Abordagem de conflitos socioambientais aplicada a Estudos de Impacto

Ambiental: Implantação do trecho sul do Rodoanel

José Maria Bernardelli Junior

Universidade Nove de Julho – Uninove, Programa de Mestrado Profissional em
Gestão Ambiental e Sustentabilidade

Mauro Silva Ruiz

Universidade Nove de Julho – Uninove, Programa de Mestrado Profissional em
Gestão Ambiental e Sustentabilidade

Amarilis Lucia Casteli Figueiredo Gallardo*

Universidade Nove de Julho – Uninove, Programa de Mestrado Profissional em
Gestão Ambiental e Sustentabilidade/
Universidade de São Paulo, Departamento de Engenharia Hidráulica e Ambiental da
Escola Politécnica da USP

* - amarilis@uninove.br (autor correspondente)

Av. Dr. Cândido Motta Filho, 183. Apt. 72/Bloco Dália. Vila São Francisco. São Paulo.
CEP.: 05351-000
 Abordagem de conflitos socioambientais aplicada a Estudos de Impacto
Ambiental: Implantação do trecho sul do Rodoanel

RESUMO
A abordagem e interpretação dos impactos sociais em Estudos de Impacto Ambiental
brasileiros costumam ser limitadas, principalmente, se comparadas às relativas aos
impactos biofísicos. O projeto do trecho sul do Rodoanel de São Paulo configura-se
em uma obra cujos impactos socioambientais podem ser considerados de alta
complexidade. A construção desse empreendimento tornou-se uma arena para
manifestação de conflitos socioambientais urbanos. Esse artigo objetiva confrontar os
impactos sociais apresentados no Estudo de Impacto Ambiental (EIA) do trecho Sul do
Rodoanel aos conflitos socioambientais identificados durante a construção, mais
precisamente na viabilização física dos Parques Naturais Municipais (e em especial o
Itaim) dentro dos limites da APA Bororé-Colônia, como medida compensatória do
empreendimento. O referencial bibliográfico sobre boas práticas recentes da
modalidade de Avaliação de Impacto Ambiental denominada Avaliação de Impactos
Sociais para a gestão dos temas sociais na tomada de decisão subsidia essa análise.
Os resultados dessa pesquisa exploratória qualitativa demonstram que os impactos
sociais, manifestados na forma de conflitos ambientais, decorrentes das decisões para
a implantação do empreendimento diferem substancialmente daqueles que foram
previstos no EIA. Em consonância à visão dos especialistas de Avaliação de Impactos
Sociais, este artigo conclui que as técnicas usualmente empregadas para
caracterização e mediação de conflitos socioambientais podem enriquecer os
tradicionais processos de AIA na abordagem dos impactos sociais e na mitigação
desses em contexto de AIA.

ABSTRACT
The approach and interpretation of social impacts in the Environmental Impact Studies
are often limited, especially when compared to those relating to biophysical impacts.
The design of the southern stretch of the São Paulo Ring Road is highly complex as
regards to both social and environmental impacts. The construction of this Project has
become an arena for a number of urban environmental conflicts. The paper is aimed to
confront the social impacts antecipated in the Environmental Impact Assessment (EIA)
of the southern stretch of the Ring Road to environmental conflicts identified during the
construction of the project. Most of these environmental conflicts were related to the
physical feasibility of the Municipal Natural Parks being the Itaim Park the most
important one in this context. It worth mentioning that these parks were installed within
the APA Bororé-Colônia as a compensatory measure of the project construction. The
conflict analysis is supported by a bibliographic review on best practices of Social
Impact Assessment (SIA). This typology of EIA is focussed on management of social
issues in decision making process. The results of this research show that social
impacts, expressed as environmental conflicts due to the implementation of the
decisions to accomplish the project construction greatly differ from those anticipated in
the EIA. Corroborating the view of experts on SIA, this paper concludes that techniques
frequently used for characterization and measurement of environmental conflicts can
enrich traditional EIA processes in addressing the social impacts and mitigating them in
the context of EIA.

