APOSTILA ELABORADA PELA EMPRESA DIGITAÇÕES & CONCURSOS
Quanto ao conteúdo: materiais e formais;
CONHECIMENTOS
ESPECÍFICOS
NOÇÕES DE DIREITO CONSTITUCIONAL
I - DO DIREITO CONSTITUCIONAL E DA
CONSTITUIÇÃO
DIREITO CONSTITUCIONAL
Direito Constitucional é o ramo do Direito Público
que expõe, interpreta e sistematiza os princípios e normas
fundamentais do Estado; é a ciência positiva das
constituições; tem por Objeto a constituição política do
Estado, cabendo a ele o estudo sistemático das normas
que integram a constituição. O conteúdo científico do Direito
Constitucional abrange às seguintes disciplinas:
- Direito Constitucional Positivo ou
Particular: é o que tem por objeto o estudo dos princípios e
normas de uma constituição concreta, de um Estado
determinado; compreende a interpretação, sistematização e
crítica das normas jurídico-constitucionais desse Estado,
configuradas na constituição vigente, nos seus legados
históricos e sua conexão com a realidade sociocultural.
- Direito Constitucional Comparado: é o
estudo teórico das normas jurídico-constitucionais positivas
(não necessariamente vigentes) de vários Estados,
preocupando-se em destacar as singularidades e os
contrastes entre eles ou entre grupo deles.
- Direito Constitucional Geral: delineia
uma série de princípios, de conceitos e de instituições que
se acham em vários direitos positivos ou em grupos deles
para classifica-los e sistematizá-los numa visão unitária; é
uma ciência, que visa generalizar os princípios teóricos do
Direito Constitucional particular e, ao mesmo tempo,
constatar pontos de contato e independência do Direito
Constitucional Positivo dos vários Estados que adotam
formas semelhantes do Governo.
DA CONSTITUIÇÃO
1) Conceito: considerada sua lei fundamental,
seria, então, a organização dos seus elementos essenciais:
um sistema de normas jurídicas, escritas ou costumeiras,
que regula a forma do Estado, a forma de seu governo, o
modo de aquisição e o exercício do poder, o
estabelecimento de sus órgãos, os limites de sua ação, os
direitos fundamentais do homem e as respectivas garantias;
em síntese, é o conjunto de normas que organiza os
elementos constitutivos do Estado.
A constituição é algo que tem, como forma, um
complexo de normas; como conteúdo, a conduta humana
motivada das relações sociais; como fim, a realização dos
valores que apontam para o existir da comunidade; e,
finalmente, como causa criadora e recriadora, o poder que
emana do povo; não podendo ser compreendida e
interpretada, se não tiver em mente essa estrutura,
considerada como conexão de sentido, como é tudo aquilo
que integra um conjunto de valores.
2) Classificação das Constituições:
Quanto à forma: escritas e não escritas;
Quanto ao modo de elaboração: dogmáticas e
históricas;
Quanto à origem: populares (democráticas) ou
outorgadas;
Quanto à estabilidade: rígidas, flexíveis e
semirrígidas.
A constituição material em sentido amplo
identifica-se com a organização total do Estado, com
regime político; em sentido estrito, designa as normas
escritas ou costumeiras, inseridas ou não num documento
escrito, que regulam a estrutura do Estado, a organização
de seus órgãos e os direitos fundamentais.
A constituição formal é o peculiar modo de existir
do Estado, reduzido, sob forma escrita, a um documento
solenemente estabelecido pelo poder constituinte e
somente modificável por processos e formalidades
especiais nela própria estabelecidos.
A constituição escrita é considerada, quando
codificada e sistematizada num texto único, elaborado por
um órgão constituinte, encerrando todas as normas tidas
como fundamentais sobre a estrutura do Estado, a
organização dos poderes constituídos, seu modo de
exercício e limites de atuação e os direitos fundamentais.
Não escrita, é a que cujas normas não constam
de um documento único e solene, baseando-se nos
costumes, na jurisprudência e em convenções e em textos
constitucionais esparsos. Ex. constituição inglesa.
Constituição dogmática é a elaborada por um
órgão constituinte, e sistematiza os dogmas ou ideias
fundamentais da teoria política e do Direito dominante no
momento.
Histórica ou costumeira: é a resultante de lenta
formação histórica, do lento evoluir das tradições, dos fatos
sócio-políticos, que se cristalizam como normas
fundamentais da organização de determinado Estado.
São populares as que se originam de um órgão
constituinte composto de representantes do povo, eleitos
para o fim de elaborar e estabelecer a mesma. (Cfs de
1891, 1934, 1946 e 1988).
Outorgadas são as elaboradas e estabelecidas
sem a participação do povo, aquelas que o governante por
si ou por interposta pessoa ou instituição, outorga, impõe,
concede ao povo. (Cfs 1824, 1937, 1967 e 1969).
Rígida é a somente alterável mediante processos,
solenidades e exigências formais especiais, diferentes e
mais difíceis que os de formação das leis ordinárias ou
complementares.
Flexível é a que pode ser livremente modificada
pelo legislador segundo o mesmo processo de elaboração
das leis ordinárias.
Semirrígida é a que contém uma parte rígida e
uma flexível.
3) Objeto: estabelecer a estrutura do Estado, a
organização de seus órgãos, o modo de aquisição do poder
1
 APOSTILA ELABORADA PELA EMPRESA DIGITAÇÕES & CONCURSOS
e a forma de seu exercício, limites de sua atuação,
assegurar os direitos e garantias dos indivíduos, fixar o
regime político e disciplinar os fins socioeconômicos do
Estado, bem como os fundamentos dos direitos
econômicos, sociais e culturais.
4) Conteúdo: é variável no espaço e no tempo,
integrando a multiplicidade no “uno”das instituições
econômicas, jurídicas, políticas e sociais na unidade
múltipla da lei fundamental do Estado.
5) Elementos: por sua generalidade, revela em
sua estrutura normativa as seguintes categorias:
a) Elementos orgânicos: que se contêm nas
normas que regulam a estrutura do Estado e do poder;
b) Limitativos: que se manifestam nas
normas que consubstanciam o elenco dos direitos e
garantias fundamentais; limitam a ação dos poderes
estatais e dão a tônica do Estado de Direito (individuais e
suas garantias, de nacionalidade, políticos);
c) Sócio ideológico: consubstanciados nas
normas sócio ideológicas, que revelam a caráter de
compromisso das constituições modernas entre o Estado
individualista e o social intervencionista;
d) De estabilização constitucional:
consagrados nas normas destinadas a assegurar a solução
dos conflitos constitucionais, a defesa da constituição, do
Estado e das instituições democráticas;
e) Formais de aplicabilidade: são os que se
acham consubstanciados nas normas que estatuem regras
de aplicação das constituições, assim, o preâmbulo, o
dispositivo que contém as clausulas de promulgação e as
disposições transitórias, assim, as normas definidoras dos
direitos e garantias fundamentais têm aplicação imediata.
SUPREMACIA DA CONSTITUIÇÃO
6) Rigidez e supremacia constitucional: A
rigidez decorre da maior dificuldade para sua modificação
do que as demais; dela emana o princípio da supremacia
da constituição, colocando-a no vértice do sistema jurídico.
7) Supremacia da Constituição Federal: por ser
rígida, toda autoridade só nela encontra fundamento e só
ela confere poderes e competências governamentais;
exerce, suas atribuições nos termos dela; sendo que todas
as normas que integram a ordenação jurídica nacional só
serão válidas se se conformarem com as normas
constitucionais federais.
CONTROLE DE CONSTITUCIONALIDADE
8) Inconstitucionalidade: as conformidades com
os ditames constitucionais não se satisfaz apenas com a
atuação positiva; exige mais, pois omitir a aplicação das
normas, quando a Constituição determina, também constitui
conduta inconstitucional, sendo reconhecida as seguintes
formas de inconstitucionalidade:
- Por ação: ocorre com a produção de atos
legislativos ou administrativos que contrariem normas ou
princípios da constituição; seu fundamento resulta da
compatibilidade vertical das normas (as inferiores só valem
se compatíveis com as superiores); essa incompatibilidade
é que se chama de inconstitucionalidades da lei ou dos atos
do Poder Público;
- Por omissão: verifica-se nos casos em que não
sejam praticados atos requeridos pata tornar plenamente
aplicáveis normas constitucionais; não realizado um direito
por omissão do legislador, caracteriza-se como
inconstitucional; pressuposto para a propositura de uma
ação de inconstitucionalidade por omissão.
9) Sistema de controle de constitucionalidade:
se estabelece, tecnicamente, para defender a supremacia
constitucional contra as inconstitucionalidades.
- Controle político: entrega a verificação de
inconstitucionalidade a órgãos de natureza política;
- Jurisdicional: é a faculdade no qual as
constituições outorga ao Judiciário de declarar a
inconstitucionalidade de lei ou outros atos de Poder Público;
Misto: realiza-se quando a constituição submete certas
categorias de lei ao controle político e outras ao controle
jurisdicional.
10) Critérios e modos de exercício do controle
jurisdicional: são conhecidos dois critérios de controle:
Controle difuso: verifica-se quando se reconhece o seu
exercício a todos os componentes do Judiciário; controle
concentrado: se só for deferido ao tribunal de cúpula do
Judiciário; subordina-se ao princípio geral de que não há
juízo sem autor, rigorosamente seguido no sistema
brasileiro, como na maioria que possui controle difuso.
11) Sistema brasileiro de controle de
constitucionalidade: é jurisdicional introduzido com a
Constituição de 1891, acolhendo o controle difuso por via
de exceção (cabe ao demandado arguir a
inconstitucionalidade, apresentando sua defesa num caso
concreto), perdurando até a vigente; em vista da atual
constituição, temos a inconstitucionalidade por ação ou
omissão; o controle é jurisdicional, combinando os critérios
difuso e concentrado, este de competência do STF;
portanto, temos o exercício do controle por via de exceção
e por ação direta de inconstitucionalidade e ainda a ação
declaratória de constitucionalidade; a ação direta de
inconstitucionalidade compreende três modalidades:
Interventiva, genérica e a supridora de omissão. A
constituição mantém a regra segundo a qual somente pelo
voto da maioria absoluta de seus membros ou dos
membros do respectivo órgão especial poderão os tribunais
declarar a inconstitucionalidade de lei ou ato normativo do
Poder Público. (art. 97)
12) Efeitos da declaração de
inconstitucionalidade: depende da solução sobre a
natureza do ato inconstitucional: se é inexistente, nulo ou
anulável. A declaração de inconstitucionalidade, na via
indireta, não anula a lei nem a revoga; teoricamente a lei
continua em vigor, eficaz e aplicável, até que o Senado
Federal suspenda sua executoriedade (art. 52, X). A
declaração na via direta tem efeito diverso, importa suprimir
a eficácia e aplicabilidade da lei ou ato; distinções a seguir:
- Qual a eficácia da sentença que decide a
inconstitucionalidade na via de exceção: se resolve
pelos princípios processuais; a arguição de
inconstitucionalidade é questão prejudicial e gera um
procedimento incidente tantum, que busca a simples
2
 APOSTILA ELABORADA PELA EMPRESA DIGITAÇÕES & CONCURSOS
verificação da existência ou do vício alegado; a sentença é
declaratória; faz coisa julgada somente no caso e entre as
partes; no que tange ao caso concreto, a declaração surte
efeitos ex tunc; no entanto a lei contínua eficaz e aplicável,
até que seja suspensa sua executoriedade pelo Senado;
ato que não revoga nem anula a lei, apenas lhe retira a
eficácia, daí por diante ex nunc.
- Qual a eficácia da sentença proferida no
processo de ação direta de inconstitucionalidade
genérica?: Tem por objeto a própria questão de
inconstitucionalidade; qualquer decisão, que a decrete,
deverá ter eficácia erga omnes (genérica) e obrigatória; a
sentença aí faz coisa julgada material, que vincula as
autoridades aplicadoras da lei, que não poderão mais dar-
lhe execução sob pena de arrostar a eficácia da coisa
julgada, uma vez que a declaração de inconstitucionalidade
em tese visa precisamente atingir o efeito imediato de
retirar a aplicabilidade da lei.
- Efeito da sentença proferida no processo de
ação de inconstitucionalidade interventiva: visa não
apenas obter a declaração de inconstitucionalidade, mas
também restabelecer a ordem constitucional no Estado, ou
Município, mediante a intervenção; a sentença não será
meramente declaratória; não cabendo ao Senado à
suspensão da execução do ato; a Constituição declara que
o decreto se limitará a suspender a execução do ato
impugnado, se essa medida bastar ao restabelecimento da
normalidade; a decisão tem um efeito condenatório que
fundamenta o decreto de intervenção; a condenação tem
efeito constitutivo da sentença que faz coisa julgada
material erga omnes.
- Efeito da declaração de inconstitucionalidade
por omissão: o efeito está no art. 103, § 2º da
Constituição, ao estatuir que, declarada a
inconstitucionalidade por omissão de medida para tornar
efetiva norma constitucional, será dada ciência ao Poder
competente para a adoção das providências necessárias e,
em se tratando de órgão administrativo, p ara fazê-lo em 30
dias; a sentença que reconhece a inconstitucionalidade por
omissão é declaratória, mas não meramente, porque dela
decorre um efeito ulterior de natureza mandamental no
sentido de exigir a adoção das providências necessárias ao
suprimento da omissão.
AÇÃO DECLARATÓRIA DE
CONSTITUCIONALIDADE
É uma ação que tem a característica de um meio
paralisante de debates em torno de questões jurídicas
fundamentais de interesse coletivo; terá como pressuposto
fático a existência de decisões de constitucionalidade, em
processos concretos, contrárias à posição governamental;
seu exercício gera um processo constitucional contencioso,
de fato, porque visa desfazer decisões proferidas entre as
partes, mediante sua propositura por uma delas; tem
natureza de meio de impugnação antes que de ação, com o
mesmo objeto das contestações, sustentando a
constitucionalidade da lei ou ato normativo.
13) Finalidade o objeto da ação declaratória de
constitucionalidade: essa ação pressupõe controvérsia a
respeito da constitucionalidade da lei, o que é aferido diante
da existência de um grande número de ações onde a
constitucionalidade da lei é impugnada, sua finalidade
imediata consiste na rápida solução dessas pendências;
visa solucionar isso, por via de coisa julgada vinculante, que
declara ou não a constitucionalidade da lei. O objeto da
ação é a verificação da constitucionalidade da lei ou ato
normativo federal impugnado em processos concretos; não
tem por objeto a verificação da constitucionalidade de lei ou
ato estadual ou municipal, não há previsão dessa
possibilidade.
14) Legitimação e competência para a ação:
segundo o art. 103,§ 4º, poderão propô-la o Presidente da
República, a Mesa do Senado Federal, a Mesa da Câmara
dos Deputados e o Procurador-Geral da República, e o STF
já decidiu que não cabe a intervenção do Advogado-Geral
da União no processo dessa ação.
A competência para processar e julgar a ação
declaratória de constitucionalidade é exclusivamente do
STF.
15) Efeitos da decisão da ação declaratória de
constitucionalidade: segundo a art. 102, § 2º, as decisões
definitivas de mérito nessas ações, produzirão eficácia
contra todos e efeito vinculante aos demais órgãos do
Judiciário e do Executivo; terá efeito erga omnes, se
estendendo a todos os feitos em andamento, paralisando-
os com o desfazimento dos efeitos das decisões neles
proferidas no primeiro caso ou a confirmação desses efeitos
no segundo caso; o ato, dali por diante, é constitucional,
sem possibilidade de qualquer outra declaração em
contrário; pelo efeito vinculante à função jurisdicional dos
demais órgãos do Judiciário, nenhum juízo ou Tribunal
poderá conhecer de ação ou processo em que se postule
uma decisão contrária à declaração emitida no processo de
ação declaratória de constitucionalidade pelo STF nem
produzir validamente ato normativo em sentido contrário
àquela decisão.
EMENDA À CONSTITUIÇÃO
Emenda é o processo formal de mudanças das
constituições rígidas, por meio de atuação de certos órgãos,
mediante determinadas formalidades, estabelecidas nas
próprias constituições para o exercício do poder reformador;
é a modificação de certos pontos, cuja estabilidade o
legislador constituinte não considerou tão grande como
outros mais valiosos, se bem que submetida a obstáculos e
formalidades mais difíceis que os exigidos para a alteração
das leis ordinárias; é o único sistema de mudança formal da
Constituição.
16) Sistema brasileiro: Apresentada a proposta,
será ela discutida e votada em cada Casa do Congresso
Nacional, em dois turnos, considerando-se aprovada
quando obtiver, em ambos, três quintos (3/5) dos votos dos
membros de cada uma delas (art. 60, § 2º); uma vez
aprovada, a emenda será promulgada pelas Mesas da
Câmara dos Deputados e do Senado Federal, com o
respectivo número de ordem; acrescenta-se que a matéria
constante de proposta de emenda rejeitada ou havida por
prejudicada não poderá ser objeto de nova proposta na
mesma sessão legislativa (art. 60, § 5º).
17) Poder constituinte e poder reformador: a
Constituição conferiu ao Congresso Nacional a
competência para elaborar emendas a ela; o próprio poder
constituinte originário, ao estabelecer a CF, instituiu um
poder constituinte reformador; no fundo, o agente ou sujeito
da reforma, é o poder constituinte originário, que, por esse
método, atua em segundo grau, de modo indireto, pela
outorga de competência a um órgão constituído para, em
3
 APOSTILA ELABORADA PELA EMPRESA DIGITAÇÕES & CONCURSOS
seu lugar, proceder às modificações na Constituição, que a
realidade exige; segundo o Prof. Manoel G. Ferreira Filho,
poder constituinte de revisão “é aquele poder, inerente à
Constituição rígida que se destina a modificá-la, segundo o
que a mesma estabelece; visa permitir a mudança da
Constituição, adaptação da Constituição a novas
necessidades, a novos impulsos, a novas forças, sem que
para tanto seja preciso recorrer à revolução, sem que seja
preciso recorrer ao poder constituinte originário”.
18) Limitações ao poder de reforma
constitucional: é limitado, porque a própria norma
constitucional lhe impõe procedimento e modo de agir, dos
quais não pode arredar sob pena de sua obra sair viciada,
ficando sujeita ao sistema de controle de
constitucionalidade, configura as limitações formais.
A doutrina distribui as limitações em:
Limitações temporais: não são comumente
encontráveis na história constitucional brasileira; só a do
Império estabeleceu esse tipo de limitação; visto que previa,
que somente após um certo tempo estabelecido, é que ela
poderia ser reformada ( no caso 4 anos).
Limitações circunstanciais: desde 1934 estatui-
se um tipo de limitação ao poder de reforma, qual seja a de
que não se procederá à reforma na vigência do estado de
sítio; a Cf vigente veda emendas na vigência de intervenção
federal, de estado de defesa ou estado de sítio (art. 60, §
1º).
Limitações materiais: distingue, materiais
explícitas (compreende-se que o constituinte originário
poderá, expressamente, excluir determinadas matérias ou
conteúdos da incidência do poder de reforma) e implícitas
(ocorre quando são enumeradas matérias de direitos
fundamentais, insuscetíveis de emendas)
19) Controle de constitucionalidade da reforma
constitucional: toda modificação, feita com desrespeito de
procedimento especial estabelecido ou de preceito que não
possa ser objeto de emenda, padecerá de vício de
inconstitucionalidade formal ou material, e assim ficará
sujeita ao controle de constitucionalidade pelo Judiciário, tal
como se dá com as leis ordinárias.
CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA FEDERATIVA DO
BRASIL DE 1988
TÍTULO I de assistência religiosa nas entidades civis e militares de
Dos Princípios Fundamentais
Art. 1º A República Federativa do Brasil, formada
pela união indissolúvel dos Estados e Municípios e do
Distrito Federal, constitui-se em Estado Democrático de
Direito e tem como fundamentos:
I - a soberania;
II - a cidadania
III - a dignidade da pessoa humana;
IV - os valores sociais do trabalho e da livre
iniciativa;
V - o pluralismo político.
Parágrafo único. Todo o poder emana do povo,
que o exerce por meio de representantes eleitos ou
diretamente, nos termos desta Constituição.
Art. 2º São Poderes da União, independentes e
harmônicos entre si, o Legislativo, o Executivo e o
Judiciário.
Art. 3º Constituem objetivos fundamentais da
República Federativa do Brasil:
I - construir uma sociedade livre, justa e solidária;
II - garantir o desenvolvimento nacional;
III - erradicar a pobreza e a marginalização e
reduzir as desigualdades sociais e regionais;
IV - promover o bem de todos, sem preconceitos
de origem, raça, sexo, cor, idade e quaisquer outras formas
de discriminação.
Art. 4º A República Federativa do Brasil rege-se
nas suas relações internacionais pelos seguintes princípios:
I - independência nacional;
II - prevalência dos direitos humanos;
III - autodeterminação dos povos;
IV - não intervenção;
V - igualdade entre os Estados;
VI - defesa da paz;
VII - solução pacífica dos conflitos;
VIII - repúdio ao terrorismo e ao racismo;
IX - cooperação entre os povos para o progresso
da humanidade;
X - concessão de asilo político.
Parágrafo único. A República Federativa do Brasil
buscará a integração econômica, política, social e cultural
dos povos da América Latina, visando à formação de uma
comunidade latino-americana de nações.
TÍTULO II
Dos Direitos e Garantias Fundamentais
CAPÍTULO I
DOS DIREITOS E DEVERES INDIVIDUAIS E COLETIVOS
Art. 5º Todos são iguais perante a lei, sem
distinção de qualquer natureza, garantindo-se aos
brasileiros e aos estrangeiros residentes no País a
inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à igualdade, à
segurança e à propriedade, nos termos seguintes:
I - homens e mulheres são iguais em direitos e
obrigações, nos termos desta Constituição;
II - ninguém será obrigado a fazer ou deixar de
fazer alguma coisa senão em virtude de lei;
III - ninguém será submetido à tortura nem a
tratamento desumano ou degradante;
IV - é livre a manifestação do pensamento, sendo
vedado o anonimato;
V - é assegurado o direito de resposta,
proporcional ao agravo, além da indenização por dano
material, moral ou à imagem;
VI - é inviolável a liberdade de consciência e de
crença, sendo assegurado o livre exercício dos cultos
religiosos e garantida, na forma da lei, a proteção aos locais
de culto e a suas liturgias;
VII - é assegurada, nos termos da lei, a prestação
internação coletiva;
VIII - ninguém será privado de direitos por motivo
de crença religiosa ou de convicção filosófica ou política,
salvo se as invocar para eximir-se de obrigação legal a
todos imposta e recusar-se a cumprir prestação alternativa,
fixada em lei;
IX - é livre a expressão da atividade intelectual,
artística, científica e de comunicação, independentemente
de censura ou licença;
X - são invioláveis a intimidade, a vida privada, a
honra e a imagem das pessoas, assegurado o direito a
indenização pelo dano material ou moral decorrente de sua
violação;
XI - a casa é asilo inviolável do indivíduo, ninguém
nela podendo penetrar sem consentimento do morador,
4
 APOSTILA ELABORADA PELA EMPRESA DIGITAÇÕES & CONCURSOS
salvo em caso de flagrante delito ou desastre, ou para
prestar socorro, ou, durante o dia, por determinação
judicial;
XII - é inviolável o sigilo da correspondência e das
comunicações telegráficas, de dados e das comunicações
telefônicas, salvo, no último caso, por ordem judicial, nas
hipóteses e na forma que a lei estabelecer para fins de
investigação criminal ou instrução processual penal;
XIII - é livre o exercício de qualquer trabalho,
ofício ou profissão, atendidas as qualificações profissionais
que a lei estabelecer;
XIV - é assegurado a todos o acesso à informação
e resguardado o sigilo da fonte, quando necessário ao
exercício profissional;
XV - é livre a locomoção no território nacional em
tempo de paz, podendo qualquer pessoa, nos termos da lei,
nele entrar, permanecer ou dele sair com seus bens;
XVI - todos podem reunir-se pacificamente, sem
armas, em locais abertos ao público, independentemente
de autorização, desde que não frustrem outra reunião
anteriormente convocada para o mesmo local, sendo
apenas exigido prévio aviso à autoridade competente;
XVII - é plena a liberdade de associação para fins
lícitos, vedada a de caráter paramilitar;
XVIII - a criação de associações e, na forma da lei,
a de cooperativas independem de autorização, sendo
vedada a interferência estatal em seu funcionamento;
XIX - as associações só poderão ser
compulsoriamente dissolvidas ou ter suas atividades
suspensas por decisão judicial, exigindo-se, no primeiro
caso, o trânsito em julgado;
XX - ninguém poderá ser compelido a associar-se
ou a permanecer associado;
XXI - as entidades associativas, quando
expressamente autorizadas, têm legitimidade para
representar seus filiados judicial ou extrajudicialmente;
XXII - é garantido o direito de propriedade;
XXIII - a propriedade atenderá a sua função
social;
XXIV - a lei estabelecerá o procedimento para
desapropriação por necessidade ou utilidade pública, ou por
interesse social, mediante justa e prévia indenização em
dinheiro, ressalvados os casos previstos nesta Constituição;
XXV - no caso de iminente perigo público, a
autoridade competente poderá usar de propriedade
particular, assegurada ao proprietário indenização ulterior,
se houver dano;
XXVI - a pequena propriedade rural, assim definida
em lei, desde que trabalhada pela família, não será objeto
de penhora para pagamento de débitos decorrentes de sua
atividade produtiva, dispondo a lei sobre os meios de
financiar o seu desenvolvimento;
XXVII - aos autores pertence o direito exclusivo de
utilização, publicação ou reprodução de suas obras,
transmissível aos herdeiros pelo tempo que a lei fixar;
XXVIII - são assegurados, nos termos da lei:
a) a proteção às participações individuais em obras
coletivas e à reprodução da imagem e voz humanas,
inclusive nas atividades desportivas;
b) o direito de fiscalização do aproveitamento
econômico das obras que criarem ou de que participarem
aos criadores, aos intérpretes e às respectivas
representações sindicais e associativas;
XXIX - a lei assegurará aos autores de inventos
industriais privilégio temporário para sua utilização, bem
como proteção às criações industriais, à propriedade das
marcas, aos nomes de empresas e a outros signos
distintivos, tendo em vista o interesse social e o
desenvolvimento tecnológico e econômico do País;
XXX - é garantido o direito de herança;
XXXI - a sucessão de bens de estrangeiros
situados no País será regulada pela lei brasileira em
benefício do cônjuge ou dos filhos brasileiros, sempre que
não lhes seja mais favorável à lei pessoal do "de cujus";
XXXII - o Estado promoverá, na forma da lei, a
defesa do consumidor;
XXXIII - todos têm direito a receber dos órgãos
públicos informações de seu interesse particular, ou de
interesse coletivo ou geral, que serão prestadas no prazo
da lei, sob pena de responsabilidade, ressalvadas aquelas
cujo sigilo seja imprescindível à segurança da sociedade e
do Estado;
XXXIV - são a todos assegurados,
independentemente do pagamento de taxas:
a) o direito de petição aos Poderes Públicos em
defesa de direitos ou contra ilegalidade ou abuso de poder;
b) a obtenção de certidões em repartições
públicas, para defesa de direitos e esclarecimento de
situações de interesse pessoal;
XXXV - a lei não excluirá da apreciação do Poder
Judiciário lesão ou ameaça a direito;
XXXVI - a lei não prejudicará o direito adquirido, o
ato jurídico perfeito e a coisa julgada;
XXXVII - não haverá juízo ou tribunal de exceção;
XXXVIII - é reconhecida a instituição do júri, com a
organização que lhe der a lei, assegurados:
a) a plenitude de defesa;
b) o sigilo das votações;
c) a soberania dos veredictos;
d) a competência para o julgamento dos crimes
dolosos contra a vida;
XXXIX - não há crime sem lei anterior que o defina,
nem pena sem prévia cominação legal;
XL - a lei penal não retroagirá, salvo para
beneficiar o réu;
XLI - a lei punirá qualquer discriminação
atentatória dos direitos e liberdades fundamentais;
XLII - a prática do racismo constitui crime
inafiançável e imprescritível, sujeito à pena de reclusão, nos
termos da lei;
XLIII - a lei considerará crimes inafiançáveis e
insuscetíveis de graça ou anistia a prática da tortura , o
tráfico ilícito de entorpecentes e drogas afins, o terrorismo e
os definidos como crimes hediondos, por eles respondendo
os mandantes, os executores e os que, podendo evitá-los,
se omitirem; (Regulamento)
XLIV - constitui crime inafiançável e imprescritível
a ação de grupos armados, civis ou militares, contra a
ordem constitucional e o Estado Democrático;
XLV - nenhuma pena passará da pessoa do
condenado, podendo a obrigação de reparar o dano e a
decretação do perdimento de bens ser, nos termos da lei,
estendidas aos sucessores e contra eles executadas, até o
limite do valor do patrimônio transferido;
XLVI - a lei regulará a individualização da pena e
adotará, entre outras, as seguintes:
a) privação ou restrição da liberdade;
b) perda de bens;
c) multa;
d) prestação social alternativa;
e) suspensão ou interdição de direitos;
XLVII - não haverá penas:
a) de morte, salvo em caso de guerra declarada,
nos termos do art. 84, XIX;
b) de caráter perpétuo;
c) de trabalhos forçados;
d) de banimento;
e) cruéis;
5
 APOSTILA ELABORADA PELA EMPRESA DIGITAÇÕES & CONCURSOS
XLVIII - a pena será cumprida em
estabelecimentos distintos, de acordo com a natureza do
delito, a idade e o sexo do apenado;
XLIX - é assegurado aos presos o respeito à
integridade física e moral;
L - às presidiárias serão asseguradas condições
para que possam permanecer com seus filhos durante o
período de amamentação;
LI - nenhum brasileiro será extraditado, salvo o
naturalizado, em caso de crime comum, praticado antes da
naturalização, ou de comprovado envolvimento em tráfico
ilícito de entorpecentes e drogas afins, na forma da lei;
LII - não será concedida extradição de estrangeiro
por crime político ou de opinião;
LIII - ninguém será processado nem sentenciado
senão pela autoridade competente;
LIV - ninguém será privado da liberdade ou de
seus bens sem o devido processo legal;
LV - aos litigantes, em processo judicial ou
administrativo, e aos acusados em geral são assegurados o
contraditório e ampla defesa, com os meios e recursos a ela
inerentes;
LVI - são inadmissíveis, no processo, as provas
obtidas por meios ilícitos;
LVII - ninguém será considerado culpado até o
trânsito em julgado de sentença penal condenatória;
LVIII - o civilmente identificado não será submetido
à identificação criminal, salvo nas hipóteses previstas em
lei; (Regulamento).
LIX - será admitida ação privada nos crimes de
ação pública, se esta não for intentada no prazo legal;
LX - a lei só poderá restringir a publicidade dos
atos processuais quando a defesa da intimidade ou o
interesse social o exigirem;
LXI - ninguém será preso senão em flagrante delito
ou por ordem escrita e fundamentada de autoridade
judiciária competente, salvo nos casos de transgressão
militar ou crime propriamente militar, definidos em lei;
LXII - a prisão de qualquer pessoa e o local onde
se encontre serão comunicados imediatamente ao juiz
competente e à família do preso ou à pessoa por ele
indicada;
LXIII - o preso será informado de seus direitos,
entre os quais o de permanecer calado, sendo-lhe
assegurada a assistência da família e de advogado;
LXIV - o preso tem direito à identificação dos
responsáveis por sua prisão ou por seu interrogatório
policial;
LXV - a prisão ilegal será imediatamente relaxada
pela autoridade judiciária;
LXVI - ninguém será levado à prisão ou nela
mantido, quando a lei admitir a liberdade provisória, com ou
sem fiança;
LXVII - não haverá prisão civil por dívida, salvo a
do responsável pelo inadimplemento voluntário e
inescusável de obrigação alimentícia e a do depositário
infiel;
LXVIII - conceder-se-á habeas corpus sempre que
alguém sofrer ou se achar ameaçado de sofrer violência ou
coação em sua liberdade de locomoção, por ilegalidade ou
abuso de poder;
LXIX - conceder-se-á mandado de segurança para
proteger direito líquido e certo, não amparado por habeas
corpus ou habeas data, quando o responsável pela
ilegalidade ou abuso de poder for autoridade pública ou
agente de pessoa jurídica no exercício de atribuições do
Poder Público;
LXX - o mandado de segurança coletivo pode ser
impetrado por:
a) partido político com representação no
Congresso Nacional;
b) organização sindical, entidade de classe ou
associação legalmente constituída e em funcionamento há
pelo menos um ano, em defesa dos interesses de seus
membros ou associados;
LXXI - conceder-se-á mandado de injunção
sempre que a falta de norma regulamentadora torne
inviável o exercício dos direitos e liberdades constitucionais
e das prerrogativas inerentes à nacionalidade, à soberania
e à cidadania;
LXXII - conceder-se-á habeas data:
a) para assegurar o conhecimento de informações
relativas à pessoa do impetrante, constantes de registros ou
bancos de dados de entidades governamentais ou de
caráter público;
b) para a retificação de dados, quando não se
prefira fazê-lo por processo sigiloso, judicial ou
administrativo;
LXXIII - qualquer cidadão é parte legítima para
propor ação popular que vise a anular ato lesivo ao
patrimônio público ou de entidade de que o Estado
participe, à moralidade administrativa, ao meio ambiente e
ao patrimônio histórico e cultural, ficando o autor, salvo
comprovada má-fé, isento de custas judiciais e do ônus da
sucumbência;
LXXIV - o Estado prestará assistência jurídica
integral e gratuita aos que comprovarem insuficiência de
recursos;
LXXV - o Estado indenizará o condenado por erro
judiciário, assim como o que ficar preso além do tempo
fixado na sentença;
LXXVI - são gratuitos para os reconhecidamente
pobres, na forma da lei: (Vide Lei nº 7.844, de 1989)
a) o registro civil de nascimento;
b) a certidão de óbito;
LXXVII - são gratuitas as ações de habeas corpus
e habeas data, e, na forma da lei, os atos necessários ao
exercício da cidadania.
LXXVIII a todos, no âmbito judicial e administrativo,
são assegurados a razoável duração do processo e os
meios que garantam a celeridade de sua tramitação.
(Incluído pela Emenda Constitucional nº 45, de 2004)
§ 1º As normas definidoras dos direitos e garantias
fundamentais têm aplicação imediata.
§ 2º Os direitos e garantias expressos nesta
Constituição não excluem outros decorrentes do regime e
dos princípios por ela adotados, ou dos tratados
internacionais em que a República Federativa do Brasil seja
parte.
§ 3º Os tratados e convenções internacionais
sobre direitos humanos que forem aprovados, em cada
Casa do Congresso Nacional, em dois turnos, por três
quintos dos votos dos respectivos membros, serão
equivalentes às emendas constitucionais. (Incluído pela
Emenda Constitucional nº 45, de 2004) (Atos aprovados na
forma deste parágrafo)
§ 4º O Brasil se submete à jurisdição de Tribunal
Penal Internacional a cuja criação tenha manifestado
adesão. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 45, de
2004)
CAPÍTULO II
DOS DIREITOS SOCIAIS
Art. 6º São direitos sociais a educação, a saúde, a
alimentação, o trabalho, a moradia, o transporte, o lazer, a
segurança, a previdência social, a proteção à maternidade
e à infância, a assistência aos desamparados, na forma
desta Constituição. (Redação dada pela Emenda
Constitucional nº 90, de 2015)
6
 APOSTILA ELABORADA PELA EMPRESA DIGITAÇÕES & CONCURSOS
Art. 7º São direitos dos trabalhadores urbanos e
rurais, além de outros que visem à melhoria de sua
condição social:
I - relação de emprego protegida contra despedida
arbitrária ou sem justa causa, nos termos de lei
complementar, que preverá indenização compensatória,
dentre outros direitos;
II - seguro-desemprego, em caso de desemprego
involuntário;
III - fundo de garantia do tempo de serviço;
IV - salário mínimo , fixado em lei, nacionalmente
unificado, capaz de atender a suas necessidades vitais
básicas e às de sua família com moradia, alimentação,
educação, saúde, lazer, vestuário, higiene, transporte e
previdência social, com reajustes periódicos que lhe
preservem o poder aquisitivo, sendo vedada sua vinculação
para qualquer fim;
V - piso salarial proporcional à extensão e à
complexidade do trabalho;
VI - irredutibilidade do salário, salvo o disposto em
convenção ou acordo coletivo;
VII - garantia de salário, nunca inferior ao mínimo,
para os que percebem remuneração variável;
VIII - décimo terceiro salário com base na
remuneração integral ou no valor da aposentadoria;
IX – remuneração do trabalho noturno superior à
do diurno;
X - proteção do salário na forma da lei,
constituindo crime sua retenção dolosa;
XI – participação nos lucros, ou resultados,
desvinculada da remuneração, e, excepcionalmente,
participação na gestão da empresa, conforme definido em
lei;
XII - salário-família pago em razão do dependente
do trabalhador de baixa renda nos termos da lei; (Redação
dada pela Emenda Constitucional nº 20, de 1998)
XIII - duração do trabalho normal não superior a
oito horas diárias e quarenta e quatro semanais, facultada a
compensação de horários e a redução da jornada, mediante
acordo ou convenção coletiva de trabalho; (vide Decreto-Lei
nº 5.452, de 1943)
XIV - jornada de seis horas para o trabalho
realizado em turnos ininterruptos de revezamento, salvo
negociação coletiva;
XV - repouso semanal remunerado,
preferencialmente aos domingos;
XVI - remuneração do serviço extraordinário
superior, no mínimo, em cinquenta por cento à do normal;
(Vide Del 5.452, art. 59 § 1º)
XVII - gozo de férias anuais remuneradas com,
pelo menos, um terço a mais do que o salário normal;
XVIII - licença à gestante, sem prejuízo do
emprego e do salário, com a duração de cento e vinte dias;
XIX - licença-paternidade, nos termos fixados em
lei;
XX - proteção do mercado de trabalho da mulher,
mediante incentivos específicos, nos termos da lei;
XXI - aviso prévio proporcional ao tempo de
serviço, sendo no mínimo de trinta dias, nos termos da lei;
XXII - redução dos riscos inerentes ao trabalho,
por meio de normas de saúde, higiene e segurança;
XXIII - adicional de remuneração para as
atividades penosas, insalubres ou perigosas, na forma da
lei;
XXIV - aposentadoria;
XXV - assistência gratuita aos filhos e
dependentes desde o nascimento até 5 (cinco) anos de
idade em creches e pré-escolas; (Redação dada pela
Emenda Constitucional nº 53, de 2006)
XXVI - reconhecimento das convenções e acordos
coletivos de trabalho;
XXVII - proteção em face da automação, na forma
da lei;
XXVIII - seguro contra acidentes de trabalho, a
cargo do empregador, sem excluir a indenização a que este
está obrigado, quando incorrer em dolo ou culpa;
XXIX - ação, quanto aos créditos resultantes das
relações de trabalho, com prazo prescricional de cinco anos
para os trabalhadores urbanos e rurais, até o limite de dois
anos após a extinção do contrato de trabalho; (Redação
dada pela Emenda Constitucional nº 28, de 25/05/2000)
a) (Revogada). (Redação dada pela Emenda
Constitucional nº 28, de 25/05/2000)
b) (Revogada). (Redação dada pela Emenda
Constitucional nº 28, de 25/05/2000)
XXX - proibição de diferença de salários, de
exercício de funções e de critério de admissão por motivo
de sexo, idade, cor ou estado civil;
XXXI - proibição de qualquer discriminação no
tocante a salário e critérios de admissão do trabalhador
portador de deficiência;
XXXII - proibição de distinção entre trabalho
manual, técnico e intelectual ou entre os profissionais
respectivos;
XXXIII - proibição de trabalho noturno, perigoso ou
insalubre a menores de dezoito e de qualquer trabalho a
menores de dezesseis anos, salvo na condição de
aprendiz, a partir de quatorze anos; (Redação dada pela
Emenda Constitucional nº 20, de 1998)
XXXIV - igualdade de direitos entre o trabalhador
com vínculo empregatício permanente e o trabalhador
avulso.
Parágrafo único. São assegurados à categoria dos
trabalhadores domésticos os direitos previstos nos incisos
IV, VI, VII, VIII, X, XIII, XV, XVI, XVII, XVIII, XIX, XXI, XXII,
XXIV, XXVI, XXX, XXXI e XXXIII e, atendidas as condições
estabelecidas em lei e observada a simplificação do
cumprimento das obrigações tributárias, principais e
acessórias, decorrentes da relação de trabalho e suas
peculiaridades, os previstos nos incisos I, II, III, IX, XII, XXV
e XXVIII, bem como a sua integração à previdência
social. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 72,
de 2013)
Art. 8º É livre a associação profissional ou sindical,
observado o seguinte:
I - a lei não poderá exigir autorização do Estado
para a fundação de sindicato, ressalvado o registro no
órgão competente, vedadas ao Poder Público a
interferência e a intervenção na organização sindical;
II - é vedada a criação de mais de uma
organização sindical, em qualquer grau, representativa de
categoria profissional ou econômica, na mesma base
territorial, que será definida pelos trabalhadores ou
empregadores interessados, não podendo ser inferior à
área de um Município;
III - ao sindicato cabe a defesa dos direitos e
interesses coletivos ou individuais da categoria, inclusive
em questões judiciais ou administrativas;
IV - a assembleia geral fixará a contribuição que,
em se tratando de categoria profissional, será descontada
em folha, para custeio do sistema confederativo da
representação sindical respectiva, independentemente da
contribuição prevista em lei;
V - ninguém será obrigado a filiar-se ou a manter-
se filiado a sindicato;
VI - é obrigatória a participação dos sindicatos nas
negociações coletivas de trabalho;
VII - o aposentado filiado tem direito a votar e ser
votado nas organizações sindicais;
7
 APOSTILA ELABORADA PELA EMPRESA DIGITAÇÕES & CONCURSOS
VIII - é vedada a dispensa do empregado
sindicalizado a partir do registro da candidatura a cargo de
direção ou representação sindical e, se eleito, ainda que
suplente, até um ano após o final do mandato, salvo se
cometer falta grave nos termos da lei.
Parágrafo único. As disposições deste artigo
aplicam-se à organização de sindicatos rurais e de colônias
de pescadores, atendidas as condições que a lei
estabelecer.
Art. 9º É assegurado o direito de greve,
competindo aos trabalhadores decidir sobre a oportunidade
de exercê-lo e sobre os interesses que devam por meio
dele defender.
§ 1º A lei definirá os serviços ou atividades
essenciais e disporá sobre o atendimento das necessidades
inadiáveis da comunidade.
§ 2º Os abusos cometidos sujeitam os
responsáveis às penas da lei.
Art. 10. É assegurada a participação dos
trabalhadores e empregadores nos colegiados dos órgãos
públicos em que seus interesses profissionais ou
previdenciários sejam objeto de discussão e deliberação.
Art. 11. Nas empresas de mais de duzentos
empregados, é assegurada a eleição de um representante
destes com a finalidade exclusiva de promover-lhes o
entendimento direto com os empregadores.
CAPÍTULO III
DA NACIONALIDADE
Art. 12. São brasileiros:
I - natos:
a) os nascidos na República Federativa do Brasil,
ainda que de pais estrangeiros, desde que estes não
estejam a serviço de seu país;
b) os nascidos no estrangeiro, de pai brasileiro ou
mãe brasileira, desde que qualquer deles esteja a serviço
da República Federativa do Brasil;
c) os nascidos no estrangeiro de pai brasileiro ou
de mãe brasileira, desde que sejam registrados em
repartição brasileira competente ou venham a residir na
República Federativa do Brasil e optem, em qualquer
tempo, depois de atingida a maioridade, pela nacionalidade
brasileira; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº
54, de 2007)
II - naturalizados:
a) os que, na forma da lei, adquiram a
nacionalidade brasileira, exigidas aos originários de países
de língua portuguesa apenas residência por um ano
ininterrupto e idoneidade moral;
b) os estrangeiros de qualquer nacionalidade,
residentes na República Federativa do Brasil há mais de
quinze anos ininterruptos e sem condenação penal, desde
que requeiram a nacionalidade brasileira. (Redação dada
pela Emenda Constitucional de Revisão nº 3, de 1994)
§ 1º Aos portugueses com residência permanente
no País, se houver reciprocidade em favor de brasileiros,
serão atribuídos os direitos inerentes ao brasileiro, salvo os
casos previstos nesta Constituição. (Redação dada pela
Emenda Constitucional de Revisão nº 3, de 1994)
§ 2º A lei não poderá estabelecer distinção entre
brasileiros natos e naturalizados, salvo nos casos previstos
nesta Constituição.
§ 3º São privativos de brasileiro nato os cargos:
I - de Presidente e Vice-Presidente da República;
II - de Presidente da Câmara dos Deputados;
III - de Presidente do Senado Federal;
IV - de Ministro do Supremo Tribunal Federal;
V - da carreira diplomática;
VI - de oficial das Forças Armadas.
VII - de Ministro de Estado da Defesa (Incluído
pela Emenda Constitucional nº 23, de 1999)
§ 4º - Será declarada a perda da nacionalidade do
brasileiro que:
I - tiver cancelada sua naturalização, por sentença
judicial, em virtude de atividade nociva ao interesse
nacional;
II - adquirir outra nacionalidade, salvo nos casos:
(Redação dada pela Emenda Constitucional de Revisão nº
3, de 1994)
a) de reconhecimento de nacionalidade originária
pela lei estrangeira; (Incluído pela Emenda Constitucional
de Revisão nº 3, de 1994)
b) de imposição de naturalização, pela norma
estrangeira, ao brasileiro residente em estado estrangeiro,
como condição para permanência em seu território ou para
o exercício de direitos civis; (Incluído pela Emenda
Constitucional de Revisão nº 3, de 1994)
Art. 13. A língua portuguesa é o idioma oficial da
República Federativa do Brasil.
§ 1º São símbolos da República Federativa do
Brasil a bandeira, o hino, as armas e o selo nacionais.
§ 2º Os Estados, o Distrito Federal e os Municípios
poderão ter símbolos próprios.
CAPÍTULO IV
DOS DIREITOS POLÍTICOS
Art. 14. A soberania popular será exercida pelo
sufrágio universal e pelo voto direto e secreto, com valor
igual para todos, e, nos termos da lei, mediante:
I - plebiscito;
II - referendo;
III - iniciativa popular.
§ 1º O alistamento eleitoral e o voto são:
I - obrigatórios para os maiores de dezoito anos;
II - facultativos para:
a) os analfabetos;
b) os maiores de setenta anos;
c) os maiores de dezesseis e menores de dezoito
anos.
§ 2º Não podem alistar-se como eleitores os
estrangeiros e, durante o período do serviço militar
obrigatório, os conscritos.
§ 3º São condições de elegibilidade, na forma da
lei:
I - a nacionalidade brasileira;
II - o pleno exercício dos direitos políticos;
III - o alistamento eleitoral;
IV - o domicílio eleitoral na circunscrição;
V - a filiação partidária; Regulamento
VI - a idade mínima de:
a) trinta e cinco anos para Presidente e Vice-
Presidente da República e Senador;
b) trinta anos para Governador e Vice-Governador
de Estado e do Distrito Federal;
c) vinte e um anos para Deputado Federal,
Deputado Estadual ou Distrital, Prefeito, Vice-Prefeito e juiz
de paz;
d) dezoito anos para Vereador.
§ 4º São inelegíveis os inalistáveis e os
analfabetos.
§ 5º O Presidente da República, os Governadores
de Estado e do Distrito Federal, os Prefeitos e quem os
houver sucedido, ou substituído no curso dos mandatos
poderão ser reeleitos para um único período subsequente.
(Redação dada pela Emenda Constitucional nº 16, de 1997)
§ 6º Para concorrerem a outros cargos, o
Presidente da República, os Governadores de Estado e do
Distrito Federal e os Prefeitos devem renunciar aos
respectivos mandatos até seis meses antes do pleito.
§ 7º São inelegíveis, no território de jurisdição do
titular, o cônjuge e os parentes consanguíneos ou afins, até
o segundo grau ou por adoção, do Presidente da República,
8
 APOSTILA ELABORADA PELA EMPRESA DIGITAÇÕES & CONCURSOS
de Governador de Estado ou Território, do Distrito Federal,
de Prefeito ou de quem os haja substituído dentro dos seis
meses anteriores ao pleito, salvo se já titular de mandato
eletivo e candidato à reeleição.
§ 8º O militar alistável é elegível, atendidas as
seguintes condições:
I - se contar menos de dez anos de serviço, deverá
afastar-se da atividade;
II - se contar mais de dez anos de serviço, será
agregado pela autoridade superior e, se eleito, passará
automaticamente, no ato da diplomação, para a inatividade.
§ 9º Lei complementar estabelecerá outros casos
de inelegibilidade e os prazos de sua cessação, a fim de
proteger a probidade administrativa, a moralidade para
exercício de mandato considerada vida pregressa do
candidato, e a normalidade e legitimidade das eleições
contra a influência do poder econômico ou o abuso do
exercício de função, cargo ou emprego na administração
direta ou indireta. (Redação dada pela Emenda
Constitucional de Revisão nº 4, de 1994)
§ 10. O mandato eletivo poderá ser impugnado
ante a Justiça Eleitoral no prazo de quinze dias contados da
diplomação, instruída a ação com provas de abuso do
poder econômico, corrupção ou fraude.
§ 11. A ação de impugnação de mandato tramitará
em segredo de justiça, respondendo o autor, na forma da
lei, se temerária ou de manifesta má-fé.
Art. 15. É vedada a cassação de direitos políticos,
cuja perda ou suspensão só se dará nos casos de:
I - cancelamento da naturalização por sentença
transitada em julgado;
II - incapacidade civil absoluta;
III - condenação criminal transitada em julgado,
enquanto durarem seus efeitos;
IV - recusa de cumprir obrigação a todos imposta
ou prestação alternativa, nos termos do art. 5º, VIII;
V - improbidade administrativa, nos termos do art.
37, § 4º.
Art. 16. A lei que alterar o processo eleitoral
entrará em vigor na data de sua publicação, não se
aplicando à eleição que ocorra até um ano da data de sua
vigência. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 4,
de 1993)
CAPÍTULO
DOS PARTIDOS POLÍTICOS
Art. 17. É livre a criação, fusão, incorporação e
extinção de partidos políticos, resguardados a soberania
nacional, o regime democrático, o pluripartidarismo, os
direitos fundamentais da pessoa humana e observados os
seguintes preceitos: Regulamento
I - caráter nacional;
II - proibição de recebimento de recursos
financeiros de entidade ou governo estrangeiros ou de
subordinação a estes;
III - prestação de contas à Justiça Eleitoral;
IV - funcionamento parlamentar de acordo com a
lei.
§ 1º É assegurada aos partidos políticos autonomia
para definir sua estrutura interna, organização e
funcionamento e para adotar os critérios de escolha e o
regime de suas coligações eleitorais, sem obrigatoriedade
de vinculação entre as candidaturas em âmbito nacional,
estadual, distrital ou municipal, devendo seus estatutos
estabelecer normas de disciplina e fidelidade partidária.
(Redação dada pela Emenda Constitucional nº 52, de 2006)
§ 2º Os partidos políticos, após adquirirem
personalidade jurídica, na forma da lei civil, registrarão seus
estatutos no Tribunal Superior Eleitoral.
§ 3º Os partidos políticos têm direito a recursos do
fundo partidário e acesso gratuito ao rádio e à televisão, na
forma da lei.
§ 4º É vedada a utilização pelos partidos políticos
de organização paramilitar.
TÍTULO III
Da Organização do Estado
CAPÍTULO I
DA ORGANIZAÇÃO POLÍTICO-ADMINISTRATIVA
Art. 18. A organização político-administrativa da
República Federativa do Brasil compreende a União, os
Estados, o Distrito Federal e os Municípios, todos
autônomos, nos termos desta Constituição.
§ 1º Brasília é a Capital Federal.
§ 2º Os Territórios Federais integram a União, e
sua criação, transformação em Estado ou reintegração ao
Estado de origem serão reguladas em lei complementar.
§ 3º Os Estados podem incorporar-se entre si,
subdividir-se ou desmembrar-se para se anexarem a
outros, ou formarem novos Estados ou Territórios Federais,
mediante aprovação da população diretamente interessada,
através de plebiscito, e do Congresso Nacional, por lei
complementar.
§ 4º A criação, a incorporação, a fusão e o
desmembramento de Municípios, far-se-ão por lei estadual,
dentro do período determinado por Lei Complementar
Federal, e dependerão de consulta prévia, mediante
plebiscito, às populações dos Municípios envolvidos, após
divulgação dos Estudos de Viabilidade Municipal,
apresentados e publicados na forma da lei. (Redação dada
pela Emenda Constitucional nº 15, de 1996)
Art. 19. É vedado à União, aos Estados, ao Distrito
Federal e aos Municípios:
I - estabelecer cultos religiosos ou igrejas,
subvencioná-los, embaraçar-lhes o funcionamento ou
manter com eles ou seus representantes relações de
dependência ou aliança, ressalvada, na forma da lei, a
colaboração de interesse público;
II - recusar fé aos documentos públicos;
III - criar distinções entre brasileiros ou
preferências entre si.
CAPÍTULO II
DA UNIÃO
V Art. 20. São bens da União:
I - os que atualmente lhe pertencem e os que lhe
vierem a ser atribuídos;
II - as terras devolutas indispensáveis à defesa das
fronteiras, das fortificações e construções militares, das vias
federais de comunicação e à preservação ambiental,
definidas em lei;
III - os lagos, rios e quaisquer correntes de água
em terrenos de seu domínio, ou que banhem mais de um
Estado, sirvam de limites com outros países, ou se
estendam a território estrangeiro ou dele provenham, bem
como os terrenos marginais e as praias fluviais;
IV as ilhas fluviais e lacustres nas zonas limítrofes
com outros países; as praias marítimas; as ilhas oceânicas
e as costeiras, excluídas, destas, as que contenham a sede
de Municípios, exceto aquelas áreas afetadas ao serviço
público e a unidade ambiental federal, e as referidas no art.
26, II; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 46, de
2005)
V - os recursos naturais da plataforma continental
e da zona econômica exclusiva;
VI - o mar territorial;
VII - os terrenos de marinha e seus acrescidos;
VIII - os potenciais de energia hidráulica;
IX - os recursos minerais, inclusive os do subsolo;
X - as cavidades naturais subterrâneas e os sítios
arqueológicos e pré-históricos;
9
 APOSTILA ELABORADA PELA EMPRESA DIGITAÇÕES & CONCURSOS
XI - as terras tradicionalmente ocupadas pelos
índios.
§ 1º É assegurada, nos termos da lei, aos Estados,
ao Distrito Federal e aos Municípios, bem como a órgãos da
administração direta da União, participação no resultado da
exploração de petróleo ou gás natural, de recursos hídricos
para fins de geração de energia elétrica e de outros
recursos minerais no respectivo território, plataforma
continental, mar territorial ou zona econômica exclusiva, ou
compensação financeira por essa exploração.
§ 2º A faixa de até cento e cinquenta quilômetros
de largura, ao longo das fronteiras terrestres, designada
como faixa de fronteira, é considerada fundamental para
defesa do território nacional, e sua ocupação e utilização
serão reguladas em lei.
Art. 21. Compete à União:
I - manter relações com Estados estrangeiros e
participar de organizações internacionais;
II - declarar a guerra e celebrar a paz;
III - assegurar a defesa nacional;
IV - permitir, nos casos previstos em lei
complementar, que forças estrangeiras transitem pelo
território nacional ou nele permaneçam temporariamente;
V - decretar o estado de sítio, o estado de defesa e
a intervenção federal;
VI - autorizar e fiscalizar a produção e o comércio
de material bélico;
VII - emitir moeda;
VIII - administrar as reservas cambiais do País e
fiscalizar as operações de natureza financeira,
especialmente as de crédito, câmbio e capitalização, bem
como as de seguros e de previdência privada;
IX - elaborar e executar planos nacionais e
regionais de ordenação do território e de desenvolvimento
econômico e social;
X - manter o serviço postal e o correio aéreo
nacional;
XI - explorar, diretamente ou mediante autorização,
concessão ou permissão, os serviços de telecomunicações,
nos termos da lei, que disporá sobre a organização dos
serviços, a criação de um órgão regulador e outros
aspectos institucionais; (Redação dada pela Emenda
Constitucional nº 8, de 15/08/95:)
XII - explorar, diretamente ou mediante
autorização, concessão ou permissão:
a) os serviços de radiodifusão sonora, e de sons e
imagens; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 8,
de 15/08/95:)
b) os serviços e instalações de energia elétrica e o
aproveitamento energético dos cursos de água, em
articulação com os Estados onde se situam os potenciais
hidro energéticos;
c) a navegação aérea, aeroespacial e a
infraestrutura aeroportuária;
d) os serviços de transporte ferroviário e aquaviário
entre portos brasileiros e fronteiras nacionais, ou que
transponham os limites de Estado ou Território;
e) os serviços de transporte rodoviário
interestadual e internacional de passageiros;
f) os portos marítimos, fluviais e lacustres;
XIII - organizar e manter o Poder Judiciário, o
Ministério Público do Distrito Federal e dos Territórios e a
Defensoria Pública dos Territórios; (Redação dada pela
Emenda Constitucional nº 69, de 2012) (Produção de
efeito)
XIV - organizar e manter a polícia civil, a polícia
militar e o corpo de bombeiros militar do Distrito Federal,
bem como prestar assistência financeira ao Distrito Federal
para a execução de serviços públicos, por meio de fundo
próprio; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 19,
de 1998)
XV - organizar e manter os serviços oficiais de
estatística, geografia, geologia e cartografia de âmbito
nacional;
XVI - exercer a classificação, para efeito indicativo,
de diversões públicas e de programas de rádio e televisão;
XVII - conceder anistia;
XVIII - planejar e promover a defesa permanente
contra as calamidades públicas, especialmente as secas e
as inundações;
XIX - instituir sistema nacional de gerenciamento
de recursos hídricos e definir critérios de outorga de direitos
de seu uso; (Regulamento)
XX - instituir diretrizes para o desenvolvimento
urbano, inclusive habitação, saneamento básico e
transportes urbanos;
XXI - estabelecer princípios e diretrizes para o
sistema nacional de viação;
XXII - executar os serviços de polícia marítima,
aeroportuária e de fronteiras; (Redação dada pela Emenda
Constitucional nº 19, de 1998)
XXIII - explorar os serviços e instalações nucleares
de qualquer natureza e exercer monopólio estatal sobre a
pesquisa, a lavra, o enriquecimento e reprocessamento, a
industrialização e o comércio de minérios nucleares e seus
derivados, atendidos os seguintes princípios e condições:
a) toda atividade nuclear em território nacional
somente será admitida para fins pacíficos e mediante
aprovação do Congresso Nacional;
b) sob-regime de permissão, são autorizadas a
comercialização e a utilização de radioisótopos para a
pesquisa e usos médicos, agrícolas e industriais; (Redação
dada pela Emenda Constitucional nº 49, de 2006)
c) sob-regime de permissão, são autorizadas a
produção, comercialização e utilização de radioisótopos de
meia-vida igual ou inferior a duas horas; (Redação dada
pela Emenda Constitucional nº 49, de 2006)
d) a responsabilidade civil por danos nucleares
independe da existência de culpa; (Redação dada pela
Emenda Constitucional nº 49, de 2006)
XXIV - organizar, manter e executar a inspeção do
trabalho;
XXV - estabelecer as áreas e as condições para o
exercício da atividade de garimpagem, em forma
associativa.
Art. 22. Compete privativamente à União legislar
sobre:
I - direito civil, comercial, penal, processual,
eleitoral, agrário, marítimo, aeronáutico, espacial e do
trabalho;
II - desapropriação;
III - requisições civis e militares, em caso de
iminente perigo e em tempo de guerra;
IV - águas, energia, informática, telecomunicações
e radiodifusão;
V - serviço postal;
VI - sistema monetário e de medidas, títulos e
garantias dos metais;
VII - política de crédito, câmbio, seguros e
transferência de valores;
VIII - comércio exterior e interestadual;
IX - diretrizes da política nacional de transportes;
X - regime dos portos, navegação lacustre, fluvial,
marítima, aérea e aeroespacial;
XI - trânsito e transporte;
XII - jazidas, minas, outros recursos minerais e
metalurgia;
XIII - nacionalidade, cidadania e naturalização;
XIV - populações indígenas;
10
 APOSTILA ELABORADA PELA EMPRESA DIGITAÇÕES & CONCURSOS
XV - emigração e imigração, entrada, extradição e
expulsão de estrangeiros;
XVI - organização do sistema nacional de emprego
e condições para o exercício de profissões;
XVII - organização judiciária, do Ministério Público
do Distrito Federal e dos Territórios e da Defensoria Pública
dos Territórios, bem como organização administrativa
destes; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 69,
de 2012) (Produção de efeito)
XVIII - sistema estatístico, sistema cartográfico e
de geologia nacionais;
XIX - sistemas de poupança, captação e garantia
da poupança popular;
XX - sistemas de consórcios e sorteios;
XXI - normas gerais de organização, efetivos,
material bélico, garantias, convocação e mobilização das
polícias militares e corpos de bombeiros militares;
XXII - competência da polícia federal e das polícias
rodoviária e ferroviária federais;
XXIII - seguridade social;
XXIV - diretrizes e bases da educação nacional;
XXV - registros públicos;
XXVI - atividades nucleares de qualquer natureza;
XXVII – normas gerais de licitação e contratação,
em todas as modalidades, para as administrações públicas
diretas, autárquicas e fundacionais da União, Estados,
Distrito Federal e Municípios, obedecido o disposto no art.
37, XXI, e para as empresas públicas e sociedades de
economia mista, nos termos do art. 173, § 1°, III; (Redação
dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)
XXVIII - defesa territorial, defesa aeroespacial,
defesa marítima, defesa civil e mobilização nacional;
XXIX - propaganda comercial.
Parágrafo único. Lei complementar poderá
autorizar os Estados a legislar sobre questões específicas
das matérias relacionadas neste artigo.
Art. 23. É competência comum da União, dos
Estados, do Distrito Federal e dos Municípios:
I - zelar pela guarda da Constituição, das leis e das
instituições democráticas e conservar o patrimônio público;
II - cuidar da saúde e assistência pública, da
proteção e garantia das pessoas portadoras de deficiência;
III - proteger os documentos, as obras e outros
bens de valor histórico, artístico e cultural, os monumentos,
as paisagens naturais notáveis e os sítios arqueológicos;
IV - impedir a evasão, a destruição e a
descaracterização de obras de arte e de outros bens de
valor histórico, artístico ou cultural;
V - proporcionar os meios de acesso à cultura, à
educação, à ciência, à tecnologia, à pesquisa e à
inovação; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº
85, de 2015)
VI - proteger o meio ambiente e combater a
poluição em qualquer de suas formas;
VII - preservar as florestas, a fauna e a flora;
VIII - fomentar a produção agropecuária e
organizar o abastecimento alimentar;
IX - promover programas de construção de
moradias e a melhoria das condições habitacionais e de
saneamento básico;
X - combater as causas da pobreza e os fatores de
marginalização, promovendo a integração social dos
setores desfavorecidos;
XI - registrar, acompanhar e fiscalizar as
concessões de direitos de pesquisa e exploração de
recursos hídricos e minerais em seus territórios;
XII - estabelecer e implantar política de educação
para a segurança do trânsito.
Parágrafo único. Leis complementares fixarão
normas para a cooperação entre a União e os Estados, o
Distrito Federal e os Municípios, tendo em vista o equilíbrio
do desenvolvimento e do bem-estar em âmbito nacional.
(Redação dada pela Emenda Constitucional nº 53, de 2006)
Art. 24. Compete à União, aos Estados e ao
Distrito Federal legislar concorrentemente sobre:
I - direito tributário, financeiro, penitenciário,
econômico e urbanístico;
II - orçamento;
III - juntas comerciais;
IV - custas dos serviços forenses;
V - produção e consumo;
VI - florestas, caça, pesca, fauna, conservação da
natureza, defesa do solo e dos recursos naturais, proteção
do meio ambiente e controle da poluição;
VII - proteção ao patrimônio histórico, cultural,
artístico, turístico e paisagístico;
VIII - responsabilidade por dano ao meio ambiente,
ao consumidor, a bens e direitos de valor artístico, estético,
histórico, turístico e paisagístico;
IX - educação, cultura, ensino, desporto, ciência,
tecnologia, pesquisa, desenvolvimento e
inovação; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº
85, de 2015)
X - criação, funcionamento e processo do juizado
de pequenas causas;
XI - procedimentos em matéria processual;
XII - previdência social, proteção e defesa da
saúde;
XIII - assistência jurídica e Defensoria pública;
XIV - proteção e integração social das pessoas
portadoras de deficiência;
XV - proteção à infância e à juventude;
XVI - organização, garantias, direitos e deveres
das polícias civis.
§ 1º No âmbito da legislação concorrente, a
competência da União limitar-se-á a estabelecer normas
gerais.
§ 2º A competência da União para legislar sobre
normas gerais não exclui a competência suplementar dos
Estados.
§ 3º Inexistindo lei federal sobre normas gerais, os
Estados exercerão a competência legislativa plena, para
atender a suas peculiaridades.
§ 4º A superveniência de lei federal sobre normas
gerais suspende a eficácia da lei estadual, no que lhe for
contrário.
CAPÍTULO III
DOS ESTADOS FEDERADOS
Art. 25. Os Estados organizam-se e regem-se
pelas Constituições e leis que adotarem, observados os
princípios desta Constituição.
§ 1º São reservadas aos Estados as competências
que não lhes sejam vedadas por esta Constituição.
§ 2º Cabe aos Estados explorar diretamente, ou
mediante concessão, os serviços locais de gás canalizado,
na forma da lei, vedada a edição de medida provisória para
a sua regulamentação. (Redação dada pela Emenda
Constitucional nº 5, de 1995)
§ 3º Os Estados poderão, mediante lei
complementar, instituir regiões metropolitanas,
aglomerações urbanas e microrregiões, constituídas por
agrupamentos de municípios limítrofes, para integrar a
organização, o planejamento e a execução de funções
públicas de interesse comum.
Art. 26. Incluem-se entre os bens dos Estados:
I - as águas superficiais ou subterrâneas, fluentes,
emergentes e em depósito, ressalvadas, neste caso, na
forma da lei, as decorrentes de obras da União;
11
 APOSTILA ELABORADA PELA EMPRESA DIGITAÇÕES & CONCURSOS
II - as áreas, nas ilhas oceânicas e costeiras, que
estiverem no seu domínio, excluídas aquelas sob domínio
da União, Municípios ou terceiros;
III - as ilhas fluviais e lacustres não pertencentes à
União;
IV - as terras devolutas não compreendidas entre
as da União.
Art. 27. O número de Deputados à Assembleia
Legislativa corresponderá ao triplo da representação do
Estado na Câmara dos Deputados e, atingido o número de
trinta e seis, será acrescido de tantos quantos forem os
Deputados Federais acima de doze.
§ 1º Será de quatro anos o mandato dos
Deputados Estaduais, aplicando- sê-lhes as regras desta
Constituição sobre sistema eleitoral, inviolabilidade,
imunidades, remuneração, perda de mandato, licença,
impedimentos e incorporação às Forças Armadas.
§ 2º O subsídio dos Deputados Estaduais será
fixado por lei de iniciativa da Assembleia Legislativa, na
razão de, no máximo, setenta e cinco por cento daquele
estabelecido, em espécie, para os Deputados Federais,
observado o que dispõem os arts. 39, § 4º, 57, § 7º, 150, II,
153, III, e 153, § 2º, I. (Redação dada pela Emenda
Constitucional nº 19, de 1998)
§ 3º Compete às Assembleias Legislativas dispor
sobre seu regimento interno, polícia e serviços
administrativos de sua secretaria, e prover os respectivos
cargos.
§ 4º A lei disporá sobre a iniciativa popular no
processo legislativo estadual.
