Introdução ao orçamento público

Aula 01
Direito Financeiro p/ PGM - Fortaleza/CE (Procurador do Município)
Professor: Natalia Riche

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AULA 01
Sumário
1. INTRODUÇÃO AO ORÇAMENTO PÚBLICO .................................. 2
1.1 CONCEITO DE ORÇAMENTO PÚBLICO ................................ 5
1.2. ASPECTOS DO ORÇAMENTO PÚBLICO ................................ 7
2. TIPOS DE ORÇAMENTO ........................................................... 11
2.1 ORÇAMENTO DE DESEMPENHO ......................................... 11
2.2 ORÇAMENTO DE BASE ZERO OU POR ESTRATÉGIA ........... 11
2.3 ORÇAMENTO-PROGRAMA ................................................. 12
2.4 ORÇAMENTO PARTICIPATIVO .......................................... 14
3. NATUREZA JURÍDICA ............................................................. 18
4. RESUMO DO CONCURSEIRO ................................................... 23
5. QUESTÕES COMENTADAS ....................................................... 32
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Professora Natália Riche www.estrategiaconcursos.com.br Página 1 de 44

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1. Introdução ao Orçamento Público

Olá, queridos alunos! Hoje daremos início à nossa segunda aula.
Vamos tratar do orçamento público, que é um tema muito mais denso e
detalhado do que o primeiro, mas com a leitura dessa aula e com a
resolução dos exercícios, vocês estarão prontos para enfrentar qualquer
prova.
Espero que estejam animados com a matéria, com o decorrer das aulas
vocês verão como o Direito Financeiro é interessante e entenderão melhor
os acontecimentos atuais em nosso cenário político, como as famosas
“pedaladas fiscais”.
Sem mais delongas, vamos ao que interessa. Mãos à obra!
Daremos início destacando que a ideia de orçamento público surgiu na
Europa, no contexto do liberalismo econômico e tratava-se de uma peça
simples que continha uma mera autorização de gastos.
Nessa época, a intervenção do Estado na economia era bastante reduzida,
dada a predominância das teses liberais no campo econômico, segundo as
quais quanto maior fosse o nível de liberdade garantido aos agentes
privados no desempenho de suas atividades econômico-comerciais (leia-
se livre iniciativa), maior seria o crescimento da economia de um país.
Nesse contexto se inseria a famosa ideia da mão invisível de Adam Smith,
segundo a qual o mercado seria guiado pela lei da oferta e da procura e
encontraria seu equilíbrio pela atuação dos próprios agentes econômicos,
sem a necessidade de um agente coordenador (que seria o Estado).
No Brasil, a Constituição de 1824 foi a primeira a prever a exigência de
elaboração de orçamentos formais por parte das instituições,
determinando que só a lei poderia autorizar o gasto e que ela deveria ser
votada pelo parlamento.
Em seu artigo 172, a Constituição assim determinava: "O ministro de
Estado da Fazenda, havendo recebido dos outros ministros os orçamentos
relativos às despesas de suas repartições, apresentará na Câmara dos
Deputados anualmente, logo que esta estiver reunida, um balanço geral
da receita e despesa do Tesouro Nacional do ano antecedente, e
igualmente o orçamento geral de todas as despesas públicas do ano
futuro e da importância de todas as contribuições e rendas públicas."
Apesar disso, o primeiro orçamento brasileiro foi aprovado por meio de
um Decreto em 1830, o qual fixava a despesa e orçava a receita das
antigas províncias para o exercício de 1831.

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A aprovação desse orçamento teve como antecedente a revolta popular
com a cobrança de tributos e com o livre despêndio do patrimônio pelo
monarca, sem compromisso com as necessidades públicas.
Com a Constituição de 1891, que foi seguida pela Proclamação da
República, a elaboração do orçamento passou a ser privativa do
Congresso Nacional, com iniciativa da Câmara dos Deputados.
Posteriormente, a Carta de 1934 previu que cabia ao Presidente da

República a elaboração da proposta orçamentária, ficando a votação a
cargo do Legislativo.
Com a Constituição de 1937, sob a égide de um regime autoritário, o

orçamento passou a ser elaborado por um departamento administrativo
ligado à Presidência e votado pela Câmara e pelo Conselho Federal (com
membros nomeados pelo Presidente).
Já a Constituição de 1946, caraceterizada pelo seu vies de

redemocratização, estabeleceu novamente a possibilidade de elaboração
do orçamento pelo Executivo e de votação pelo Legislativo (inclusive, com
possibilidade de emendas).
A Carta de 1967 manteve a aprovação e a elaboração do orçamento pelo

Executivo e Legislativo, respectivamente, entretanto, reduziu
expressivamente a possibilidade de emendas.
E chegamos à nossa Constituição de 1988, que devolveu ao legislativo

a possibilidade de elaboração de emendas. Outro aspecto significativo foi
a previsão de que a elaboração de planos plurianuais deve abranger
obrigatoriamente as despesas de capital e demais programas de duração
continuada. Além disso, o encaminhamento anual ao Legislativo do
projeto de lei de diretrizes orçamentárias tornou-se obrigatório.

