Curso Básico em Orçamento Público

Módulo
3 Leis Orçamentárias

Brasília - 2017
Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão
Ministro do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão
Romero Jucá
Secretário-Executivo
Dyogo Henrique de Oliveira
Secretário de Orçamento Federal
Francisco Franco
Secretários-Adjuntos
Antonio Carlos Paiva Futuro
George Alberto Aguiar Soares
Cilair Rodrigues de Abreu
Diretores
Clayton Luiz Montes
Felipe Dariuch neto
Marcos de Oliveira Ferreira
Zarak de Oliveira Ferreira
Coordenador-Geral de Inovação e Assuntos Orçamentários e Federativos
Girley Vieira Damasceno
Coordenadora de Educação e Difusão Orçamentária
Rosana Lôrdelo de Santana Siqueira
Organização do Conteúdo
Fernando César Rocha Machado
Revisão do Conteúdo
Karina Rocha Martins Volpe
Luiz Aires Maranhão Cerqueira
Revisão Pedagógica
Janiele Cardoso Godinho
Revisão Gramatical e Ortográfica
Renata Carlos da Silva
Projeto Gráfico
Tiago Ianuck Chaves
Colaboração
Bruno Rodolfo Cupertino
Karen Evelyn Scaff
Nayara Gomes Lima

Informações:

www.orcamentofederal.gov.br
Secretaria de Orçamento Federal
SEPN 516, Bloco “D”, Lote 8,
70770-524, Brasília – DF, Tel.: (61) 2020-2329
escolavirtualsof@planejamento.gov.br
SUMÁRIO

1. O Processo Orçamentário ........................................................................... 5

2. Plano Plurianual.......................................................................................... 6

3. Lei de Diretrizes Orçamentárias................................................................... 7

4. Lei Orçamentária Anual............................................................................... 8

5. Integração das Leis Orçamentárias............................................................... 9

Revisão do Módulo........................................................................................ 12

Referências.................................................................................................... 12
Módulo
3 Leis Orçamentárias

1. O Processo Orçamentário

O processo orçamentário pode ser definido como um processo contínuo constituído por
diversas etapas, procedimentos, prazos e órgãos participantes e compreende cada uma das
fases apresentadas:

A etapa de Elaboração envolve um conjunto de atividades para formulação do programa

de trabalho; compreendendo o diagnóstico de problemas, a formulação de alternativas, a
tomada de decisões, a fixação de metas e a definição de custos a serem apresentadas ao Poder
Legislativo.

A etapa de Aprovação compreende a tramitação da proposta orçamentária no Poder

Legislativo, em que as estimativas de receita são revistas, as alternativas são reavaliadas e os
programas de trabalhos podem ser alterados por meio de emendas parlamentares. Esta etapa
é concluída com a aprovação da proposta por votação parlamentar. Após aprovada, a proposta
é encaminhada para a sanção do chefe do Poder Executivo e, em seguida, para publicação,
quando passa a entrar em vigor.

Na fase da Execução, o orçamento é programado, executado, acompanhado e parcialmente

avaliado, sobretudo por intermédio dos mecanismos de controle interno e das inspeções
realizadas pelos órgãos de controle externo. Veremos quais órgãos são esses no último módulo
do curso.

O Controle e Avaliação ocorrem em parte de forma concomitante à execução orçamentária,

em que são produzidos os balanços, a serem apreciados e auditados pelos órgãos auxiliares
do Poder Legislativo, e as contas julgadas pelo Parlamento. Ressalta-se que nesta fase há a
realimentação do processo de planejamento.

5
 O Plano Plurianual (PPA), a Lei de Diretrizes Orçamentárias
(LDO) e a Lei Orçamentária Anual (LOA) são os
instrumentos que concretizam o processo orçamentário.
De acordo com a Constituição Federal, estes instrumentos
devem ser adotados de forma integrada, pela União,
Estados, Distrito Federal e Municípios.