Art. 28. A eleição do Governador e do Vice-
Governador de Estado, para mandato de quatro anos,
realizar-se-á no primeiro domingo de outubro, em primeiro
turno, e no último domingo de outubro, em segundo turno,
se houver, do ano anterior ao do término do mandato de
seus antecessores, e a posse ocorrerá em primeiro de
janeiro do ano subsequente, observado, quanto ao mais, o
disposto no art. 77. (Redação dada pela Emenda
Constitucional nº 16, de1997)
§ 1º Perderá o mandato o Governador que assumir
outro cargo ou função na administração pública direta ou
indireta, ressalvada a posse em virtude de concurso público
e observado o disposto no art. 38, I, IV e V. (Renumerado
do parágrafo único, pela Emenda Constitucional nº 19, de
1998)
§ 2º Os subsídios do Governador, do Vice-
Governador e dos Secretários de Estado serão fixados por
lei de iniciativa da Assembleia Legislativa, observado o que
dispõem os arts. 37, XI, 39, § 4º, 150, II, 153, III, e 153, §
2º, I. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)
CAPÍTULO IV
Dos Municípios
Art. 29. O Município reger-se-á por lei orgânica,
votada em dois turnos, com o interstício mínimo de dez
dias, e aprovada por dois terços dos membros da Câmara
Municipal, que a promulgará, atendidos os princípios
estabelecidos nesta Constituição, na Constituição do
respectivo Estado e os seguintes preceitos:
I - eleição do Prefeito, do Vice-Prefeito e dos
Vereadores, para mandato de quatro anos, mediante pleito
direto e simultâneo realizado em todo o País;
II - eleição do Prefeito e do Vice-Prefeito realizada
no primeiro domingo de outubro do ano anterior ao término
do mandato dos que devam suceder, aplicadas às regras
do art. 77, no caso de Municípios com mais de duzentos mil
eleitores; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº
16, de1997)
III - posse do Prefeito e do Vice-Prefeito no dia 1º
de janeiro do ano subsequente ao da eleição;
IV - para a composição das Câmaras Municipais,
será observado o limite máximo de: (Redação dada pela
Emenda Constitucional nº 58, de 2009) (Produção de
efeito) (Vide ADIN 4307)
a) 9 (nove) Vereadores, nos Municípios de até
15.000 (quinze mil) habitantes; (Redação dada pela
Emenda Constitucional nº 58, de 2009)
b) 11 (onze) Vereadores, nos Municípios de mais
de 15.000 (quinze mil) habitantes e de até 30.000 (trinta mil)
habitantes; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº
58, de 2009)
c) 13 (treze) Vereadores, nos Municípios com mais
de 30.000 (trinta mil) habitantes e de até 50.000 (cinquenta
mil) habitantes; (Redação dada pela Emenda Constitucional
nº 58, de 2009)
d) 15 (quinze) Vereadores, nos Municípios de mais
de 50.000 (cinquenta mil) habitantes e de até 80.000
(oitenta mil) habitantes; (Incluída pela Emenda
Constitucional nº 58, de 2009)
e) 17 (dezessete) Vereadores, nos Municípios de
mais de 80.000 (oitenta mil) habitantes e de até 120.000
(cento e vinte mil) habitantes; (Incluída pela Emenda
Constitucional nº 58, de 2009)
f) 19 (dezenove) Vereadores, nos Municípios de
mais de 120.000 (cento e vinte mil) habitantes e de até
160.000 (cento sessenta mil) habitantes; (Incluída pela
Emenda Constitucional nº 58, de 2009)
g) 21 (vinte e um) Vereadores, nos Municípios de
mais de 160.000 (cento e sessenta mil) habitantes e de até
300.000 (trezentos mil) habitantes; (Incluída pela Emenda
Constitucional nº 58, de 2009)
h) 23 (vinte e três) Vereadores, nos Municípios de
mais de 300.000 (trezentos mil) habitantes e de até 450.000
(quatrocentos e cinquenta mil) habitantes; (Incluída pela
Emenda Constitucional nº 58, de 2009)
i) 25 (vinte e cinco) Vereadores, nos Municípios de
mais de 450.000 (quatrocentos e cinquenta mil) habitantes
e de até 600.000 (seiscentos mil) habitantes; (Incluída pela
Emenda Constitucional nº 58, de 2009)
j) 27 (vinte e sete) Vereadores, nos Municípios de
mais de 600.000 (seiscentos mil) habitantes e de até
750.000 (setecentos cinquenta mil) habitantes; (Incluída
pela Emenda Constitucional nº 58, de 2009)
k) 29 (vinte e nove) Vereadores, nos Municípios de
mais de 750.000 (setecentos e cinquenta mil) habitantes e
de até 900.000 (novecentos mil) habitantes; (Incluída pela
Emenda Constitucional nº 58, de 2009)
l) 31 (trinta e um) Vereadores, nos Municípios de
mais de 900.000 (novecentos mil) habitantes e de até
1.050.000 (um milhão e cinquenta mil) habitantes; (Incluída
pela Emenda Constitucional nº 58, de 2009)
m) 33 (trinta e três) Vereadores, nos Municípios de
mais de 1.050.000 (um milhão e cinquenta mil) habitantes e
de até 1.200.000 (um milhão e duzentos mil) habitantes;
(Incluída pela Emenda Constitucional nº 58, de 2009)
n) 35 (trinta e cinco) Vereadores, nos Municípios
de mais de 1.200.000 (um milhão e duzentos mil)
habitantes e de até 1.350.000 (um milhão e trezentos e
cinquenta mil) habitantes; (Incluída pela Emenda
Constitucional nº 58, de 2009)
o) 37 (trinta e sete) Vereadores, nos Municípios de
1.350.000 (um milhão e trezentos e cinquenta mil)
habitantes e de até 1.500.000 (um milhão e quinhentos mil)
habitantes; (Incluída pela Emenda Constitucional nº 58, de
2009)
p) 39 (trinta e nove) Vereadores, nos Municípios de
mais de 1.500.000 (um milhão e quinhentos mil) habitantes
e de até 1.800.000 (um milhão e oitocentos mil) habitantes;
(Incluída pela Emenda Constitucional nº 58, de 2009)
12
 APOSTILA ELABORADA PELA EMPRESA DIGITAÇÕES & CONCURSOS
q) 41 (quarenta e um) Vereadores, nos Municípios
de mais de 1.800.000 (um milhão e oitocentos mil)
habitantes e de até 2.400.000 (dois milhões e quatrocentos
mil) habitantes; (Incluída pela Emenda Constitucional nº 58,
de 2009)
r) 43 (quarenta e três) Vereadores, nos Municípios
de mais de 2.400.000 (dois milhões e quatrocentos mil)
habitantes e de até 3.000.000 (três milhões) de habitantes;
(Incluída pela Emenda Constitucional nº 58, de 2009)
s) 45 (quarenta e cinco) Vereadores, nos
Municípios de mais de 3.000.000 (três milhões) de
habitantes e de até 4.000.000 (quatro milhões) de
habitantes; (Incluída pela Emenda Constitucional nº 58, de
2009)
t) 47 (quarenta e sete) Vereadores, nos Municípios
de mais de 4.000.000 (quatro milhões) de habitantes e de
até 5.000.000 (cinco milhões) de habitantes; (Incluída pela
Emenda Constitucional nº 58, de 2009)
u) 49 (quarenta e nove) Vereadores, nos
Municípios de mais de 5.000.000 (cinco milhões) de
habitantes e de até 6.000.000 (seis milhões) de habitantes;
(Incluída pela Emenda Constitucional nº 58, de 2009)
v) 51 (cinquenta e um) Vereadores, nos Municípios
de mais de 6.000.000 (seis milhões) de habitantes e de até
7.000.000 (sete milhões) de habitantes; (Incluída pela
Emenda Constitucional nº 58, de 2009)
w) 53 (cinquenta e três) Vereadores, nos
Municípios de mais de 7.000.000 (sete milhões) de
habitantes e de até 8.000.000 (oito milhões) de habitantes;
e (Incluída pela Emenda Constitucional nº 58, de 2009)
x) 55 (cinquenta e cinco) Vereadores, nos
Municípios de mais de 8.000.000 (oito milhões) de
habitantes; (Incluída pela Emenda Constitucional nº 58, de
2009)
V - subsídios do Prefeito, do Vice-Prefeito e dos
Secretários Municipais fixados por lei de iniciativa da
Câmara Municipal, observado o que dispõem os arts. 37,
XI, 39, § 4º, 150, II, 153, III, e 153, § 2º, I; (Redação dada
pela Emenda constitucional nº 19, de 1998)
VI - o subsídio dos Vereadores será fixado pelas
respectivas Câmaras Municipais em cada legislatura para a
subsequente, observado o que dispõe esta Constituição,
observados os critérios estabelecidos na respectiva Lei
Orgânica e os seguintes limites máximos: (Redação dada
pela Emenda Constitucional nº 25, de 2000)
a) em Municípios de até dez mil habitantes, o
subsídio máximo dos Vereadores corresponderá a vinte por
cento do subsídio dos Deputados Estaduais; (Incluído pela
Emenda Constitucional nº 25, de 2000)
b) em Municípios de dez mil e um a cinquenta mil
habitantes, o subsídio máximo dos Vereadores
corresponderá a trinta por cento do subsídio dos Deputados
Estaduais; (Incluído pela Emenda Constitucional nº 25, de
2000)
c) em Municípios de cinquenta mil e um a cem mil
habitantes, o subsídio máximo dos Vereadores
corresponderá a quarenta por cento do subsídio dos
Deputados Estaduais; (Incluído pela Emenda Constitucional
nº 25, de 2000)
d) em Municípios de cem mil e um a trezentos mil
habitantes, o subsídio máximo dos Vereadores
corresponderá a cinquenta por cento do subsídio dos
Deputados Estaduais; (Incluído pela Emenda Constitucional
nº 25, de 2000)
e) em Municípios de trezentos mil e um a
quinhentos mil habitantes, o subsídio máximo dos
Vereadores corresponderá a sessenta por cento do
subsídio dos Deputados Estaduais; (Incluído pela Emenda
Constitucional nº 25, de 2000)
f) em Municípios de mais de quinhentos mil
habitantes, o subsídio máximo dos Vereadores
corresponderá a setenta e cinco por cento do subsídio dos
Deputados Estaduais; (Incluído pela Emenda Constitucional
nº 25, de 2000)
VII - o total da despesa com a remuneração dos
Vereadores não poderá ultrapassar o montante de cinco por
cento da receita do Município; (Incluído pela Emenda
Constitucional nº 1, de 1992)
VIII - inviolabilidade dos Vereadores por suas
opiniões, palavras e votos no exercício do mandato e na
circunscrição do Município; (Renumerado do inciso VI, pela
Emenda Constitucional nº 1, de 1992)
IX - proibições e incompatibilidades, no exercício
da vereança, similares, no que couber, ao disposto nesta
Constituição para os membros do Congresso Nacional e na
Constituição do respectivo Estado para os membros da
Assembleia Legislativa; (Renumerado do inciso VII, pela
Emenda Constitucional nº 1, de 1992)
X - julgamento do Prefeito perante o Tribunal de
Justiça; (Renumerado do inciso VIII, pela Emenda
Constitucional nº 1, de 1992)
XI - organização das funções legislativas e
fiscalizadoras da Câmara Municipal; (Renumerado do inciso
IX, pela Emenda Constitucional nº 1, de 1992)
XII - cooperação das associações representativas
no planejamento municipal; (Renumerado do inciso X, pela
Emenda Constitucional nº 1, de 1992)
XIII - iniciativa popular de projetos de lei de
interesse específico do Município, da cidade ou de bairros,
através de manifestação de, pelo menos, cinco por cento do
eleitorado; (Renumerado do inciso XI, pela Emenda
Constitucional nº 1, de 1992)
XIV - perda do mandato do Prefeito, nos termos do
art. 28, parágrafo único. (Renumerado do inciso XII, pela
Emenda Constitucional nº 1, de 1992)
Art. 29-A. O total da despesa do Poder Legislativo
Municipal, incluídos os subsídios dos Vereadores e
excluídos os gastos com inativos, não poderá ultrapassar
os seguintes percentuais, relativos ao somatório da receita
tributária e das transferências previstas no § 5 o do art. 153
e nos arts. 158 e 159, efetivamente realizado no exercício
anterior: (Incluído pela Emenda Constitucional nº 25, de
2000)
I - 7% (sete por cento) para Municípios com
população de até 100.000 (cem mil) habitantes; (Redação
dada pela Emenda Constituição Constitucional nº 58, de
2009) (Produção de efeito)
II - 6% (seis por cento) para Municípios com
população entre 100.000 (cem mil) e 300.000 (trezentos
mil) habitantes; (Redação dada pela Emenda Constituição
Constitucional nº 58, de 2009)
III - 5% (cinco por cento) para Municípios com
população entre 300.001 (trezentos mil e um) e 500.000
(quinhentos mil) habitantes; (Redação dada pela Emenda
Constituição Constitucional nº 58, de 2009)
IV - 4,5% (quatro inteiros e cinco décimos por
cento) para Municípios com população entre 500.001
(quinhentos mil e um) e 3.000.000 (três milhões) de
habitantes; (Redação dada pela Emenda Constituição
Constitucional nº 58, de 2009)
V - 4% (quatro por cento) para Municípios com
população entre 3.000.001 (três milhões e um) e 8.000.000
(oito milhões) de habitantes; (Incluído pela Emenda
Constituição Constitucional nº 58, de 2009)
VI - 3,5% (três inteiros e cinco décimos por cento)
para Municípios com população acima de 8.000.001 (oito
milhões e um) habitantes. (Incluído pela Emenda
Constituição Constitucional nº 58, de 2009)
13
 APOSTILA ELABORADA PELA EMPRESA DIGITAÇÕES & CONCURSOS
§ 1o A Câmara Municipal não gastará mais de
setenta por cento de sua receita com folha de pagamento,
incluído o gasto com o subsídio de seus Vereadores.
(Incluído pela Emenda Constitucional nº 25, de 2000)
§ 2o Constitui crime de responsabilidade do
Prefeito Municipal: (Incluído pela Emenda Constitucional nº
25, de 2000)
I - efetuar repasse que supere os limites definidos
neste artigo; (Incluído pela Emenda Constitucional nº 25, de
2000)
II - não enviar o repasse até o dia vinte de cada
mês; ou (Incluído pela Emenda Constitucional nº 25, de
2000)
III - enviá-lo a menor em relação à proporção
fixada na Lei Orçamentária. (Incluído pela Emenda
Constitucional nº 25, de 2000)
§ 3o Constitui crime de responsabilidade do
Presidente da Câmara Municipal o desrespeito ao § 1o
deste artigo. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 25, de
2000)
Art. 30. Compete aos Municípios:
I - legislar sobre assuntos de interesse local;
II - suplementar a legislação federal e a estadual
no que couber;
III - instituir e arrecadar os tributos de sua
competência, bem como aplicar suas rendas, sem prejuízo
da obrigatoriedade de prestar contas e publicar balancetes
nos prazos fixados em lei;
IV - criar, organizar e suprimir distritos, observada
a legislação estadual;
V - organizar e prestar, diretamente ou sob regime
de concessão ou permissão, os serviços públicos de
interesse local, incluído o de transporte coletivo, que tem
caráter essencial;
VI - manter, com a cooperação técnica e financeira
da União e do Estado, programas de educação infantil e de
ensino fundamental; (Redação dada pela Emenda
Constitucional nº 53, de 2006)
VII - prestar, com a cooperação técnica e
financeira da União e do Estado, serviços de atendimento à
saúde da população;
VIII - promover, no que couber, adequado
ordenamento territorial, mediante planejamento e controle
do uso, do parcelamento e da ocupação do solo urbano;
IX - promover a proteção do patrimônio histórico-
cultural local, observada a legislação e a ação fiscalizadora
federal e estadual.
Art. 31. A fiscalização do Município será exercida
pelo Poder Legislativo Municipal, mediante controle externo,
e pelos sistemas de controle interno do Poder Executivo
Municipal, na forma da lei.
§ 1º O controle externo da Câmara Municipal será
exercido com o auxílio dos Tribunais de Contas dos
Estados ou do Município ou dos Conselhos ou Tribunais de
Contas dos Municípios, onde houver.
§ 2º O parecer prévio, emitido pelo órgão
competente sobre as contas que o Prefeito deve
anualmente prestar, só deixará de prevalecer por decisão
de dois terços dos membros da Câmara Municipal.
§ 3º As contas dos Municípios ficarão, durante
sessenta dias, anualmente, à disposição de qualquer
contribuinte, para exame e apreciação, o qual poderá
questionar-lhes a legitimidade, nos termos da lei.
§ 4º É vedada a criação de Tribunais, Conselhos
ou órgãos de Contas Municipais.
CAPÍTULO
DO DISTRITO FEDERAL E DOS TERRITÓRIOS
Seção
DO DISTRITO FEDERAL
Art. 32. O Distrito Federal, vedada sua divisão em
Municípios, reger-se-á por lei orgânica, votada em dois
turnos com interstício mínimo de dez dias, e aprovada por
dois terços da Câmara Legislativa, que a promulgará,
atendidos os princípios estabelecidos nesta Constituição.
§ 1º Ao Distrito Federal são atribuídas as
competências legislativas reservadas aos Estados e
Municípios.
§ 2º A eleição do Governador e do Vice-
Governador, observadas as regras do art. 77, e dos
Deputados Distritais coincidirá com a dos Governadores e
Deputados Estaduais, para mandato de igual duração.
§ 3º Aos Deputados Distritais e à Câmara
Legislativa aplica-se o disposto no art. 27.
§ 4º Lei federal disporá sobre a utilização, pelo
Governo do Distrito Federal, das polícias civil e militar e do
corpo de bombeiros militar.
Seção II
DOS TERRITÓRIOS
Art. 33. A lei disporá sobre a organização
administrativa e judiciária dos Territórios.
§ 1º Os Territórios poderão ser divididos em
Municípios, aos quais se aplicará, no que couber, o
disposto no Capítulo IV deste Título.
§ 2º As contas do Governo do Território serão
submetidas ao Congresso Nacional, com parecer prévio do
Tribunal de Contas da União.
§ 3º Nos Territórios Federais com mais de cem mil
habitantes, além do Governador nomeado na forma desta
Constituição, haverá órgãos judiciários de primeira e
segunda instância, membros do Ministério Público e
defensores públicos federais; a lei disporá sobre as eleições
para a Câmara Territorial e sua competência deliberativa.
CAPÍTULO VI
DA INTERVENÇÃO
Art. 34. A União não intervirá nos Estados nem no
Distrito Federal, exceto para:
I - manter a integridade nacional;
II - repelir invasão estrangeira ou de uma unidade
da Federação em outra;
III - pôr termo a grave comprometimento da ordem
pública;
IV - garantir o livre exercício de qualquer dos
Poderes nas unidades da Federação;
V - reorganizar as finanças da unidade da
Federação que:
a) suspender o pagamento da dívida fundada por
mais de dois anos consecutivos, salvo motivo de força
maior;
b) deixar de entregar aos Municípios receitas
tributárias fixadas nesta Constituição, dentro dos prazos
estabelecidos em lei;
VI - prover a execução de lei federal, ordem ou
decisão judicial;
VII - assegurar a observância dos seguintes
princípios constitucionais:
a) forma republicana, sistema representativo e
regime democrático;
b) direitos da pessoa humana;
c) autonomia municipal;
d) prestação de contas da administração pública,
direta e indireta.
e) aplicação do mínimo exigido da receita
resultante de impostos estaduais, compreendida a
proveniente de transferências, na manutenção e
V desenvolvimento do ensino e nas ações e serviços públicos
de saúde. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº
I 29, de 2000)
14
 APOSTILA ELABORADA PELA EMPRESA DIGITAÇÕES & CONCURSOS
Art. 35. O Estado não intervirá em seus
Municípios, nem a União nos Municípios localizados em
Território Federal, exceto quando:
I - deixar de ser paga, sem motivo de força maior,
por dois anos consecutivos, a dívida fundada;
II - não forem prestadas contas devidas, na forma
da lei;
III – não tiver sido aplicado o mínimo exigido da
receita municipal na manutenção e desenvolvimento do
ensino e nas ações e serviços públicos de saúde; (Redação
dada pela Emenda Constitucional nº 29, de 2000)
IV - o Tribunal de Justiça der provimento à
representação para assegurar a observância de princípios
indicados na Constituição Estadual, ou para prover a
execução de lei, de ordem ou de decisão judicial.
Art. 36. A decretação da intervenção dependerá:
I - no caso do art. 34, IV, de solicitação do Poder
Legislativo ou do Poder Executivo coacto ou impedido, ou
de requisição do Supremo Tribunal Federal, se a coação for
exercida contra o Poder Judiciário;
II - no caso de desobediência a ordem ou decisão
judiciária, de requisição do Supremo Tribunal Federal, do
Superior Tribunal de Justiça ou do Tribunal Superior
Eleitoral;
III - de provimento, pelo Supremo Tribunal Federal,
de representação do Procurador-Geral da República, na
hipótese do art. 34, VII, e no caso de recusa à execução de
lei federal. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº
45, de 2004)
IV - (Revogado pela Emenda Constitucional nº 45,
de 2004)
§ 1º O decreto de intervenção, que especificará a
amplitude, o prazo e as condições de execução e que, se
couber, nomeará o interventor, será submetido à
apreciação do Congresso Nacional ou da Assembleia
Legislativa do Estado, no prazo de vinte e quatro horas.
§ 2º Se não estiver funcionando o Congresso
Nacional ou a Assembleia Legislativa, far-se-á convocação
extraordinária, no mesmo prazo de vinte e quatro horas.
§ 3º Nos casos do art. 34, VI e VII, ou do art. 35,
IV, dispensada a apreciação pelo Congresso Nacional ou
pela Assembleia Legislativa, o decreto limitar-se-á a
suspender a execução do ato impugnado, se essa medida
bastar ao restabelecimento da normalidade.
§ 4º Cessados os motivos da intervenção, as
autoridades afastadas de seus cargos a estes voltarão,
salvo impedimento legal.
CAPÍTULO VII
DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
Seção I espécie, dos Ministros do Supremo Tribunal Federal, no
DISPOSIÇÕES GERAIS
Art. 37. A administração pública direta e indireta de
qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito
Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de
legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e
eficiência e, também, ao seguinte: (Redação dada pela
Emenda Constitucional nº 19, de 1998)
I - os cargos, empregos e funções públicas são
acessíveis aos brasileiros que preencham os requisitos
estabelecidos em lei, assim como aos estrangeiros, na
forma da lei; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº
19, de 1998)
II - a investidura em cargo ou emprego público
depende de aprovação prévia em concurso público de
provas ou de provas e títulos, de acordo com a natureza e a
complexidade do cargo ou emprego, na forma prevista em
lei, ressalvadas as nomeações para cargo em comissão
declarado em lei de livre nomeação e exoneração;
(Redação dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)
III - o prazo de validade do concurso público será
de até dois anos, prorrogável uma vez, por igual período;
IV - durante o prazo improrrogável previsto no
edital de convocação, aquele aprovado em concurso
público de provas ou de provas e títulos será convocado
com prioridade sobre novos concursados para assumir
cargo ou emprego, na carreira;
V - as funções de confiança, exercidas
exclusivamente por servidores ocupantes de cargo efetivo,
e os cargos em comissão, a serem preenchidos por
servidores de carreira nos casos, condições e percentuais
mínimos previstos em lei, destinam-se apenas às
atribuições de direção, chefia e assessoramento; (Redação
dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)
VI - é garantido ao servidor público civil o direito à
livre associação sindical;
VII - o direito de greve será exercido nos termos e
nos limites definidos em lei específica; (Redação dada pela
Emenda Constitucional nº 19, de 1998)
VIII - a lei reservará percentual dos cargos e
empregos públicos para as pessoas portadoras de
deficiência e definirá os critérios de sua admissão;
IX - a lei estabelecerá os casos de contratação por
tempo determinado para atender a necessidade temporária
de excepcional interesse público;
X - a remuneração dos servidores públicos e o
subsídio de que trata o § 4º do art. 39 somente poderão ser
fixados ou alterados por lei específica, observada a
iniciativa privativa em cada caso, assegurada revisão geral
anual, sempre na mesma data e sem distinção de
índices; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 19,
de 1998) (Regulamento)
XI - a remuneração e o subsídio dos ocupantes de
cargos, funções e empregos públicos da administração
direta, autárquica e fundacional, dos membros de qualquer
dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e
dos Municípios, dos detentores de mandato eletivo e dos
demais agentes políticos e os proventos, pensões ou outra
espécie remuneratória, percebidos cumulativamente ou
não, incluídas as vantagens pessoais ou de qualquer outra
natureza, não poderão exceder o subsídio mensal, em
espécie, dos Ministros do Supremo Tribunal Federal,
aplicando-se como limite, nos Municípios, o subsídio do
Prefeito, e nos Estados e no Distrito Federal, o subsídio
mensal do Governador no âmbito do Poder Executivo, o
subsídio dos Deputados Estaduais e Distritais no âmbito do
Poder Legislativo e o subsidio dos Desembargadores do
Tribunal de Justiça, limitado a noventa inteiros e vinte e
cinco centésimos por cento do subsídio mensal, em
âmbito do Poder Judiciário, aplicável este limite aos
membros do Ministério Público, aos Procuradores e aos
Defensores Públicos; (Redação dada pela Emenda
Constitucional nº 41, 19.12.2003)
XII - os vencimentos dos cargos do Poder
Legislativo e do Poder Judiciário não poderão ser
superiores aos pagos pelo Poder Executivo;
XIII - é vedada a vinculação ou equiparação de
quaisquer espécies remuneratórias para o efeito de
remuneração de pessoal do serviço público; (Redação
dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)
XIV - os acréscimos pecuniários percebidos por
servidor público não serão computados nem acumulados
para fins de concessão de acréscimos ulteriores; (Redação
dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)
XV - o subsídio e os vencimentos dos ocupantes
de cargos e empregos públicos são irredutíveis, ressalvado
o disposto nos incisos XI e XIV deste artigo e nos arts. 39, §
4º, 150, II, 153, III, e 153, § 2º, I; (Redação dada pela
Emenda Constitucional nº 19, de 1998)
15
 APOSTILA ELABORADA PELA EMPRESA DIGITAÇÕES & CONCURSOS
XVI - é vedada a acumulação remunerada de
cargos públicos, exceto, quando houver compatibilidade de
horários, observado em qualquer caso o disposto no inciso
XI: (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 19, de
1998)
a) a de dois cargos de professor; (Redação dada
pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)
b) a de um cargo de professor com outro técnico
ou científico; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº
19, de 1998)
c) a de dois cargos ou empregos privativos de
profissionais de saúde, com profissões regulamentadas;
(Redação dada pela Emenda Constitucional nº 34, de 2001)
XVII - a proibição de acumular estende-se a
empregos e funções e abrange autarquias, fundações,
empresas públicas, sociedades de economia mista, suas
subsidiárias, e sociedades controladas, direta ou
indiretamente, pelo poder público; (Redação dada pela
Emenda Constitucional nº 19, de 1998)
XVIII - a administração fazendária e seus
servidores fiscais terão, dentro de suas áreas de
competência e jurisdição, precedência sobre os demais
setores administrativos, na forma da lei;
XIX – somente por lei específica poderá ser criada
autarquia e autorizada à instituição de empresa pública, de
sociedade de economia mista e de fundação, cabendo à lei
complementar, neste último caso, definir as áreas de sua
atuação; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 19,
de 1998)
XX - depende de autorização legislativa, em cada
caso, a criação de subsidiárias das entidades mencionadas
no inciso anterior, assim como a participação de qualquer
delas em empresa privada;
XXI - ressalvados os casos especificados na
legislação, as obras, serviços, compras e alienações serão
contratados mediante processo de licitação pública que
assegure igualdade de condições a todos os concorrentes,
com cláusulas que estabeleçam obrigações de pagamento,
mantidas as condições efetivas da proposta, nos termos da
lei, o qual somente permitirá as exigências de qualificação
técnica e econômica indispensáveis à garantia do
cumprimento das obrigações. (Regulamento)
XXII - as administrações tributárias da União, dos
Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, atividades
essenciais ao funcionamento do Estado, exercidas por
servidores de carreiras específicas, terão recursos
prioritários para a realização de suas atividades e atuarão
de forma integrada, inclusive com o compartilhamento de
cadastros e de informações fiscais, na forma da lei ou
convênio. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 42, de
19.12.2003)
§ 1º A publicidade dos atos, programas, obras,
serviços e campanhas dos órgãos públicos deverá ter
caráter educativo, informativo ou de orientação social, dela
não podendo constar nomes, símbolos ou imagens que
caracterizem promoção pessoal de autoridades ou
servidores públicos.
§ 2º A não observância do disposto nos incisos II e
III implicará a nulidade do ato e a punição da autoridade
responsável, nos termos da lei.
§ 3º A lei disciplinará as formas de participação do
usuário na administração pública direta e indireta,
regulando especialmente: (Redação dada pela Emenda
Constitucional nº 19, de 1998)
I - as reclamações relativas à prestação dos
serviços públicos em geral, asseguradas a manutenção de
serviços de atendimento ao usuário e a avaliação periódica,
externa e interna, da qualidade dos serviços; (Incluído pela
Emenda Constitucional nº 19, de 1998)
II - o acesso dos usuários a registros
administrativos e a informações sobre atos de governo,
observado o disposto no art. 5º, X e XXXIII; (Incluído pela
Emenda Constitucional nº 19, de 1998)
III - a disciplina da representação contra o
exercício negligente ou abusivo de cargo, emprego ou
função na administração pública. (Incluído pela Emenda
Constitucional nº 19, de 1998)
§ 4º - Os atos de improbidade administrativa
importarão a suspensão dos direitos políticos, a perda da
função pública, a indisponibilidade dos bens e o
ressarcimento ao erário, na forma e gradação previstas em
lei, sem prejuízo da ação penal cabível.
§ 5º A lei estabelecerá os prazos de prescrição
para ilícitos praticados por qualquer agente, servidor ou
não, que causem prejuízos ao erário, ressalvadas as
respectivas ações de ressarcimento.
§ 6º As pessoas jurídicas de direito público e as de
direito privado prestadoras de serviços públicos
responderão pelos danos que seus agentes, nessa
qualidade, causarem a terceiros, assegurado o direito de
regresso contra o responsável nos casos de dolo ou culpa.
§ 7º A lei disporá sobre os requisitos e as
restrições ao ocupante de cargo ou emprego da
administração direta e indireta que possibilite o acesso a
informações privilegiadas. (Incluído pela Emenda
Constitucional nº 19, de 1998)
§ 8º A autonomia gerencial, orçamentária e
financeira dos órgãos e entidades da administração direta e
indireta poderá ser ampliada mediante contrato, a ser
firmado entre seus administradores e o poder público, que
tenha por objeto a fixação de metas de desempenho para o
órgão ou entidade, cabendo à lei dispor sobre: (Incluído
pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)
I - o prazo de duração do contrato;
II - os controles e critérios de avaliação de
desempenho, direitos, obrigações e responsabilidade dos
dirigentes;
III - a remuneração do pessoal."
§ 9º O disposto no inciso XI aplica-se às empresas
públicas e às sociedades de economia mista, e suas
subsidiárias, que receberem recursos da União, dos
Estados, do Distrito Federal ou dos Municípios para
pagamento de despesas de pessoal ou de custeio em geral.
(Incluído pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)
§ 10. É vedada a percepção simultânea de
proventos de aposentadoria decorrentes do art. 40 ou dos
arts. 42 e 142 com a remuneração de cargo, emprego ou
função pública, ressalvados os cargos acumuláveis na
forma desta Constituição, os cargos eletivos e os cargos em
comissão declarados em lei de livre nomeação e
exoneração. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 20,
de 1998)
§ 11. Não serão computadas, para efeito dos
limites remuneratórios de que trata o inciso XI do caput
deste artigo, as parcelas de caráter indenizatório previstas
em lei. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 47, de
2005)
§ 12. Para os fins do disposto no inciso XI do
caput deste artigo, fica facultado aos Estados e ao Distrito
Federal fixar, em seu âmbito, mediante emenda às
respectivas Constituições e Lei Orgânica, como limite único,
o subsídio mensal dos Desembargadores do respectivo
Tribunal de Justiça, limitado a noventa inteiros e vinte e
cinco centésimos por cento do subsídio mensal dos
Ministros do Supremo Tribunal Federal, não se aplicando o
disposto neste parágrafo aos subsídios dos Deputados
Estaduais e Distritais e dos Vereadores. (Incluído pela
Emenda Constitucional nº 47, de 2005)
16
 APOSTILA ELABORADA PELA EMPRESA DIGITAÇÕES & CONCURSOS
Art. 38. Ao servidor público da administração
direta, autárquica e fundacional, no exercício de mandato
eletivo, aplicam-se as seguintes disposições: (Redação
dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)
I - tratando-se de mandato eletivo federal, estadual
ou distrital, ficará afastado de seu cargo, emprego ou
função;
II - investido no mandato de Prefeito, será afastado
do cargo, emprego ou função, sendo-lhe facultado optar
pela sua remuneração;
III - investido no mandato de Vereador, havendo
compatibilidade de horários, perceberá as vantagens de
seu cargo, emprego ou função, sem prejuízo da
remuneração do cargo eletivo, e, não havendo
compatibilidade, será aplicada a norma do inciso anterior;
IV - em qualquer caso que exija o afastamento
para o exercício de mandato eletivo, seu tempo de serviço
será contado para todos os efeitos legais, exceto para
promoção por merecimento;
V - para efeito de benefício previdenciário, no caso
de afastamento, os valores serão determinados como se no
exercício estivesse.
Seção II
DOS SERVIDORES PÚBLICOS
(Redação dada pela Emenda Constitucional nº 18, de 1998)
Art. 39. A União, os Estados, o Distrito Federal e
os Municípios instituirão, no âmbito de sua competência,
regime jurídico único e planos de carreira para os
servidores da administração pública direta, das autarquias e
das fundações públicas. (Vide ADIN nº 2.135-4)
Art. 39. A União, os Estados, o Distrito Federal e
os Municípios instituirão conselho de política de
administração e remuneração de pessoal, integrado por
servidores designados pelos respectivos
Poderes. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº
19, de 1998) (Vide ADIN nº 2.135-4)
§ 1º A fixação dos padrões de vencimento e dos
demais componentes do sistema remuneratório observará:
(Redação dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)
I - a natureza, o grau de responsabilidade e a
complexidade dos cargos componentes de cada carreira;
(Incluído pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)
II - os requisitos para a investidura; (Incluído pela
Emenda Constitucional nº 19, de 1998)
III - as peculiaridades dos cargos. (Incluído pela
Emenda Constitucional nº 19, de 1998)
§ 2º A União, os Estados e o Distrito Federal
manterão escolas de governo para a formação e o
aperfeiçoamento dos servidores públicos, constituindo-se a
participação nos cursos um dos requisitos para a promoção
na carreira, facultada, para isso, a celebração de convênios
ou contratos entre os entes federados. (Redação dada pela
Emenda Constitucional nº 19, de 1998)
§ 3º Aplica-se aos servidores ocupantes de cargo
público o disposto no art. 7º, IV, VII, VIII, IX, XII, XIII, XV,
XVI, XVII, XVIII, XIX, XX, XXII e XXX, podendo a lei
estabelecer requisitos diferenciados de admissão quando a
natureza do cargo o exigir. (Incluído pela Emenda
Constitucional nº 19, de 1998)
§ 4º O membro de Poder, o detentor de mandato
eletivo, os Ministros de Estado e os Secretários Estaduais e
Municipais serão remunerados exclusivamente por subsídio
fixado em parcela única, vedado o acréscimo de qualquer
gratificação, adicional, abono, prêmio, verba de
representação ou outra espécie remuneratória, obedecido,
em qualquer caso, o disposto no art. 37, X e XI. (Incluído
pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)
§ 5º Lei da União, dos Estados, do Distrito Federal
e dos Municípios poderá estabelecer a relação entre a
maior e a menor remuneração dos servidores públicos,
obedecido, em qualquer caso, o disposto no art. 37, XI.
(Incluído pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)
§ 6º Os Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário
publicarão anualmente os valores do subsídio e da
remuneração dos cargos e empregos públicos. (Incluído
pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)
§ 7º Lei da União, dos Estados, do Distrito Federal
e dos Municípios disciplinará a aplicação de recursos
orçamentários provenientes da economia com despesas
correntes em cada órgão, autarquia e fundação, para
aplicação no desenvolvimento de programas de qualidade e
produtividade, treinamento e desenvolvimento,
modernização, reaparelhamento e racionalização do serviço
público, inclusive sob a forma de adicional ou prêmio de
produtividade. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 19,
de 1998)
§ 8º A remuneração dos servidores públicos
organizados em carreira poderá ser fixada nos termos do §
4º. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)
Art. 40. Aos servidores titulares de cargos efetivos
da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos
Municípios, incluídas suas autarquias e fundações, é
assegurado regime de previdência de caráter contributivo e
solidário, mediante contribuição do respectivo ente público,
dos servidores ativos e inativos e dos pensionistas,
observados critérios que preservem o equilíbrio financeiro e
atuarial e o disposto neste artigo. (Redação dada pela
Emenda Constitucional nº 41, 19.12.2003)
§ 1º Os servidores abrangidos pelo regime de
previdência de que trata este artigo serão aposentados,
calculados os seus proventos a partir dos valores fixados na
forma dos §§ 3º e 17: (Redação dada pela Emenda
Constitucional nº 41, 19.12.2003)
I - por invalidez permanente, sendo os proventos
proporcionais ao tempo de contribuição, exceto se
decorrente de acidente em serviço, moléstia profissional ou
doença grave, contagiosa ou incurável, na forma da lei;
(Redação dada pela Emenda Constitucional nº 41,
19.12.2003)
II - compulsoriamente, com proventos
proporcionais ao tempo de contribuição, aos 70 (setenta)
anos de idade, ou aos 75 (setenta e cinco) anos de idade,
na forma de lei complementar; (Redação dada pela
Emenda Constitucional nº 88, de 2015)
III - voluntariamente, desde que cumprido tempo
mínimo de dez anos de efetivo exercício no serviço público
e cinco anos no cargo efetivo em que se dará a
aposentadoria, observadas as seguintes condições:
(Redação dada pela Emenda Constitucional nº 20, de
15/12/98)
a) sessenta anos de idade e trinta e cinco de
contribuição, se homem, e cinquenta e cinco anos de idade
e trinta de contribuição, se mulher; (Redação dada pela
Emenda Constitucional nº 20, de 15/12/98)
b) sessenta e cinco anos de idade, se homem, e
sessenta anos de idade, se mulher, com proventos
proporcionais ao tempo de contribuição. (Redação dada
pela Emenda Constitucional nº 20, de 15/12/98)
§ 2º - Os proventos de aposentadoria e as
pensões, por ocasião de sua concessão, não poderão
exceder a remuneração do respectivo servidor, no cargo
efetivo em que se deu a aposentadoria ou que serviu de
referência para a concessão da pensão. (Redação dada
pela Emenda Constitucional nº 20, de 15/12/98)
§ 3º Para o cálculo dos proventos de
aposentadoria, por ocasião da sua concessão, serão
consideradas as remunerações utilizadas como base para
as contribuições do servidor aos regimes de previdência de
que tratam este artigo e o art. 201, na forma da lei.
17
 APOSTILA ELABORADA PELA EMPRESA DIGITAÇÕES & CONCURSOS
(Redação dada pela Emenda Constitucional nº 41,
19.12.2003)
§ 4º É vedada a adoção de requisitos e critérios
diferenciados para a concessão de aposentadoria aos
abrangidos pelo regime de que trata este artigo,
ressalvados, nos termos definidos em leis complementares,
os casos de servidores: (Redação dada pela Emenda
Constitucional nº 47, de 2005)
I portadores de deficiência; (Incluído pela Emenda
Constitucional nº 47, de 2005)
II que exerçam atividades de risco; (Incluído pela
Emenda Constitucional nº 47, de 2005)
III cujas atividades sejam exercidas sob condições
especiais que prejudiquem a saúde ou a integridade física.
(Incluído pela Emenda Constitucional nº 47, de 2005)
§ 5º - Os requisitos de idade e de tempo de
contribuição serão reduzidos em cinco anos, em relação ao
disposto no § 1º, III, "a", para o professor que comprove
exclusivamente tempo de efetivo exercício das funções de
magistério na educação infantil e no ensino fundamental e
médio. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 20,
de 15/12/98)
§ 6º - Ressalvadas as aposentadorias decorrentes
dos cargos acumuláveis na forma desta Constituição, é
vedada a percepção de mais de uma aposentadoria à conta
do regime de previdência previsto neste artigo. (Redação
dada pela Emenda Constitucional nº 20, de 15/12/98)
§ 7º Lei disporá sobre a concessão do benefício de
pensão por morte, que será igual: (Redação dada pela
Emenda Constitucional nº 41, 19.12.2003)
I - ao valor da totalidade dos proventos do servidor
falecido, até o limite máximo estabelecido para os
benefícios do regime geral de previdência social de que
trata o art. 201, acrescido de setenta por cento da parcela
excedente a este limite, caso aposentado à data do óbito;
ou (Incluído pela Emenda Constitucional nº 41, 19.12.2003)
II - ao valor da totalidade da remuneração do
servidor no cargo efetivo em que se deu o falecimento, até
o limite máximo estabelecido para os benefícios do regime
geral de previdência social de que trata o art. 201,
acrescido de setenta por cento da parcela excedente a este
limite, caso em atividade na data do óbito. (Incluído pela
Emenda Constitucional nº 41, 19.12.2003)
§ 8º É assegurado o reajustamento dos benefícios
para preservar-lhes, em caráter permanente, o valor real,
conforme critérios estabelecidos em lei. (Redação dada
pela Emenda Constitucional nº 41, 19.12.2003)
§ 9º - O tempo de contribuição federal, estadual ou
municipal será contado para efeito de aposentadoria e o
tempo de serviço correspondente para efeito de
disponibilidade. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 20,
de 15/12/98)
§ 10 - A lei não poderá estabelecer qualquer forma
de contagem de tempo de contribuição fictício. (Incluído
pela Emenda Constitucional nº 20, de 15/12/98)
§ 11 - Aplica-se o limite fixado no art. 37, XI, à
soma total dos proventos de inatividade, inclusive quando
decorrentes da acumulação de cargos ou empregos
públicos, bem como de outras atividades sujeitas a
contribuição para o regime geral de previdência social, e ao
montante resultante da adição de proventos de inatividade
com remuneração de cargo acumulável na forma desta
Constituição, cargo em comissão declarado em lei de livre
nomeação e exoneração, e de cargo eletivo. (Incluído pela
Emenda Constitucional nº 20, de 15/12/98)
§ 12 - Além do disposto neste artigo, o regime de
previdência dos servidores públicos titulares de cargo
efetivo observará, no que couber, os requisitos e critérios
fixados para o regime geral de previdência social. (Incluído
pela Emenda Constitucional nº 20, de 15/12/98)
§ 13 - Ao servidor ocupante, exclusivamente, de
cargo em comissão declarado em lei de livre nomeação e
exoneração bem como de outro cargo temporário ou de
emprego público, aplica-se o regime geral de previdência
social. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 20, de
15/12/98)
§ 14 - A União, os Estados, o Distrito Federal e os
Municípios, desde que instituam regime de previdência
complementar para os seus respectivos servidores titulares
de cargo efetivo, poderão fixar, para o valor das
aposentadorias e pensões a serem concedidas pelo regime
de que trata este artigo, o limite máximo estabelecido para
os benefícios do regime geral de previdência social de que
trata o art. 201. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 20,
de 15/12/98)
§ 15. O regime de previdência complementar de
que trata o § 14 será instituído por lei de iniciativa do
respectivo Poder Executivo, observado o disposto no art.
202 e seus parágrafos, no que couber, por intermédio de
entidades fechadas de previdência complementar, de
natureza pública, que oferecerão aos respectivos
participantes planos de benefícios somente na modalidade
de contribuição definida. (Redação dada pela Emenda
Constitucional nº 41, 19.12.2003)
§ 16 - Somente mediante sua prévia e expressa
opção, o disposto nos §§ 14 e 15 poderá ser aplicado ao
servidor que tiver ingressado no serviço público até a data
da publicação do ato de instituição do correspondente
regime de previdência complementar. (Incluído pela
Emenda Constitucional nº 20, de 15/12/98)
§ 17. Todos os valores de remuneração
considerados para o cálculo do benefício previsto no § 3°
serão devidamente atualizados, na forma da lei. (Incluído
pela Emenda Constitucional nº 41, 19.12.2003)
§ 18. Incidirá contribuição sobre os proventos de
aposentadorias e pensões concedidas pelo regime de que
trata este artigo que superem o limite máximo estabelecido
para os benefícios do regime geral de previdência social de
que trata o art. 201, com percentual igual ao estabelecido
para os servidores titulares de cargos efetivos. (Incluído
pela Emenda Constitucional nº 41, 19.12.2003)
§ 19. O servidor de que trata este artigo que tenha
completado as exigências para aposentadoria voluntária
estabelecidas no § 1º, III, a, e que opte por permanecer em
atividade fará jus a um abono de permanência equivalente
ao valor da sua contribuição previdenciária até completar as
exigências para aposentadoria compulsória contidas no §
1º, II. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 41,
19.12.2003)
§ 20. Fica vedada a existência de mais de um
regime próprio de previdência social para os servidores
titulares de cargos efetivos, e de mais de uma unidade
gestora do respectivo regime em cada ente estatal,
ressalvado o disposto no art. 142, § 3º, X. (Incluído pela
Emenda Constitucional nº 41, 19.12.2003)
§ 21. A contribuição prevista no § 18 deste artigo
incidirá apenas sobre as parcelas de proventos de
aposentadoria e de pensão que superem o dobro do limite
máximo estabelecido para os benefícios do regime geral de
previdência social de que trata o art. 201 desta
Constituição, quando o beneficiário, na forma da lei, for
portador de doença incapacitante. (Incluído pela Emenda
Constitucional nº 47, de 2005)
Art. 41. São estáveis após três anos de efetivo
exercício os servidores nomeados para cargo de
provimento efetivo em virtude de concurso público.
(Redação dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)
§ 1º O servidor público estável só perderá o cargo:
(Redação dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)
18
 APOSTILA ELABORADA PELA EMPRESA DIGITAÇÕES & CONCURSOS
I - em virtude de sentença judicial transitada em
julgado; (Incluído pela Emenda Constitucional nº 19, de
1998)
II - mediante processo administrativo em que lhe
seja assegurada ampla defesa; (Incluído pela Emenda
Constitucional nº 19, de 1998)
III - mediante procedimento de avaliação periódica
de desempenho, na forma de lei complementar, assegurada
ampla defesa. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 19,
de 1998)
§ 2º Invalidada por sentença judicial a demissão do
servidor estável, será ele reintegrado, e o eventual
ocupante da vaga, se estável, reconduzido ao cargo de
origem, sem direito a indenização, aproveitado em outro
cargo ou posto em disponibilidade com remuneração
proporcional ao tempo de serviço. (Redação dada pela
Emenda Constitucional nº 19, de 1998)
§ 3º Extinto o cargo ou declarada a sua
desnecessidade, o servidor estável ficará em
disponibilidade, com remuneração proporcional ao tempo
de serviço, até seu adequado aproveitamento em outro
cargo. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 19,
de 1998)
§ 4º Como condição para a aquisição da
estabilidade, é obrigatória a avaliação especial de
desempenho por comissão instituída para essa finalidade.
(Incluído pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)
TÍTULO IV
DA ORGANIZAÇÃO DOS PODERES
(Redação dada pela Emenda Constitucional nº 80, de 2014)
CAPÍTULO I instituições financeiras e suas operações;
DO PODER LEGISLATIVO
SEÇÃO I da dívida mobiliária federal.
DO CONGRESSO NACIONAL
Art. 44. O Poder Legislativo é exercido pelo
Congresso Nacional, que se compõe da Câmara dos
Deputados e do Senado Federal.
Parágrafo único. Cada legislatura terá a duração
de quatro anos.
Art. 45. A Câmara dos Deputados compõe-se de
representantes do povo, eleitos, pelo sistema proporcional,
em cada Estado, em cada Território e no Distrito Federal.
§ 1º O número total de Deputados, bem como a
representação por Estado e pelo Distrito Federal, será
estabelecido por lei complementar, proporcionalmente à
população, procedendo-se aos ajustes necessários, no ano
anterior às eleições, para que nenhuma daquelas unidades
da Federação tenha menos de oito ou mais de setenta
Deputados.
§ 2º Cada Território elegerá quatro Deputados.
Art. 46. O Senado Federal compõe-se de
representantes dos Estados e do Distrito Federal, eleitos
segundo o princípio majoritário.
§ 1º Cada Estado e o Distrito Federal elegerão três
Senadores, com mandato de oito anos.
§ 2º A representação de cada Estado e do Distrito
Federal será renovada de quatro em quatro anos,
alternadamente, por um e dois terços.
§ 3º Cada Senador será eleito com dois suplentes.
Art. 47. Salvo disposição constitucional em
contrário, as deliberações de cada Casa e de suas
Comissões serão tomadas por maioria dos votos, presente
a maioria absoluta de seus membros.
Seção II
DAS ATRIBUIÇÕES DO CONGRESSO NACIONAL
Art. 48. Cabe ao Congresso Nacional, com a
sanção do Presidente da República, não exigida esta para o
especificado nos arts. 49, 51 e 52, dispor sobre todas as
matérias de competência da União, especialmente sobre:
I - sistema tributário, arrecadação e distribuição de
rendas;
II - plano plurianual, diretrizes orçamentárias,
orçamento anual, operações de crédito, dívida pública e
emissões de curso forçado;
III - fixação e modificação do efetivo das Forças
Armadas;
IV - planos e programas nacionais, regionais e
setoriais de desenvolvimento;
V - limites do território nacional, espaço aéreo e
marítimo e bens do domínio da União;
VI - incorporação, subdivisão ou desmembramento
de áreas de Territórios ou Estados, ouvidas as respectivas
Assembleias Legislativas;
VII - transferência temporária da sede do Governo
Federal;
VIII - concessão de anistia;
IX - organização administrativa, judiciária, do
Ministério Público e da Defensoria Pública da União e dos
Territórios e organização judiciária e do Ministério Público
do Distrito Federal; (Redação dada pela Emenda
Constitucional nº 69, de 2012) (Produção de efeito)
X – criação, transformação e extinção de cargos,
empregos e funções públicas, observado o que estabelece
o art. 84, VI, b; (Redação dada pela Emenda Constitucional
nº 32, de 2001)
XI – criação e extinção de Ministérios e órgãos da
administração pública; (Redação dada pela Emenda
Constitucional nº 32, de 2001)
XII - telecomunicações e radiodifusão;
XIII - matéria financeira, cambial e monetária,
XIV - moeda, seus limites de emissão, e montante
XV - fixação do subsídio dos Ministros do Supremo
Tribunal Federal, observado o que dispõem os arts. 39, §
4º; 150, II; 153, III; e 153, § 2º, I. (Redação dada pela
Emenda Constitucional nº 41, 19.12.2003)
Art. 49. É da competência exclusiva do Congresso
Nacional:
I - resolver definitivamente sobre tratados, acordos
ou atos internacionais que acarretem encargos ou
compromissos gravosos ao patrimônio nacional;
II - autorizar o Presidente da República a declarar
guerra, a celebrar a paz, a permitir que forças estrangeiras
transitem pelo território nacional ou nele permaneçam
temporariamente, ressalvados os casos previstos em lei
complementar;
III - autorizar o Presidente e o Vice-Presidente da
República a se ausentarem do País, quando a ausência
exceder a quinze dias;
IV - aprovar o estado de defesa e a intervenção
federal, autorizar o estado de sítio, ou suspender qualquer
uma dessas medidas;
V - sustar os atos normativos do Poder Executivo
que exorbitem do poder regulamentar ou dos limites de
delegação legislativa;
VI - mudar temporariamente sua sede;
VII - fixar idêntico subsídio para os Deputados
Federais e os Senadores, observado o que dispõem os
arts. 37, XI, 39, § 4º, 150, II, 153, III, e 153, § 2º,
I; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 19, de
1998)
VIII - fixar os subsídios do Presidente e do Vice-
Presidente da República e dos Ministros de Estado,
observado o que dispõem os arts. 37, XI, 39, § 4º, 150, II,
153, III, e 153, § 2º, I; (Redação dada pela Emenda
Constitucional nº 19, de 1998)
19
 APOSTILA ELABORADA PELA EMPRESA DIGITAÇÕES & CONCURSOS
IX - julgar anualmente as contas prestadas pelo
Presidente da República e apreciar os relatórios sobre a
execução dos planos de governo;
X - fiscalizar e controlar, diretamente, ou por
qualquer de suas Casas, os atos do Poder Executivo,
incluídos os da administração indireta;
XI - zelar pela preservação de sua competência
legislativa em face da atribuição normativa dos outros
Poderes;
XII - apreciar os atos de concessão e renovação
de concessão de emissoras de rádio e televisão;
XIII - escolher dois terços dos membros do
Tribunal de Contas da União;
XIV - aprovar iniciativas do Poder Executivo
referentes a atividades nucleares;
XV - autorizar referendo e convocar plebiscito;
XVI - autorizar, em terras indígenas, a exploração
e o aproveitamento de recursos hídricos e a pesquisa e
lavra de riquezas minerais;
XVII - aprovar, previamente, a alienação ou
concessão de terras públicas com área superior a dois mil e
quinhentos hectares.
Art. 50. A Câmara dos Deputados e o Senado
Federal, ou qualquer de suas Comissões, poderão
convocar Ministro de Estado ou quaisquer titulares de
órgãos diretamente subordinados à Presidência da
República para prestarem, pessoalmente, informações
sobre assunto previamente determinado, importando crime
de responsabilidade a ausência sem justificação adequada.
(Redação dada pela Emenda Constitucional de Revisão nº
2, de 1994)
§ 1º Os Ministros de Estado poderão comparecer
ao Senado Federal, à Câmara dos Deputados, ou a
qualquer de suas Comissões, por sua iniciativa e mediante
entendimentos com a Mesa respectiva, para expor assunto
de relevância de seu Ministério.
§ 2º As Mesas da Câmara dos Deputados e do
Senado Federal poderão encaminhar pedidos escritos de
informações a Ministros de Estado ou a qualquer das
pessoas referidas no caput deste artigo, importando em
crime de responsabilidade a recusa, ou o não -
atendimento, no prazo de trinta dias, bem como a prestação
de informações falsas. (Redação dada pela Emenda
Constitucional de Revisão nº 2, de 1994)
Seção III
DA CÂMARA DOS DEPUTADOS
Art. 51. Compete privativamente à Câmara dos
Deputados:
I - autorizar, por dois terços de seus membros, a
instauração de processo contra o Presidente e o Vice-
Presidente da República e os Ministros de Estado;
II - proceder à tomada de contas do Presidente da
República, quando não apresentadas ao Congresso
Nacional dentro de sessenta dias após a abertura da
sessão legislativa;
III - elaborar seu regimento interno;
IV – dispor sobre sua organização, funcionamento,
polícia, criação, transformação ou extinção dos cargos,
empregos e funções de seus serviços, e a iniciativa de lei
para fixação da respectiva remuneração, observados os
parâmetros estabelecidos na lei de diretrizes orçamentárias;
(Redação dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)
V - eleger membros do Conselho da República,
nos termos do art. 89, VII.
Seção IV
DO SENADO FEDERAL
Art. 52. Compete privativamente ao Senado
Federal:
I - processar e julgar o Presidente e o Vice-
Presidente da República nos crimes de responsabilidade,
bem como os Ministros de Estado e os Comandantes da
Marinha, do Exército e da Aeronáutica nos crimes da
mesma natureza conexos com aqueles; (Redação dada
pela Emenda Constitucional nº 23, de 02/09/99)
II processar e julgar os Ministros do Supremo
Tribunal Federal, os membros do Conselho Nacional de
Justiça e do Conselho Nacional do Ministério Público, o
Procurador-Geral da República e o Advogado-Geral da
União nos crimes de responsabilidade; (Redação dada pela
Emenda Constitucional nº 45, de 2004)
III - aprovar previamente, por voto secreto, após
arguição pública, a escolha de:
a) Magistrados, nos casos estabelecidos nesta
Constituição;
b) Ministros do Tribunal de Contas da União
indicados pelo Presidente da República;
c) Governador de Território;
d) Presidente e diretores do banco central;
e) Procurador-Geral da República;
f) titulares de outros cargos que a lei determinar;
IV - aprovar previamente, por voto secreto, após
arguição em sessão secreta, a escolha dos chefes de
missão diplomática de caráter permanente;
V - autorizar operações externas de natureza
financeira, de interesse da União, dos Estados, do Distrito
Federal, dos Territórios e dos Municípios;
VI - fixar, por proposta do Presidente da República,
limites globais para o montante da dívida consolidada da
União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios;
VII - dispor sobre limites globais e condições para
as operações de crédito externo e interno da União, dos
Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, de suas
autarquias e demais entidades controladas pelo Poder
Público federal;
VIII - dispor sobre limites e condições para a
concessão de garantia da União em operações de crédito
externo e interno;
IX - estabelecer limites globais e condições para o
montante da dívida mobiliária dos Estados, do Distrito
Federal e dos Municípios;
X - suspender a execução, no todo ou em parte, de
lei declarada inconstitucional por decisão definitiva do
Supremo Tribunal Federal;
XI - aprovar, por maioria absoluta e por voto
secreto, a exoneração, de ofício, do Procurador-Geral da
República antes do término de seu mandato;
XII - elaborar seu regimento interno;
XIII - dispor sobre sua organização,
funcionamento, polícia, criação, transformação ou extinção
dos cargos, empregos e funções de seus serviços, e a
iniciativa de lei para fixação da respectiva remuneração,
observados os parâmetros estabelecidos na lei de diretrizes
orçamentárias; (Redação dada pela Emenda Constitucional
nº 19, de 1998)
XIV - eleger membros do Conselho da República,
nos termos do art. 89, VII.
XV - avaliar periodicamente a funcionalidade do
Sistema Tributário Nacional, em sua estrutura e seus
componentes, e o desempenho das administrações
tributárias da União, dos Estados e do Distrito Federal e dos
Municípios. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 42, de
19.12.2003)
Parágrafo único. Nos casos previstos nos incisos I
e II, funcionará como Presidente o do Supremo Tribunal
Federal, limitando-se a condenação, que somente será
proferida por dois terços dos votos do Senado Federal, à
perda do cargo, com inabilitação, por oito anos, para o
exercício de função pública, sem prejuízo das demais
sanções judiciais cabíveis.
20
 APOSTILA ELABORADA PELA EMPRESA DIGITAÇÕES & CONCURSOS
Seção V d) ser titulares de mais de um cargo ou mandato
DOS DEPUTADOS E DOS SENADORES
Art. 53. Os Deputados e Senadores são
invioláveis, civil e penalmente, por quaisquer de suas
opiniões, palavras e votos. (Redação dada pela Emenda
Constitucional nº 35, de 2001)
§ 1º Os Deputados e Senadores, desde a
expedição do diploma, serão submetidos a julgamento
perante o Supremo Tribunal Federal. (Redação dada pela
Emenda Constitucional nº 35, de 2001)
§ 2º Desde a expedição do diploma, os membros
do Congresso Nacional não poderão ser presos, salvo em
flagrante de crime inafiançável. Nesse caso, os autos serão
remetidos dentro de vinte e quatro horas à Casa respectiva,
para que, pelo voto da maioria de seus membros, resolva
sobre a prisão. (Redação dada pela Emenda Constitucional
nº 35, de 2001)
§ 3º Recebida a denúncia contra o Senador ou
Deputado, por crime ocorrido após a diplomação, o
Supremo Tribunal Federal dará ciência à Casa respectiva,
que, por iniciativa de partido político nela representado e
pelo voto da maioria de seus membros, poderá, até a
decisão final, sustar o andamento da ação. (Redação dada
pela Emenda Constitucional nº 35, de 2001)
§ 4º O pedido de sustação será apreciado pela
Casa respectiva no prazo improrrogável de quarenta e
cinco dias do seu recebimento pela Mesa Diretora.
(Redação dada pela Emenda Constitucional nº 35, de 2001)
§ 5º A sustação do processo suspende a
prescrição, enquanto durar o mandato. (Redação dada pela
Emenda Constitucional nº 35, de 2001)
§ 6º Os Deputados e Senadores não serão
obrigados a testemunhar sobre informações recebidas ou
prestadas em razão do exercício do mandato, nem sobre as
pessoas que lhes confiaram ou deles receberam
informações. (Redação dada pela Emenda Constitucional
nº 35, de 2001)
§ 7º A incorporação às Forças Armadas de
Deputados e Senadores, embora militares e ainda que em
tempo de guerra, dependerá de prévia licença da Casa
respectiva. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº
35, de 2001)
§ 8º As imunidades de Deputados ou Senadores
subsistirão durante o estado de sítio, só podendo ser
suspensas mediante o voto de dois terços dos membros da
Casa respectiva, nos casos de atos praticados fora do
recinto do Congresso Nacional, que sejam incompatíveis
com a execução da medida. (Incluído pela Emenda
Constitucional nº 35, de 2001)
Art. 54. Os Deputados e Senadores não poderão:
I - desde a expedição do diploma:
a) firmar ou manter contrato com pessoa jurídica
de direito público, autarquia, empresa pública, sociedade de
economia mista ou empresa concessionária de serviço
público, salvo quando o contrato obedecer a cláusulas
uniformes;
b) aceitar ou exercer cargo, função ou emprego
remunerado, inclusive os de que sejam demissíveis "ad
nutum", nas entidades constantes da alínea anterior;
II - desde a posse:
a) ser proprietários, controladores ou diretores de
empresa que goze de favor decorrente de contrato com
pessoa jurídica de direito público, ou nela exercer função
remunerada;
b) ocupar cargo ou função de que sejam
demissíveis "ad nutum", nas entidades referidas no inciso I,
"a";
c) patrocinar causa em que seja interessada
qualquer das entidades a que se refere o inciso I, "a";
público eletivo.
Art. 55. Perderá o mandato o Deputado ou
Senador:
I - que infringir qualquer das proibições
estabelecidas no artigo anterior;
II - cujo procedimento for declarado incompatível
com o decoro parlamentar;
III - que deixar de comparecer, em cada sessão
legislativa, à terça parte das sessões ordinárias da Casa a
que pertencer, salvo licença ou missão por esta autorizada;
IV - que perder ou tiver suspensos os direitos
políticos;
V - quando o decretar a Justiça Eleitoral, nos
casos previstos nesta Constituição;
VI - que sofrer condenação criminal em sentença
transitada em julgado.
§ 1º - É incompatível com o decoro parlamentar,
além dos casos definidos no regimento interno, o abuso das
prerrogativas asseguradas a membro do Congresso
Nacional ou a percepção de vantagens indevidas.
§ 2º Nos casos dos incisos I, II e VI, a perda do
mandato será decidida pela Câmara dos Deputados ou pelo
Senado Federal, por maioria absoluta, mediante
provocação da respectiva Mesa ou de partido político
representado no Congresso Nacional, assegurada ampla
defesa. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 76,
de 2013)
§ 3º - Nos casos previstos nos incisos III a V, a
perda será declarada pela Mesa da Casa respectiva, de
ofício ou mediante provocação de qualquer de seus
membros, ou de partido político representado no Congresso
Nacional, assegurada ampla defesa.
§ 4º A renúncia de parlamentar submetido a
processo que vise ou possa levar à perda do mandato, nos
termos deste artigo, terá seus efeitos suspensos até as
deliberações finais de que tratam os §§ 2º e 3º. (Incluído
pela Emenda Constitucional de Revisão nº 6, de 1994)
Art. 56. Não perderá o mandato o Deputado ou
Senador:
I - investido no cargo de Ministro de Estado,
Governador de Território, Secretário de Estado, do Distrito
Federal, de Território, de Prefeitura de Capital ou chefe de
missão diplomática temporária;
II - licenciado pela respectiva Casa por motivo de
doença, ou para tratar, sem remuneração, de interesse
particular, desde que, neste caso, o afastamento não
ultrapasse cento e vinte dias por sessão legislativa.
§ 1º O suplente será convocado nos casos de
vaga, de investidura em funções previstas neste artigo ou
de licença superior a cento e vinte dias.
§ 2º Ocorrendo vaga e não havendo suplente, far-
se-á eleição para preenchê-la se faltarem mais de quinze
meses para o término do mandato.
§ 3º Na hipótese do inciso I, o Deputado ou
Senador poderá optar pela remuneração do mandato.
Seção VI
DAS REUNIÕES
Art. 57. O Congresso Nacional reunir-se-á,
anualmente, na Capital Federal, de 2 de fevereiro a 17 de
julho e de 1º de agosto a 22 de dezembro. (Redação dada
pela Emenda Constitucional nº 50, de 2006)
§ 1º As reuniões marcadas para essas datas serão
transferidas para o primeiro dia útil subsequente, quando
recaírem em sábados, domingos ou feriados.
§ 2º A sessão legislativa não será interrompida
sem a aprovação do projeto de lei de diretrizes
orçamentárias.
21
 APOSTILA ELABORADA PELA EMPRESA DIGITAÇÕES & CONCURSOS
§ 3º Além de outros casos previstos nesta
Constituição, a Câmara dos Deputados e o Senado Federal
reunir-se-ão em sessão conjunta para:
I - inaugurar a sessão legislativa;
II - elaborar o regimento comum e regular a criação
de serviços comuns às duas Casas;
III - receber o compromisso do Presidente e do
Vice-Presidente da República;
IV - conhecer do veto e sobre ele deliberar.
§ 4º Cada uma das Casas reunir-se-á em sessões
preparatórias, a partir de 1º de fevereiro, no primeiro ano da
legislatura, para a posse de seus membros e eleição das
respectivas Mesas, para mandato de 2 (dois) anos, vedada
a recondução para o mesmo cargo na eleição
imediatamente subsequente. (Redação dada pela Emenda
Constitucional nº 50, de 2006)
§ 5º A Mesa do Congresso Nacional será presidida
pelo Presidente do Senado Federal, e os demais cargos
serão exercidos, alternadamente, pelos ocupantes de
cargos equivalentes na Câmara dos Deputados e no
Senado Federal.
§ 6º A convocação extraordinária do Congresso
Nacional far-se-á: (Redação dada pela Emenda
Constitucional nº 50, de 2006)
I - pelo Presidente do Senado Federal, em caso de
decretação de estado de defesa ou de intervenção federal,
de pedido de autorização para a decretação de estado de
sítio e para o compromisso e a posse do Presidente e do
Vice-Presidente da República;
II - pelo Presidente da República, pelos
Presidentes da Câmara dos Deputados e do Senado
Federal ou a requerimento da maioria dos membros de
ambas as Casas, em caso de urgência ou interesse público
relevante, em todas as hipóteses deste inciso com a
aprovação da maioria absoluta de cada uma das Casas do
Congresso Nacional. (Redação dada pela Emenda
Constitucional nº 50, de 2006)
§ 7º Na sessão legislativa extraordinária, o
Congresso Nacional somente deliberará sobre a matéria
para a qual foi convocado, ressalvada a hipótese do § 8º
deste artigo, vedado o pagamento de parcela indenizatória,
em razão da convocação. (Redação dada pela Emenda
Constitucional nº 50, de 2006)
§ 8º Havendo medidas provisórias em vigor na
data de convocação extraordinária do Congresso Nacional,
serão elas automaticamente incluídas na pauta da
convocação. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 32, de
2001)
Seção VII
DAS COMISSÕES
Art. 58. O Congresso Nacional e suas Casas terão
comissões permanentes e temporárias, constituídas na
forma e com as atribuições previstas no respectivo
regimento ou no ato de que resultar sua criação.
§ 1º Na constituição das Mesas e de cada
Comissão, é assegurada, tanto quanto possível, a
representação proporcional dos partidos ou dos blocos
parlamentares que participam da respectiva Casa.
§ 2º Às comissões, em razão da matéria de sua
competência, cabe:
I - discutir e votar projeto de lei que dispensar, na
forma do regimento, a competência do Plenário, salvo se
houver recurso de um décimo dos membros da Casa;
II - realizar audiências públicas com entidades da
sociedade civil;
III - convocar Ministros de Estado para prestar
informações sobre assuntos inerentes a suas atribuições;
IV - receber petições, reclamações,
representações ou queixas de qualquer pessoa contra atos
ou omissões das autoridades ou entidades públicas;
V - solicitar depoimento de qualquer autoridade ou
cidadão;
VI - apreciar programas de obras, planos
nacionais, regionais e setoriais de desenvolvimento e sobre
eles emitir parecer.
§ 3º As comissões parlamentares de inquérito, que
terão poderes de investigação próprios das autoridades
judiciais, além de outros previstos nos regimentos das
respectivas Casas, serão criadas pela Câmara dos
Deputados e pelo Senado Federal, em conjunto ou
separadamente, mediante requerimento de um terço de
seus membros, para a apuração de fato determinado e por
prazo certo, sendo suas conclusões, se for o caso,
encaminhadas ao Ministério Público, para que promova a
responsabilidade civil ou criminal dos infratores.
§ 4º Durante o recesso, haverá uma Comissão
representativa do Congresso Nacional, eleita por suas
Casas na última sessão ordinária do período legislativo,
com atribuições definidas no regimento comum, cuja
composição reproduzirá, quanto possível, a
proporcionalidade da representação partidária.
Seção VIII
DO PROCESSO LEGISLATIVO
Subseção I
Disposição Geral
Art. 59. O processo legislativo compreende a
elaboração de:
I - emendas à Constituição;
II - leis complementares;
III - leis ordinárias;
IV - leis delegadas;
V - medidas provisórias;
VI - decretos legislativos;
VII - resoluções.
Parágrafo único. Lei complementar disporá sobre a
elaboração, redação, alteração e consolidação das leis.
Subseção II
Da Emenda à Constituição
Art. 60. A Constituição poderá ser emendada
mediante proposta:
I - de um terço, no mínimo, dos membros da
Câmara dos Deputados ou do Senado Federal;
II - do Presidente da República;
III - de mais da metade das Assembleias
Legislativas das unidades da Federação, manifestando-se,
cada uma delas, pela maioria relativa de seus membros.
§ 1º A Constituição não poderá ser emendada na
vigência de intervenção federal, de estado de defesa ou de
estado de sítio.
§ 2º A proposta será discutida e votada em cada
Casa do Congresso Nacional, em dois turnos,
considerando-se aprovada se obtiver, em ambos, três
quintos dos votos dos respectivos membros.
§ 3º A emenda à Constituição será promulgada
pelas Mesas da Câmara dos Deputados e do Senado
Federal, com o respectivo número de ordem.
§ 4º Não será objeto de deliberação a proposta de
emenda tendente a abolir:
I - a forma federativa de Estado;
II - o voto direto, secreto, universal e periódico;
III - a separação dos Poderes;
IV - os direitos e garantias individuais.
§ 5º A matéria constante de proposta de emenda
rejeitada ou havida por prejudicada não pode ser objeto de
nova proposta na mesma sessão legislativa.