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Após essa breve síntese da evolução histórica do orçamento, vamos

entender melhor o seu conceito.
1.1 Conceito de orçamento público

Existem dois conceitos principais para o orçamento, sendo um clássico e o
outro moderno. Vamos à análise de cada um deles:
a) Conceito clássico: o orçamento é visto como um mero documento
financeiro, que se limita à previsão de receitas e à fixação de despesas.
Nesse primeiro prisma, não há qualquer preocupação com o planejamento
e não existe comprometimento entre o uso dos recursos e as
necessidades públicas.
O orçamento é visto como uma lei de meios que se destina apenas a
descrever o patrimônio estatal e a forma pela qual o Estado realiza suas
tarefas, ou seja, apenas prevê o gasto em contrapartida com um ingresso
de recurso.
No conceito tradicional ou clássico, portanto, o orçamento era um
documento que continha um pedido de autorização de gastos, pelo
Executivo, direcionado ao Poder Legislativo, abarcando basicamente as
despesas relacionadas à estruturação da máquina estatal.
Essa ideia inicial está ligada aos ideais liberais e à mínima intervenção do
estado na economia, conforme vimos no início da aula.
b) Conceito moderno: surge aqui a ideia de orçamento ligada ao

planejamento. O documento que antes era estático, passa a ser dinâmico,
prevendo receitas e despesas com o fim de proporcionar o funcionamento
dos serviços públicos, bem como a realização da política econômica do
país.
Observa-se o afastamento das ideias liberais sobre a livre iniciativa e o
início da concepção de um Estado mais intervencionista.
Esse conceito pode ser assim resumido:

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Lei de iniciativa do Poder Executivo, aprovado pelo

Legislativo, que prevê receitas e fixa despesas para um
determinado período e envolve todos os órgãos que integram
o governo.
Observem que o conceito traz a ideia de fixação de despesas, pois deve

haver limitação dos gastos de cada órgão. Contudo, ao falar de receitas,
usa-se o termo previsão, já que o Estado pode vir a arrecadar mais ou
menos, sendo impossível a fixação de um valor exato.
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4Τ5ΜφΦ7Τ8!ϑ5! Μ4Τ4;;7ϑ8ϑ4;!
Γ8ε;! ΓΨΚ=7Τ8;!
1.2. Aspectos do orçamento público

Agora que já fixamos os conceitos iniciais de orçamento, vamos analisar
os diferentes aspectos sob os quais ele pode ser considerado.
Pelo aspecto político, o orçamento é o meio pelo qual o Poder
Legislativo, legitimado pelo povo, autoriza os gastos públicos e os
respectivos meios de financiamento, observando as necessidades
coletivas.
Já pelo aspecto econômico, o orçamento é a forma de atuação estatal
no domínio econômico, por meio da diminuição (ou do aumento) de
gastos públicos. Esse aspecto demonstra quais são as áreas prioritárias
para o investimento do governo.
Nesse prisma, por exemplo, um elevado investimento orçamentário do
governo pode gerar aumento do número de empregos e da renda
agregada.
Por outro lado, baixos investimentos por parte do governo provocam a
diminuição da taxa de emprego e a queda da economia.
Outro exemplo desse aspecto orçamentário seria o endividamento
público.

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Por sua vez, o aspecto regulador está ligado à ideia de utilização do
orçamento como instrumento de justiça distributiva, ou seja, de redução
das desigualdades sociais, buscando propiciar que mesmo os mais
necessitados tenham acesso aos serviços públicos.
Assim, haverá alocação de recursos em camadas mais pobres da
população, oferecimento de subsídios e incentivos fiscais pelo Estado etc.
Por fim, o aspecto técnico do orçamento está relacionado à
obrigatoriedade de observância das técnicas orçamentárias, por meio, por
exemplo, da classificação correta e clara das receitas e despesas.
Pois bem, todos esses aspectos nos ajudam a entender que uma política
orçamentária possui diversas funções e reflete em vários segmentos da
sociedade.
Nesse sentido, o orçamento poderá atuar corrigindo falhas e regulando o
mercado, buscando manter a estabilidade da economia; melhorando a
distribuição de renda e a alocação de recursos; controlando a oferta de
moeda, a taxa de juros; evitando a formação de monopólios etc.
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8:3567Ο8ΛΙ5!ϑ4!
Ρ8;35;!ϑ8ϑ8!Γ4=5!
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Ainda é importante destacar a classificação feita por Richard Musgrave,
que já foi objeto de algumas provas. De acordo com o autor, o orçamento
é o principal meio de atuação do Estado na economia e caracteriza-se por
três funções principais: alocativa, estabilizadora e distributiva
(funções fiscais).
A função alocativa busca alocar da melhor forma os recursos públicos,

fornecendo à população serviços e bens que não são (ou que são
oferecidos de forma insuficiente) pela iniciativa privada. A atuação do
Estado nesse campo também pode ser feita de forma indireta,
possibiltando condições para que os serviços e bens possam ser prestados
pelo setor privado.
Portanto, a função alocativa do Estado (e, por conseguinte, do

orçamento) busca suprir ou complementar a atuação do setor privado,
investindo em infraestrutura e bens necessários à coletividade.
A função distributiva guarda relação com o aspecto regulador do

orçamento visto no início da aula, na medida em que busca a redução das
desigualdades sociais, corrigindo as falhas do Mercado.
Assim, o Estado propiciará às camadas mais pobres o acesso a bens e

serviços, seja realocando receitas para programas populares como
moradia e educação, seja concedendo subsidios aos bens de consumo
populares.
Essa função permite, ainda, que sejam mais onerados aqueles que
possuem maior renda. Um clássico exemplo é o Imposto de Renda
progressivo, que tem a alíquota diferenciada conforme a renda do
indivíduo, portanto, quanto maior a renda (base de cálculo do imposto)
maior será a alíquota incidente.
Para finalizar, temos a função estabilizadora, que busca a estabilidade

e o crescimento econômicos, minimizando os efeitos de flutuações ou de
inflação. O Estado atua para manter a estabilidade do nível de preços, o
elevado nível de emprego e uma adequada taxa de crescimento
econômico.
Notem que essa última nao está associada à destinação dos gastos
públicos como as duas primeiras, mas sim ao emprego de medidas
econômicas que mantenham a economia estável, evitando os efeitos das
oscilações das principais variáveis econômicas: inflação, emprego e
crescimento.

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Até aqui, foi possível ter uma visão geral sobre os principais pontos que
envolvem a conceituação e as funções do orçamento, portanto,
passaremos a tratar de aspectos mais específicos em relação à essa
matéria.