PALAVRAS-CHAVES:
Impactos sociais; conflitos socioambientais; Rodoanel de São Paulo; rodovia; parques
KEYWORDS:
Social impacts; environmental conflicts; São Paulo Ring Road; highways; parks

INTRODUÇÃO E REFERENCIAL TEÓRICO

A abordagem e interpretação dos impactos sociais em Estudos de Impacto
Ambiental brasileiros costumam ser limitadas, principalmente, se comparadas às
relativas aos impactos biofísicos. Burdge (2003) havia destacado essa relação, em
termos nos processos decisórios pautados em avaliação de impacto, mesmo em nível
mundial.
Internacionalmente, vem crescendo a reflexão sobre o uso do instrumento de
Avaliação de Impactos Sociais (AIS), pertencente à “família” de instrumentos de
Avaliação de Impacto como o mais apropriado para interpretar, analisar e comunicar
os impactos sociais associados ao planejamento em diferentes escalas.
Sánchez e Croal (2012) reforçam essa perspectiva ao ressaltar um conceito
emergente relacionado à busca da “licença social” de um projeto, em que a
necessidade do consentimento de comunidades para sua execução e operação é
premente; e que os instrumentos de avaliação de impacto devem considerar as
consequências ambientais de um modo transparente na tomada de decisão.
Vanclay (2002) caracteriza algumas especificidades relevantes acerca dos
impactos sociais e da condução da AIS. Segundo esse autor, como a natureza dos
impactos sociais é muito variável e está totalmente vinculada aos grupos sociais que
serão afetados pelo projeto, dessa forma sua apropriada caracterização está
totalmente dependente da participação desses grupos na sua identificação e, portanto,
do processo de AIS.
De acordo com Vanclay (2003, p. 5), a “Avaliação de Impactos Sociais inclui o
processo de análise, monitoramento e gestão das consequências sociais pretendidas
e não pretendidas, positivas e negativas, das intervenções previstas (políticas,
programas, planos e projetos) e qualquer processo de mudança social invocado por
essas intervenções”. Segundo o autor a AIS tem por objetivo proporcionar um meio
ambiente biofísico e humano mais sustentável.
De acordo com Slootweg et al. (2001, p. 19), “Avaliação de Impacto Social e
Avaliação de Impacto Ambiental se desenvolvem como entidades distintas [...]”, mas
uma avaliação apropriada dos impactos causados por um projeto deve contemplar a
compreensão integrada das mudanças biofísicas e sociais, visto que os impactos
biofísicos também causam impactos sociais e as mudanças sociais podem ser
decorrentes de mudanças no meio biofísico. Burdge (2002) argumenta, nesse sentido,
que, principalmente devido à falta de consenso sobre a definição e condução da AIS e
até mesmo entre a relação de AIA e AIS, a AIS não tem sido amplamente adotada
como um componente do processo de avaliação de impactos em tomada de decisão.
Mais recentemente a literatura voltada à avaliação de impactos sociais, por
exemplo, Barrow (2010) e Prenzel e Vanclay (2014), tem revelado um interessante
vínculo interessante entre o instrumento e a análise de conflitos socioambientais, que
possui um ferramental próprio.
Os conflitos socioambientais são inerentes aos processos decisórios em
diferentes escalas de planejamento. Carvalho e Scotto (1995) caracterizam como
conflitos socioambientais aqueles que têm a natureza como objeto, gerando muitas
vezes o confronto entre os interesses privados e o bem coletivo.
Persson (2006) destacou a existência de potencial nos instrumentos de
avaliação de impacto para que os conflitos socioambientais sejam captados, mas
ressalvou que os métodos avaliação de impacto que valorizam a comunicação sobre
valores e interesses são os mais apropriados.
 Peltonen e Sairinen (2010), com base em experiências na Finlândia, destacam
que a avaliação de impactos sociais (AIS) pode contribuir para o gerenciamento de
conflitos na ausência de processos institucionais de mediação de conflitos. Esses
autores ainda ponderam que a AIS pode, inclusive, revelar seu potencial para
mediação a depender da intensidade e extensão da participação público no processo
decisório, ao mesmo tempo, que as práticas de mediação de conflitos podem ser
usadas para auxiliar a condução da AIS.
Segundo Prenzel e Vanclay (2014), a AIS pode melhorar a gestão de conflitos
em todas as etapas e quando se usa o instrumento na tomada de decisão, os conflitos
podem ser prevenidos e antecipados, inclusive com a proposição de medidas de
mitigação. Para os autores, a gestão de conflitos e a AIS possuem os mesmos
objetivos de resolver os complexos problemas sociais, com maior valor agregado e
menores custos; os instrumentos não se substituem, mas devem ter suas abordagens
integradas em prol de alcançar o objetivo comum.
No Brasil, de acordo com Hanna et al. (2014), embora os procedimentos de
AIA sejam robustos, os impactos sociais são inadequadamente integrados no projeto,
tornando inadequado o dimensionamento das medidas mitigadoras implementadas,
bem como sua aplicação e cumprimento. Enfim, não há uma prática estabelecida de
AIS e tampouco vem sendo explorada a abordagem de gestão de conflitos ambientais
na tradicional Avaliação de Impacto Ambiental (Bredariol e Magrini, 2003).
Desse modo, esse artigo tenciona colaborar para acelerar e ampliar o debate,
sobre o uso da AIS e de inclusão da avaliação de conflitos ambientais em processos
orientados por AIA, junto à comunidade técnico-científica brasileira, bem como para
colocar em prática essa sinergia promissora entre integrar o mais cedo possível a
abordagem de conflitos ambientais no processo de tomada de decisão de
empreendimentos no país.
Assim, foi selecionado um caso brasileiro recente sobre a implantação de um
empreendimento de grande porte em área urbana e peri-urbana com potencial de
causar significativos impactos ambientais e emblemáticos conflitos socioambientais: a
construção do trecho Sul do Rodoanel Metropolitano de São Paulo.
Esse artigo tem como objetivo confrontar os impactos sociais apresentados no
Estudo de Impacto Ambiental (EIA) do Trecho Sul do Rodoanel aos conflitos
socioambientais identificados durante a sua implantação, mais precisamente na
viabilização física dos Parques Naturais Municipais (e em especial o Itaim) dentro dos
limites da APA Bororé-Colônia.