Subseção III
Das Leis
Art. 61. A iniciativa das leis complementares e
ordinárias cabe a qualquer membro ou Comissão da
Câmara dos Deputados, do Senado Federal ou do
22
 APOSTILA ELABORADA PELA EMPRESA DIGITAÇÕES & CONCURSOS
Congresso Nacional, ao Presidente da República, ao
Supremo Tribunal Federal, aos Tribunais Superiores, ao
Procurador-Geral da República e aos cidadãos, na forma e
nos casos previstos nesta Constituição.
§ 1º São de iniciativa privativa do Presidente da
República as leis que:
I - fixem ou modifiquem os efetivos das Forças
Armadas;
II - disponham sobre:
a) criação de cargos, funções ou empregos
públicos na administração direta e autárquica ou aumento
de sua remuneração;
b) organização administrativa e judiciária, matéria
tributária e orçamentária, serviços públicos e pessoal da
administração dos Territórios;
c) servidores públicos da União e Territórios, seu
regime jurídico, provimento de cargos, estabilidade e
aposentadoria; (Redação dada pela Emenda Constitucional
nº 18, de 1998)
d) organização do Ministério Público e da
Defensoria Pública da União, bem como normas gerais
para a organização do Ministério Público e da Defensoria
Pública dos Estados, do Distrito Federal e dos Territórios;
e) criação e extinção de Ministérios e órgãos da
administração pública, observado o disposto no art. 84,
VI; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 32, de
2001)
f) militares das Forças Armadas, seu regime
jurídico, provimento de cargos, promoções, estabilidade,
remuneração, reforma e transferência para a reserva.
(Incluída pela Emenda Constitucional nº 18, de 1998)
§ 2º A iniciativa popular pode ser exercida pela
apresentação à Câmara dos Deputados de projeto de lei
subscrito por, no mínimo, um por cento do eleitorado
nacional, distribuído pelo menos por cinco Estados, com
não menos de três décimos por cento dos eleitores de cada
um deles.
Art. 62. Em caso de relevância e urgência, o
Presidente da República poderá adotar medidas
provisórias, com força de lei, devendo submetê-las de
imediato ao Congresso Nacional. (Redação dada pela
Emenda Constitucional nº 32, de 2001)
§ 1º É vedada a edição de medidas provisórias
sobre matéria: (Incluído pela Emenda Constitucional nº 32,
de 2001)
I – relativa a: (Incluído pela Emenda Constitucional
nº 32, de 2001)
a) nacionalidade, cidadania, direitos políticos,
partidos políticos e direito eleitoral; (Incluído pela Emenda
Constitucional nº 32, de 2001)
b) direito penal, processual penal e processual
civil; (Incluído pela Emenda Constitucional nº 32, de 2001)
c) organização do Poder Judiciário e do Ministério
Público, a carreira e a garantia de seus membros; (Incluído
pela Emenda Constitucional nº 32, de 2001)
d) planos plurianuais, diretrizes orçamentárias,
orçamento e créditos adicionais e suplementares,
ressalvado o previsto no art. 167, § 3º; (Incluído pela
Emenda Constitucional nº 32, de 2001)
II – que vise a detenção ou sequestro de bens, de
poupança popular ou qualquer outro ativo financeiro;
(Incluído pela Emenda Constitucional nº 32, de 2001)
III – reservada a lei complementar; (Incluído pela
Emenda Constitucional nº 32, de 2001)
IV – já disciplinada em projeto de lei aprovado pelo
Congresso Nacional e pendente de sanção ou veto do
Presidente da República. (Incluído pela Emenda
Constitucional nº 32, de 2001)
§ 2º Medida provisória que implique instituição ou
majoração de impostos, exceto os previstos nos arts. 153, I,
II, IV, V, e 154, II, só produzirá efeitos no exercício
financeiro seguinte se houver sido convertida em lei até o
último dia daquele em que foi editada.(Incluído pela
Emenda Constitucional nº 32, de 2001)
§ 3º As medidas provisórias, ressalvado o disposto
nos §§ 11 e 12 perderão eficácia, desde a edição, se não
forem convertidas em lei no prazo de sessenta dias,
prorrogável, nos termos do § 7º, uma vez por igual período,
devendo o Congresso Nacional disciplinar, por decreto
legislativo, as relações jurídicas delas decorrentes. (Incluído
pela Emenda Constitucional nº 32, de 2001)
§ 4º O prazo a que se refere o § 3º contar-se-á da
publicação da medida provisória, suspendendo-se durante
os períodos de recesso do Congresso Nacional.(Incluído
pela Emenda Constitucional nº 32, de 2001)
§ 5º A deliberação de cada uma das Casas do
Congresso Nacional sobre o mérito das medidas provisórias
dependerá de juízo prévio sobre o atendimento de seus
pressupostos constitucionais. (Incluído pela Emenda
Constitucional nº 32, de 2001)
§ 6º Se a medida provisória não for apreciada em
até quarenta e cinco dias contados de sua publicação,
entrará em regime de urgência, subsequentemente, em
cada uma das Casas do Congresso Nacional, ficando
sobrestadas, até que se ultime a votação, todas as demais
deliberações legislativas da Casa em que estiver
tramitando. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 32, de
2001)
§ 7º Prorrogar-se-á uma única vez por igual
período a vigência de medida provisória que, no prazo de
sessenta dias, contado de sua publicação, não tiver a sua
votação encerrada nas duas Casas do Congresso Nacional.
(Incluído pela Emenda Constitucional nº 32, de 2001)
§ 8º As medidas provisórias terão sua votação
iniciada na Câmara dos Deputados. (Incluído pela Emenda
Constitucional nº 32, de 2001)
§ 9º Caberá à comissão mista de Deputados e
Senadores examinar as medidas provisórias e sobre elas
emitir parecer, antes de serem apreciadas, em sessão
separada, pelo plenário de cada uma das Casas do
Congresso Nacional. (Incluído pela Emenda Constitucional
nº 32, de 2001)
§ 10. É vedada a reedição, na mesma sessão
legislativa, de medida provisória que tenha sido rejeitada ou
que tenha perdido sua eficácia por decurso de prazo.
(Incluído pela Emenda Constitucional nº 32, de 2001)
§ 11. Não editado o decreto legislativo a que se
refere o § 3º até sessenta dias após a rejeição ou perda de
eficácia de medida provisória, as relações jurídicas
constituídas e decorrentes de atos praticados durante sua
vigência conservar-se-ão por ela regidas. (Incluído pela
Emenda Constitucional nº 32, de 2001)
§ 12. Aprovado projeto de lei de conversão
alterando o texto original da medida provisória, esta manter-
se-á integralmente em vigor até que seja sancionado ou
vetado o projeto. (Incluído pela Emenda Constitucional nº
32, de 2001)
Art. 63. Não será admitido aumento da despesa
prevista:
I - nos projetos de iniciativa exclusiva do
Presidente da República, ressalvado o disposto no art. 166,
§ 3º e § 4º;
II - nos projetos sobre organização dos serviços
administrativos da Câmara dos Deputados, do Senado
Federal, dos Tribunais Federais e do Ministério Público.
Art. 64. A discussão e votação dos projetos de lei
de iniciativa do Presidente da República, do Supremo
Tribunal Federal e dos Tribunais Superiores terão início na
Câmara dos Deputados.
23
 APOSTILA ELABORADA PELA EMPRESA DIGITAÇÕES & CONCURSOS
§ 1º O Presidente da República poderá solicitar
urgência para apreciação de projetos de sua iniciativa.
§ 2º Se, no caso do § 1º, a Câmara dos Deputados
e o Senado Federal não se manifestarem sobre a
proposição, cada qual sucessivamente, em até quarenta e
cinco dias, sobrestar-se-ão todas as demais deliberações
legislativas da respectiva Casa, com exceção das que
tenham prazo constitucional determinado, até que se ultime
a votação. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº
32, de 2001)
§ 3º A apreciação das emendas do Senado
Federal pela Câmara dos Deputados far-se-á no prazo de
dez dias, observado quanto ao mais o disposto no
parágrafo anterior.
§ 4º Os prazos do § 2º não correm nos períodos de
recesso do Congresso Nacional, nem se aplicam aos
projetos de código.
Art. 65. O projeto de lei aprovado por uma Casa
será revisto pela outra, em um só turno de discussão e
votação, e enviado à sanção ou promulgação, se a Casa
revisora o aprovar, ou arquivado, se o rejeitar.
Parágrafo único. Sendo o projeto emendado,
voltará à Casa iniciadora.
Art. 66. A Casa na qual tenha sido concluída a
votação enviará o projeto de lei ao Presidente da República,
que, aquiescendo, o sancionará.
§ 1º - Se o Presidente da República considerar o
projeto, no todo ou em parte, inconstitucional ou contrário
ao interesse público, vetá-lo-á total ou parcialmente, no
prazo de quinze dias úteis, contados da data do
recebimento, e comunicará, dentro de quarenta e oito
horas, ao Presidente do Senado Federal os motivos do
veto.
§ 2º O veto parcial somente abrangerá texto
integral de artigo, de parágrafo, de inciso ou de alínea.
§ 3º Decorrido o prazo de quinze dias, o silêncio do
Presidente da República importará sanção.
§ 4º O veto será apreciado em sessão conjunta,
dentro de trinta dias a contar de seu recebimento, só
podendo ser rejeitado pelo voto da maioria absoluta dos
Deputados e Senadores. (Redação dada pela Emenda
Constitucional nº 76, de 2013)
§ 5º Se o veto não for mantido, será o projeto
enviado, para promulgação, ao Presidente da República.
§ 6º Esgotado sem deliberação o prazo
estabelecido no § 4º, o veto será colocado na ordem do dia
da sessão imediata, sobrestadas as demais proposições,
até sua votação final. (Redação dada pela Emenda
Constitucional nº 32, de 2001)
§ 7º Se a lei não for promulgada dentro de
quarenta e oito horas pelo Presidente da República, nos
casos dos § 3º e § 5º, o Presidente do Senado a
promulgará, e, se este não o fizer em igual prazo, caberá ao
Vice-Presidente do Senado fazê-lo.
Art. 67. A matéria constante de projeto de lei
rejeitado somente poderá constituir objeto de novo projeto,
na mesma sessão legislativa, mediante proposta da maioria
absoluta dos membros de qualquer das Casas do
Congresso Nacional.
Art. 68. As leis delegadas serão elaboradas pelo
Presidente da República, que deverá solicitar a delegação
ao Congresso Nacional.
§ 1º Não serão objeto de delegação os atos de
competência exclusiva do Congresso Nacional, os de
competência privativa da Câmara dos Deputados ou do
Senado Federal, a matéria reservada à lei complementar,
nem a legislação sobre:
I - organização do Poder Judiciário e do Ministério
Público, a carreira e a garantia de seus membros;
II - nacionalidade, cidadania, direitos individuais,
políticos e eleitorais;
III - planos plurianuais, diretrizes orçamentárias e
orçamentos.
§ 2º A delegação ao Presidente da República terá
a forma de resolução do Congresso Nacional, que
especificará seu conteúdo e os termos de seu exercício.
§ 3º Se a resolução determinar a apreciação do
projeto pelo Congresso Nacional, este a fará em votação
única, vedada qualquer emenda.
Art. 69. As leis complementares serão aprovadas
por maioria absoluta.
Seção IX
DA FISCALIZAÇÃO CONTÁBIL, FINANCEIRA E
ORÇAMENTÁRIA
Art. 70. A fiscalização contábil, financeira,
orçamentária, operacional e patrimonial da União e das
entidades da administração direta e indireta, quanto à
legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação das
subvenções e renúncia de receitas, será exercida pelo
Congresso Nacional, mediante controle externo, e pelo
sistema de controle interno de cada Poder.
Parágrafo único. Prestará contas qualquer pessoa
física ou jurídica, pública ou privada, que utilize, arrecade,
guarde, gerencie ou administre dinheiros, bens e valores
públicos ou pelos quais a União responda, ou que, em
nome desta, assuma obrigações de natureza pecuniária.
(Redação dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)
Art. 71. O controle externo, a cargo do Congresso
Nacional, será exercido com o auxílio do Tribunal de Contas
da União, ao qual compete:
I - apreciar as contas prestadas anualmente pelo
Presidente da República, mediante parecer prévio que
deverá ser elaborado em sessenta dias a contar de seu
recebimento;
II - julgar as contas dos administradores e demais
responsáveis por dinheiros, bens e valores públicos da
administração direta e indireta, incluídas as fundações e
sociedades instituídas e mantidas pelo Poder Público
federal, e as contas daqueles que derem causa a perda,
extravio ou outra irregularidade de que resulte prejuízo ao
erário público;
III - apreciar, para fins de registro, a legalidade dos
atos de admissão de pessoal, a qualquer título, na
administração direta e indireta, incluídas as fundações
instituídas e mantidas pelo Poder Público, excetuadas as
nomeações para cargo de provimento em comissão, bem
como a das concessões de aposentadorias, reformas e
pensões, ressalvadas as melhorias posteriores que não
alterem o fundamento legal do ato concessório;
IV - realizar, por iniciativa própria, da Câmara dos
Deputados, do Senado Federal, de Comissão técnica ou de
inquérito, inspeções e auditorias de natureza contábil,
financeira, orçamentária, operacional e patrimonial, nas
unidades administrativas dos Poderes Legislativo,
Executivo e Judiciário, e demais entidades referidas no
inciso II;
V - fiscalizar as contas nacionais das empresas
supranacionais de cujo capital social a União participe, de
forma direta ou indireta, nos termos do tratado constitutivo;
VI - fiscalizar a aplicação de quaisquer recursos
repassados pela União mediante convênio, acordo, ajuste
ou outros instrumentos congêneres, a Estado, ao Distrito
Federal ou a Município;
VII - prestar as informações solicitadas pelo
Congresso Nacional, por qualquer de suas Casas, ou por
qualquer das respectivas Comissões, sobre a fiscalização
contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial
e sobre resultados de auditorias e inspeções realizadas;
24
 APOSTILA ELABORADA PELA EMPRESA DIGITAÇÕES & CONCURSOS
VIII - aplicar aos responsáveis, em caso de
ilegalidade de despesa ou irregularidade de contas, as
sanções previstas em lei, que estabelecerá, entre outras
cominações, multa proporcional ao dano causado ao erário;
IX - assinar prazo para que o órgão ou entidade
adote as providências necessárias ao exato cumprimento
da lei, se verificada ilegalidade;
X - sustar, se não atendido, a execução do ato
impugnado, comunicando a decisão à Câmara dos
Deputados e ao Senado Federal;
XI - representar ao Poder competente sobre
irregularidades ou abusos apurados.
§ 1º No caso de contrato, o ato de sustação será
adotado diretamente pelo Congresso Nacional, que
solicitará, de imediato, ao Poder Executivo as medidas
cabíveis.
§ 2º Se o Congresso Nacional ou o Poder
Executivo, no prazo de noventa dias, não efetivar as
medidas previstas no parágrafo anterior, o Tribunal decidirá
a respeito.
§ 3º As decisões do Tribunal de que resulte
imputação de débito ou multa terão eficácia de título
executivo.
§ 4º O Tribunal encaminhará ao Congresso
Nacional, trimestral e anualmente, relatório de suas
atividades.
Art. 72. A Comissão mista permanente a que se
refere o art. 166, §1º, diante de indícios de despesas não
autorizadas, ainda que sob a forma de investimentos não
programados ou de subsídios não aprovados, poderá
solicitar à autoridade governamental responsável que, no
prazo de cinco dias, preste os esclarecimentos necessários.
§ 1º Não prestados os esclarecimentos, ou
considerados estes insuficientes, a Comissão solicitará ao
Tribunal pronunciamento conclusivo sobre a matéria, no
prazo de trinta dias.
§ 2º Entendendo o Tribunal irregular a despesa, a
Comissão, se julgar que o gasto possa causar dano
irreparável ou grave lesão à economia pública, proporá ao
Congresso Nacional sua sustação.
Art. 73. O Tribunal de Contas da União, integrado
por nove Ministros, tem sede no Distrito Federal, quadro
próprio de pessoal e jurisdição em todo o território nacional,
exercendo, no que couber, as atribuições previstas no art.
96. .
§ 1º Os Ministros do Tribunal de Contas da União
serão nomeados dentre brasileiros que satisfaçam os
seguintes requisitos:
I - mais de trinta e cinco e menos de sessenta e
cinco anos de idade;
II - idoneidade moral e reputação ilibada;
III - notórios conhecimentos jurídicos, contábeis,
econômicos e financeiros ou de administração pública;
IV - mais de dez anos de exercício de função ou de
efetiva atividade profissional que exija os conhecimentos
mencionados no inciso anterior.
§ 2º Os Ministros do Tribunal de Contas da União
serão escolhidos:
I - um terço pelo Presidente da República, com
aprovação do Senado Federal, sendo dois alternadamente
dentre auditores e membros do Ministério Público junto ao
Tribunal, indicados em lista tríplice pelo Tribunal, segundo
os critérios de antiguidade e merecimento;
II - dois terços pelo Congresso Nacional.
§ 3° Os Ministros do Tribunal de Contas da União
terão as mesmas garantias, prerrogativas, impedimentos,
vencimentos e vantagens dos Ministros do Superior
Tribunal de Justiça, aplicando-se lhes, quanto à
aposentadoria e pensão, as normas constantes do art. 40.
(Redação dada pela Emenda Constitucional nº 20, de 1998)
§ 4º O auditor, quando em substituição a Ministro,
terá as mesmas garantias e impedimentos do titular e,
quando no exercício das demais atribuições da judicatura,
as de juiz de Tribunal Regional Federal.
Art. 74. Os Poderes Legislativo, Executivo e
Judiciário manterão, de forma integrada, sistema de
controle interno com a finalidade de:
I - avaliar o cumprimento das metas previstas no
plano plurianual, a execução dos programas de governo e
dos orçamentos da União;
II - comprovar a legalidade e avaliar os resultados,
quanto à eficácia e eficiência, da gestão orçamentária,
financeira e patrimonial nos órgãos e entidades da
administração federal, bem como da aplicação de recursos
públicos por entidades de direito privado;
III - exercer o controle das operações de crédito,
avais e garantias, bem como dos direitos e haveres da
União;
IV - apoiar o controle externo no exercício de sua
missão institucional.
§ 1º Os responsáveis pelo controle interno, ao
tomarem conhecimento de qualquer irregularidade ou
ilegalidade, dela darão ciência ao Tribunal de Contas da
União, sob pena de responsabilidade solidária.
§ 2º Qualquer cidadão, partido político, associação
ou sindicato é parte legítima para, na forma da lei,
denunciar irregularidades ou ilegalidades perante o Tribunal
de Contas da União.
Art. 75. As normas estabelecidas nesta seção
aplicam-se, no que couber, à organização, composição e
fiscalização dos Tribunais de Contas dos Estados e do
Distrito Federal, bem como dos Tribunais e Conselhos de
Contas dos Municípios.
Parágrafo único. As Constituições estaduais
disporão sobre os Tribunais de Contas respectivos, que
serão integrados por sete Conselheiros.
CAPÍTULO II
DO PODER EXECUTIVO
Seção I
DO PRESIDENTE E DO VICE-PRESIDENTE DA
REPÚBLICA
Art. 76. O Poder Executivo é exercido pelo
Presidente da República, auxiliado pelos Ministros de
Estado.
Art. 77. A eleição do Presidente e do Vice-
Presidente da República realizar-se-á, simultaneamente, no
primeiro domingo de outubro, em primeiro turno, e no último
domingo de outubro, em segundo turno, se houver, do ano
anterior ao do término do mandato presidencial vigente.
(Redação dada pela Emenda Constitucional nº 16, de 1997)
§ 1º A eleição do Presidente da República
importará a do Vice-Presidente com ele registrado.
§ 2º Será considerado eleito Presidente o
candidato que, registrado por partido político, obtiver a
maioria absoluta de votos, não computados os em branco e
os nulos.
§ 3º Se nenhum candidato alcançar maioria
absoluta na primeira votação, far-se-á nova eleição em até
vinte dias após a proclamação do resultado, concorrendo os
dois candidatos mais votados e considerando-se eleito
aquele que obtiver a maioria dos votos válidos.
§ 4º Se, antes de realizado o segundo turno,
ocorrer morte, desistência ou impedimento legal de
candidato, convocar-se-á, dentre os remanescentes, o de
maior votação.
§ 5º Se, na hipótese dos parágrafos anteriores,
remanescer, em segundo lugar, mais de um candidato com
a mesma votação, qualificar-se-á o mais idoso.
Art. 78. O Presidente e o Vice-Presidente da
República tomarão posse em sessão do Congresso
25
 APOSTILA ELABORADA PELA EMPRESA DIGITAÇÕES & CONCURSOS
Nacional, prestando o compromisso de manter, defender e
cumprir a Constituição, observar as leis, promover o bem
geral do povo brasileiro, sustentar a união, a integridade e a
independência do Brasil.
Parágrafo único. Se, decorridos dez dias da data
fixada para a posse, o Presidente ou o Vice-Presidente,
salvo motivo de força maior, não tiver assumido o cargo,
este será declarado vago.
Art. 79. Substituirá o Presidente, no caso de
impedimento, e suceder-lhe-á, no de vaga, o Vice-
Presidente.
Parágrafo único. O Vice-Presidente da República,
além de outras atribuições que lhe forem conferidas por lei
complementar, auxiliará o Presidente, sempre que por ele
convocado para missões especiais.
Art. 80. Em caso de impedimento do Presidente e
do Vice-Presidente, ou vacância dos respectivos cargos,
serão sucessivamente chamados ao exercício da
Presidência o Presidente da Câmara dos Deputados, o do
Senado Federal e o do Supremo Tribunal Federal.
Art. 81. Vagando os cargos de Presidente e Vice-
Presidente da República, far-se-á eleição noventa dias
depois de aberta a última vaga.
§ 1º - Ocorrendo a vacância nos últimos dois anos
do período presidencial, a eleição para ambos os cargos
será feita trinta dias depois da última vaga, pelo Congresso
Nacional, na forma da lei.
§ 2º - Em qualquer dos casos, os eleitos deverão
completar o período de seus antecessores.
Art. 82. O mandato do Presidente da República é
de quatro anos e terá início em primeiro de janeiro do ano
seguinte ao da sua eleição. (Redação dada pela Emenda
Constitucional nº 16, de 1997)
Art. 83. O Presidente e o Vice-Presidente da
República não poderão, sem licença do Congresso
Nacional, ausentar-se do País por período superior a quinze
dias, sob pena de perda do cargo.
Seção II
Das Atribuições do Presidente da República
Art. 84. Compete privativamente ao Presidente da
República:
I - nomear e exonerar os Ministros de Estado;
II - exercer, com o auxílio dos Ministros de Estado,
a direção superior da administração federal;
III - iniciar o processo legislativo, na forma e nos
casos previstos nesta Constituição;
IV - sancionar, promulgar e fazer publicar as leis,
bem como expedir decretos e regulamentos para sua fiel
execução;
V - vetar projetos de lei, total ou parcialmente;
VI – dispor, mediante decreto, sobre: (Redação
dada pela Emenda Constitucional nº 32, de 2001)
a) organização e funcionamento da administração
federal, quando não implicar aumento de despesa nem
criação ou extinção de órgãos públicos; (Incluída pela
Emenda Constitucional nº 32, de 2001)
b) extinção de funções ou cargos públicos, quando
vagos; (Incluída pela Emenda Constitucional nº 32, de
2001)
VII - manter relações com Estados estrangeiros e
acreditar seus representantes diplomáticos;
VIII - celebrar tratados, convenções e atos
internacionais, sujeitos a referendo do Congresso Nacional;
IX - decretar o estado de defesa e o estado de
sítio;
X - decretar e executar a intervenção federal;
XI - remeter mensagem e plano de governo ao
Congresso Nacional por ocasião da abertura da sessão
legislativa, expondo a situação do País e solicitando as
providências que julgar necessárias;
XII - conceder indulto e comutar penas, com
audiência, se necessário, dos órgãos instituídos em lei;
XIII - exercer o comando supremo das Forças
Armadas, nomear os Comandantes da Marinha, do Exército
e da Aeronáutica, promover seus oficiais-generais e nomeá-
los para os cargos que lhes são privativos; (Redação dada
pela Emenda Constitucional nº 23, de 02/09/99)
XIV - nomear, após aprovação pelo Senado
Federal, os Ministros do Supremo Tribunal Federal e dos
Tribunais Superiores, os Governadores de Territórios, o
Procurador-Geral da República, o presidente e os diretores
do banco central e outros servidores, quando determinado
em lei;
XV - nomear, observado o disposto no art. 73, os
Ministros do Tribunal de Contas da União;
XVI - nomear os magistrados, nos casos previstos
nesta Constituição, e o Advogado-Geral da União;
XVII - nomear membros do Conselho da
República, nos termos do art. 89, VII;
XVIII - convocar e presidir o Conselho da
República e o Conselho de Defesa Nacional;
XIX - declarar guerra, no caso de agressão
estrangeira, autorizado pelo Congresso Nacional ou
referendado por ele, quando ocorrida no intervalo das
sessões legislativas, e, nas mesmas condições, decretar,
total ou parcialmente, a mobilização nacional;
XX - celebrar a paz, autorizado ou com o referendo
do Congresso Nacional;
XXI - conferir condecorações e distinções
honoríficas;
XXII - permitir, nos casos previstos em lei
complementar, que forças estrangeiras transitem pelo
território nacional ou nele permaneçam temporariamente;
XXIII - enviar ao Congresso Nacional o plano
plurianual, o projeto de lei de diretrizes orçamentárias e as
propostas de orçamento previstos nesta Constituição;
XXIV - prestar, anualmente, ao Congresso
Nacional, dentro de sessenta dias após a abertura da
sessão legislativa, as contas referentes ao exercício
anterior;
XXV - prover e extinguir os cargos públicos
federais, na forma da lei;
XXVI - editar medidas provisórias com força de lei,
nos termos do art. 62;
XXVII - exercer outras atribuições previstas nesta
Constituição.
Parágrafo único. O Presidente da República
poderá delegar as atribuições mencionadas nos incisos VI,
XII e XXV, primeira parte, aos Ministros de Estado, ao
Procurador-Geral da República ou ao Advogado-Geral da
União, que observarão os limites traçados nas respectivas
delegações.
Seção III
Da Responsabilidade do Presidente da República
Art. 85. São crimes de responsabilidade os atos do
Presidente da República que atentem contra a Constituição
Federal e, especialmente, contra:
I - a existência da União;
II - o livre exercício do Poder Legislativo, do Poder
Judiciário, do Ministério Público e dos Poderes
constitucionais das unidades da Federação;
III - o exercício dos direitos políticos, individuais e
sociais;
IV - a segurança interna do País;
V - a probidade na administração;
VI - a lei orçamentária;
VII - o cumprimento das leis e das decisões
judiciais.
26
 APOSTILA ELABORADA PELA EMPRESA DIGITAÇÕES & CONCURSOS
Parágrafo único. Esses crimes serão definidos em
lei especial, que estabelecerá as normas de processo e
julgamento.
Art. 86. Admitida a acusação contra o Presidente
da República, por dois terços da Câmara dos Deputados,
será ele submetido a julgamento perante o Supremo
Tribunal Federal, nas infrações penais comuns, ou perante
o Senado Federal, nos crimes de responsabilidade.
§ 1º O Presidente ficará suspenso de suas
funções:
I - nas infrações penais comuns, se recebida a
denúncia ou queixa-crime pelo Supremo Tribunal Federal;
II - nos crimes de responsabilidade, após a
instauração do processo pelo Senado Federal.
§ 2º Se, decorrido o prazo de cento e oitenta dias,
o julgamento não estiver concluído, cessará o afastamento
do Presidente, sem prejuízo do regular prosseguimento do
processo.
§ 3º Enquanto não sobrevier sentença
condenatória, nas infrações comuns, o Presidente da
República não estará sujeito a prisão.
§ 4º O Presidente da República, na vigência de
seu mandato, não pode ser responsabilizado por atos
estranhos ao exercício de suas funções.
Seção IV
DOS MINISTROS DE ESTADO
Art. 87. Os Ministros de Estado serão escolhidos
dentre brasileiros maiores de vinte e um anos e no exercício
dos direitos políticos.
Parágrafo único. Compete ao Ministro de Estado,
além de outras atribuições estabelecidas nesta Constituição
e na lei:
I - exercer a orientação, coordenação e supervisão
dos órgãos e entidades da administração federal na área de
sua competência e referendar os atos e decretos assinados
pelo Presidente da República;
II - expedir instruções para a execução das leis,
decretos e regulamentos;
III - apresentar ao Presidente da República
relatório anual de sua gestão no Ministério;
IV - praticar os atos pertinentes às atribuições que
lhe forem outorgadas ou delegadas pelo Presidente da
República.
Art. 88. A lei disporá sobre a criação e extinção de
Ministérios e órgãos da administração pública. (Redação
dada pela Emenda Constitucional nº 32, de 2001)
Seção V I - o Supremo Tribunal Federal;
DO CONSELHO DA REPÚBLICA E DO CONSELHO DE
DEFESA NACIONAL
Subseção I II - o Superior Tribunal de Justiça;
Do Conselho da República
Art. 89. O Conselho da República é órgão superior
de consulta do Presidente da República, e dele participam:
I - o Vice-Presidente da República;
II - o Presidente da Câmara dos Deputados;
III - o Presidente do Senado Federal;
IV - os líderes da maioria e da minoria na Câmara
dos Deputados;
V - os líderes da maioria e da minoria no Senado
Federal;
VI - o Ministro da Justiça;
VII - seis cidadãos brasileiros natos, com mais de
trinta e cinco anos de idade, sendo dois nomeados pelo
Presidente da República, dois eleitos pelo Senado Federal
e dois eleitos pela Câmara dos Deputados, todos com
mandato de três anos, vedada a recondução.
Art. 90. Compete ao Conselho da República
pronunciar-se sobre:
I - intervenção federal, estado de defesa e estado
de sítio;
II - as questões relevantes para a estabilidade das
instituições democráticas.
§ 1º O Presidente da República poderá convocar
Ministro de Estado para participar da reunião do Conselho,
quando constar da pauta questão relacionada com o
respectivo Ministério.
§ 2º A lei regulará a organização e o
funcionamento do Conselho da República.
Subseção II
Do Conselho de Defesa Nacional
Art. 91. O Conselho de Defesa Nacional é órgão
de consulta do Presidente da República nos assuntos
relacionados com a soberania nacional e a defesa do
Estado democrático, e dele participam como membros
natos:
I - o Vice-Presidente da República;
II - o Presidente da Câmara dos Deputados;
III - o Presidente do Senado Federal;
IV - o Ministro da Justiça;
V - o Ministro de Estado da Defesa; (Redação
dada pela Emenda Constitucional nº 23, de 1999)
VI - o Ministro das Relações Exteriores;
VII - o Ministro do Planejamento.
VIII - os Comandantes da Marinha, do Exército e
da Aeronáutica. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 23,
de 1999)
§ 1º Compete ao Conselho de Defesa Nacional:
I - opinar nas hipóteses de declaração de guerra e
de celebração da paz, nos termos desta Constituição;
II - opinar sobre a decretação do estado de defesa,
do estado de sítio e da intervenção federal;
III - propor os critérios e condições de utilização de
áreas indispensáveis à segurança do território nacional e
opinar sobre seu efetivo uso, especialmente na faixa de
fronteira e nas relacionadas com a preservação e a
exploração dos recursos naturais de qualquer tipo;
IV - estudar, propor e acompanhar o
desenvolvimento de iniciativas necessárias a garantir a
independência nacional e a defesa do Estado democrático.
§ 2º A lei regulará a organização e o
funcionamento do Conselho de Defesa Nacional.
CAPÍTULO III
DO PODER JUDICIÁRIO
Seção I
DISPOSIÇÕES GERAIS
Art. 92. São órgãos do Poder Judiciário:
I-A o Conselho Nacional de Justiça; (Incluído pela
Emenda Constitucional nº 45, de 2004)
II-A - o Tribunal Superior do
Trabalho; (Incluído pela Emenda Constitucional nº 92,
de 2016)
III - os Tribunais Regionais Federais e Juízes
Federais;
IV - os Tribunais e Juízes do Trabalho;
V - os Tribunais e Juízes Eleitorais;
VI - os Tribunais e Juízes Militares;
VII - os Tribunais e Juízes dos Estados e do
Distrito Federal e Territórios.
§ 1º O Supremo Tribunal Federal, o Conselho
Nacional de Justiça e os Tribunais Superiores têm sede na
Capital Federal. (Incluído pela Emenda Constitucional nº
45, de 2004)
§ 2º O Supremo Tribunal Federal e os Tribunais
Superiores têm jurisdição em todo o território nacional.
(Incluído pela Emenda Constitucional nº 45, de 2004)
Art. 93. Lei complementar, de iniciativa do
Supremo Tribunal Federal, disporá sobre o Estatuto da
Magistratura, observados os seguintes princípios:
27
 APOSTILA ELABORADA PELA EMPRESA DIGITAÇÕES & CONCURSOS
I - ingresso na carreira, cujo cargo inicial será o de
juiz substituto, mediante concurso público de provas e
títulos, com a participação da Ordem dos Advogados do
Brasil em todas as fases, exigindo-se do bacharel em
direito, no mínimo, três anos de atividade jurídica e
obedecendo-se, nas nomeações, à ordem de classificação;
(Redação dada pela Emenda Constitucional nº 45, de 2004)
II - promoção de entrância para entrância,
alternadamente, por antiguidade e merecimento, atendidas
as seguintes normas:
a) é obrigatória a promoção do juiz que figure por
três vezes consecutivas ou cinco alternadas em lista de
merecimento;
b) a promoção por merecimento pressupõe dois
anos de exercício na respectiva entrância e integrar o juiz a
primeira quinta parte da lista de antiguidade desta, salvo se
não houver com tais requisitos quem aceite o lugar vago;
c) aferição do merecimento conforme o
desempenho e pelos critérios objetivos de produtividade e
presteza no exercício da jurisdição e pela frequência e
aproveitamento em cursos oficiais ou reconhecidos de
aperfeiçoamento; (Redação dada pela Emenda
Constitucional nº 45, de 2004)
d) na apuração de antiguidade, o tribunal somente
poderá recusar o juiz mais antigo pelo voto fundamentado
de dois terços de seus membros, conforme procedimento
próprio, e assegurada ampla defesa, repetindo-se a votação
até fixar-se a indicação; (Redação dada pela Emenda
Constitucional nº 45, de 2004)
e) não será promovido o juiz que,
injustificadamente, retiver autos em seu poder além do
prazo legal, não podendo devolvê-los ao cartório sem o
devido despacho ou decisão; (Incluída pela Emenda
Constitucional nº 45, de 2004)
III o acesso aos tribunais de segundo grau far-se-á
por antiguidade e merecimento, alternadamente, apurados
na última ou única entrância; (Redação dada pela Emenda
Constitucional nº 45, de 2004)
IV previsão de cursos oficiais de preparação,
aperfeiçoamento e promoção de magistrados, constituindo
etapa obrigatória do processo de vitaliciamento a
participação em curso oficial ou reconhecido por escola
nacional de formação e aperfeiçoamento de magistrados;
(Redação dada pela Emenda Constitucional nº 45, de 2004)
V - o subsídio dos Ministros dos Tribunais
Superiores corresponderá a noventa e cinco por cento do
subsídio mensal fixado para os Ministros do Supremo
Tribunal Federal e os subsídios dos demais magistrados
serão fixados em lei e escalonados, em nível federal e
estadual, conforme as respectivas categorias da estrutura
judiciária nacional, não podendo a diferença entre uma e
outra ser superior a dez por cento ou inferior a cinco por
cento, nem exceder a noventa e cinco por cento do subsídio
mensal dos Ministros dos Tribunais Superiores, obedecido,
em qualquer caso, o disposto nos arts. 37, XI, e 39, § 4º;
(Redação dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)
VI - a aposentadoria dos magistrados e a pensão
de seus dependentes observarão o disposto no art. 40;
(Redação dada pela Emenda Constitucional nº 20, de 1998)
VII o juiz titular residirá na respectiva comarca,
salvo autorização do tribunal; (Redação dada pela Emenda
Constitucional nº 45, de 2004)
VIII o ato de remoção, disponibilidade e
aposentadoria do magistrado, por interesse público, fundar-
se-á em decisão por voto da maioria absoluta do respectivo
tribunal ou do Conselho Nacional de Justiça, assegurada
ampla defesa; (Redação dada pela Emenda Constitucional
nº 45, de 2004)
VIII-A a remoção a pedido ou a permuta de
magistrados de comarca de igual entrância atenderá, no
que couber, ao disposto nas alíneas a , b , c e e do inciso II;
(Incluído pela Emenda Constitucional nº 45, de 2004)
IX todos os julgamentos dos órgãos do Poder
Judiciário serão públicos, e fundamentadas todas as
decisões, sob pena de nulidade, podendo a lei limitar a
presença, em determinados atos, às próprias partes e a
seus advogados, ou somente a estes, em casos nos quais
a preservação do direito à intimidade do interessado no
sigilo não prejudique o interesse público à informação;
(Redação dada pela Emenda Constitucional nº 45, de 2004)
X as decisões administrativas dos tribunais serão
motivadas e em sessão pública, sendo as disciplinares
tomadas pelo voto da maioria absoluta de seus membros;
(Redação dada pela Emenda Constitucional nº 45, de 2004)
XI nos tribunais com número superior a vinte e
cinco julgadores, poderá ser constituído órgão especial,
com o mínimo de onze e o máximo de vinte e cinco
membros, para o exercício das atribuições administrativas e
jurisdicionais delegadas da competência do tribunal pleno,
provendo-se metade das vagas por antiguidade e a outra
metade por eleição pelo tribunal pleno; (Redação dada pela
Emenda Constitucional nº 45, de 2004)
XII a atividade jurisdicional será ininterrupta, sendo
vedado férias coletivas nos juízos e tribunais de segundo
grau, funcionando, nos dias em que não houver expediente
forense normal, juízes em plantão permanente; (Incluído
pela Emenda Constitucional nº 45, de 2004)
XIII o número de juízes na unidade jurisdicional
será proporcional à efetiva demanda judicial e à respectiva
população; (Incluído pela Emenda Constitucional nº 45, de
2004)
XIV os servidores receberão delegação para a
prática de atos de administração e atos de mero expediente
sem caráter decisório; (Incluído pela Emenda Constitucional
nº 45, de 2004)
XV a distribuição de processos será imediata, em
todos os graus de jurisdição. (Incluído pela Emenda
Constitucional nº 45, de 2004)
Art. 94. Um quinto dos lugares dos Tribunais
Regionais Federais, dos Tribunais dos Estados, e do
Distrito Federal e Territórios será composto de membros, do
Ministério Público, com mais de dez anos de carreira, e de
advogados de notório saber jurídico e de reputação ilibada,
com mais de dez anos de efetiva atividade profissional,
indicados em lista sêxtupla pelos órgãos de representação
das respectivas classes.
Parágrafo único. Recebidas as indicações, o
tribunal formará lista tríplice, enviando-a ao Poder
Executivo, que, nos vinte dias subsequentes, escolherá um
de seus integrantes para nomeação.
Art. 95. Os juízes gozam das seguintes garantias:
I - vitaliciedade, que, no primeiro grau, só será
adquirida após dois anos de exercício, dependendo a perda
do cargo, nesse período, de deliberação do tribunal a que o
juiz estiver vinculado, e, nos demais casos, de sentença
judicial transitada em julgado;
II - inamovibilidade, salvo por motivo de interesse
público, na forma do art. 93, VIII;
III - irredutibilidade de subsídio, ressalvado o
disposto nos arts. 37, X e XI, 39, § 4º, 150, II, 153, III, e
153, § 2º, I. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº
19, de 1998)
Parágrafo único. Aos juízes é vedado:
I - exercer, ainda que em disponibilidade, outro
cargo ou função, salvo uma de magistério;
II - receber, a qualquer título ou pretexto, custas ou
participação em processo;
III - dedicar-se à atividade político-partidária.
IV receber, a qualquer título ou pretexto, auxílios
ou contribuições de pessoas físicas, entidades públicas ou
28
 APOSTILA ELABORADA PELA EMPRESA DIGITAÇÕES & CONCURSOS
privadas, ressalvadas as exceções previstas em lei;
(Incluído pela Emenda Constitucional nº 45, de 2004)
V exercer a advocacia no juízo ou tribunal do qual
se afastou, antes de decorridos três anos do afastamento
do cargo por aposentadoria ou exoneração. (Incluído pela
Emenda Constitucional nº 45, de 2004)
Art. 96. Compete privativamente:
I - aos tribunais:
a) eleger seus órgãos diretivos e elaborar seus
regimentos internos, com observância das normas de
processo e das garantias processuais das partes, dispondo
sobre a competência e o funcionamento dos respectivos
órgãos jurisdicionais e administrativos;
b) organizar suas secretarias e serviços auxiliares
e os dos juízos que lhes forem vinculados, velando pelo
exercício da atividade correcional respectiva;
c) prover, na forma prevista nesta Constituição, os
cargos de juiz de carreira da respectiva jurisdição;
d) propor a criação de novas varas judiciárias;
e) prover, por concurso público de provas, ou de
provas e títulos, obedecido o disposto no art. 169, parágrafo
único, os cargos necessários à administração da Justiça,
exceto os de confiança assim definidos em lei;
f) conceder licença, férias e outros afastamentos a
seus membros e aos juízes e servidores que lhes forem
imediatamente vinculados;
II - ao Supremo Tribunal Federal, aos Tribunais
Superiores e aos Tribunais de Justiça propor ao Poder
Legislativo respectivo, observado o disposto no art. 169:
a) a alteração do número de membros dos
tribunais inferiores;
b) a criação e a extinção de cargos e a
remuneração dos seus serviços auxiliares e dos juízos que
lhes forem vinculados, bem como a fixação do subsídio de
seus membros e dos juízes, inclusive dos tribunais
inferiores, onde houver; (Redação dada pela Emenda
Constitucional nº 41, 19.12.2003)
c) a criação ou extinção dos tribunais inferiores;
d) a alteração da organização e da divisão
judiciárias;
III - aos Tribunais de Justiça julgar os juízes
estaduais e do Distrito Federal e Territórios, bem como os
membros do Ministério Público, nos crimes comuns e de
responsabilidade, ressalvada a competência da Justiça
Eleitoral.
Art. 97. Somente pelo voto da maioria absoluta de
seus membros ou dos membros do respectivo órgão
especial poderão os tribunais declarar a § 1º Os débitos de natureza alimentícia
inconstitucionalidade de lei ou ato normativo do Poder
Público.
Art. 98. A União, no Distrito Federal e nos
Territórios, e os Estados criarão:
I - juizados especiais, providos por juízes togados,
ou togados e leigos, competentes para a conciliação, o
julgamento e a execução de causas cíveis de menor
complexidade e infrações penais de menor potencial
ofensivo, mediante os procedimentos oral e sumariíssimo,
permitidos, nas hipóteses previstas em lei, a transação e o
julgamento de recursos por turmas de juízes de primeiro
grau;
II - justiça de paz, remunerada, composta de
cidadãos eleitos pelo voto direto, universal e secreto, com
mandato de quatro anos e competência para, na forma da
lei, celebrar casamentos, verificar, de ofício ou em face de
impugnação apresentada, o processo de habilitação e
exercer atribuições conciliatórias, sem caráter jurisdicional,
além de outras previstas na legislação.
§ 1º Lei federal disporá sobre a criação de juizados
especiais no âmbito da Justiça Federal. (Renumerado pela
Emenda Constitucional nº 45, de 2004)
§ 2º As custas e emolumentos serão destinados
exclusivamente ao custeio dos serviços afetos às atividades
específicas da Justiça. (Incluído pela Emenda
Constitucional nº 45, de 2004)
Art. 99. Ao Poder Judiciário é assegurada
autonomia administrativa e financeira.
§ 1º Os tribunais elaborarão suas propostas
orçamentárias dentro dos limites estipulados conjuntamente
com os demais Poderes na lei de diretrizes orçamentárias.
§ 2º O encaminhamento da proposta, ouvidos os
outros tribunais interessados, compete:
I - no âmbito da União, aos Presidentes do
Supremo Tribunal Federal e dos Tribunais Superiores, com
a aprovação dos respectivos tribunais;
II - no âmbito dos Estados e no do Distrito Federal
e Territórios, aos Presidentes dos Tribunais de Justiça, com
a aprovação dos respectivos tribunais.
§ 3º Se os órgãos referidos no § 2º não
encaminharem as respectivas propostas orçamentárias
dentro do prazo estabelecido na lei de diretrizes
orçamentárias, o Poder Executivo considerará, para fins de
consolidação da proposta orçamentária anual, os valores
aprovados na lei orçamentária vigente, ajustados de acordo
com os limites estipulados na forma do § 1º deste artigo.
(Incluído pela Emenda Constitucional nº 45, de 2004)
§ 4º Se as propostas orçamentárias de que trata
este artigo forem encaminhadas em desacordo com os
limites estipulados na forma do § 1º, o Poder Executivo
procederá aos ajustes necessários para fins de
consolidação da proposta orçamentária anual. (Incluído
pela Emenda Constitucional nº 45, de 2004)
§ 5º Durante a execução orçamentária do
exercício, não poderá haver a realização de despesas ou a
assunção de obrigações que extrapolem os limites
estabelecidos na lei de diretrizes orçamentárias, exceto se
previamente autorizadas, mediante a abertura de créditos
suplementares ou especiais. (Incluído pela Emenda
Constitucional nº 45, de 2004)
Art. 100. Os pagamentos devidos pelas Fazendas
Públicas Federal, Estaduais, Distrital e Municipais, em
virtude de sentença judiciária, far-se-ão exclusivamente na
ordem cronológica de apresentação dos precatórios e à
conta dos créditos respectivos, proibida a designação de
casos ou de pessoas nas dotações orçamentárias e nos
créditos adicionais abertos para este fim. (Redação dada
pela Emenda Constitucional nº 62, de 2009). (Vide Emenda
Constitucional nº 62, de 2009)
compreendem aqueles decorrentes de salários,
vencimentos, proventos, pensões e suas
complementações, benefícios previdenciários e
indenizações por morte ou por invalidez, fundadas em
responsabilidade civil, em virtude de sentença judicial
transitada em julgado, e serão pagos com preferência sobre
todos os demais débitos, exceto sobre aqueles referidos no
§ 2º deste artigo. (Redação dada pela Emenda
Constitucional nº 62, de 2009).
§ 2º Os débitos de natureza alimentícia cujos
titulares, originários ou por sucessão hereditária, tenham 60
(sessenta) anos de idade, ou seja portadores de doença
grave, ou pessoas com deficiência, assim definidos na
forma da lei, serão pagos com preferência sobre todos os
demais débitos, até o valor equivalente ao triplo fixado em
lei para os fins do disposto no § 3º deste artigo, admitido o
fracionamento para essa finalidade, sendo que o restante
será pago na ordem cronológica de apresentação do
precatório. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº
94, de 2016)
§ 3º O disposto no caput deste artigo relativamente
à expedição de precatórios não se aplica aos pagamentos
29
 APOSTILA ELABORADA PELA EMPRESA DIGITAÇÕES & CONCURSOS
de obrigações definidas em leis como de pequeno valor que
as Fazendas referidas devam fazer em virtude de sentença
judicial transitada em julgado. (Redação dada pela Emenda
Constitucional nº 62, de 2009).
§ 4º Para os fins do disposto no § 3º, poderão ser
fixados, por leis próprias, valores distintos às entidades de
direito público, segundo as diferentes capacidades
econômicas, sendo o mínimo igual ao valor do maior
benefício do regime geral de previdência social. (Redação
dada pela Emenda Constitucional nº 62, de 2009).
§ 5º É obrigatória a inclusão, no orçamento das
entidades de direito público, de verba necessária ao
pagamento de seus débitos, oriundos de sentenças
transitadas em julgado, constantes de precatórios
judiciários apresentados até 1º de julho, fazendo-se o
pagamento até o final do exercício seguinte, quando terão
seus valores atualizados monetariamente. (Redação dada
pela Emenda Constitucional nº 62, de 2009).
§ 6º As dotações orçamentárias e os créditos
abertos serão consignados diretamente ao Poder Judiciário,
cabendo ao Presidente do Tribunal que proferir a decisão
exequenda determinar o pagamento integral e autorizar, a
requerimento do credor e exclusivamente para os casos de
preterimento de seu direito de precedência ou de não
alocação orçamentária do valor necessário à satisfação do
seu débito, o sequestro da quantia respectiva. (Redação
dada pela Emenda Constitucional nº 62, de 2009).
§ 7º O Presidente do Tribunal competente que, por
ato comissivo ou omissivo, retardar ou tentar frustrar a
liquidação regular de precatórios incorrerá em crime de
responsabilidade e responderá, também, perante o
Conselho Nacional de Justiça. (Incluído pela Emenda
Constitucional nº 62, de 2009).
§ 8º É vedada a expedição de precatórios
complementares ou suplementares de valor pago, bem
como o fracionamento, repartição ou quebra do valor da
execução para fins de enquadramento de parcela do total
ao que dispõe o § 3º deste artigo. (Incluído pela Emenda
Constitucional nº 62, de 2009).
§ 9º No momento da expedição dos precatórios,
independentemente de regulamentação, deles deverá ser
abatido, a título de compensação, valor correspondente aos
débitos líquidos e certos, inscritos ou não em dívida ativa e
constituídos contra o credor original pela Fazenda Pública
devedora, incluídas parcelas vincendas de parcelamentos,
ressalvados aqueles cuja execução esteja suspensa em
virtude de contestação administrativa ou judicial. (Incluído
pela Emenda Constitucional nº 62, de 2009).
§ 10. Antes da expedição dos precatórios, o
Tribunal solicitará à Fazenda Pública devedora, para
resposta em até 30 (trinta) dias, sob pena de perda do
direito de abatimento, informação sobre os débitos que
preencham as condições estabelecidas no § 9º, para os fins
nele previstos. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 62,
de 2009).
§ 11. É facultada ao credor, conforme estabelecido
em lei da entidade federativa devedora, a entrega de
créditos em precatórios para compra de imóveis públicos do
respectivo ente federado. (Incluído pela Emenda
Constitucional nº 62, de 2009).
§ 12. A partir da promulgação desta Emenda
Constitucional, a atualização de valores de requisitórios,
após sua expedição, até o efetivo pagamento,
independentemente de sua natureza, será feita pelo índice
oficial de remuneração básica da caderneta de poupança,
e, para fins de compensação da mora, incidirão juros
simples no mesmo percentual de juros incidentes sobre a
caderneta de poupança, ficando excluída a incidência de
juros compensatórios. (Incluído pela Emenda Constitucional
nº 62, de 2009).
§ 13. O credor poderá ceder, total ou parcialmente,
seus créditos em precatórios a terceiros,
independentemente da concordância do devedor, não se
aplicando ao cessionário o disposto nos §§ 2º e 3º. (Incluído
pela Emenda Constitucional nº 62, de 2009).
§ 14. A cessão de precatórios somente produzirá
efeitos após comunicação, por meio de petição
protocolizada, ao tribunal de origem e à entidade devedora.
(Incluído pela Emenda Constitucional nº 62, de 2009).
§ 15. Sem prejuízo do disposto neste artigo, lei
complementar a esta Constituição Federal poderá
estabelecer regime especial para pagamento de crédito de
precatórios de Estados, Distrito Federal e Municípios,
dispondo sobre vinculações à receita corrente líquida e
forma e prazo de liquidação. (Incluído pela Emenda
Constitucional nº 62, de 2009).
§ 16. A seu critério exclusivo e na forma de lei, a
União poderá assumir débitos, oriundos de precatórios, de
Estados, Distrito Federal e Municípios, refinanciando-os
diretamente. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 62, de
2009)
§ 17. A União, os Estados, o Distrito Federal e os
Municípios aferirão mensalmente, em base anual, o
comprometimento de suas respectivas receitas correntes
líquidas com o pagamento de precatórios e obrigações de
pequeno valor. (Incluído pela Emenda Constitucional nº
94, de 2016)
§ 18. Entende-se como receita corrente líquida,
para os fins de que trata o § 17, o somatório das receitas
tributárias, patrimoniais, industriais, agropecuárias, de
contribuições e de serviços, de transferências correntes e
outras receitas correntes, incluindo as oriundas do § 1º do
art. 20 da Constituição Federal, verificado no período
compreendido pelo segundo mês imediatamente anterior ao
de referência e os 11 (onze) meses precedentes, excluídas
as duplicidades, e deduzidas: (Incluído pela Emenda
Constitucional nº 94, de 2016)
I - na União, as parcelas entregues aos Estados,
ao Distrito Federal e aos Municípios por determinação
constitucional; (Incluído pela Emenda Constitucional nº
94, de 2016)
II - nos Estados, as parcelas entregues aos
Municípios por determinação constitucional; (Incluído
pela Emenda Constitucional nº 94, de 2016)
III - na União, nos Estados, no Distrito Federal e
nos Municípios, a contribuição dos servidores para custeio
de seu sistema de previdência e assistência social e as
receitas provenientes da compensação financeira referida
no § 9º do art. 201 da Constituição Federal. (Incluído pela
Emenda Constitucional nº 94, de 2016)
§ 19. Caso o montante total de débitos decorrentes
de condenações judiciais em precatórios e obrigações de
pequeno valor, em período de 12 (doze) meses, ultrapasse
a média do comprometimento percentual da receita
corrente líquida nos 5 (cinco) anos imediatamente
anteriores, a parcela que exceder esse percentual poderá
ser financiada, excetuada dos limites de endividamento de
que tratam os incisos VI e VII do art. 52 da Constituição
Federal e de quaisquer outros limites de endividamento
previstos, não se aplicando a esse financiamento a vedação
de vinculação de receita prevista no inciso IV do art. 167 da
Constituição Federal. (Incluído pela Emenda
Constitucional nº 94, de 2016)
§ 20. Caso haja precatório com valor superior a
15% (quinze por cento) do montante dos precatórios
apresentados nos termos do § 5º deste artigo, 15% (quinze
por cento) do valor deste precatório serão pagos até o final
do exercício seguinte e o restante em parcelas iguais nos
cinco exercícios subsequentes, acrescidas de juros de mora
e correção monetária, ou mediante acordos diretos, perante
30
 APOSTILA ELABORADA PELA EMPRESA DIGITAÇÕES & CONCURSOS
Juízos Auxiliares de Conciliação de Precatórios, com
redução máxima de 40% (quarenta por cento) do valor do
crédito atualizado, desde que em relação ao crédito não
penda recurso ou defesa judicial e que sejam observados
os requisitos definidos na regulamentação editada pelo ente
federado. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 94, de
2016)
Seção II
DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL
Art. 101. O Supremo Tribunal Federal compõe-se
de onze Ministros, escolhidos dentre cidadãos com mais de
trinta e cinco e menos de sessenta e cinco anos de idade,
de notável saber jurídico e reputação ilibada.
Parágrafo único. Os Ministros do Supremo Tribunal
Federal serão nomeados pelo Presidente da República,
depois de aprovada a escolha pela maioria absoluta do
Senado Federal.
Art. 102. Compete ao Supremo Tribunal Federal,
precipuamente, a guarda da Constituição, cabendo-lhe:
I - processar e julgar, originariamente:
a) a ação direta de inconstitucionalidade de lei ou
ato normativo federal ou estadual e a ação declaratória de
constitucionalidade de lei ou ato normativo federal;
(Redação dada pela Emenda Constitucional nº 3, de 1993)
b) nas infrações penais comuns, o Presidente da
República, o Vice-Presidente, os membros do Congresso
Nacional, seus próprios Ministros e o Procurador-Geral da
República;
c) nas infrações penais comuns e nos crimes de
responsabilidade, os Ministros de Estado e os
Comandantes da Marinha, do Exército e da Aeronáutica,
ressalvado o disposto no art. 52, I, os membros dos
Tribunais Superiores, os do Tribunal de Contas da União e
os chefes de missão diplomática de caráter permanente;
(Redação dada pela Emenda Constitucional nº 23, de 1999)
d) o habeas corpus, sendo paciente qualquer das
pessoas referidas nas alíneas anteriores; o mandado de
segurança e o habeas data contra atos do Presidente da
República, das Mesas da Câmara dos Deputados e do
Senado Federal, do Tribunal de Contas da União, do
Procurador-Geral da República e do próprio Supremo
Tribunal Federal;
e) o litígio entre Estado estrangeiro ou organismo
internacional e a União, o Estado, o Distrito Federal ou o
Território;
f) as causas e os conflitos entre a União e os
Estados, a União e o Distrito Federal, ou entre uns e outros,
inclusive as respectivas entidades da administração
indireta;
g) a extradição solicitada por Estado estrangeiro;
h) (Revogado pela Emenda Constitucional nº 45,
de 2004)
i) o habeas corpus, quando o coator for Tribunal
Superior ou quando o coator ou o paciente for autoridade
ou funcionário cujos atos estejam sujeitos diretamente à
jurisdição do Supremo Tribunal Federal, ou se trate de
crime sujeito à mesma jurisdição em uma única instância;
(Redação dada pela Emenda Constitucional nº 22, de 1999)
j) a revisão criminal e a ação rescisória de seus
julgados;
l) a reclamação para a preservação de sua
competência e garantia da autoridade de suas decisões;
m) a execução de sentença nas causas de sua
competência originária, facultada a delegação de
atribuições para a prática de atos processuais;
n) a ação em que todos os membros da
magistratura sejam direta ou indiretamente interessados, e
aquela em que mais da metade dos membros do tribunal de
origem estejam impedidos ou sejam direta ou indiretamente
interessados;
o) os conflitos de competência entre o Superior
Tribunal de Justiça e quaisquer tribunais, entre Tribunais
Superiores, ou entre estes e qualquer outro tribunal;
p) o pedido de medida cautelar das ações diretas
de inconstitucionalidade;
q) o mandado de injunção, quando a elaboração
da norma regulamentadora for atribuição do Presidente da
República, do Congresso Nacional, da Câmara dos
Deputados, do Senado Federal, das Mesas de uma dessas
Casas Legislativas, do Tribunal de Contas da União, de um
dos Tribunais Superiores, ou do próprio Supremo Tribunal
Federal;
r) as ações contra o Conselho Nacional de Justiça
e contra o Conselho Nacional do Ministério Público;
(Incluída pela Emenda Constitucional nº 45, de 2004)
II - julgar, em recurso ordinário:
a) o habeas corpus, o mandado de segurança, o
habeas data e o mandado de injunção decididos em única
instância pelos Tribunais Superiores, se denegatória a
decisão;
b) o crime político;
III - julgar, mediante recurso extraordinário, as
causas decididas em única ou última instância, quando a
decisão recorrida:
a) contrariar dispositivo desta Constituição;
b) declarar a inconstitucionalidade de tratado ou lei
federal;
c) julgar válida lei ou ato de governo local
contestado em face desta Constituição.
d) julgar válida lei local contestada em face de lei
federal. (Incluída pela Emenda Constitucional nº 45, de
2004)
§ 1.º A arguição de descumprimento de preceito
fundamental, decorrente desta Constituição, será apreciada
pelo Supremo Tribunal Federal, na forma da lei.
(Transformado do parágrafo único em § 1º pela Emenda
Constitucional nº 3, de 17/03/93)
§ 2º As decisões definitivas de mérito, proferidas
pelo Supremo Tribunal Federal, nas ações diretas de
inconstitucionalidade e nas ações declaratórias de
constitucionalidade produzirão eficácia contra todos e efeito
vinculante, relativamente aos demais órgãos do Poder
Judiciário e à administração pública direta e indireta, nas
esferas federal, estadual e municipal. (Redação dada pela
Emenda Constitucional nº 45, de 2004)
§ 3º No recurso extraordinário o recorrente deverá
demonstrar a repercussão geral das questões
constitucionais discutidas no caso, nos termos da lei, a fim
de que o Tribunal examine a admissão do recurso, somente
podendo recusá-lo pela manifestação de dois terços de
seus membros. (Incluída pela Emenda Constitucional nº 45,
de 2004)
Art. 103. Podem propor a ação direta de
inconstitucionalidade e a ação declaratória de
constitucionalidade: (Redação dada pela Emenda
Constitucional nº 45, de 2004)
I - o Presidente da República;
II - a Mesa do Senado Federal;
III - a Mesa da Câmara dos Deputados;
IV a Mesa de Assembleia Legislativa ou da
Câmara Legislativa do Distrito Federal; (Redação dada pela
Emenda Constitucional nº 45, de 2004)
V o Governador de Estado ou do Distrito Federal;
(Redação dada pela Emenda Constitucional nº 45, de 2004)
VI - o Procurador-Geral da República;
VII - o Conselho Federal da Ordem dos Advogados
do Brasil;
VIII - partido político com representação no
Congresso Nacional;
31
 APOSTILA ELABORADA PELA EMPRESA DIGITAÇÕES & CONCURSOS
IX - confederação sindical ou entidade de classe
de âmbito nacional.
§ 1º O Procurador-Geral da República deverá ser
previamente ouvido nas ações de inconstitucionalidade e
em todos os processos de competência do Supremo
Tribunal Federal.
§ 2º Declarada a inconstitucionalidade por omissão
de medida para tornar efetiva norma constitucional, será
dada ciência ao Poder competente para a adoção das
providências necessárias e, em se tratando de órgão
administrativo, para fazê-lo em trinta dias.
§ 3º Quando o Supremo Tribunal Federal apreciar
a inconstitucionalidade, em tese, de norma legal ou ato
normativo, citará, previamente, o Advogado-Geral da União,
que defenderá o ato ou texto impugnado.
§ 4.º (Revogado pela Emenda Constitucional nº 45,
de 2004)
Art. 103-A. O Supremo Tribunal Federal poderá, de
ofício ou por provocação, mediante decisão de dois terços
dos seus membros, após reiteradas decisões sobre matéria
constitucional, aprovar súmula que, a partir de sua
publicação na imprensa oficial, terá efeito vinculante em
relação aos demais órgãos do Poder Judiciário e à
administração pública direta e indireta, nas esferas federal,
estadual e municipal, bem como proceder à sua revisão ou
cancelamento, na forma estabelecida em lei. (Incluído pela
Emenda Constitucional nº 45, de 2004)
§ 1º A súmula terá por objetivo a validade, a
interpretação e a eficácia de normas determinadas, acerca
das quais haja controvérsia atual entre órgãos judiciários ou
entre esses e a administração pública que acarrete grave
insegurança jurídica e relevante multiplicação de processos
sobre questão idêntica. (Incluído pela Emenda
Constitucional nº 45, de 2004)
§ 2º Sem prejuízo do que vier a ser estabelecido
em lei, a aprovação, revisão ou cancelamento de súmula
poderá ser provocada por aqueles que podem propor a
ação direta de inconstitucionalidade.(Incluído pela Emenda
Constitucional nº 45, de 2004)
§ 3º Do ato administrativo ou decisão judicial que
contrariar a súmula aplicável ou que indevidamente a
aplicar, caberá reclamação ao Supremo Tribunal Federal
que, julgando-a procedente, anulará o ato administrativo ou
cassará a decisão judicial reclamada, e determinará que
outra seja proferida com ou sem a aplicação da súmula,
conforme o caso. (Incluído pela Emenda Constitucional nº
45, de 2004)
Art. 103-B. O Conselho Nacional de Justiça
compõe-se de 15 (quinze) membros com mandato de 2
(dois) anos, admitida 1 (uma) recondução, sendo: (Redação
dada pela Emenda Constitucional nº 61, de 2009)
I - o Presidente do Supremo Tribunal Federal;
(Redação dada pela Emenda Constitucional nº 61, de 2009)
II um Ministro do Superior Tribunal de Justiça,
indicado pelo respectivo tribunal; (Incluído pela Emenda
Constitucional nº 45, de 2004)
III um Ministro do Tribunal Superior do Trabalho,
indicado pelo respectivo tribunal; (Incluído pela Emenda
Constitucional nº 45, de 2004)
IV um desembargador de Tribunal de Justiça,
indicado pelo Supremo Tribunal Federal; (Incluído pela
Emenda Constitucional nº 45, de 2004)
V um juiz estadual, indicado pelo Supremo
Tribunal Federal; (Incluído pela Emenda Constitucional nº
45, de 2004)
VI um juiz de Tribunal Regional Federal, indicado
pelo Superior Tribunal de Justiça; (Incluído pela Emenda
Constitucional nº 45, de 2004)
VII um juiz federal, indicado pelo Superior Tribunal
de Justiça; (Incluído pela Emenda Constitucional nº 45, de
2004)
VIII um juiz de Tribunal Regional do Trabalho,
indicado pelo Tribunal Superior do Trabalho; (Incluído pela
Emenda Constitucional nº 45, de 2004)
IX um juiz do trabalho, indicado pelo Tribunal
Superior do Trabalho; (Incluído pela Emenda Constitucional
nº 45, de 2004)
X um membro do Ministério Público da União,
indicado pelo Procurador-Geral da República; (Incluído pela
Emenda Constitucional nº 45, de 2004)
XI um membro do Ministério Público estadual,
escolhido pelo Procurador-Geral da República dentre os
nomes indicados pelo órgão competente de cada instituição
estadual; (Incluído pela Emenda Constitucional nº 45, de
2004)
XII dois advogados, indicados pelo Conselho
Federal da Ordem dos Advogados do Brasil; (Incluído pela
Emenda Constitucional nº 45, de 2004)
XIII dois cidadãos, de notável saber jurídico e
reputação ilibada, indicados um pela Câmara dos
Deputados e outro pelo Senado Federal. (Incluído pela
Emenda Constitucional nº 45, de 2004)
§ 1º O Conselho será presidido pelo Presidente do
Supremo Tribunal Federal e, nas suas ausências e
impedimentos, pelo Vice-Presidente do Supremo Tribunal
Federal. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 61,
de 2009)
§ 2º Os demais membros do Conselho serão
nomeados pelo Presidente da República, depois de
aprovada a escolha pela maioria absoluta do Senado
Federal. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 61,
de 2009)
§ 3º Não efetuadas, no prazo legal, as indicações
previstas neste artigo, caberá a escolha ao Supremo
Tribunal Federal. (Incluído pela Emenda Constitucional nº
45, de 2004)
§ 4º Compete ao Conselho o controle da atuação
administrativa e financeira do Poder Judiciário e do
cumprimento dos deveres funcionais dos juízes, cabendo-
lhe, além de outras atribuições que lhe forem conferidas
pelo Estatuto da Magistratura: (Incluído pela Emenda
Constitucional nº 45, de 2004)
I - zelar pela autonomia do Poder Judiciário e pelo
cumprimento do Estatuto da Magistratura, podendo expedir
atos regulamentares, no âmbito de sua competência, ou
recomendar providências; (Incluído pela Emenda
Constitucional nº 45, de 2004)
II - zelar pela observância do art. 37 e apreciar, de
ofício ou mediante provocação, a legalidade dos atos
administrativos praticados por membros ou órgãos do
Poder Judiciário, podendo desconstituí-los, revê-los ou fixar
prazo para que se adotem as providências necessárias ao
exato cumprimento da lei, sem prejuízo da competência do
Tribunal de Contas da União; (Incluído pela Emenda
Constitucional nº 45, de 2004)
III receber e conhecer das reclamações contra
membros ou órgãos do Poder Judiciário, inclusive contra
seus serviços auxiliares, serventias e órgãos prestadores
de serviços notariais e de registro que atuem por delegação
do poder público ou oficializados, sem prejuízo da
competência disciplinar e correcional dos tribunais,
podendo avocar processos disciplinares em curso e
determinar a remoção, a disponibilidade ou a aposentadoria
com subsídios ou proventos proporcionais ao tempo de
serviço e aplicar outras sanções administrativas,
assegurada ampla defesa; (Incluído pela Emenda
Constitucional nº 45, de 2004)
32
 APOSTILA ELABORADA PELA EMPRESA DIGITAÇÕES & CONCURSOS
IV representar ao Ministério Público, no caso de
crime contra a administração pública ou de abuso de
autoridade; (Incluído pela Emenda Constitucional nº 45, de
2004)
V rever, de ofício ou mediante provocação, os
processos disciplinares de juízes e membros de tribunais
julgados há menos de um ano; (Incluído pela Emenda
Constitucional nº 45, de 2004)
VI elaborar semestralmente relatório estatístico
sobre processos e sentenças prolatadas, por unidade da
Federação, nos diferentes órgãos do Poder Judiciário;
(Incluído pela Emenda Constitucional nº 45, de 2004)
VII elaborar relatório anual, propondo as
providências que julgar necessárias, sobre a situação do
Poder Judiciário no País e as atividades do Conselho, o
qual deve integrar mensagem do Presidente do Supremo
Tribunal Federal a ser remetida ao Congresso Nacional, por
ocasião da abertura da sessão legislativa. (Incluído pela
Emenda Constitucional nº 45, de 2004)
§ 5º O Ministro do Superior Tribunal de Justiça
exercerá a função de Ministro-Corregedor e ficará excluído
da distribuição de processos no Tribunal, competindo-lhe,
além das atribuições que lhe forem conferidas pelo Estatuto
da Magistratura, as seguintes: (Incluído pela Emenda
Constitucional nº 45, de 2004)
I receber as reclamações e denúncias, de qualquer
interessado, relativas aos magistrados e aos serviços
judiciários; (Incluído pela Emenda Constitucional nº 45, de
2004)
II exercer funções executivas do Conselho, de
inspeção e de correição geral; (Incluído pela Emenda
Constitucional nº 45, de 2004)
III requisitar e designar magistrados, delegando-
lhes atribuições, e requisitar servidores de juízos ou
tribunais, inclusive nos Estados, Distrito Federal e
Territórios. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 45, de
2004)
§ 6º Junto ao Conselho oficiarão o Procurador-
Geral da República e o Presidente do Conselho Federal da
Ordem dos Advogados do Brasil. (Incluído pela Emenda
Constitucional nº 45, de 2004)
§ 7º A União, inclusive no Distrito Federal e nos
Territórios, criará ouvidorias de justiça, competentes para
receber reclamações e denúncias de qualquer interessado
contra membros ou órgãos do Poder Judiciário, ou contra
seus serviços auxiliares, representando diretamente ao
Conselho Nacional de Justiça. (Incluído pela Emenda
Constitucional nº 45, de 2004)
Seção III
DO SUPERIOR TRIBUNAL DE JUSTIÇA
Art. 104. O Superior Tribunal de Justiça compõe-se
de, no mínimo, trinta e três Ministros.