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2. TIPOS DE ORÇAMENTO
Esse tópico será destinado a abordar três tipos de orçamento que são
frequentemente cobrados em provas objetivas e subjetivas e que,
portanto, devem estar na ponta da língua. Vamos a eles:
2.1 ORÇAMENTO DE DESEMPENHO

O orçamento de desempenho representa uma certa evolução no que se
refere ao conceito tradicional que vimos no início da aula. A ideia liberal
de mínimos gastos públicos e da pouca intervenção do Estado na
economia perdeu força, reconhecendo-se que para o bom funcionamento
do mercado seria necessária uma atuação estatal mais assertiva.
Após a Segunda Guerra Mundial, vários países sofreram severos impactos

econômicos e nesse contexto tomou destaque o pensamento de John
Maynard Keynes, segundo o qual o Estado deveria intervir na economia
para ajustar a oferta à demanda a fim de manter o nível de emprego e o
crescimento econômico.
Diante disso, o orçamento deixa de ser uma mera lei de meios e passa a
enfatizar também o resultado dos gastos e conter metas para medir o
desempenho do governo. Em outras palavras, passa-se a observar o que
o governo realiza e não apenas o que compra.
É importante destacar que nessa fase ainda não existe um efetivo

planejamento, ou seja, não há vinculação entre as ações de governo e a
peça orçamentária, mas sim entre os gastos e os objetivos que serão por
eles alcançados.
Na verdade, o orçamento desempenho é composto por um objeto de

gastos e por um programa de trabalho contendo as ações desenvolvidas,
portanto, a ênfase não é no planejamento, mas no desemplenho
organizacional.
2.2 ORÇAMENTO DE BASE ZERO OU POR

ESTRATÉGIA
De início, vocês devem ter em mente que existem alguns autores que
definem o orçamento base zero como uma técnica para elaboração do
orçamento programa, enquanto outros o definem como um tipo específico
de orçamento.
De qualquer modo, a definição dada pela Secretaria do Tesouro Nacional

é a mesma:

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Abordagem orçamentária desenvolvida nos Estados Unidos

da América, pela Texas Instruments Inc., Durante o ano de
1969. Foi adotada pelo estado de Geórgia (gov. Jimmy
Carter), com vistas ao ano fiscal de 1973. Principais
características: análise, revisão e avaliação de todas as
despesas propostas e não apenas das solicitações que
ultrapassam o nível de gasto já existente; todos os
programas devem ser justificados cada vez que se inicia um
novo ciclo orçamentário.
Por meio do orçamento base zero é feita uma análise dos recursos e dos
objetivos e necessidades de cada área governamental, não havendo
compromisso com qualquer montante de dispêndios. Dessa forma, a cada
novo exercício, o administrador deve justificar detalhadamente os
recursos que solicitou.
O nome base-zero se justifica pela necessidade de que os gastos sejam

justificados e avaliados a cada novo exercício, portanto, não se toma
como base o orçamento anterior.
2.3 ORÇAMENTO-PROGRAMA
O orçamento programa é um instrumento de planejamento
governamental que possibilita identificar os programas, projetos e
atividades, bem como estabelecer metas a serem implementadas e
resultados a serem esperados.
A elaboração desse orçamento envolve uma fase de planejamento

(estabelecimento de metas), seguida da programação (definição das
atividades a serem realizadas), da elaboração de um projeto (estimação
dos recursos de trabalho necessários) e da estimação dos custos e
recursos a serem utilizados. Por fim, haverá a avaliação dos programas
por meio de indicadores de desempenho.
Esse é o tipo de orçamento utilizado no Brasil, onde existe uma

vinculação entre o orçamento e o planejamento, de modo que a alocação
dos recursos tem como principal objetivo a consecução de metas
determinadas.
A Portaria 42/99 do Ministério do Orçamento e Gestão define programa

como “o instrumento de organização da ação governamental visando à
concretização dos objetivos pretendidos, sendo mensurado por
indicadores estabelecidos no plano plurianual”.
A avaliação de resultados por meio de indicadores de desempenho

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demonstra que existe uma preocupaçào com a efetividade das ações, ou
seja, se elas atendem às necessidades sociais.
O artigo 2 do Decreto n. 2.829/98 prevê a estrutura do orçamento-

programa no Brasil, nos seguintes termos:
“Cada Programa deverá conter:
I - objetivo;
II - órgão responsável;
III - valor global;
IV - prazo de conclusão;
V - fonte de financiamento;
VI - indicador que quantifique a situação que o programa tenha por

fim modificar;
VII - metas correspondentes aos bens e serviços necessários para

atingir o objetivo;
VIII - ações não integrantes do Orçamento Geral da União

necessárias à consecução do objetivo;
IX - regionalização das metas por Estado.
Parágrafo único. Os Programas constituídos predominan-temente de

Ações Continuadas deverão conter metas de qualidade e de
produtividade, a serem atingidas em prazo definido.
Por fim, também merece destaque o artigo 165, da Constituição Federal,

que ressalta a necessidade da observância de objetivos e metas por parte
das autoridades responsáveis pelas leis orçamentárias:
Art. 165
(...)
§ 1º A lei que instituir o plano plurianual estabelecerá, de forma

regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da administração
pública federal para as despesas de capital e outras delas

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decorrentes e para as relativas aos programas de duração
continuada.
§ 2º A lei de diretrizes orçamentárias compreenderá as metas e

prioridades da administração pública federal, incluindo as despesas
de capital para o exercício financeiro subseqüente, orientará a
elaboração da lei orçamentária anual, disporá sobre as alterações na
legislação tributária e estabelecerá a política de aplicação das
agências financeiras oficiais de fomento.
Antes de analisarmos o último tipo de orçamento, considero fundamental

fazer um contraponto entre orçamento tradicional e orçamento programa,
pois muitas vezes isso é cobrado em questões de prova.
Orçamento-programa Orçamento Tradicional
• Vinculação entre • Dissociação entre

planejamento e orçamento planejamento e orçamento
• Foco nos objetivos e • Foco nos meios
resultados • Prioriza aspectos contábeis
• Prioriza o planejamento • Não há aferição de resultados
• Utilização de indicadores de
desempenho para aferição
dos resultados
2.4 ORÇAMENTO PARTICIPATIVO

