Direito à saúde, políticas públicas e fornecimento de

medicamentos: sustentabilidade mediante ações

integradas e participação popular na saúde pública

DIREITO À SAÚDE, POLÍTICAS PÚBLICAS E FORNECIMENTO DE

MEDICAMENTOS: SUSTENTABILIDADE MEDIANTE AÇÕES INTEGRADAS E
PARTICIPAÇÃO POPULAR NA SAÚDE PÚBLICA
Right to health, public policy and drug purveyance: sustainability through integrated actions and
popular participation in public health
Revista dos Tribunais | vol. 968/2016 | p. 117 - 136 | Jun / 2016
DTR\2016\20009

Emerson Affonso da Costa Moura

Mestre em Direito Constitucional e Pesquisador Certificado pelo CNPQ da Universidade Federal
Fluminense. Doutorando em Direito pela Universidade do Estado do Rio de Janeiro. Professor
Assistente da Universidade Federal de Juiz de Fora. emerson.moura@ufjf.edu.br

Área do Direito: Constitucional

Resumo: A definição de mecanismos que contribuam no acréscimo de sustentabilidades das
políticas públicas adotadas para a adjudicação de bens e serviços necessários ao oferecimento do
acesso eficiente ao direito à saúde é o tema posto em debate. Analisa-se, a partir do Direito e
através do método indutivo, a necessidade de articulação no planejamento, execução e controle das
políticas públicas de oferecimento de medicamento à população, com ações estatais prévias,
concomitantes e posteriores de orientação, prevenção e promoção do direito à saúde, desenvolvidos
em participação com a sociedade. Tem-se como resultado a verificação dos limites e dificuldades
das políticas de fornecimento de medicamento devido à falta de ações integradas e gestão
democrática, que permitam traduzir acréscimo na eficiência e sustentabilidade dos programas de
ação estatal.

Palavras-chave: Políticas públicas - Medicamento - Participação.

Abstract: The definition of mechanisms that contribute to sustainability to increase the public policies
adopted for the procurement of goods and services required to offer efficient access to the right to
health is the theme put into discussion. Analyzes from the law and through the inductive method the
need for joint planning, execution and control of public population medicine offering policies with
previous state actions, ongoing and subsequent guidance, prevention and promotion of the right to
health developed in participation with society. There has resulted in the verification of the limits and
difficulties of drug supply policies due to lack of integrated actions and democratic management,
allowing translate increase in efficiency and sustainability of state action programs.

Keywords: Public Policy - Medicine - Participation.

Sumário:

1Considerações iniciais - 2O direito à saúde - 3As políticas públicas de saúde - 4As políticas estatais
de medicamento no âmbito do Rio de Janeiro - 5A participação popular e as ações integradas -
6Conclusão - 7Referências bibliográficas

1 Considerações iniciais

Com a promulgação da Constituição Federal de 1988 observa-se a consolidação dos pilares de um

novo modelo constitucional marcado pelo reconhecimento normativo e ascensão axiológica da lei
fundamental e a posição de centralidade do homem e de seus direitos na ordem jurídica.1-2

Neste tocante, há a incorporação de amplo rol de direitos fundamentais ao texto constitucional, com
o reconhecimento além de sua dimensão subjetiva de proteção de situações individuais em face do
Poder Público e dos particulares, do seu ângulo objetivo representando a consagração de uma
ordem objetiva de valores essenciais à sociedade.3

Esse novo status assumido pelos direitos do homem, importa na irradiação de sua força normativa
por todo o ordenamento jurídico, condicionando a interpretação das normas e institutos dos ramos do
Direito e vinculando a atuação dos poderes públicos, que passam a encontrar legitimidade na
concretização de seus preceitos.4

Através do conjunto de planos e programas de ações coordenadas, cabe aos entes federativos
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medicamentos: sustentabilidade mediante ações
integradas e participação popular na saúde pública

promover a disponibilidade e garantir a adjudicação dos bens e serviços públicos necessários à

realização dos direitos fundamentais, contribuindo com a máxima eficácia possível das normas
constitucionais.

Neste tocante, consagrou a carta magna o dever fundamental dos entes federativos de oferecer a
saúde de forma universal, igualitária e gratuita garantindo aos cidadãos a ações e serviços de
promoção, proteção e recuperação da saúde, bem como, a redução dos riscos de doença e outros
agravos.

Buscando permitir a máxima efetividade ao preceito constitucional, atribuiu a Constituição a

competência comum aos entes federativos dos níveis federal, estadual e municipal, articulando as
políticas públicas de saúde executadas diretamente pelo Estado ou pela iniciativa privada em um
Sistema Único de Saúde.

Não obstante, no que tange em especial, ao fornecimento dos bens públicos necessários à
realização do direito à saúde verifica-se uma falta de articulação entre os entes federativos e entre as
demais políticas públicas garantindo à sociedade o oferecimento dos medicamentos necessários
para promoção, proteção e recuperação da saúde.

Busca o presente trabalho investigar a definição de mecanismos que contribuam no acréscimo de

efetividade e sustentabilidade das políticas públicas adotadas pelos poderes públicos no que tange
aos medicamentos para a adjudicação de bens e serviços necessários ao oferecimento do acesso
eficiente ao direito à saúde.

Verifica-se, em especial, em que medida, os programas e ações governamentais desenvolvidos no

âmbito do Estado do Rio de Janeiro para oferecimento de medicamentos à população, são capazes
de garantir a concretização do direito à saúde se articulados com outras políticas estatais voltadas
não apenas à recuperação da saúde.

Pretende-se demonstrar que a ausência de instrumentos eficazes de participação popular na decisão

das referidas políticas públicas, bem como, de ações integradas tanto no viés orgânico - entre os
entes federados competentes - quanto substancial - de ações de prevenção e repressão dos agravos
- conduz a baixo grau de sustentabilidade dos programas.