Parágrafo único. Os Ministros do Superior Tribunal
de Justiça serão nomeados pelo Presidente da República,
dentre brasileiros com mais de trinta e cinco e menos de
sessenta e cinco anos, de notável saber jurídico e
reputação ilibada, depois de aprovada a escolha pela
maioria absoluta do Senado Federal, sendo: (Redação
dada pela Emenda Constitucional nº 45, de 2004)
I - um terço dentre juízes dos Tribunais Regionais
Federais e um terço dentre desembargadores dos Tribunais
de Justiça, indicados em lista tríplice elaborada pelo próprio
Tribunal;
II - um terço, em partes iguais, dentre advogados e
membros do Ministério Público Federal, Estadual, do
Distrito Federal e Territórios, alternadamente, indicados na
forma do art. 94.
Art. 105. Compete ao Superior Tribunal de Justiça:
I - processar e julgar, originariamente:
a) nos crimes comuns, os Governadores dos
Estados e do Distrito Federal, e, nestes e nos de
responsabilidade, os desembargadores dos Tribunais de
Justiça dos Estados e do Distrito Federal, os membros dos
Tribunais de Contas dos Estados e do Distrito Federal, os
dos Tribunais Regionais Federais, dos Tribunais Regionais
Eleitorais e do Trabalho, os membros dos Conselhos ou
Tribunais de Contas dos Municípios e os do Ministério
Público da União que oficiem perante tribunais;
b) os mandados de segurança e os habeas data
contra ato de Ministro de Estado, dos Comandantes da
Marinha, do Exército e da Aeronáutica ou do próprio
Tribunal; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 23,
de 1999)
c) os habeas corpus, quando o coator ou paciente
for qualquer das pessoas mencionadas na alínea "a", ou
quando o coator for tribunal sujeito à sua jurisdição, Ministro
de Estado ou Comandante da Marinha, do Exército ou da
Aeronáutica, ressalvada a competência da Justiça Eleitoral;
(Redação dada pela Emenda Constitucional nº 23, de 1999)
d) os conflitos de competência entre quaisquer
tribunais, ressalvado o disposto no art. 102, I, "o", bem
como entre tribunal e juízes a ele não vinculados e entre
juízes vinculados a tribunais diversos;
e) as revisões criminais e as ações rescisórias de
seus julgados;
f) a reclamação para a preservação de sua
competência e garantia da autoridade de suas decisões;
g) os conflitos de atribuições entre autoridades
administrativas e judiciárias da União, ou entre autoridades
judiciárias de um Estado e administrativas de outro ou do
Distrito Federal, ou entre as deste e da União;
h) o mandado de injunção, quando a elaboração
da norma regulamentadora for atribuição de órgão, entidade
ou autoridade federal, da administração direta ou indireta,
excetuados os casos de competência do Supremo Tribunal
Federal e dos órgãos da Justiça Militar, da Justiça Eleitoral,
da Justiça do Trabalho e da Justiça Federal;
i) a homologação de sentenças estrangeiras e a
concessão de exequatur às cartas rogatórias; (Incluída pela
Emenda Constitucional nº 45, de 2004)
II - julgar, em recurso ordinário:
a) os habeas corpus decididos em única ou última
instância pelos Tribunais Regionais Federais ou pelos
tribunais dos Estados, do Distrito Federal e Territórios,
quando a decisão for denegatória;
b) os mandados de segurança decididos em única
instância pelos Tribunais Regionais Federais ou pelos
tribunais dos Estados, do Distrito Federal e Territórios,
quando denegatória a decisão;
c) as causas em que forem partes Estado
estrangeiro ou organismo internacional, de um lado, e, do
outro, Município ou pessoa residente ou domiciliada no
País;
III - julgar, em recurso especial, as causas
decididas, em única ou última instância, pelos Tribunais
Regionais Federais ou pelos tribunais dos Estados, do
Distrito Federal e Territórios, quando a decisão recorrida:
a) contrariar tratado ou lei federal, ou negar-lhes
vigência;
b) julgar válido ato de governo local contestado em
face de lei federal; (Redação dada pela Emenda
Constitucional nº 45, de 2004)
c) der a lei federal interpretação divergente da que
lhe haja atribuído outro tribunal.
Parágrafo único. Funcionarão junto ao Superior
Tribunal de Justiça: (Redação dada pela Emenda
Constitucional nº 45, de 2004)
I - a Escola Nacional de Formação e
Aperfeiçoamento de Magistrados, cabendo-lhe, dentre
33
 APOSTILA ELABORADA PELA EMPRESA DIGITAÇÕES & CONCURSOS
outras funções, regulamentar os cursos oficiais para o
ingresso e promoção na carreira; (Incluído pela Emenda
Constitucional nº 45, de 2004)
II - o Conselho da Justiça Federal, cabendo-lhe
exercer, na forma da lei, a supervisão administrativa e
orçamentária da Justiça Federal de primeiro e segundo
graus, como órgão central do sistema e com poderes
correcionais, cujas decisões terão caráter vinculante.
(Incluído pela Emenda Constitucional nº 45, de 2004)
Seção IV
DOS TRIBUNAIS REGIONAIS FEDERAIS E DOS JUÍZES
FEDERAIS
Art. 106. São órgãos da Justiça Federal:
I - os Tribunais Regionais Federais;
II - os Juízes Federais.
Art. 107. Os Tribunais Regionais Federais
compõem-se de, no mínimo, sete juízes, recrutados,
quando possível, na respectiva região e nomeados pelo
Presidente da República dentre brasileiros com mais de
trinta e menos de sessenta e cinco anos, sendo:
I - um quinto dentre advogados com mais de dez
anos de efetiva atividade profissional e membros do
Ministério Público Federal com mais de dez anos de
carreira;
II - os demais, mediante promoção de juízes
federais com mais de cinco anos de exercício, por
antiguidade e merecimento, alternadamente.
§ 1º A lei disciplinará a remoção ou a permuta de
juízes dos Tribunais Regionais Federais e determinará sua
jurisdição e sede. (Renumerado do parágrafo único, pela
Emenda Constitucional nº 45, de 2004)
§ 2º Os Tribunais Regionais Federais instalarão a
justiça itinerante, com a realização de audiências e demais
funções da atividade jurisdicional, nos limites territoriais da
respectiva jurisdição, servindo-se de equipamentos públicos
e comunitários. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 45,
de 2004)
§ 3º Os Tribunais Regionais Federais poderão
funcionar descentralizadamente, constituindo Câmaras
regionais, a fim de assegurar o pleno acesso do
jurisdicionado à justiça em todas as fases do processo.
(Incluído pela Emenda Constitucional nº 45, de 2004)
Art. 108. Compete aos Tribunais Regionais
Federais:
I - processar e julgar, originariamente:
a) os juízes federais da área de sua jurisdição,
incluídos os da Justiça Militar e da Justiça do Trabalho, nos
crimes comuns e de responsabilidade, e os membros do
Ministério Público da União, ressalvada a competência da
Justiça Eleitoral;
b) as revisões criminais e as ações rescisórias de
julgados seus ou dos juízes federais da região;
c) os mandados de segurança e os habeas data
contra ato do próprio Tribunal ou de juiz federal;
d) os habeas corpus, quando a autoridade coatora
for juiz federal;
e) os conflitos de competência entre juízes federais
vinculados ao Tribunal;
II - julgar, em grau de recurso, as causas decididas
pelos juízes federais e pelos juízes estaduais no exercício
da competência federal da área de sua jurisdição.
Art. 109. Aos juízes federais compete processar e
julgar:
I - as causas em que a União, entidade autárquica
ou empresa pública federal forem interessadas na condição
de autoras, rés, assistentes ou oponentes, exceto as de
falência, as de acidentes de trabalho e as sujeitas à Justiça
Eleitoral e à Justiça do Trabalho;
II - as causas entre Estado estrangeiro ou
organismo internacional e Município ou pessoa domiciliada
ou residente no País;
III - as causas fundadas em tratado ou contrato da
União com Estado estrangeiro ou organismo internacional;
IV - os crimes políticos e as infrações penais
praticadas em detrimento de bens, serviços ou interesse da
União ou de suas entidades autárquicas ou empresas
públicas, excluídas as contravenções e ressalvada a
competência da Justiça Militar e da Justiça Eleitoral;
V - os crimes previstos em tratado ou convenção
internacional, quando, iniciada a execução no País, o
resultado tenha ou devesse ter ocorrido no estrangeiro, ou
reciprocamente;
V-A as causas relativas a direitos humanos a que
se refere o § 5º deste artigo; (Incluído pela Emenda
Constitucional nº 45, de 2004)
VI - os crimes contra a organização do trabalho e,
nos casos determinados por lei, contra o sistema financeiro
e a ordem econômico-financeira;
VII - os habeas corpus, em matéria criminal de sua
competência ou quando o constrangimento provier de
autoridade cujos atos não estejam diretamente sujeitos a
outra jurisdição;
VIII - os mandados de segurança e os habeas data
contra ato de autoridade federal, excetuados os casos de
competência dos tribunais federais;
IX - os crimes cometidos a bordo de navios ou
aeronaves, ressalvada a competência da Justiça Militar;
X - os crimes de ingresso ou permanência irregular
de estrangeiro, a execução de carta rogatória, após o
"exequatur", e de sentença estrangeira, após a
homologação, as causas referentes à nacionalidade,
inclusive a respectiva opção, e à naturalização;
XI - a disputa sobre direitos indígenas.
§ 1º As causas em que a União for autora serão
aforadas na seção judiciária onde tiver domicílio a outra
parte.
§ 2º As causas intentadas contra a União poderão
ser aforadas na seção judiciária em que for domiciliado o
autor, naquela onde houver ocorrido o ato ou fato que deu
origem à demanda ou onde esteja situada a coisa, ou,
ainda, no Distrito Federal.
§ 3º Serão processadas e julgadas na justiça
estadual, no foro do domicílio dos segurados ou
beneficiários, as causas em que forem parte instituição de
previdência social e segurado, sempre que a comarca não
seja sede de vara do juízo federal, e, se verificada essa
condição, a lei poderá permitir que outras causas sejam
também processadas e julgadas pela justiça estadual.
§ 4º Na hipótese do parágrafo anterior, o recurso
cabível será sempre para o Tribunal Regional Federal na
área de jurisdição do juiz de primeiro grau.
§ 5º Nas hipóteses de grave violação de direitos
humanos, o Procurador-Geral da República, com a
finalidade de assegurar o cumprimento de obrigações
decorrentes de tratados internacionais de direitos humanos
dos quais o Brasil seja parte, poderá suscitar, perante o
Superior Tribunal de Justiça, em qualquer fase do inquérito
ou processo, incidente de deslocamento de competência
para a Justiça Federal. (Incluído pela Emenda
Constitucional nº 45, de 2004)
Art. 110. Cada Estado, bem como o Distrito
Federal, constituirá uma seção judiciária que terá por sede
a respectiva Capital, e varas localizadas segundo o
estabelecido em lei.
Parágrafo único. Nos Territórios Federais, a
jurisdição e as atribuições cometidas aos juízes federais
caberão aos juízes da justiça local, na forma da lei.
34
 APOSTILA ELABORADA PELA EMPRESA DIGITAÇÕES & CONCURSOS

Seção V Estados, do Distrito Federal e dos

(Redação dada pela Emenda Constitucional nº 92, de 2016) Municípios; (Incluído pela Emenda Constitucional nº
Do Tribunal Superior do Trabalho, dos 45, de 2004)
Tribunais Regionais II as ações que envolvam exercício do direito de
do Trabalho e dos Juízes do Trabalho greve; (Incluído pela Emenda Constitucional nº 45, de
Art. 111. São órgãos da Justiça do Trabalho: 2004)
I - o Tribunal Superior do Trabalho; III as ações sobre representação sindical, entre
II - os Tribunais Regionais do Trabalho; sindicatos, entre sindicatos e trabalhadores, e entre
III - Juízes do Trabalho. (Redação dada pela sindicatos e empregadores; (Incluído pela Emenda
Emenda Constitucional nº 24, de 1999) Constitucional nº 45, de 2004)
§§ 1º a 3º (Revogados pela Emenda IV os mandados de segurança, habeas corpus e
Constitucional nº 45, de 2004) habeas data , quando o ato questionado envolver matéria
Art. 111-A. O Tribunal Superior do Trabalho sujeita à sua jurisdição; (Incluído pela Emenda
compor-se-á de vinte e sete Ministros, escolhidos dentre Constitucional nº 45, de 2004)
brasileiros com mais de trinta e cinco anos e menos de V os conflitos de competência entre órgãos com
sessenta e cinco anos, de notável saber jurídico e jurisdição trabalhista, ressalvado o disposto no art. 102, I,
reputação ilibada, nomeados pelo Presidente da República o; (Incluído pela Emenda Constitucional nº 45, de 2004)
após aprovação pela maioria absoluta do Senado Federal, VI as ações de indenização por dano moral ou
sendo: (Redação dada pela Emenda Constitucional patrimonial, decorrentes da relação de
nº 92, de 2016) trabalho; (Incluído pela Emenda Constitucional nº 45,
I um quinto dentre advogados com mais de dez de 2004)
anos de efetiva atividade profissional e membros do VII as ações relativas às penalidades
Ministério Público do Trabalho com mais de dez anos de administrativas impostas aos empregadores pelos órgãos
efetivo exercício, observado o disposto no art. de fiscalização das relações de trabalho; (Incluído pela
94; (Incluído pela Emenda Constitucional nº 45, de Emenda Constitucional nº 45, de 2004)
2004) VIII a execução, de ofício, das contribuições
II os demais dentre juízes dos Tribunais Regionais sociais previstas no art. 195, I, a , e II, e seus acréscimos
do Trabalho, oriundos da magistratura da carreira, legais, decorrentes das sentenças que
indicados pelo próprio Tribunal Superior. (Incluído proferir; (Incluído pela Emenda Constitucional nº 45,
pela Emenda Constitucional nº 45, de 2004) de 2004)
§ 1º A lei disporá sobre a competência do Tribunal IX outras controvérsias decorrentes da relação de
Superior do Trabalho. (Incluído pela Emenda trabalho, na forma da lei. (Incluído pela Emenda
Constitucional nº 45, de 2004) Constitucional nº 45, de 2004)
§ 2º Funcionarão junto ao Tribunal Superior do § 1º Frustrada a negociação coletiva, as partes
Trabalho: (Incluído pela Emenda Constitucional nº 45, poderão eleger árbitros.
de 2004) § 2º Recusando-se qualquer das partes à
I a Escola Nacional de Formação e negociação coletiva ou à arbitragem, é facultado às
Aperfeiçoamento de Magistrados do Trabalho, cabendo-lhe, mesmas, de comum acordo, ajuizar dissídio coletivo de
dentre outras funções, regulamentar os cursos oficiais para natureza econômica, podendo a Justiça do Trabalho decidir
o ingresso e promoção na carreira; (Incluído pela o conflito, respeitadas as disposições mínimas legais de
Emenda Constitucional nº 45, de 2004) proteção ao trabalho, bem como as convencionadas
II o Conselho Superior da Justiça do Trabalho, anteriormente. (Redação dada pela Emenda
cabendo-lhe exercer, na forma da lei, a supervisão Constitucional nº 45, de 2004)
administrativa, orçamentária, financeira e patrimonial da § 3º Em caso de greve em atividade essencial,
Justiça do Trabalho de primeiro e segundo graus, como com possibilidade de lesão do interesse público, o
órgão central do sistema, cujas decisões terão efeito Ministério Público do Trabalho poderá ajuizar dissídio
vinculante. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 45, coletivo, competindo à Justiça do Trabalho decidir o
de 2004) conflito. (Redação dada pela Emenda Constitucional
§ 3º Compete ao Tribunal Superior do Trabalho nº 45, de 2004)
processar e julgar, originariamente, a reclamação para a Art. 115. Os Tribunais Regionais do Trabalho
preservação de sua competência e garantia da autoridade compõem-se de, no mínimo, sete juízes, recrutados,
de suas decisões. (Incluído pela Emenda quando possível, na respectiva região, e nomeados pelo
Constitucional nº 92, de 2016) Presidente da República dentre brasileiros com mais de
Art. 112. A lei criará varas da Justiça do Trabalho, trinta e menos de sessenta e cinco anos, sendo: (Redação
podendo, nas comarcas não abrangidas por sua jurisdição, dada pela Emenda Constitucional nº 45, de 2004)
atribuí-la aos juízes de direito, com recurso para o I um quinto dentre advogados com mais de dez
respectivo Tribunal Regional do T anos de efetiva atividade profissional e membros do
trabalho. (Redação dada pela Emenda Ministério Público do Trabalho com mais de dez anos de
Constitucional nº 45, de 2004) efetivo exercício, observado o disposto no art.
Art. 113. A lei disporá sobre a constituição, 94; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 45,
investidura, jurisdição, competência, garantias e condições de 2004)
de exercício dos órgãos da Justiça do II os demais, mediante promoção de juízes do
Trabalho. (Redação dada pela Emenda Constitucional trabalho por antiguidade e merecimento,
nº 24, de 1999) alternadamente. (Redação dada pela Emenda
Art. 114. Compete à Justiça do Trabalho processar Constitucional nº 45, de 2004)
e julgar: (Redação dada pela Emenda Constitucional § 1º Os Tribunais Regionais do Trabalho instalarão
nº 45, de 2004) a justiça itinerante, com a realização de audiências e
I as ações oriundas da relação de trabalho, demais funções de atividade jurisdicional, nos limites
abrangidos os entes de direito público externo e da territoriais da respectiva jurisdição, servindo-se de
administração pública direta e indireta da União, dos
35
 APOSTILA ELABORADA PELA EMPRESA DIGITAÇÕES & CONCURSOS
equipamentos públicos e comunitários. (Incluído pela
Emenda Constitucional nº 45, de 2004)
§ 2º Os Tribunais Regionais do Trabalho poderão
funcionar descentralizadamente, constituindo Câmaras
regionais, a fim de assegurar o pleno acesso do
jurisdicionado à justiça em todas as fases do
processo. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 45,
de 2004)
Art. 116. Nas Varas do Trabalho, a jurisdição será
exercida por um juiz singular. (Redação dada pela
Emenda Constitucional nº 24, de 1999)
Parágrafo único. (Revogado pela Emenda
Constitucional nº 24, de 1999)
Art. 117. e Parágrafo único. (Revogados
pela Emenda Constitucional nº 24, de 1999)
Seção VI
DOS TRIBUNAIS E JUÍZES ELEITORAIS
Art. 118. São órgãos da Justiça Eleitoral:
I - o Tribunal Superior Eleitoral;
II - os Tribunais Regionais Eleitorais;
III - os Juízes Eleitorais;
IV - as Juntas Eleitorais.
Art. 119. O Tribunal Superior Eleitoral compor-se-
á, no mínimo, de sete membros, escolhidos:
I - mediante eleição, pelo voto secreto:
a) três juízes dentre os Ministros do Supremo
Tribunal Federal;
b) dois juízes dentre os Ministros do Superior
Tribunal de Justiça;
II - por nomeação do Presidente da República, dois
juízes dentre seis advogados de notável saber jurídico e
idoneidade moral, indicados pelo Supremo Tribunal
Federal.
Parágrafo único. O Tribunal Superior Eleitoral
elegerá seu Presidente e o Vice-Presidente dentre os
Ministros do Supremo Tribunal Federal, e o Corregedor
Eleitoral dentre os Ministros do Superior Tribunal de Justiça.
Art. 120. Haverá um Tribunal Regional Eleitoral na
Capital de cada Estado e no Distrito Federal.
§ 1º - Os Tribunais Regionais Eleitorais compor-se-
ão:
I - mediante eleição, pelo voto secreto:
a) de dois juízes dentre os desembargadores do
Tribunal de Justiça;
b) de dois juízes, dentre juízes de direito,
escolhidos pelo Tribunal de Justiça;
II - de um juiz do Tribunal Regional Federal com
sede na Capital do Estado ou no Distrito Federal, ou, não
havendo, de juiz federal, escolhido, em qualquer caso, pelo
Tribunal Regional Federal respectivo;
III - por nomeação, pelo Presidente da República,
de dois juízes dentre seis advogados de notável saber
jurídico e idoneidade moral, indicados pelo Tribunal de
Justiça.
§ 2º - O Tribunal Regional Eleitoral elegerá seu
Presidente e o Vice-Presidente- dentre os
desembargadores.
Art. 121. Lei complementar disporá sobre a
organização e competência dos tribunais, dos juízes de
direito e das juntas eleitorais.
§ 1º Os membros dos tribunais, os juízes de direito
e os integrantes das juntas eleitorais, no exercício de suas
funções, e no que lhes for aplicável, gozarão de plenas
garantias e serão inamovíveis.
§ 2º Os juízes dos tribunais eleitorais, salvo motivo
justificado, servirão por dois anos, no mínimo, e nunca por
mais de dois biênios consecutivos, sendo os substitutos
escolhidos na mesma ocasião e pelo mesmo processo, em
número igual para cada categoria.
§ 3º São irrecorríveis as decisões do Tribunal
Superior Eleitoral, salvo as que contrariarem esta
Constituição e as denegatórias de habeas corpus ou
mandado de segurança.
§ 4º Das decisões dos Tribunais Regionais
Eleitorais somente caberá recurso quando:
I - forem proferidas contra disposição expressa
desta Constituição ou de lei;
II - ocorrer divergência na interpretação de lei entre
dois ou mais tribunais eleitorais;
III - versarem sobre inelegibilidade ou expedição
de diplomas nas eleições federais ou estaduais;
IV - anularem diplomas ou decretarem a perda de
mandatos eletivos federais ou estaduais;
V - denegarem habeas corpus, mandado de
segurança, habeas data ou mandado de injunção.
Seção VII
DOS TRIBUNAIS E JUÍZES MILITARES
Art. 122. São órgãos da Justiça Militar:
I - o Superior Tribunal Militar;
II - os Tribunais e Juízes Militares instituídos por
lei.
Art. 123. O Superior Tribunal Militar compor-se-á
de quinze Ministros vitalícios, nomeados pelo Presidente da
República, depois de aprovada a indicação pelo Senado
Federal, sendo três dentre oficiais-generais da Marinha,
quatro dentre oficiais-generais do Exército, três dentre
oficiais-generais da Aeronáutica, todos da ativa e do posto
mais elevado da carreira, e cinco dentre civis.
Parágrafo único. Os Ministros civis serão
escolhidos pelo Presidente da República dentre brasileiros
maiores de trinta e cinco anos, sendo:
I - três dentre advogados de notório saber jurídico
e conduta ilibada, com mais de dez anos de efetiva
atividade profissional;
II - dois, por escolha paritária, dentre juízes
auditores e membros do Ministério Público da Justiça
Militar.
Art. 124. à Justiça Militar compete processar e
julgar os crimes militares definidos em lei.
Parágrafo único. A lei disporá sobre a organização,
o funcionamento e a competência da Justiça Militar.
Seção VIII
DOS TRIBUNAIS E JUÍZES DOS ESTADOS
Art. 125. Os Estados organizarão sua Justiça,
observados os princípios estabelecidos nesta Constituição.
§ 1º A competência dos tribunais será definida na
Constituição do Estado, sendo a lei de organização
judiciária de iniciativa do Tribunal de Justiça.
§ 2º Cabe aos Estados a instituição de
representação de inconstitucionalidade de leis ou atos
normativos estaduais ou municipais em face da
Constituição Estadual, vedada a atribuição da legitimação
para agir a um único órgão.
§ 3º A lei estadual poderá criar, mediante proposta
do Tribunal de Justiça, a Justiça Militar estadual,
constituída, em primeiro grau, pelos juízes de direito e pelos
Conselhos de Justiça e, em segundo grau, pelo próprio
Tribunal de Justiça, ou por Tribunal de Justiça Militar nos
Estados em que o efetivo militar seja superior a vinte mil
integrantes. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº
45, de 2004)
§ 4º Compete à Justiça Militar estadual processar e
julgar os militares dos Estados, nos crimes militares
definidos em lei e as ações judiciais contra atos
disciplinares militares, ressalvada a competência do júri
quando a vítima for civil, cabendo ao tribunal competente
decidir sobre a perda do posto e da patente dos oficiais e
da graduação das praças. (Redação dada pela Emenda
Constitucional nº 45, de 2004)
36
 APOSTILA ELABORADA PELA EMPRESA DIGITAÇÕES & CONCURSOS
§ 5º Compete aos juízes de direito do juízo militar
processar e julgar, singularmente, os crimes militares
cometidos contra civis e as ações judiciais contra atos
disciplinares militares, cabendo ao Conselho de Justiça, sob
a presidência de juiz de direito, processar e julgar os
demais crimes militares. (Incluído pela Emenda
Constitucional nº 45, de 2004)
§ 6º O Tribunal de Justiça poderá funcionar
descentralizada mente, constituindo Câmaras regionais, a
fim de assegurar o pleno acesso do jurisdicionado à justiça
em todas as fases do processo. (Incluído pela Emenda
Constitucional nº 45, de 2004)
§ 7º O Tribunal de Justiça instalará a justiça
itinerante, com a realização de audiências e demais
funções da atividade jurisdicional, nos limites territoriais da
respectiva jurisdição, servindo-se de equipamentos públicos
e comunitários. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 45,
de 2004)
Art. 126. Para dirimir conflitos fundiários, o Tribunal
de Justiça proporá a criação de varas especializadas, com
competência exclusiva para questões agrárias. (Redação
dada pela Emenda Constitucional nº 45, de 2004)
Parágrafo único. Sempre que necessário à
eficiente prestação jurisdicional, o juiz far-se-á presente no
local do litígio.
CAPÍTULO IV
DAS FUNÇÕES ESSENCIAIS À JUSTIÇA
(Redação dada pela Emenda Constitucional nº 80, de 2014)
SEÇÃO I § 5º Leis complementares da União e dos Estados,
DO MINISTÉRIO PÚBLICO
Art. 127. O Ministério Público é instituição
permanente, essencial à função jurisdicional do Estado,
incumbindo-lhe a defesa da ordem jurídica, do regime
democrático e dos interesses sociais e individuais
indisponíveis.
§ 1º São princípios institucionais do Ministério
Público a unidade, a indivisibilidade e a independência
funcional.
§ 2º Ao Ministério Público é assegurada autonomia
funcional e administrativa, podendo, observado o disposto
no art. 169, propor ao Poder Legislativo a criação e extinção
de seus cargos e serviços auxiliares, provendo-os por
concurso público de provas ou de provas e títulos, a política
remuneratória e os planos de carreira; a lei disporá sobre
sua organização e funcionamento. (Redação dada pela
Emenda Constitucional nº 19, de 1998)
§ 3º O Ministério Público elaborará sua proposta
orçamentária dentro dos limites estabelecidos na lei de
diretrizes orçamentárias.
§ 4º Se o Ministério Público não encaminhar a
respectiva proposta orçamentária dentro do prazo
estabelecido na lei de diretrizes orçamentárias, o Poder
Executivo considerará, para fins de consolidação da
proposta orçamentária anual, os valores aprovados na lei
orçamentária vigente, ajustados de acordo com os limites
estipulados na forma do § 3º. (Incluído pela Emenda
Constitucional nº 45, de 2004)
§ 5º Se a proposta orçamentária de que trata este
artigo for encaminhada em desacordo com os limites
estipulados na forma do § 3º, o Poder Executivo procederá
aos ajustes necessários para fins de consolidação da
proposta orçamentária anual. (Incluído pela Emenda
Constitucional nº 45, de 2004)
§ 6º Durante a execução orçamentária do
exercício, não poderá haver a realização de despesas ou a
assunção de obrigações que extrapolem os limites
estabelecidos na lei de diretrizes orçamentárias, exceto se
previamente autorizadas, mediante a abertura de créditos
suplementares ou especiais. (Incluído pela Emenda
Constitucional nº 45, de 2004)
Art. 128. O Ministério Público abrange:
I - o Ministério Público da União, que compreende:
a) o Ministério Público Federal;
b) o Ministério Público do Trabalho;
c) o Ministério Público Militar;
d) o Ministério Público do Distrito Federal e
Territórios;
II - os Ministérios Públicos dos Estados.
§ 1º O Ministério Público da União tem por chefe o
Procurador-Geral da República, nomeado pelo Presidente
da República dentre integrantes da carreira, maiores de
trinta e cinco anos, após a aprovação de seu nome pela
maioria absoluta dos membros do Senado Federal, para
mandato de dois anos, permitida a recondução.
§ 2º A destituição do Procurador-Geral da
República, por iniciativa do Presidente da República, deverá
ser precedida de autorização da maioria absoluta do
Senado Federal.
§ 3º Os Ministérios Públicos dos Estados e o do
Distrito Federal e Territórios formarão lista tríplice dentre
integrantes da carreira, na forma da lei respectiva, para
escolha de seu Procurador-Geral, que será nomeado pelo
Chefe do Poder Executivo, para mandato de dois anos,
permitida uma recondução.
§ 4º Os Procuradores-Gerais nos Estados e no
Distrito Federal e Territórios poderão ser destituídos por
deliberação da maioria absoluta do Poder Legislativo, na
forma da lei complementar respectiva.
cuja iniciativa é facultada aos respectivos Procuradores-
Gerais, estabelecerão a organização, as atribuições e o
estatuto de cada Ministério Público, observadas,
relativamente a seus membros:
I - as seguintes garantias:
a) vitaliciedade, após dois anos de exercício, não
podendo perder o cargo senão por sentença judicial
transitada em julgado;
b) inamovibilidade, salvo por motivo de interesse
público, mediante decisão do órgão colegiado competente
do Ministério Público, pelo voto da maioria absoluta de seus
membros, assegurada ampla defesa; (Redação dada pela
Emenda Constitucional nº 45, de 2004)
c) irredutibilidade de subsídio, fixado na forma do
art. 39, § 4º, e ressalvado o disposto nos arts. 37, X e XI,
150, II, 153, III, 153, § 2º, I; (Redação dada pela Emenda
Constitucional nº 19, de 1998)
II - as seguintes vedações:
a) receber, a qualquer título e sob qualquer
pretexto, honorários, percentagens ou custas processuais;
b) exercer a advocacia;
c) participar de sociedade comercial, na forma da
lei;
d) exercer, ainda que em disponibilidade, qualquer
outra função pública, salvo uma de magistério;
e) exercer atividade político-partidária; (Redação
dada pela Emenda Constitucional nº 45, de 2004)
f) receber, a qualquer título ou pretexto, auxílios ou
contribuições de pessoas físicas, entidades públicas ou
privadas, ressalvadas as exceções previstas em lei.
(Incluída pela Emenda Constitucional nº 45, de 2004)
§ 6º Aplica-se aos membros do Ministério Público o
disposto no art. 95, parágrafo único, V. (Incluído pela
Emenda Constitucional nº 45, de 2004)
Art. 129. São funções institucionais do Ministério
Público:
I - promover, privativamente, a ação penal pública,
na forma da lei;
II - zelar pelo efetivo respeito dos Poderes Públicos
e dos serviços de relevância pública aos direitos
37
 APOSTILA ELABORADA PELA EMPRESA DIGITAÇÕES & CONCURSOS
assegurados nesta Constituição, promovendo as medidas
necessárias a sua garantia;
III - promover o inquérito civil e a ação civil pública,
para a proteção do patrimônio público e social, do meio
ambiente e de outros interesses difusos e coletivos;
IV - promover a ação de inconstitucionalidade ou
representação para fins de intervenção da União e dos
Estados, nos casos previstos nesta Constituição;
V - defender judicialmente os direitos e interesses
das populações indígenas;
VI - expedir notificações nos procedimentos
administrativos de sua competência, requisitando
informações e documentos para instruí-los, na forma da lei
complementar respectiva;
VII - exercer o controle externo da atividade
policial, na forma da lei complementar mencionada no artigo
anterior;
VIII - requisitar diligências investigatórias e a
instauração de inquérito policial, indicados os fundamentos
jurídicos de suas manifestações processuais;
IX - exercer outras funções que lhe forem
conferidas, desde que compatíveis com sua finalidade,
sendo-lhe vedada a representação judicial e a consultoria
jurídica de entidades públicas.
§ 1º A legitimação do Ministério Público para as
ações civis previstas neste artigo não impede a de
terceiros, nas mesmas hipóteses, segundo o disposto nesta
Constituição e na lei.
§ 2º As funções do Ministério Público só podem ser
exercidas por integrantes da carreira, que deverão residir
na comarca da respectiva lotação, salvo autorização do
chefe da instituição. (Redação dada pela Emenda
Constitucional nº 45, de 2004)
§ 3º O ingresso na carreira do Ministério Público
far-se-á mediante concurso público de provas e títulos,
assegurada a participação da Ordem dos Advogados do
Brasil em sua realização, exigindo-se do bacharel em
direito, no mínimo, três anos de atividade jurídica e
observando-se, nas nomeações, a ordem de classificação.
(Redação dada pela Emenda Constitucional nº 45, de 2004)
§ 4º Aplica-se ao Ministério Público, no que
couber, o disposto no art. 93. (Redação dada pela Emenda
Constitucional nº 45, de 2004)
§ 5º A distribuição de processos no Ministério
Público será imediata. (Incluído pela Emenda Constitucional
nº 45, de 2004)
Art. 130. Aos membros do Ministério Público junto
aos Tribunais de Contas aplicam-se as disposições desta
seção pertinentes a direitos, vedações e forma de
investidura.
Art. 130-A. O Conselho Nacional do Ministério
Público compõe-se de quatorze membros nomeados pelo
Presidente da República, depois de aprovada a escolha
pela maioria absoluta do Senado Federal, para um mandato
de dois anos, admitida uma recondução, sendo: (Incluído
pela Emenda Constitucional nº 45, de 2004)
I o Procurador-Geral da República, que o preside;
II quatro membros do Ministério Público da União,
assegurada a representação de cada uma de suas
carreiras;
III três membros do Ministério Público dos Estados;
IV dois juízes, indicados um pelo Supremo Tribunal
Federal e outro pelo Superior Tribunal de Justiça;
V dois advogados, indicados pelo Conselho
Federal da Ordem dos Advogados do Brasil;
VI dois cidadãos de notável saber jurídico e
reputação ilibada, indicados um pela Câmara dos
Deputados e outro pelo Senado Federal.
§ 1º Os membros do Conselho oriundos do
Ministério Público serão indicados pelos respectivos
Ministérios Públicos, na forma da lei.
§ 2º Compete ao Conselho Nacional do Ministério
Público o controle da atuação administrativa e financeira do
Ministério Público e do cumprimento dos deveres funcionais
de seus membros, cabendo lhe:
I zelar pela autonomia funcional e administrativa do
Ministério Público, podendo expedir atos regulamentares,
no âmbito de sua competência, ou recomendar
providências;
II zelar pela observância do art. 37 e apreciar, de
ofício ou mediante provocação, a legalidade dos atos
administrativos praticados por membros ou órgãos do
Ministério Público da União e dos Estados, podendo
desconstituí-los, revê-los ou fixar prazo para que se adotem
as providências necessárias ao exato cumprimento da lei,
sem prejuízo da competência dos Tribunais de Contas;
III receber e conhecer das reclamações contra
membros ou órgãos do Ministério Público da União ou dos
Estados, inclusive contra seus serviços auxiliares, sem
prejuízo da competência disciplinar e correcional da
instituição, podendo avocar processos disciplinares em
curso, determinar a remoção, a disponibilidade ou a
aposentadoria com subsídios ou proventos proporcionais ao
tempo de serviço e aplicar outras sanções administrativas,
assegurada ampla defesa;
IV rever, de ofício ou mediante provocação, os
processos disciplinares de membros do Ministério Público
da União ou dos Estados julgados há menos de um ano;
V elaborar relatório anual, propondo as
providências que julgar necessárias sobre a situação do
Ministério Público no País e as atividades do Conselho, o
qual deve integrar a mensagem prevista no art. 84, XI.
§ 3º O Conselho escolherá, em votação secreta,
um Corregedor nacional, dentre os membros do Ministério
Público que o integram, vedada a recondução, competindo-
lhe, além das atribuições que lhe forem conferidas pela lei,
as seguintes:
I receber reclamações e denúncias, de qualquer
interessado, relativas aos membros do Ministério Público e
dos seus serviços auxiliares;
II exercer funções executivas do Conselho, de
inspeção e correição geral;
III requisitar e designar membros do Ministério
Público, delegando-lhes atribuições, e requisitar servidores
de órgãos do Ministério Público.
§ 4º O Presidente do Conselho Federal da Ordem
dos Advogados do Brasil oficiará junto ao Conselho.
§ 5º Leis da União e dos Estados criarão
ouvidorias do Ministério Público, competentes para receber
reclamações e denúncias de qualquer interessado contra
membros ou órgãos do Ministério Público, inclusive contra
seus serviços auxiliares, representando diretamente ao
Conselho Nacional do Ministério Público.
NOÇÕES DE DIREITO ADMINISTRATIVO
Vários Juristas pátrios buscaram conceituar o ramo
do Direito denominado Direito Administrativo. Entre vários,
vale destacar, os conceitos do saudoso Hely Lopes
Meirelles e de Maria Sílvia Zenella Di Pietro.
Para o primeiro, o conceito de Direito
Administrativo sintetiza-se no conjunto harmônico de
princípios jurídicos que regem os órgãos, os agentes, e as
atividades públicas tendentes a realizar concreta, direta e
imediatamente os fins desejados pelo Estado1.
Por seu turno, a segunda diz que, é o ramo do
Direito público que tem por objeto os órgãos, agentes e
38
 APOSTILA ELABORADA PELA EMPRESA DIGITAÇÕES & CONCURSOS
pessoas jurídicas administrativas que integram a
Administração Pública, a atividade jurídica não contenciosa
que exerce e os bens de que se utiliza para a consecução
de seus fins, de natureza pública2.
Natureza e Fins da Administração Pública
A natureza da administração pública é a de múnus
público para quem exerce, isto é, a de um encargo de
defesa, conservação e aprimoramento dos bens, serviços e
interesses da coletividade.
Por seu turno, os fins da administração pública
resumem-se num único objetivo: o bem comum da
coletividade administrada. Toda a atividade do
administrador público deve ser orientada para esse objetivo.
Se dele o administrador se afasta ou desvia, trai o mandato
de que está investido, porque a comunidade não instituiu a
Administração senão como meio de atingir o bem-estar
social. Ilícito e imoral, será todo ato administrativo praticado
que não for praticado no interesse da coletividade.
Administração Pública e Governo
Deixando de lado o que a Doutrina chama de
sentido formal e sentido material de Administração Pública
e Governo, focaremos nosso estudo numa visão objetiva, a
qual sintetiza a essência de tais aspectos doutrinários.
Nesse sentido, numa visão global, a Administração é, pois,
todo o aparelhamento do Estado preordenado à realização
de serviços, visando à satisfação das necessidades
coletivas.
A Administração não pratica atos de Governo;
pratica, tão-somente, atos de execução, com maior ou
menor autonomia funcional, segundo a competência do
órgão e de seus agentes. São os chamados atos
administrativos, que por sua variedade e importância, serão
abordados em separado.
Comparativamente, podemos dizer que Governo é
uma atividade política e discricionária; Administração e uma
atividade neutra, normalmente vinculada à lei ou à norma
técnica. Governo é conduta independente; Administração é
conduta hierarquizada. Por fim, Administração é o
instrumental de que dispõe o Estado para por em prática as
opções políticas do Governo Portanto, Governo e
Administração como criações abstratas da Constituição e
das Leis, atuam por intermédio de suas entidades (Pessoas
Jurídicas), de seus órgãos (Centros de Decisões) e de seus
agentes (Pessoas Físicas investidas em Cargos e
Funções).
Entidades Políticas e Administrativas
Entidade é pessoa jurídica, pública ou privada4;
órgão é elemento despersonalizado incumbido da
realização das atividades da entidade a que pertence,
através de seus agentes. Na sistemática administrativa
brasileira, as entidades classificam-se em estatais,
autárquicas, fundacionais, empresariais e paraestatais.
Entidades Estatais
São pessoas jurídicas de Direito Público que
integram a estrutura do constitucional do Estado e têm
poderes políticos e administrativos, tais como a União, os
Estados-Membros, os Municípios e o Distrito Federal. A
União é soberana, as demais entidades estatais têm
apenas autonomia política, administrativa e financeira, mas
não dispõem de soberania, que é privativa da Federação.
Entidades Autárquicas
São pessoas jurídicas de Direito Público, de
natureza meramente administrativa, criadas por Lei
específica, para a realização de atividades, obras ou
serviços descentralizados da entidade estatal que as criou.
Funcionam e operam na forma estabelecida na Lei
instituidora e nos termos do seu regulamento. As autarquias
podem desempenhar atividades econômicas, educacionais,
previdenciárias e quaisquer outras outorgadas pela
entidade estatal-matriz, mas sem subordinação hierárquica,
sujeitas apenas ao controle finalístico de sua administração
e da conduta de seus dirigentes.
Entidades Fundacionais
São pessoas jurídicas de Direito Público ou
pessoas jurídicas de Direito Privado, devendo a Lei definir
as respectivas áreas de atuação, conforme o inc. XIX do
art. 37 da CF/88, na nova redação dada pela EC nº 19/98.
No primeiro caso elas são criadas por Lei, à semelhança
das autarquias, e no segundo caso, a Lei apenas autoriza a
sua criação, devendo o Poder Executivo tomar as
providências necessárias à sua instituição.
Lembramos que, quando Constituição
Federal de 1988 refere-se à Administração
Direta, Autárquica e Fundacional, quer se referir apenas às
pessoas jurídicas de Direito Público, vale dizer, União,
Estados-Membros, Distrito Federal, Municípios e suas
autarquias e fundações públicas, estas somente quando de
Direito Público, porque instituídas (criadas) diretamente por
Lei específica. Não, portanto, às de Direito Privado, assim
entendidas as fundações cujas instituições decorrem de
autorização (não de criação) legal específica do Poder
Público.
Entidades Empresariais
São pessoas jurídicas de Direito Privado,
instituídas sob a forma de sociedade de economia mista ou
empresa pública, com a finalidade de prestar serviço
público que possa ser explorado no modo empresarial, ou
de exercer atividade econômica de relevante interesse
coletivo. Sua criação deve ser autorizada por lei específica,
cabendo ao Poder Executivo as providências
complementares para a sua instituição.
Entidades Paraestatais
São pessoas jurídicas de Direito Privado que, por
lei, são autorizadas a prestar serviços ou realizar atividades
de interesse coletivo ou público, mas, não exclusivo de
Estado. São espécies de entidades paraestatais os serviços
sociais autônomos (SESI, SENAI, SESC e outros) e
recentemente, as Organizações Sociais (OS’s) e as
Organizações Sociais Civis de Interesse Público (OSCIP’s).
As entidades paraestatais são autônomas,
administrativa e financeiramente, têm patrimônio próprio e
operam em regime de iniciativa particular, na forma de seus
estatutos, ficando sujeitas apenas à supervisão do órgão da
entidade estatal a que se encontrem vinculadas, para o
controle de desempenho estatutário. São os denominados
entes de cooperação com o Estado.
Órgãos e Agentes Públicos
Órgãos são centros de competência instituídos
para o desempenho de funções estatais, através de seus
agentes, cuja atuação é imputada à pessoa jurídica a que
pertencem.
São unidades de ação com atribuições específicas
na organização estatal. Cada órgão como centro de
competência governamental ou administrativa, tem
necessariamente funções, cargo e agentes, mas é distinto
desses elementos, que podem ser modificados,,
substituídos ou retirados sem supressão da unidade
orgânica. Isto explica por que a alteração de funções, ou a
39
 APOSTILA ELABORADA PELA EMPRESA DIGITAÇÕES & CONCURSOS
vacância dos cargos, ou a mudança de seus titulares, não
acarreta a extinção do órgão.
Os órgãos integram a estrutura do Estado e das
demais pessoas jurídicas como parte desses corpos vivos,
dotados de vontade e capazes de exercer direitos e contrair
obrigações para a consecução de seus fins institucionais.
Por isso mesmo, os órgãos não têm personalidade jurídica
nem vontade própria, que são atributos do corpo e não das
partes, mas, na área de suas atribuições e nos limites de
sua competência funcional expressam a vontade através de
seus agentes (pessoa física).
Agentes Públicos, são todas as pessoas físicas
incumbidas, definitiva ou transitoriamente, do exercício de
alguma função estatal. Os agentes normalmente
desempenham funções no órgão, distribuídos entre cargos
de que são titulares, mas, excepcionalmente podem exercer
funções sem cargo.
Nesse sentido, cargos, são apenas os lugares
criados no órgão para serem providos por agentes que
exercerão suas funções na forma legal. O cargo é lotado no
órgão e agente é investido no cargo. Por aí se vê que o
cargo integra o órgão, ao passo que o agente, como ser
humano, unicamente titulariza o cargo para servir ao órgão.
Órgão, função e cargo são abstrações da lei; agente é a
pessoa humana, real, que infunde vida, vontade e ação a
essas abstrações da lei.
As funções por seu turno, são os encargos
atribuídos aos órgãos, cargos e agentes. O órgão
geralmente recebe uma função in genere e a repassa aos
seus cargos in espécie, ou a transfere diretamente a
agentes sem cargos, com a necessária parcela de Poder
público para o seu exercício.
Princípios Básicos da Administração Pública
Os princípios básicos da Administração estão
consubstanciados em doze regras de observância
obrigatória e permanente para o bom administrador, são
elas:
1. Legalidade;
2. Moralidade;
3. Impessoalidade ou Finalidade;
4. Publicidade;
5. Eficiência;
6. Razoabilidade;
7. Proporcionalidade;
8. Ampla Defesa;
9. Contraditório;
10. Segurança Jurídica;
11. Motivação;
12. Supremacia do Interesse Público.
Os cinco primeiros estão expressamente previstos
no art.37, caput, da CF/88; e os demais, embora não
mencionados, decorrem do nosso regime político, tanto
que, ao lado daqueles, foram textualmente enumerados
pelo art.2º da Lei federal nº 9.784/99.
Legalidade
A legalidade, como princípio da Administração (CF,
art.37, caput), significa que o administrador público está, em
toda a sua atividade funcional, sujeito aos mandamentos da
lei e às exigências do bem comum, e deles não pode se
afastar ou desviar, sob pena de praticar ato inválido e
expor-se à responsabilidade disciplinar, civil e criminal,
conforme o caso. A eficácia de toda atividade administrativa
está condicionada ao atendimento da Lei do Direito.
Na Administração Pública não há liberdade nem
vontade pessoal. Enquanto na administração particular é
lícito fazer tudo que a lei não proíbe, na Administração
Pública só é permitido fazer tudo o que a lei autorize. A lei
para o particular significa “pode fazer assim”; para o
administrador público significa “deve fazer assim”.
Moralidade
A Moralidade administrativa constitui, hoje em dia,
pressuposto de validade de todo ato da Administração
Pública (CF, Art.37, caput). Não se trata da moral comum,
mas sim, de uma moral jurídica entendida como o “conjunto
de regras tiradas da disciplina interior da Administração”.
O Agente Administrativo, como ser humano dotado
da capacidade de atuar, deve, necessariamente, distinguir o
Bem do Mal, o honesto do desonesto. E, ao atuar, não
poderá desprezar o elemento ético de sua conduta. Assim,
não terá que decidir somente entre o legal e o ilegal, o justo
do injusto, o conveniente do inconveniente, o oportuno do
inoportuno, mas também entre o honesto do desonesto.
Por consequência de Direito e de Moral, o ato
administrativo não terá que obedecer somente à lei jurídica,
mas também à ética da própria instituição, porque nem tudo
que é legal é honesto. A moral comum é imposta ao homem
para a sua conduta externa; a moral administrativa é
imposta ao agente público para a sua conduta interna,
segundo as exigências da instituição a que serve e a
finalidade de sua ação: o bem comum.
O certo é que, a moralidade do ato administrativo
juntamente com a sua legalidade, e finalidade, além da sua
adequação aos demais princípios constituem pressupostos
de validade sem os quais toda a atividade pública será
ilegítima.
O inegável é que a moralidade administrativa
integra o Direito como elemento indissociável na sua
aplicação e na sua finalidade, erigindo-se em fator de
legalidade. Daí por que o TJSP decidiu com inegável
acerto, que “o controle jurisdicional se restringe ao exame
da legalidade do ato administrativo; mas por legalidade ou
legitimidade se entende não só a conformação do ato com
a lei, como também com a moral administrativa e com o
interesse coletivo”6.
Impessoalidade ou Finalidade
O princípio da impessoalidade, referido na CF/88,
nada mais é que o clássico princípio da finalidade, o qual
impõe ao administrador público que só pratique o ato para o
seu fim legal. E o fim legal é unicamente aquele que a
norma de Direito indica expressa ou virtualmente como
objetivo do ato, de forma impessoal.
Esse princípio também deve ser entendido para
excluir a promoção pessoal de autoridades ou servidores
públicos sobre suas realizações administrativas (CF, art.37,
§ 1º). O que o princípio da finalidade veda é a prática de ato
administrativo sem interesse público ou conveniência para a
Administração, visando unicamente a satisfazer interesses
privados, por favoritismo ou perseguição dos agentes
governamentais, sob a forma de desvio de finalidade. Esse
desvio de conduta dos agentes públicos, constitui uma das
formas mais insidiosas do denominado abuso de poder.
Razoabilidade e Proporcionalidade
Implícito na CF/88, esse princípio ganha dia a dia
força e relevância no estudo do Direito Administrativo e no
exame da atividade administrativa.
Sem dúvida alguma, ele pode ser chamado de
princípio da proibição de excesso, que, em última análise,
objetiva aferir a compatibilidade entre os meios e os fins, de
modo a evitar restrições desnecessárias ou abusivas por
parte da Administração Pública, com lesão aos direitos
fundamentais.7
40
 APOSTILA ELABORADA PELA EMPRESA DIGITAÇÕES & CONCURSOS
Como se percebe, parece-nos que a razoabilidade
envolve a proporcionalidade. E vice-versa. Registre-se,
ainda, que a razoabilidade não pode ser lançada como
instrumento de substituição da vontade da lei pela vontade
do julgador ou intérprete.
Publicidade
Publicidade é a divulgação oficial dos atos para
conhecimento público e início dos seus efeitos externos.
Daí por que as leis, atos e contratos administrativos que
produzem consequências jurídicas fora dos órgãos que os
emitem exigem publicidade para adquirirem validade
universal, isto é, perante as partes e terceiros.
A publicidade ao é elemento formativo do ato; é
requisito de eficácia e moralidade. Por isso mesmo os atos
irregulares não se convalidam com a publicação, nem os
regulares a dispensam para a sua exequibilidade, quando a
lei ou regulamento o exige.
Em princípio o ato administrativo deve ser
publicado, porque pública é a Administração que o realiza,
somente se admitindo sigilo nos casos de segurança
nacional, investigações policiais ou interesse superior da
Administração a ser preservado em processo previamente
declarado sigiloso nos termos da Lei nº 8.159/91 e Dec.nº
2.134/97.
Eficiência
Esse princípio exige que a atividade administrativa
seja exercida com presteza, perfeição e rendimento
funcional. É o mais moderno princípio da função
administrativa, que já não se contenta em ser
desempenhado apenas com legalidade, exigindo resultados
positivos para o Serviço Público e satisfatório atendimento
das necessidades da comunidade e de seus membros.
Segurança Jurídica
Esse princípio é entendido como da boa-fé dos
administrados ou da proteção e confiança. A ele está
visceralmente ligada a exigência de maior estabilidade das
situações jurídicas, mesmo daquelas que na origem
apresentam vícios de ilegalidade.
Motivação
É um princípio que está visceralmente inserido em
nosso regime político, após a promulgação da Constituição
Federal de 1988. Sendo assim, uma exigência do Direito
Público e da legalidade governamental.
Pela motivação o administrador público justifica a
sua ação administrativa, indicando os fatos (pressupostos
de fato) que ensejaram o ato e os preceitos jurídicos
(pressupostos de direito) que autorizam a sua prática.
Evidente que, em certos atos oriundos do chamado Poder
Discricionário a justificação será dispensável, bastando
apenas evidenciar a competência para o exercício desse
poder e a conformação do ato com o interesse público.
Ampla Defesa e Contraditório
A disposição constitucional constante no Art.5º, LV,
assegura “aos litigantes em processo(...) administrativo, o
contraditório a ampla defesa, com os meios e recursos a ela
inerentes”.
Interesse Público ou Supremacia do Interesse
Público
O princípio do interesse público está intimamente
ligado ao da finalidade. A primazia do interesse público
sobre o privado é inerente à atuação estatal e domina-a, na
medida em que a existência do Estado Justifica-se pela
busca do interesse geral. Em razão dessa inerência, deve
ser observado, mesmo quando as atividades ou serviços
sejam delegadas aos particulares.
PODERES ADMINISTRATIVOS
Para bem entender o Interesse Público, a
Administração é dotada de poderes administrativos –
distintos dos poderes políticos – consentâneos e
proporcionais aos encargos que lhe são atribuídos. Tais
poderes são verdadeiros instrumentos de trabalho,
adequados à realização das tarefas administrativas. Daí
serem considerados poderes instrumentais, diversamente
dos poderes políticos, que são estruturais e orgânicos,
porque compõem a estrutura do Estado e integram a
organização constitucional.
Em sua diversidade, são classificados, consoante
a liberdade da Administração para a prática dos seus atos,
a saber:
a). Poder Vinculado;
b). Poder Discricionário;
c). Poder Hierárquico;
d). Poder Disciplinar;
e). Poder Regulamentar;
f). Poder de Polícia.
Esses poderes são inerentes à Administração de
todas as entidades estatais – União, Estados, Distrito
Federal e Municípios – na proporção e limites de suas
competências institucionais, e podem ser usados isolado e
cumulativamente para a consecução do mesmo ato. Tal o
que ocorre, p.ex., com o ato de polícia administrativa, que
normalmente precedido de uma regulamentação do
Executivo (poder regulamentar), em que a autoridade
escalona a distribui as funções dos agentes fiscalizadores
(poder hierárquico), concedendo-lhes atribuições vinculadas
(poder vinculado) ou discricionárias (poder discricionário),
para a imposição de sanções aos infratores (poder de
polícia).
Poder Vinculado
Poder Vinculado é aquele que o Direito Positivo –
a lei - confere à Administração Pública para a prática de ato
de sua competência, determinando os elementos e
requisitos necessários à sua formalização.
Dificilmente encontraremos um ato administrativo
inteiramente vinculado, porque haverá sempre aspectos
sobre os quais a Administração terá opções na sua
realização. Mas o que caracteriza o ato vinculado é a
predominância de especificações da lei sobre os elementos
deixados livres para a Administração.
Elementos vinculados serão sempre a
competência, a finalidade e a forma, além de outros que a
norma legal indicar para a consecução do ato. Realmente
ninguém pode exercer Poder Administrativo sem
competência legal, ou desviado do seu objetivo público, ou
com preterição de requisitos ou de procedimentos
estabelecidos em lei, regulamento ou edital. Relegando
qualquer desses elementos, além de outros que a norma
exigir, o ato é nulo, e assim pode ser declarado pela própria
Administração ou pelo Judiciário, porque a vinculação é
matéria de legalidade.
Poder Discricionário
Poder discricionário é o que o Direito concede à
Administração, de modo explícito ou implícito, para a prática
de atos administrativos com liberdade na escolha de sua
conveniência, oportunidade e conteúdo.
Convém lembrar que o poder discricionário não se
confunde com poder arbitrário. Discricionariedade e arbítrio
são atitudes inteiramente diversas. Discricionariedade é
liberdade de ação administrativa, dentro dos limites
41
 APOSTILA ELABORADA PELA EMPRESA DIGITAÇÕES & CONCURSOS
permitidos em lei; arbítrio é ação contrária ou excedente da
lei. Ato discricionário, quando autorizado pelo Direito, é
legal e válido; ato arbitrário é sempre ilegítimo e inválido.
A atividade discricionária encontra plena
justificativa na impossibilidade de o legislador catalogar na
lei todos os atos que a prática administrativa exige. O ideal
seria que a lei regulasse minuciosamente a ação
administrativa, modelando cada um dos atos a serem
praticados pelo administrador, mas como isto não é
possível, dada, a multiplicidade e diversidade dos fatos que
pedem pronta solução ao Poder Público, o legislador
somente regula a prática de alguns atos administrativos que
reputa de maior relevância deixando o cometimento dos
demais ao prudente critério do administrador.
Mas, embora não cuidando de todos os aspectos
dos atos relegados à faculdade discricionária, o legislador
subordina-se a um mínimo legal, consistente na estrita
observância, por parte de quem os vai praticar, da
competência, da forma, e da finalidade, deixando o mais à
livre escolha do agente administrativo. Em tal hipótese,
executa a lei vinculadamente, quanto aos elementos que
ela discrimina, e discricionariamente, quanto aos aspectos
em que ela admite opção.
Se o administrador se desviar desse roteiro,
praticando ato que, embora discricionário, busque outro
objetivo, incidirá em ilegalidade, por desvio de poder ou de
finalidade, que poderá ser reconhecido e declarado pela
própria Administração ou pelo Poder Judiciário. Erro é
considerar que o ato discricionário é imune à apreciação
judicial, pois só a Justiça poderá dizer da legalidade da
invocada discricionariedade e dos limites de opção do
agente administrativo.
O que o Judiciário não pode é, no ato
discricionário, substituir o discricionarismo do administrador
pelo do Juiz. Mas pode sempre proclamar as nulidades e
coibir os abusos da Administração.
Poder Hierárquico
Esse poder é o que dispõe o Executivo para
distribuir e escalonar as funções de seus órgãos, ordenar e
rever a atuação dos seus agentes, estabelecendo relação
de subordinação entre os servidores do seu quadro de
pessoal.
Poder hierárquico e poder disciplinar não se
confundem, mas andam juntos, por serem os sustentáculos
de toda organização administrativa.
O poder hierárquico tem por objetivo ordenar,
coordenar, controlar e corrigir as atividades, no âmbito
interno da Administração Pública.
Nesse sentido, do poder hierárquico decorrem
faculdades implícitas para o superior tais como: dar ordens
e fiscalizar o seu cumprimento, a de delegar e avocar
atribuições e a de rever os atos dos inferiores.
Poder Disciplinar
É a faculdade de punir internamente as
infrações funcionais dos servidores e demais pessoas
sujeitas à disciplina dos órgãos e serviços da
Administração. É uma supremacia especial que o Estado
exerce sobre todos aqueles que se vinculam à
Administração por relações de qualquer natureza,
subordinando-se às normas de funcionamento do serviço
ou do estabelecimento que passam a integrar definitiva ou
transitoriamente.
A punição disciplinar e a criminal têm fundamentos
diversos, e diversa é a natureza das penas. A diferença não
é de grau, mas, de substância.
Poder Regulamentar
O poder regulamentar é a faculdade de que dispõe
os Chefes do Executivo (Presidente da República,
Governadores e Prefeitos) de explicar a lei para a sua
correta execução, ou de expedir Decreto autônomo sobre
matéria de sua competência ainda não disciplinada por lei.
É um poder inteiramente privativo do Chefe do
Executivo (CF,art.84,IV), e, por isso mesmo, indelegável a
qualquer pessoa subordinada.
Os vazios da lei e a imprevisibilidade de certos
fatos e circunstâncias que surgem, a reclamar providências
imediatas da Administração, impõem se reconheça ao
Chefe do Executivo o poder de regulamentar, através de
Decreto as normas legislativas incompletas, ou de prover
situações não previstas pelo legislador, mas ocorrentes na
prática administrativa. O essencial é que o Executivo, ao
expedir regulamento autônomo ou de execução de lei –,
não invada as chamadas “reservas da lei”, ou seja, aquelas
matérias só disciplináveis por lei, e tais são, em princípio,
as que afetam as garantias e os direitos individuais
assegurados pela Constituição (art.5º).
Regulamento é ato administrativo geral e
normativo, expedido privativamente pelo Chefe do
Executivo (Federal, Estadual, Distrital ou Municipal), através
de Decreto, com o fim de explicar o modo e a forma de
execução da lei (regulamento de execução) ou prover
situações ainda não disciplinadas em lei (regulamento
autônomo ou independente).
Poder de Polícia
Dentre os poderes administrativos figura, com
especial destaque o chamado poder de polícia
administrativa, que a Administração Pública exerce sobre
todas as atividades e bens que afetam ou possam afetar a
coletividade. Pra esse policiamento há competências
exclusivas e concorrentes das três esferas estatais, dada a
descentralização político-administrativa decorrente do
nosso sistema constitucional.
Em princípio, tem competência para policiar a
entidade que dispõe do poder de regular a matéria. Assim
sendo, os assuntos de interesse nacional ficam sujeitos a
regulamentação e policiamento da União; as matérias de
interesse regional sujeitam-se às normas e à polícia
estadual; e os assuntos de interesse local subordinam-se
aos regulamentos edilícios e ao policiamento administrativo
municipal.
Sendo assim podemos conceituar o poder de
polícia como a faculdade de que dispõe a Administração
pública para condicionar e restringir o uso e gozo de bens,
atividades e direitos individuais, em benefício da
coletividade ou do próprio Estado.
De forma mais clara, podemos dizer que o poder
de polícia é o mecanismo de frenagem de que dispõe a
Administração Pública para conter os abusos de direito
individual. Por este mecanismo, que faz parte de toda
Administração, o Estado detém a atividade dos particulares
que se revelar contrária, nociva ou inconveniente ao bem-
estar social, ao desenvolvimento e à segurança pública.
A legislação pátria, bem conceituou o poder de
polícia, veja-se o art.78 do CTN: “considera-se poder de
polícia a atividade da Administração Pública que, limitando
ou disciplinando direito, interesse ou liberdade, regula a
prática de ato ou abstenção de fato, em razão de interesse
público concernente à segurança, à higiene, à ordem, aos
costumes, à disciplina da produção e do mercado, ao
exercício de atividades econômicas dependentes de
concessão ou autorização do Poder Público, à tranquilidade
pública ou ao respeito à propriedade e aos direitos
individuais e coletivos”.
42
 APOSTILA ELABORADA PELA EMPRESA DIGITAÇÕES & CONCURSOS
Poderes e Deveres do Administrador Público
Os Poderes e Deveres do Administrador Público
são aqueles que expressos em lei, são impulsionados pela
moral administrativa e os exigidos pelo interesse da
coletividade. Fora dessa generalidade não se poderá
indicar o que é Poder e o que é Dever do gestor público,
porque, estando sujeito ao ordenamento jurídico geral e às
leis administrativas especiais, só essas normas poderão
catalogar, para cada entidade, órgão ou cargo, função,
serviço ou atividade pública, os poderes e deveres de quem
os exerce.
Sendo assim, cada agente administrativo é dotado
é investido de necessária parcela de Poder Público para o
desempenho de suas funções/atribuições. Esse Poder é de
ser usado normalmente, como atributo do cargo ou da
função, e não como privilégio da pessoa que o exerce. É
exatamente esse Poder que empresta autoridade ao agente
público quando recebe da lei a competência decisória e
força para impor suas decisões aos administrados.
De acordo com o explicitado, quando despido da
função ou fora do exercício do cargo, não pode usar da
autoridade pública, nem mesmo invocá-la ao talante do seu
capricho para superpor-se aos demais cidadãos. Tal
conduta se praticada, configura-se no que chama-se de
abuso de autoridade, definido pela Lei nº 4.089/65.
Poder-Dever de Agir
O Poder-Dever de agir da autoridade
administrativa é hoje reconhecido tanto pela doutrina como
pela jurisprudência. O Poder tem para o agente público o
significado de Dever para com a comunidade e para com os
indivíduos, no sentido de quem o detém está sempre na
obrigação de exercitá-lo. Não se compreenderia que uma
autoridade pública – um Governador p.ex. – abrisse mão de
seus poderes administrativos, deixando de praticar atos do
seu dever funcional. O poder do administrador público,
revestido ao mesmo tempo de Dever para a comunidade, é
insuscetível de renúncia pelo titular. Tal atitude importaria
fazer liberalidades com o direito alheio, o Poder Público não
é, nem pode ser, instrumento de cortesia administrativas.
Se para o particular o poder de agir é uma
faculdade, para o administrador público é uma obrigação de
atuar, desde que se apresente o ensejo de exercita-lo em
proveito e benefício da comunidade.
Dever de Eficiência
O Dever de Eficiência foi erigido à categoria de
Princípio constitucional, norteando toda atividade
administrativa, com nova redação dada ao caput do art. 37
da CF/88, através da Emenda Constitucional nº 19.
Objetivando o cumprimento desse Dever, as
alterações introduzidas no art.41 da CF/88, possibilita a
dispensa do servidor público, mesmo estável, mediante
procedimento de avaliação periódica de desempenho, na
forma da Lei Complementar.
O que se entende por Eficiência Funcional, não
está restrito à produtividade do exercente do cargo ou
função, mas, também, a perfeição do trabalho adequando-
se à técnica e aos fins visados pela Administração.
Dever de Probidade
O Dever de Probidade está constitucionalmente
integrado na conduta do administrador público como
elemento necessário à legitimidade de seus atos.
A Lei nº 8.429/92, dispõe sobre as sanções
aplicáveis aos agentes públicos nos casos de improbidade
administrativa, que classifica em três espécies, a saber: A).
os que importam Enriquecimento Ilícito (art.9º); B). os que
causam prejuízo ao Erário (art.10); e C). os que atentam
contra os Princípios da Administração Pública (art.11).
Dever de Prestar Contas
O Dever de Prestar Contas é decorrência natural
da administração como encargo de gestão de bens e
interesses alheios. Se o administrador corresponde ao
desempenho de um mandato de zelo e conservação de
bens e interesses de outrem, manifesto é que quem o
exerce deverá contas ao proprietário.
Uso e Abuso de Poder
Nos Estados de Direito como nosso, a
Administração Pública deve obediência à lei em todas as
suas manifestações.
O poder administrativo concedido à autoridade
pública tem limites certos e forma legal de utilização. Não
sendo carta branca para arbítrios, violência, perseguições
ou favoritismos governamentais. Qualquer ato de
autoridade, para ser irrepreensível, deve conformar-se com
a lei, com a moral da instituição e com o interesse público.
Sem esses requisitos o ato administrativo expõe-se a
nulidade.
Uso do Poder
O uso do poder é prerrogativa da autoridade. Mas
o poder há que ser usado normalmente, sem abuso. Usar
normalmente o poder é empregá-lo segundo as normas
legais, a moral da instituição, a finalidade do ato e as
exigências do serviço público. Abusar do poder é empregá-
lo fora da lei e sem utilidade pública.
O uso do poder será sempre lícito, ao contrário, o
abuso de poder será ilícito. Daí porque todo ato abusivo é
nulo, por excesso ou desvio de poder.
Abuso do Poder
O abuso de poder ocorre quando a autoridade,
embora competente para praticar o ato, ultrapassa os
limites de suas atribuições ou se desvia das finalidades
administrativas.
O abuso de poder tanto pode revestir a forma
comissiva como omissiva, porque ambas são capazes de
afrontar a lei e causar lesão a direito individual do
administrado.
Adverte Caio Tácito, que a inércia da autoridade
administrativa, deixando de executar determinada
prestação de serviço a que por lei é obrigado, lesa o
patrimônio jurídico individual. Considerando-se como forma
omissiva de abuso de poder, quer o ato seja doloso ou
culposo.
Na nossa sistemática administrativa, o abuso de
poder se apresenta de duas espécies distintas, bem
caracterizadas: o excesso de poder e o desvio de
finalidade. Nesse sentido, o excesso de poder caracteriza-
se quando, a autoridade mesmo competente para a prática
do ato, vai além do permitido e exorbita no uso das suas
faculdades administrativas.
Já o desvio de finalidade ou de poder, verifica-se
quando a autoridade, embora atuando nos limites de sua
competência, pratica ato por motivos ou fins diversos dos
objetivados pela lei ou exigidos pelo interesse público.
PRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
Antigamente havia uma preocupação doutrinária
no sentido de se orientar os administradores públicos para
terem um comportamento especial frente à Administração
Pública.
43
 APOSTILA ELABORADA PELA EMPRESA DIGITAÇÕES & CONCURSOS
Esse comportamento especial, regido por
princípios básicos administrativos, no Brasil foi aparecendo
nas leis infraconstitucionais. Posteriormente, em 1988, os
constituintes escreveram no art. 37 da CF um capítulo
sobre a Administração Pública, cujos princípios são
elencados a seguir:
1) Princípio da Legalidade: segundo ele, todos os
atos da Administração têm que estar em conformidade com
os princípios legais.
Este princípio observa não só as leis, mas também
os regulamentos que contém as normas administrativas
contidas em grande parte do texto Constitucional. Quando
a Administração Pública se afasta destes comandos, pratica
atos ilegais, produzindo, por consequência, atos nulos e
respondendo por sanções por ela impostas (Poder
Disciplinar). Os servidores, ao praticarem estes atos,
podem até ser demitidos.