O objetivo desse tipo de orçamento é que os cidadãos possam participar
efetivamente da elaboração dos orçamentos públicos, de modo a
possibilitar que os recursos sejam alocados da melhor forma de acordo
com as demandas sociais.
É importante destacar que esse modelo não se contrapõe ao orçamento-

programa, mas busca criar uma maior proximidade entre quem decide
(Legislativo) e quem é beneficiado pelo orçamento (sociedade).
A participação da sociedade pode ocorrer por meio de assembléias e de

negociação direta com o governo, para discutir a prioridade que será dada
aos gastos públicos, entretanto, não garante que as decisões sejam
executadas.
A Lei de Responsabilidade Fiscal reforça a ideia de uma democracia

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participativa, ao prever a participação popular no processo de elaboração
das leis orçamentárias:
Art. 48
(...)
Parágrafo único. A transparência será assegurada também mediante

incentivo à participação popular e realização de audiências públicas,
durante os processos de elaboração e de discussão dos planos, lei de
diretrizes orçamentárias e orçamentos.
O Brasil utiliza esse tipo de orçamento nos municípios, mas não no âmbito
federal, até mesmo pela impossibilidade de participação de toda a
população nacional nas deliberações.
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3. Natureza jurídica
A natureza jurídica do orçamento é questão controvertida na doutrina,
havendo três principais autores que trataram do tema:
Para Gaston Jèze, o orçamento é um ato condição, ou seja, um ato
administrativo que constitui uma condição tanto para a cobrança quanto
para o gasto público.
Já Hoennel entende que o orçamento é lei, pois elaborado por um órgão
legiferante. Segundo o entendimento desse autor, tudo o aquilo que é
revestido sob a forma de lei, constitui um preceito jurídico e, portanto,
tem conteúdo de lei.
Por fim, Leon Duguit entende o orçamento como ato administrativo
(no que se refere ás despesas e receitas originárias) e lei em sentido
material (no que se refere à autorização para cobrança de receitas
derivadas). Entretanto, o autor baseou-se em países nos quais a lei
orçamentária deve autorizar a cobrança de tributos, o que não se aplica
ao Brasil.
Por isso, uma das melhores definições para o caso brasileiro é a
seguinte:
“ lei formal, que apenas prevê as receitas públicas e autoriza os

gastos, sem criar direitos subjetivos e sem modificar leis
tributárias e financeiras” (Ricardo Lobo Torres)
Observem que essa definição leva em conta que em nosso país, tanto as
receitas como as despesas decorrem de leis, contratos etc, sendo o
orçamento um pré-requisito para realização das despesas.
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É importante que vocês saibam, ainda, que as disposições constitucionais

e legais do ordenamento jurídico brasileiro tratam o orçamento como uma
lei ordinária ( aprovada por maioria simples) e temporária (com
vigência limitada).
Não confundam as leis orçamentárias previstas no artigo 165, I, II e III,

com a lei prevista no artigo 165, § 9 º, ambos da Constituição Federal.

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Lei que deverá dispor sobre o
PPA, LDO E LOA (Art. 165, I, II e
exercício financeiro, a vigência, os
III)
prazos, a elaboração e a
organização do plano plurianual,
da lei de diretrizes orçamentárias e
da lei orçamentária anual; critérios
para a execução equitativa, além
de procedimentos que serão
adotados quando houver
impedimentos legais e técnicos,
etc. (Art.165, § 9 º)
TEMPORÁRIA NÃO POSSUI VIGÊNCIA LIMITADA
LEI ORDINÁRIA LEI COMPLEMENTAR
Além de ter conhecimento das teses sobre a natureza jurídica, é

imprescindível que vocês saibam que o orçamento brasileiro não é
impositivo, mas sim autorizativo, pois não existe dever legal de
implementá-lo.
Sendo assim, temos uma mera previsão de despesas, que só serão
realizadas se houver receitas suficientes e se se ajustarem às
necessidades coletivas que aparecerem ao longo do exercício financeiro
(discricionariedade do Poder Público).
Não confundam a necessidade de previsão da despesa com a

obrigatoriedade de sua efetivação.
O ponto de partida para que a despesa seja realizada é sua previsão no
orçamento, entretanto, isso não torna sua execução obrigatória.
Portanto: a despesa realizada tem que ser prevista, mas nem toda
despesa prevista tem que ser realizada.

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Esse é o entendimento do Supremo Tribunal Federal sobre o tema:

CONCEITO DE LEI ORCAMENTARIA. O SIMPLES FATO DE SER INCLUIDA
UMA VERBA DE AUXILIO, NO ORCAMENTO, QUE DEPENDE DE
APRECIAÇÃO DO GOVERNO, NÃO CRIA DIREITO A SEU RECEBIMENTO.
(RE 34581 / DF - STF)
Como vimos até agora, não há dúvidas de que o orçamento brasileiro é

autorizativo, entretanto, a EC nº 86/2015 (que alterou os artigos 165,
166 e 168 da Constituição Federal) instituiu um certo caráter impositivo
para determinadas despesas. Como se trata de alteração recente, vou
destacar algumas das principais inovações trazidas:
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Para finalizar a aula, vamos traçar as diferenças entre orçamento

impositivo e autorizativo, pois o tema é comumente cobrado em provas.
Orçamento impositivo Orçamento autorizativo
a despesa consignada no mera previsão de despesas, que só

orçamento, deve ser serão realizadas se houver receitas
necessariamente executada. suficientes e se se ajustarem às
necessidades coletivas que
aparecerem ao longo do exercício
financeiro (discricionariedade do
Poder Público).
É o orçamento brasileiro, de
acordo com o STF.

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4. RESUMO DO CONCURSEIRO
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• Não há aferição de resultados
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Orçamento impositivo Orçamento autorizativo
a despesa consignada no mera previsão de despesas, que só

orçamento, deve ser serão realizadas se houver receitas
necessariamente executada. suficientes e se se ajustarem às
necessidades coletivas que
aparecerem ao longo do exercício
financeiro (discricionariedade do
Poder Público).
É o orçamento brasileiro, de
acordo com o STF.