Para tanto, de início, analisa-se o direito à saúde na ordem jurídica pátria, de forma a delimitar
através de sua natureza, conteúdo, competência e sujeições, os limites, possibilidades e dificuldades
na concretização desse direito fundamental pelos poderes públicos dos entes federativos.

Após, volta-se ao estudo das políticas públicas, de forma a delimitar as ações e programas no âmbito
da saúde pública, impostas por lei, e analisar aquelas desenvolvidas em concreto pelos entes
federativos no âmbito do Rio de Janeiro no que tange ao fornecimento de medicamento.

Por fim, analisa-se a necessidade de articulação no planejamento, execução e controle das políticas
governamentais de saúde pública de oferecimento de medicamento à população, com ações estatais
prévias, concomitantes e posteriores de orientação, prevenção e promoção do direito à saúde,
desenvolvidos em participação com a sociedade.

Para tanto, utiliza-se por metodologia neste trabalho a crítica dialética, tendo sido eleito por meio de
pesquisa principal o bibliográfico, fundado principalmente na doutrina nacional e estrangeira sobre o
tema, sem que isto importe em desconsiderar a análise normativa e jurisprudencial quando
necessária.
2 O direito à saúde

No âmbito externo, o direito à saúde é um direito humano, tutelado pelos tratados internacionais
dentre eles a Declaração Universal dos Direitos Humanos,5 Pacto Internacional de Direitos
Econômicos, Sociais e Culturais,6 além do protocolo Adicional à Convenção Americana sobre
Direitos Humanos em matéria de Direitos Econômicos, Sociais e Culturais.7

No Direito interno, enquanto direito fundamental o direito à saúde envolve um complexo de posições
jurídico-subjetivas para o seu titular, a saber, atua como direito de defesa, uma vez que impede
ingerências indevidas do Estado à saúde da pessoa,8 e por outro um direito a prestações, pois exige
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integradas e participação popular na saúde pública

a realização de ações que permitam a sua fruição.9

A Constituição de 1988 alinhou-se à concepção do direito à saúde da Organização Mundial de

Saúde,10 buscando a proteção, promoção e recuperação da saúde, como uma imagem-horizonte11 a
ser perseguida pelo Estado mediante a garantia de acesso aos meios que possam trazer a cura da
doença ou sensível qualidade de vida.

Reconheceu expressamente o direito à saúde como além de um direito fundamental social,12 um

dever estatal,13 de concretização pelos entes públicos, bem como, um dever dos particulares, de
proteção e promoção do direito à saúde, extraído da própria unidade da Constituição e sua força
normativa.14

Com o reconhecimento expresso da saúde como direito fundamental pela Carta Magna, houve a
produção de inúmeras normas acerca do Direito Sanitário,15 regulamentando a saúde no Brasil,
inclusive, definindo as políticas estatais de saúde pública que devem ser seguidas pelos entes
estatais.

A concretização dos direitos sociais, inclusive o direito à saúde, porém, reclama em maior grau
adjudicações de prestações de natureza participativa, normativa e material, com a criação e
colocação à disposição dos bens materiais e imateriais necessários à fruição dos bens e interesses
sociais tutelados.16

O tema será tratado a seguir.

3 As políticas públicas de saúde

Enquanto veiculado por normas constitucionais, o direito à saúde goza de exequibilidade plena,17
permitindo sejam os bens e interesses que tutelam exigíveis perante o Estado, cabendo aos poderes
públicos oferecer as prestações necessárias à fruição desses direitos pelos seus titulares sob pena
de controle judicial e social.18

O oferecimento ocorre através da articulação pelos poderes públicos de programas de ação

governamental que coordenam os meios colocados à disposição, harmonizando as atividades
estatais e privadas, para a realização destes objetivos socialmente relevantes e politicamente
determinados.19

As políticas públicas, portanto, compreendem além da prestação imediata de serviços públicos pelo
Estado, a atuação normativa, reguladora e de fomento que combinadas de forma eficiente,
conduzem os esforços da esfera pública e privada na consecução dos fins almejados pela
Constituição e pela sociedade.20

Neste sentido, determina a Constituição de 1988 o dever dos entes públicos de formulação,
execução e controle de políticas públicas de acesso universal, igualitário e gratuito aos cidadãos a
ações e serviços de promoção, proteção e recuperação da saúde, bem como, a redução dos riscos
de doença e outros agravos.21

O dever fundamental do Estado de proteção da saúde se revela na criação, organização e

regulamentação do sistema de Saúde Pública, o planejamento e a execução de políticas públicas de
saúde com oferecimento de bens e serviços à população e o acesso às ações de saúde pela
população.22

As políticas estatais de saúde pública, porém, orientam e vinculam não apenas as ações e serviços
públicos, mas a atividade de saúde suplementar oferecida pelos entes privados de saúde, uma vez
que sujeitos à atividade de regulação estatal mediante normatização e fiscalização da Agência
Nacional de Saúde Suplementar.23

As políticas públicas de saúde compreendem as indiretas que atuam sobre fatos determinantes à
saúde - como saneamento básico, meio ambiente, alimentação, moradia, o acesso aos bens e
serviços sociais, dentre outros - que garantem as condições de bem-estar físico, mental e social.24

Abrangem as políticas públicas diretas destinada à proteção da saúde, que englobam o direito às
medidas preventivas que minimizam os riscos à saúde propiciando uma vida saudável, como a
fiscalização e exercício do poder de polícia, como a vigilância sanitária, epidemiológica e o controle
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de epidemias.

Compreendem, também, as políticas que buscam a recuperação da saúde, que envolvem as ações
destinadas à recuperação da saúde da pessoa acometida de doença ou agravo, como o atendimento
hospitalar e ambulatorial, de diagnóstico e tratamento, inclusive, acesso aos medicamentos, cirurgias
e transplantes de órgãos.