Um administrador de empresa particular pratica
tudo aquilo que a lei não proíbe. Já o administrador
público, por ser obrigado ao estrito cumprimento da lei e
dos regulamentos, só pode praticar o que a lei permite. É a
lei que distribui competências aos administradores.
2) Princípio da Impessoalidade: no art. 37 da CF o
legislador fala também da impessoalidade. No campo do
Direito Administrativo esta palavra foi uma novidade. O
legislador não colocou a palavra finalidade.
Surgiram duas correntes para definir
“impessoalidade”:
Impessoalidade relativa aos administrados:
segundo esta corrente, a Administração só pode praticar
atos impessoais se tais atos vão propiciar o bem comum (a
coletividade). A explicação para a impessoalidade pode ser
buscada no próprio texto Constitucional através de uma
interpretação sistemática da mesma. Por exemplo, de
acordo com o art. 100 da CF, “à exceção dos créditos de
natureza alimentícia, os pagamentos devidos pela Fazenda
.....far-se-ão na ordem cronológica de apresentação dos
precatórios ..” . Não se pode pagar fora desta ordem, pois,
do contrário, a Administração Pública estaria praticando ato
de impessoalidade;
Impessoalidade relativa à Administração: segundo
esta corrente, os atos impessoais se originam da
Administração, não importando quem os tenha praticado.
Esse princípio deve ser entendido para excluir a promoção
pessoal de autoridade ou serviços públicos sobre suas
relações administrativas no exercício de fato, pois, de
acordo com os que defendem esta corrente, os atos são
dos órgãos e não dos agentes públicos;
3) Princípio da Finalidade: relacionado com a
impessoalidade relativa à Administração, este princípio
orienta que as normas administrativas tem que ter sempre
como objetivo o interesse público.
Assim, se o agente público pratica atos em
conformidade com a lei, encontra-se, indiretamente, com a
finalidade, que está embutida na própria norma. Por
exemplo, em relação à finalidade, uma reunião, um comício
ou uma passeata de interesse coletivo, autorizadas pela
Administração Pública, poderão ser dissolvidas, se se
tornarem violentas, a ponto de causarem problemas à
coletividade (desvio da finalidade).
Nesse caso, quem dissolve a passeata, pratica
um ato de interesse público da mesma forma que aquele
que a autoriza. O desvio da finalidade pública também pode
ser encontrado nos casos de desapropriação de imóveis
pelo Poder Público, com finalidade pública, através de
indenizações ilícitas;
4) Princípio da Moralidade: este princípio está
diretamente relacionado com os próprios atos dos cidadãos
comuns em seu convívio com a comunidade, ligando-se à
moral e à ética administrativa, estando esta última sempre
presente na vida do administrador público, sendo mais
rigorosa que a ética comum.
Por exemplo, comete ato imoral o Prefeito
Municipal que empregar a sua verba de representação em
negócios alheios à sua condição de Administrador Público,
pois, é sabido que o administrador público tem que ser
honesto, tem que ter probidade e, que todo ato
administrativo, além de ser legal, tem que ser moral, sob
pena de sua nulidade.
Nos casos de improbidade administrativa, os
governantes podem ter suspensos os seus direitos
políticos, além da perda do cargo para a Administração,
seguindo-se o ressarcimento dos bens e a nulidade do ato
ilicitamente praticado. Há um sistema de fiscalização ou
mecanismo de controle de todos os atos administrativos
praticados. Por exemplo, o Congresso Nacional exerce
esse controle através de uma fiscalização contábil externa
ou interna sobre toda a Administração Pública.
5) Princípio da Publicidade: é a divulgação oficial
do ato da Administração para a ciência do público em geral,
com efeito de iniciar a sua atuação externa, ou seja, de
gerar efeitos jurídicos. Esses efeitos jurídicos podem ser
de direitos e de obrigações.
Por exemplo, o Prefeito Municipal, com o objetivo
de preencher determinada vaga existente na sua
Administração, nomeia alguém para o cargo de Procurador
Municipal. No entanto, para que esse ato de nomeação
tenha validade, ele deve ser publicado. E após a sua
publicação, o nomeado terá 30 dias para tomar posse. Esse
princípio da publicidade é uma generalidade. Todos os atos
da Administração têm que ser públicos.
A publicidade dos atos administrativos sofre as
seguintes exceções: nos casos de segurança nacional:
seja ela de origem militar, econômica, cultural etc.. Nestas
situações, os atos não são tornados públicos. Por exemplo,
os órgãos de espionagem não fazem publicidade de seus
atos; nos casos de investigação policial: onde o Inquérito
Policial é extremamente sigiloso (só a ação penal que é
pública); nos casos dos atos internos da Adm. Pública:
nestes, por não haver interesse da coletividade, não há
razão para serem públicos.
Por outro lado, embora os processos
administrativos devam ser públicos, a publicidade se
restringe somente aos seus atos intermediários, ou seja, a
determinadas fases processuais.
Por outro lado, a Publicidade, ao mesmo tempo em
que inicia os atos, também possibilita àqueles que deles
tomam conhecimento, de utilizarem os remédios
constitucionais contra eles. Assim, com base em diversos
incisos do art. 5° da CF, o interessado poderá se utilizar:
 do Direito de Petição;
 do Mandado de Segurança (remédio
heroico contra atos ilegais envoltos de abuso de poder);
 da Ação Popular;
 Habeas Data;
 Habeas Corpus.
A publicidade dos atos administrativos é feita tanto
na esfera federal (através do Diário Oficial Federal) como
na estadual (através do Diário Oficial Estadual) ou
municipal (através do Diário Oficial do Município). Nos
Municípios, se não houver o Diário Oficial Municipal, a
publicidade poderá ser feita através dos jornais de grande
circulação ou afixada em locais conhecidos e determinados
pela Administração.
Por último, a Publicidade deve ter objetivo
educativo, informativo e de interesse social, não podendo
44
 APOSTILA ELABORADA PELA EMPRESA DIGITAÇÕES & CONCURSOS
ser utilizados símbolos, imagens etc. que caracterizem a
promoção pessoal do Agente Administrativo.
Modalidades e formas de prestação do serviço
público
CENTRALIZAÇÃO: é a prestação de serviços
diretamente pela pessoa política prevista
constitucionalmente, sem delegação a outras pessoas. Diz-
se que a atividade do Estado é centralizada quando ele
atua diretamente, por meio de seus órgãos.
Obs.: Órgãos são simples repartições interiores da
pessoa do Estado, e, por isso, dele não se distinguem. São
meros feixes de atribuições - não têm responsabilidade
jurídica própria – toda a sua atuação é imputada às
pessoas a que pertencem. São divisões da Pessoa
Jurídica.
Se os serviços estão sendo prestados pelas
Pessoas Políticas constitucionalmente competentes, estará
havendo centralização.
DESCENTRALIZAÇÃO: é a transferência de
execução do serviço ou da titularidade do serviço para outra
pessoa, quer seja de direito público ou de direito privado.
São entidades descentralizadas de direito público:
Autarquias e Fundações Públicas.
São entidades descentralizadas de direito privado:
Empresas Públicas, Sociedades de Economia Mista.
Pode, inclusive, a execução do serviço ser
transferida para entidades que não estejam integradas à
Administração Pública, como: Concessionárias de Serviços
Públicos e Permissionárias.
A descentralização, mesmo que seja para
entidades particulares, não retira o caráter público do
serviço, apenas transfere a execução.
SERVIÇOS PÚBLICOS: CONCEITO, PRINCÍPIOS,
TITULARIDADE
Nem toda atividade exercida pelo Estado é serviço
público.
A doutrina moderna tem restringido cada vez mais
a noção de serviços públicos.
Para que determinada atividade seja considera
serviço público, precisa atender 3 requisitos:
- Substrato material: o serviço público é uma
comodidade ou utilidade prestada a toda sociedade de
forma contínua. O serviço público não é estanque, não tem
início, meio e fim, ele é contínuo.
- Trato formal: O serviço público precisa ser
prestado sob um regime de direito público, ainda que
prestado por um particular.
- Elemento subjetivo: o Estado é quem promove a
prestação do serviço, direta ou indiretamente. É ele quem é
o titular do serviço público. O particular pode até prestar o
serviço, mas mediante delegação do Estado.
CRFB, Art. 175. Incumbe ao Poder Público, na
forma da lei, diretamente ou sob regime de concessão ou
permissão, sempre através de licitação, a prestação de
serviços públicos.
O serviço público não pode se confundir com o
poder de polícia, pois este não é comodidade, e sim
restrição, ainda que exercido na busca do interesse público.
Serviço público também não é obra, pois esta tem
início, meio e fim, não é contínua.
É muito comum que a obra seja necessária para a
prestação de um serviço, mas ainda assim ela não se
confunde com o próprio serviço, que é contínuo, não tem
fim.
O serviço público também não se confunde com a
exploração de atividade econômica pelo Estado, pois esta é
feita sob o regime jurídico de direito privado, sem as
prerrogativas estatais.
Os serviços públicos estão regulamentados pela
Lei 8987|95.
Princípios inerentes à prestação de serviços
públicos (Art 6º):
1) Princípio da generalidade ou universalidade:
Os serviços não podem ser direcionados a
determinadas camadas da população.
O serviço publico precisa ser destinado a todas as
pessoas, ou pelo menos a maior quantidade de pessoas
possível.
2) Princípio da modicidade das tarifas:
Os serviços tem que ser prestados com tarifas
módicas, pois se o serviço for prestado de forma cara, ele é
restrito. A modicidade é também uma garantia da
generalidade.
3) Princípio da atualidade:
O Estado deve se adaptar às técnicas mais
modernas e atuais na prestação de serviços.
Não pode buscar técnicas obsoletas.
4) Princípio da cortesia:
Deve haver “cortesia” na prestação do serviço. O
usuário deve ser enxergado como um sujeito que em
princípio tem razão.
5) Princípio da continuidade:
O serviço deve ser prestado de forma ininterrupta.
A continuidade admite exceções, como no caso de
greve ou de exceção de contrato não cumprido. Mas ainda
assim é preciso haver formas de suplência e substituição,
para garantir a continuidade.
6) Princípio da Isonomia:
O serviço público deve ser prestado a todos de
forma igualitária, sem distinção dos usuários.
No entanto, deve também se observar a isonomia
material, tratando desigualmente os desiguais na medida de
suas desigualdades.
A concessionária que presta serviço público deve
oferecer no mínimo 6 datas de vencimento.
Classificação dos Serviços Públicos:
1) Gerais:
São usufruídos pela coletividade ao mesmo tempo
e, portanto, o Estado não tem como medir a utilização
individual.
45
 APOSTILA ELABORADA PELA EMPRESA DIGITAÇÕES & CONCURSOS
Ex: segurança pública, defesa nacional, limpeza
pública, iluminação pública.
Por isso, esses serviços são custeados pela
arrecadação geral dos impostos.
2) Individuais:
O Estado tem como medir individualmente a
utilização desses serviços (Ex: água, energia elétrica, etc).
Por isso, os serviços são prestados mediante a
cobrança de tarifas proporcionais à utilização desse serviço.
Os serviços podem ainda ser exclusivos
indelegáveis (prestados sempre de forma direta, como o
serviço postal, segurança pública, organização judiciária
etc) ou exclusivos delegáveis (serviços que o Estado
pode prestar de forma direta ou indireta, mediante
delegação a particulares, como telefonia, água, gás e luz).
Existem ainda os serviços públicos exclusivos
de delegação obrigatória, que não podem ser prestados
sozinhos pelo Estado, como televisão e rádio, em virtude de
um sistema plural e democrático.
Existem também os serviços públicos não
exclusivos, que o Estado tem o dever de prestar
diretamente e o particular também tem o poder de prestar
por iniciativa própria, sem delegação, como saúde,
educação e previdência. O Estado só irá autorizar e
fiscalizar, e não delegar. Esses serviços não exclusivos não
são serviços públicos propriamente ditos, o STF chama de
serviços de utilidade pública. São serviços de interesse
público prestados pelo particulares. Portanto, um hospital
privado segue a reparação do regime do direito civil, e não
está submetido à regra do art. 37 §6º. São também
chamados de serviços públicos impróprios. Os demais
serviços, exclusivos, são os serviços públicos próprios.
A descentralização pode se dar por outorga ou
por delegação.
Por meio da outorga, o Estado transfere a
titularidade e a execução de um serviço. A outorga só pode
ser feita a pessoas jurídicas de direito público, mediante lei.
Na delegação, o Estado se mantém na titularidade
e transfere somente a execução do serviço. Pode ser feita
aos entes da administração indireta de direito privado (por
lei) ou a particulares (mediante contrato, como os contratos
de concessão).
OBS: Descentralização por serviço = Outorga |||
Descentralização por colaboração = Delegação
ATOS ADMINISTRATIVOS
O Conceito de ato administrativo é o mesmo de ato
jurídico, do qual diferencia como uma categoria informada
pela finalidade pública. Segundo a Lei Civil, “é ato jurídico
todo aquele que tenha por fim imediato adquirir, resguardar,
transferir, modificar ou extinguir direitos.”
Partindo dessa definição legal, podemos
conceituar ato administrativo com os mesmo elementos
fornecidos pela Teoria Geral do Direito, acrescentando-se,
apenas, a finalidade pública que é própria da espécie e
distinta do gênero ato jurídico, como acrescentam os
administrativistas mais autorizados.
Em outras palavras, ato administrativo é toda
manifestação unilateral de vontade da Administração
Pública que, agindo nessa qualidade, tenha por fim
imediato adquirir resguardar, transferir, modificar, extinguir
e declarar direitos, ou impor obrigações aos administrados
ou a si própria10.
Esse conceito, segundo a Doutrina, é restrito ao
ato administrativo unilateral, ou seja, aquele que se forma
com a vontade única da Administração, e que é o ato
administrativo típico, e que focamos agora. Os atos
bilaterais constituem os contratos administrativos,
estudados em separado mais adiante.
A condição primeira para o surgimento do ato
administrativo é que a Administração aja nessa condição,
usando de sua supremacia de Poder Público, visto que
algumas vezes nivela-se ao particular e o ato perde a
característica administrativa, igualando-se ao ato jurídico
privado; a segunda é que contenha manifestação de
vontade apta a produzir efeitos jurídicos para os
administrados, para a própria Administração ou para os
seus servidores; a terceira é que provenha de agente
competente, com finalidade pública e revestido de forma
legal. Resumindo:
Fato Administrativo
Fato administrativo é toda realização material da
Administração em cumprimento de alguma decisão
administrativa, tal como a construção de uma ponte, a
instalação de um serviço público, etc. O fato administrativo
como materialização da vontade administrativa é dos
domínios da técnica e só reflexamente interessa ao Direito,
em razão das consequências jurídicas que dele possam
advir para a Administração e para os administrados. O que
convém fixar é que o fato administrativo não se confunde
com o ato administrativo, se bem que estejam intimamente
relacionados, por ser este consequência daquele. O fato
administrativo resulta sempre do ato administrativo que o
determina.
8.2 Requisitos
O exame do ato administrativo revela nitidamente
a existência de cinco elementos, a saber: competência,
finalidade, forma, motivo e objeto. Tais componentes,
podem-se dizer, constituem a infraestrutura do ato
administrativo, seja ele vinculado ou discricionário, simples
ou complexo, de império ou de gestão.
Além desses componentes, merecem apreciação,
pelas implicações com a eficácia de certos atos, o mérito
administrativo e o procedimento administrativo, elementos
que embora não integrem sua contextura , concorrem para
a sua formação e validade.
Sem a convergência desses elementos não se
aperfeiçoa o ato e, consequentemente, não terá condições
de eficácia para produzir efeitos válidos. Bastam essas
considerações para realçar a importância do conhecimento
desses componentes do ato administrativo e justificar as
considerações que passaremos a tecer sobre os mesmos.
Competência
Para a prática do ato administrativo a competência
é a condição primeira de sua validade. Nenhum ato –
discricionário ou vinculado – pode ser realizado validamente
sem que o agente disponha de poder para praticá-lo.
Entende-se por competência administrativa o
poder atribuído ao agente da Administração para o
desempenho específico de suas funções. A competência
resulta da lei e por ela é delimitada. Todo ato emanando de
agente incompetente, ou realizado além do limite de que
dispõe a autoridade incumbida de sua prática, é inválido,
por lhe faltar um elemento básico de sua perfeição, qual
seja, o poder jurídico para manifestar a vontade da
46
 APOSTILA ELABORADA PELA EMPRESA DIGITAÇÕES & CONCURSOS
Administração. Daí a oportuna advertência de Caio Tácito
de que “não é competente quem quer, mas quem pode,
segundo a norma do Direito”.
A competência Administrativa sendo um requisito
de ordem pública, é intransferível e improrrogável pela
vontade do interessado. Pode, entretanto, ser delegada e
avocada, desde que o permitam as normas reguladoras da
Administração.13 Sem que a lei faculte essa deslocação de
função não é possível a modificação discricionária da
competência, porque ela é elemento vinculado de todo ato
administrativo, e, pois, insuscetível de ser fixada ou alterada
ao nuto do administrador e ao arrepio da lei.
Finalidade
Outro requisito necessário ao ato administrativo é
a finalidade, ou seja, o objetivo de interesse público a
atingir. Não se compreende ato administrativo sem fim
público. A finalidade é assim elemento vinculado de todo
ato administrativo – discricionário ou regrado – porque o
Direito Positivo não admite ato administrativo sem finalidade
pública ou desviado de sua finalidade específica. Desde
que a Administração Pública só se justifica como fator de
realização do interesse coletivo, seus atos hão de se dirigir
sempre e sempre para um fim público, sendo nulos quando
satisfizerem pretensões descoincidentes do interesse
coletivo.
A finalidade do ato administrativo é aquela que a
lei indica explícita ou implicitamente. Não cabe ao
administrador escolher outra, ou substituir a indicada na
norma administrativa, ainda que ambas colimem fins
públicos. Neste particular, nada resta para a escolha do
administrador, que fica vinculado integralmente a vontade
legislativa.
Forma
O revestimento exteriorizado do ato administrativo
constitui requisito vinculado e imprescindível à sua
perfeição, e, consequentemente à sua validade. Enquanto a
vontade dos particulares pode manifestar-se livremente, a
da Administração exige procedimentos especiais e forma
legal para que se expresse validamente. Daí podermos
afirmar que, se, no Direito Privado, a liberdade da forma do
ato jurídico é regra, no Direito Público é exceção. Todo ato
administrativo é, em princípio, formal. E compreende-se
essa exigência, pela necessidade que tem o ato
administrativo de ser contrasteado com a lei e aferido,
frequentemente, pela própria Administração e até pelo
Judiciário, para verificação de sua validade.
Não se confunde, entretanto, simples defeito
material na forma com relegação da própria forma; aquele é
corrigível e não anula o ato (como Poe exemplo, um erro
material em um Decreto expropriatório), esta é insuprível e
nulificadora do ato (como no mesmo exemplo; se a
desapropriação for decretada por um ofício).
Motivo
O motivo ou causa é a situação de direito ou de
fato que determina ou autoriza a realização do ato
administrativo. O motivo, como elemento integrante da
perfeição do ato, pode vir expresso em lei como pode ser
deixado ao critério do administrador. No primeiro caso será
um elemento vinculado; no segundo, discricionário, quanto
à sua existência e valoração.
Denomina-se motivação a exposição ou indicação
por escrito dos fatos e dos fundamentos jurídicos do ato (cf.
art.50, caput, da Lei nº 9.784/99). Hoje, em face da
ampliação do princípio do acesso ao judiciário (CF, art.5º,
XXXV), conjugado com o da Moralidade Administrativa (CF,
art.37, caput), a motivação é, em regra, obrigatória. Só não
o será quando alei a dispensar ou se a natureza do ato for
com ela incompatível. Portanto, na atuação vinculada ou
discricionária, o agente da Administração, ao praticar o ato,
fica na obrigação de justificar a existência do motivo, sem o
quê o ato será inválido ou, pelo menos, invalidável, por
ausência de motivação. Quando, porém, o motivo não for
exigido para a perfeição do ato, fica o agente com a
faculdade discricionária de praticá-lo sem motivação, mas,
se o fizer, vincula-se aos motivos aduzidos, sujeitando-se à
obrigação de demonstrar a sua efetiva ocorrência.
Senso assim, para a dispensa de um servidor
exonerável ad nutum não há necessidade de motivação do
ato exoneratório, mas, se forem dados os motivos, ficará a
autoridade sujeita à comprovação de sua real existência.
Objeto
Todo ato administrativo tem por objeto a criação,
modificação ou comprovação de situações jurídicas
concernentes a pessoas, coisas ou atividades sujeitas à
ação do Poder Público. Nesse sentido, o objeto identifica-se
com o conteúdo do ato, através do qual a Administração
manifesta seu poder e sua vontade, ou atesta simplesmente
situações preexistentes.
O objeto, nos atos discricionários, fica na
dependência da escolha do Poder Público, constituindo
essa liberdade opcional o mérito administrativo. Não se
pode pois, em tal elemento, substituir o critério da
Administração pelo pronunciamento do Judiciário, porque
isto importaria revisão do mérito administrativo, por uma
simples mudança de juízo subjetivo – do administrador pelo
Juiz – sem qualquer fundamento em lei.
Mérito do Ato Administrativo
O mérito administrativo, conquanto não se possa
considerar requisito de sua formação, deve ser apreciado
neste tópico, dada as suas implicações com o motivo e o
objeto do ato e, consequentemente, com as suas condições
de validade e eficácia.
O conceito de mérito administrativo é de difícil
fixação, mas poderá ser assinalada sua presença toda vez
que a Administração decidir ou atuar valorando
internamente as consequências ou vantagens do ato.
O mérito administrativo consubstancia-se,
portanto, na valoração dos motivos e na escolha do objeto
do ato, feitas pela Administração incumbida de sua prática,
quando autorizada a decidir sobre a conveniência,
oportunidade e justiça doa a realizar. Daí a exata afirmativa
da Doutrina majoritária de que “o merecimento é aspecto
pertinente apenas aos atos administrativos praticados no
exercício de competência discricionária”.
Com efeito, nos atos vinculados, onde não há
faculdade de opção do administrador, mas unicamente a
possibilidade de verificação dos pressupostos de direito e
de fato que condicionam o processus administrativo, não há
de que falar em mérito, visto que toda atuação do Executivo
se resume no atendimento das imposições legais.
Em tais casos a conduta do administrador
confunde-se com a do Juiz na aplicação da lei,
diversamente no que ocorre nos atos discricionários, em
que, além dos elementos sempre vinculados (competência,
finalidade e forma), outros existem (motivo e objeto), em
relação aos quais a Administração decide livremente, e sem
possibilidade de correção judicial, salvo quando seu
proceder caracterizar excesso de desvio de poder.
Atributos dos Atos Administrativos
Os atos administrativos, como emanação do Poder
Público, trazem em si certos atributos que os distinguem
dos atos jurídicos privados e lhes emprestam
características próprias e condições peculiares de atuação.
47
 APOSTILA ELABORADA PELA EMPRESA DIGITAÇÕES & CONCURSOS
Referimo-nos à presunção de legitimidade, à imperatividade
e à auto-executoriedade.
Presunção de Legitimidade
Os atos administrativos, qualquer que seja a sua
categoria, nascem com presunção de legitimidade,
independentemente de norma legal que assim estabeleça.
Essa presunção decorre do princípio da legalidade da
Administração, que, nos Estados de Direito, informa toda
atuação governamental. Além disso, a presunção de
legitimidade atende a exigências de celeridade e segurança
das atividades do Poder Público, que não poderiam ficar na
dependência da solução de impugnação dos administrados,
quando à legitimidade de seus atos, para só após dar-lhes
execução.
Imperatividade
A imperatividade é o atributo do ato administrativo
que impõe a coercibilidade para o seu cumprimento ou
execução. Esse atributo não está presente em todos os
atos, visto que alguns (v.g., os atos enunciativos, os
negociais) os dispensam, por desnecessário à sua
operatividade, uma vez que os efeitos jurídicos do ato
dependem exclusivamente do interesse do particular na sua
utilização.
Os atos, porém, que consubstanciam um
provimento ou uma ordem administrativa (atos normativos,
ordinatórios, punitivos) nascem sempre com imperatividade,
ou seja, com a força impositiva própria do Poder Público, e
que obriga o particular ao fiel atendimento, sob pena de se
sujeitar a execução forçada pela Administração (atos auto
executórios) ou pelo Judiciário (atos não-executórios).
A imperatividade decorre da só existência do ato
administrativo, não dependendo da sua declaração de
validade ou invalidade. Assim sendo, todo ato dotado de
imperatividade deve ser cumprido ou atendido enquanto
não for retirado do mundo jurídico por revogação ou
anulação, mesmo porque as manifestações de vontade do
Poder Público trazem em si a presunção de legitimidade.
Auto-Executoriedade
A auto-executoriedade consiste na possibilidade
que certos atos administrativos ensejam de imediata e
direta execução pela própria Administração, independente
de ordem judicial.
Realmente, não poderia a Administração bem
desempenhar sua missão de autodefesa dos interesses
sociais se, a todo momento, encontrando natural resistência
do particular, tivesse que recorrer ao Judiciário para
promover a oposição individual à atuação pública.
Classificação dos Atos Administrativos
A classificação dos atos administrativos não é
uniforme entre os publicistas, dada a diversidade de
critérios que podem ser adotados para o seu
enquadramento em espécies ou categorias afins.
Esses agrupamentos, entretanto, são úteis para
metodizar o estudo e facilitar a compreensão, o que nos
leva a classificar os atos administrativos, inicialmente,
quanto aos seus destinatários, em atos gerais e individuais;
quanto ao seu alcance, em atos internos e externos; quanto
ao seu objeto, em atos de império, de gestão e de
expediente; quanto ao seu regramento em atos vinculados
e discricionários.
Atos Gerais e Individuais
ATOS GERAIS - Atos administrativos gerais ou
regulamentares são aqueles expedidos sem destinatários
determinados, com a finalidade normativa, alcançando
todos os sujeitos que se encontrem na mesma situação de
fato abrangida por seus preceitos. São atos de comando
abstrato e impessoal semelhantes ao da lei, e, por isso
mesmo, revogáveis a qualquer tempo pela Administração,
mas inatacáveis por via judicial, a não ser pelo
questionamento da constitucionalidade (art.102,I,”a”, da
CF).
Como exemplos desses atos temos nos
Regulamentos, nas Instruções Normativas (IN) e nas
Circulares Ordinatórias de Serviço.
ATOS INDIVIDUAIS – Atos administrativos
individuais ou especiais são todos aqueles que se dirigem a
destinatários certos, criando-lhes situação jurídica
particular. O mesmo ato pode abranger um ou vários
sujeitos, desde que sejam individualizados.
Exemplo desses atos temos: os Decretos de
Desapropriação, de Nomeação, de Exoneração, assim
como as outorgas de Licença, Permissão e Autorização.
Atos Internos e Externos
ATOS INTERNOS – São os destinados a produzir
efeitos no recesso das repartições administrativas, e por
isso mesmo incidem, normalmente, sobre os órgãos e
agentes da Administração que os expediram. São os
chamados atos de “operatividade caseira”, que não
produzem efeitos em relação a estranhos. Esses atos têm
sido utilizados pela Administração – diga-se pelas
autoridades – de forma distorcida, pois, sua característica
indica que seus efeitos só são extensivos às repartições
públicas. Entretanto, as altas autoridades do Executivo têm
se utilizado desse mecanismo para impor situações aos
administrados em geral. É o exemplo das Portarias e
Instruções Ministeriais, que só deviam impor aos seus
servidores, mas, contém imposições aos cidadãos –
especialmente em matéria fiscal -, próprias de atos
externos.
ATOS EXTERNOS – São considerados atos de
efeitos externos, sendo todos aqueles que alcançam os
administrados, os contratantes e, em certos casos, os
próprios servidores, provendo sobre os seus direitos,
obrigações, negócios ou conduta perante a Administração.
Tais atos pela sua destinação, só entram vigor ou execução
depois de divulgados pelo órgão oficial, dado o interesse do
público no seu conhecimento.
A publicidade de tais atos é princípio de
legitimidade e moralidade administrativa que se impõe tanto
à Administração direta como indireta, porque ambas gerem
bens e dinheiros públicos cuja a guarda e aplicação todos
devem conhecer e controlar.
Atos de Império, de Gestão e de Expediente
ATOS DE IMPÉRIO – Atos de império ou de
autoridade são todos aqueles que a Administração pratica
usando de sua supremacia sobre os administrados ou
servidores e lhes impõem obrigatório atendimento. É o que
ocorre nas desapropriações, nas interdições de atividades,
nas ordens estatutárias.
Tais atos podem ser gerais ou individuais, internos
ou externos, mas sempre unilaterais, expressando a
vontade onipotente do Estado e seu poder de coerção. São,
normalmente, atos revogáveis e modificáveis a critério da
Administração que o expediu.
ATOS DE GESTÃO – São aqueles em que a
Administração pratica sem usar de sua supremacia sobre
os destinatários. Tal ocorre nos atos puramente de
administração dos bens e serviços públicos e nos negociais
com os particulares, que não exigem coerção sobre os
interessados. Esses atos são sempre de administração,
mas nem sempre administrativos típicos, principalmente
quando bilaterais, de alienação, oneração ou aquisição de
48
 APOSTILA ELABORADA PELA EMPRESA DIGITAÇÕES & CONCURSOS
bens, que se igualam ao Direito Privado, apenas
antecedidos de formalidades administrativas para a sua
realização (ex.: autorização legislativa, avaliação).
ATOS DE EXPEDIENTE – Atos administrativos de
expediente são todos aqueles que destinam a dar
andamento aos processos e papéis que tramitam pelas
repartições públicas, preparando-os para decisão de mérito
a ser proferida pela autoridade competente. São atos de
rotina interna , sem caráter vinculante e sem forma
especial, geralmente praticados por servidores subalternos,
sem competência decisória.
Na prática de tais atos o Poder Público sujeita-se
às indicações legais ou regulamentares e delas não se
pode afastar ou desviar sem viciar irremediavelmente a
ação administrativa.
Tratando-se de atos vinculados ou regrados,
impõe-se à Administração o dever de motivá-los, no sentido
de evidenciar a conformação de sua prática com as
exigências e requisitos legais que constituem pressupostos
necessários de sua existência e validade.
Atos Vinculados e Discricionários
ATO VINCULADO – Também chamado de
regrado, são aqueles para os quais a lei estabelece os
requisitos e condições de sua realização. Nessa categoria
de atos, as imposições legais absorvem, quase que por
completo, a liberdade do administrador, uma vez que sua
atuação fica adstrita aos pressupostos estabelecidos pela
norma legal para a validade da atividade administrativa.
Desatendido qualquer requisito, compromete-se a eficácia
do ato praticado, tornando-o passível de anulação pela
Administração, ou pelo Judiciário, se assim o requerer o
interessado.
Na prática de tais atos o Poder Público sujeita-se
às indicações legais ou regulamentares e delas não se
pode afastar ou desviar sem viciar irremediavelmente a
ação administrativa.
Tratando-se de ato vinculado ou regrado, impõe-se
à Administração o dever de motivá-lo, no sentido de
evidenciar a conformação de sua prática com as exigências
e requisitos legais que constituem pressupostos
necessários de sua existência e validade.
ATO DISCRICIONÁRIO – São todos aqueles em
que Administração pode praticar com liberdade de escolha
de seu conteúdo, de seu destinatário, de sua conveniência,
de sua oportunidade e do modo de sua realização.
A rigor, a discricionariedade não se manifesta no
ato em si, mas sim no poder que tem a Administração de
praticá-lo da maneira e nas condições que repute mais
conveniente ao interesse público.
Outras Classificações dos Atos
Administrativos
Além da classificação precedente, temos que,
outras ainda podem ser apresentadas, consoante diversos
critérios pelos quais os Atos Administrativos são
selecionados para fins de estudo.
Ato Simples, Complexo e Composto (Quanto à
formação do Ato)
ATO SIMPLES – É que resulta da manifestação de
vontade de um único órgão, unipessoal ou colegiado. Não
importa o número de pessoas que participem da formação
do ato; o que importa é a vontade única que expressam
para dar origem ao ato colimado pela Administração18.
Tanto é ato administrativo simples o Despacho de um chefe
de seção como a decisão de um conselho de contribuintes.
ATO COMPLEXO – É o que se forma pela
conjugação de vontades de mais de um órgão
administrativo. O essencial, nesta categoria de atos, é o
concurso de vontades de órgãos diferentes para a formação
de um único ato.
Não se confunda ato complexo com procedimento
administrativo. No ato complexo integram-se as vontades
de vários órgãos para a obtenção de um mesmo ato; no
procedimento administrativo praticam-se diversos atos
intermediários e autônomos para a obtenção de um ato final
e principal. Vejamos a diferença em claros exemplos: A
investidura de um funcionário é um ato complexo
consubstanciado na nomeação feita pelo Chefe do
Executivo e complementado pela posse e exercício dados
pelo Chefe da repartição em que vai servir o nomeado; por
sua vez, a concorrência é um procedimento administrativo,
porque, embora realizada por um único órgão, a ato final e
principal (adjudicação da obra ou do serviço) é precedido
de vários atos autônomos e intermediários (edital,
verificação de idoneidade, julgamento das propostas) até
chegar-se ao resultado pretendido pela Administração.
ATO COMPOSTO – É o que resulta da vontade
única de órgão, mas, depende da verificação por parte de
outro, para se tornar exequível. Como exemplo, podemos
citar uma autorização que dependa do visto de uma
autoridade superior. Em tal caso a autorização é o ato
principal e o visto é o complementar que lhe dar
exequibilidade.
O ato composto distingue-se do ato complexo
porque este só se forma mediante as vontades de órgãos
diversos, ao passo que o ato composto é formado pela
vontade única de um só órgão sendo apenas ratificado por
uma autoridade.
Ato Constitutivo, Extintivo, Declaratório,
Alienativo, Modificativo ou Abdicativo (Quanto ao
conteúdo)
ATO CONSTITUTIVO – É o que cria uma nova
situação jurídica individual para os seus destinatários, em
relação à Administração. Suas modalidades são
variadíssimas, abrangendo mesmo a maior parte das
declarações de vontade do Poder Público. São atos dessa
categoria, as licenças, as nomeações de funcionários, as
sanções administrativas e outros mais que criam direitos ou
impõem obrigações aos particulares ou aos próprios
servidores públicos.
ATO EXTINTIVO OU DESCONSTITUTIVO – É o
que põe termo a situações jurídicas individuais, v.g., a
cassação de autorização, a encampação de serviço de
utilidade pública.
ATO DECLARATÓRIO – É o que visa a preservar
direitos, reconhecer situações preexistentes ou, mesmo,
possibilitar seu exercício. São exemplos desses atos a
apostila de título de nomeação, a expedição de certidões e
demais atos fundados em situações jurídicas anteriores.
ATO ALIENATIVO – É o que opera a transferência
de bens ou direitos de um titular a outro. Tais atos em geral,
dependem de autorização legislativa ao Executivo, porque
sua realização ultrapassa os poderes ordinários de
administração.
ATO MODIFICATIVO – É o que tem o fito de
alterar situações preexistentes, sem suprimir direitos ou
obrigações, como bem ocorre com aqueles que alteram
horários, percursos, locais de reunião e outras situações
anteriores estabelecidas pela Administração.
ATO ABDICATIVO – É aquele pelo qual o titular
abre mão de um direito. A peculiaridade desse ato é seu
caráter incondicionável e irretratável. Desde que
consumado, o ato é irretratável e imodificável, como são as
renúncias de qualquer tipo. Todo ato abdicativo a ser
expedido pela Administração depende de autorização
legislativa, por exceder da
49
 APOSTILA ELABORADA PELA EMPRESA DIGITAÇÕES & CONCURSOS
Ato Válido, Nulo, e Inexistente (Quanto à
eficácia)
ATO VÁLIDO – É o que provém de autoridade
competente para praticá-lo e contém todos os requisitos
necessários à sua eficácia. O ato válido pode, porém, ainda
não ser exequível, por pendente de condição suspensiva ou
termo não verificado.
ATO NULO – É o que nasce afetado de vício
insanável por ausência ou defeito substancial em seus
elementos constitutivos ou no procedimento formativo. A
nulidade pode ser explícita ou virtual. É explícita quando a
lei a comina expressamente, indicando os vícios que lhe
dão origem; é virtual quando a invalidade decorre da
infringência de princípios específicos do Direito Público,
reconhecidos por interpretação das normas concernentes
ao ato.
Em qualquer desses casos, porém, o ato é
ilegítimo ou ilegal e não produz qualquer efeito válido entre
as partes, pela evidente razão de que não se pode adquirir
direitos contra a lei.19 A nulidade, todavia, deve ser
Reconhecida e proclamada pela Administração ou pelo
Judiciário, não sendo permitido ao particular negar
exequibilidade ao ato administrativo, ainda que nulo,
enquanto não for regularmente declarada sua invalidade,
mas essa declaração opera ex tunc, isto é, retroage às suas
origens e alcança todos os seus efeitos passados,
presentes e futuros em relação às partes, só se admitindo
exceção para com os terceiros de boa-fé, sujeitos às suas
consequências reflexas.
A Lei Federal nº 9.784/99 admite a convalidação
do ato administrativo, dizendo: “Em decisão na qual se
evidencie não acarretarem lesão ao interesse público nem
prejuízos a terceiros, os atos que apresentarem defeitos
sanáveis poderão ser convalidados pela própria
Administração”(art.55).
ATO INEXISTENTE – É o que apenas tem
aparência de manifestação regular da Administração, mas
não chega a se aperfeiçoar como ato administrativo. É o
que ocorre, por exemplo, com o “ato” praticado por um
usurpador de função pública. Tais atos em nosso Direito,
equiparam-se aos atos nulos, sendo, assim, irrelevante e
sem interesse prático a distinção entre nulidade e
inexistência, porque ambas conduzem ao mesmo resultado
– a invalidade – e subordinam-se às mesmas regras de
invalidação. Ato inexistente ou ato nulo é ato ilegal e
imprestável, desde o seu nascedouro.
Ato Perfeito, Imperfeito, Pendente e Administração, independentemente de ordem judicial. Tais
Consumado (Quanto à exequibilidade)
ATO PERFEITO - É aquele que reúne todos os
elementos necessários à sua exequibilidade ou
operatividade, apresentando-se apto e disponível para
produzir seus regulares efeitos.
ATO IMPERFEITO – É o que se apresenta
incompleto na sua formação ou carente de um ato
complementar para tornar-se exequível ou operante.
ATO PENDENTE – É aquele que, embora perfeito,
por reunir todos os elementos de sua formação, não produz
efeitos, por não verificado o termo ou a condição de que
depende sua exequibilidade ou operatividade. O ato
pendente pressupõe sempre um ato perfeito, apenas não
se verifica de início o termo ou a condição pendente para a
sua exequibilidade.
ATO CONSUMADO – É o que produz todos os
seus efeitos, tornando-se, por isso mesmo, irretratável ou
imodificável.
Ato Irrevogável, Revogável e Suspensível
(Quanto à retratabilidade)
ATO IRREVOGÁVEL - É aquele que se tornou
insuscetível de revogação (não confundir com anulação),
por ter produzido seus efeitos ou gerado direitos subjetivos
para o beneficiário ou, ainda, por resultar de coisa julgada
administrativa. Advirta-se, nesse passo, que a coisa julgada
administrativa só o é para Administração, uma vez que não
impede a reapreciação judicial do ato.
A decisão administrativa, ainda que final, não
produz coisa julgada em sentido próprio, mas opera a
irretratabilidade do ato pela Administração.
A tendência moderna é considerar-se a
irrevogabilidade do ato administrativo como regra e a
revogabilidade como exceção, para dar-se cada vez mais
estabilidade às relações entre a Administração e os
administrados.20
ATO REVOGÁVEL – É aquele que a
Administração, e somente ela, pode invalidar, por motivos
de conveniência, oportunidade ou justiça (mérito
administrativo). Nesses atos devem ser respeitados todos
os efeitos já produzidos, porque decorrem de manifestação
válida da Administração (se o ato for ilegal, não enseja
revogação e sim anulação), e a revogação só atua ex nunc.
Em princípio todo ato administrativo é revogável
até que se torne irretratável para a Administração, quer por
ter exaurido seus efeitos ou seus recursos, quer por ter
gerado direito subjetivo para o beneficiário, interessado na
sua manutenção.
ATO SUSPENSÍVEL – É aquele em que a
Administração pode fazer cessar os seus efeitos, em
determinadas circunstâncias ou por certo tempo, embora
mantendo o ato para oportuna restauração de sua
operatividade.
Difere a suspensão da revogação, porque esta
retira o ato do mundo jurídico, ao passo que aquela susta,
apenas, a sua exequibilidade. Em geral a suspensão do ato
cabe à própria Administração, mas, por exceção, em
mandado de segurança e em certas ações (interditos
possessórios, nunciação de obra nova e ações cautelares)
é admissível a suspensão do ato administrativo pelo
Judiciário.
Ato auto Executório e não Auto Executório
(Quanto ao modo de execução)
ATO AUTO-EXECUTÓRIO – É aquele que traz em
si a possibilidade de ser executado pela própria
atos são, na realidade, auto executáveis, como já
discorremos anteriormente sobre as características gerais
dos atos administrativos (ver auto-executoriedade, pág. 18).
ATO NÃO AUTO-EXECUTÓRIO – É o que
depende de pronunciamento judicial para a produção de
seus efeitos finais, tal como ocorre com a dívida fiscal, cuja
execução é feita pelo Judiciário, quando provocado pela
Administração interessada na sua efetivação.
Ato Constitutivo, Desconstitutivo e de
Constatação (Quanto aos seus efeitos)
ATO CONSTITUTIVO – É aquele pelo qual a
Administração cria, modifica ou suprime um direito do
administrado ou de seus servidores. Tais atos, ao mesmo
tempo que geram um direito para uma parte, constituem
obrigação para outra.
ATO DESCONSTITUTIVO – É aquele que desfaz
uma situação jurídica preexistente. Geralmente, vem
50
 APOSTILA ELABORADA PELA EMPRESA DIGITAÇÕES & CONCURSOS
precedido de um processo administrativo com tramitação
idêntica à que deu origem ao ato desfeito.
ATO DE CONSTATAÇÃO – É aquele pelo qual a
Administração verifica e proclama uma situação fática ou
jurídica ocorrente. Tais atos, vinculam a Administração que
os expede, mas não modificam, por si sós, a situação
constatada, exigindo um outro ato constitutivo ou
desconstitutivo para alterá-la. Seus efeitos são meramente
verificativos
Espécies de Atos Administrativos
Vejamos agora os aspectos com que se
apresentam na prática, enquadrando-os pelos caracteres
comuns e pelos traços individuais que os distinguem, nas
espécies correspondentes, segundo o fim imediato a que se
destinam e o objeto que encerram.
Atos Normativos
São aqueles que contêm um comando geral do
Executivo, visando a correta aplicação da lei. O objetivo
imediato de tais atos, é explicitar a norma legal a ser
observada pela Administração e pelos administrados.
A essa categoria pertencem: Decretos
Regulamentares, Regimentos, Resoluções, Instruções
Normativas, Deliberações e Portarias de Conteúdo Geral.
Atos Ordinatórios
São os que visam disciplinar o funcionamento da
Administração e a conduta funcional de seus agentes. São
provimentos, determinações ou esclarecimentos que se
endereçam aos servidores públicos a fim de orientá-los no
desempenho de suas atribuições. Dentre os atos
ordinatórios de maior frequência e utilização na prática
podemos mencionar: as Instruções, as Circulares, os
Avisos, as Portarias, as Ordens de Serviço, os Ofícios e os
Despachos.
Atos Negociais
Além daqueles que encerram um mandamento
geral (Normativos e Ordinatórios), outros são praticados
contendo uma declaração de vontade do Poder Público e
coincidente com a vontade do particular, visando a
concretização de negócios jurídicos públicos ou atribuição
de certos direitos ou vantagens ao interessado.
Diante de tal conceituação, temos que são
considerados atos negociais públicos, a Licença,
Autorização, Permissão, Admissão, Visto, Aprovação,
Homologação, Dispensa, Renúncia e até mesmo Protocolo
Administrativo.
*Observação: A Autorização é ato discricionário
em que Administração age de acordo com a conveniência e
oportunidade, ou seja, se o interessado cumprir com todas
as exigências legais para obtenção de uma Autorização,
caberá a Administração decidir dentro da sua conveniência
e oportunidade (discricionário). De forma diversa, ocorre
com a Licença e a Admissão, em que, satisfeitas as
prescrições legais, fica a Administração obrigada a
LINCECIAR ou ADMITIR.
Atos Enunciativos
São aqueles que enunciam uma situação
existente, sem qualquer manifestação de vontade da
Administração. São considerados atos administrativos em
sentido formal, visto que materialmente não contêm
manifestação da vontade da Administração.
Portanto, atos enunciativos são todos aqueles em
que a Administração se limita a certificar ou atestar um fato,
ou emitir uma opinião sobre determinado assunto, sem se
vincular ao seu enunciado. Dentre eles, podemos citar as
Certidões, os Atestados, os Pareceres Administrativos.
Atos Punitivos
Atos administrativos punitivos são os que contêm
uma sanção imposta pela Administração àqueles que
infringirem disposições legais, regulamentares ou
ordinatórias dos bens ou serviços públicos. Visam punir e
reprimir as infrações administrativas ou a conduta irregular
dos servidores ou particulares perante a Administração.
Vale ressaltar que, existem duas modalidades de
atos punitivos, a saber: externo e interno. A punição externa
é endereçada ao administrado, e por isso mesmo, vinculada
em todos os seus termos à forma legal que a estabelecer,
ao passo que, a punição interna, sendo, de caráter
eminentemente disciplinar e endereçada aos servidores
públicos, é discricionária quanto á oportunidade,
conveniência e valoração dos motivos que a ensejaram.
Dentre os atos administrativos punitivos de
atuação externa, merecem destaque a
Multa, a Interdição de Atividades e a destruição de
coisas.
LICITAÇÕES
Para que se estabeleça o Princípio da Legalidade
e Moralidade, previstos no caput do art. 37 da Constituição
Federal de 1988, isto no âmbito dos contratos
administrativos, se faz necessário a realização de um
procedimento denominado de LICITAÇÃO. Portanto, para
os contratos administrativos exige-se, em regra, a licitação
prévia. Ressalta-se que, só é dispensada, dispensável ou
inexigível rigorosamente nos casos previstos em lei, e que
constitui uma de suas peculiaridades de caráter
excepcional.
Sendo assim, a licitação é o marco antecessor e
imprescindível do contrato administrativo, configurando tal
contrato como o consequente lógico da licitação.
Numa visão mais objetiva, a licitação é apenas um
procedimento administrativo preparatório do futuro ajuste,
de modo que não confere ao vencedor qualquer direito ao
contrato e sim, uma mera expectativa desse direito.
Realmente, concluída a licitação, não fica a Administração
obrigada a celebrar o contrato, porém, se o fizer deverá ser
com o proponente vencedor.
A sistemática da licitação sofreu várias alterações
no decorrer do tempo, sendo nos dias de hoje tratada na
Lei nº 8.666/93. A sua inserção na Constituição Federal de
1988 encontra-se no inciso XXVII do art. 37, aplicáveis à
administração direta, autárquica e fundacional da União,
Estados, Distrito Federal e Municípios.
As Empresas Públicas e Sociedades de Economia
Mista e suas subsidiárias que explorem atividade
econômica ficam sujeitas a uma legislação especial, nos
termos da nova redação dada ao art. 173 pela Emenda
Constitucional nº 19 de 1998.
Conceito e Finalidade da Licitação
Segundo o Mestre Hely Lopes Meirelles, licitação
“é o procedimento administrativo mediante o qual a
Administração Pública seleciona a proposta mais vantajosa
para os contratos do seu interesse”.
Analisando o conceito do ilustre autor, verificamos
que, como se estabelece através de procedimento,
desenvolve-se através de uma sucessão ordenada de atos
vinculantes para a Administração e para os licitantes, ou
seja, todo o procedimento da licitação é necessariamente
vinculado à prescrição legal. Isto, sem sombra de dúvida,
propicia igual oportunidade a todos os interessados e
funciona como um fator de eficiência e moralidade nos
negócios administrativos.
51
 APOSTILA ELABORADA PELA EMPRESA DIGITAÇÕES & CONCURSOS
Princípios da Licitação
Qualquer que seja a sua modalidade, a licitação é
regida por determinados Princípios que devem ser
respeitados para a sua devida legalidade, quais sejam:
a). Procedimento Formal. b). Publicidade de seus
atos. c). Igualdade entre os Licitantes.
d). Sigilo na Apresentação das Propostas. e).
Vinculação ao Edital ou Convite.
f). Julgamento Objetivo.
g). Adjudicação Compulsória ao Vencedor.
Ressalta-se que foi acrescentado ao rol dos
princípios da licitação, o Princípio da Probidade
Administrativa. tais requisitos sempre que necessário à
execução do contrato, à segurança e perfeição da obra ou
serviço, à regularidade do fornecimento ou ao atendimento
de qualquer outro interesse público.
a). Procedimento Formal
Esse Princípio impõe a vinculação da licitação às
prescrições legais que a regem em todos os seus atos e
fases. Essas prescrições decorrem não só da lei, mas,
também, do regulamento, do caderno de obrigações e até
mesmo do próprio edital ou convite, que complementam as
leis superiores, tendo em vista a licitação a que se refere
(art. 4º da Lei nº 8.666/93).
Não se pode confundir Procedimento Formal
(Princípio) com formalismo, este, se caracteriza pelo
excesso de exigências inúteis e desnecessárias. Assim vem
decidindo os Tribunais pátrios, no sentido de que, não se
anula o procedimento em face de meras omissões ou
irregularidades formais na documentação ou nas propostas
desde que, por sua irrelevância não causem prejuízos à
Administração ou aos licitantes.
Ressalta-se que, a Lei nº 8.666/93 permite a
qualquer cidadão acompanhar todo o desenvolvimento da
licitação, desde que não interfira de modo a perturbar ou
impedir a realização dos trabalhos (art. 4º).
b). Publicidade dos seus Atos
Esse princípio norteia todos atos desde os avisos
de sua abertura até o conhecimento do edital e seus
anexos, o exame da documentação e das propostas pelos
interessados e o fornecimento de certidões de quaisquer
peças, pareceres ou decisões com ela relacionadas.
É exatamente em razão desse Princípio que se
impõe a abertura dos envelopes da documentação e
proposta em público e a publicação oficial das decisões dos
órgãos julgadores e do respectivo contrato, ainda que
resumidamente (arts. 3º, § 3º, e 43, § 1º).
Não há de se confundir, entretanto, a abertura da
documentação e das propostas com o seu julgamento.
Aquela será sempre em ato público; este poderá ser
realizado em ambiente fechado e sem a presença dos
interessados, para que os julgadores tenham a necessária
tranquilidade na apreciação dos elementos em exame e
possam discutir livremente as questões a decidir. O
essencial é a divulgação do resultado do julgamento, de
modo a propiciar aos interessados os recursos
administrativos e as vias judiciais cabíveis.
c). Igualdade Entre os Licitantes
Tal Princípio impede a discriminação entre os
participantes (licitantes) do certame, quer seja através de
cláusulas que no edital ou convite, favoreçam uns em
detrimento de outros, quer mediante julgamento
tendencioso que desiguale os iguais ou iguale os desiguais
(art. 3º, § 1º).
O desatendimento a esse Princípio constitui a
forma mais insidiosa de Desvio de Poder com que a
Administração quebra a isonomia entre os licitantes, razão
pela qual o nosso judiciário tem anulado não raras vezes,
os editais e julgamentos em que se descobre a perseguição
ou favoritismo administrativo, sem nenhum objetivo ou
vantagem ao interesse público.
Todavia, não podemos enquadrar como Desvio de
Poder por parte da Administração, atentando contra o
Princípio da Igualdade entre os Licitantes, os chamados
requisitos mínimos para participação no edital ou convite,
pois, estes, configuram necessidades prementes ao
interesse da Administração. Podendo esta, fixar tais
requisitos sempre que necessário à execução do contrato, à
segurança e perfeição da obra ou serviço, à regularidade do
fornecimento ou ao atendimento de qualquer outro
interesse público.
d). Sigilo na Apresentação da Proposta
Esse princípio está ligado ao Princípio da
Igualdade entre os licitantes, pois ficaria em posição
vantajosa o proponente que viesse a conhecer a proposta
de seu concorrente antes da apresentação da sua. Daí o
necessário sigilo, que há de ser guardado relativamente a
todas as propostas, até a data designada para a abertura
dos envelopes ou invólucros que as contenham, após a
habilitação dos proponentes (arts. 3º, § 3º, e 43, § 1º).
A abertura da documentação ou das propostas ou
mesmo a revelação de seus conteúdos antecipadamente,
além de ensejar a anulação do procedimento, constitui
também ilícito penal, com pena de detenção e multa
(art.94).
e). Vinculação ao Edital
A Vinculação ao Edital é princípio básico de toda
licitação. Nem se compreenderia que a Administração
fixasse no edital a forma e o modo de participação dos
licitantes e no decorrer do processo ou na realização do
julgamento se afastasse do estabelecido, ou admitisse
documentação e proposta em desacordo com o solicitado.
O edital é a lei interna da licitação, e, como tal,
vincula aos seus termos tanto os licitantes como a
Administração que o expediu40 (art.41).
Assim, estabelecida as regras do certame, tornam-
se inalteráveis para aquela licitação, durante todo o
procedimento. Se no decorrer da licitação a Administração
verificar sua inviabilidade, deverá invalidá-la e reabri-la em
novos moldes, mas, enquanto vigente o edital ou convite,
não poderá desviar-se de suas prescrições, quer quanto à
tramitação, quer quanto ao julgamento.
Verifica-se ainda, a seguinte possibilidade:
revelando-se falho ou inadequado aos propósitos da
Administração, o edital ou convite poderá ser corrigido a
tempo através de aditamento ou expedição de um novo,
sempre com republicação e reabertura do prazo, desde que
a alteração afete a elaboração da proposta.41
f). Julgamento Objetivo
Esse princípio se baseia no critério indicado no
edital e nos termos específicos das propostas. É princípio
de toda licitação que seu julgamento se apoie em fatores
concretos pedidos pela Administração, em confronto com o
ofertado pelos proponentes dentro do permitido no edital ou
convite.
Tal princípio visa afastar o discricionarismo na
escolha das propostas, obrigando os julgadores a aterem-
se ao critério prefixado pela Administração, com que se
reduz e se delimita a margem de valoração subjetiva,
sempre presente em qualquer julgamento (art.44 e 45).
g). Probidade Administrativa
52
 APOSTILA ELABORADA PELA EMPRESA DIGITAÇÕES & CONCURSOS
A probidade administrativa é dever de todo
administrador público, mas a lei a incluiu dentre os
princípios específicos da licitação (art. 3º), naturalmente
como advertência às autoridades que a promovem ou a
julgam.
A probidade administração é mandamento (Dever
de Probidade) é mandamento constitucional (art. 37, § 4º),
que pode conduzir a “suspensão dos direitos políticos, a
perda da função pública, a indisponibilidade dos bens e o
ressarcimento ao erário, na forma e gradação prevista em
lei, sem prejuízo da ação penal cabível”42
h). Adjudicação Compulsória
O Princípio da Adjudicação Compulsória ao
Vencedor impede que a Administração, concluído o
procedimento licitatório, atribua seu objeto a outrem que
não o legítimo vencedor do certame (arts. 50 e 64).
A adjudicação ao vencedor é obrigatória, salvo se
este desistir expressamente do contrato ou não firmar no
prazo prefixado, a menos que comprove motivo justo.
A compulsoriedade veda também que se abra
nova licitação enquanto válida a adjudicação anterior.
Advertimos que, o direito do vencedor limita-se à
adjudicação, ou seja, à atribuição a ele do objeto da
licitação, e não ao contrato imediato. Isto ocorre porque, a
Administração pode, licitamente, revogar ou anular o
procedimento ou, ainda, adiar o contrato, quando ocorram
motivos para essa conduta.
O que não se lhe permite é contratar com outrem
enquanto válida a adjudicação, nem revogar o
procedimento ou protelar indefinidamente a adjudicação ou
a assinatura do contrato, sem justa causa.
Agindo com abuso ou desvio de poder na
invalidação ou no adiamento, a Administração ficará sujeita
a correção judicial de seu ato e a reparação dos prejuízos
causados ao vencedor lesado em seus direitos, quando
cabível.43
Com a homologação e a adjudicação encerra-se o
processo licitatório, passando-se ao contrato.
OBRIGATORIEDADE, DISPENSA E É
INEXIGIBILIDADE DE LICITAÇÃO
A licitação de obras, serviços, compras e
alienações passou a ser uma exigência constitucional para
toda a Administração Pública, direta, autárquica e
fundacional, ressalvados os casos especificados na
legislação pertinente (CF, art.37, XXI).
Admite-se, que as empresas estatais que possuem
personalidade jurídica de Direito Privado (Sociedades de
Economia Mista, Empresas Públicas e outras entidades
controladas direta ou indiretamente pelo Poder Público)
possam ter regulamentação própria, mas ficam sujeitas às
normas gerais da Lei nº 8.666/93 (art.119).
Justifica-se essa diversidade de tratamento porque
as pessoas jurídicas de Direito Público estão submetidas a
normas de operatividade mais rígidas que as pessoas
jurídicas de Direito Privado que colaboram com o Poder
Público. Estas, embora prestando serviços públicos ou
realizando atividades econômicas de interesse público,
operam em regime de Direito Privado (Civil ou
Comercial/Empresarial), conforme reconheceu a própria
Constituição de 1988 ao dispor que “a empresa pública, a
sociedade de economia mista e outras entidades que
explorem atividade econômica sujeitam-se ao regime
jurídico próprio das empresas privadas, inclusive quanto às
obrigações trabalhistas e tributárias” (art. 173, § 2º).
Obrigatoriedade de Licitação
A expressão obrigatoriedade de licitação tem um
duplo sentido, significando não só a compulsoriedade da
licitação em geral como, também, a da modalidade prevista
em lei para a espécie, pois atenta contra os princípios da
Moralidade e Eficiência da Administração o uso da
modalidade mais singela quando se exige a mais complexa,
ou emprego desta, normalmente mais onerosa, quando o
objeto do procedimento licitatório não a comporta44.
Somente a lei pode desobrigar a Administração,
quer autorizando a dispensa de licitação, quando exigível,
quer permitindo a substituição de uma modalidade por outra
(art. 23, §§ 3º e 4º). Vejamos portanto, quais os casos
legais de dispensa de licitação e aqueles em que esta é
inexigível.
Dispensa de Licitação
A lei diversificou os casos em que a Administração
pode ou deve deixar de realizar licitação, tornando-a
dispensada, dispensável e inexigível. Tais casos, possuem
conceituações próprias e devem ser compreendidas dentro
do que a Doutrina chama de
Interesse Público
Licitação Dispensada
É aquela que a própria lei declarou-a como
tal (art.17, I e II). Com relação a imóveis: nos casos de
dação em pagamento; investidura; venda ou doação a outro
órgão público ; alienação; concessão de direito real de uso;
locação ou permissão de uso habitações de interesse
social.
Com relação a móveis: nos casos de doação,
permuta, venda de ações e títulos, veda de bens
produzidos ou comercializados por órgãos ou entidades da
Administração e venda de materiais e equipamentos
inservíveis, atendidos os requisitos e condições previstas.
Obs.: a doação com encargos, salvo nos casos de
interesse público, é passível de licitação (art. 17, § 4º).
Licitação Dispensável
toda aquela que Administração pode
dispensar se assim lhe convier. A lei enumerou vinte e um
casos (art.24, I a, XXIV), na seguinte ordem:
I – Obras e serviços de engenharia de valor até
10% (dez por cento) do limite previsto para execução
dessas atividades na modalidade de convite (art.23, I).
II – Outros serviços e compras de valor até 10%
(dez por cento) do limite previsto para execução dessas
atividades na modalidade de convite (art. 23, II) e para
alienações nos casos estabelecidos na lei.
III – Guerra ou grave perturbação da ordem são
situações que a Administração tem dispensa de licitação
para contratos relacionados com o evento.
IV – Emergência ou calamidade pública, também
dispensa a licitação, mas, somente para os bens
necessários ao atendimento da situação emergencial ou
calamitosa, ou para as parcelas de obras e serviços que
possam ser concluídas no prazo máximo de 180 dias.
V – Desinteresse pela licitação anterior é também
motivo para a contratação direta, mantida as condições
preestabelecidas no edital ou no convite. Caracteriza-se o
desinteresse quando não acode ao chamamento anterior
nenhum licitante, ou todos são desqualificados ou nenhuma
proposta classificada.
VI – Intervenção no domínio econômico, também
autoriza a União – e somente a União
– a dispensar licitação, para regular preços ou
normalizar o abastecimento. Em tais casos não se fará
licitação mas, sim, aquisição amigável ou mediante
53
 APOSTILA ELABORADA PELA EMPRESA DIGITAÇÕES & CONCURSOS
desapropriação, bem como requisição de serviços para
atendimento ao público.
VII - Propostas com preços excessivos podem ser
rejeitadas na licitação, para contratação direta do mesmo
objeto, produto ou serviço com quem os venda a preço
inferior. Essa disposição legal é altamente moralizadora das
aquisições da Administração, pois evita conchavos de
fornecedores para elevar, acima do mercado ou do preço
tabelado, suas ofertas em licitação.
VIII – Aquisição, por pessoa jurídica de Direito
Público Interno, de bens produzidos ou serviços prestados
por órgão ou entidade que integre a Administração Pública
e que tenha sido criado para esse fim específico em data
anterior à vigência da Lei nº 8.666/93, desde que o preço
contratado seja compatível com o praticado no mercado. O
dispositivo visa a evitar o abuso de preços por parte das
entidades estatais produtoras de bens e serviços.
IX – Comprometimento da segurança nacional, nos
casos estabelecidos em Decreto do Presidente da
República, ouvido o Conselho de Defesa Nacional (CDN).
Era hipótese de inexigibilidade no Estatuto anterior. O Dec.
2.295, de 04/08/1997, listou especialmente três casos: a).
aquisição de recursos bélicos navais, terrestres e
aeroespaciais; b). contratação de serviços técnicos
especializados a área de projetos, pesquisas e
desenvolvimento científico e tecnológico; c). aquisição de
equipamentos e contratação de serviços técnicos
especializados para a área de inteligência.
Tal dispensa deverá ser devidamente justificada,
notadamente quanto ao preço e escolha do fornecedor e
ratificada pelo titular do Ministério contratante.
X – Compra ou locação de imóvel para atividades
precípuas da Administração também é o caso de dispensa,
desde que as necessidades de instalação e localização
condicionem a escolha e o preço seja compatível com o
valor de mercado, segundo avaliação prévia45.
XI – Remanescente de obra, serviço ou
fornecimento, em consequência de rescisão contratual.
Neste caso, em vez de proceder a nova licitação, a
Administração poderá contratar diretamente, desde que
atendida a ordem de classificação anterior e nas mesmas
condições oferecidas pelo licitante vencedor. O novo
contratado assume o lugar do anterior, cabendo-lhe
executar o objeto do contrato nas condições estabelecidas,
inclusive com relação os acréscimos e supressões.
XII – Compra de gêneros alimentícios perecíveis,
realizadas diretamente com base no preço do dia, durante o
período necessário para a realização dos processos
licitatórios correspondentes. A dispensa, portanto, só é
justificável enquanto são tomadas as providências
administrativas indispensáveis para a licitação dos produtos
desejados pela Administração46.
XIII – Contratação de instituição brasileira de
pesquisa, ensino ou desenvolvimento institucional ou
dedicada a recuperação social do preso, desde que a
instituição detenha inquestionável reputação ético-
profissional e não possua fins lucrativos, requisitos que
devem ficar comprovados no procedimento administrativo.
XIV – Aquisição de bens ou serviços nos termos
de acordo internacional, e quando as condições ofertadas
forem manifestamente vantajosas para o Poder Público
XV – Aquisição ou restauração de obras de artes
ou objetos históricos, quando contratadas por órgão ou
entidade cujas atividades se relacionem com o setor
artístico ou histórico (museus, escolas de belas-artes,
fundações culturais ou artísticas). Justifica-se a dispensa
por se tratar de objetos certos e determinados, valiosos por
sua originalidade e, por isso mesmo, não sujeitos a
substituição por cópias ou similares. Daí porque que se
exige o certificado de autenticidade para legitimar a
aquisição direta47.
XVI – Serviços de impressão e de informática a
pessoa jurídica de Direito Público interno, prestado por
órgão ou entidade da Administração criados para esse fim
específico. Esse caso de dispensa de licitação foi incluído
com o objetivo de permitir a impressão dos Diários Oficiais,
de edições técnicas e de formulários padronizados de uso
das repartições, bem como a prestação de serviços de
informática.
XVII – Aquisição de componentes ou peças
necessários à manutenção de equipamentos, durante o
período de garantia técnica. A dispensa só pode ocorrer
quando a compra for feita junto ao fornecedor original
desses equipamentos, quando tal condição de
exclusividade for indispensável para a manutenção da
garantia.
XVIII – Serviços e compras indispensáveis ao
abastecimento de embarcações, aeronaves e tropas,
quando fora de suas sedes e os prazos legais puderem
comprometer a operação. A lei condiciona, ainda, a que o
valor dessas compras não seja superior àquele fixado para
a modalidade de convite.
XIX – Compra de materiais para as Forças
Armadas cuja padronização seja requerida pela estrutura
de apoio logístico, não se aplicando aos materiais de uso
pessoal e administrativo.
XX – Serviços prestados por associações de
portadores de deficiência física, sem fins lucrativos e de
comprovada idoneidade, desde que os preços sejam
compatíveis com o mercado.
XXI – Aquisição de bens destinados
exclusivamente à investigação científica e tecnológica, com
recursos concedidos por instituições oficiais de fomento à
pesquisa.
XXII – Aquisição de energia elétrica fornecida por
concessionário, permissionário ou autorizado, de acordo
com a legislação específica.
XXIII – Aquisição ou alienação de bens, ou
prestação de serviços realizados por empresa pública ou
sociedade de economia mista e suas subsidiárias e
controladas, desde que o preço seja compatível com o
mercado.
XXIV – Contratação de serviços com organizações
sociais, qualificadas no âmbito das respectivas esferas de
Governo, para atividades contempladas no contrato de
gestão.
Inexigibilidade de Licitação
Ocorre a inexigibilidade de licitação quando há
impossibilidade jurídica de competição entre contratantes,
quer pela natureza específica do negócio, quer pelos
objetivos sociais visados pela Administração.
A atual lei, depois de considerar dispensada a
licitação para doação, permuta, dação em pagamento e
investidura de bens públicos (art. 17, I e II) e de enumerar
os casos em que esta é dispensável (art.24), cuida
separadamente da inexigibilidade de licitação. Assim no art.
25 refere-se genericamente à inviabilidade de competição
(em que se enquadram as vendas de sementes,
reprodutores, adubos, inseticidas, vacinas e de outros
produtos pela Administração)48 e, em especial, aos casos
em que o fornecedor é exclusivo (inc.I), e em que o
contratado é o único que reúne as condições necessárias à
plena satisfação do objeto do contrato(incs. II e III).
Em todos os casos a licitação inexigível pela
impossibilidade jurídica de se instaurar o processo licitatório
nos casos específicos.
Modalidades de Licitação
54
 APOSTILA ELABORADA PELA EMPRESA DIGITAÇÕES & CONCURSOS
A licitação compreende as seguintes modalidades:
Concorrência, Tomada de Preços, Convite, Concurso e
Leilão.
Licitação, portanto, é o gênero, do qual as
modalidades são espécies. Por isso mesmo, os preceitos
genéricos acima estudados aplicam-se a todas as
modalidades e os específicos regem cada uma delas em
particular.
As nossas espécies de licitação têm características
próprias e se destinam a determinados tipos de
contratação, vejamos:
Concorrência
Concorrência é a modalidade própria para
contratações de grande valor, em que se admite a
participação de quaisquer interessados cadastrados ou não,
que satisfaçam as condições do edital, convocados com a
antecedência mínima prevista em lei49, com ampla
divulgação pelo órgão oficial e pela imprensa particular.
A Concorrência é obrigatória nas contratações de
obras, serviços e compras, dentro dos limites de valor
fixados pelo ato competente, que são diversos para obras e
serviços de engenharia e para outros serviços e compras.
Considerações Acerca da Modalidade
Concorrência
A doutrina majoritária considera como requisitos
básicos, ou mesmo princípios, para a modalidade de
licitação, Concorrência, a Universalidade, a Ampla
Publicidade, a Habilitação Preliminar e o Julgamento por
Comissão.
A Universalidade é a possibilidade que se oferece
à participação de quaisquer interessados na concorrência,
independentemente de registro cadastral na Administração
que a realiza ou em qualquer outro órgão público.
A legislação pátria é bastante clara quando
conceitua a concorrência como a modalidade de licitação
em que se admite a participação de qualquer licitante
através de convocação da maior amplitude, diversificando-a
da tomada de preços, restrita aos interessados previamente
cadastrados, observada a necessária habilitação.
O que denominam de Ampla Publicidade da
convocação para a concorrência é requisito essencial, por
relacionar-se com o Princípio da Universalidade. O que a lei
exige é a divulgação da abertura da concorrência com a
maior amplitude possível e desejável, tendo em vista o vulto
e a complexidade do seu objeto.