2. Plano Plurianual

Como você viu o Plano Plurianual (PPA), a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e a Lei
Orçamentária Anual (LOA) são os instrumentos que concretizam o processo orçamentário.

E para iniciarmos os estudos sobre o primeiro

instrumento orçamentário, o PPA, considere as
seguintes questões: Para que serve um PPA? Quais são
os benefícios que essa lei poderá trazer para o
desenvolvimento de uma cidade, estado ou país? É por
intermédio dessa lei que os chefes do Poder Executivo
estabelecem as diretrizes, objetivos e metas para os
próximos quatro anos de governo. A União, Estados,
Distrito Federal e Municípios possuem seus próprios
PPAs.

Inicialmente, é importante destacar que todos os cidadãos precisam saber que a cada novo
governo o Poder Executivo (Presidente da República, Governadores e Prefeitos) elabora o seu
planejamento.

A União, Estados, Distrito Federal e Municípios possuem seus próprios PPAs. Na esfera federal
(União), o PPA deve ser encaminhado pelo Chefe do Poder Executivo ao Congresso Nacional,
na forma de Projeto de Lei, até 31 de agosto do primeiro ano de mandato. Em seguida, ele
deve ser devolvido para sanção do Presidente da República até o dia 22 de dezembro, data de
encerramento da sessão legislativa.

Assim, após a sua devida sanção e publicação, passará a vigorar como Lei. O PPA tem como
premissa buscar a continuidade da execução de políticas públicas importantes. Assim, o
novo governo executa o último ano do PPA do governo anterior, tendo em vista garantir a
continuidade da ação governamental.

6
Exemplo:
Função alocativa: a demanda social pela redução dos níveis de violência tenderá a eleger
candidatos comprometidos com o aumento da segurança pública, os quais deverão alocar
maiores volumes de recursos orçamentários em despesas relacionadas com esta política
pública. Analisaremos agora um exemplo, em âmbito federal, da elaboração e vigência de
um PPA!

No primeiro ano de mandato da presidenta Dilma Rousseff, iniciado em 2011, o PPA vigente
foi o elaborado no mandato do presidente Lula, PPA 2008-2011. No governo da Presidenta,
cujo mandato finalizou em 2014, foi elaborado o PPA 2012-2015, que será executado até o
final do primeiro ano de mandato do atual governo.

Atualmente já está em vigor o PPA, período de 2016 a 2019, é a Lei nº 13.249, de 13 de

janeiro de 2016. Que tal conhece-lo? Visite o nosso AVA.

Você sabia que o Governo Federal é obrigado a enviar ao Congresso Nacional um

relatório anual de avaliação do PPA, mostrando o que foi e o que deixou de ser feito
pelo Plano original? E que, por exigência da Constituição Federal de 1988, o PPA
também deve contribuir para reduzir as desigualdades entre as diversas regiões do
País?

Vamos conhecer um pouco mais sobre o PPA? Acesse o endereço http://www.youtube.com/

watch?v=hG1Vd_SsgCc e assista ao vídeo “O que é o PPA”.

3. Lei de Diretrizes Orçamentárias

A Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) é um

instrumento legal que estabelece critérios para a
elaboração e execução dos orçamentos públicos. Essa
lei é elaborada anualmente e deve ser compatível
com o PPA.

O Projeto da Lei de Diretrizes Orçamentárias - PLDO,

na esfera federal, deve ser encaminhado pelo Poder
Executivo ao Poder Legislativo até o dia 15 de abril
e devolvido para sanção presidencial até 17 de julho,
data de encerramento do primeiro período da sessão legislativa. Por fim, após a sua devida
sanção e publicação, passará a vigorar como Lei (LDO).

O que a Constituição Federal e a Lei de Responsabilidade Fiscal falam a respeito da LDO? Segundo
a Constituição Federal, em seu artigo 165, parágrafo 2º, a Lei de Diretrizes Orçamentárias
compreenderá as metas e prioridades da administração pública federal, incluindo as despesas
de capital para o exercício financeiro subsequente, e ainda:

7
 • orientará a elaboração da lei orçamentária anual;
• disporá sobre as alterações na legislação tributária;
• estabelecerá a política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento.