Envolvem, ainda, as políticas que tendem à promoção da saúde, mediante as ações que buscam
evitar a exposição pelas pessoas a fatores condicionantes e determinantes de doenças, como
incentivo à pesquisa científica, programas de educação em saúde e campanhas de prevenção a
doenças.

Neste tocante, atribuem competência administrativa comum, para todos os entes federativos da
atividade de tutela da saúde e assistência pública,25 em especial, aos Municípios, de prestar com a
cooperação técnica e financeira da União e dos Estados, os serviços de atendimento à saúde da
população.26

Estipulam a integração das políticas públicas desses entes, com a articulação dos conjuntos de
ações e serviços de saúde, bem como, de controle, pesquisa e produção de insumos, medicamentos
e equipamentos de saúde, prestados pela Administração Pública Direta e Indireta em um Sistema
Único de Saúde.

Cabe ao Sistema Único de Saúde políticas públicas voltadas ao cidadão com oferecimento de bens e
serviços na proteção de sua saúde, ao profissional garantindo a saúde no meio ambiente do trabalho
e à iniciativa privada resguardando a saúde da população no exercício da atividade econômica e
científica.

No que tange ao cidadão, abrangem as ações de vigilância sanitária e epidemiológica, que buscam
eliminar, diminuir ou prevenir riscos à saúde e intervir nos problemas sanitários, bem como,
proporcionar o conhecimento, a detecção ou prevenção de qualquer mudança na saúde individual ou
coletiva, para adoção de medidas cabíveis.27

Incluem, também, a participação em ações de saneamento básico, que envolve o abastecimento de

água potável, o adequado esgotamento sanitário, a necessária limpeza urbana e manejo de resíduos
sólidos e a drenagem e manejo das águas pluviais urbanas, como necessárias à conservação da
saúde.28

Envolvem, ainda, a vigilância nutricional e orientação alimentar com medidas que melhorem o padrão
de consumo alimentar e o estado nutricional dos cidadãos, bem como, a assistência terapêutica
integral, com oferta de procedimentos terapêuticos, em regime domiciliar, ambulatorial e hospitalar e
de medicamentos e produtos para a saúde.29

Abrangem, portanto, a oferta de procedimentos terapêuticos, em regime domiciliar, ambulatorial e

hospitalar,30 de acordo com as referidas diretrizes, que envolvem, portanto, o oferecimento de
serviços voltados à promoção, recuperação e prevenção da saúde em rede de hospitais e
ambulatórios do Sistema Único de Saúde.
4 As políticas estatais de medicamento no âmbito do Rio de Janeiro

Correspondem aos medicamentos os insumos selecionados, armazenados, distribuídos e utilizados

nas ações públicas de saúde, prescritos, dispensados e usados pelos pacientes, com a finalidade
terapêutica de melhorar o quadro clínico do paciente, reduzindo ou minimizando os agravos à sua
saúde.

No âmbito federal, vige a política pública nacional de medicamentos aprovada em 1998 pelo
Ministério da Saúde, que orienta a elaboração e determina a readequação pelos seus dos
programas, projetos e atividades referentes ao fornecimento de medicamento ocorridos no âmbito
das esferas federal, estadual e municipal.31

Inserida na política nacional de saúde, tem por objetivo, garantir a segurança, eficácia e qualidade
dos medicamentos usados no tratamento de agravos à saúde, permitindo a promoção do uso
racional e do acesso à população dos medicamentos, sendo os demais insumos - como
imunobiológicos e hemoderivados - objeto de políticas próprias. Página 4
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São diretrizes básicas dessa política pública, a adoção de relação de medicamentos essenciais, a
regulamentação sanitária dos medicamentos, a reorientação da assistência farmacêutica, a
promoção do uso racional do medicamento, a promoção na produção de medicamentos e a garantia
de segurança, eficácia e qualidade dos medicamentos.

No que tange à reorientação da assistência farmacêutica, engloba a promoção do uso racional dos
medicamentos, otimização e eficácia no sistema de distribuição no setor público, desenvolvimento de
iniciativa que possibilitem a redução dos medicamentos e a descentralização da gestão.

Através do processo de descentralização, promove-se padronização dos produtos, o planejamento

adequado e a redefinição das atribuições das três esferas federativas, com a assunção de papéis
específicos tanto na aquisição quanto na distribuição dos medicamentos essenciais nos âmbitos
federal, estadual e municipal.

No âmbito do Estado do Rio de Janeiro, cabe à Superintendência de Assistência Farmacêutica e

Insumos Estratégicos coordenar a Política Estadual de Assistência Farmacêutica, cabendo dentre
outras, planejar e avaliar a distribuição de medicamentos e supervisionar e orientar as Secretarias
Municipais de Saúde na execução de tal política.

Neste ente federativo, a política pública de fornecimento de medicamentos ocorre através da

assistência farmacêutica, que tem por objetivo disponibilizar medicamentos no âmbito do Sistema
Único de Saúde para tratamento de doenças raras, prevalentes ou que estejam previstas na atenção
básica ou especializada.

Atualmente, compõem a rede farmacêutica, 27 unidades espalhadas em 27 Municípios para

cadastramento e retirada, sob a Coordenação Geral de Medicamentos Especializados pela
Sesdec/RJ, sendo oferecidos medicamentos estratégicos, básicos e especializados definidos na
Relação Estadual de Medicamentos Essenciais (Reme).32

Na referida lista estão elencados todos os medicamentos disponíveis no âmbito do Estado do Rio de
Janeiro e seus Municípios, sendo os medicamentos básicos de financiamento tripartite e execução
pelos Municípios, aos quais cabem a seleção, programação, aquisição, armazenamento, distribuição
e dispensação dos medicamentos.33

Já os medicamentos estratégicos são financiados pelo Ministério da Saúde e disponibilizados para

os Estados que possuem a distribuição aos Municípios, e os especializados são financiados pelo
Ministério da Saúde e Estados, sendo a dispensação de responsabilidade dos Estados, podendo ser
descentralizada para os Municípios.