METODOLOGIA
Essa pesquisa exploratória utilizou como procedimentos metodológicos:
• Estudo documental: levantamento e análise do Estudo de Impacto
Ambiental (EIA) (FESPSP, 2004) para levantamento dos impactos sociais
identificados para o empreendimento; e do Processo Legislativo do Projeto
de Lei 01-0384/2004 (CMSP, 2004) e das atas das Reuniões Ordinárias e
Extraordinárias do Conselho Gestor da APA Bororé – Colônia entre os anos
de 2006 a 2012;
• Entrevistas com atores sociais da comunidade afetada pelo processo de
implantação da APA e pela construção do trecho sul do Rodoanel, durante
o ano de 2012, para levantamento dos conflitos socioambientais existentes.
O tratamento analítico dos conflitos socioambientais foi realizado sob a ótica da
abordagem etnográfica dos conflitos socioambientais, pautada na metodologia
proposta por Little (2006, p.92), apresentada previamente em Bernardelli Jr. (2013).
Neste artigo, a análise dos dados foi realizada cotejando-se os conflitos
socioambientais identificados durante a discussão sobre a implantação da unidade de
conservação do Parque Natural Municipal Itaim, situado dentro dos limites da APA
Bororé-Colônia (como parte da medida compensatória do empreendimento) aos
impactos sociais identificados e avaliados no EIA. O referencial bibliográfico sobre
boas práticas recentes da modalidade de AIA denominada Avaliação de Impactos
Sociais (AIS) para a gestão dos temas sociais na tomada de decisão subsidia essa
análise.