A LRF trouxe uma série de inovações à LDO, relacionadas à criação de mecanismos para a
garantia de uma gestão fiscal mais responsável e equilibrada, das quais cabe destacar:

• definição e alcance de metas fiscais (receitas e despesas) para organizar e equilibrar

as contas públicas;
• avaliação de riscos que possam impactar as contas públicas, como, por exemplo, o
pagamento de sentenças judiciais;
• critérios e formas de limitação/redução das despesas, aplicados no caso de frustração
das receitas (arrecadação menor do que a prevista);
• normas relativas ao controle de custos e à avaliação dos resultados dos programas
financiados com recursos públicos;
• condições e exigências para transferências de recursos orçamentários a entidades
públicas e privadas.

4. Lei Orçamentária Anual

Em consonância com as diretrizes estabelecidas

na LDO, anualmente, no âmbito federal, o
Ministério do Planejamento, Orçamento e
Gestão, com a colaboração dos outros
Ministérios, elabora e encaminha um
documento com a proposta orçamentária para
o próximo exercício financeiro, contendo as
receitas e despesas públicas.

O referido documento será avaliado pela Presidência da República que o encaminhará até o
dia 31 de agosto ao Congresso Nacional. Lá os Deputados Federais e Senadores discutem e
aprovam o conteúdo da proposta, que se transforma em lei.

Os Deputados e Senadores podem alterar a proposta, mediante determinadas regras,

aumentando ou reduzindo as alocações de recursos, por meio de emendas parlamentares.
Desse modo, por ser um documento que será transformado em lei, a proposta de orçamento
é um “Projeto de Lei”, conhecido como Projeto de Lei Orçamentária Anual - PLOA. Como a sua
vigência é anual, o nome da lei aprovada é “Lei Orçamentária Anual”- LOA.

Lei Orçamentária Anual (LOA) é um instrumento legal que estima as receitas e fixa as despesas
para o período de um ano, devendo ser compatível com as diretrizes estabelecidas na LDO e
com os objetivos e metas definidas no PPA. Também deve viabilizar o alcance dos resultados
pretendidos pelas políticas públicas do governo.

Assim, a LOA é um instrumento legal que estima as receitas e fixa as despesas para o período
de um ano, devendo ser compatível com as diretrizes estabelecidas na LDO e com os objetivos
e metas definidas no PPA. A LOA Também deve viabilizar o alcance dos resultados pretendidos
pelas políticas públicas do governo.

Cabe relembrar que a União, Estados, Distrito Federal e Municípios elaboram e executam suas
próprias leis orçamentárias. Nestas devem constar as despesas necessárias ao atendimento
de diversas áreas: saúde, educação, segurança. E também as receitas que as financiam, como,
por exemplo, os impostos.

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A Lei Orçamentária Anual da União é composta por três esferas orçamentárias: Orçamento
Fiscal, Orçamento da Seguridade Social e Orçamento de Investimentos.

O Orçamento da seguridade social abrange todos os órgãos e entidades envolvidos nas ações
relativas à saúde, previdência e assistência social.

O Orçamento de investimento das empresas estatais abrange as empresas estatais

independentes que a União, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com
direito a voto. Ex.: Petrobrás e Banco do Brasil.

O Orçamento fiscal abrange todos os outros órgãos e entidades não incluídos nos demais
orçamentos. Esses três orçamentos são consolidados numa única peça orçamentária,
atendendo ao princípio orçamentário da unidade.

No prazo de 30 dias após a publicação da LOA, o Poder Executivo deve estabelecer um

cronograma mensal de desembolso e uma programação financeira para execução das
despesas autorizadas, tendo em vista organizar o seu fluxo durante o período de um
ano. Essas ações estão em consonância com determinações da Lei de Responsabilidade
Fiscal - LRF.