No âmbito do Município do Rio de Janeiro, as ações ficam sob a responsabilidade da Secretaria

Municipal de Saúde e Defesa Civil, que através da Central de Distribuição de Medicamentos e
Materiais Cirúrgicos, é responsável pelo armazenamento e distribuição dos medicamentos para 330
unidades da rede de atenção municipal.

Com a descentralização, alguns avanços foram observados. Segundo a Secretaria Municipal de

Saúde do Rio de Janeiro foram distribuídos em 2012, 899,4 milhões de medicamentos com
crescimento de 86,5% do que registrado em 2008, quando foram distribuídos pouco mais de 482
milhões unidades.34

Não se ignora que, a par deste modelo de gestão de medicamentos, enfrentam os Municípios, na
prestação no referido serviço público, problemas no que tange ao seu desenvolvimento e qualidade,
exteriorizado precipuamente na falta de infraestrutura e operacionalidade e dificuldade de
atendimento das demandas da população.35

Conforme pesquisa feita no Sistema de Gerenciamento de Medicamentos Especializados, no que

tange ao Município do Rio de Janeiro, tendo em vista o mês de outubro de 2013, dos 26.375
pacientes ativos - que tiveram alguma dispensação durante os últimos seis meses -18.640 pacientes
ativos foram atendidos.36

São comuns as notícias da falta de medicamento na rede pública do Rio de Janeiro,37 como de
postos de saúde fechados38 e falta de vacina,39 além de investigações que apuram medicamentos
vencidos e equipamentos hospitalares abandonados em depósitos ou unidades abandonadas no
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integradas e participação popular na saúde pública

Município.40

Porém, é importante observar que, apesar da expansão da política pública de fornecimento de

medicamentos, não se verifica a redução da demanda por atendimento médico nas redes públicas
de saúde, uma vez que, o atendimento médico hospitalar e ambulatorial associado ao oferecimento
do medicamento não é suficiente.

Neste tocante, a par do fornecimento de medicamento para a concretização do direito à saúde, é

necessário articular outras políticas estatais voltadas não apenas à recuperação da saúde mediantes
ações estatais prévias, concomitantes e posteriores de orientação, prevenção e promoção,
desenvolvidas em participação com a sociedade.
5 A participação popular e as ações integradas

Compreende o controle social, um conjunto de instrumentos empregados pela sociedade, capaz de

induzir a conformação das pessoas às normas de comportamento que as caracterizam, ordenando a
sua atuação no ambiente social e estabelecendo as condições necessárias para que sejam
alcançados os fins e objetivos almejados pelo grupo social.41

Mediante o controle social do poder se garante a cooperação entre os atores estatais e não estatais
na coordenação dos múltiplos e complexos interesses, auxiliando na formação de um espaço público
que, baseado na negociação e consenso, atribui um maior grau de legitimidade, transparência,
racionalidade e eficiência à persecução dos fins sociais.42

Importa na construção entre a sociedade e os poderes públicos de um vínculo de compromisso e

responsabilidade acerca das decisões estatais que contribui no aprimoramento dos mecanismos de
exercício da cidadania, além de coibir os desvios de legalidade, garantindo previsibilidade e
segurança nas relações jurídico-públicas.

Em um modelo estatal vigente, marcado pela coexistência de duas forças antagônicas - a ideologia
liberal - exteriorizada na liberdade da iniciativa privada e a autorregulação da economia - e a
perspectiva social - traduzida na intervenção do Estado na busca do desenvolvimento social, o
controle social corresponde a importante instrumento também na proteção e promoção dos direitos
sociais.43

Ademais, em razão da evidente ineficiência e déficit de legitimidade dos programas governamentais

na adjudicação das prestações referentes aos bens e interesses sociais, o controle social torna-se o
campo adequado para permitir a correção da atuação estatal - contribuindo na busca pela efetividade
das políticas públicas - e na atribuição de responsabilidade dos agentes políticos.44

Há, portanto, uma centralidade assumida pelo controle social na fiscalização dos poderes públicos,
em especial, no que se concerne às limitações das arenas políticas e jurídicas em se tratando de
controle da legitimidade e eficiência dos programas governamentais e de atribuição de
responsabilidade política aos agentes estatais.

O controle social pode ser exercido de forma direta pelo grupo social, através de instrumentos
formais - de natureza política, administrativa ou financeira concedidos pela ordem jurídica e
exercidos exclusivamente na esfera pública estatal - ou informais - não institucionalizados e
promovidos no campo privado ou público não estatal.45

Neste tocante, abrange instrumentos administrativos que permitem a intervenção da sociedade na

persecução dos interesses públicos e o controle da atuação estatal, em um espectro que envolve a
participação na gestão e a avaliação na promoção dos bens e serviços públicos pela Administração
Pública.46

No que se refere aos programas governamentais, ocorre através da aferição das expectativas sociais
no planejamento da ação estatal e da participação dos cidadãos nos processos decisórios na
execução destes planos, se garante a correção da legitimidade da ação estatal, assim como um
maior grau de neutralidade e racionalidade nas decisões públicas,47 gerando, portanto,
sustentabilidade do modelo.

Com este consenso administrativo no planejamento e execução das políticas públicas, permite-se,
através da harmonia e conjugação das atividades estatais e privadas, a obtenção dos elementos
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necessários para a garantia do atendimento das demandas sociais com a ampliação do grau de e
ficiência no oferecimento dos respectivos bens e serviços públicos.48

A utilização no âmbito do fornecimento de medicamentos inserido no plano de ação governamental

de saúde, de mecanismos de participação popular contribui no planejamento, execução e controle
das referidas políticas públicas, de forma a captar as demandas sociais no que tange ao
oferecimento das drogas de ampla necessidade e difícil acesso pela condição socioeconômica dos
partícipes.