RESULTADOS E DISCUSSÃO
O Rodoanel Metropolitano de São Paulo é um empreendimento viário de
grande porte, com 176,5 km em quatro grandes trechos oeste, sul, leste e norte,
concebido para interligar as principais rodovias do Brasil que atravessam a cidade de
São Paulo, retirando o tráfego proveniente dessas rodovias e das sobrecarregadas
vias locais dos municípios que compõem a metrópole.
O trecho Sul (61,5 km) começou a ser executado em meados de 2007 e foi
aberto ao tráfego em 2010. Seu traçado atravessa a APA Bororé-Colônia, e o recém-
criado Parque Natural Municipal Itaim situado dentro da APA, objeto de estudo deste
trabalho, classificada como uma Unidade de Conservação de Uso Sustentável,
provedora de importantes serviços ecossistêmicos para a região. A APA Bororé
Colônia abrange uma área de 9.000 hectares pertencentes às áreas administradas
pelas Subprefeituras de Parelheiros e Capela do Socorro, tendo sido criada pelada Lei
Municipal nº 14.162, de 24 de maio de 2006. A criação da APA se deu
concomitantemente ao processo de licenciamento do trecho sul do Rodoanel, o que
ocasionou novos conflitos socioambientais e agravou os preexistentes.
Segundo Bernardelli Jr. (2013) a região da APA Bororé – Colônia já era uma
arena de conflitos importantes mesmo antes da construção do trecho sul do Rodoanel.
Os conflitos preexistentes oriundos do processo de ocupação e segregação
socioterritorial e do quadro de vulnerabilidade socioambiental foram sobrepostos por
novos conflitos oriundos do processo de licenciamento e construção do trecho Sul do
Rodoanel, como também de suas externalidades e compensações; que transcorreu
concomitantemente à tramitação da lei de criação da APA Bororé - Colônia. Os
conflitos socioambientais identificados na região da APA Bororé – Colônia e Parque
Natural Municipal Itaim estão apresentados nos Quadro 1 e Quadro 2.

QUADRO 1 - Síntese dos principais conflitos identificados na APA Bororé - Colônia

Conflitos identificados na APA Bororé - Colônia
Tramitação da Lei de criação da APA Bororé - Colônia versus licenciamento do trecho sul do Rodoanel
Externalidades da construção do Rodoanel (assoreamento de corpos d'água, degradação de vias,
diminuição do pescado na represa, inundações etc.)
Pendências referentes à compensação ambiental do Rodoanel
Prática de crimes ambientais e ilegalidades (caça, coleta de espécimes, construção em APP,
construções ilegais em perímetros de congelamento)
Prática de crimes de natureza diversa (Assassinatos, depósito de restos de veículos roubados etc.)
Outros grandes empreendimentos: Projeto Comgás - Gasoduto COMGAS-RETAP. Projeto Uniduto
passará em parte dentro da APA do Bororé - Colônia, no mesmo eixo do Rodoanel
Questões locais referentes à coleta de lixo, transporte (Balsa EMAE), loteamentos irregulares, questões
de vizinhança
FONTE: modificada de Bernardelli (2013).

QUADRO 2 - Síntese dos principais conflitos identificados no Parque Itaim

Conflitos identificados no Parque Itaim
Referentes à implantação do parque e plantio compensatório
O Parque como intruso, oriundo da implantação do Rodoanel, em processo complicado
Pleito sobre uso do rodoanel pela população
Disposição irregular de resíduos
 Conflitos de uso de solo e recursos
Prática de crimes de natureza diversa
FONTE: modificada de Bernardelli (2013).

De acordo com o EIA (FESPSP, 2004) foram identificados 16 impactos sobre o

meio físico, 9 sobre o meio biótico e 46 sobre o antrópico (Quadro 3).