A Habilitação Preliminar na concorrência, constitui
fase inicial do processo licitatório, realizada após a sua
abertura, enquanto na tomada de preços e convite é
anterior.
Julgamento Por Comissão é considerado requisito
(ou princípio) e relaciona-se ao julgamento dos requisitos
pessoais dos interessados, sob o aspecto da capacidade
jurídica, da regularidade fiscal, a qualificação técnica e da
idoneidade econômico-financeira. Compete a uma
comissão composta de pelo menos três membros, que
pode ser a mesma que irá julgar as propostas, como ocorre
comumente. Nada impede, entretanto, a designação de
Comissão Especial para essa fase.
Tomada de Preços
Tomada de preço é a licitação realizada entre
interessados previamente registrados, observada a
necessária habilitação, convocados com a antecedência
mínima prevista em lei, por aviso publicado na imprensa
oficial e em jornal particular, contendo as informações
essenciais da licitação e o local onde pode ser obtido o
edital.
A nova lei aproximou a tomada de preços da
concorrência, exigindo a publicação do aviso e permitindo o
cadastramento até o terceiro dia anterior à data do
recebimento das propostas (arts.21 e 22, § 2º).
A tomada de preços é admitida nas contratações
de obras, serviços e compras dentro dos limites de valor
estabelecidos na lei e corrigidos por ato administrativo
competente.
Convite
Convite é a modalidade de licitação mais simples,
destinada à contratações de pequeno valor, consistindo na
solicitação escrita a pelo menos três interessados do ramo,
registrados ou não, para apresentarem suas propostas no
prazo mínimo de cinco dias úteis.
O Convite não exige publicação, porque é feito
diretamente aos escolhidos pela Administração através da
chamada carta-convite. A lei nova, porém, determina que a
cópia do instrumento convocatório seja afixada em local
apropriado, estendendo-se automaticamente aos demais
cadastrados na mesma categoria, desde que manifestem o
seu interesse até vinte e quatro horas antes da
apresentação das propostas(art.22, § 6º).
Da sua simplicidade, haverá a dispensa de
apresentação de documentos, mas, quando estes forem
exigidos, a documentação, como nas demais modalidades
de licitação, deverá ser apresentada em envelope distinto
do da proposta.
O convite é julgado pela Comissão de Julgamento
das licitações, mas é admissível a sua substituição por
Servidor formalmente designado para esse fim (art.51, §
1º). Uma vez julgadas as propostas, adjudica-se o objeto do
convite ao vencedor, formalizando-se o ajuste por simples
ordem de execução de serviço, nota de empenho da
despesa, autorização de compra ou carta-contrato, e
fazendo-se as publicações devidas no órgão oficial, em
resumo ou na íntegra, para possibilitar os recursos cabíveis
e tornar os ajustes exequíveis.
Concurso
O Concurso é a modalidade de licitação destinada
à escolha de trabalho técnico ou artístico,
predominantemente de criação intelectual. Normalmente,
há atribuição de prêmio aos classificados, mas a lei admite
também a oferta de remuneração (art.22, § 4º)51.
A publicidade é assegurada por meio de
publicação do edital, consoante estabelece o art.22, § 4º,
com pelo menos 45 dias de antecedência. De acordo com o
art. 52, § 2º, em se tratando de projeto, o vencedor deverá
autorizar a Administração a executá-lo quando julgar
conveniente52.
De acordo com os ensinamentos de Hely Lopes
Meirelles53, o concurso exaure-se com a classificação dos
trabalhos e o pagamento dos prêmios, não conferindo
qualquer direito a contrato com a Administração. A
execução do projeto escolhido será objeto de nova licitação,
já agora sob a modalidade de concorrência, tomada de
preços ou convite.
A Constituição federal de 1988, mais
especificamente em seu art.37, II, instituiu o chamado
Princípio da Obrigatoriedade de Concurso Público,
referindo-se a investidura em cargo ou emprego público da
Administração Direta e Indireta. Tal inovação constitui forma
de licitação (modalidade concurso) para contratação de
pessoal, não contemplado esse objeto de contrato na lei
geral de licitações, diga-se: Lei nº 8.666/93.
CONTRATOS ADMINISTRATIVOS
55
 APOSTILA ELABORADA PELA EMPRESA DIGITAÇÕES & CONCURSOS
CONSIDERAÇÕES SOBRE CONTRATOS
ADMINISTRATIVOS FORMALIZAÇÃO, ARQUIVO E
PUBLICAÇÃO
Para a Administração Pública, considera-
se contrato: “todo e qualquer ajuste entre órgãos ou
entidades da Administração Pública e particulares, em que
haja um acordo de vontade para a formação de vínculo e a
estipulação de obrigações recíprocas, seja qual for a
denominação utilizada.” (Art. 2º, Parágrafo [único).
Os contratos e seus aditamentos serão
lavrados nas repartições interessadas, salvo os relativos a
direitos reais sobre imóveis, que se formalizam por
instrumento lavrado em cartório de notas e reconhecimento
de firma (Art. 60). As repartições manterão arquivo
cronológico de seus autógrafos e registro sistemático do
seu extrato (Art. 60). É obrigatória a publicação resumida do
instrumento de contrato ou de seus aditamentos na
imprensa oficial, como condição indispensável para sua
eficácia. (Art. 61, Parágrafo único).
O gerente de contratos deve manter em arquivo
cópia dos contratos, de seus aditamentos e da publicação
dos respectivos extratos ou súmulas, à disposição dos
órgãos de fiscalização interna e externa. É nulo e sem
nenhum efeito o contrato verbal com a Administração,
exceto o de pequenas despesas de pronto pagamento
feitas em regime de adiantamento (Art. 60, Parágrafo
único). O instrumento de contrato é obrigatório nas
contratações fundamentadas em: - Concorrências;
- Tomadas de preços;
- Dispensas ou inexigibilidades de
licitação cujos valores estejam compreendidos nos limites
das modalidades de concorrência ou tomada de preços;
- Compras de qualquer valor de que resultem
obrigações futuras.
- O instrumento de contrato é facultativo
nas contratações fundamentadas em:
- Convites;
- Compras para entrega imediata e integral de que
não resultem obrigações futuras, independentemente de
valor;
Nos demais casos em que a
Administração puder substituí-los por outros instrumentos
hábeis, tais como carta-contrato, nota de empenho de
despesa, autorização de compra ou ordem de execução de
serviço. (Art. 62).
A contratação somente será efetuada
quando existirem à disposição os correspondentes recursos
orçamentários. As minutas dos contratos, acordos,
convênios ou ajustes e de editais de licitação devem ser
previamente examinados e aprovados por assessoria
jurídica da Administração (Art. 38, Parágrafo único).
PRAZOS DE VIGÊNCIA DOS CONTRATOS
É vedado o contrato com prazo de vigência
indeterminado, se regido pela Lei de Licitações e Contratos
(Art. 57, § 3º).
Regra geral:
A duração dos contratos administrativos, regidos
pela Lei de Licitações
e Contratos, ficará adstrita à vigência dos
respectivos créditos orçamentários. (Art. 57, caput).
Projetos cujos produtos estejam
contemplados nas metas estabelecidas no Plano Plurianual:
Poderão ser prorrogados se houver
interesse da Administração e desde que isto tenha sido
previsto no ato convocatório. (Art. 57, I).
Prestação de serviços a serem
executados de forma contínua:
Poderão ter sua duração prorrogada por iguais e
sucessivos períodos com vistas à obtenção de preços e
condições mais vantajosas para a Administração, limitada a
60 (sessenta) meses, ou seja, 5 (cinco) anos,
podendo ainda ser prorrogados em até 12 (doze)
meses, em caráter excepcional, devidamente justificado e
mediante autorização da autoridade superior. (Art. 57, II e §
4º com as alterações da Lei 9.648/98).
Aluguel de equipamentos e utilização de
programas de informática:
Pode a duração estender-se pelo prazo
de até 48 (quarenta e oito) meses após o início da vigência
do contrato. (Art. 57, IV).
Casos especiais, não sujeitos aos prazos
estabelecidos no art. 57 da Lei de Licitações e Contratos:
- Contratos de seguro, financiamento, locação em
que o Poder Público seja locatário. (Art. 62, § 3º, I);
- Contratos em que a Administração faz
parte como usuária de serviço público. (Art. 62, § 3º, II);
- Demais contratos cujo conteúdo seja
regido predominantemente por norma de direito privado.
(Art. 62, § 3º, I).
Disciplinando sobre estes contratos,
enumerados no item 5, o § 3º de art. 62 da Lei de Licitações
e Contratos manda aplicar tão somente o disposto no art.
55 e nos arts. 58 a 61, não fazendo nenhuma referência e,
portanto, excluindo exatamente o art. 57, que estabelece
limites de prazo e veda o contrato com prazo
indeterminado.
Assim é que esses contratos são se
subordinam aos prazos de duração fixados no art. 57,
incisos II e IV, nem à vedação do § 3º do mesmo artigo, que
proíbe a contratação por prazo indeterminado. Podem,
portanto, ter prazos superiores há cinco anos ou, até
mesmo, ser assinados por prazo indeterminado.
56
 APOSTILA ELABORADA PELA EMPRESA DIGITAÇÕES & CONCURSOS
O § 3º de art. 62, que exclui a incidência
do art. 57, manda que sejam aplicadas as demais normas
gerais, no que couber, pelo que, mesmo em se tratando de
serviços públicos, de locação ou de concessão de uso, não
está a Administração desobrigada do processo de licitação,
de dispensa ou inexigibilidade, bem como das publicações
previstas em lei.
PRORROGAÇÕES DOS PRAZOS DE DURAÇÃO
DOS CONTRATOS
A regra geral é a de que a duração dos
contratos administrativos deverá observar a vigência dos
respectivos créditos orçamentários.
Existem, porém, serviços de natureza
contínua destinados a atender necessidades públicas
permanentes. De outra parte, presume-se a disponibilidade
de recursos orçamentários, pois os orçamentos certamente
contemplarão verbas para despesas com serviços
contínuos.
De um modo geral, os contratos são
firmados com prazo de um ano, com previsão de
prorrogação por iguais períodos até o limite de sessenta
meses, no caso de serviços contínuos, e de quarenta e oito
meses, em se tratando de aluguel de equipamentos ou
utilização de programas de informática.
Não há prorrogação tácita. A prorrogação
deve ser motivada, previamente autorizada pela autoridade
competente e formalizada por um Termo Aditivo analisado e
aprovado pelo serviço jurídico do órgão.
Uma vez aditado, o resumo deverá ser
publicado na imprensa oficial para que alcance a eficácia e
seja de conhecimento dos interessados e dos órgãos de
controle.
A única disposição que a prorrogação
deverá conter é o novo prazo, nada mais podendo ser
incorporado.
CONTRATOS DE LOCAÇÃO DE IMÓVEIS
Quanto a tais contratos, cabe observar:
É dispensável a licitação para a locação
de imóvel destinado ao atendimento das finalidades
precípuas da Administração, cujas necessidades de
instalação e localização condicionem a sua escolha, desde
que o preço seja compatível com o valor de mercado,
segundo avaliação prévia. (Art. 24, X);
Tais contratos não estão adstritos aos
prazos estabelecidos no art. 57, de vez que o seu conteúdo
é regido predominantemente por norma de direito privado,
Lei 8.245/91, mas devem, da mesma forma ser aplicadas
as normas gerais, estando pois a contratação sujeita ao
processo de dispensa e às demais formalidades previstas
na legislação;
Merecem controle especial os contratos de
locação, pois a Lei nº 8245/91, estabelece em seu artigo
56, Parágrafo único, que, findo o prazo estipulado, se o
locatário permanecer no imóvel por mais de trinta dias sem
oposição do locador. Presumir-se-á prorrogada a locação,
nas condições ajustadas, mas sem prazo determinado.
Neste caso, o contrato de locação por prazo indeterminado
poderá ser denunciado por escrito pelo locador,
concedendo ao locatário trinta dias para a desocupação.
Um falta de controle, nesta hipótese, poderá deixar a
Administração em situação de ter que desocupar o imóvel
no prazo de trinta dias;
Quando a locação do imóvel for destinada ao
comércio, como é o caso dos bancos oficiais ou de outras
empresas públicas ou sociedades de economia mista, tem
direito à renovação do contrato, por igual prazo, desde que
cumulativamente o contrato a renovar tenha sido celebrado
por escrito e com prazo determinado e que o prazo mínimo
do contrato a renovar ou a soma dos prazos ininterruptos
dos contratos escritos seja de cinco anos, e o locatário
esteja no mesmo ramo, pelo prazo mínimo e ininterrupto de
três
anos;
Nesses casos, deve a Administração
procurar assinar esses contratos pelo prazo de cinco anos,
prazo sempre determinado, e, em tempo oportuno, antes do
seu vencimento, intentar negociações com vistas à sua
renovação, se interessar, a qual, não logrando êxito, poderá
propor a competente ação renovatória, assegurada pela Lei
nº 8.245/91;
Nas concessões de uso, chamadas de
comodato, também não cabem a limitação de prazo,
devendo, no entanto, caso assinado por prazo determinado,
formalizar-se, no tempo próprio, as prorrogações ou,
proceder a nova licitação.
PRERROGATIVAS DA ADMINISTRAÇÃO EM
RELAÇÃO AOS CONTRATOS ADMINISTRATIVOS
Em relação aos contratos, a
Administração tem a prerrogativa de:
“Modificá-los, unilateralmente, para melhor
adequação às finalidades de interesse público, respeitados
os direitos do contratado.” (Art. 58, I).
A Administração não tem a faculdade de
alterar o contrato administrativo quando e como bem
entender. A Administração tem o dever de intervir no
contrato e introduzir as modificações necessárias e
adequadas à satisfação do interesse público.
Nos contratos administrativos existem
cláusulas que dizem respeito ao desempenho das
atividades, denominadas cláusulas regulamentares, e
cláusulas que dizem respeito à remuneração do contratado,
denominadas cláusulas econômicas.
As cláusulas regulamentares, verificados
os pressupostos normativos, podem ser unilateralmente
alteradas pela Administração Pública.
As cláusulas econômicas não podem ser
alteradas unilateralmente pela Administração Pública: “As
cláusulas econômico-financeiras e monetárias dos
contratos administrativos não poderão ser alteradas sem
prévia concordância do contratado.” (Art. 58, § 1º).
A alteração unilateral do contrato somente
poderá ser efetuada pela ocorrência de eventos ocorridos
ou somente conhecidos após a contratação, eis que
realizado o certame licitatório. Isto significa que a faculdade
que a Administração detém de modificar o contrato está
condicionada a
ocorrências posteriores à data da contratação.
Ocorrências que modifiquem as circunstâncias de fato ou
de direito e que motivam e embasam a necessidade ou
conveniência de alterar o contrato.
A alteração do contrato deverá ser:
Motivada, justificada, sem o que, será
inválida a alteração unilateral do contrato administrativo.
Não basta simplesmente invocar a necessidade ou
o interesse público. É necessário explicitar o motivo real e
concreto que embasa a modificação.
A Administração deverá demonstrar que
não existia na data da contratação o motivo da modificação,
isto é, de que o evento que motivou a alteração ocorreu
após aquela data ou comprovar que somente se tornou
conhecido após a data da assinatura do contrato.
A modificação introduzida no contrato
deverá ser proporcional à ocorrência que a motivou.
A modificação do contrato será nula
quando:
. Desmotivada;
57
 APOSTILA ELABORADA PELA EMPRESA DIGITAÇÕES & CONCURSOS
. Fundamentada em motivo existente e
conhecido em data anterior à contratação;
. Fundamentada em motivo inexistente;
. Desproporcional à motivação.
No tópico a seguir, sobre as alterações
nos contratos, serão abordados os limites à faculdade de a
Administração modificar unilateralmente os contratos
administrativos.
“Rescindi-los, unilateralmente, nos casos
especificados no inciso I do art. 79 desta Lei.” (Art. 58, II).
Este tópico será tratado adiante quando
for abordado o assunto: rescisão de contratos.
“Fiscalizar lhes a execução.”
Este assunto foi abordado em páginas
anteriores.
“Aplicar sanções motivadas pela
inexecução total ou parcial do ajuste.” (Art. 58, IV).
O tópico será tratado adiante quedo for
abordado o assunto: rescisão de contratos.
“O disposto no inciso V do art. 58 não tem
mais aplicação no campo dos contratos administrativos,
com a edição da Lei nº 8.987, lei específica que disciplina
as concessões e permissões de serviço público.”
ALTERAÇÃO DE CONTRATOS
ADMINISTRATIVOS
A Lei de Licitações e Contratos dispõe,
em seu art. 65, que os contratos administrativos poderão
ser alterados, com as devidas justificativas, nos seguintes
casos:
“I – Unilateralmente pela Administração: quando
houver modificação do projeto ou das especificações, para
melhor adequação técnica aos seus objetivos;
quando necessária a modificação do valor
contratual em decorrência de acréscimo ou diminuição
quantitativa de seu objeto, nos limites permitidos por esta
Lei;
II – por acordo das partes: quando
conveniente a substituição da garantia da execução;
. quando necessária a modificação do regime de
execução da obra ou serviço, bem como do modo de
fornecimento, em face de verificação técnica da
inaplicabilidade dos termos contratuais originários;
. quando necessária a modificação da
forma de pagamento, por imposição de circunstâncias
supervenientes, mantido o valor inicial atualizado, vedada a
antecipação do pagamento, com relação ao cronograma
financeiro fixado, sem a correspondente contraprestação de
fornecimento de bens ou execução de obra ou serviço:
- para restabelecer a relação que as
partes pactuaram inicialmente entre os encargos do
contratado e a retribuição da Administração para a justa
remuneração da obra, serviço ou fornecimento, objetivando
a manutenção do equilíbrio econômico-financeiro inicial do
contrato, na hipótese de
sobrevirem fatos imprevisíveis, ou previsíveis
porém de consequências incalculáveis, retardadores ou
impeditivos da execução do ajustado, ou ainda. Em caso de
força maior, caso fortuito ou fato do príncipe, configurando
álea econômica extraordinária e extracontratual.
§ 1 º O contratado fica obrigado a aceitar,
nas mesmas condições contratuais, os acréscimos ou
supressões que se fizerem nas obras, serviços ou compras,
até 25% (vinte e cinco por cento) do valor inicial atualizado
do contrato, e, no caso particular de reforma de edifício ou
de equipamento, até o limite de 50% (cinquenta por cento)
para os seus acréscimos.
§ 2º Nenhum acréscimo ou supressão
poderá exceder os limites estabelecidos no parágrafo
anterior, salvo:
I – (VETADO);
II – as supressões resultantes de acordo
celebrado entre os contratantes;
§ 3º Se no contrato não houverem sido
contemplados preços unitários para obras ou serviços,
esses serão fixados mediante acordo entre as partes,
respeitados os limites estabelecidos no § 1º deste artigo.
§ 4º No caso de supressão de obras, bens
ou serviços, se o contratado já houver adquirido os
materiais e posto no local dos trabalhos, estes deverão ser
pagos pela Administração pelos custos de aquisição
regularmente comprovados e monetariamente corrigidos,
podendo caber indenização por outros danos
eventualmente decorrentes da supressão, desde que
regularmente comprovados;
§ 5º Quaisquer tributos ou encargos legais
criados, alterados ou extintos, bem como a superveniência
de disposições legais, quando ocorridas após a data da
apresentação da proposta, de comprovada repercussão nos
preços contratados, implicarão a revisão destes para mais
ou para menos, conforme o caso;
§ 6º Em havendo alteração unilateral do
contrato que aumente os encargos do contratado, a
Administração deverá restabelecer, por aditamento, o
equilíbrio econômico-financeiro inicial;
§ 7º - (VETADO);
§ 8º A variação do valor contratual para
fazer face ao reajustamento de preços previsto no próprio
contrato, as atualizações, compensações ou penalizações
financeiras decorrentes das condições de pagamento nele
previstas, bem como o empenho de dotações
orçamentárias suplementares até o limite do seu valor
corrigido, não caracterizam alteração do mesmo,
dispensando a celebração de aditamento.”
ANULAÇÃO E RESCISÃO DE CONTRATOS
ADMINISTRATIVOS
De um modo geral um contrato se
extingue pela conclusão do seu objeto ou pelo término do
prazo.
Existem, porém, situações anormais em
que um contrato se extingue pela anulação ou pela
rescisão.
ANULAÇÃO DE CONTRATO
Anular um contrato significa desconstituir
o contrato suprimindo seus
efeitos. A nulidade se dá quando o contrato ofende
norma que tutela o interesse público, pressupõe um quadro
anormal de direito.
A Lei de Licitações e Contratos assim dispõe sobre
a anulação de contratos administrativos: “A declaração de
nulidade do contrato administrativo opera retroativamente
impedindo os efeitos jurídicos que ele, ordinariamente,
deveria produzir, além de desconstituir os já produzidos.”
(Art. 59).
Parágrafo único. A nulidade não exonera
a Administração do dever de indenizar o contratado pelo
que este houver executado até a data em que ela for
declarada e por outros prejuízos regularmente
comprovados, contanto que não lhe seja imputável,
promovendo-se a responsabilidade de quem lhe deu
causa.”
Declarada a nulidade a Administração tem
o dever de indenizar o contratado, por perdas e danos, no
que couber. Vedado o enriquecimento sem causa, a
Administração não poderá declarar nulidade de contrato
como instrumento de enriquecimento.
A decisão sobre a anulação do contrato e
a indenização do contratado deverá se antecedida do
58
 APOSTILA ELABORADA PELA EMPRESA DIGITAÇÕES & CONCURSOS
devido processo legal, com garantia do contraditório e de
ampla defesa do contratado, tanto no que se refere à
anulação do contrato quanto ao montante da indenização.
RESCISÃO DE CONTRATO
A Lei de Licitações e Contratos assim
dispõe: “a inexecução total ou parcial do contrato enseja a
sua rescisão, com as consequências contratuais e as
previstas em lei ou regulamento.” (Art.77).
A rescisão do contrato poderá ser
provocada pela Administração ou, pelo próprio contratado
no caso de descumprimento por parte do Poder Público.
A inexecução poderá ser total ou parcial,
conforme afete o todo ou apenas parcialmente o contrato,
por ação ou omissão, com ou sem culpa.
Haverá culpa quando ocorrer negligência,
imprudência, imprevidência
ou imperícia no atendimento das disposições
contidas nas cláusulas contratuais.
RESCISÃO PELA INEXECUÇÃO COM CULPA
A inexecução com culpa enseja a
aplicação de sanções legais ou contratuais proporcionais à
gravidade da falta, garantido o contraditório e ampla defesa
por parte do contratado. As sanções poderão ocorrer pela
aplicação de multas até a rescisão do contrato, com a
cobrança de perdas e danos e, até, com a suspensão
provisória e a declaração de inidoneidade pra contratar com
a administração. Tais sanções encontram-se explicitadas
nos artigos 87 e 88 da Lei de Licitações e Contratos.
Além das sanções administrativas, a Lei
de Licitações e Contratos também dispõem em seus artigos
89 a 99, sobre os crimes e as penas com relação a
licitações e contratos.
RESCISÃO PELA INEXECUÇÃO SEM CULPA
A inexecução sem culpa ocorre em
decorrência de atos ou fatos estranhos à conduta dos
contratantes, ocorridos posteriormente à assinatura do
contrato e que impediram ou dificultaram o cumprimento
das obrigações assumidas, caso em que a parte fica isenta
de responsabilidades.
De acordo com a Teoria da Imprevisão,
existem três hipóteses que excluem a culpa pela
inexecução de contrato: o fato do príncipe, o caso fortuito e
a força maior.
A base da Teoria da Imprevisão é a de
que o contrato deve ser cumprido em conformidade com as
mesmas condições existentes quando da assinatura.
Ocorrendo instabilidade econômica ou social, não previstas
e sem intervenção dos contratantes, que alterem as
condições do contrato, não se poderá atribuir culpa ao
contratante inadimplente.
Fato do Príncipe:
Trata-se de medidas tomadas pela
Administração Pública contratante e que venham a
comprometer o equilíbrio econômico-financeiro do contrato.
Há situações em que, pelo aumento do
encargo, o contratado terá direito à revisão do preço para
restabelecimento do equilíbrio econômico-financeiro.
Podem ocorrer também situações em que a alteração
unilateral ocasionada pela Administração inviabilize o
contratado de cumprir com o contrato, fazendo então jus à
indenização.
Caso fortuito e força maior:
Caso fortuito é decorrente de evento da
natureza, imprevisto e inevitável, que torne impossível a
execução do contrato, tal como vendaval, inundação,
terremoto ou outro evento natural anormal.
Força maior é decorrente de evento
humano inevitável que impossibilite ou impeça o
cumprimento do contrato, tal como uma greve prolongada
no sistema de transportes que impossibilite o cumprimento
do contrato, graves perturbações à ordem pública que
inviabilizem a execução do que foi contratado.
Hipóteses de rescisão contratual
A Lei de Licitações e Contratos enumera no artigo
78, dezessete casos para rescisão de contrato
administrativo, que deverão ser formalmente motivados nos
autos do respectivo processo, assegurando-se o
contraditório e a ampla defesa:
“I – o não cumprimento de cláusulas
contratuais, especificações, projetos e prazos;
II – o cumprimento irregular de cláusulas
contratuais, especificações, projetos e prazos;
III – a lentidão do seu cumprimento,
levando a Administração a com-
provar a impossibilidade da conclusão da obra, do
serviço ou do fornecimento, nos prazos estipulados;
IV – o atraso injustificado no início da
obra, serviço ou fornecimento;
V – a paralisação da obra, do serviço ou
do fornecimento, sem justa causa e prévia comunicação à
Administração;
VI – a subcontratação parcial ou total do
seu objeto, a associação do contrato com outrem, a cessão
ou transferência, total ou parcial, bem como a fusão, cisão
ou incorporação, não admitidas no edital e no contrato;
VII – o desatendimento das
determinações regulares da autoridade designada para
acompanhar e fiscalizar a sua execução, assim como as de
seus superiores;
VIII – o cometimento reiterado de faltas na
sua execução, anotadas na forma do § 1º de art.67 desta
Lei;
IX – a decretação de falência ou a
instauração de insolvência civil;
X – a dissolução da sociedade ou o
falecimento do contratado;
XI – a alteração social ou a modificação
da finalidade ou da estrutura da empresa, que prejudique a
execução com contrato;
XII – razões de interesse público, de alta
relevância e amplo conhecimento, justificadas e
determinadas pela máxima autoridade da esfera
administrativa a que está subordinado o contratante e
exaradas no processo administrativo a que se refere o
contrato;
XIII – a supressão, por parte da
Administração, de obras, serviços ou compras, acarretando
modificação do valor inicial do contrato além do limite
permitido no § 1º do art. 65 desta Lei:
XIV – a suspensão de sua execução, por
ordem escrita da Administração, por prazo superior a 120
(cento e vinte) dias, salvo em caso de calamidade pública,
grave perturbação da ordem interna ou guerra, ou ainda por
repetidas suspensões que totalizem o mesmo prazo,
independentemente do pagamento obrigatório de
indenizações pelas sucessivas e contratualmente
imprevistas desmobilizações e mobilizações e outras
previstas, assegurado ao contratado, nesses casos, o
direito de optar pela suspensão do cumprimento das
obrigações assumidas até que seja normalizada a situação;
XV – o atraso superior a 90 (noventa) dias dos
pagamentos devidos pela Administração decorrente de
obras, serviços, ou fornecimento, ou parcelas destes, já
59
 APOSTILA ELABORADA PELA EMPRESA DIGITAÇÕES & CONCURSOS
recebidos ou executados, salvo em caso de calamidade
pública, grave perturbação da ordem interna ou guerra,
assegurado ao contratado o direito de optar pela suspensão
do cumprimento de suas obrigações até que seja
normalizada a situação;
XVI – a não liberação, por parte da
Administração, de área, local ou objeto para execução de
obra, serviço ou fornecimento, nos prazos contratuais, bem
como das fontes de materiais naturais especificados no
projeto;
XVII – a ocorrência de caso fortuito ou de
força maior, regularmente comprovada, impeditiva da
execução do contrato”.
CLÁUSULAS CONTRATUAIS
Os contratos administrativos regulam-se
pelas suas cláusulas e pelos preceitos do direito público,
aplicando-se lhes, supletivamente, os princípios da teoria
geral dos contratos e as disposições do direito privado. (Art.
54).
As cláusulas contratuais deverão estar
conforme com os termos do edital da licitação e da proposta
a que se vinculam. As cláusulas contratuais decorrentes de
dispensa ou de inexigibilidade de licitação devem atender
aos termos do ato que os autorizou e da respectiva
proposta.
A Lei de Licitações e Contratos dispõem,
em seu artigo 55, como necessárias e, portanto,
obrigatórias, cláusulas contratuais que estabeleçam:
“I – o objeto e seus elementos
característicos;
II – o regime de execução ou a forma de
fornecimento;
III – o preço e as condições de
pagamento, os critérios, data-base e periodicidade do
reajustamento de preços, os critérios de atualização
monetária entre a data do adimplemento das obrigações e a
do efetivo pagamento;
IV – os prazos de início de etapas de
execução, de conclusão, de entrega, de observação e de
recebimento definitivo, conforme o caso;
V – o crédito pelo qual correrá a despesa,
com a indicação da classificação funcional programática e
da categoria econômica;
VI – as garantias oferecidas para
assegurar sua plena execução, quando exigidas;
VII – os direitos e as responsabilidades
das partes, as penalidades cabíveis e os valores das
multas;
VIII – os casos de rescisão;
IX – o reconhecimento dos direitos da
Administração, em caso de rescisão administrativa prevista
no art. 77 desta Lei;
X – as condições de importação, a data e
a taxa de câmbio para conversão, quando for o caso;
XI – a vinculação ao edital de licitação ou
ao termo que a dispensou ou a inexigiu, ao convite e à
proposta do licitante vencedor;
XII – a legislação aplicável à execução do
contrato e especialmente aos casos omissos;
XIII – a obrigação do contratado de
manter, durante toda a execução do contrato, em
compatibilidade com as obrigações por ele assumidas,
todas as condições de habilitação e qualificação exigidas na
licitação.
GARANTIAS CONTRATUAIS
Ao critério da Administração e prevista no
instrumento convocatório, poderá ser exigida garantia nas
contratações de obras, serviços e compras. (Art.56).
No caso de prestação de garantias,
caberá ao contratado optar por uma das seguintes
modalidades (Art. 56, § 1º):
“I – caução em dinheiro ou título da dívida
pública;
II – seguro-garantia;
III – fiança bancária.”
A Lei dispõe, nos incisos do artigo 56,
que:
A garantia não excederá a cinco por cento
do valor do contrato, e terá o seu valor atualizado nas
mesmas condições do contrato, exceto para obras, serviços
e fornecimentos de grande vulto, alta complexidade técnica
e consideráveis riscos financeiros, quando sob condições
de demonstração técnica e aprovação pela autoridade, o
limite da garantia poderá ser elevado até dez por cento do
valor do contrato;
Após a execução do contrato a garantia
será liberada ou restituída, e, quando em dinheiro,
atualizada monetariamente;
Nos casos em que os contratos importem
em na entrega de bens pela Administração, dos quais o
contratado ficará depositário, ao valor da garantia deverá
ser acrescido o valor desses bens.
CONVÊNIOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
INTRODUÇÃO
Originou interesse o tema - Convênios e
congêneres da Administração Pública, o tratamento
insuficiente dado ao instituto e aos procedimentos que se
associam ao mesmo, pela doutrina, pela prática
administrativa e pelo ordenamento jurídico, em especial em
questões pontuais que despertam o interesse dos
operadores do direito.
Para estudar a temática dos Convênios da
Administração Pública e os ajustes que se vinculam aos
Contratos da Administração Pública e as Licitações
Públicas, houve a necessidade de conhecer o tema através
da legislação pátria, jurisprudência judicial, administrativa e
dos Tribunais de Contas.
Foi importante a consulta aos ensinamentos de
vários juristas nacionais que servem de referência em
diversas questões fundamentais e decisivas sobre o tema,
com os ensinamentos doutrinários de Hely Lopes Meirelles,
Maria Silvia Zanella Di Pietro, Diogo de Figueiredo Moreira
Neto, Miriam Cavalcanti de Gusmão Sampaio, Carlos Ari
Sundfeld, Marçal Justen Filho, Odete Medauar, Eros
Roberto Grau, Silvio Luis Ferreira da Rocha, Marcos
Juruena Villela Souto, Luis Roberto Barroso, Caio Mário da
Silva Pereira, George Marmelstein, José dos Santos
Carvalho Filho, SanTiago Dantas, José Afonso da Silva,
Reynaldo Moreira Bruno,Carlos Pinto Coelho Mota, Joel de
Menezes Niebuhr, entre outros notáveis.
Iniciamos conceituando os contratos, os contratos
administrativos e, os contratos da administração pública.
Logo em seguida, passamos a fazer uma distinção entre os
contratos e os convênios da administração pública.
Da breve análise dos convênios, apontamos as
principais características de tais ajustes e sua natureza
contratual.
Sem qualquer pretensão de esgotar o tema,
discorremos sobre os Contratos de Doação e os convênios
da Administração Pública, destacando algumas questões
pontuais, ligadas aos instrumentos de repasse de recursos
à título de fomento; auxílios, ajudas, contribuições,
subvenções, subsídios e bolsas para a realização do objeto
do pacto de convênio, para serem utilizados e geridos e/ou
60
 APOSTILA ELABORADA PELA EMPRESA DIGITAÇÕES & CONCURSOS
administrados de forma adequada, boa, correta, econômica
e regular.
DOS CONVÊNIOS DA ADMINISTRAÇÃO
PÚBLICA
1.1. Dos Contratos e Convênios
Quaisquer que sejam os aspectos encarados no
convívio social, as pessoas, físicas ou jurídicas, se
relacionam diuturnamente entre si.
Tais relacionamentos ocorrem em diversos níveis
e variados aspectos, quer na vida familiar, quer no trabalho,
etc., podendo ser de natureza mais simples, como, de igual
modo, da mais complexa; desse relacionamento múltiplo se
originam direitos e deveres. Em função desses direitos e
deveres, ocorre a geração de obrigações. A todo direito
corresponde uma obrigação.
No âmbito da administração pública, contratos e
convênios são as formas jurídicas pelas quais a
administração pública firma com outra entidade pública,
com particulares ou com uma pessoa jurídica de direito
privado (associação ou fundação) um ajuste para a
consecução de objetivos de interesse público, nas
condições estabelecidas pela própria Administração, no
caso de concreto, e para a realização de objetivos de
interesse comum dos partícipes, no caso de convênio.
Atualmente estes ajustes, notadamente os
convênios, representam para as entidades de interesse
social uma importante e muitas vezes indispensável fonte
de receita para a manutenção e implementação de suas
atividades sociais.
1.2. Dos Contratos
Embora tipificado como de Direito Privado, a
instituição do contrato é utilizada pela Administração
Pública diretamente ou com as adaptações necessárias aos
negócios públicos (contratos administrativos propriamente
ditos).
Segundo o saudoso Hely Lopes Meirelles:
“(...) contrato é todo acordo de vontades, firmado
livremente pelas partes para criar obrigações e direitos
recíprocos. Em princípio, todo contrato é negócio jurídico
bilateral e comutativo, isto é, realizado entre pessoas que
se obrigam a prestações mútuas e equivalentes em
encargos e vantagens. Como pacto consensual, pressupõe
liberdade e capacidade jurídica das partes para se
obrigarem validamente como negócio jurídico, requer objeto
lícito e forma prescrita ou não vedada em lei.”[1]
No entanto, a Teoria Geral dos Contratos é a
mesma tanto para contratos privados (civis e comerciais)
como para os contratos públicos, de que são espécies os
contratos administrativos e os acordos internacionais.
Todavia, os contratos públicos são regidos por normas e
princípios próprios do Direito Público, atuando o Direito
Privado apenas supletivamente, jamais substituindo ou
derrogando as regras privativas da Administração.
São características do contrato administrativo: a
consensualidade, porque consubstancia um acordo de
vontades e não um ato unilateral e impositivo da
Administração; a formalidade, porque se expressa por
escrito e com requisitos especiais; a onerosidade, porque é
remunerado na forma convencionada; a comutatividade,
porque estabelece compensações recíprocas e No contrato, os interesses das partes são divergentes e
equivalentes para as partes; e detém, por último, a
qualidade de ser intuito personae, porque deve ser
executado pelo próprio contratado.
Além dessas características substancias, Hely
Lopes Meirelles destaca que o contrato administrativo
possui outra que lhe é própria, embora externa, qual; seja, a
exigência de prévia licitação, só dispensável nos casos
expressamente previstos em lei. Mas o que realmente o
tipifica e o distingue do contrato privado é a participação da
Administração na relação jurídica com a supremacia de
poder para fixar as condições iniciais do ajuste. Desse
privilégio administrativo na relação contratual decorre para
a Administração a faculdade de impor as chamadas
cláusulas exorbitantes do Direito Comum.
Na formalização do contrato administrativo, a Lei n.
8.666/1993, seguindo a orientação do DL n. 2.300/1986, os
contratos administrativos regem-se pelas suas cláusulas e
pelos preceitos do Direito Público, aplicando-se lhes
supletivamente, os princípios da teoria geral dos contratos e
as disposições de Direito Privado.
Normalmente o contrato administrativo se
instrumentaliza através de um termo, em livro próprio do
órgão público contratante, ou escritura pública, nos casos
exigidos em lei (os relativos a direitos reais sobre imóveis,
p.ex.). O contrato deve ser previamente documentado e
registrado nos órgãos de controle interno, sendo apenas,
posteriormente, submetido a controle dos Tribunais de
Contas.
1.3. Dos Convênios
As ampliações das funções do Estado, a
complexidade, a falta de estrutura e de condições para,
com eficácia, cumprir suas atribuições fizeram com que o
próprio Estado estabelecesse novas formas e meios de
prestação eficiente de seus serviços e atribuições.
Uma das formas mais usuais são os convênios
administrativos, entendidos estes como acordos firmados
por entidades públicas de qualquer espécie, ou entre estas
e organizações particulares - associações civis e fundações
de direito privado, por realização dos objetivos de interesse
comum dos partícipes.
Para Roberto Bocaccio Piscitelli:
“De acordo com o decreto, órgãos federais podem
conveniar, excepcionalmente com Estados e Municípios, a
execução de programas destes.
Ainda com o mesmo objetivo, e sempre em regime
de mútua cooperação, órgãos da Administração Direta
poderão executar programas a cargo de entidades da
Administração Indireta, via convênio. Em ambos os casos,
os recursos financeiros recebidos por órgão da
Administração Direta ou autarquia federal para a execução
do convênio serão classificados como receita orçamentária
correndo as aplicações à conta de dotação consignada no
orçamento ou em crédito adicional.
O convênio será obrigatoriamente formalizado por
termo, quando o valor da participação financeira dos órgãos
e entidades da Administração Federal for igual ou superior
ao limite fixado em portaria do Ministro da Fazenda para tal
fim e, facultativamente, a critério da autoridade
administrativa, por termo, vem correspondência oficial ou
documento de empenho de despesa, quando não
alcançado aquele limite.”
1.4. Distinção Tradicional entre os Convênios
e os Contratos
No Brasil, ainda se faz a distinção ente
convênio e contrato.
O convênio distingue-se do contrato
conquanto com ele tenha um ponto em comum: o acordo.
opostos; no convênio, os interesses das partes são
divergentes e de interesse recíproco, executado em regime
de mútua cooperação – art. 10, $ 5º, do Decreto-Lei n.
200/1967, em relação aos quais a doutrina e a
jurisprudência, há muito, consagram a inexigibilidade de
licitação.
61
 APOSTILA ELABORADA PELA EMPRESA DIGITAÇÕES & CONCURSOS
Os convênios administrativos são, pois,
acordos firmados pelos mais diversos entes públicos, nada
obstando, porém, que se realizem esses ajustes entre
entidades públicas e particulares, visando à realização de
objetivos comuns.
Importante salientar que:
“No contrato, os interesses são opostos e diversos;
no convênio, são paralelos e comuns. Neste tipo de negócio
jurídico, o elemento fundamental é a cooperação, e não o
lucro, que é o almejado pelas partes no contrato. De fato,
num contrato de obra, o interesse da Administração é a
realização da obra, e o do particular, o recebimento do
preço. Num convênio de assistência a menores, porém,
esse objetivo tanto é do interesse da Administração como
também do particular. Por isso, pode-se dizer que as
vontades não se compõem, mas se adicionam.”
O Convênio tem sido um instrumento
amplamente utilizado pelo Poder Público quando se liga a
outros entes, públicos ou privados, em regime de
colaboração, almejando objetivos comuns, ainda que cada
partícipe possua obrigações distintas de acordo com suas
possibilidades, segundo partilha definida no instrumento
convenial.
Existe, assim, no Convênio, efetiva
cooperação entre os partícipes, não sendo caracterizado
pela comutatividade, típica dos contratos, quando o
interesse dos contratantes se revela contraposto, ou seja,
cada parte tem objetivos e finalidades distintos.
Nesse sentido, é a clássica lição de Hely
Lopes Meirelles:
“Convênios administrativos são acordos firmados
por entidades públicas de qualquer espécie, ou entre estas
e organizações particulares para realização de objetivos de
interesse comum dos partícipes. Convênio é acordo, mas
não é contrato. No contrato, as partes têm interesses
comuns e coincidentes. Por outras palavras: no contrato há
sempre duas partes (podendo ter mais de dois signatários);
uma, que pretende o objeto do ajuste (a obra, o serviço,
etc); outra, que pretende a contraprestação correspondente
(o preço, ou qualquer outra vantagem), diversamente do
que ocorre no convênio em que não há partes, mas
unicamente partícipes com as mesmas pretensões. Por
essa razão, no convênio, a posição jurídica dos signatários
é uma só e idêntica para todos, podendo haver, apenas,
diversificação na cooperação de cada um, segundo as suas
possibilidades para a consecução do objeto comum,
desejado por todos.”
Por sua vez, Maria Sylvia Zanella Di Pietro,
identifica as mesmas características:
“No contrato, os interesses são opostos e
contraditórios, enquanto no convênio são recíprocos (...) os
entes conveniados têm objetivos institucionais comuns e se
reúnem, por meio de convênio, para alcançá-los: (...) no
convênio, os partícipes objetivam a obtenção de um
resultado comum; (...) no convênio, verifica-se a mútua
colaboração, que pode assumir várias formas, como
repasse de verbas, uso de equipamentos, de recursos
humanos e materiais, de imóveis, de Know-how e outros;
por isso mesmo, no convênio não se cogita de preço ou
remuneração, que constitui cláusula inerente aos contratos;
dessa diferença resulta outra: no contrato, o valor pago a
título de remuneração passa a integrar o patrimônio da
entidade que o recebeu, sendo irrelevante para o
repassador a utilização que será feita do mesmo; no
convênio, se o conveniado recebe determinado valor, este
fica vinculado à utilização prevista no ajuste; assim, se um
particular recebe verbas do poder público em decorrência
de convênio, esse valor não perde a natureza de dinheiro
público, só podendo ser utilizado para fins previstos no
convênio, por essa razão, a entidade está obrigada a
prestar contas de sua utilização, não só ao ente
repassador, como ao Tribunal de Contas.”
Segundo Marcos Juruena Villela Souto, a
distinção entre os institutos, convênio e contrato sobrevive
mesmo diante da definição do parágrafo único, do artigo 2º,
da Lei n, 8.666/93, que, “considera contrato todo e qualquer
ajuste entre órgãos ou entidades da Administração Pública
e particulares, em que haja um acordo de vontades para a
formação de vínculo e a estipulação de obrigações
recíprocas, seja qual for a denominação utilizada”.
Ora, a menção acerca da “reciprocidade das
obrigações” no dispositivo de lei já revela o traço típico da
comutatividade dos contratos administrativos.
A celebração do convênio não representa o
surgimento de uma pessoa jurídica, não havendo, de outro
lado, impedimento para a nomeação de um terceiro, para
funcionar como gestor do contrato. Na maioria das vezes,
ocorre a execução do convênio por meio de sucessivos
contratos, até mesmo entre os partícipes, são os chamados
– termos aditivos, cumprindo cada etapa do programa.
“Como ato multilateral, o convênio é
naturalmente aberto a adesões de partícipes com objetivos
comuns, assim como é livre a denúncia, respeitadas as
obrigações relacionadas aos benefícios já auferidos e as
consequências de prestações já atendidas por outros
partícipes. Cada partícipe, mediante termo aditivo firmado
com os demais, adere nos termos necessários ao
atingimento do objetivo comum e, portanto, pode ter
obrigações e benefícios diferenciados. Podem, igualmente,
firmas novos convênios ou contratos, para cumprimento de
suas obrigações, sempre voltadas à finalidade comum
inicialmente ajustada.”
1.5. Do Regime Jurídico Próprio dos
Convênios da Administração Pública
São características fundamentais que
particularizam e estabelecem uma identidade dos
Convênios da Administração e afins, dentre outras: a
ocorrência, nas relações entre os partícipes, da
cooperação, da colaboração, da coordenação, da parceria,
do auxílio e/ou da ajuda e, ainda, a ausência de lucro, de
preço e/ou de remuneração; o compromisso e obrigação
notadamente de parcela ou da totalidade dos partícipes no
sentido de destinar recursos, repassar verbas e/ou efetuar
contrapartidas para realizar o objeto e o ajustado; o
compromisso e obrigação, de regra, de parte ou de todos
os partícipes de utilizar, gerir, gerenciar e/ou administrar os
mesmos recursos, verbas e /ou contrapartidas, de forma
adequada, boa, correta, econômica e regular, a partir dos
parâmetros traçados pelo acordado, pelas regulações
estabelecidas como aplicáveis ao pacto e pelos princípios,
normas estritas e valores constitucionais e
infraconstitucionais; a submissão às fiscalizações, aos
controles e/ou as prestações de contas das pessoas e
entidades partícipes e das que se envolverem nos ajustes,
através, por exemplo, dos controles efetuados pelos
partícipes e pelos envolvidos no ajuste, pelo controle
interno (Controladorias, Auditorias, serviços de
contabilidade e de prestação de contas), pelo controle
externo (Tribunais de Contas e Poder Legislativo), pelo
Poder Judiciário e, ainda, pela cidadania, pela sociedade e
pelo povo.
Por outro lado, as definições, as identidades
principais verificadas nos convênios da Administração e
congêneres, bem como o regime próprio dos mesmos, não
são obstáculos para a constatação da existência de outros
contratos onde ocorrem, com os mais diversos traços e
dimensões, os elementos que caracterizam os primeiro.
62
 APOSTILA ELABORADA PELA EMPRESA DIGITAÇÕES & CONCURSOS
1.6. Algumas Características dos Convênios
da Administração Pública
Define-se Convênio da Administração Pública,
como pacto de cooperação, colaboração, coordenação e
parceria, uma vez que tais conceitos são os que
expressam, de forma mais clara os convênios na sua
concepção mais tradicional, que costumam relacionar e
associar em vínculos de comunhão de pessoas e entidades
da Administração Pública e também as mesmas com
pessoas físicas ou jurídicas, com ou sem fins lucrativos.
Por outro lado, os termos cooperação,
colaboração, coordenação e parceria são comumente
utilizados na doutrina e na prática administrativa, para
caracterizar relações e ajustes que se notabilizam pelos
elementos associação e comunhão de interesses.
Da leitura da Carta de 1988, no que diz respeito à
organização do Estado e à ordem social, sobressaem os
conceitos de cooperação, associação e coordenação.
Por sua vez, a utilização dos conceitos de
cooperação e colaboração decorre igualmente do fato de
que a doutrina contemporânea, no Direito Privado e no
Direito Público, tem afirmado de forma relevante as citadas
noções nas relações obrigacionais e contratuais, como
requisitos centrais, não somente subsidiários, das
mencionas relações.
Os Convênios da Administração Pública devem ser
considerados, para além de ajustes que se particularizam
pela cooperação, colaboração, coordenação e parceria,
mas também como ajustes que se caracterizam pelos
elementos auxílio e ajuda, que podem vir a compreender as
atividades de fomento – os auxílios, as ajudas, os
benefícios, as contribuições e as subvenções.
Os Convênios Administrativos detêm uma
resistência aos conceitos do lucro, do preço, da
remuneração, da contraprestação, do pagamento, do
patrimônio, da vantagem, do benefício, da renda, do
rendimento, do proveito e/ou ganho.
De outra forma, observa-se uma fragilidade
na utilização genérica e apriorística, sobretudo das noções
de contraprestação, pagamento, renda, rendimento,
patrimônio, vantagem, benefício, proveito ou ganho para
distinguir os Contratos dos Convênios Administrativos e
afastar a utilização dos últimos. As mesmas noções devem
ser vistas a luz das situações concretas, principalmente
pelo fato de que as mesmas podem, tanto se apresentarem
associadas como dissociadas, dos conceitos de
cooperação, colaboração, parceria, auxílio e/ou ajuda,
como também das noções de lucro, preço e/ou
remuneração. No rumo indicado, à título de ilustração,
receber um recurso e/ou verba repassada através de
Convênio da Administração Pública pode significar, sim, ter
vantagem, benefício, proveito ou ganho, mesmo em
situações de ausência de lucro, preço e/ou remuneração. A
vantagem, benefício proveito ou ganho pode se dar pelo
acréscimo de reconhecimento político, público profissional
científico, cultural e artístico, como resultado da obra
realizada, da pesquisa efetuada, de um show musical
efetivado, etc.
Verifica-se que na esfera dos Convênios da
Administração Pública, excetuando-se as e onde se
constata como regra, a incidência do lucro, preço e/ou
remuneração. No entanto, nessas circunstâncias é
necessário que tais contratações com terceiros sejam
precedidas de procedimentos licitatórios públicos ou
análogos, de dispensa ou de inexigibilidade[9], como
também procedimentos de contratação relativos à
Administração Pública, obedecendo, notadamente aos
princípios e dispositivos que orientam a Administração
Pública e a Lei Federal n. 8.666/93, das Licitações e dos
Contratos da Administração Pública.
Há que se destacar que os Convênios da
Administração Pública também se caracterizam, nas
relações entre os partícipes, como pactos onde há
compromissos e obrigações de destinar recursos, verbas
e/ou contrapartidas para a realização do objeto e do
ajustado, e, ainda, de utilizar, gerir, gerenciar e/ou
administrar os mesmos de forma adequada, boa, correta,
econômica e regular, como também sujeito os partícipes e
terceiros no ajuste a fiscalização, controle e prestação de
contas sobre a feitura do objeto e sobre o respeito ao objeto
do ajustado e ao ordenamento jurídico.
Nos ajustes de natureza convenial existem
compromissos e obrigações, no sentido de que, parte ou a
totalidade dos partícipes, coloquem à disposição recursos,
verbas e/ou contrapartidas, próprios ou de terceiros,
geralmente públicos, provenientes principalmente dos
concedentes, e/ou, quando couber, dos convenentes, para
realizar notadamente o objeto e o ajustado, atendido, se
houver, estipulações dos partícipes e regulamentares que
se apliquem ao caso e ao previsto no ordenamento jurídico.
No acordo referido, os mesmos recursos,
verbas e/ou contrapartidas, são utilizados, gerenciados e/ou
administrados, de forma adequada, boa, correta, econômica
e regular, por parcela ou totalidade dos partícipes, como
regra o convenente, e/ou, ainda, o executor institucional ou
a organização encarregada para a gestão, buscando
concretizar o objeto e o ajuste, e também, atender as
estipulações, quando for o caso, das pessoas ou entidades
partícipes e/ou regulamentar, como também, respeitados os
princípios, normas estritas, diretivas e valores
constitucionais e infraconstitucionais.
As atividades de fiscalização, de controle e
de prestação de contas são elementos fundamentais nos
Convênios, congêneres e/ou ajustes e procedimentos de
natureza convenial, destacando-se, quando exercidos pelos
partícipes e os envolvidos nos ajustes.
Entretanto, ainda que as verbas, recursos
e/ou contrapartidas trazidas para o acordo convenial, mas
também os direitos, deveres, obrigações, pretensões,
responsabilidades assumidas em face do ajustado, de
regramentos de toda espécie e do ordenamento jurídico,
exigem a possibilidade de fiscalização, controle e prestação
de contas exercida pelo chamado controle interno
(Controladorias, Auditorias ou serviços de contabilidade e a
prestação de contas), pelo denominado controle externo
(Tribunais de Contas e Poder Legislativo) e do Poder
Judiciário, como também a ocorrência, sempre mais ampla,
do exame, da observação e da vigilância da cidadania, da
comunidade e/ou popular.
A partir da ampla motivação buscada no
plano da teoria, do ordenamento jurídico e da prática
administrativa brasileira, que os repasses e transferências
de recursos públicos, a título de cooperação, de parceria,
de auxílio e/ou de ajuda, devem ser viabilizados, como
regra, pelos Convênios da Administração Pública e
congêneres, ao mesmo tempo em que se descarta opiniões
que consideram que os mesmos repasses e transferências
devem ser viabilizados através de Contratos de Doação.
Daí que, as concepções e práticas administrativas que
entendem os mesmos repasses como meras doações e/ou
como recursos a “fundo perdido ”trouxeram e trazem, como
regra, prejuízos relevantes.
Nesse sentido, os recursos, verbas e/ou
contrapartidas destinados a título, dentre outros, de fomento
social, de auxílios, de ajuda, de contribuições correntes, de
subvenções sociais e de bolsas, devem ser, em princípio,
viabilizados através de Convênios da Administração
Pública, congêneres e/ou por ajustes e procedimentos de
natureza convenial. A condição para tanto é que, nas
relações entre os partícipes, fique caracterizada uma
63
 APOSTILA ELABORADA PELA EMPRESA DIGITAÇÕES & CONCURSOS
vinculação que tenha como elementos que a particularize,
além do aqui tratado, a cooperação e associação e, ainda,
a ausência de lucro, preço e/ou remuneração, entendidos
os mesmos em sentido técnico.
A mencionada alternativa convenial
predomina, notadamente, pelo fato de que no fomento
social, nos auxílios, nas ajudas, nas contribuições
correntes, nas subvenções sociais e nas bolsas de
pesquisa e estudo, inexistem nas relações entre os
partícipes, situações que gerem a remuneração, o preço e
/ou o lucro, embora possam estar presentes nos mesmos
as noções, dentre outras, de benefício e vantagem e,
inclusive, de acréscimo patrimonial e rendimento.
Igualmente, tende a não se afastar a
utilização dos Convênios da Administração Pública,
congêneres e/ou os pactos e procedimentos de cunho
convenial, as relações de natureza indenizatória, como, por
exemplo, as verbas a título de auxílio de custo, diárias,
transporte e/ou alimentação, pelo fato de que nas referidas
relações não se caracterizar como remuneração, o preço
e/ou o lucro.
Do contrário, os repasses de verbas, os
auxílios e as ajudas, que tenham natureza remuneratória,
deslocam a utilização dos Convênios, congêneres e/ou os
ajustes e procedimentos de natureza convenial, por
exemplo, alguns dos denominados auxílios e ajudas, como
também alguns tipos de bolsas.
Os repasses de verbas públicas, a título de
fomento econômico, subvenções econômicas, tem grande
possibilidade de não se demonstrarem congruentes com os
Convênios da Administração Pública, congêneres e com os
ajustes e procedimentos de natureza convenial. Constata-
se, assim, que em alguns desses casos, coexistam, lado a
lado, a cooperação, a colaboração, a coordenação, a
parceria, o auxílio e/ou a ajuda, a remuneração, o preço, o
juro e/ou o lucro.
Observa-se, também, que os chamados
Convênios da Administração Pública, a título de
cooperação, de colaboração, de coordenação, de parceria,
de auxílio e/ou ajuda, tal como ocorre no sistema jurídico
nacional, bem como na prática administrativa, apontam
para a existência de ajustes conveniais, da mesma forma
que acontece nos Contratos, onde pode-se encontrar
situações de bilateralidade e também de unilateralidade, de
onerosidade e ainda de gratuidade, de comutatividade e
igualmente de ausência das mesmas, de igualdade e
também de ausência de paridade, dentre as quais existem
as situações de adesão.
1.7. A Natureza Contratual dos Convênios da
Administração Pública
A natureza contratual dos convênios da
administração pública decorrem, de um lado, de
argumentos e constatações que desestruturam os
elementos que sustentam as noções de acordo, convenção,
pacto, ato complexo e ato coletivo em contraposição ao
conceito de contrato, quais sejam, dentre outras, as
dicotomias antagonismo ou convergência de interesses,
objetivos e resultados, obrigações recíprocas ou ausência
das mesmas, vinculações jurídicas e obrigacionais ou
inexistência/instabilidade das mesmas, estipulações de
direitos, deveres, obrigações, pretensões,
responsabilidades, ações, sanções e penalizações ou
falta/precariedade das mesmas. Por outro lado, a ampla
maioria da doutrina e as codificações dos séculos XIX, XX e
atual efetuam a denominada ampliação do conceito de
contrato e definem o mesmo, por exemplo, como acordo
para produção de efeitos jurídicos notadamente entre as
partes/partícipes, que obtenha reconhecimento ou que não
tenha oposição do ordenamento jurídico.
Não se pode olvidar que a negação da
natureza contratual também tem origem em frágeis exames
que veem a precariedade e instabilidade nos convênios da
administração também como decorrência da possibilidade
de ocorrer nos mencionados pactos a retirada unilateral e a
denúncia, ao contrário do que aconteceria nos contratos
administrativos e dos contratos em geral. Verifica-se que,
seguindo-se as referências estipuladas para os convênios,
pode-se, observar instabilidade e precariedade em tais
contratos.
Assim, pode-se entender, de um lado, pela
possibilidade de modificação e “rescisão” unilateral nos
contratos da administração e, de outro lado, pela existência
de inúmeros contratos onde se fazem presentes a resilição
unilateral e a denúncia.
Igualmente, a precariedade e instabilidade
dos convênios da administração, na relação entre
partícipes, ficam desmentidas pelo reduzido número de
negativas, no sentido de aceitar a transferência de recursos
através dos mesmos pactos e de assinatura dos
mencionados ajustes, tendo em vista cláusulas, condições
e regramentos que se vinculam aos citados ajustes, mas
também como decorrência da constatação, nos
mencionados vínculos, de um baixo percentual de
denúncias, retiradas unilaterais, resoluções, “rescisões” e
de disputas judiciais nos mesmos.
Verifica-se, ainda, a distinção dos convênios
da administração com os contratos da administração a
partir de análises que enxergam relações de igualdade, de
fato e/ou de direito, entre os partícipes dos primeiros, ao
contrario do que se daria com os segundos. As referidas
análises não subsistem à realidade dos pactos de natureza
convenial, afetados de forma ponderável pelas relações
desiguais existentes no âmbito da federação brasileira e/ou
pelas situações de adesão que permitem a falta de
paridade e, ainda, a desigualdade, de fato e/ou de direito,
entre os partícipes do citado ajuste.
A artificialidade dos argumentos decorrem
também da constatação de que a desigualdade e ausência
de paridade entre os partícipes, como também as situações
de adesão, podem ser encontradas, resguardadas as
peculiaridades e dimensões próprias dos diferentes tipos de
ajustes, tanto nos contratos da administração pública, como
nos contratos de direito privado e dos convênios da
administração pública.
A possibilidade de igualdade entre os
partícipes nos convênios da administração pública, ou da
ausência da mesma, não deve ser inferida sobre a
ocorrência ou não de natureza instável e precária nos
citados pactos. Corroborando, ainda mais com a ideia da
natureza contratual dos convênios da administração
pública, que os próprios elementos presentes nos acordos
como traços fundamentais particularizadores, não impedem
o reconhecimento de que os citados elementos existem
também, de diferentes formas, em diversos contratos
reconhecidos pelo ordenamento jurídico.
1.8. Da Celebração dos Convênios
A celebração, execução e prestação de contas de
conv6eniois no âmbito da administração pública são
regulados pela Instrução Normativa n. 1, de 15.01.1997, da
Secretaria do Tesouro Nacional e suas alterações. O
referido dispositivo, de início, apresenta asa definições
próprias da matéria. Por conseguinte, para a celebração do
conv6enio, deverá o interessado apresentar ao órgão ou
entidade responsável pelo programa um plano de trabalho,
que deverá conter, no mínimo, informações; (a) razões que
justifiquem a celebração do convênio; (b) descrição
completa do objeto a ser executado; (c) descrição das
metas a serem atingidas, qualitativa, e quantitativamente;
64
 APOSTILA ELABORADA PELA EMPRESA DIGITAÇÕES & CONCURSOS
(d) etapas ou fases da execução do objeto, com a previsão
de início e fim; (e) plano de aplicação dos recursos a serem
desembolsados pelo concedente e a contrapartida
financeira do preponente, se for o caso, para projeto ou
evento; (f) cronograma de desembolso; (g) declaração do
convenente de que não está em situação de mora ou de
inadimplência junto a qualquer órgão ou entidade da
Administração Pública Federal Direta e Indireta. A
regularidade será comprovada mediante a apresentação
das certidões especificadas no art. 3º da IN; (h)
comprovação do exercício pleno da propriedade do imóvel,
mediante certidão do registro no cartório de imóvel, quando
o convênio tiver por objeto a execução de obras, ou
benfeitorias no mesmo.
Ressalte-se que é vedado celebrar convênio,
efetuar transferência ou conceder benefícios sob qualquer
modalidade, destinado a órgão ou entidade da
Administração Pública federal, estadual, municipal, do
Distrito Federal, ou para qualquer órgão ou entidade, de
direito público ou privado, que esteja em mora, inadimplente
com outros convênios ou não esteja em situação de
regularidade para com a União ou entidade da
Administração Pública Federal Indireta, bem como destinar
recursos públicos como contribuições, auxílios ou
subvenções às instituições privadas com fins lucrativos.
Saliente-se que o convênio ou ajuste só será
executado depois de previamente cadastrado no SIAFI pelo
próprio gestor, e para sua celebração faz-se imperiosa a
aprovação prévia de plano de trabalho apresentado pela
parte executiva, devendo conter as seguintes informações:
identificação do objeto a ser executado; metas a serem
atingidas; etapas ou fases de execução; plano de aplicação
dos recursos financeiros; cronograma de desembolso;
previsão de início e fim da execução do objeto, bem como
da conclusão das etapas ou fases programadas; se o ajuste
compreender obra ou serviço de engenharia, comprovação
de que os recursos próprios para complementar a execução
do objeto estão devidamente assegurados, salvo se o custo
total do empreendimento recair sobre a entidade ou órgão
centralizador.
Figuram como vedações a inclusão, tolerância ou
admissão, nos convênios, de cláusulas ou condições que
prevejam ou permitam: (a) realização de despesas a título
de taxa de administração, de gerência ou similar; (b)
pagamento, a qualquer título, a servidor ou empregado
público, integrante de quadro pessoal de órgão ou entidade
pública da administração direta ou indireta, por serviços de
consultoria ou assistência técnica; (c) aditamento com
alterações do objeto, ou das metas; (d) utilização dos
recursos em finalidade diversa da estabelecida no
respectivo instrumento, ainda que em caráter de
emergência; (e) realização de despesas em data anterior ou
posterior à sua vigência; (f) atribuição de vigência ou de
efeitos financeiros retroativos; (g) realização de despesas
com taxas bancárias, com multas, juros ou correção
monetária inclusive, referentes a pagamentos ou
recolhimentos fora dos prazos; (h) transferência de recursos
para clubes, associações de servidores ou quaisquer
entidades congêneres, excetuadas creches e escolas para
o atendimento pré-escolar; e (i) realização de despesas
com publicidade, salvo as de caráter educativo, informativo
ou de orientação social, das quais não constem nomes,
símbolos ou imagens que caracterizem promoção pessoal
de autoridades ou servidores públicos.
Destaque, que cada uma das partes, responde
pelas consequências de sua inexecução total ou parcial,
quanto à função fiscalizadora, está deverá ser exercida
pelos órgãos ou entidades concedentes dos recursos,
dentro do prazo regulamentar de execução e prestação de
contas do convênio, ficando assegurado aos seus agentes
qualificados o poder discricionário de reorientar ações e de
acatar ou não justificativas com relação às eventuais
disfunções havidas na execução, sem prejuízo da ação das
unidades de controle interno e externo.
CONVÊNIOS FIRMADOS ENTRE A
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA E AS ENTIDADES DE
DIREITO PRIVADO
É cediço que as despesas decorrentes da
aplicação de recursos repassados mediante convênio estão
sujeitos, no que couber, às disposições da lei n. 8.666/93,
conforme preconiza o art. 116, que está em sintonia plena
com a exigência de Licitação prevista no art. 37, XXI, da
Carta de 1988.
O que na abalizada expressão do Ministro
Walton Alencar, do Tribunal de Contas da União:
“(...) não significa dizer que o particular, ao aplicar
recursos públicos provenientes de convênios celebrados
com a administração federal, esteja sujeito ao regramento
estabelecido na Lei n. 8.666/93. No entanto, sendo a
licitação imposição de índole constitucional ela não
representa apenas um conjunto de procedimentos como se
estes fossem um fim em si mesmos. Representa
fundamentalmente um meio de tutelar o interesse público
maior que tem por meta garantir o cumprimento dos
princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade,
publicidade e eficiência que devem estar presentes em
qualquer operação que envolva recursos públicos.”
Atento a esses princípios, o legislador
ordinário estabeleceu a entidades de direito privado a
obrigação de licitar nas restritas hipóteses em que tenham
sob a sua guarda recursos públicos.
A Lei n. 8.958/1994, que dispõe sobre as
relações entre as instituições federais de ensino superior e
de pesquisa científica e tecnológica e as fundações de
apoio, no art. 3º, há comando específico para observância
da legislação federal sobre licitações e contratos
administrativos na aplicação de recursos públicos.
Por sua vez, a Lei n. 9.790/1999, que
dispõe sobre a qualificação das pessoas jurídicas de direito
privado, sem fins lucrativos, como Organizações de
Sociedade Civil de Interesse Público, determina
que estas organizações devem ter regulamento próprio,
contendo os procedimentos para a contratação de obras e
serviços, bem como para compras, com emprego de
recursos públicos. Esse regulamento deverá assegurar a
observância dos princípios norteadores da Administração
Pública – art. 14, da legalidade, impessoalidade, da
moralidade, da publicidade, da economicidade e da
eficiência.
O Tribunal de Contas da União,
acertadamente, firmou o entendimento de que a aplicação
de recursos públicos geridos por particular em decorrência
de convênio, acordo, ajuste ou outros instrumentos
congêneres, deve atender, no que couber, às disposições
da Lei de Licitações, ex vi do art. 116 da Lei n. 8.666/93, e
recomendou à Presidência da República que, no uso da
competência prevista no art. 84, IV, da Constituição
Federal, proceda à regulamentação do art. 116 da Lei de
Licitações que devem ser seguidas pelo particular partícipe
de convênio, acordo, ajuste ou outros instrumentos
congêneres, nas restritas hipóteses em que tenha sob sua
guarda recursos públicos.
2.1. Os Convênios de Repasse de Verbas
Muitos convênios preveem repasses de
verbas que, na realidade, significam remuneração ou preço
pelas atividades realizadas por uma das partes.
Percebe-se que, parcela considerável das
verbas repassadas para convenentes e/ou executores,
65
 APOSTILA ELABORADA PELA EMPRESA DIGITAÇÕES & CONCURSOS
através de convênios, congêneres e/ou de procedimentos e
ajustes, no geral simplificados, de natureza convenial,
terminam por remunerar, gerar preço e/ou gestar lucros
para os terceiros que, no âmbito dos mesmos acordos,
efetuam as denominadas contratações com os partícipes,
fornecendo bens, prestando serviços e/ou realizando obras
para a realização do pactuado. Como também, a ocorrência
de situações, direta ou indiretamente, onde os partícipes –
convenentes e/ou executores institucionais – dos mesmos
ajustes recebem remuneração, preço e/ou conseguem
lucro, em contradição com o entendimento doutrinário,
administrativo e do ordenamento que rejeita a configuração
das circunstâncias referidas.
A situação da contratação de terceiros que
fornecem bens, prestam serviços e/ou realizam obras para
a execução dos Convênios da Administração, congêneres
e/ou ajustes e procedimentos de natureza convenial, é
aceita no nosso ordenamento jurídico, por exemplo, no art.
116, parágrafo 3º, inciso II, da Lei Federal n. 8.666/93, e no
art. 21, parágrafo 4º, inciso II, e no art. 27, da Instrução
Normativa n. 01, 1997, da Secretaria do Tesouro Nacional.
Outrossim, a ocorrência das chamadas
contratações com terceiros não partícipes, no âmbito dos
acordos de natureza convenial, culminou com a exigência
de licitação, da dispensa ou da inexigibilidade na ocorrência
das situações referidas, como é possível constatar na
redação original do art. 27, da Instrução Normativa n. 01, de
1997, da Secretaria do Tesouro Nacional.
A redação vigente do mencionado art. 27, da
mesma Instrução Normativa, enuncia que o convenente,
ainda que entidade privada, sujeita-se, quando da execução
de despesas com recursos transferidos, às disposições da
Lei n. 8.666/93, de 21.06.1993, especialmente em relação a
licitação e contrato” e, também, que “é admitida a
modalidade de licitação prevista na lei n. 10.520, de
17.06.2002, nos casos em que especifica”. Admite-se,
portanto, o pregão, nos termos da legislação citada.
De outro lado, a doutrina, a prática
administrativa e o ordenamento jurídico pátrio, no âmbito
dos Convênios da Administração Pública, congêneres e/ou
ajustes e procedimentos de natureza convenial, não tem
admitido, como regra, situações, onde direta ou
indiretamente os próprios partícipes – convenentes e/ou
executores institucionais – recebem remuneração, preço
e/ou conseguem lucro, entendidos tais conceitos na sua
dimensão técnica.