Não importa ignorar a expertise dos agentes administrativos envolvidos na definição da portaria com
as drogas essenciais à comunidade, mas a delimitação diante de um cenário de recursos limitados,
de planos de ação condizentes com a demanda atual, evitando a judicialização das questões, que
produz distorções no sistema que tornam as políticas social e economicamente insustentáveis.

Ademais, permite-se delimitar a partir disto, a atribuição dos entes envolvidos na realização da
competência comum de realização do direito à saúde, trazendo eficiência na gestão do serviço
público e economicidade na aquisição das drogas essenciais à comunidade, ao delimitar as regiões
e, portanto, as atribuições municipais, estaduais e federais, relativas a determinado agravo de saúde.

Por fim, importa no reconhecimento da necessidade de ações integradas de prevenção e promoção

de saúde, de forma a definir pelas análises das demandas locais em saúde e medicamento, planos
de ação individualizados de forma a evitar novos agravos de saúde, bem como, de distribuição de
drogas, que resultem em menor dispêndio de recursos e maior eficácia das políticas governamentais.

No que tange ao Rio de Janeiro, que foi objeto da análise do presente trabalho, verifica-se as
restrições à participação popular e as ações integradas seja no nível orgânico - entre os entes
federativos - ou substancial - quanto a natureza preventiva ou repressiva da política de saúde - no
paradigmático caso de surto de dengue observado no Município nos últimos anos.

O baixo grau de efetividade das medidas estatais para a contenção dos respectivos surtos cíclicos
sofridos na região, torna necessário repensar a participação popular no controle de endemias, com a
inserção da comunidade nos processos endêmicos-epidêmicos, de forma a garantir maior eficácia na
implementação do programa, mediante, inclusive, a partilha de responsabilidade na difusão do vetor
da doença.49
6 Conclusão

Buscou o presente trabalho investigar a definição de mecanismos que contribuam no acréscimo de

efetividade e sustentabilidade das políticas públicas adotadas pelos poderes públicos no que tange
aos medicamentos para a adjudicação de bens e serviços necessários ao oferecimento do acesso
eficiente ao direito à saúde.

No que tange à análise específica dos programas e ações governamentais desenvolvidos no âmbito
do Estado do Rio de Janeiro para oferecimento de medicamentos à população, verificou-se limites e
dificuldades no modelo, que resultam em amplo processo de judicialização e baixo resultado no que
tange à redução de agravos de saúde.

Analisou-se que a saúde é direito fundamental social dos cidadãos, reconhecido tardiamente pela
ordem jurídico-constitucional brasileira, e o sistema de saúde pública é a entidade administrativa
ligada a todos os entes federativos que partilham da competência e, portanto, dever de garantir a
concretude ao respectivo direito subjetivo.

Inegável que a previsão no desenho institucional de um modelo universal e gratuito de saúde pública
conduz a um amplo rol de políticas públicas que devem ser desenvolvidas pelo Estado e
precipuamente, gera questões como o limite dos recursos públicos para a sua satisfação e a
dificuldade de garantia de eficácia da ação governamental.

Neste viés, verificou-se que dentre as políticas públicas de saúde constitucionalizadas por força da
Carta de Outubro, extrai-se o direito de fornecimento de medicamento, que no âmbito do Estado do
Rio de Janeiro, encontrou dificuldades como a ausência de drogas para a demanda social e amplo
grau de atendimento médico nas redes públicas, o que demonstra baixo grau de sustentabilidade do
modelo. Página 7
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Em busca de medidas que garantam maior acréscimo de eficácia e contribuam na manutenção do

modelo no campo socioeconômico, propôs-se a utilização de ações integradas de prevenção e
repressão e partilha entre as atribuições pelos entes federativos, bem como, a participação da
sociedade na definição, execução e controle dessas políticas.

Inúmeras são as dificuldades como os limites do modelo democrático brasileiro que conduz à baixa
participação popular na gestão pública, bem como, baixo grau de expertise e articulação na gestão
administrativa dos entes federativos de forma a garantir planos de ação integrados.

Todavia, parece claro que em um modelo de Estado tanto democrático quanto federado, a
participação dos titulares do poder e a divisão responsável das atribuições entre os entes estatais
são dois paradigmas importantes para buscar garantir um programa eficiente e sustentável de
fornecimento de medicamentos.

Conquanto o processo decisório das políticas públicas de oferecimento de remédios permanecer não
permeado pela colaboração da sociedade e não envolver uma partilha de atribuições e a correlação
de medidas atuais e futuras, com repressão e prevenção de agravos de saúde, o modelo
permanecerá com baixo grau de eficiência e sustentabilidade, não alcançando de forma satisfatória
os fins propostos.
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1 Uma das obras percussoras sobre o tema é A força normativa da Constituição de Konrad Hesse
extraída a partir de sua aula inaugural na cátedra da Universidade de Freiburg. Segundo o autor, a
norma constitucional não tem existência autônoma em face da realidade, mas tão pouco se limita ao
reflexo das condições fáticas: sua essência reside na pretensão de eficácia, de sua concretização na
realidade imprimindo-lhe ordem e conformação. HESSE, Konrad. A força normativa da Constituição.
Porto Alegre: Sergio Antonio Fabris Ed., 1991. p 14-15.

2 Na nossa experiência constitucional antes restrita a Constituições garantistas que tutelavam as

liberdades formais como repositórios de promessas vagas significa a interrupção do ciclo inicial de
baixa normatividade das disposições que veiculavam os direitos fundamentais, em especial, das
normas que declaravam os direitos sociais, com o reconhecimento da aplicabilidade direta e imediata
de seus preceitos. Sobre o tema: BARROSO, Luis Roberto. O direito constitucional e a efetividade de
suas normas: limites e possibilidades da Constituição brasileira. 7. ed. Rio de Janeiro: Renovar,
2003. Em especial Capítulo IV.