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Aqui encerramos a parte teórica da nossa segunda aula. Não se esqueçam
de resolver todas as questões não deixem as dúvidas se acumularem.
Estarei à disposição para ajudá-los em qualquer coisa que precisarem.
Grande abraço!
Natália Riche
profnatbfr@gmail.com
(61)981757560

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5. QUESTÕES COMENTADAS
1. PGFN- Procurador da Fazenda Nacional- 2015-

ESAF(adaptada)
( ) A natureza jurídica do orçamento público, consoante o

jurista alemão Hoennel, é de ato administrativo, não tendo sequer
o status de lei formal.
Comentário:
O enunciado busca confundir o entendimento de Duguit com o do jurista

alemão Hoennel.
Vamos relembrar:
Para Leon Duguit o orçamento é visto ato administrativo (no que se
refere ás despesas e receitas originárias) e lei em sentido material (no
que se refere à autorização para cobrança de receitas derivadas).
Para Hoennel, o orçamento é lei, pois elaborado por um órgão
legiferante. Assim, tudo o aquilo que é revestido sob a forma de lei,
constitui um preceito jurídico e, portanto, tem conteúdo de lei.
Gabarito: errado.
2. PGFN- Procurador da Fazenda Nacional- 2015-

ESAF(adaptada)
( ) O orçamento participativo abstratamente considerado vai

de encontro ao processo de democracia deliberativa.
Comentário:
Na verdade, o orcamento participativo busca justamente realizar a

democracia delibertaiva, por meio de uma participação mais direta da
sociedade na elaboração do orçamento público.
Lembrem-se que a participação da sociedade pode ocorrer por meio de
assembléias e de negociação direta com o governo, para discutir a
prioridade que será dada aos gastos públicos, entretanto, não garante
que as decisões sejam executadas.

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Gabarito: errado.
3. MPOG-2010-ESAF
Assinale a opção verdadeira a respeito das principais

características do orçamento de desempenho.
a) Processo orçamentário em que os volumes de recursos são

definidosem razão das metas a serem atingidas.
b) Refere-se ao orçamento em que o maior volume dos gastos
está relacionado com a produção de infraestrutura de prestação
de serviços públicos.
c) Processo orçamentário que se caracteriza por apresentar o
orçamento sob duas perspectivas, quais sejam: o objeto de gasto
e um programa de trabalho.
d) Processo orçamentário em que ocorre a análise, revisão e
avaliação de todas as despesas propostas e não apenas das
solicitações que ultrapassam o nível de gasto já existente.
e) Processo orçamentário em que a prioridade dos gastos é
definida em razão do critério populacional.
Comentário:
A alternativa que expressa as características do orçamento de

desempenho é a letra C.
O orçamento- desempenho enfatiza também o resultado dos gastos e
contem metas para medir o desempenho do governo.
gastos e por um programa de trabalho contendo as ações
desenvolvidas, portanto, a ênfase não é no planejamento, mas no
desempenho organizacional.
Gabarito:C
4. DPU-2010-CESPE
( ) O orçamento de desempenho está dirigido mais para os

produtos gerados pela administração pública que pelos resultados
propriamente ditos.
Comentário:

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A questão inverte os objetivos do orçamento tradicional e do orçamento

de desempenho.
No primeiro o orçamento é visto como uma lei de meios, um mero
documento financeiro, que se limita à previsão de receitas e à fixação de
despesas Já no último, ele deixa de ser uma mera lei de meios e passa a
enfatizar também o resultado dos gastos e conter metas para medir o
desempenho do governo. Em outras palavras, passa-se a observar o que
o governo realiza e não apenas o que compra.
Gabarito: errado.
5. TCE-RS- 2013-CESPE
Julgue os itens a seguir, relativos ao orçamento público.
( ) O orçamento público tem caráter e força de lei, em sentido

formal.
Comentário:
A natureza jurídica do orçamento pode ser resumida no seguinte

conceito:

Observem que essa definição leva em conta que em nosso país, tanto as
receitas como as despesas decorrem de leis, contratos etc, sendo o
orçamento um pré-requisito para realização das despesas.
Lembrem-se dos três principais autores que trataram do tema:

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Φ834678=!
Gabarito: certo
6. AGU- Procurador Federal-2010-CESPE
A respeito de finanças públicas e orçamento, de acordo com a CF,

julgue os itens seguintes.
( ) Tratando-se de orçamento participativo, a iniciativa de

apresentação do projeto de lei orçamentária cabe a parcela da
sociedade, a qual o encaminha para o Poder Legislativo.
Comentário:
Como vimos, o orçamento participativo visa a participação social na

elaboração dos orçamentos públicos, mas a iniciativa de elaboração
continua sendo do Poder executivo,
Gabarito: errado.
7. AGU-2008-CESPE
( ) O orçamento é um ato administrativo da administração

pública.
Comentário:

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A questão trata da natureza juridica do orçamento público.

Existem várias teses doutrinárias sobre o tema.
Para Gaston Jèze, o orçamento é um ato condição, ou seja, um ato
administrativo que constitui uma condição tanto para a cobrança quanto
para o gasto público.
Já Hoennel entende que o orçamento é lei, pois elaborado por um órgão
legiferante. Segundo o entendimento desse autor, tudo o aquilo que é
revestido sob a forma de lei, constitui um preceito jurídico e, portanto,
tem conteúdo de lei.
Por fim, Leon Duguit entende o orçamento como ato administrativo
(no que se refere ás despesas e receitas originárias) e lei em sentido
material (no que se refere à autorização para cobrança de receitas
derivadas). Entretanto, o autor baseou-se em países nos quais a lei
orçamentária deve autorizar a cobrança de tributos, o que não se aplica
ao Brasil.
Entretanto, conforme já ressaltamos na aula, a melhor definição para o
caso brasileiro é a de orçamento como lei formal:
“que apenas prevê as receitas públicas e autoriza os gastos, sem

criar direitos subjetivos e sem modificar leis tributárias e
financeiras” (Ricardo Lobo Torres)
Gabarito: errado
8. Assessor Jurídico Parlamentar-MA-2013
Se o orçamento público é peça fundamental ao cumprimento das

finalidades do Estado, não há dúvida de que deverá observar que
o melhor plano é aquele que resulta numa produção com um
menor gasto. Esse é um aspecto do orçamento chamado de:
a)Aspecto Financeiro
b)Aspecto Político
c)Aspecto Econômico
d)Aspecto Jurídico
Comentário:
A questão define o aspecto econômico do orçamento.

