parâmetros de uso e
ocupação do solo e a fiscalização de seu cumprimento, passa-se pela utilização do caráter
extrafiscal dos tributos - como o caso do IPTU progressivo, uma tentativa de coibir a
especulação imobiliária, e do “solo criado”, instrumentos que ainda não encontraram
muita aderência na gestão local.
Além do IPTU progressivo e dos instrumentos de controle e fiscalização do uso do
solo, Maricato (2012) defende outras soluções para os problemas urbanos, que merecem
destaque. Em primeiro lugar, a autora reconhece as dificuldades na implantação daquilo
que ela chama de um novo paradigma urbano. Em seguida, ela propõe quatro propostas:
(i) a criação de espaços de deliberação e expressão de conflitos, (ii) a substituição do
criticado Plano Diretor por um “Plano de Ação”- contendo diretrizes acerca do controle e
orientação dos investimentos, fiscalização do uso do solo, enfoque integrado e
detalhamento de planos executivos setoriais - , (iii) o fomento à infraestrutura de
informações sobre o município - o que seria possível a partir da unificação e atualização

147
dos cadastros fundiários e imobiliários, por exemplo - e (iv) formação de quadros para a
gestão urbana.
Por fim, há de se destacar que a proximidade às questões atinentes à regularização
fundiária e ao planejamento urbano, tema tão rico e abrangente, lança luz sobre uma
miríade de questionamentos que não puderam ser abarcados por esta produção. Faz-se
necessário grande esforço de pesquisa e estudo para o melhor entendimento dos traços
marcantes da política urbana brasileira. Faz-se mister conhecer bem sua formação e suas
características - sejam elas positivas, pensadas como vocações, ou negativas, pensadas
como problemas e entraves ao desenvolvimento.
Como disse Calvino (1972), a cidade é como um sonho: um sonho de ver a
concretização das melhorias tanto almejadas pelos habitantes de aglomerações urbanas
- saneamento melhor e com maior capilaridade; meio ambiente equilibrado; transporte
de massas rápido, seguro, confortável e acessível; segurança ao transitar por vias ou
calçadas; arborização e iluminação adequados; áreas de lazer acessíveis e seguras;
patrimônio histórico e cultural respeitados e conservados.
Tais sonhos somente poderão ser alcançados a partir de esforços para o
desenvolvimento de capacidades na tomada de decisão da gestão pública. Nesse sentido,
a construção - material e imaterial - de uma cidade que seja boa para os todos os seus
habitantes - ao ponto de poderem ser chamados, enfim, de cidadãos - passa pela busca
de soluções para um problema demasiadamente complexo para ser deixado de lado, ou
para ser tratado por ações setoriais pontuais e com pouca capilaridade. O
desenvolvimento urbano é possível, sim, e esse trabalho buscou lançar luz sobre uma de
muitas ações que podem ser empenhadas para seu alcance.

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