3 Liga-se a dimensão objetiva a compreensão de que os direitos fundamentais consagram os valores

mais importantes da comunidade política potencializando a sua irradiação para todos os campos do
Direito, e sua eficácia enquanto fins ou valores comunitários sobre uma miríade de relações jurídicas.
SARMENTO, Daniel. Direitos fundamentais e relações privadas. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2004.
p. 371.

4 Apresentam os direitos fundamentais, portanto, uma dupla ordem de sentido: como vínculos
axiológicos, que condicionam a validade material das normas produzidas e enquanto fins que
orientam o Estado Constitucional de Direito. FERRAJOLI, Luigi. Derechos e garantias: La ley del
mais débil. 1. ed. Madrid: Trotta, 1999. p. 22.

5 A Declaração Universal dos Direitos Humanos de 1948 estipula que todo ser humano tem direito a
um padrão de vida capaz de assegurar-lhe e à sua família, saúde e bem-estar (art. XXV).

6 O Pacto Internacional de Direitos Econômicos, Sociais e Culturais de 1996 ratificado pelo Dec.
591/1992 estipula que os Estados Partes do presente Pacto reconhecem o direito de toda pessoa de
desfrutar o mais elevado nível possível de saúde física e mental (art. 12.1), além de vedar, o
emprego de crianças e adolescentes em trabalhos que lhes sejam nocivos à moral e à saúde (art.
10.3).

7 O protocolo Adicional à Convenção Americana sobre Direitos Humanos em matéria de Direitos

Econômicos, Sociais e Culturais de 1988 ratificado pelo Dec. 3.321/1999.

8 Assim, na Ordem Constitucional garante a inviolabilidade do direito à vida (art. 5.º, caput) que tem
por pressuposto o direito à saúde, a submissão à tortura nem a tratamento desumano ou degradante
(art. 5.º, III), a vedação de penas cruéis e de trabalho forçado (art. 5.º, XLVII), a integridade física e
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medicamentos: sustentabilidade mediante ações
integradas e participação popular na saúde pública

moral do preso (art. 5.º, XLIX) dentre outros.

9 Abrange, portanto, a organização dos serviços de saúde, as formas de acesso ao sistema, a

distribuição dos recursos, o oferecimento de prestações materiais, como tratamentos, medicamentos,
exames, internações e afins.

10 Dispõe a Constituição da Organização Mundial da Saúde (OMS/WHO) - 1946 no seu preâmbulo,

que Saúde é um estado de completo bem-estar físico, mental e social, e não consiste apenas na
ausência de doença ou de enfermidade e que cabe aos Estados buscar a promoção e proteção da
saúde, além da cura. Disponível em:
[www.direitoshumanos.usp.br/index.php/OMS-Organiza%C3%A7%C3%A3o-Mundial-da-Sa%C3%BAde/constituicao-d
Acesso em: 06.08.2013.

11 SCLIAR, M. Do mágico ao social: a trajetória da saúde pública. Porto Alegre: L&PM, 1998. p.
32-33.

12 Art. 196 da CF/1988 (LGL\1988\3). Porém, ainda que não previsse de forma expressa a abertura
do catálogo material de direitos fundamentais trazido pelo art. 5.º, § 2.º, permitiria a consagração
como direito implícito decorrente do próprio regime de direitos fundamentais.

13 Art. 196 a 200 da CF/1988 (LGL\1988\3).

14 Embora haja obrigação precípua do Poder Público para a efetivação do direito, há de se

reconhecer que a saúde gera um correspondente dever de respeito aos particulares, uma vez que
igualmente estão vinculados na condição de destinatários das normas de direitos fundamentais.
Razão pelo qual se tutela a integridade física, vida e dignidade pessoal. SARLET, Ingo Wolfgang.
Algumas considerações em torno do conteúdo eficácia e efetividade do direito à saúde na
Constituição de 1988. Interesse Público. n. 12. p. 95. 2001.

15 Dentre eles destacam-se: a Lei Orgânica da Saúde (Lei 8.080 e 8.142/1990), Lei da Agência
Nacional de Vigilância Sanitária (Lei 9.782/1999), Lei sobre os Planos e Seguros Privados de
Assistência à Saúde (Lei 9.656/1998), Lei da Agência Nacional de Saúde Suplementar (Lei
9.961/2000), a Lei que autoriza a criação da Empresa Brasileira de Hemoderivados e Biotecnologia
(Lei 10.972/2004), a Lei de Bioética (Lei 11.105/2005) dentre outras.

16 Isto não importa desconhecer que a concretização dos direitos sociais também depende da sua
realização na dimensão negativa ou que possuem uma eficácia em relação aos particulares,
impondo restrições aos direitos e liberdades ou determinando o cumprimento de dadas prestações
como ocorre com as contribuições sociais. MIRANDA, Jorge. Manual de direito constitucional:
Direitos fundamentais. 2. ed. Coimbra: Almedina, 1998. t. IV, p. 341-342.

17 As normas constitucionais possuem caráter imediato ou prospectivo como regras de conduta

emanadas do Estado são dotadas de eficácia jurídica. Assim, incidem e regem as situações de vida
produzindo os seus efeitos próprios, e, diante da sua inobservância espontânea deflagram
mecanismos de aplicação coativa. BARROSO, Luís Roberto. Interpretação e aplicação da
Constituição. 6. ed. Rio de Janeiro: Saraiva, 2006. p. 248 e 274.