Igualmente, os conceitos de repasse ou de
transferência de verbas e as noções de remuneração e/ou
pagamento, têm sentidos próprios, inconfundíveis e
afastados, tornando possível a constatação, à luz dos fatos,
quando diante de uma ou outra das noções mencionadas.
J.M.Othon Sidou, referido por Maria Helena
Diniz, define o conceito de repasse, no âmbito do Direto
Financeiro, como “operação de transferência de crédito
orçamentário, no todo ou em parte, para uma unidade
administrativa subordinada ou vinculada”.
Em outro sentido, as noções de
transferência correntes e de capital são definidas, por
exemplo, no artigo 12, da Lei Federal n. 4.320/64, do Direito
Financeiro, Orçamentário e da Contabilidade Pública.
O art. 12, caput e parágrafo 2º, da Lei
Federal n. 4.320/64, que classifica as despesas segundo
categorias econômicas, conceitua, no âmbito das despesas
correntes, como:
“Art. 12. (...)
$2º. Classificam-se com o Transferências
Correntes as dotações para as despesas às quais não
corresponda contraprestação direta em bens ou serviços,
inclusive para contribuições e subvenções destinadas a
atender à manutenção de outras entidades de direito
público ou privados.(...)”
Registramos que o art. 12, caput e o $ 6º, da
mesma Lei n. 4.320/64, estabelece, na esfera das despesas
de capital, como, “transferência de capital as dotações para
investimentos ou inversões financeiras que outras pessoas
de direito público ou privado devam realizar,
independentemente de contraprestação direta em bens ou
serviços” e, ainda, que constituem-se “essas transferências
auxílios ou contribuições, segundo derivem diretamente da
Lei de Orçamento ou de lei especial anterior, bem como as
dotações para amortização da dívida pública”.
Da mesma forma, destaca-se, por exemplo,
que no art. 71, inciso VI, da Constituição Federal de 1988, o
conceito repasse de recursos se encontra associado às
noções de convênio, acordo, ajuste ou outros instrumentos
congêneres, em decorrência de que, ao menos nas
situações citadas, o afastamento do conceito de repasse de
recursos das noções, no mínimo, de lucro, preço e/ou
remuneração.
O artigo 71, caput e inciso VI, da Carta
Magna, estipula:
“Art. 71. O controle externo, a cargo do Congresso
Nacional, será exercido com o auxílio do Tribunal de Contas
da União, ao qual compete: (...)
VI – fiscalizar a aplicação de quaisquer recursos
repassados pela União mediante convênio, acordo, ajuste
ou outros instrumentos congêneres, a Estado, ao Distrito
Federal ou a Município;(...).”
Não devem merecer acolhimento o
entendimento doutrinário que considera que a situação do
Convênio Administrativo de Repasse de Verbas não seria
de efetivo convênio e, ainda que o repasse de verbas não
pode ser formalizado por intermédio de Convênio
administrativo porque não preenche dois de seus requisitos
imprescindíveis, ou seja, a obrigatória inexistência de
interesse patrimonial e a efetiva atuação conjunta dos
partícipes.
Outros doutrinadores entendem que o
repasse de verbas não pode ser formalizado por intermédio
de mero ato administrativo unilateral, tendo em vista que,
obrigatoriamente, será condicionado a prestação de contas
relativa a destinação da verba, o que corresponde a um
encargo do beneficiário, o que revela a importância de sua
aceitação, para que a relação jurídica seja efetivada.
Propõe-se, ainda, que o repasse de verbas
seja formalizado por intermédio de contrato de doação, nos
termos da legislação pátria para a matéria, estipulada de
forma mais específica no art. 538 do Código Civil de 2002,
e, ainda, no art. 17, II, e $ 4º, da Lei de Licitações e
Contratos (Lei n. 8.666, de 21 de junho de 1993), que
dispõe sobre os requisitos para a sua realização.
O art. 538 do Código Civil de 2002 preceitua
ser a “doação o contrato em que uma pessoa, por
liberalidade, transfere de seu patrimônio bens ou vantagens
para o de outra”.
Por sua vez, o art. 17, inciso II, $ 4º, da Lei
Federal n. 8.666/93, estabelece, no inciso II, que a doação
será “permitida exclusivamente para fins e uso de interesse
social, após avaliação de sua oportunidade e conveniência
socioeconômica, relativamente à escolha de outra forma de
alienação”, enquanto que o $ 4º, estipula que a doação com
encargo “será licitada e de seu instrumento constarão
obrigatoriamente os encargos, os prazos de seu
cumprimento e cláusulas de reversão, sob pena de nulidade
do ato, sendo dispensada a licitação no caso de interesse
público devidamente justificado.”
Miriam Cavalcanti de Gusmão Torres
questiona a noção Convênio Administrativo de Repasse de
Verbas, primeiramente, pelo fato de que no mesmo ajuste é
66
 APOSTILA ELABORADA PELA EMPRESA DIGITAÇÕES & CONCURSOS
obrigatória a inexistência de interesse patrimonial”, o que
não ocorreria nos Convênios de repasse de verbas, “na
medida em que a Administração Pública, ao destinar uma
quantia a outro entre, seja ele público ou privado, desfaz-se
de seu patrimônio em favor de terceiro, sem que sequer
este tenha que praticar qualquer ato para justificar tal
benefício.
Os convênios da Administração Pública e
congêneres, dentre outras questões, se caracterizam, como
instrumentos de cooperação, colaboração, parceria, ajuda
e/ou auxílios entre os partícipes, onde esteja ausente as
noções de lucro, preço e/ou remuneração, entendidas as
mesmas em sua conceituação técnica.
Igualmente, desaconselhável também a
utilização, notadamente quando em termos genéricos e
sem o devido rigor técnico, de uma série de conceitos
empregados, tais como, contraprestação, pagamento,
renda, rendimento, patrimônio, patrimonialidade, vantagem,
benefício, proveito e/ou ganho, para deslocar de forma
peremptória os convênios e congêneres, sobretudo pelo
fato de que os mesmos conceitos não resistiriam a um
relevante número de situações que se caracterizam, como
passíveis de gerar o uso dos ajustes e procedimentos de
natureza convenial.
O repasse de verbas pode significar, sim,
situações de vantagem, benefício, proveito ou ganho de
pessoas ou entidades, sem que haja possibilidade de se
questionar, num grande número de situações, a utilização
do instrumento jurídico convênio da Administração Pública
e congêneres. Tal hipótese é passível de ocorrer na medida
em que se verificar que, no ajuste originado pelo repasse
de verbas, estejam presentes, nas relações entre os
partícipes, os elementos cooperação, colaboração,
coordenação, parceria, ajuda e/ou auxílio, bem como
estejam ausentes o mesmo os elementos lucro, preço e/ou
remuneração.
Miriam Cavalcanti de Gusmão Sampaio
Torres questiona a noção de convênio administrativo de
repasse de verbas, também, pela sua compreensão de que
num verdadeiro convênio seria de esperar “a existência de
obrigações recíprocas”, o que implica numa “efetiva
atuação conjunta dos partícipes”.
Questiona-se, ainda, a formulação, em
relação ao conceito de obrigações recíprocas presente
inclusive no art. 2º, parágrafo único, da Lei Federal n.
8.666’93, onde se estabelece uma implícita tentativa de
distinção Dops contratos com os convênios da
Administração Pública, a partir da existência nos primeiros
e ausência nos segundos, dos elementos acordo de
vontades para a formação de vínculos” e, ainda, a
“estipulação de obrigações recíprocas”. Na medida em que,
a noção “acordo de vontades para a formação do vínculo”,
é passível de ocorrer tanto nos contratos como nos
convênios.
Percebe-se, no âmbito doutrinário, que os
argumentos trazidos pela jurista mencionada, questionando
o uso dos convênios administrativos como instrumentos
para os repasses de verbas, não devem ser acolhidos.
De outro lado, no âmbito do ordenamento
jurídico, existem sérios obstáculos para que prosperem os
exames da autora questionando a possibilidade dos
convênios de repasse de verbas.
O primeiro óbice é o que está disposto no
art. 71, inciso VI, da Constituição Federal de 1988, que fala
em “recursos repassados (...) mediante convênio, acordo,
ajuste ou outros instrumentos congêneres”, na medida em
que o preceituado significa, no mínimo, o reconhecimento
constitucional da possibilidade de associação do conceito
recursos repassados, repasse e transfer6encia de verbas,
às noções de convênios, acordos, ajustes e congêneres. De
outro lado, a própria autora citada, lembra que o art. 71,
inciso VI, da carta de 1988, é aplicável a União, e, também,
aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios, em face
do princípio da simetria.
Nesse contexto, o art. 116, da Lei Federal n.
8.666/93, $$ 1º, 2º e 3º, utilizam expressões como; “órgão
repassador”, ”partícipe repassador de recursos”, “órgão
descentralizador de recursos”, “liberação” de recursos,
“plano de aplicação dos recursos financeiros” e “aplicação
de recursos”. As formulações presentes na mencionada
norma infraconstitucional, no artigo que trata em especial
dos convênios e congêneres, significam, igualmente, o
reconhecimento da estreita vinculação – embora não seja
obrigatória a associação – dos conceitos de repasse de
verbas e recursos às noções de convênios, acordos,
ajustes e congêneres.
2.2. Contrato de Doação no Âmbito dos
Convênios
No mesmo diapasão, não deve merecer
consideração a proposição que considera que, o repasse
de verbas seja formalizado por intermédio de Contrato de
Doação, em conformidade com as disposições atinentes à
matéria, e não através de Convênio da Administração
Pública.
Parece não ser adequada tal proposição,
mesmo utilizando como divisória da proposta, além do art.
538 do Código Civil de 2002, o já citado art. 17, inciso II, $
4º, da Lei de Licitações e Contratos Administrativos.
O enunciado no art. 116, caput da Lei
Federal n. 8.666/93, se aplicam as disposições da mesma
Lei, no que couber, aos convênios, acordos, ajustes e
outros instrumentos congêneres celebrados por pessoas e
entidades da Administração Pública, aponta notadamente
para utilização, no que se refere aos Contratos da
Administração, das disposições presentes nos artigo artigos
54 e seguintes.
Ao que parece, tais soluções propostas pela
doutrina, além do conjunto de exames críticos já apontados,
apresenta problemas relevantes, de ordem doutrinária e
prática, que consigna pela não aplicabilidade dos mesmos.
As noções de gratuidade, de unilateralidade
e de ausência de comutatividade, características dos
Contratos de Doação, não consegue abranger um número
relevante de situações de repasses de verbas, efetuadas,
em regra, através de convênios da administração pública,
de congêneres, bem como de ajustes e procedimentos, no
geral simplificados, de natureza convenial, onde ocorre, nas
relações entre os partícipes, a cooperação, a colaboração,
a coordenação, a parceria, o fomento, o auxílio, a ajuda, a
contribuição e/ou a subvenção e onde está presente o
lucro, o preço e/ou a remuneração.
Cumpre registrar, pelo menos um exemplo,
a questão da crescente exigência de contrapartidas,
presentes, por exemplo, no art. 25, inciso IV, letra “d”, da
Lei Complementar n. 101, de 2000 – da Responsabilidade
Fiscal, no art. 44, $$ 1º, 2º e 3º, da Lei Federal n. 11.178,
de 2005 – das Diretrizes para Elaboração da Lei
Orçamentária de 2006.
O Contrato de Doação está profundamente
impregnado pelas noções de liberalidade, de gratificação
generosa e do elemento subjetivo pessoal do agente, o que
torna inconveniente, doutrinária e praticamente, sua
utilização em larga escala e sem ampla variedade de
precauções, no âmbito do Direito Público, que se rege pelos
princípios, dentre outros, da legalidade, da impessoalidade,
do interesse público e da motivação.
Clóvis Bevilaqua entende ser “o animus
donanti essencial à doação” e, ainda defende que o
67
 APOSTILA ELABORADA PELA EMPRESA DIGITAÇÕES & CONCURSOS
decisivo no citado contrato está na liberalidade, elemento
subjetivo pessoal do agente.
Para San Tiago Dantas anota que “a
liberalidade é a essência, a causa da doação”.
Do mesmo modo, o Contrato de Doação não
se apresenta como juridicamente adequado no sentido de
atender, por exemplo, aos princípios e exigências
constitucionais que se aplicam de forma direta ou indireta
ao repasse de verbas públicas, na medida que os mesmos
repasses implicam na utilização, administração, gerência de
dinheiros, bens e valores públicos. Também em decorrência
de que os mencionados repasses e manuseio de dinheiros,
bens e valores públicos estão submetidos, de forma
indireta, por exemplo, aos princípios esculpidos nos arts. 1º,
3º, 37, 70, 71, 165, 166, 167, 170, 193, 198 e 199, da
Constituição de 1988, como também, de forma mais direta,
acatam os princípios da legalidade, legitimidade,
impessoalidade, moralidade, probidade, publicidade,
eficiência, economicidade, prestação de contas, controle
interno, externo, judicial e da sociedade, responsabilidade,
multa proporcional ao dano por ilegalidade de despesa ou
irregularidade de contas e/ou responsabilidade.
Outrossim, os princípios afirmados pela
Constituição Federal de 1988, como também pela
legislação infraconstitucional que se seguiu, demonstram
que a regulação existente em relação aos Convênios da
Administração Pública, congêneres e/ou ajustes e
procedimentos de natureza convenial se encontra muito
aquém dos princípios, normas e valores já sedimentados
pelas mesmas, fato que se agravaria com a proposta
sugerida pela autora Miriam Cavalcanti de Gusmão
Sampaio Torres.
Com relação às verbas repassadas, estas
estarão melhor protegidas com o atendimento, no que
couber, das previsões sobre Convênios e Contratos da
Administração Pública constantes na Lei Federal n.
8.666/93 e, ainda, da Instrução Normativa n. 01, 1997, da
Secretaria do Tesouro Nacional, bem como das Leis
Federais de Diretrizes Orçamentárias mencionadas,
notadamente, quando as estipulações infraconstitucionais,
regulamentares e administrativas forem interpretadas numa
perspectiva atenta às disposições constitucionais
encontradas, dentre outros, nos artigos da Carta de 1988.
A utilização do Contrato de Doação, com as
amplas cautelas referidas, deve ocorrer, no âmbito dos
Convênios da Administração Pública, congêneres e
procedimentos simplificados de natureza convenial, por
exemplo, no caso de bens remanescentes na data da
conclusão ou extinção do ajuste, e dos bens que em razão
do acordo tenham sido adquiridos, produzidos,
transformados ou construídos. Em relação ao tema, o artigo
7, caput e inciso IX, da Instrução Normativa n. 01, 1997, da
Secretaria do Tesouro Nacional – dos convênios, observa-
se a exigência, como cláusula obrigatória do ajuste, de que
se defina o direito de propriedade sobre os bens acima
citados.
Como regra, os Contratos de Doação no
âmbito do Direito Público e dos Convênios da
Administração Pública devem estar vinculados a exigências
e encargos definidos meticulosamente.
Há indicação de algumas exigências e
encargos que devem ser adotadas, no âmbito dos contratos
de doação envolvendo a Administração Pública, que podem
auxiliar no sentido de que sejam evitadas burlas,
irregularidades, ilegalidades e violações dos princípios que
regem a Administração Pública:
(I) A existência de relevante interesse
público e social para a doação dos bens, devidamente
justificada em criteriosa avaliação e exame;
(II) A utilização dos bens doados de acordo
com o previsto no ajuste, nos regramentos administrativos,
nos princípios, normas e valores presentes em normas
constitucionais e infraconstitucionais, mesmo após o
esgotamento da vigência dos acordos;
(III) A vedação (a) de que os bens sejam
utilizados para fins diversos dos definidos nos ajustes, e,
também, nos princípios, normas e valores presentes em
regramentos administrativos, regulamentares,
infraconstitucionais e constitucionais, (b0 de que os bens
sejam utilizados para favorecimento de indivíduos
vinculados com as pessoas e as entidades partícipes, em
especial em favor de dirigentes das mesmas, bem como de
seus familiares e de pessoas ligadas aos mesmos, (c) de
que os bens sejam utilizados e/ou armazenados em locais
que não encontrem justificativa plausível no ajustado e no
plano de trabalho, ou em locais inadequados e/ou que
sujeitem os bens a destruição, perecimento e deterioração,
(d) de que ocorra a venda, doação, permuta, dação em
pagamento, concessão ou permissão de uso, e toda e
qualquer forma de alienação, dos bens doados, a qualquer
tempo, sem autorização por escrito do doador;
(IV) A estipulação de encargos e limites aos
partícipes, como também a regulação das relações entre os
mesmos;
(V) O compromisso dos partícipes de
informar ao doador sobre irregularidades e problemas
relevantes surgidos com os bens doados, mesmo após a
vigência do ajuste, com destaque para a ocorrência de
roubo, furto, posse indevida, evento caracterizado como
força maior e/ou excludente de responsabilidade;
(VI) Direto de que os partícipes, como
também os órgãos de controle interno, externo e social,
bem como as pessoas e instituições que a legislação
defina, no âmbito de suas atribuições, obtenham, a
qualquer tempo, informações necessárias ã verificação do
uso dos bens, sua localização, seu estado de conservação
ou mesmo de sua condição de bem inservível e seu
perecimento, facultadas ainda inspeções locais;
(VII) Compromisso de manter o bem doado em
perfeito estado de conservação e funcionamento, correndo
às custas do beneficiado as despesas para tanto, salvo em
situações de os bens se tornarem inservíveis e obsoletos,
e, ainda, quando ocorrer estipulação de ajuste, regulamento
ou legal em sentido contrário;
(VIII) A estipulação de que as irregularidades,
em especial as de natureza grave, ensejam a possibilidade
de que o doador solicite, em decisão motivada, após
contraditório e ampla defesa, a devolução, total ou parcial,
dos recursos transferidos, devidamente atualizados, sem
prejuízo de outras sanções e penalidades, definidas no
ajuste, como também em estipulações administrativas e
legais;
(IX) O estabelecimento de que poderá ocorrer
a reversão, parcial ou total, dos bens doados, em favor do
doador ou outra pessoa ou entidade que atenda
adequadamente o interesse público e social, notadamente
nas situações em que (a) ocorram, irregularidades, em
especial as de natureza grave, (b) o ente ou pessoa
beneficiado deixar de existir, ou tiver a sua atividade
gravemente afetada, ou alterar drasticamente as suas
finalidades sociais ou em caso de insolvência e falência.
Destaque para a preocupação dos órgãos de
fiscalização e controle dos atos da Administração Pública,
inclusive com referência ao art. 17, inciso II e $ 4º, da Lei
Federal n.8.666/93, no sentido de que as doações
efetuadas pela Administração Pública sirvam ao interesse
público e social devidamente justificado, após criteriosas
avaliações e exames, como também assumam, quando
couber, a forma de doação com encargos, a ser licitada,
68
 APOSTILA ELABORADA PELA EMPRESA DIGITAÇÕES & CONCURSOS
quando não ficarem configuradas as hipóteses de dispensa
por interesse público devidamente justificado, e onde se
defina o prazo do cumprimento dos compromissos
assumidos e se estipule cláusulas de reversão.
Porém, as experiências administrativas em nosso
País, tratam ajustes de natureza convenial como doações
e/ou também como “verbas a fundo perdido”, além de
incorretas teoricamente, colaboram, no geral, para práticas
lamentáveis, onde predomina o senso comum mais rasteiro
sobre os repasses de verbas a título de doação e/ou a
fundo perdido.
Tais concepções contribuíram também, para que
se configurassem as situações lamentáveis citadas,
inclusive o fato de que no âmbito dos mesmos repasses de
verbas, em princípio, não serem estabelecidos, também,
para os partícipes beneficiários, encargos, exigências,
obrigações, controles, fiscalizações, prestações de contas,
devoluções de recursos e reversão dos bens em casos de
irregularidades e ilegalidades, e/ou outras formas de
responsabilização, sanção e penalização.
2.3. As Práticas Administrativas - o “Fundo
Perdido” e os Recursos Repassados pela
Administração Pública
No presente estudo é fundamental os exames
propostos por Jorge Miranda Ribeiro e Maria Mota Pires,
quando demonstram alguns dos graves prejuízos causados
pelo fato de que no passado se utilizavam da concepção
dominante e da prática administrativa majoritária que
considerava “os recursos da União repassados a título de
convênio, tanto para entes de direito público como para
aqueles de direito privado”, como “a fundo perdido”.
Os citados autores destacam que na perspectiva
do mesmo entendimento “o essencial era transferir a verba
orçamentária, alocada no elemento de despesa do
orçamento da União, voltado para o fim especificado no
”instrumento, e o parceiro do governo utilizá-lo no pactuado
pelas partes”.
Salientam, ainda, os mesmos autores que “o
recurso a fundo perdido era verba transferida para quem
pactuasse com o Governo Federal”, não existindo, à época,
a “necessidade de prestação de contas da regularidade de
sua aplicação” e “tampouco (...) obrigatoriedade de
comprovar se o objeto do convênio havia sido alcançado ou
cumprido na forma avençada” autores anotam, ainda que ä
boa-fé e confiança entre as parte” afastava “suspeitas de
desvios, conluios, falcatruas e corrupção no emprego de
verba pública”, o que permitiu que “maus administradores
se locupletassem com o dinheiro público”.
Tais entendimentos e práticas tiveram profunda
influência no senso comum administrativo e social, também
como decorrência de tratarem omissiva de que eram
congruentes com as concepções e práticas patrimonialistas
e de não diferenciação entre o que é público e o que é
privado e/ou pessoal, como também de tratarem omissiva
e/ou irresponsavelmente os recursos públicos como “terra
de ninguém” e/ou como “de todos e de ninguém”. Tais
concepções e práticas administrativas eram adequadas
para a viabilização das mais variadas formas de
apropriação privada dos recursos do Estado brasileiro,
perpetrado por administradores, servidores e, não raro, por
lideranças políticas, empresariais, sindicais, sociais e
populares, seja pela forma da corrupção, do desvio e/ou do
descaso com os recursos públicos, e/ou seja pela busca
e/ou concessão de privilégios, dentre outros, de classe,
corporação, familiares, clientelísticos e/ou pessoais.
Apesar de tais concepções e práticas serem
rejeitadas pelas estipulações presentes no ordenamento
jurídico constitucional, infraconstitucional, regulamentar e
administrativo brasileiro, em especial a partir da
Constituição de 1988 e do regramento infraconstitucional
que se seguiu a mesma, não se pode subestimar os
elementos de permanência das ideias e práticas acima retro
mencionadas.
2.4. A Administração dos Convênios
Os convênios da Administração Pública e
seus congêneres, obrigações
para que uma parte ou a totalidade dos partícipes,
notadamente os convenentes efetuem contrapartidas, para
a realização do objeto e do ajustado, a título, por exemplo,
de fomentos, auxílios, ajudas, contribuições, subvenções
e/ou bolsas.
Nos pactos de natureza convenial os
recursos e verbas destinados são utilizados, geridos,
gerenciados e/ou administrados por uma parcela ou a
totalidade dos partícipes, no geral o convenente e/ou
executor institucional, no sentido de viabilização do objeto e
do ajustado, de forma adequada, boa, correta, econômica e
regular.
Nos acordos de cunho convenial existe a
sujeição à fiscalização, controle e prestação de contas, que
atingem os [partícipes de ajuste e os que se envolverem
com o mesmo. A fiscalização, controle e prestação de
contas serão exercidos pelos partícipes, pelo denominado
controle interno (controladorias, auditorias e serviços de
contabilidade), externo (Tribunais de Contas), judicial e,
ainda, pelo controle de cidadania e popular.
De outro lado, a necessidade de,
inicialmente, trazer para exame, mesmo que rapidamente,
os conceitos fomento, auxílios, ajudas, contribuições,
subvenções, subsídios, e/ou bolsas como os mesmos são
enxergados notadamente pela doutrina e normatização
nacional, embora trazendo também alguns poucos
elementos trazidos pela doutrina e legislação estrangeira.
Odete Medauar, tratando das noções de
auxílios, contribuições e subvenções sociais ou
econômicas, enuncia que:
“É patente a dificuldade em traçar conceitos
precisos para cada uma das espécies de repasses
financeiros assinaladas”, tendo em vista que atualmente o
seu regime jurídico-financeiro resulta de uma diversidade
de textos legislativos, decretos e atos normativos
infralegais, cujos principais são: a) Lei Federal n. 4.320, de
17 de março de 1964 (normas gerais de direito financeiro);
b) Decreto 93.872, de 23 de dezembro de 1986 (dispõe
sobre a unificação dos recursos de caixa do tesouro
Nacional); c) Instrução Normativa da Secretaria do Tesouro
Nacional – STN 01, de 15 de janeiro de 1997 (disciplina a
celebração de convênios de natureza financeira que
tenham por objeto a execução de projetos ou realização de
eventos); d) Lei Complementar n. 101, de 4 de maio de
2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal); e e) Lei Federal n.
11.178, de 20 de setembro de 2005 (atual Lei de Diretrizes
Orçamentárias).
Agora, após estabelecer algumas
conclusões, mesmo que breves, sobre a possibilidade e
limites para o estabelecimento, sobretudo da relação entre
os convênios da Administração Pública, congêneres e/ou
ajustes e procedimentos de natureza convenial, e as ações
de fomento, auxílios, ajudas, contribuições, subvenções
e/ou bolsas.
2.5. O Fomento
Diogo de Figueiredo Moreira neto, tratando
do conceito de fomento, ensina que:
“(...) pode-se conceituar o fomento público como a
função administrativa através da qual o Estado ou seus
delegados estimulam ou incentivam, direta, imediata e
concretamente, a iniciativa dos administrados ou de outras
69
 APOSTILA ELABORADA PELA EMPRESA DIGITAÇÕES & CONCURSOS
entidades, públicas e privadas, para que estas
desempenhem ou estimulem, por seu turno, atividades que
a lei haja considerado de interesse público para o
desenvolvimento integral e harmonioso da sociedade.”
Entende Silvio Luis Ferreira da Rocha, em
relação ao conceito de fomento, que o mesmo pode ser
definido como a “ação da Administração com vistas
proteger ou promover as atividades, estabelecimentos ou
riquezas dos particulares que satisfaçam necessidades
públicas ou consideradas de utilidade coletiva.”
Carlos Ari Sundfeld, tratando da atividade de
fomento, anota que a mesma é a “concessão de benefícios
aos particulares de modo a induzir seus comportamentos
em certo sentido.”
Anota Toshio Mukai que “pelo fomento, o
Estado incentiva a execução de atividade de iniciativa
privada, por se tratar de atividade que traz benefício para a
coletividade.”
Silvia Faber Torres destaca que “toda atividade de
fomento efetuada pela Administração erige-se sobre o
suposto de que existem atuações privadas que satisfazem
interesses públicos e que, por isso, devem ser instigadas e
subsidiadas.”
Entende Silvio Luiz Ferreira da Rocha que “o
fomento legítimo e justificado é aquele que visa a promover
ou a estimular atividades que tendem a favorecer o bem-
estar geral” e, ainda, que “se a finalidade do bem-estar
geral não é detectável com clareza a atividade de fomento
apresenta-se como ilegítima, injustificável e discriminatória.”
Carlos Ari Sundfeld destaca como exemplos de
fomento “a assistência ao produtor rural e a ajuda
financeira, através de bolsas de estudo, ao
desenvolvimento da ciência e tecnologia, do ensino, da
pesquisa, do esporte e da cultura”, como também “a
realização de atividades culturais (manutenção de teatros e
museus, pesquisa histórica), a implementação de pesquisas
na área da ciência e tecnologia, a promoção de atividades
desportivas.”
Anota Toshio Mukai que “o incentivo ser efetuado
por auxílios financeiros, subvenções, financiamentos,
favores fiscais, desapropriações de interesse social em
favor de entidades privadas sem fins lucrativas.”
Maria Sylvia Zanella Di Pietro registra que “o
incentivo é dado sob a forma de auxílios financeiros ou
subvenções por conta do orçamento público,
financiamentos, favores fiscais, desapropriações de
interesse social”, sendo que os benefícios podem se dar em
favor de entidades privadas sem fins lucrativos, que
realizem atividades úteis à coletividade, como os clubes
desportivos, as instituições beneficentes, as escolas
particulares, os hospitais particulares, etc.”
Informa Silvia Faber Torres, referindo-se aos
meios para viabilizar a atividade de fomento público, como
também para conceber relevância ao fomento social e ao
fomento econômico, que podem os mesmos se revestir de
formas as mais variadas, como, por exemplo, isenções e
desgravações fiscais, desembolso efetivo, subvenções
(meios financeiros), concessão de prêmios (meios
honoríficos), propagandas (meios psicológicos),etc.
Diogo de Figueiredo Moreira Neto, quando se
refere ao fomento público, apresenta um quadro, no que se
refere às atividades e ações de fomento de fomento, de
grande amplitude. O mesmo autor subdivide o fomento
público em planejamento estatal, fomento social (o homem),
fomento econômico (a empresa) e fomento institucional (os
entes intermediários). Enumera o autor como passíveis de
fomento público, dentre outras: as ações visando o
desenvolvimento regional; a atividade econômica
suplementar do Estado à iniciativa privada; as atividades ao
fomento público a pessoa, família, crianças, adolescentes,
velhice, índios, etc; as atividades de fomento público social
da educação, da pesquisa e da informação; as atividades
de fomento público social do trabalho; as atividades de
fomento público social da cultura, do lazer, dos desportos e
do turismo; as ações de fomento público social ambiental;
as atividades do fomento público social rural e da reforma
agrária; as ações de fomento público econômico a
empresa, ao cooperativismo, às empresas de pequeno
porte; as atividades do fomento público ao setor primário;
as ações de fomento público financeiro e creditício; as
atividades de fomento público científico e tecnológico; as
ações de fomento institucional ao setor público não-estatal;
e ações de fomento público à administração associada.
Entende Maria Sylvia Zanella Di Pietro, quando
trata da associação entre as noções de convênio e fomento,
que “quanto ao convênio entre entidades públicas e
entidades particulares, ele não é possível como forma de
delegação de serviços públicos, mas como modalidade de
fomento”, lembrando que o fomento se caracteriza “por ser
uma forma de incentivar a iniciativa privada de interesse
público”.
Outrossim, continua a jurista, associando as
noções de convênio, de fomento e, ainda, de auxílios e
subvenções, que, quando prestada pelo particular, o Estado
pode fomentar, pela outorga de auxílios ou subvenções,
que se formaliza mediante convênio.
Toshio Mukai destaca a possibilidade do convênio
com partícipes privados se dar sob a forma de atividades de
fomento.
Ainda, Silvio Luis Ferreira da Rocha, de um lado,
vincula as atividades de fomento às subvenções, auxílios e
contribuições, aos contratos de gestão, parceria, convênio e
outorga de títulos, e de outro, anota que “a atividade de
fomento submete-se aos princípios da legalidade,
impessoalidade, moralidade, publicidade, eficiência,
igualdade e da finalidade, entre outros, e, ainda, que “a
atividade de fomento, como espécie de atividade
administrativa, deve obedecer a todos os princípios que
orientam a atividade administrativa.”
DOS AUXÍLIOS, AJUDAS, CONTRIBUIÇÕES,
SUBVENÇÕES E SUBSÍDIOS – DAS BOLSAS DE
ESTUDO E PESQUISA E BOLSAS DE ESTÁGIO
3.1. Dos Auxílios
Maria Helena Diniz, quando se refere à noção de
auxílio, diz que o mesmo “na linguagem comum, significa
assistência, socorro, amparo, ajuda ou subsídio.”
Constata Plácido e Silva que auxílio, “segundo o
sentido que tem o vocábulo latino de que se deriva
(auxilium – de augere) significa assistência, socorro” e que
esta acepção é empregada na terminologia jurídica.”
O Tribunal de Contas de Santa Catarina, no
seu Glossário, ao se referir a auxílio, enuncia o sentido de
“ajuda concedida pelo Poder Público, para fins diversos,
geralmente com objetivos altruísticos (Revista da
Associação de Orçamento Público, Brasília, 1975).”
A noção de auxílio, segundo o anotado
acima, tem o sentido de assistência, socorro, amparo, ajuda
e subsídio, concedido no geral pelo Poder Público, para fins
variados, sobretudo com objetivos altruísticos.
O conceito de auxílio, presente no artigo 12,
$ 6º, da Lei Federal n.4.320/64, Normas de Direito
Financeiro, Orçamentário e da Contabilidade Pública, se
encontra associado às chamadas Transferências de
Capital, que se inserem no âmbito das denominadas
Despesas de Capital. As Transferências de Capital são,
segundo o referido dispositivo legal, “dotações para
investimentos ou inversões financeiras que outras
pessoas de direito público ou privado devam realizar,
70
 APOSTILA ELABORADA PELA EMPRESA DIGITAÇÕES & CONCURSOS
independentemente de contraprestação direta em bens e
serviços.”
Esclarecem J. Teixeira Machado Jr. e
Heraldo da Costa Reis, ainda, que a mencionada norma
legal preceitua que os auxílios “derivam diretamente da Lei
do Orçamento – são meras autorizações orçamentárias.”
Igualmente, salientamos que o art. 21 da Lei
Federal n. 4.320/64, quando se refere ao auxílio, preceitua
que a “Lei de Orçamento não consignará auxílio para
investimentos que se devem incorporar ao patrimônio das
empresas privadas de fins lucrativos.”
J.Teixeira Machado Jr. E Heraldo da Costa
Reis anotam, “entretanto, a proibição contida no artigo ora
comentado diz respeito apenas às empresas de fins
lucrativos” e que “se a entidade não tem este objetivo,
poderá ser beneficiada com auxílio para investimento”.
As concessões dos auxílios se sujeitam
também às exigências e parâmetros definidos nos arts. 25 e
26, da Lei Complementar n. 101/2000, Da
Responsabilidade Fiscal, conforme especifica o Anexo II, da
portaria Interministerial Secretaria do Tesouro
Nacional/Secretaria do Orçamento Federal n. 163, de 04 de
maio de 2001.
O art. 25, da Lei de Responsabilidade, trata
das transferências voluntárias de recursos correntes ou de
capital a outro ente da Federação, a título de cooperação,
auxílio ou assistência financeira, que não decorra de
determinação constitucional, legal ou os destinatários ao
Sistema Único de Saúde. De outra forma, como esclarece
Maria Sylvia Zanella Di Pietro, os conceitos de receitas
correntes ou de capital, podem ser encontradas
especialmente no art. 11, da Lei Federal n. 4.320.
Estabelece-se, no mesmo art. 25, que a
realização das transfer6encias voluntárias estão sujeitas:
(a) as exigências previstas na Lei de Diretrizes
Orçamentárias; (b) a comprovação, pelo beneficiário: que
se acha em dia quanto ao pagamento dos tributos,
empréstimos e financiados devidos ao ente transferidor,
quanto à prestação de contas dos recursos anteriormente
recebidos; quanto ao cumprimento, quando for o caos, dos
limites constitucionais relativos à educação e à saúde;
quanto à observância notadamente, quando couber, dos
limites de endividamento e de despesa de pessoal; e
quanto à previsão orçamentária de contrapartida.
Igualmente, a utilização dos recursos transferidos se vincula
obrigatoriamente com as finalidades ajustadas.
Enquanto que o art. 26, da lei de
Responsabilidade Fiscal, trata da necessidade como
condição indispensável para que possa ocorrer a
destinação de recursos para, direta ou indiretamente, cobrir
necessidades de pessoas físicas ou déficits de pessoas
jurídicas, de autorização por lei específica, de que ocorra o
atendimento às condições estabelecidas na lei de diretrizes
orçamentárias e de estarem os recursos previstos no
orçamento ou em seus créditos adicionais. O estipulado se
aplica inclusive a toda a Administração Indireta, exceto, no
exercício de suas atribuições precípuas, as instituições
financeiras e o Banco Central do Brasil. O estabelecido se
aplica à concessão de empréstimos, financiamentos e
refinanciamentos, inclusive as respectivas prorrogações e a
composição de dívidas, a concessão de subvenções e a
participação em constituição ou aumento de capital.
A título de ilustração, no art. 33, da Lei
Federal n. 11.178, de 20 de setembro de 2005, Das
Diretrizes Orçamentárias de 2006, veda a destinação de
recursos a título de auxílios para entidades privadas,
ressalvadas as sem fins lucrativos que cumpram as
condições estabelecidas na mencionada Lei.
3.2. Das Ajudas
Maria Helena Diniz, tratando do conceito de
Ajuda, diz que o mesmo significa “assistência, cooperação,
revista, atualizada e aumentada.”
Considera Plácido e Silva que ajuda “é
expressão que se aplica na acepção de auxílio, socorro,
cooperação.”
Em decorrência do que ajuda designa,
segundo os autores examinados, assistência, cooperação,
auxílio e socorro.
3.3. Das Contribuições
Lidando com o conceito de contribuição,
Maria Helena Diniz considera que o mesmo, “na linguagem
jurídica em geral, indica, ainda, subsídio de caráter moral,
social, científico ou literário, para consecução de alguma
obra útil”.
Em nossa legislação pátria existem alguns
preceitos que tratam da temática das contribuições.
No artigo 12, $ 2º, da lei Federal n. 4.320/64,
as contribuições e as subvenções associadas à noção de
Transferências Correntes, que faz parte das Despesas
Correntes. No referido dispositivo legal se considera
Transferências Correntes “as dotações para despesas às
quais não corresponda contraprestação direta em bens ou
serviços, inclusive para contribuições e subvenções
destinadas a atender à manutenção de outras entidades de
direito público ou privado”.
A noção de contribuição, no já mencionado
artigo 12, 6º, da Lei Federal n. 4.320/64, se liga também às
Transferências de Capital, na esfera das denominadas
Despesas de Capital. As Transferências de Capital são,
como já enumeramos, “dotações para investimentos ou
inversões financeiras que outras pessoas de direito público
ou privado devem realizar, independentemente de
contraprestação direta em bens e serviços.”
No mesmo diapasão, as concessões das
contribuições se vinculam aos artigos 25 e 26, da Lei
Complementar n. 101/2000, Da Responsabilidade Fiscal, de
acordo com o Anexo II, da Portaria Interministerial
Secretaria do Tesouro Nacional/Secretaria do Orçamento
Federal n. 163, de 04 de maio de 2001.
O art. 32, caput, da Lei Federal n. 11.178, de
20 de setembro de 2005, Das Diretrizes Orçamentárias
para 2006, preceitua que “é vedada a destinação de
recursos a entidade privada a título de contribuição
corrente, ressalvada a autorizada em lei específica ou
destinada à entidade sem fins lucrativos selecionada para
execução, em parceria com a administração pública federal,
de programas e ações que contribuam diretamente para o
alcance das diretrizes, objetivos e metas previstas no plano
plurianual”. Enquanto o art. 32, parágrafo único, da mesma
lei estipula condicionamentos para a hipótese de
transferência de recursos a título de contribuição corrente
não autorizada em lei.
3.4. Das Subvenções Sociais e Econômicas e
dos Subsídios
3.4.1. Das Subvenções Sociais e Econômicas
Plácido e Silva, enuncia que por subvenção
do “latim sunventio, de subvenire (vir em socorro, ajudar),
entende-se o auxílio, ou a ajuda pecuniária, que se dá a
alguém, ou a alguma instituição, no sentido do os proteger,
ou para que realizem ou cumpram seus objetivos”.
Outrossim, ensina que “juridicamente, a
subvenção não tem o caráter nem de paga nem de
compensação”, sendo “mera contribuição pecuniária
destinada a auxílio ou em favor de uma pessoa, ou de uma
instituição, para que se mantenha, ou para que execute os
serviços ou obras pertinentes a seu objeto.”
71
 APOSTILA ELABORADA PELA EMPRESA DIGITAÇÕES & CONCURSOS
Maria Helena Diniz, referindo-se à
Subvenção, ser a mesma “auxílio pecuniário concedido,
permanente ou eventualmente, pelo Poder Público a
entidades beneficentes para que cumpram seus objetivos”,
como também “a certos setores econômicos para a garantia
da estabilidade dos preços de determinados produtos”. A
autora liga, ainda, o conceito de subvenção à noção de
subsídio e a de “quantia pecuniária que é dada como
ajuda”.
J.M. Othon Sidou, tratando do conceito de
subvenção do Direito Financeiro, entende que a mesma é
“auxílio ou contribuição financeira permanente ou eventual,
concedida pelo poder público, para cobertura de despesas
de custeio, a entidades privadas, a título de prestação
assistencial”, como também “a setores econômicos, a fim
de garantir a estabilidade dos preços de certos produtos.”
Destacando o autor com adequação que “nessa última
acepção, diz-se também subsídio.”
Outrossim, na legislação brasileira existem
alguns preceitos que tratam, ainda que rapidamente, da
temática subvenções.
No artigo 12, $ 2º, da Lei Federal n.
4.320/64, Do Direito Financeiro, Orçamentário e da
Contabilidade Pública, as contribuições e as subvenções
são vinculadas a noção de Transferências Correntes, que
faz parte das designadas Despesas Correntes. O mesmo
dispositivo legal considera Transferências correntes “as
dotações para as despesas às quais não corresponda
contraprestação direta em bens ou serviços, inclusive para
contribuições e subvenções destinadas a atender à
manutenção de outras entidades de direito público ou
privado.”
Logo após, no artigo 12, $ 3º, da Lei Federal
n. 4.320/64, entende-se como “subvenções as
transferências destinadas a cobrir despesas de custeio das
entidades beneficiadas”.
No mesmo art. 12, $ 3º, define-se que são
“subvenções sociais, as que se destinem a instituições
públicas ou privadas de caráter assistencial ou cultural, sem
finalidade lucrativa”, enquanto que no art.16, temos a
indicação de que a concessão de subvenções sociais
visará, fundamentalmente e nos limites das possibilidades
financeiras, “à prestação de serviços essenciais de
assistência social, médica e educacional”, sobretudo
quando “a suplementação de recursos de origem privada,
aplicados a esses objetivos, revelar-se mais econômica”,
sendo que “o valor das subvenções sociais, sempre que
possível, será calculado com base em unidades de serviço
efetivamente prestados ou postos à disposição dos
interessados, obedecidos os padrões mínimos de eficiência
previamente fixados.”
O art. 31, da Lei Federal n. 11.178, de 20 de
setembro de 2005, Das Diretrizes Orçamentárias de 2006,
veda a destinação de recursos a título de subvenções
sociais para entidades privadas, ressalvadas as sem fins
lucrativos, que exerçam atividades de natureza continuada
nas áreas de cultura, assistência social, saúde e educação,
quando preencherem as condições legais. O citado art. 12,
$ 3º, enuncia que são subvenções econômicas, “as que se
destinem a empresas públicas ou privadas de caráter
industrial, comercial, agrícola ou pastoril”.
Ao passo que no art. 18 da mesma Lei,
enuncia-se que as subvenções econômicas servirão
especialmente para a cobertura dos déficits de manutenção
de empresas públicas, de natureza autárquica ou não,
expressamente incluídas nas despesas correntes do
Orçamento da União, do Estado, do Município ou Distrito
Federal, para as dotações destinadas a cobrir diferenças
entre os preços de mercado e os preços de revenda, pelo
Governo, de gêneros alimentícios e outros materiais” e para
as dotações destinadas ao pagamento de bonificações a
produtores de determinados gêneros ou materiais.”
J. Teixeira Machado Jr. E Heraldo da Costa
Reis salientam que as subvenções econômicas tem, como
finalidade a “cobertura de déficits de manutenção e
funcionamento de entidades da Administração Indireta” e,
ainda, a “cobertura de diferenças de preços de mercado e
de revenda de gêneros alimentícios ou outros materiais”,
como também, o “pagamento de bonificações a produtores
de determinados gêneros ou materiais.”
Os mencionados autores pensam que a
concessão de subvenções econômicas está subordinada ao
interesse público e que para as empresas de fins lucrativos,
exige-se autorização em lei especial, com condições a
serem fixadas em lei especial.
Destaca-se que o art. 19, da Lei Federal n.
4.320/64, enuncia que a Lei do Orçamento não consignará
ajuda financeira, a qualquer título, a empresa de fins
lucrativos, salvo quando se tratar de subvenções cuja
concessão tenha sido expressamente autorizada em lei
especial.
A outorga de subvenção se submete
igualmente ao encargo e padrões estipulados, de regra, nos
artigos 26, da Lei Complementar n. 101/2000, Da
Responsabilidade Fiscal, como enuncia a Portaria
Interministerial n. 163, de 04 de maio de 2001, Anexo II, da
Secretaria do Tesouro Nacional do Ministério da Fazenda e
Secretaria do Orçamento Federal do Ministério do
Planejamento, Orçamento e Gestão.
O mesmo art. 26 estipula sobre ser
imprescindível, para que sejam designadas verbas para,
direta ou indiretamente, atender necessidades de pessoas
físicas ou déficits de pessoas jurídicas, o consentimento por
lei específica, o cumprimento do determinado na lei de
diretrizes orçamentárias e a existência de valores
consignados no orçamento ou em seus créditos adicionais.
O definido se exige também da totalidade da Administração
Indireta, exceto, quando no desempenho de suas
competências mais relevantes, as instituições financeiras e
o Banco Central do Brasil. O mesmo artigo estipula
explicitamente a sua aplicação para as situações de
concessão de subvenção, e, ainda, para a concessão de
empréstimos, financiamentos e refinanciamentos, inclusive
as respectivas prorrogações e a composição de dívidas,
bem como no caso de participação em constituição ou
aumento de capital.
O jurista alemão Hartmut Maurer, sobre o
conceito de Subvenção na perspectiva notadamente do
Direito Alemão, ensina que:
“Na literatura ainda não se formou um conceito
uniforme a subvenção. Contudo, as divergências de
opiniões concernem mais ao alcance do que aos elementos
de estrutura enformadores da subvenção. Duvidoso é se a
subvenção compreende somente doações positivas
(subvenções de prestação) ou também isenções de
obrigações tributárias geral, em especial, desagravações de
impostos (subvenções de isenção). Considerado
economicamente é indiferente se ao particular é pago um
determinado montante em dinheiro ou concedido um
determinando um determinado montante em dinheiro ou
concedendo uma desagravação de imposto em quantia
correspondente; porque em ambos os casos ele tem mais
do que teria, se não existisse a regulação beneficiente para
ele. Por isso, as ciências econômicas e financeiras também
partem do conceito de subvenção de isenção. Em
perspectiva jurídica, porém, existem regulações diferentes
para subvenções de prestação e desagravações de
imposto, de forma que uma diferenciação correspondente é
ordenada e o conceito de subvenção no sentido jurídico-
administrativo deve ser limitado às subvenções de
72
 APOSTILA ELABORADA PELA EMPRESA DIGITAÇÕES & CONCURSOS
prestação. No Direito Comunitário Europeu é empregado o
conceito de subvenção amplo (auxílios), que inclui também
as subvenções de isenção (...). Se isso também vai
repercutir no conceito de subvenção jurídico-administrativo
do Direito Alemão, ainda está em aberto. Em todo caso,
deve ser observado que para as subvenções de prestação
e as subvenções de isenção valem regulações diferentes
(...).
Subvenções são, segundo isso, (a) doações de
valor patrimonial (b) do Estado ou de uma outra corporação
administrativa a pessoas privadas (c) sem contraprestação
conforme o mercado (d) para fomento de uma finalidade
situada no interesse público. (...)”
3.4.2. Dos Subsídios
Plácido e Silva, examinando o conceito de
subsídio, assinala que o mesmo vem “do latim subsidium
(reserva, reforço, auxílio)” e que o mesmo “revela tudo que
vem no sentido de auxiliar, socorrer, ou reforçar alguma
coisa”.
Esclarece o jurista que é a contribuição
pecuniária ou de outra ordem que se dá a qualquer
empresa ou a particular, na forma de auxílio ou ajuda.
Registra Plácido e Silva, ainda, que “na linguagem
administrativa, designa a quantia denominada subvenção,
que o Estado arbitra ou subscreve para obras de interesse
público, ou, em outro sentido, indica a importância ou
auxílio que um Estado concede a outro.
Enuncia Maria Helena Diniz, que a noção de
subsídio, está associada, na linguagem jurídica em geral, a
auxílio, a benefício, quantum pecuniário assinalado de
interesse público. Ao mesmo tempo a autora vincula
subsídio, num exame pela ótica da economia política, a um
recurso financeiro que possibilita o crescimento de um setor
econômico.
J. M. Othon Sidou, tratando do conceito de
subsídio na esfera do Direito Financeiro, considera ser
“subvenção paga pelo Estado a certos setores produtivos, a
fim de garantir o preço de produtos agrícolas ou
agroindustriais.
Anotam A. Lopes de Sá e A. M. Lopes de
Sá, sobre subsídios no âmbito de uma dimensão contábil,
que os mesmos são “títulos de conta que registra valores
recebidos com reforço ou ajuda financeira e, ainda, ajuda
por cessão de recurso financeiros.” Lembram, ainda os
autores que “ os subsídios podem ser feitos em dinheiro,
bens ou favores fiscais.”
Paulo Sandroni, referindo-se ao conceito de
subsídio, enuncia que:
“Tecnicamente, pode ser definido de várias formas:
1)benefícios a pessoas ou a empresa, pagos pelo governo,
sem contrapartida em produtos ou serviços; 2)despesas
correspondentes à transferência de recursos de uma esfera
do governo em favor de outra; 3) despesas do governo
visando à cobertura de prejuízos das empresas (públicas ou
privadas) ou ainda para financiamento de investimentos; 4)
benefícios e consumidores na forma de preços inferiores
que, na ausência de tal mecanismo, seriam fixados pelo
mercado; 5) benefícios a produtores e vendedoras
mediante preços mais elevados, como acontece com a
tarifa aduaneira protecionista; 6) concessão de benefícios
pela via do orçamento público ou outros canais.”
3.5. Das Bolsas
3.5.1. Dos Bolsistas e das Bolsas
Maria Helena Diniz que bolsista é aquele que
recebe bolsa de estudo para efetuar curso, por ter se
sobressaído ou por estar necessitado, ao passo que bolsa
de estudo é ajuda monetária pública ou privada reservada a
estudantes ou funcionários para que possam efetuar curso.
Plácido e Silva anota que bolsa costuma
designar (...) os fundos que se põe à disposição de certa
pessoa, para que possa realizar determinado objetivo, e
registra que se diz bolsa de estudo para designar soma que
se reserva ao estudante, a fim de que possa realizar um
curso.
3.5.2. Das Bolsas de Estudo e Pesquisa
No art. 39, caput e inciso VII, do Decreto
Federal n. 3.000, de 1999, Do Regulamento de Imposto de
Renda e de Proventos de Qualquer Natureza, com a
redação que lhe foi dada pelo art. 26, da Lei Federal n.
9.250, de 1995, há a previsão das bolsas de estudo e
pesquisa, que por equivoco, ficou caracterizada como
doação, como rendimento que não entram no cômputo do
rendimento bruto, como segue:
“Art. 39. Não entrarão no cômputo do rendimento
bruto: (...)
VII – as bolsas de estudo e de pesquisa
caracterizadas como doação, quando recebidas
exclusivamente para proceder a estudos ou pesquisas e
desde que os resultados dessas atividades não
representem vantagem para o doador, nem importem
contraprestação de serviços.(...)”
Recentemente a Lei Federal n. 11.273, de
06 de fevereiro de 2006, autorizou o Fundo Nacional de
Desenvolvimento da Educação – FNDE a conceder bolsas
de estudo e bolsas de pesquisa no âmbito dos programas
de formação de professores para a educação básica
desenvolvidos pelo Ministério da Educação, inclusive na
modalidade à distância.
O art. 2º, $ 2º, da mesma Lei, que se refere à
adesão dos entes federados aos programas, através de
instrumento jurídico onde se estipulam os correspondentes
direitos e obrigações, enuncia que:
“Art. 2º (...)
$ 2º. A concessão das bolsas de estudo de que
trata esta Lei para professores estaduais e municipais ficará
condicionada à adesão dos respectivos entes federados
aos programas instituídos pelo Ministério da Educação,
mediante celebração de instrumento em que constem os
correspondentes direitos e obrigações.”
No art. 3º, da mesma normatização, a
associação do conceito de bolsa com, por exemplo, as
noções de vinculação jurídica e obrigacional, como também
de direitos e obrigações, através de termo de compromisso.
No mesmo modo, a estipulação de que as bolsas serão
concedidas pelo FNDE, diretamente ao beneficiário, por
meio de depósito em contracorrente específica para esse
fim e mediante celebração de termo de compromisso em
que constem os correspondentes direitos e obrigações.
No art. 6º, da citada Lei, que define os
elementos que constarão da regulamentação a ser efetuada
pelo Poder Executivo, reafirma notadamente as ideias de
vinculação jurídica e obrigacional, de direitos e obrigações,
de avaliação, de controle, de fiscalização e de prestação de
contas, como segue:
“Art. 6º. O Poder Executivo regulamentará:
I – os direitos e obrigações dos beneficiários das
bolsas;
II – as normas para renovação e cancelamento dos
benefícios;
III – a periodicidade mensal para o recebimento
das bolsas;
IV – o quantitativo, os valores e a duração das
bolsas, de acordo com o curso ou projeto em cada
programa;
V – avaliação das instituições educacionais
responsáveis pelos cursos;
VI – a avaliação dos bolsistas; e
73
 APOSTILA ELABORADA PELA EMPRESA DIGITAÇÕES & CONCURSOS
VII – a avaliação dos cursos e tutoriais.”
No art. 5º, da mesma Lei, os princípios,
dentre outros, da publicidade e da transferência, da
impessoalidade, da concorrência e da objetividade, se faz
presente quando se preceitua que “serão de acesso público
permanente os critérios de seleção e de execução do
programa, bem como a relação dos beneficiários e dos
respectivos valores das bolsas previstas.
3.5.3. Dos Estágios e das Bolsas Estágio
Plácido e Silva, verificando o conceito de
Estágio, diz que “derivado do francês stage (período de
experiência ou de aprendizagem), determina o tempo de
serviço, ou de tirocínio de uma profissão, que se exige de
uma pessoa para que possa desempenhar efetivamente o
cargo ou a profissão.
Anota Maria Helena Diniz, tratando da
noção de estágio que, na linguagem jurídica em geral,
indica a fase por que passa o estudante universitário para
adquirir prática necessária ao exercício de sua profissão, ao
passo que, na órbita do Direito do Trabalho, significa tempo
de prática em que o empregado aprende o seu ofício,
preparando-se para o exercício de determinado serviço.
O estágio de estudantes de
estabelecimento de ensino superior, de ensino médio, de
educação especial, no nosso País, é estipulado pela Lei
Federal n. 6.497, de 07 de dezembro de 1977, e
regulamentado pelo Decreto Federal n. 87.497, de 18 de
agosto de 1982.
Os mencionados estágios visam
proporcionar, segundo o $ 3º do art. 1º, da mesma Lei, a
complementação do ensino e da aprendizagem e ser
planejados, executados, acompanhados e avaliados em
conformidade com os currículos, programas e calendários
escolas.
A legislação mencionada, no art. 3º,
caput, prevê que a realização dos estágios curriculares
estará sujeita a celebração de termo de compromisso, entre
o estudante e a parte concedente, com interveniência
obrigatória da instituição de ensino, enquanto que o mesmo
ajuste não será necessário para os estágios desenvolvidos
sob a forma de ação comunitária.
A Lei Federal n. 6.494, de 1977, no art. 4º,
estipula que o estagiário poderá receber bolsa, sob a forma
de contraprestação que venha a ser acordada, ressalvado o
que dispuser a legislação previdenciária, devendo o
estudante estar segurado contra acidentes pessoais.
Definindo o mesmo artigo que o estágio não cria vínculo
empregatício de qualquer natureza.
O Decreto n. 87.497, de 1982, no seu art.
7º, estipula que a instituição de ensino poderá recorrer aos
serviços de agentes de integração, mediante condições
acordadas.
O art. 10 do mesmo Decreto prevê que
não poderá ocorrer a cobrança de qualquer taxa adicional
referente às providências administrativas para obtenção e
realização do estágio curricular.
Sergio Pinto Martins, quando trata do
estagiário, lembra que o estagiário não é empregado, desde
que cumpridas as determinações da Lei n. 6.497/77.
Ainda, o mesmo autor ressalta que o
estagiário poderá receber uma bolsa, conforme o art. 4º da
Lei n. 6.497/77, que, portanto não é obrigatória, sendo a
retribuição/bolsa a que for combinada, podendo ser tanto o
pagamento de um valor em dinheiro ou outra forma de
contraprestação, como pagamento da escola.
Os Convênios da Administração Pública,
seus congêneres e/ou os ajustes e procedimentos de
natureza convenial se notabilizam nas relações entre os
partícipes, por laços de cooperação, de colaboração, de
coordenação, de parceria, de auxílios e/ou de ajuda, e onde
estão ausentes, no mínimo, o lucro, o preço e/ou
remuneração.
Tal ajuste se distingue também pela fixação
de compromissos e obrigações, no sentido de que, parte ou
a totalidade dos mesmos, coloque à disposição recursos
e/ou verbas, próprios ou de terceiros, geralmente públicos,
provenientes principalmente dos concedentes, e/ou, quando
couber, dos convenentes através de contrapartidas, para
realizar sobretudo o objeto e o ajustado.
No acordo, os mesmos recursos e/ou verbas
e/ou contrapartidas, serão utilizados, gerenciados e/ou
administrados, de forma adequada, boa, correta, econômica
e regular, por parcela ou totalidade dos partícipes, no geral
o convenente e/ou o executor institucional, para realizar
determinado objeto e o ajustado, mediante prestação de
contas dos compromissos assumidos, notadamente dos
partícipes que ficaram encarregados de utilizar os mesmos
recursos, verbas e/ou contrapartidas, dentro do regulado,
quando couber, por pessoas ou entidades partícipes, no
geral os concedentes, como também atendendo aos
princípios, normas estritas e valores constitucionais e
infraconstitucionais.
As atividades de fiscalização e de controle
são elementos fundamentais nos convênios, congêneres
e/ou ajustes e procedimentos de natureza convenial.
Destaca-se, especialmente, a fiscalização e o controle
exercidos pelos partícipes, executores e intervenientes,
com destaque para os partícipes que alocaram os recursos,
verbas e/ou contrapartidas colocados à disposição para a
execução do objeto e atender o pactuado.
Os recursos trazidos ao ajuste convenial,
mas também os direitos, deveres, obrigações, pretensões,
responsabilidades assumidas em face do ajustado, de
regramentos de toda espécie e do ordenamento, exigem a
possibilidade de fiscalização e controle dos organismos
internos de controladoria, auditoria ou de serviços de
contabilidade dos partícipes, dos Tribunais de Contas e
judicial, como também a sempre crescente observância e
vigilância cidadã da comunidade.
Os repasses de recursos públicos, a título,
dentre outros, de fomento social, de auxílios, de ajudas, de
contribuições correntes, de subvenções sociais e de bolsas,
são, em princípio, viabilizados através de convênios da
Administração Pública, congêneres e/ou por ajustes e
procedimentos de natureza convenial. A condição para
tanto é que, nas relações entre os partícipes, fique
caracterizada uma vinculação que tenha como elementos
que as particularizem, além das definidas aqui, a
cooperação e associação e, ainda, a ausência de lucro,
preço e/ou remuneração – isto é, entendidos tais conceitos
em seu sentido técnico.
A mencionada alternativa convenial
predomina notadamente pelo fato de que no fomento social,
nos auxílios, nas ajudas, nas contribuições correntes, nas
subvenções sociais e nas bolsas de pesquisa e estudo,
inexistem nas relações entre os partícipes, situações que
gerem a remuneração, o preço e/ou remuneração, o preço
e/ou lucro, embora possam estar presentes nos mesmos as
noções, dentre outras, de benefício e vantagem e, inclusive,
de acréscimo patrimonial e rendimento.
Os repasses de verbas, os auxílios e as
ajudas, que tenham natureza remuneratória, deslocam a
utilização dos convênios, congêneres e/ou ajustes e
procedimentos de natureza convenial. Tem caráter
remuneratório, por exemplo, alguns dos denominados
auxílios e ajudas como também alguns tipos de bolsas.
Somente para lembrar, as denominadas bolsas de estágio,
como regra tem cunho remuneratório.
74
 APOSTILA ELABORADA PELA EMPRESA DIGITAÇÕES & CONCURSOS
De outro lado, os repasses de verbas
públicas à título de fomento econômico, subvenções
econômicas e subsídios econômicos, tem grande
possibilidade de não se demonstrarem congruentes com os
convênios da Administração Pública, congêneres e/ou
ajustes e/ou procedimentos de natureza convenial. Assim,
em razão dos mesmos repasses de verbas, nas relações
entre os partícipes e beneficiários dos mesmos, fomento
econômico, subvenções econômicas e subsídios
econômicas, se existe, em princípio, a cooperação,
colaboração, coordenação, parceria, auxílio e/ou ajuda,
ocorre, então, em muitas situações a remuneração, o preço,
o juro e/ou lucro.
O ensinamento de Diogo de Figueiredo
Moreira Neto demonstra a ampla dimensão das ações de
fomento, deixam evidente que, embora a relevante
vinculação dos repasses de verbas, das ações de fomento,
dos auxílios, das ajudas e das subvenções com os
convênios da Administração Pública, seus congêneres e/ou
com os ajustes e procedimentos de natureza convenial, as
mesmas associações estão longe de serem automáticas.
Tal ocorre na medida em que muitas situações e atividades
enumeradas pelo mesmo jurista, muitos auxílios, ajudas,
subvenções mencionadas pelo autor, praticamente
pressupõem, nas relações entre os partícipes, a
remuneração, o preço, o juro e/ou lucro, ocorrendo o
afastamento dos pactos conveniais.
Num grande número dos denominados
auxílios, ajudas, subvenções, subsídios e/ou situações de
fomento somente o exame concreto das concretas
situações poderá esclarecer sobre a pertinência ou não da
utilização dos ajustes de natureza convenial.
É necessária uma conscientização, dos
aplicadores do direito para que definam entre outros
aspectos, critérios objetivos de habilitação e seleção das
entidades beneficiárias e de alocação de recursos e prazo
do benefício, prevendo-se, ainda, cláusula de reversão no
caso do desvio de finalidade. Tais exigências, embora
positivas, ainda se encontram muito aquém do que se
deveria prever para viabilizar o cumprimento dos princípios,
normas estritas e valores presentes no ordenamento
jurídico brasileiro, para todos que utilizem, gerenciem e/ou
administrem recursos públicos.
Pelos ensinamentos de Silvio Luis Ferreira
da Rocha, que as verbas repassadas, as ações de fomento,
os auxílios, as ajudas, as contribuições, as subvenções e os
subsídios legítimos e justificados são aqueles que
promovem ou estimulam a atividades que tendem a
favorecer o bem estar geral, e, ainda, que os mencionados
repasses, fomento, auxílios, contribuições, subvenções e
subsídios se submetem aos princípios, dentre outros, da
legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade,
eficiência, igualdade e finalidade.
CONTROLE ADMINISTRATIVO
É todo aquele que o Executivo e os órgãos de
administração dos demais Poderes exercem sobre suas
próprias atividades, visando mantê-las dentro da lei,
segundo necessidades do serviço e as exigências técnicas
e econômicas de sua realização, pelo que é um controle
de legalidade e de mérito.
O controle administrativo deriva do poder-dever de
autotutela que a administração tem sobre seus próprios
atos e agentes. Esse é normalmente exercido pelos órgãos
superiores sobre os inferiores.
Através do controle administrativo, a administração
pode anular, revogar ou alterar seus próprios atos, e punir
seus agentes com penalidades estatutárias.
A administração só anula o ato ilegal - e - revoga
ou altera o ato legal mas ineficiente, inoportuno ou
inconveniente.
Meios de controle administrativo
De um modo geral se repartem em fiscalização
hierárquica e recursos administrativos, embora a lei possa
especificar outras modalidades.
FISCALIZAÇÃO HIERÁRQUICA
É exercida pelos órgãos superiores sobre os
inferiores da mesma administração, visando ordenar,
coordenar, orientar e corrigir suas atividades e agentes.
São características da fiscalização hierárquica a
permanência e a automaticidade, visto que se exercita
permanentemente, sem descontinuidade e
independentemente de ordem ou de solicitação especial, é
um poder-dever da chefia, e como tal, se não exercido,
incorre em inexação funcional.
Supervisão ministerial - é um meio atenuado de
controle administrativo, geralmente aplicável nas entidades
da administração indireta vinculada a um Ministério.
RECURSOS ADMINISTRATIVOS
Em acepção ampla, são todos os meios hábeis, a
propiciar o reexame de decisão interna, pela própria
administração.
A administração aprecia e decide as pretensões
dos administrados e de seus servidores, aplicando o direito
que entenda cabível, segundo a interpretação de seus
órgãos técnicos e jurídicos. Pratica, assim, uma atividade
de caráter para-judicial. Essas decisões geralmente se
escalonam em instâncias , subindo da inferior para
superior através do respectivo recurso administrativo.
Inconcebível é a decisão administrativa única e
irrecorrível, porque isto contraria a índole democrática de
todo julgamento que possa ferir direitos individuais, e
afronta o princípio constitucional da ampla defesa que
pressupõe mais de um grau de jurisdição.
Os recursos em geral, são interpostos
voluntariamente pelo particular interessado - recurso
provocado - e os hierárquicos os são também, pela
autoridade que proferiu a decisão inferior - recurso de
ofício - desde que a lei ou o regulamento, assim o
determine expressamente.
Os recursos provocados ou voluntárias devem
ser fundamentados com a exposição dos fatos e indicação
da ilegalidade impugnada.
Em qualquer modalidade de recurso a autoridade
ou tribunal administrativo, tem ampla liberdade de revisão
do ato recorrido, podendo modificá-lo ou invalidá-lo por
motivo de legalidade, conveniência, oportunidade ou
mesmo por razões de ordem técnica que comprometam a
eficiência do serviço público ou a utilidade do negócio em
exame, sendo admissível até a “reformatio in pejus” em
discordância com o pedido do recorrente.
O que a administração não pode entretanto é
conhecer de recurso voluntário extemporâneo, porque se o
fizer está infringindo a coisa julgada administrativa.
O julgamento do recurso administrativo torna
vinculante para a administração o seu pronunciamento
decisório, e atribui definitividade ao ato apreciado em última
instância; daí por diante é imodificável pela própria
administração, e só o Judiciário, poderá reapreciá-lo e dizer
de sua legitimidade.
Assim, entre nós, embora inexista a coisa julgada
administrativa no sentido processual de sentença oponível
75
 APOSTILA ELABORADA PELA EMPRESA DIGITAÇÕES & CONCURSOS
“erga omnes” , existe, todavia, o ato administrativo
inimpugnável e imodificável pela administração, por
exauridos os recursos próprios e as oportunidades
internas.
Os efeitos do recurso administrativos são,
normalmente o devolutivo, e por exceção o suspensivo.
Quando o legislador ou o administrador quer dar efeito
suspensivo ao recurso deve declarar na norma ou no
despacho de recebimento.
No silêncio da lei ou do regulamento o efeito
presumível é o devolutivo, mas nada impede que diante, da
omissão, em face do caso concreto a autoridade receba
expressamente o recurso com efeito suspensível para evitar
possíveis lesões de direito.
 Recurso administrativo sem efeito
suspensivo: não tolhe a influência da prescrição, nem
impede o uso da vias judiciárias na pendência da decisão
interna da Administração.
 Recurso administrativo com efeito
suspensivo: - produz duas consequências fundamentais -
o impedimento da fluência do prazo prescricional, e a
impossibilidade jurídica de utilização das vias judiciárias
para ataque ao ato pendente da decisão administrativa. A
primeira, decorre que durante a tramitação do recurso
interno o ato requerido é inexequível, não rendendo ensejo
a qualquer ação judicial e não havendo ação não há
prescrição.
A segunda o ato suspenso, pendente de recurso
administrativo, é inoperante e instável e portanto,
insuscetível de correção judicial, pela impossibilidade de
fixação do objeto da demanda. Se o ato pendente de
decisão administrativa é inoperante, não pode causar lesão
a ninguém, e se não é lesivo, não legitima o apelo ao
judiciário.
A operatividade do ato administrativo, com a
consequente possibilidade de ferir direitos individuais é que
justifica a utilização das vias judiciárias, como meios
preventivos ou corretivos da ilegalidade da Administração.
A intervenção de terceiros nos recursos
administrativos, se nos afigura cabível, desde que a
decisão interna da Administração, possa atingir direitos do
interveniente. Desde que o terceiro demonstre
liminarmente, um interesse direto e efetivo na solução do
recurso em que pretende intervir.
Como meio hábil para propiciar o reexame da
atividade da administração, temos: a representação,
reclamação, e o pedido de reconsideração.
 REPRESENTAÇÃO: é a denúncia formal
e assinada, de irregularidades internas ou de abusos de
poder na pratica de atos da administração, feita por quem
quer que seja, à autoridade competente para conhecer e
coibir a ilegalidade apontada. O direito de representar é
constitucional, incondicionado, imprescritível e comprometeria a independência dos poderes que a
independente do pagamento de taxas.
 Pode ser exercido, por qualquer pessoa, a
qualquer tempo e em quaisquer circunstâncias, mas não
obriga a autoridade a qualquer procedimento interno.
 RECLAMAÇÃO: É a oposição expressa a
atos da Administração, que afetem direitos ou interesses
legítimos do administrados - lesão pessoal ou patrimonial
por atos e fatos administrativos. Extingue-se em um ano. A
contar da data do ato ou fato lesivo que rende ensejo à
reclamação.