Vamos relembrar todas as classificações.

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Pelo aspecto político, o orçamento é o meio pelo qual o Poder
Legislativo, legitimado pelo povo, autoriza os gastos públicos e os
respectivos meios de financiamento, observando as necessidades
coletivas.
Já pelo aspecto econômico, o orçamento é a forma de atuação estatal
no domínio econômico, por meio da diminuição (ou do aumento) de
gastos públicos. Esse aspecto demonstra quais são as áreas prioritárias
para o investimento do governo.
Nesse prisma, por exemplo, um elevado investimento orçamentário do
governo pode gerar aumento do número de empregos e da renda
agregada.
Por sua vez, o aspecto regulador está ligado à ideia de utilização do
orçamento como instrumento de justiça distributiva, ou seja, de redução
das desigualdades sociais, buscando propiciar que mesmo os mais
necessitados tenham acesso aos serviços públicos.
Assim, haverá alocação de recursos em camadas mais pobres da
população, oferecimento de subsídios e incentivos fiscais pelo Estado etc.
Por fim, o aspecto técnico do orçamento está relacionado à
obrigatoriedade de observância das técnicas orçamentárias, por meio, por
exemplo, da classificação correta e clara das receitas e despesas.
Gabarito: C
9. SEFAZ/ES- Consultor do Executivo-2010-CESPE
( ) A intervenção do Estado na economia, justificada pela

função distributiva, tem por objetivo complementar a ação
privada, por meio do orçamento público, com investimentos em
infraestrutura e provisão de bens meritórios.
Comentário:
A questão se utiliza da classificação feita por Richard Musgrave. De

acordo com o autor, o orçamento é o principal meio de atuação do Estado
na economia e caracteriza-se por três funções principais: alocativa,
estabilizadora e distributiva (funções fiscais).
A função alocativa busca alocar da melhor forma os recursos públicos,
fornecendo à população serviços e bens que não são (ou que são
oferecidos de forma insuficiente) pela iniciativa privada.
A função distributiva busca a redução das desigualdades sociais,
corrigindo as falhas do Mercado.
Já a função estabilizadora, visa a estabilidade e o crescimento
econômicos, minimizando os efeitos de flutuações ou de inflação. O
Estado atua para manter a estabilidade do nível de preços, o elevado
nível de emprego e uma adequada taxa de crescimento econômico.
Logo, a intervenção do Estado na economia, justificada pela função

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345678!4!9:4;3<4;!
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alocativa, tem por objetivo justamente suprir ou complementar a ação
privada, fornecendo à população serviços e bens que não são (ou que são
oferecidos de forma insuficiente).
Gabarito: errado.
10. STF-Analista Judiciário- 2008-CESPE
( ) A adoção do orçamento moderno está associada à

concepção do modelo de Estado que, desde antes do final do
século XIX, deixa de caracterizar-se por mera postura
deneutralidade, própria do laissez-faire, e passa a ser mais
intervencionista, no sentido de corrigir as imperfeições do
mercado e promover o desenvolvimento econômico.
Comentário:
Como vimos, o orçamento tradicional, preconizado pelos ideias liberais

tratava-se de uma peça simples que continha uma mera autorização de
gastos.
Nessa época, a intervenção do Estado na economia era bastante reduzida,
pois entendia-se que quanto maior fosse o nível de liberdade garantido
aos agentes privados no desempenho de suas atividades econômico-
comerciais (leia-se livre iniciativa), maior seria o crescimento da
economia de um país.
Já o orçamento moderno, surge justamente com a ideia de um Estado
mais intervencionista, como afirma a questão.
Gabarito: certo.
11. Ministério da Previdência Social – 2010- CESPE
Uma das vantagens apontadas com a adoção do orçamento

participativo é a sua maior legitimidade, com a substituição do
Poder Legislativo pela participação direta da comunidade nas
decisões sobre a alocação das dotações.
Comentário:
O objetivo do orçamento participativo é que os cidadãos possam

participar efetivamente da elaboração dos orçamentos públicos, de modo
a possibilitar que os recursos sejam alocados da melhor forma de acordo
com as demandas sociais.
É importante destacar que esse modelo não se contrapõe ao orçamento-
programa, mas busca criar uma maior proximidade entre quem decide

∀#∃%#&∋!(#)∗)+%#∃∋!,!−./0(∋∃&∗1%2∗!
345678!4!9:4;3<4;!
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(Legislativo) e quem é beneficiado pelo orçamento (sociedade).
Além disso, não há substituição do Legislativo, pois a participação da
sociedade visa um maior diálogo entre ambos, para discutir a prioridade
que será dada aos gastos públicos, entretanto, não garante que as
decisões sejam executadas.
Gabarito: errado.
12. STF-Analista Judiciário- 2008-CESPE
( ) Com a Constituição de 1891, que se seguiu à Proclamação

da República, a elaboração da proposta orçamentária passou a ser
privativa do Poder Executivo, competência que foi transferida para
o Congresso Nacional somente na Constituição de 1934.
Comentário:
Vamos aproveitar essa questão para rever o histórico do orçamento em