18 Embora a seara adequada à decisão acerca dos bens e interesses que serão concedidos para a
fruição dos direitos sociais seja a deliberação pública no âmbito do Poder Legislativo, uma vez não
oferecidas as prestações necessárias à fruição dos referidos direitos pelos seus tutelares cabe o
controle pelo Poder Judiciário e pela própria sociedade conformando a atividade dos poderes
públicos aos fins almejados pela Constituição. Sobre o tema, vide: MOURA, Emerson Affonso da
Costa. Do controle jurídico ao controle social: parâmetros a efetividade dos direitos sociais. Revista
de Direito Constitucional e Internacional. vol. 77. p. 131-184. São Paulo: Ed. RT, 2011.

19 Neste ponto, há uma interpenetração da esfera política na ciência jurídica, resultante da crescente
preocupação dos juristas com a realização dos direitos sociais, ampliando a comunicação entre
estes dois subsistemas sociais: as ciências políticas e o direito. Sobre as consequências e as
possíveis vantagens e riscos desta correlação, vide por todos: BUCCI, Maria Paula Dallari. Direito
administrativo e políticas públicas. São Paulo: Saraiva, 2002. p. 241-244.
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 Direito à saúde, políticas públicas e fornecimento de
medicamentos: sustentabilidade mediante ações
integradas e participação popular na saúde pública

20 BARCELLOS, Ana Paula de. Constitucionalização das políticas públicas em matéria de direitos
fundamentais: o controle político-social e o controle jurídico no espaço democrático. Revista de
Direito do Estado. ano 1. n. 3. p. 18 e 22. Predomina em sua natureza, a intervenção cogente do
Estado na realização dos bens e valores sociais, razão pelo qual, não englobam os programas
realizados em associação com a sociedade civil, através de mecanismos e instrumentos
institucionais ou não. Neste sentido: LEAL, Rogério Gesta. Os princípios fundamentais do direito
administrativo brasileiro. São Leopoldo: Anuário do Programa de Pós-graduação em Direito da
Universidade do Vale do Rio Sinos, 2000. p. 223.

21 Arts. 196 e 197 da CF/1988 (LGL\1988\3).

22 Abrange, ainda, a participação da sociedade na tomada de decisões e no controle das ações de

saúde e o incentivo à adesão aos programas de saúde pública. SARLET, Ingo Wolfgang;
FIGUEIREDO, Mariana Filchtiner. Proteção e promoção da saúde aos 20 anos da CF/88
(LGL\1988\3). Revista de Direito do Consumidor. vol. 67. p. 133. São Paulo: Ed. RT, 2008.

23 Art. 4.º da Lei 9.961/2000 dispõe que compete à ANS elaborar o rol de procedimentos e eventos
em saúde, que constituirão referência básica, estabelecer parâmetros e indicadores de qualidade e
de cobertura em assistência à saúde para os serviços próprios e de terceiros oferecidos pelas
operadoras, normatizar os conceitos de doença e lesão preexistentes, dentre outras.

24 Art. 3.º da Lei 8.080/1990.

25 Art. 23, II, da CF/1988 (LGL\1988\3).

26 Art. 30, VII, da CF/1988 (LGL\1988\3).

27 Art. 6.º, I, a e b, e §§ 1.º e 2.º, da Lei 8.080/1990.

28 Art. 6.º, II, da Lei 8.080/1990 e art. 3.º da Lei 11.445/2007.

29 Art. 6.º, I, d, e IV, e art. 19-M da Lei 8.080/1990.

30 Art. 6.º, I, d, e art. 19-M, II, da Lei 8.080/1990.

31 A política nacional de medicamento foi aprovada pela Portaria 3.916, de 30.10.1998. Disponível
em: [http://bvsms.saude.gov.br/bvs/publicacoes/politica_medicamentos.pdf].

32 Como dispõe a Deliberação CIB-RJ 1.589, de 09.02.2012, foi aprovada a Relação Estadual de
Medicamentos Essenciais - REME-RJ que corresponde aos medicamentos disponíveis no âmbito do
estado do Rio de Janeiro e/ou Municípios, não importando a responsabilidade pelo financiamento,
distribuição e dispensação. Disponível em:
[www.saude.rj.gov.br/atencao-a-saude-1/595-assistencia-farmaceutica/legislacao/11450-deliberao-cib-rj-n-1589-de-09
Acesso em: 16.11.2013.

33 Assim dispõe a Deliberação CIB-RJ 1.281, de 15.04.2011, que a execução do Componente

Básico da Assistência Farmacêutica é descentralizada, sendo responsabilidade dos Municípios a
organização dos serviços e a execução das atividades farmacêuticas, entre as quais seleção,
programação, aquisição, armazenamento (incluindo controle de estoque e dos prazos de validade
dos medicamentos), distribuição e dispensação dos medicamentos e insumos de sua
responsabilidade. Disponível em:
[www.cib.rj.gov.br/deliberacoes/49-2002/1344-deliberacao-cib-rj-no-0108-de-16-de-janeiro-de-2002.html].
Acesso em: 16.11.2013.

34 Disponível em: [www.agenciario.com/materia.asp?cod="109184#.UoeTInCfgs4]." Acesso em:

16.11.2013.

35 MAYORGA P. Fraga, BRUM CK, Castro EE. Assistência farmacêutica no SUS: Quando se
Efetivará? In: MISOCZKY, MC. Bordin R. (org). Gestão local em saúde: práticas e reflexões. Porto
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medicamentos: sustentabilidade mediante ações
integradas e participação popular na saúde pública

Alegre: Dacasa Editora, 2004. p. 208.

36 Disponível em: [http://sistemas.saude.rj.gov.br/tabnet/deftohtm.exe?safie/ativpac.def]. Acesso em:

16.11.2013.