QUADRO 3 - Síntese dos principais impactos potenciais sobre o meio antrópico

Impactos Descrição dos impactos
sobre:
infraestrutura Modificações temporárias no padrão local de distribuição de tráfego; sobrecarga de
viária, veículos pesados na malha viária local durante a construção; deterioração do pavimento
tráfego e de vias públicas utilizadas por serviços das obras; impactos nos níveis de carregamento
transportes do sistema viário; alterações no padrão de segurança do tráfego intra-urbano e redução
de acidentes; melhoria no grau de confiabilidade dos usuários nos sistema viário metro-
politano; redução de problemas decorrentes da circulação de cargas altas; redução dos
custos de manutenção da malha viária intra-urbana; favorecimento da intermodalidade
no transporte de cargas; interferências com fluxos transversais de pedestres.
estrutura Indução a ocupação de terrenos vagos e áreas não-urbanizadas; alteração nos valores
urbana imobiliários; aumento no grau de atratividade para usos residenciais; ruptura da malha
urbana; equalização da atratividade relativa dos eixos radiais interligados à localização
de atividades econômicas.
atividades Redução do tempo de viagem de caminhões; geração de empregos diretos e indiretos
econômicas durante a construção e operação; desativação de atividades econômicas; aumento do
grau de atratividade para instalação de atividades comerciais e industriais e consolidação
de polos industriais; melhoria no padrão de acessibilidade às atividades comerciais e
industriais; alteração no nível de consumo regional de combustível; descentralização de
oferta de empregos.
infraestrutura interferências com redes de utilidades públicas; interferências com planos de expansão
física e de redes públicas; aumento dos níveis de ruídos; relocação de equipamentos públicos;
social melhorias no padrão de acesso de alguns equipamentos públicos
qualidade de mobilização social durante as etapas de planejamento e implantação; aumento dos
vida da níveis de ruído na construção e na operação; interrupções temporárias de tráfego local
população durante a construção; interrupções de serviços temporários durante a construção;
desapropriação da faixa de domínio; relocação de moradias; impactos na saúde pública;
alterações localizadas nas relações sociais entre as comunidades de áreas urbanas
consolidadas; alterações na paisagem; redução do tempo de viagem; aumento das
opções de emprego para a população motorizada
finanças Aumento nas receitas fiscais durante a construção e operação; nos níveis de investimen-
públicas tos privados; decorrentes de aumento das demandas por infraestrutura física e social
patrimônio Interferências com o patrimônio arqueológico e cultural
FONTE: modificada de (FESPSP, 2004).

Embora grande maioria dos conflitos socioambientais apresentados no Quadro

1 e no Quadro 2 tenha como agentes naturais envolvidos os recursos hídricos e os
remanecentes da Mata Atlântica e como sociais o patrimônio arqueológico e cultural e
a população residente, agentes esses contemplados no EIA, revela uma não
associação explícita aos impactos antrópicos apresentados no Quadro 3.
A comparação entre os Quadros 1 e 2 ao Quadro 3 permite apenas realizar
uma associação quanto aos conflitos denominados externalidades da construção do
Rodoanel relacionados a impactos sobre o meio físico. Essa constatação vai de
encontro ao estabelecido por Slootweg et al. (2001) da interdependência das
mudanças sociais e aspectos biofísicos.
Essa dissociação entre conflitos socioambientais desencadeados durante a
construção do trecho Sul do Rodoanel e dos impactos sociais previamente
identificados pode, eventualmente, ser decorrência de uma caracterização
inapropriada dos grupos sociais afetados, como destacado por Vanclay (2002) como
imprescindível para identificar a natureza dos impactos sociais.
 Vanclay (2002) caracteriza algumas especificidades relevantes acerca dos
impactos sociais e da condução da AIS. Segundo esse autor, como a natureza dos
impactos sociais é muito variável e está totalmente vinculada aos grupos sociais que
serão afetados pelo projeto, dessa forma sua apropriada caracterização está
totalmente dependente da participação desses grupos na sua identificação e, portanto,
do processo de AIS.
Esses resultados reforçam os achados de Hanna et al. (2014) e Bredariol e
Magrini (2003) sobre a baixa integração dos impactos sociais e conflitos
socioambientais, respectivamente, na prática tradicional de AIA no Brasil.

CONSIDERAÇÕES FINAIS
O cotejamento entre os impactos sociais apresentados no EIA do trecho sul do
Rodoanel aos conflitos socioambientais identificados durante a sua implantação, no
recorte da implantação da APA Bororé - Colônia mostrou uma associação bastante
restrita. Tais resultados eram esperados tendo em vista a prática restrita na
consideração dos impactos sociais em processos decisórios orientados pela AIA no
país, e o recente cenário atual em que se discute a aproximação do referencial
metodológico de conflitos socioambientais para enriquecimento da prática de AIA no
que tange principalmente aos impactos sociais e vice-versa.
Em consonância à visão dos especialistas de Avaliação de Impactos Sociais,
este artigo conclui que as técnicas usualmente empregadas para caracterização e
mediação de conflitos socioambientais podem enriquecer os tradicionais processos de
AIA na abordagem dos impactos sociais e sua mitigação em contexto de AIA. Esse
estudo preliminar exploratório revela a urgência e o potencial para inclusão da
avaliação de conflitos ambientais em processos orientados por AIA no país.

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