nossas Constituições.
A Constituição de 1824 foi a primeira a prever a exigência de
elaboração de orçamentos formais por parte das instituições,
determinando que só a lei poderia autorizar o gasto e que ela deveria ser
votada pelo parlamento.
Apesar disso, o primeiro orçamento brasileiro foi aprovado por meio de
um Decreto em 1830, o qual fixava a despesa e orçava a receita das
antigas províncias para o exercício de 1831.
Com a Constituição de 1891, que foi seguida pela Proclamação da
República, a elaboração do orçamento passou a ser privativa do
Congresso Nacional, com iniciativa da Câmara dos Deputados.
Posteriormente, a Carta de 1934 previu que cabia ao Presidente da
República a elaboração da proposta orçamentária, ficando a votação a
cargo do Legislativo.
Com a Constituição de 1937, sob a égide de um regime autoritário, o
orçamento passou a ser elaborado por um departamento administrativo
ligado à Presidência e votado pela Câmara e pelo Conselho Federal (com
membros nomeados pelo Presidente).
Já a Constituição de 1946, caracterizada pelo seu viés de
redemocratização, estabeleceu novamente a possibilidade de elaboração
do orçamento pelo Executivo e de votação pelo Legislativo (inclusive, com
possibilidade de emendas).
A Carta de 1967 manteve a aprovação e a elaboração do orçamento pelo
Executivo e Legislativo, respectivamente, entretanto, reduziu
expressivamente a possibilidade de emendas.
Por fim, a Constituição de 1988 devolveu ao legislativo a possibilidade
de elaboração de emendas.
Logo, com a Constituição de 1891, a elaboração da proposta orçamentária

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passou a ser privativa do Congresso Nacional e, posteriomente, na
Constituição de 1934, passou a ser privativa do Presidente, o que torna a
questão incorreta.
Gabarito: errado.
13. TRE/BA –Analista Judiciário – 2010-CESPE.
( ) No período do regime autoritário (1964-1984), o processo

orçamentário brasileiro foi completamente reorganizado com o
fortalecimento do Poder Legislativo e a recuperação do orçamento
fiscal, que expressava a totalidade das receitas e das despesas
públicas.
Comentário:
Na verdade, no período do regime militar, o Poder Legislativo foi

enfraquecido. A Carta de 1967 manteve a aprovação e a elaboração do
orçamento pelo Executivo e Legislativo, respectivamente, entretanto,
reduziu expressivamente a possibilidade de emendas.
Gabarito: errado.
14. Min. da Saúde-Gestão Econômico-Financeira e de

Custos- 2008-CESPE
( ) As superestimativas de receita na proposta orçamentária

somente são possíveis porque a lei orçamentária anual tem o
caráter autorizativo.
Comentário:
O orçamento pode ser autorizativo ou impositivo.

No primeiro caso, temos uma mera previsão de despesas, que só serão
realizadas se houver receitas suficientes e se se ajustarem às
necessidades coletivas que aparecerem ao longo do exercício financeiro
(discricionariedade do Poder Público).
Lembrem-se que o STF entende que em nosso país o orçamento não é
impositivo, mas sim autorizativo.
Já no ultimo caso, a despesa consignada no orçamento, deve ser
necessariamente executada.
As superestimativas de receita no Brasil só são possíveis porque a LOA
tem o caráter autorizativo, portanto, é possível conignar despesas e,
posteriormente, não executá-las.
Se a LOA tivesse caráter impositivo, não seria possível a criar receitas
que não se efetivariam para cobrir as despesas.

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Gabarito: certo.
15. IPEA -Gestão de orçamento e finanças -2008-CESPE
( ) Após a Segunda Guerra Mundial, os déficits públicos

excessivamente altos e a crise econômica mundial levaram à
assinatura do Acordo de Bretton Woods e àcriação do Banco
Mundial e do Fundo Monetário Internacional (FMI). É correto
afirmar que, nessas circunstâncias, a maior preocupação dos
formuladores de políticas públicas devia ser com a função
alocativa dos governos.
Comentário:
A função estabilizadora é a que mais se adequa aos tempos de crise,

pois, como vimos, visa a estabilidade e o crescimento econômicos,
minimizando os efeitos de flutuações ou de inflação. O Estado atua para
manter a estabilidade do nível de preços, o elevado nível de emprego e
uma adequada taxa de crescimento econômico.
A função alocativa, mencionada na questão, busca alocar da melhor
forma os recursos públicos, fornecendo à população serviços e bens que
não são (ou que são oferecidos de forma insuficiente) pela iniciativa
privada.
Gabarito: errado.
16. ANTAQ - Técnico Administrativo – 2009-CESPE
( ) O orçamento de desempenho, também identificado como

orçamento moderno, é aquele elaborado com base nos programas
de trabalho de governo que serão executados durante o exercício
financeiro.
Comentário:
A questão tenta confundir os conceitos de orçamento-programa e

orçamento de desempenho.
O orçamento programa é um instrumento de planejamento
governamental que possibilita identificar os programas, projetos e
atividades, bem como estabelecer metas a serem implementadas e
resultados a serem esperados.
Por sua vez, no orçamento de desempenho ainda não existe um efetivo
planejamento, ou seja, não há vinculação entre as ações de governo e a
peça orçamentária, mas sim entre os gastos e os objetivos que serão por
eles alcançados.

∀#∃%#&∋!(#)∗)+%#∃∋!,!−./0(∋∃&∗1%2∗!
345678!4!9:4;3<4;!
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gastos e por um programa de trabalho contendo as ações desenvolvidas,
portanto, a ênfase não é no planejamento, mas no desempenho
organizacional.
Gabarito: errado.
17. MMA – 2008-Analista Ambiental- Administração e