37 Pacientes que dependem de medicamentos da rede pública do Rio de Janeiro não estão
conseguindo manter o tratamento de suas doenças por falta de remédios. Muitos casos já foram
parar na justiça, mas continuam sem solução. Disponível em:
[http://noticias.band.uol.com.br/jornaldaband/videos/2013/11/09/14748190-faltam-remedios-na-rede-publica-do-rio.htm
Acesso em: 16.11.2013.

38 Moradores do Rio de Janeiro que planejavam buscar remédios ou tomar vacina contra a gripe nos
postos de saúde municipais encontraram no dia 22.04.2013 os portões fechados. A Prefeitura
decidiu dar ponto facultativo aos funcionários, já que no dia seguinte era feriado municipal (Dia de
São Jorge). Disponível em:
[www.estadao.com.br/noticias/geral,cariocas-encontram-postos-de-saude-fechados,1024171,0.htm].
Acesso em: 16.11.2013.

39 Moradores de cidades do RJ sofrem com falta de vacina antitetânica. Acesso em:

[http://m.g1.globo.com/rio-de-janeiro/noticia/2013/11/moradores-de-cidades-do-rj-sofrem-com-falta-de-vacina-antitetan
Disponível em: 16.11.2013.

40 MP encontra remédios vencidos em depósito da Prefeitura do Rio. O Ministério Público (MPRJ)

flagrou toneladas de medicamentos e equipamentos hospitalares em um depósito da Prefeitura do
Rio no Rocha, Zona Norte do Rio, durante uma operação na segunda-feira (7). Entre eles, estão
remédios contra tuberculose e Aids e vacinas. Acesso em:
[http://m.g1.globo.com/rio-de-janeiro/noticia/2013/10/mp-encontra-remedios-vencidos-em-deposito-da-prefeitura-do-rio
Disponível em: 16.11.2013.

41 Trata-se o controle social, portanto, da capacidade de autorregulação de um grupo social

baseada na reiteração dos comportamentos necessários ou úteis para alcançar seus objetivos
globais, obtidos mediante o consenso ou coerção dos indivíduos. BOBBIO, Noberto; MATTEUCCI,
Nicola; e PASQUINO, Gianfranco. Dicionário de política. Brasília: Editora UNB, 1986. p. 283-284.

42 Demonstra-se através da participação dos destinatários da atuação estatal no processo de

deliberação pública e de fiscalização (legitimidade); nos argumentos e informações obtidos com a
dialética promovida pelos atores envolvidos (racionalidade), do conhecimento das razões utilizadas
como fundamentos da decisão estatal (transparência), e da escolha por consenso das medidas mais
eficazes para alcançar os resultados almejados (eficiência).

43 Decorre da consagração pela Constituição da dignidade da pessoa humana e da livre iniciativa

como valores fundamentais da ordem jurídica (art. 1.º, III e IV). Neste tocante, embora se verifique
avanços na ordem econômico-financeira com crescentes índices de exportação e receitas públicas,
tão pouco se ignora o atraso na promoção dos direitos sociais, perceptível no triste retrato da miséria
e pobreza nos grandes bolsões dos centros urbanos.

44 A eficiência do planejamento e implementação das políticas públicas encontra-se, em grande

medida, associada à participação dos indivíduos no controle realizado pela sociedade do
desempenho da atividade administrativa e da qualidade dos serviços públicos prestados. NASSUNO,
Marianne. O controle social nas organizações sociais no Brasil. In: PEREIRA, L.C.B.; e GRAU, N.C.
(org.). O público não-estatal na reforma do Estado. Rio de Janeiro: FGV, 1999. p. 344.

45 Adota-se como objeto de estudo, o controle social puro ou natural, ou seja, aquele exercido
diretamente pela sociedade sobre o Estado através dos instrumentos mencionados. Não se ignora,
todavia, a existência de um controle não puro ou institucional exercido indiretamente pela sociedade
através de entidades e órgãos públicos, como e.g. Ministério Público, Procons e outros, mediante
instrumentos administrativos e judiciais sobre a ação estatal. Sobre a distinção: BARCELLOS, Ana
Paula de. Papéis do Direito Constitucional no Fomento do Controle Social Democrático. Revista de
Direito do Estado. n 12. p. 82-83.
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medicamentos: sustentabilidade mediante ações
integradas e participação popular na saúde pública

46 Compreende, portanto, o exercício da cidadania no processo de promoção dos direitos sociais

nos níveis de distribuição dos bens materiais e imateriais indispensáveis a sociedade, de forma a
atribuir racionalidade, legitimidade e eficiência à gestão dos interesses sociais. MARTINS JUNIOR,
Wallace Paiva. Transparência administrativa, publicidade, motivação e participação popular. São
Paulo: Saraiva, 2004. p. 298, 304 e 331.

47 A participação de sujeitos que possam trazer diferentes perspectivas de resolução, por vezes,
com conhecimentos específicos sobre o tema, melhora a qualidade das decisões administrativas
pela melhor compreensão da dimensão e possíveis soluções do problema, além de permitir com a
abertura do processo decisório aos vários atores sociais, maior facilidade de aceitação pelos seus
destinatários. SILVA, Vasco Manuel Pascoal Pereira da. Em busca do acto administrativo permitido.
Coimbra: Almedina, 1998. p. 402.

48 A utilização de formas consensuais na ação administrativa, em especial, nas atividades de

planejamento e execução, garante maior grau de agilidade, elasticidade e adaptabilidade na dialética
dos interesses que orientam a ação administrativa, ampliando a transparência e eficiência na
superação negociada dos conflitos destes interesses. BAPTISTA, Patrícia. Transformações do direito
administrativo. Rio de Janeiro: Renovar, 2003. p. 270 e 267.

49 OLIVEIRA, Rosely Magalhães de. A dengue no Rio de Janeiro: repensando a participação

popular em saúde. Cad. Saúde Pública, Rio de Janeiro, 14 (Sup. 2):69-78, 1998. p. 76-77.

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