O PLOA 2016, encaminhado pela Presidente da República em 31 de agosto de 2015, tornou-

se lei em janeiro de 2016. Para conhecer esse Projeto, acesse o nosso Ambiente Virtual de
Aprendizagem, no campo “Leituras Complementares”.

Agora, para saber um pouco mais sobre LOA acesse o endereço a http://www.orcamentofederal.
gov.br/orcamentos-anuais/orcamento-2016/loa/lei-no-13-255_1401165.pdf

5. Integração das Leis Orçamentárias

Depois de todos os conceitos aprendidos, talvez você esteja se questionando: Então qual é a
relação entre o PPA, a LDO e a LOA?

O PPA estabelece o planejamento de médio prazo, por meio dos

programas e iniciativas do governo, enquanto a LOA fixa o planejamento
de curto prazo, ou seja, materializa anualmente as ações e programas
a serem executados;

À LDO, por sua vez, cabe o papel de estabelecer a ligação entre esses
dois instrumentos, destacando do PPA os investimentos e gastos
prioritários que deverão compor a LOA, e definir as regras e normas
que orientam a elaboração da lei orçamentária que irá vigorar no
exercício seguinte ao da edição da LDO.

Preste bastante atenção na imagem a seguir, ela representa a integração

entre as leis orçamentárias.

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Como você viu, as leis orçamentárias têm prazo para serem encaminhadas ao Poder Legislativo
e também para serem devolvidas ao Poder Executivo.

Agora, observe a próxima imagem com as datas de envio e aprovação de cada uma dessas leis.

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Observe as etapas do processo orçamentário no quadro abaixo.

PPA LDO LOA

Prazo Responsável Prazo Responsável Prazo Responsável
Até 31/08 do Até 15/04
Até 31/08 de
Elaboração primeiro ano do Executivo de todos os Executivo Executivo
todos os anos
mandato anos
Discussão/
Até 22/12 Legislativo Até 17/07 Legislativo Até 22/12 Legislativo
votação
Ministérios, Ministérios, De 01/01 a Ministérios,
Durante 3 anos
Secretarias e Durante a Secretarias e 31/12 do ano Secretarias e
do
outros órgãos elaboração outros órgãos seguinte ao outros órgãos
primeiro go-
Execução do Poder da LOA e no do Poder encaminha- do Poder
verno e 1 ano
Executivo e ano Executivo e os mento do PLOA Executivo e os
do governo
os demais seguinte. demais Pode- ao Poder demais
seguinte.
Poderes. res. Legislativo. Poderes.
Controle Controle Controle
Interno: Todos Controle Interno: Todos Interno: Todos
Controle
Controle os Poderes Interno, os Poderes os Poderes
Interno,
Interno, Controle durante a Controle Controle
durante a
durante a Externo: execução. Externo: Externo:
execução.
Avaliação/ execução. Poder Controle Poder Poder
Controle
controle Controle Legislativo Externo Legislativo (au-
Externo
Legislativo
Externo durante (auxiliado pelo durante e xiliado pelo (auxiliado pelo
durante e após
e após o fim da Tribunal de após o fim Tribunal de Tribunal de
o fim da
execução. Contas) no da Contas) no Contas) no
execução.
controle execução. controle exter- controle
externo. no. externo.

Você sabia que o Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão é quem organiza a

distribuição dos recursos públicos federais por meio do orçamento?

As atividades de orçamento, no âmbito federal, são organizadas e disciplinadas pela

Lei nº 10.180/2001, que atribui ao Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão a
responsabilidade da coordenação do processo orçamentário.

A coordenação desse processo envolve um trabalho conjunto com os demais ministérios

e órgãos da esfera federal, uma vez que cada um conhece as respectivas demandas e
prioridades de suas políticas setoriais, tais como: meio ambiente, saúde, agricultura
e educação.