Planejamento–2008-CESPE
( ) O orçamento base-zero caracteriza-se como um modelo

do tipo racional, em que as decisões são voltadas para a
maximização da eficiência na alocação dos recursos públicos.
Adota-se, como procedimento básico, o questionamento de todos
os programas em execução, sua continuidade e possíveis
alterações, em confronto com novos programas pretendidos.
Comentário:
O item define exatamente o conceito de orçamento base-zero, por meio

do qual é feita uma análise dos recursos e dos objetivos e necessidades
de cada área governamental, não havendo compromisso com qualquer
montante de dispêndios. Dessa forma, a cada novo exercício, o
administrador deve justificar detalhadamente os recursos que solicitou.
O nome base-zero se justifica pela necessidade de que os gastos sejam
justificados e avaliados a cada novo exercício, portanto, não se toma
como base o orçamento anterior.
Lembrem-se que alguns autores consideram que o orçamento de base
zero é uma técnica do orçamento-programa.
Gabarito: certo.
18. SECONT-ES-AUDITOR-2009
( ) Uma das vantagens do orçamento-programa em

relação ao orçamento tradicional é a possibilidade de se conjugar
a formulação do orçamento ao planejamento governamental.
Comentário:
A questão trata justamente de uma das principais características do

orçamento programa, que é a vinculação coma ideia de planejamento.
Lembrem-se de que o orçamento programa é um instrumento de
planejamento governamental que possibilita identificar os programas,

∀#∃%#&∋!(#)∗)+%#∃∋!,!−./0(∋∃&∗1%2∗!
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projetos e atividades, bem como estabelecer metas a serem
implementadas e resultados a serem esperados.
Gabarito: certo.
19. PGE-RJ- 2009-FCC
( ) O orçamento tradicional ou clássico é aquele em que

constam apenas a fixação da despesa e a previsão da receita, sem
nenhuma espécie de planejamento das ações do governo.
Comentário:
O item define o conceito de orçamento clássico, visto como uma lei

de meios, um mero documento financeiro, que se limita à previsão de
receitas e à fixação de despesas.
Gabarito: certo.
20. TCM-RJ-2011
A natureza jurídica do orçamento público já foi muito discutida.

Prevalece, na atualidade, o sentido de que o orçamento:
a) é lei formal, que apenas prevê as receitas públicas e autoriza os

gastos, sem criar direitos subjetivos e sem modificar as leis
tributárias e financeiras.
b) é lei material e, portanto, cria direitos e inova quanto às leis
financeiras, notadamente no campo do Direito Tributário, com o
princípio da anualidade.
c) não é lei formal nem material, mas lei sui generis, tendo
natureza administrativa, no que respeita à despesa, e lei material,
no tocante à autorização para a cobrança de tributos.
d) embora seja aprovado como lei formal, tem natureza de ato
administrativo, cujos fundamentos vinculam à Administração
Pública, sendo de execução e observância obrigatórios.
e) embora tenha a forma de lei, aplica-se como um regulamento
administrativo referente ao auferimento de receitas e à realização
das despesas públicas.
Comentário:
A questão cobra a literalidade do conceito de orçamento dado por Ricardo

Lobo Torres:

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Gabarito: A
21. Questão adaptada
( ) Com a adoção do orçamento-programa, a ênfase em sua

concepção é transferida dos meios para os fins.
Comentário:
A contraposição entre o orçamento-programa e o orçamento tradicional

aparece claramente nesse item.
Lembrem-se das principais diferenças que citamos durante a aula:

• Prioriza o planejamento • Não há aferição de resultados
dos resultados
Gabarito: certo.

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1. Introdução ao Orçamento Público

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Posteriormente, a Carta de 1934 previu que cabia ao Presidente da

Com a Constituição de 1937, sob a égide de um regime autoritário, o

Já a Constituição de 1946, caraceterizada pelo seu vies de

A Carta de 1967 manteve a aprovação e a elaboração do orçamento pelo

E chegamos à nossa Constituição de 1988, que devolveu ao legislativo

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Após essa breve síntese da evolução histórica do orçamento, vamos

1.1 Conceito de orçamento público

b) Conceito moderno: surge aqui a ideia de orçamento ligada ao

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Lei de iniciativa do Poder Executivo, aprovado pelo

Observem que o conceito traz a ideia de fixação de despesas, pois deve

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1.2. Aspectos do orçamento público

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A função alocativa busca alocar da melhor forma os recursos públicos,

Portanto, a função alocativa do Estado (e, por conseguinte, do

A função distributiva guarda relação com o aspecto regulador do

Assim, o Estado propiciará às camadas mais pobres o acesso a bens e

Para finalizar, temos a função estabilizadora, que busca a estabilidade

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2.1 ORÇAMENTO DE DESEMPENHO

Após a Segunda Guerra Mundial, vários países sofreram severos impactos

É importante destacar que nessa fase ainda não existe um efetivo

Na verdade, o orçamento desempenho é composto por um objeto de

2.2 ORÇAMENTO DE BASE ZERO OU POR

De qualquer modo, a definição dada pela Secretaria do Tesouro Nacional

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Abordagem orçamentária desenvolvida nos Estados Unidos

O nome base-zero se justifica pela necessidade de que os gastos sejam

A elaboração desse orçamento envolve uma fase de planejamento

Esse é o tipo de orçamento utilizado no Brasil, onde existe uma

A Portaria 42/99 do Ministério do Orçamento e Gestão define programa

A avaliação de resultados por meio de indicadores de desempenho

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O artigo 2 do Decreto n. 2.829/98 prevê a estrutura do orçamento-

“Cada Programa deverá conter:

III - valor global;

VI - indicador que quantifique a situação que o programa tenha por

VII - metas correspondentes aos bens e serviços necessários para

VIII - ações não integrantes do Orçamento Geral da União

IX - regionalização das metas por Estado.

Parágrafo único. Os Programas constituídos predominan-temente de

Por fim, também merece destaque o artigo 165, da Constituição Federal,

§ 1º A lei que instituir o plano plurianual estabelecerá, de forma

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§ 2º A lei de diretrizes orçamentárias compreenderá as metas e

Antes de analisarmos o último tipo de orçamento, considero fundamental

Orçamento-programa Orçamento Tradicional

• Vinculação entre • Dissociação entre

2.4 ORÇAMENTO PARTICIPATIVO

É importante destacar que esse modelo não se contrapõe ao orçamento-

A participação da sociedade pode ocorrer por meio de assembléias e de

A Lei de Responsabilidade Fiscal reforça a ideia de uma democracia

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