Por fim, cabe mencionar que o processo orçamentário é composto por outros normativos
importantes, tais como o decreto de programação orçamentária e financeira e de limitação
de empenho e movimentação financeira (contingenciamento) e a portaria que estabelece
procedimentos e prazos para solicitação de alterações orçamentárias, que não serão foco de
estudos no nosso curso.

Agora, para conhecer mais sobre os temas abordados nesse módulo, leia a publicação “Orçamento
Federal ao Alcance de Todos”, disponível no endereço http://www.orcamentofederal.gov.br/
orcamento-cidadao/ofat/revista_ofat_2014_web.pdf.

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Revisão do Módulo

Neste módulo você conheceu as fases importantes do processo orçamentário: elaboração,

aprovação, execução e avaliação.

A fase de Elaboração envolve um conjunto de atividades para formulação do programa de

trabalho; compreendendo o diagnóstico de problemas, a formulação de alternativas, a
tomada de decisões, a fixação de metas e a definição de custos a serem apresentadas ao Poder
Legislativo.

A etapa de Aprovação compreende a tramitação da proposta orçamentária no Poder Legislativo,

em que as estimativas de receita são revistas, as alternativas são reavaliadas e os programas
de trabalhos podem ser alterados por meio de emendas parlamentares.

Na fase da Execução, o orçamento é programado, executado, acompanhado e parcialmente

avaliado, sobretudo por intermédio dos mecanismos de controle interno e das inspeções
realizadas pelos órgãos de controle externo.

O Controle e Avaliação ocorrem em parte de forma concomitante à execução orçamentária,

em que são produzidos os balanços, a serem apreciados e auditados pelos órgãos auxiliares do
Poder Legislativo, e as contas julgadas pelo Parlamento.

O PPA, a LDO e a LOA são os instrumentos que concretizam o processo orçamentário. Quanto a
estas leis, vimos que: O Plano Plurianual é uma lei que declara as diretrizes, objetivos e metas
que a administração pretende realizar nos próximos quatro anos;

A Lei de Diretrizes Orçamentárias fixa as metas e prioridades da administração para a elaboração

e execução do orçamento;

A Lei Orçamentária Anual é um instrumento legal que estima as receitas e fixa as despesas
para o período de um ano. Deve ser compatível com as diretrizes estabelecidas na LDO e
com os objetivos e metas definidos no PPA, com vistas a viabilizar o alcance dos resultados
pretendidos pelas políticas públicas do governo.

Cabe mencionar que o processo orçamentário ainda é composto por outros normativos
importantes, tais como o decreto de programação orçamentária e financeira e de limitação
de empenho e movimentação financeira (contingenciamento) e a portaria que estabelece
procedimentos e prazos para solicitação de alterações orçamentárias, que não serão foco de
estudos no nosso curso.

Referências

_______. Lei nº 12.593, de 18 de janeiro de 2012. Institui o Plano Plurianual da União para o
Período de 2012 a 2015.
Lei nº 13.249, de 13 de janeiro de 2016. Institui o Plano Plurianual da União para o Período de
2016 a 2019.
_______. Lei nº 13.242, de 30 de dezembro de 2015. Dispõe sobre as diretrizes para a
elaboração e execução da Lei Orçamentária de 2016 e dá outras providências.
Lei n° 13.255, de 14 de janeiro de 2016. Estima a receita e fixa a despesa da União para o
exercício financeiro de 2016.
Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000. Estabelece normas de finanças públicas
voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal e dá outras providências.

12
_______. Lei nº 10.180, de 6 de fevereiro de 2001. Organiza e disciplina os Sistemas de
Planejamento e de Orçamento Federal, de Administração Financeira Federal, de Contabilidade
Federal e de Controle Interno do Poder Executivo Federal, e dá outras providências. Presidência
da República: http://www2.planalto.gov.br/.

Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão: http://www.planejamento.gov.br/.

Plano Plurianual. TV Senado. Reportagem de Dante Accioly: https://www.youtube.com/

watch?feature=player_embedded&v=VVwHYzoqHB8. Acesso em março 2016.

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