 A reclamação administrativa é fatal e
peremptório para o Administrado, o que autoriza a
Administração a não tomar conhecimento do pedido se
formulado extemporaneamente. Pode haver o
reconhecimento extemporâneo da reclamação, quando é
manifesto o direito do reclamado. A reclamação
administrativa suspende a prescrição - enquanto pendente
de decisão, desde que apresentada no prazo próprio e sua
apuração e o objeto seja a apuração de dívida da Fazenda
Pública para com o particular.
 PEDIDO DE RECONSIDERAÇÃO: É a
solicitação da parte dirigida, desde `a mesma autoridade
que expediu o ato, para que o invalide ou o modifique nos
termos da pretensão do requerente. Deferido ou indeferido,
no todo ou em parte, não admite novo pedido, nem
possibilita nova modificação pela autoridade que já
reapreciou o ato. Se outro prazo não tiver fixado em lei,
extingue-se o prazo de pedir a reconsideração em um ano.
RECURSOS HIERÁRQUICOS
São todos aqueles que as partes dirigem à
instância superior da própria administração, propiciando o
reexame do ato inferior sob todos os seus aspectos.
Podem ter efeito devolutivo e suspensivo ou
simplesmente devolutivo, que é regra, o efeito excepcional
há de ser concedido expressamente em lei ou regulamento,
ou no despacho de recebimento do recurso.
Quanto a tramitação e formalidades para o
julgamento dos recursos hierárquicos são as estabelecidas
pelas normas que o instituírem, uma vez que não há regras
uniformes para o exercício da jurisdição administrativas,
razão, pela qual cada ramo da administração, pode ter
regulamentação peculiar aos seus recursos.
A legislação fiscal exige caução, depósito ou
fiança, para o conhecimento do recurso hierárquico
interposto de decisões sobre matéria tributária.
Os recursos hierárquicos, classificam-se em
próprios e impróprios.
 PRÓPRIOS: é o que a parte dirige a
autoridade ou instância superior do mesmo órgão
administrativo, pleiteando revisão do ato recorrido. Pode ser
interposto ainda que não nenhuma norma o institua
expressamente - o nosso ordenamento jurídico-
constitucional não admite decisões únicas e irrecorríveis.
Recurso hierárquico próprio compatibiliza-se com o
princípio do controle hierárquico. Neste recurso a
Administração tem ampla liberdade decisória podendo
reformar o ato recorrido além do pedido ou mesmo agravar
a situação do recorrente “reformatio in pejus” .
 IMPRÓPRIOS: é o que a parte dirige a
autoridade ou órgão estranho à repartição que expediu o
ato recorrido mas com competência julgadora expressa.
Esse recurso só é admissível quando estabelecido por
normas legais que indique a s condições de sua utilização,
a autoridade ou órgão incumbido de julgamento e os casos
em que tem cabimento. O que não se admite é o recurso
de um poder a outro, porque isso confundiria às funções e
Constituição quer preservar. A atual constituição, não exige
que se esgote todos os recursos contra a administração,
para o ingresso em juízo.
Coisa julgada administrativa: é a penas a
preclusão de efeitos internos - não tem o alcance da coisa
julgada judicial, pois, o ato jurisdicional da administração é
apenas um simples ato administrativo decisório., sem a
força conclusiva do ato jurisdicional do Poder Judiciário.
O que ocorre nas decisões administrativas finais é
apenas a preclusão administrativa, ou a irretratabilidade
do ato perante a própria administração. A imodificabilidade
na via administrativa é garantidora da estabilidade das
76
 APOSTILA ELABORADA PELA EMPRESA DIGITAÇÕES & CONCURSOS
relações entre as partes - não é efeito da coisa julgada
administrativa mas consequência da preclusão das vias de
impugnação interna dos atos decisórios da própria
administração - nem por isso deixa de ser atacado por via
judicial.
Prescrição administrativa: prescrição como
instituto jurídico, pressupõe a existência de uma ação
judicial, impropriamente se fala em prescrição
administrativa, para o escoamento dos prazos para
interposição de recurso no âmbito da administração.
Prescrição administrativa opera a preclusão da
atuação do poder público sobre matéria sujeita à sua
apreciação - difere da prescrição civil, nem estende seus
efeitos às ações judiciais - é restrita à atividade interna da
administração , e se efetiva no prazo que a norma legal
estabelecer. Este instituto encontra justificativa, na
estabilização da relações administrativas.
Transcorrido o prazo prescricional, fica a
Administração, o administrado ou servidor impedido de
praticar o ato prescrito, sendo inoperante o extemporâneo.
Há portanto duas espécies de prescrição
administrativa; uma que causa o perecimento do direito do
administrado ou do servidor que poderia pleiteá-lo
administrativamente; outra, que extinguem o poder de punir
da administração. Aquela pode ser suspensa,
interrompida e até revelada pela administração, esta,
constituindo uma garantia do servidor ou do administrado
que não será mais punido, pela ocorrência da prescrição, é
fatal e irrefreável na sua fluência e nos seus efeitos
extintivos da punição.
PROCESSO ADMINISTRATIVO
Para registro de seus atos , conduta de seus
agentes e solução de controvérsias dos administrados,
utiliza-se de diversificados procedimentos, que recebem
a denominação comum de processo administrativo.
Processo e procedimento: é o conjunto de atos
coordenados para obtenção de decisão sobre uma
controvérsia no âmbito judicial ou administrativo -
procedimento é o modo de realização do processo, ou seja,
o rito processual. O processo pode realizar-se por
diferentes procedimentos. Não há processo sem
procedimento, mas há procedimentos administrativos que
não constituem processo - licitações e concursos.
O que caracteriza o processo é o ordenamento de
atos parta solução de uma controvérsia, o que tipifica o
procedimento de um processo é o modo específico de
ordenamento desses atos.
Processo administrativo propriamente dito são
aqueles que encerram um litígio entre a administração e o
administrado ou servidor - do impropriamente
administrativos, ou seja, dos simples expedientes que
tramitam pelos órgãos administrativos, sem qualquer
controvérsia entre os interessados.
Processo administrativo é gênero, que se reparte
em várias espécies dentre as quais, as mais frequentes se
apresentam no processo disciplinar e no processo tributário
ou fiscal.
PRINCÍPIOS DO PROCESSO ADMINISTRATIVO
Está sujeito a cinco princípios de observância
constante, a saber: o da legalidade objetiva, o da
oficialidade, o do informalismo, o da verdade material e o
da garantia de defesa.
 Legalidade objetiva: exige que o
processo administrativo seja instaurado com base e para a
preservação da lei. Todo processo administrativo há que
basear-se, portanto, numa norma legal específica para
apresentar-se com legalidade objetiva, sob pena de
invalidade.
 Oficialidade: atribui sempre a
movimentação do processo administrativo à Administração,
ainda, que, instaurado por provocação do particular, uma
vez instaurado passa a pertencer ao Poder público, a quem
compete o seu impulsionamento até decisão final. Se a
administração retarda, o dele se afasta, ou ainda, se
desinteressa, infringe o princípio da oficialidade, e seus
agentes podem ser responsabilizados pela omissão, Desse
princípio, decorre, também, que a instância não perime,
nem o processo se extingue pelo decurso de tempo, senão
quando a lei expressamente o estabelece.
 Informalismo: dispensa ritos
sacramentais e formas rígidas para o processo
administrativo, principalmente para os atos a cargo dos
particulares. Bastam as formalidades estritamente
necessárias à obtenção da certeza jurídica e à segurança
procedimental. Todavia, quando a lei impõe uma forma,
uma formalidade, está deverá ser atendida, sob pena de
nulidade do procedimento, mormente se da inobservância
resulta prejuízo para as partes.
 Verdade material: ou liberdade de prova,
autoriza a administração valer-se de qualquer prova que a
autoridade processante ou julgadora tenha conhecimento,
desde que a faça trasladar para o processo. É a busca da
verdade material, contra a verdade formal. Este princípio é
o que autoriza a “reformatio in pejus” nos recursos
administrativos, quando a reapreciação da prova, ou na
nova prova conduz o julgador de segunda instância a uma
verdade material desfavorável ao próprio recorrente.
 Garantia de defesa : Está assegurado
entre nós, constitucionalmente, juntamente com a
obrigatoriedade do contraditório e do devido processo legal.
Devemos entender, por esse princípio, não só a
observância do rito adequado, como a cientificação do
processo ao interessado, a oportunidade para contestar a
acusação, produzir prova de seu direito, acompanhar os
atos da instrução e utilizar-se dos recursos cabíveis. O
processo administrativo sem oportunidade de defesa ou
com defesa cerceada é nulo.
FASES DO PROCESSO ADMINISTRATIVO
As fases do processo administrativo, são cinco, e
se desenvolvem na seguinte ordem: instauração,
instrução, defesa, relatório e julgamento.
 Instauração: é a apresentação escrita
dos fatos e indicação do direito que ensejam o processo.
Quando origina-se da administração deve consubstanciar-
se em portaria, auto de infração, representação ou
despacho inicial da autoridade competente; quando origina-
se do administrado ou servidor deve formalizar-se por
requerimento ou petição. Essencial é que a peça inicial
especifique, delimitando o objeto da controvérsia.
 Instrução: fase de elucidação dos fatos,
com a produção de provas da acusação no processo
punitivo, ou de complementação das iniciais no processo
de controle ou de outorga, provas essas, que vão desde o
depoimento das partes, as inquirições de testemunhas, as
inspeções pessoais, as perícias técnicas, e a juntada de
documentos pertinentes. Nos processo punitivos as
providências competem as à autoridade processante, e nos
demais, compete aos interessados.
 Defesa: garantia constitucional de todo
acusado, em processo judicial ou administrativo,
compreende a ciência da acusação, a vista dos autos na
repartição, a oportunidade para oferecimento de
contestação e provas, a inquirição e reperguntas de
testemunhas e a observância do devido processo legal.
77
 APOSTILA ELABORADA PELA EMPRESA DIGITAÇÕES & CONCURSOS
 Relatório: é a síntese do apurado no
processo, feita por quem o presidiu individualmente, ou pela
comissão processante, com apreciação das provas, dos
fatos apurados, do direito debatido, e proposta conclusiva
para decisão de autoridade julgadora competente.
 Julgamento: é a decisão proferida pela
autoridade ou órgão competente sobre o objeto do
processo. O essencial é que a decisão seja motivada com
base na acusação, na defesa e na prova, não sendo lícito
à autoridade julgadora argumentar com fatos estranhos ao
processo ou silenciar sobre as razões do acusado, pois isto
equivale ao cerceamento de defesa e conduzirá a nulidade
do julgamento, que não é discricionário, mas vinculado ao
devido processo legal. Reconhece-se, entretanto, à
autoridade julgadora a liberdade na produção de provas e
na escolha da graduação das sanções aplicáveis quando a
norma legal consigna as penalidade sem indicar o ilícito a
que se destinam, ou lhe faculta ou não instaurar o processo
punitivo.
MODALIDADES DO PROCESSO
ADMINISTRATIVO
 Processo de Expediente: é a
denominação, imprópria que se dá a toda autuação que
tramita pelas repartições públicas por provocação do
interessado ou por determinação interna da Administração,
para receber a solução conveniente. Não tem procedimento
próprio. Não geram, nem alteram, nem suprimem, direitos
dos administrados, da administração ou de seus servidores,
apenas encerram papéis, registram situações preexistentes.
A tramitação é informal, e irrelevante para solução final.
 Processo de outorga: Todo aquele em
que se pleiteia algum direito ou situação individual perante
a Administração. Normalmente tem rito especial, mas não
contraditório, salvo quando há oposição de terceiros ou
impugnação da própria administração. As decisões finais
proferidas nesses processos tornam-se vinculantes e
irretratáveis para a administração, porque geram direitos
subjetivos para o beneficiário, salvo os atos precários que
por sua natureza admitam modificação ou supressão
sumária, a qualquer tempo. Nos demais casos a decisão
definitiva só é modificada se eivada de nulidade.
 Processo de controle: ou de
determinação ou de declaração - é todo aquele em que a
administração realiza verificações e declara situações de
direito ou conduta do administrado ou de servidor, com
caráter vinculante para as partes, normalmente tem rito
próprio, e quando se deparam com irregularidades, exigem
oportunidade de defesa aos interessados - não se
confundem com o processo punitivo, enquanto neste se
apura a falta e se aplica a penalidade cabível, naquele
verifica-se a situação ou conduta do agente e se proclama
o resultado para efeitos futuros. A decisão final, do
processo de controle, é vinculante para a administração.
 Processo punitivo: é todo aquele
promovido pela administração para a imposição de
penalidade por infração de lei, regulamento ou contrato.
Deve ser necessariamente contraditório com oportunidade
defesa e estrita observância do devido processo legal, sob
pena de nulidade da sanção imposta. Sua instauração,
baseia-se em auto de infração, representação, ou peça
equivalente. O processo punitivo pode ser realizado por um
representante ou uma comissão administrativa, deve
desenvolver-se com regularidade formal em todas as suas
fases , para legitimar a sanção final imposta. Adota-se,
nesse procedimento, subsidiariamente os preceitos do
processo penal comum. Embora, a graduação das sanções
administrativas - demissão, multa, embargo de obra,
destruição de coisa, interdição de atividade e outras - sejam
discricionárias - não são arbitrárias, devendo por isso,
guardar a proporcionalidade com a infração apurada., não
é dada a administração aplicar penalidades não
estabelecidas em lei. Neste processo incluem-se todos os
procedimentos que visem a imposição de alguma sanção
ao administrado, ao servidor ou a quem eventualmente
esteja vinculado à administração.
PROCESSO ADMINISTRATIVO DISCIPLINAR
É o meio de apuração e punição de faltas graves
dos servidores públicos e demais pessoas sujeitas ao
regime funcional de determinados estabelecimentos da
administração.
É um processo punitivo, mas peculiar e com
frequência na pratica administrativa.
O processo disciplinar é sempre necessário para
imposição da pena de demissão.
O processo disciplinar deve ser instaurada por
portaria da autoridade competente, na qual se descrevam
os atos ou fatos a apurar. Na instrução do processo a
comissão processante tem plena liberdade na colheita das
provas. Há nesse processo a possibilidade de
apresentação de contraprovas e presença nos atos
instrutórios , consubstanciando-se a ampla defesa. E sem
a qual é nulo o julgamento condenatório.
No julgamento a autoridade competente deverá
sempre fundamentar a sua decisão , com motivação
própria ou adoção dos fundamentos do relatório, não se
admite é o julgamento sem fundamentação, ainda que
sucinta; além disso, a aplicação de penalidade sem
motivação, subtrairia a possibilidade do controle da
legalidade da punição pelo Judiciário, frustrando, assim, o
preceito constitucional de proteção aos direitos individuais.
Permitido é ao poder judiciário examinar o
processo administrativo disciplinar para verificar se a
sanção imposta é legítima se apuração da infração atendeu
ao devido procedimento legal. O que se nega ao Judiciário
é o poder de substituir ou modificar a penalidade disciplinar
a pretexto de fazer justiça, pois, ou a punição é legal e deve
ser confirmada, ou é ilegal e há que ser anulada,
inadmissível é a substituição da discricionariedade legítima
do administrador, por arbítrio ilegítimo do juiz.
MEIOS SUMÁRIOS
Além do processo administrativo, pode a
administração utilizar-se de meios sumários para
elucidação preliminar de determinados fatos ou aplicação
de penalidades disciplinares ou comprovadas na sua
flagrância, são os seguintes:
 Sindicância: meio sumário de elucidação
de irregularidades no serviço para subsequente
instauração do processo e punição do infrator. Dispensa
defesa do sindicado e publicidade no seu procedimento por
se tratar de simples expediente de verificação de
irregularidade. É o verdadeiros inquérito administrativo
que precedo o processo administrativo disciplinar.
 Verdade Sabida: é o conhecimento
pessoal pela própria autoridade competente para punir o
infrator. Aplica-se a pena, consignando no ato punitivo as
circunstâncias em que foi cometida e presenciada a falta.
Só é admissível para as penalidades cuja imposição não
exija processo administrativo disciplinar. Considera-se,
também, verdade sabida a infração pública e notória,
estampada na imprensa ou divulgada por outros meios de
comunicação de massa. O essencial para verdade sabida
é que a falta seja conhecida diretamente pela autoridade
competente para puni-la ou a sua notoriedade irretorquível.
 Termo de declarações: é a forma
sumária de comprovação de faltas menores dos servidores,
através das tomada de seu depoimento sobre irregularidade
que lhe é atribuídas, e, se confessada, servirá de base
78
 APOSTILA ELABORADA PELA EMPRESA DIGITAÇÕES & CONCURSOS
para punição cabível. Esse meio sumário evita demoradas
sindicâncias e processos sobre pequenos deslizes
funcionais que devem ficar devidamente comprovados - se
o inquirido negar a falta, haverá necessidade de processo
administrativo disciplinar para comprová-la e legitimar a
punição.
PROCESSO ADMINISTRATIVO TRIBUTÁRIO OU
FISCAL
É todo aquele que se destina à determinação,
exigência ou dispensa do crédito fiscal, bem como, a
fixação do alcance das normas de tributação em casos
concretos, bem como pelos órgãos competentes
tributantes, ou a imposição de penalidade ao contribuinte.
Estão compreendidos, nesta definição genérica, as
modalidades de controle (processo de lançamento e
consulta), de outorga (processos de isenção) e de punição
(processos por infração fiscal), sem falar nos processo
impróprios de simples autuação e expediente.
Processos de determinação e exigência de
créditos tributários: pode assumir tanto a forma de
controle - quando o lançamento é normal - quanto o de
punição - quando o lançamento vem acompanhado de
multa ou de qualquer outra penalidade - em ambos os
casos, o procedimento deve enquadrar-se e desenvolver-se
pelas fases próprias. A instauração do processo será
sempre por ato formal da autoridade competente, é
essencial a quantificação do crédito - lançamento - ou a
descrição do fato ou ato a punir, na hipótese de infração. -
notificação de lançamento ou auto de infração. O processo
deve ser instruído com os elementos que serviram de base
à quantificação do crédito tributário, ou á comprovação da
infração de que é acusado o contribuinte, sendo
complementada com a prova indicada na defesa e pela que
vier a ser conhecida pelo fisco, posteriormente. A defesa
do contribuinte será feita através da impugnação da
exigência fiscal, e marca o início da fase litigiosa do
procedimento, essa impugnação será apresentada por
escrito, no prazo de 30 dias a contar da intimação, ao órgão
preparador, com todos os documentos que se fundar a
defesa. Conforme a exigência do princípio da oficialidade, o
processo impulsiona-se de ofício, ou, a requerimento do
sujeito passivo.
Processo de consulta: é aquele em que o
interessado indaga do fisco sobre sua situação legal, diante
de fato determinado, de duvidoso enquadramento tributário.
Este processo tem rito próprio e produz consequências
jurídicas específicas. É modalidade do processo
administrativo de controle, visto que objetiva definir a
situação tributária do contribuinte, em face da legislação
aplicável, vinculando sempre as partes à decisão final nele
proferida.
CONTROLE LEGISLATIVO OU PARLAMENTAR
É o exercido pelos órgãos legislativos - Congresso
nacional, assembleia Legislativa e Câmara de Vereadores -
ou, comissões parlamentares, sobre determinados atos do
executivo, na dupla linha da legalidade e da conveniência
pública, pelo que se caracteriza como um controle
eminentemente político, indiferente aos direitos individuais
do administrados, mas objetivando os superiores interesses
do Estado e da comunidade.
Essa sustação, referida do artigo supra, no âmbito
federal, pode ser feita de ofício, pelo Congresso Nacional,
ou mediante representação do interessado, no âmbito
Estadual ou Municipal, dependerá da Constituição
Estadual ou Lei Orgânica, respectivamente.
Na separação de funções, no nosso regime
constitucional, os Poderes do Estado não se confundem
nem se subordinam, mas se harmonizam.
Cabe ao Executivo, a realização das atividades
administrativas, mas em algumas delas depende da
cooperação do Legislativo.
A Constituição indica os atos sujeitos ao controle
legislativo e delimita o campo das investigações
parlamentares, vinculando, assim, no conteúdo e forma, a
atuação fiscalizadora desse Poder.
O nosso sistema presidencialista não concede ao
Legislativo faculdades ilimitadas de controle sobre os
demais Poderes, mas permite a apuração de
irregularidades de qualquer natureza através de Comissão
Parlamentar de Inquérito.
O povo delega poderes, não só de legislação, mas
sobretudo de fiscalização, a seus mandatário na Câmaras.
O controle do Executivo pelo Legislativo se desenvolve
com três finalidades, ajudar a legislação supervisionar a
administração e informar a opinião pública sobre o
cumprimento da lei.
A atual Constituição atribui competência exclusiva
ao Congresso Nacional para determinas aprovações e
conjunta com o Presidente da República para outras.
Há ainda funções de controle legislativo privativas
do Senado Federal .
Fiscalização financeira e orçamentária: é
conferida em termos amplos pela nossa Constituição, ao
Congresso Nacional, é decorrência natural da
administração como atividade exercida em relação a
interesses alheios. Toda administração pública, fica sujeita
a fiscalização hierárquica, mas certamente por sua
repercussão imediata no erário, a administração financeira
e orçamentária, submete-se aos rigores de
acompanhamento, tendo a Constituição determinado o
controle interno pelo Executivo e o controle externo pelo
Legislativo - Congresso Nacional auxiliado pelo Tribunal
de Contas da União.
O controle interno objetiva a criação de condições
indispensáveis a eficácia do controle externo e visa
assegurar a regularidade da realização da receita e
despesa, possibilitando o acompanhamento da execução
do orçamento, dos programas de trabalho e a avaliação dos
respectivos resultados. É, na sua plenitude, um controle de
legalidade, conveniência, oportunidade e eficiência.
Atribuições dos Tribunais de Contas: é
atribuída o controle externo da administração financeira e
orçamentária. Toda atuação dos Tribunais de Contas deve
ser a posteriori, não tendo apoio constitucional qualquer
controle prévio sobre atos ou contratos da administração
direta ou indireta. Expressam-se, essa atuação em funções
técnicas opinativas, verificadoras e jurisdicionais
administrativas. No que se refere aos Municípios, suas
contas são julgadas pelas próprias Câmaras de Vereadores
com auxílio dos Tribunais Estaduais, Municipais ou
Conselhos dos Tribunais de Contas do Município, onde
houver.
Criou-se, assim, para as contas municipais , um
sistema misto em que o parecer prévio do Tribunal de
Contas ou equivalente é vinculante para Câmara de
Vereadores. Esse parecer vale como decisão enquanto a
Câmara não o substituir por seu julgamento qualificado
pelo quorum constitucional.
CONTROLE JUDICIÁRIO
É o exercido privativamente pelos órgãos do Poder
Judiciário, sobre os atos administrativos do Executivo, do
79
 APOSTILA ELABORADA PELA EMPRESA DIGITAÇÕES & CONCURSOS
Legislativo e do próprio Judiciário quando realiza a
atividade administrativa.
É um controle a posteriori, unicamente de
legalidade, por restrito à verificação da conformidade do
ato com a norma legal que o rege; essa norma legal pode
ser pública ou privada.
Atos sujeitos ao controle: judicial são os
administrativos em geral, a limitação é apenas quanto ao
objeto de controle, que há de ser unicamente a
legalidade, sendo-lhe vedado pronunciar-se sobre a
conveniência, oportunidade ou eficiência do ato em exame,
ou seja o mérito administrativo.
A legalidade do ato administrativo é a condição
primeira para sua validade e eficácia.
Todo ato administrativo, de qualquer autoridade ou
Poder, para ser legítimo e operante, há que ser praticado
em conformidade com a norma legal pertinente - princípio
da legalidade - com a moral da instituição - princípio da
moralidade - com a destinação pública própria - princípio
da finalidade - e com a divulgação oficial necessária -
princípio da publicidade - . Contrariando ou faltando um
desses princípios básicos, a Administração Pública vicia o
ato de ilegitimidade expondo-o à anulação por ela
mesma, ou pelo Poder Judiciário se requerido pelo
interessado.
O requerimento pelo interessado, esta previsto em
nossa Constituição, na lei do Mandado de Segurança e na
lei de Ação Civil Pública.
Nem mesmo os atos discricionários - refogem
do controle judicial, porque quanto à competência,
finalidade, forma e os próprios limites do
discricionarismo constituem matéria de legalidade, tão
sujeita ao confronto da justiça como qualquer elemento de
ato vinculado. Discricionariedade, não se confunde com
arbitrariedade, o ato discricionário, quando emitido nos
limites legais é lícito e válido; o ato arbitrário é sempre
ilícito e inválido.
O judiciário não pode ir além do exame da
legalidade do ato impugnado, deve se entender por
legalidade ou legitimidade se entende não só
conformação do ato com a lei, como também a moral
administrativa e com o interesse coletivo.
Ao Poder Judiciário é permitido perquirir todos os
aspectos de legitimidade, para descobrir e pronunciar a
nulidade do ato administrativo . Não se permite ao
judiciário, é o pronunciamento sobre o mérito
administrativo, ou seja, sobre a conveniência,
oportunidade, eficiência ou justiça do ato, porque, se
assim agisse, estaria emitindo pronunciamento de
administração, e não de jurisdição judicial.
Não há de se confundir, entretanto, o mérito
administrativo do ato, infenso à revisão judicial, com o
exame de seus motivos determinantes, sempre passíveis
de verificação em juízo.
Todo ato administrativo praticado por agentes
incompetentes, ou além de sua competência, incorre no
vício de excesso de poder, assim como qualquer ato que
desatenda à moralidade e aos fins administrativos se
invalida pelo desvio de poder.
Atos sujeitos a controle especial: enquanto os
atos administrativos em geral, expõe-se à revisão comum
da justiça, outros existem que, por sua origem, fundamento
e natureza ou objeto ficam sujeitos a um controle especial
do Poder Judiciário, e tais são os chamados Atos políticos,
atos legislativos e os interna corporis.
 ATOS POLÍTICOS: São os que
praticados por agentes do governo, no uso de competência
constitucional, se fundam na ampla liberdade de apreciação
da conveniência ou oportunidade de sua realização, sem se
aterem a critérios jurídicos preestabelecidos. São atos
governamentais por excelência, são atos de condução dos
negócios públicos, e não simplesmente de execução de
serviços públicos. Daí, decorre o seu maior
discricionarismo, e as maiores restrições para o controle
judicial, mas, nem por isso afastam a apreciação da Justiça,
quando arguidos de lesivos a direito individual ou ao
patrimônio público. Como ninguém pode contrariar a
Constituição, e essa mesma Constituição veda se exclua da
apreciação do Poder Judiciário qualquer lesão ou ameaça a
direito, individual ou coletivo, segue-se que nenhum ato do
Poder Público deixará de ser examinado pela Justiça
quando arguido de inconstitucional ou de lesivo de direito
subjetivo de alguém. O que se nega ao Poder Judiciário é,
depois de ter verificado a natureza e os fundamentos
políticos do ato, adentrar o seu conteúdo e valorar os seus
motivos. A só invocação da natureza política do ato não é o
suficiente para retirá-lo da apreciação do judiciário.
 ATOS LEGISLATIVO: ou seja, as leis
propriamente ditas - normas em sentido formal e material
- não ficam sujeitos a anulação judicial pelos meios judiciais
comuns - mas sim - pela via especial da representação de
inconstitucionalidade - tanto para a lei em tese, como para
os demais atos normativos. Enquanto regras abstratas e
gerais não atingem os direitos individuais. Somente pela via
constitucional de representação de inconstitucionalidade é
que o STF pode declarar a inconstitucionalidade da lei em
tese.
 AS LEIS E DECRETOS DE EFEITOS
CONCRETOS, entretanto podem ser invalidados em
procedimentos comuns em mandado de segurança ou em
ação popular, porque já trazem em si os resultados
administrativos objetivados.
 OS DECRETOS LEGISLATIVOS E AS
RESOLUÇÕES DAS MESAS, sujeitam-se ao controle
judicial, porque são atos materialmente administrativos,
sempre vinculados ao regimento para sua emissão, e são
capazes de lesar direitos individuais de terceiros, nos seus
efeitos internos e externos.
 O PROCESSO LEGISLATIVO,
atualmente com contornos constitucionais, tornou-se
passível de controle judicial para o resguardo da legalidade
de sua tramitação e legitimação da elaboração da lei, claro
que o judiciário não pode adentrar o mérito das
deliberações da Mesa, nem deve perquirir as opções
políticas que conduziram a aprovação ou rejeição do
projeto, mas pode e deve, quando se argui lesão de direito
individual verificar se o processo legislativo foi atendido em
sua plenitude, inclusive na tramitação regimental.
Deparando com infringência a Constituição ou ao
regimento, compete ao Judiciário anular a deliberação ilegal
do legislativo, para que outra se produza em forma legal.
 PROCESSO DE CASSAÇÃO DE
MANDATO PELAS CÂMARAS LEGISLATIVAS, estão
vinculados a respectiva lei, quanto ao motivos, a legalidade
e a tramitação procedimental, tornou-se passível de
controle de legitimidade pela justiça comum quanto aos
80
 APOSTILA ELABORADA PELA EMPRESA DIGITAÇÕES & CONCURSOS
aspectos de : existência do motivo e a regularidade
formal do processo.
o Interna Corporis : da Câmara são
vedados à revisão judicial comum, mas é preciso que se
entenda seu conceito e limites.
o Interna corporis são só aquelas
questões ou assuntos que entendem direta e
imediatamente com a economia interna da corporação
legislativa, com seus privilégios e com a formação
ideológica da lei, que por sua natureza, são reservados
exclusivamente a apreciação e deliberação do plenário da
Câmara. O que a justiça não pode é substituir a direito subjetivo ao governo honesto.
deliberação da Câmara por um pronunciamento judicial
sobre o que é de exclusiva competência discricionária do
Plenário, da Mesa ou da Presidência, mas pode confrontar,
sempre, o ato praticado com as prescrições legais ou
regimentais, que estabeleçam condições, forma ou rito
para seu cometimento. Assim, se numa eleição de Mesa o
Plenário violar o Regimento, a Lei, ou a Constituição, o ato
ficará sujeito à invalidação judicial, para que a Câmara o
renove na forma legal, mas o Judiciário nada poderá dizer,
se, atendidas todas as prescrições constitucionais, legais e
regimentais.
MEIOS DE CONTROLE JUDICIÁRIO
Dos atos administrativos de qualquer dos poderes
são as vias processuais de que dispõe o titular do direito
lesado ou ameaçado de lesão para obter a anulação do ato
ilegal em ação contra a Administração Pública, esta regra
está excepcionada pela AÇÃO POPULAR, em que o autor
não defende direito próprio, mas, sim interesse da
coletividade, lesada em seu patrimônio, e pela
REPRESENTAÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE, que
é postulada pela própria administração perante o Judiciário.
Mas há ações especiais, adequadas para coibir
determinadas ilegalidades ou abusos de autoridade, e até
mesmo invalidar a lei em tese quando inconstitucional.
 MANDADO DE SEGURANÇA: meio
constitucional posto a disposição de toda pessoa física ou
jurídica, órgão com capacidade processual ou
universalidade reconhecida em lei, para proteger direito
individual ou coletivo, próprio, líquido e certo, não
amparado por habeas corpus, lesado ou ameaçado de
lesão, por ato de qualquer autoridade, seja de que categoria
for e sejam quais forem as funções que exerça.
 É ação civil de rito sumário especial,
sujeito a normas procedimentais próprias, supletivamente
aplicando-lhe as disposições do CPC.
 Destinam-se a coibir atos ilegais de
autoridade, que lesem direito subjetivo, líquido e certo do
impetrante.
 É suscetível de mandado de segurança
toda ação ou omissão do Poder Público ou de seus
delegados, no desempenho de suas funções ou a pretexto
de exercê-las.
 Direito líquido e certo é o que se
apresenta manifesto na sua existência, delimitado na sua
extensão e apto a ser exercitado no momento de
impetração.
 Prazo para sua impetração é de 120 dias
do conhecimento oficial do ato a ser impugnado.
 Admite, o mandado de segurança,
suspensão liminar do ato, quando concedida tem efeito
mandamental e imediato, não podendo ser impedida por
nenhum recurso comum, salvo pelo Presidente do Tribunal
competente para apreciação da decisão inferior.
 AÇÃO POPULAR: É a via judiciária
constitucional posta a disposição de qualquer cidadão -
eleitor - para obter a invalidação de atos ou contratos
administrativos - ou a ele equiparados - ilegais e lesivos ao
patrimônio federal, estadual ou municipal, ou de suas
autarquias, entidades paraestatais e pessoas jurídicas
subvencionadas com dinheiros públicos.
 É um instrumento de defesa dos
interesses da coletividade, utilizável por qualquer de seus
membros, no gozo de seus direitos cívicos e políticos.
 Essa ação não ampara direitos próprios,
mas interesses da comunidade. O beneficiário direto e
imediato da ação não é o autor popular, é o povo titular do
 Tem fins preventivos e repressivos contra
atividade administrativa lesiva do patrimônio público - assim
entendidos os bens e direitos de valor econômico, artístico
ou histórico.
 AÇÃO CIVIL PÚBLICA: É o instrumento
processual adequado para reprimir ou impedir danos ao
meio ambiente, ao consumidor, a bens e direitos de valor
artístico, estético, histórico, turístico e paisagístico,
protegendo assim os interesses difuso das sociedade. Não
se presta a amparar direitos individuais, nem se destina à
reparação de prejuízos causados a particulares pela
conduta, comissiva ou omissiva do réu.
 MANDADO DE INJUNÇÃO: é o meio
constitucional posto à disposição de quem se considerar
prejudicado pela falta de norma regulamentadora, que
torne inviável o exercício dos direitos e liberdades
constitucionais e das prerrogativas inerentes `a
nacionalidade, à soberania e à cidadania.
 HABEAS DATA: É o meio constitucional
posto à disposição de pessoa física ou jurídica para lhe
assegurar o conhecimento de registros concernentes ao
postulante e constantes de repartições públicas ou
particulares acessíveis ao público ou para retificação de
seus dados pessoais.
 REPRESENTAÇÃO DE
INCONSTITUCIONALIDADE: De lei ou ato normativo
federal ou estadual, prevista na Constituição,, como
competência originária do STF. Ataca-se a lei em tese ou
qualquer outro ato normativo antes mesmo de produzir
efeitos concretos, e a decisão declaratória da
inconstitucionalidade deve ser obedecida não só na órbita
judiciária como pelas demais autoridades incumbidas da
aplicação da lei ou o ato invalidado.
 O plenário do STF , tem concedido
suspensão liminar da lei impugnada, mas a suspensão
definitiva cabe ao Senado Federal
 O judiciário não anula nem revoga normas
legislativas - só anula atos administrativos ilegais -
reconhecendo e declarando, apenas, a sua ineficácia,
quando contrárias a Constituição.
 Quanto às leis e atos normativos
estaduais e municipais que ofendam à Constituição
Estadual, caberá ao Tribunal de Justiça decidir sobre essa
inconstitucionalidade.
 Com essa ação direta de
inconstitucionalidade, chamada assim, por alguns, a
representação de inconstitucionalidade, as leis em tese, os
atos normativos violadores da Constituição sujeitam-se ao
controle judicial preventivo, antes mesmo que gerem ou
propiciem qualquer atividade concreta e específica de
administração. MEDIDA CAUTELAR: o pedido de medida
cautelar, feita pelo arguente, será julgado, originariamente,
pelo arguente da inconstitucionalidade, sendo julgado
originariamente pelo STF. Essa medida cautelar exige os
81
 APOSTILA ELABORADA PELA EMPRESA DIGITAÇÕES & CONCURSOS
mesmos pressupostos das cautelares comuns - periculum
in mora e fumus bonis iuris - .
SERVIDORES PÚBLICOS: CARGO, EMPREGO
E FUNÇÃO PÚBLICOS
O Brasil, país continental, hoje uma das mais
importantes economias mundiais, buscando assento
permanente com no Conselho de Segurança da
Organização das nações Unidas, que será a chancela de
sua relevância no cenário mundial, reunido na forma de
federação.
Disciplina sua organização observando no pacto
federativo postulado que derivam em sua autonomia, com
auto-organização como dispõem a Constituição Federal em
seu art.18, atuando através de seus agentes, seus órgãos,
entidades, fazendo com que a máquina da administração
publica se impulsione para que seja possível atender as
necessidades da coletividade, através de seus serviços
públicos.
Esse ensaio visa analisar o gênero agente públicos
e suas espécies, abordando da clássica doutrina a mais
moderna, como poderemos mais adiante verificar no
presente estudo, onde os agentes públicos constituem um
instrumento muito importante para que a vontade do Estado
venha se materializar, em prol do bem comum, observando
sempre a supremacia do interesse público.
Será analisando de forma mais detalhada pontos
importantes a respeito da espécie servidores público, como
ocorre o provimento no sistema do Regime Jurídico Único,
pontuando seus direitos e deveres. Bem como a
responsabilidade do servidor pelo seus atos que venham
causar algum dano quando estiver no exercício de uma
atribuição na esfera publica, e ainda como se dá a
responsabilização do Estado em face deste agente.
1. Agentes públicos
Para a execução dos serviços da administração
pública é mais dos que necessário os recursos humanos,
constituem a massa de pessoas naturais que sob variados
vínculos, seja estatutário ou celetista, de forma definitiva ou
transitória e algumas vezes sem qualquer liame, prestam
serviços à Administração Pública ou realizam atividades de
sua responsabilidade.
Os agentes exercem funções do órgão,
distribuídas entre cargos aos seus titulares, mas de formar
excepcional poderá existir funções sem cargo. Desta forma
o agente público se caracteriza por estar investido em uma
função pública e pela natureza pública dessa função, sendo
assim, para caracterizar o agente público, são necessários
a investidura (de ordem objetiva) em função pública e
natureza pública da função (de ordem subjetiva). Pelo
exposto, concluímos que todos os que de alguma forma
exerce função pública e independentemente da existência
de vínculo e uma vez existindo são irrelevantes a forma de
investidura e a natureza do vínculo que liga este agente à
Administração Pública.
É necessário destacar que, o cargo ou função
pública pertence ao estado e não ao agente, desta forma
poderá o Estado, ampliar, suprimir ou alterar os cargos e
funções, não gerando direito adquirido ao agente titular, o
mesmo não acontece se o agente desaparecer, o cargo ou
função continuará existindo e disponível a administração
pública (exemplo o falecimento do agente).
A expressão agentes públicos é utilizada em
sentido amplo e genérico, por tanto funcional, a partir dela
podemos identificar suas espécies, e para entendermos
melhor as categorias (ou espécies) de agentes públicos,
faça-se necessário citar Hely Lopes Meirelles, que em sua
obra clássica definiu quatro espécies, os agentes políticos,
os agentes administrativos, os agentes honoríficos e os
agentes delegados. Em uma posição mais moderna
podemos citar Maria Sylvia Zanela di Pietro e Celso Antônio
Bandeira de Mello que classificam as espécies da seguinte
forma: os agentes políticos, servidores públicos, e
particulares em colaboração com o poder público. Deste
conceito de agentes seguiremos com a análise destas
categorias.
1.1 Agentes políticos
Aqueles que integram os mais elevados escalões
na organização Administrativa Pública, possuindo acento na
Constituição Federal, possuem independência funcional e
regime jurídico próprio (é o agente que esta topo da
pirâmide da organização da administração publica ), no
sentido mais próprio são os representantes do povo, o que
conduz à investidura por eleição.
O agente político tem regime jurídico próprio, não
se submete ao regime geral do art.102 da constituição,
aplica apenas em caráter subsidiário. E o agente político
atua com independência funcional no que pertine aos
exercícios de suas atribuições, e não esta hierarquizada.
A doutrina diverge na questão de quem pode ser
agentes políticos e assim há duas correntes:
1ª) Nesta primeira corrente podemos citar o
professor Celso Antônio de Mello entende que agente
político é apenas aquele que pode estabelecer normas
diretrizes, normas de condutas de comportamento estatal e
de seus administrados que pode definir metas e padrões
administrativos. São apenas os chefes dos executivos e
membros do legislativo (é o detentor de demanda do
eletivo), logo são agentes públicos titulares dos cargos
estruturais a organização política do País, sendo agentes
políticos apenas o presidente da república, os
governadores, prefeitos e respectivos vices, os auxiliares
imediatos dos chefes do executivo.
2)Já na segunda corrente podemos citar professor
Hely Lopes Meirelles, agente político além dos agentes que
foram citados na primeira posição, são também agentes
políticos, os juízes, promotores, defensores, ministros, e
conselheiros dos tribunais de contas. Estendem para estes
agentes porque estão previstos na constituição federal de
onde recebem suas atribuições ainda que de forma geral
(genérica), também atuam com independência funcional e
possuem regime jurídico próprio.
A investidura do agente político em regra é obtida
através de eleição, mediante o sufrágio universal na forma
da constituição federal, arts. 2º e 14, salvo para ministros e
secretários que são de livre escolha do chefe do executivo
e providos em cargos públicos, mediante nomeação.
1.2 Servidores públicos em sentido amplo (ou
agentes administrativos)
Espécie de agentes públicos onde se encontra o
maior número de pessoas naturais exercendo a funções
públicas, cargos públicos e empregos públicos nas
administrações direta e indireta. São agentes
administrativos que exercem uma atividade pública com
vínculo e remuneração paga pelo erário público. Podem ser
classificados como estatutários, celetistas ou temporários.
1.2.1 Servidores Estatutários
O servidor público é uma espécie dentro do gênero
servidores estatais, são os que possuem com a
administração relação de trabalho de natureza profissional
e não eventual.
Os servidores estatutários são contratados para
cargo público no regime estatutário, regulamentado pelo
82
 APOSTILA ELABORADA PELA EMPRESA DIGITAÇÕES & CONCURSOS
estatuto do servidor público lei de âmbito federal n°
8.112/90 e no estado do Rio de Janeiro regulamentado pelo
decreto nº 2.479/79.
Para ser nomeado o servidor precisa antes ser
submetido ao procedimento do concurso público de provas
ou de provas e títulos, art. 37 inciso II da CF. É o cargo
público de provimento efetivo, ou seja, é o cargo que
possibilita a aquisição de estabilidade no serviço público
que é diferente do cargo em comissão que é desprovido de
efetividade não gerando estabilidade, porque a nomeação
para este cargo depende de confiança da autoridade que
tem competência para esta nomeação.
1.2.2 Empregado Público (Celetista)
Quando contratados para emprego público no
regime da CLT, mas aplicam-se os princípios do direito
público, por exemplo: investidura subordinada à aprovação
prévia em concurso público. Trata-se de regime obrigatório
nas empresas publicas e sociedade de economia mista.
1.2.3 Servidores Temporários
Quando contratados tão somente para exercer a
função publica, em virtude da necessidade temporária
excepcional e de relevante interesse público. Por tanto
exercem uma função publica remunerada temporária,
apresentando cunho de excepcionalidade, o que autoriza o
tratamento secundário.
1.3 Particulares que atuam em colaboração
com o poder público:
Pessoa física que sem perderem a qualidade de
particulares e sem existir vínculo de trabalho entre a
administração publica de forma remunerada ou não, mas
existindo sim, uma execução de um trabalho em beneficio
do interesse público e do particular, ou seja, não existe
entre o particular e a administração um vínculo jurídico, mas
existe sim uma prestação de a atividade pelo particular em
beneficio do interesse público. Importante destacar que os
particulares atuam em nome próprio, limitando-se a
administração a fiscalizar o desempenho dessas atividades.
Existem três tipos de particulares que podem colaborar com
a administração: particulares por delegação; particulares
que atuam por convocação, nomeação ou designação; e
Agentes necessários ou gestores de negócios públicos.
1.3.1 Particulares por delegação
Os chamados agentes delegados, agentes que
atuam mediante delegação, ocorrem nos casos de
concessão e permissão de serviços públicos. Exemplo:
tradutores, leiloeiros, os bancários, titulares de cartórios que
atualmente a atividade notarial e de registro que é exercida
em regime jurídico de direito privado por delegação pelo
poder público, artigo 236 Constituição Federal (Lei nº 8.935,
de 18-11-1994, dispõe sobre os serviços notariais e de
registro), a remuneração que recebem não é paga pelos
cofres públicos, mas pelos terceiros usuários do serviço,
nestes casos exercem função publica em nome próprio com
a fiscalização da administração publica.
1.3.2 Particulares que atuam por convocação,
nomeação ou designação
Nesta segunda espécie pode ter agentes que
exercendo atividade sem remuneração, por exemplo,
jurados do tribunal do júri e mesários que exercem um
serviço público honroso, atividade honrosa, e por isso esses
particulares são denominados por alguns autores como
agentes honoríficos, tais serviços constituem o chamado
múnus público, ou serviços públicos relevantes, esses
agentes o máximo que podem receber é uma ajuda de
custo ou pro labore, isso não descaracteriza como agente
honorifico. Exemplo: peritos, tradutores, conciliadores,
jurados do tribunal do júri e mesários.
1.3.3 Agentes necessários ou gestores de
negócios públicos
Uma grande característica desta espécie é o fato
que este agente atua voluntariamente, de forma
espontânea, diante de uma situação anômala de caráter
emergencial, sempre diante de uma situação excepcional·.
Exemplo: uma situação calamidade, enchente, particulares
que ajudam resgatar pessoas de um desmoronamento.
Diferente de agentes putativos (agentes de fato)
que tem aparência de agentes públicos legalmente
investidos da função publica, aplica-se neste caso a teoria
da aparência, mas não existe legal investidura, por duas
situações, não existe nenhuma investidura ou existe uma
ilegalidade na sua investidura. Exemplo: oficial de justiça
que apresentou diploma falso, ou seja, apresentou um
documento necessário para sua investidura falso, existindo
uma investidura viciada, o jurisdicionado que se depara
com este oficial não tem como saber que o oficial de justiça
apresentou documento falso a administração, aplicando-se
para este sujeito a teoria da aparência, a medida for
necessária para a proteção dos seus direitos em razão do
ato praticado por este agente, têm que ser reconhecido os
direitos do administrado. Mas pode acontecer outra
situação, o agente não tem investidura na função que ele
exerce, porque ele nem é servidor ou é, mas extrapolar em
exercício da sua função agir fora de sua competência ou
nem ter competência nenhuma. Porém em razão da teoria
da aparência, visando à segurança e a boa fé do
administrado, os atos praticado por agentes putativos serão
considerados válidos.
Agente necessário é um particular e aparece como
tal, não engana, não é um agente putativo, não se mostra
como agente público o gestor de negócios públicos se
mostra como uma pessoa estranha à administração, é um
particular que apenas colabora, auxiliando com algum tipo
de função a administração.
1.4 Agentes credenciados
São os que recebem a incumbência da
administração para representá-la em determinado ato ou
praticar certa atividade especifica, mediante remuneração
do poder público credenciante. Por exemplo, determinada
pessoa recebe atribuição de representar o Brasil em evento
internacional.
1.5 Militares
Abrangem as pessoas físicas que prestam
serviços às forças armadas, marinha, exercito e
aeronáutica, art. 142, caput e § 3º da CF e também as
policias militares e corpo de bombeiros militares dos
Estados, Distrito federal e Territórios, art.42 da CF, com
vínculo estatutário sujeito a regime jurídico próprio, com a
EC nº 18/98 são denominados servidores públicos militares.
2. Servidores públicos
Os servidores públicos (em sentido estrito) são
aqueles agentes que mantém relação com o regime
estatutário, ocupantes de cargos públicos efetivos ou sem
comissão, sujeito a regime jurídico de direito público. No
conceito de Hely Lopes Meirelles, servidores públicos
constituem subespécies dos agentes administrativos, e a
ela vinculados por relações profissionais, em razão da
investidura em cargos e funções, a título de emprego e com
retribuição pecuniária.
2.1 Cargo, Emprego e Função
83
 APOSTILA ELABORADA PELA EMPRESA DIGITAÇÕES & CONCURSOS
Cargo públicos são as mais simples unidade e
indivisíveis unidades de competência a serem expressas
por um agente, prevista em número certo, com
denominação própria, retribuídas por pessoas jurídicas de
direito público e criadas por lei, salvo os serviços auxiliares
do legislativo, ou seja, cargo público é a unidade de
atribuições é a menor célula que existe dentro da
administração publica para o exercício das atribuições pelo
agente investido do cargo. Com a possibilidade de contratar
servidores sob o regime da legislação trabalhista, a
expressão emprego público passou a ser utilizada, também
para designar uma unidade de atribuições, distinguindo-se
pelo tipo de vínculo contratual, sob regência da CLT,
enquanto o ocupante de cargo público tem vínculo
estatutário, está contido na lei que instituiu o regime jurídico
único.
No que tange ao conceito de função podemos
verificar que corresponde ao conjunto de atribuições as
quais não corresponde nem a cargo nem a emprego, ou
seja, trata-se de um conceito residual. De acordo com a
constituição, quando se trata de função, tem-se que ter em
vista dois tipos de situações:
Função exercida por servidores contratados
temporariamente, com base no art. 37, IX da CF, quando a
administração precisa atender situação de relevante e
excepcional interesse público, pode a administração
contratar sem concurso público, aquele que for contratado
sem concurso não vai ser investido nem a cargo nem
emprego público, porque para isso há a necessidade do
concurso público, sendo assim será contratado para
exercer uma função publica sem que a ela se corresponda
cargo ou emprego essa é uma das hipóteses da chamada
função sem cargo, mencionado no art. 37 IX da CF.
Outra espécie de função sem cargo que a
constituição prever é a função de confiança, art. 37 inciso v:
critério de confiança do agente que vai nomear. Não há o
cargo. Só quem pode exercer função de confiança é o
servidor que ocupe cargo de provimento efetivo para
exercer atribuições de direção, chefia e assessoramento,
porem ser for exercida chefia, direção e assessoramento
por quem ocupe cargo em comissão a constituição dispõe
um percentual mínimo de servidores de carreira exercendo
esses tipos de cargo, além deste mínimo qualquer pessoa
pode ser nomeada.
O que não pode deixar de ser esclarecido é que
os cargos distribuem-se em classes e carreiras, e
excepcionalmente criam-se cargos isolados que são de
classe única.
Cargo de carreira é o que se escalona em
classes, que é o agrupamento de cargos de mesmo
vencimento e atribuições, ou seja, as classes podem
ser organizadas de forma escalonada (superposta), quer
dizer que entre as classes existe um momento, período
diferente de vencimento, formando-se a chamada carreira,
que se organiza dentro um de agrupamento de classes
superpostas, o conjunto de carreiras e de cargos isolados
constitui o quadro ( gratificada de um mesmo serviço, órgão
ou poder) permanente, o quadro também pode ser
provisório, mas sempre com a observação que não é
admitido promoção ou acesso de um para o outro.
O número total dos cargos de cada quadro é o
que denomina lotação, a modificação da lotação de um
quadro, pela passagem de cargo nele incluso para outro
quadro, chama-se de redistribuição conforme a lei 8.112/90.
(art.37)
Aqui cabe ressalvar ao quanto à competência
organizacional, como disposto no artigo 18 caput da
constituição federal cabe a cada ente federado (a União, os
Estados Membros e o Distrito Federal), regular por lei sobre
a organização de seus servidores com a devida autonomia
delegada pela constituição.
2.1.1 Vacância
É o ato administrativo pelo qual o servidor é
destituído do cargo, emprego ou função. São as hipóteses
do art. 33 da lei n. 8112/90, demissão, aposentadoria,
promoção e falecimento, e também prever a ascensão, a
transferência, a readaptação e posse em outro cargo
inacumulável.
A exoneração é a extinção do vínculo estatutário a
pedido do servidor ou quando cabível, em virtude de
avaliação discricionária da autoridade competente. Pode
ocorrer no caso de cargo em comissão como a cargo de
provimento efetivo, por tanto, não é penalidade. A
exoneração pode ser a pedido ou de oficio no caso de
cargo em comissão, cujo provimento e exoneração são
praticados no exercício de competência discricionária. A
exoneração do ocupante de cargo de provimento efetivo
ocorrerá quando o sujeito não entrar em exercício, depois
de tomar posse ou não forem satisfeitas as condições do
estágio probatório (art. 34 e 35 da lei n. 8.112/90).
Já a demissão constitui penalidade decorrente da
pratica de ilícito administrativo, tem por objetivo desligar o
servidor dos quadros do funcionalismo.
A vacância do cargo em virtude da modificação do
vínculo, o agente legalmente investido poderá ser
promovido da classe inicial da carreira para uma classe
superior, a promoção gera vacância (cargo anterior vago),
provimento derivado, existe mudança de cargo sem
rompimento do vínculo jurídico, gera uma modificação
relação funcional do agente. Também pode ser chamada de
promoção de progressão vertical que é diferente da
progressão horizontal, que não há a mudança de cargo.
Assim, o cargo único compartimentado em símbolos, e o
agente progridem dentro do mesmo cargo até ficar apto
para progredir verticalmente, ou seja, é o progresso que o
agente faz dentro do cargo, até que tenha a possibilidade
de ser promovido. Na hipótese de readaptação, verifica-se
o provimento em cargo mais adequado em virtude de
limitação na capacidade física ou mental do servidor.
2.1.2 Acessibilidade aos cargos e empregos:
concurso público
A constituição estabelece o princípio da ampla
acessibilidade aos cargos, funções e empregos públicos
aos brasileiros que preencham os requisitos estabelecidos
em lei ( art. 37, I), mediante concurso público de provas ou
provas e títulos, com ressalva a nomeação para cargos de
provimento em comissão nos quais são livres a nomeação
e a exoneração como disposto no art. 37, II.
Com relação aos estrangeiros, sempre houve o
entendimento que era possível a contratação na hipótese
do art.37, IX da CF, para atender a necessidade temporária
de excepcional interesse público, no entanto a lei 8.745/93,
que dispõem sobre a contratação de servidor temporário foi
alterada pela lei 9.849/99, incluindo, entre outros casos
admitindo a contratação com base no referido dispositivo, o
de professor estrangeiro e pesquisador visitante estrangeiro
(art. 2º, V).
Com a EC 19/1998, que alterou o dispositivo 37
inciso I acrescentando a possibilidade de estrangeiros, na
forma da lei, ocupar cargos, empregos e funções públicas
na administração. Logo, o acesso dos estrangeiros deve
ocorrer na forma da lei, por que se trata de norma
constitucional de eficácia limitada à edição de lei, que
estabelecerá a necessária forma.
2.2 Regime jurídico único
84
 APOSTILA ELABORADA PELA EMPRESA DIGITAÇÕES & CONCURSOS
A constituição de 1988 reformulou o tratamento do
servidor público, instituindo o regime jurídico único e planos
de carreira para administração direta, autárquica e
fundações publicas, disposto no art. 39, (restabelecido pelo
STF pela ADI n. 2.135/ DF, em 02 de agosto de 2007,
decidindo em sessão plenária, suspender a vigência do art.
39, caput, da Constituição Federal, em sua redação dada
pela Emenda Constitucional n. 19/98. Em decorrência
dessa decisão, volta a aplicar-se a redação original do art.
39, que exige regime jurídico único e planos de carreira
para os servidores da Administração Pública Direta,
autarquias e fundações públicas, assim garantindo
tratamento isonômico entre os servidores públicos,
submetendo- os aos mesmos direitos e obrigações perante
a entidade a que servem. O regime jurídico único requer o
funcionalismo na administração em cada esfera
governamental, seja estruturado com base num plano de
carreiras fundadas num sistema de cargos classificados de
acordo com suas atribuições, na mesma classe
escalonadas em função da de maior complexidade dos
cargos que a integrem. Possibilitando justa política
remuneratória, considerando que o servidor não se limitará
apenas ao aumento de suas remunerações mas também
terá outras atribuições de mais responsabilidade.
2.3 Criação, transformação e extinção de
cargos, funções ou empregos públicos
A criação de cargo significa sua institucionalização
com denominação própria, previstas em número certo,
função específica e correspondente retribuição por pessoas
jurídicas de Direito público e criada por lei (pelos Poderes
Executivo, legislativo no âmbito de suas respectivas
competência da Câmara dos Deputados e de vereadores
dispõe o arts. 51 inciso V e 52 inciso XIII e como dispõe o
art.96 inciso I alínea b todos os arts da CF/88) ressalvando
os casos de serviços auxiliares do legislativo criando-se por
resolução, da Câmara ou do Senado, ( observando a
natureza do cargo de provimento efetivo, através de
concurso público ou em comissão por livre escolha).
Já na transformação temos uma alteração de
molde a atingir a natureza do cargo, neste caso ocorrendo à
extinção ou criação de um ou de alguns cargos, e se dá de
forma automática e simultânea quando um cargo é
transformado em outro. Esclarecendo que tanto a criação
como já fora mencionado, mas também a transformação de
cargos exige lei.
Com a extinção o cargo desaparece deixa de
existir (arts. 48 inciso X, 51, inciso IV e 52 inciso XIII, tratam
da extinção do cargo no âmbito do Executivo e dos serviços
auxiliares do legislativo, já o art. 96 inciso II, aliena b,
corresponde à extinção nos serviços auxiliares do
judiciário), Cada um dos Poderes, se concretizando por lei
quando for extinção de cargos do Executivo ou como
dispõe o art. 84 inciso XXV da CF/ 88 mediante ato
administrativo do Presidente da República vinculando- se
mediante decreto. A extinção de cargos em suas autarquias
e fundações públicas e extinção de cargo dos serviços
auxiliares do judiciário igualmente se formalizarão através
de lei. Mas quando se tratar de cargos auxiliares do
legislativo, suas autarquias e empresas publicam realiza-se
a extinção por resolução.
A criação, transformação e extinção de cargos,
funções ou empregos do poder Executivo exige lei de
iniciativa do Presidente da República, dos governadores
dos Estados e do Distrito Federal e dos Prefeitos Municipais
abrangendo a administração direta, autárquica e
fundacional ( arts. 61 § 1º, inciso II, alínea d da CF/ 88),
sendo assim, ainda que dependam de iniciativa do poder
competente podem sofrer emendas do legislativo, desde
que respeitando os limites qualitativos (natureza ou espécie
) e quantitativos da proposta, não transformando o
projeto original.
2.4 Provimento
É o ato pelo qual o se efetua o preenchimento do
cargo público, com a designação de seu titular. Poder ser
originário ou autônomo ou derivado:
Provimento originário é o vínculo inaugural entre
administração e o servidor, considerando determinado
cargo, pode ocorrer para quem era servidor público e quem
não era servidor e passou a ser. Exemplo, um técnico
judiciário que passa no concurso para magistratura, nova
nomeação que estará constituindo novo vínculo, esse será
provimento originário, porque é inaugural, o que se
considera é o cargo.
O concurso público não pode ser só de provas
títulos, vedado pela constituição federal, tem que
necessariamente de provas e pode ter provas de títulos
também, ou seja, pode ter só provas, pode haver prova
mais provas de títulos. A administração pode estabelecer
critérios diferenciados objetivos, que deverão esta de
acordo com a lei e considerando com a função do cargo.
Exemplo exame psicotécnico de acordo com a previsão
legal com critérios objetivos identificados no edital.
E o provimento derivado é o que se faz por
transferência, promoção, remoção, acesso, reintegração,
readmissão, enquadramento, aproveitamento ou reversão,
é sempre uma alteração na situação de serviço do provido.
E Celso Antônio Bandeira de Mello dá a seguinte
classificação, provimento derivado pode ser vertical,
horizontal ou por reingresso.
Provimento derivado vertical o que significa que
através da promoção ( por merecimento ou antiguidade) , o
servidor alcança cargo mais elevado, dentro da própria
carreira. No provimento derivado horizontal é quando o
servidor é readaptado para um cargo mais compatível com
sua limitação seja de capacidade física ou mental, logo o
servidor não é rebaixado, mas também não ascende em
sua posição funcional. O Provimento derivado por
reingresso restabelece a situação do servidor anterior, a
qual estava desligada.
É necessário que seja esclarecido as
modalidades de provimento por reingresso, onde podemos
encontrar por exemplo a situação de o agente que
conseguir anular demissão tem o direito de volta para seu
cargo anterior, denominando-se reintegração e o servidor
que estava ocupando o cargo desse servidor reintegrado
tem que voltar para seu cargo anterior, denominando-se
recondução, e se o cargo não existir ou for declarado
desnecessário, ele pode ser apresentado a outro cargo com
atribuições e remuneração compatíveis ou deposto em
disponibilidade o servidor reconduzido ( art. 41§ 2º da
CF), e quando o servidor disponível for chamado a voltar
ao serviço, haverá o aproveitamento ( art.41 § 3º da CF).
E assim, não podemos deixar de destacar a
ultima modalidade de provimento derivado por reintegração,
trata-se do funcionário aposentado que reingressa ao
serviço público, a pedido (voluntária) que depende do pleito
do interessado e de outros requisitos estabelecido em lei ou
ex oficio (compulsória) quando cessada a incapacidade que
gerou a aposentadoria por invalidez ( art. 25 da lei
8112/90).
O provimento ainda pode ser classificado quanto á
sua durabilidade em efetivo, vitalício e em comissão, essa
classificação somente aplicável aos cargos:
Os cargos de provimento efetivos são os
predispostos a receber ocupantes em caráter definitivo (os
que são providos por concurso público). E como menciona
o art. 41 da CF, o servidor após o período de três de
exercício pode adquirir a efetivação e a estabilidade,
85
 APOSTILA ELABORADA PELA EMPRESA DIGITAÇÕES & CONCURSOS
denominando-se estágio probatório, a partir do momento
que o servidor adquirir estabilidade no cargo, só poderá
perder o cargo em quatro situações: três delas se
encontram no art. 41§ 1º e a outra no art. 169 § 4º, ambos
da constituição:
a) decisão judicial com sentença com o transito em
julgado ( demissão, ato punitivo),
b) processo administrativo disciplinar, neste caso o
servidor perde o cargo por infração disciplinar, seria aqui o
caso de demissão com observância da garantia de ampla
defesa,
c) processo de avaliação por insuficiente
desempenho, (é preciso que esse dispositivo seja
regulamentado o inc. III do § 1, do art.41 para que possa
ser aplicado, na forma da lei complementar – norma
constitucional de eficácia limitada, não pode ser aplicada
enquanto não criar a lei complementar, possibilidade
teórica, porque ainda não existe a lei regulamentando, mas
o inciso III foi inserido na constituição pela emenda
constitucional número 19),
d) exoneração do estável, em virtude de gastos
com pessoal, não é hipótese punitiva é uma contingência
administrativa, mas sim redução do quadro de pessoal com
excesso de despesa, de acordo com art. 169§ 4º da CF.
Cabe ressaltar que demissão constitui o
desligamento do cargo com caráter de sanção, aplicável
nas hipóteses previstas em lei, diferente de exoneração que
é o desligamento sem caráter sancionador e pode ser a
pedido ou a ex-oficio nos seguintes casos: desinvestir de
cargo em comissão, quando no caso de provimento efetivo
o servidor demonstrar ser inadequado ao cargo antes de
completar o triênio para estabilidade e a administração o
desliga, na avaliação periódica de desempenho tenha sido
considerado insatisfatório, quando o servidor empossado
não entrar em exercício em prazo legal, quando o servidor,
em acumulação proibida, desde que de boa fé, permitindo
optar cargo que desejar efetivado.
O cargo de provimento vitalício significa que a
demissão do servidor dependerá de sentença judicial
transitada em julgado, que reconheça a comprovação de
infração a que seja cominada à sanção. Somente possível
em relação aos cargos que a constituição define como de
provimento vitalício. A constituição atribui o regime de
vitaliciedade aos magistrados (art.95, I), aos membros dos
tribunais de contas (art.73 § 3º), e do ministério público
(art.128, § 5º,a).
O cargo de provimento em comissão é o que se
dá através de nomeação independente de concurso e em
caráter transitório, a possibilidade em relação a esses
cargos somente se dará mediante lei que a declare e
provimento em comissão.
O provimento dos cargos públicos da
Administração Federal direta cabe ao Presidente da
República, através de decreto, observado o que a respeito
dispuser a lei (art. 84. XXV. da CF). Essa atribuição pode
ser delegada pelo Presidente da República, aos Ministros
de Estado, ao Procurador-Geral da República ou do
Advogado-Geral da União, que observarão os limites da
delegação (art. 84, parágrafo único. da CF).
Presidente República cabe prover cargos que
integram a estrutura do Judiciário, como ocorre com os
Ministros do Supremo Tribunal Federal e dos tribunais
superiores , os governadores de territórios, o procurador
geral da república, o presidente do banco central, todos se
aprovados pelo senado (art. 84. XIV. da CF). O mesmo se
pode dizer da nomeação dos Ministros do Tribunal de
Contas da União (art. 73, § 2. da CF).
Já os cargos que se refere ao provimento dos
cargos de juiz singular e de auxiliares administrativos do
Judiciário, diga-se que a competência é dos Tribunais (art.
96. I “c”.e ‘e” da CF). quer sejam Tribunais federais. quer
estaduais. sendo o ato de nomeação da responsabilidade
dos respectivos presidentes. O ato é veiculado por portaria.
O ministério público é competente para prover os cargos de
seus membros e dos serviços auxiliares( art.127,§2º da CF)
b) Cargo de provimento efetivo isolado: cargo de
classe única, exemplo desembargador nomeado pelo quinto
constitucional, não se organiza em carreiras, não existe
classes.
2.5 Direitos e Deveres
Os direitos e deveres do servidor público se forem
estatutário esta elencado no Estatuto do servido ou no caso
de servidor celetista na CLT, dever-se também observar
normas consagradas na constituição federal (arts. 37 a 42),
ainda mais, não existe impedimento para que outros direitos
sejam atribuídos pelas constituições Estaduais ou nas leis
ordinárias dos Estados e municípios.
Direitos concernentes aos subsídios (introduzida
pela Emenda Constitucional nº 19/ 98) compõem-se de uma
parcela única, ou seja, indivisas vedado acréscimo de
vantagens outras de qualquer espécie; quanto ao
vencimento é a retribuição pecuniária fixada em lei pelo
exercício do cargo público, já a remuneração é o
vencimento somado com as vantagens pecuniárias
atribuídas em lei, de acordo com a lei 8.112/90 existem três
espécies de vantagens pecuniárias:
1) As indenizações, com finalidade ressarcir
despesas que o servidor tenha sido obrigado a realizar em
razão do serviço, compreendendo em ajuda de custo;
diárias; transporte e auxílio-moradia.
2) As gratificações como dispõe a lei 8.112/90 nos
arts. 61,I,II e IX, 62, 63 e 76-A.
“Art. 76-A. A Gratificação por Encargo de Curso
ou Concurso é devida ao servidor que, em caráter eventual:
I – atuar como instrutor em curso de formação, de
desenvolvimento ou de treinamento regularmente instituído
no âmbito da administração pública federal;
II – participar de banca examinadora ou de
comissão para exames orais, para análise curricular, para
correção de provas discursivas, para elaboração de
questões de provas ou para julgamento de recursos
intentados por candidatos;
III – participar da logística de preparação e de
realização de concurso público envolvendo atividades de
planejamento, coordenação, supervisão, execução e
avaliação de resultado, quando tais atividades não
estiverem incluídas entre as suas atribuições permanentes;
IV – participar da aplicação, fiscalizar ou avaliar
provas de exame vestibular ou de concurso público ou
supervisionar essas atividades.
§ 1º Os critérios de concessão e os limites da
gratificação de que trata este artigo serão fixados em
regulamento, observados os seguintes parâmetros:
I – o valor da gratificação será calculado em horas,
observadas a natureza e a complexidade da atividade
exercida;
II – a retribuição não poderá ser superior ao
equivalente a 120 (cento e vinte) horas de trabalho anuais,
ressalvada situação de excepcionalidade, devidamente
justificada e previamente aprovada pela autoridade máxima
do órgão ou entidade, que poderá autorizar o acréscimo de
até 120 (cento e vinte) horas de trabalho anuais;
III – o valor máximo da hora trabalhada
corresponderá aos seguintes percentuais, incidentes sobre
o maior vencimento básico da administração pública
federal:
a) 2,2% (dois inteiros e dois décimos por cento),
em se tratando de atividades previstas nos incisos I e II do
caput deste artigo;
86
 APOSTILA ELABORADA PELA EMPRESA DIGITAÇÕES & CONCURSOS
b) 1,2% (um inteiro e dois décimos por cento), em
se tratando de atividade prevista nos incisos III e IV do
caput deste artigo.
§ 2º A Gratificação por Encargo de Curso ou
Concurso somente será paga se as atividades referidas nos
incisos do caput deste artigo forem exercidas sem prejuízo
das atribuições do cargo de que o servidor for titular,
devendo ser objeto de compensação de carga horária
quando desempenhadas durante a jornada de trabalho, na
forma do § 4º do art. 98 desta Lei.
§ 3º A Gratificação por Encargo de Curso ou
Concurso não se incorpora ao vencimento ou salário do
servidor para qualquer efeito e não poderá ser utilizada
como base de cálculo para quaisquer outras vantagens,
inclusive para fins de cálculo dos proventos da
aposentadoria e das pensões.”
3) O adicional como expõe o art. 61 IV a VIII da lei
8112/90, observando também o disposto nos arts. 68, 73,
75, 76, da referida lei.
“Art. 61. Além do vencimento e das vantagens
previstas nesta Lei, serão deferidos aos servidores as
seguintes retribuições, gratificações e adicionais:
IV – adicional pelo exercício de atividades
insalubres, perigosas ou penosas;
V – adicional pela prestação de serviço
extraordinário;
VI – adicional noturno;
VII – adicional de férias;
VIII – outros, relativos ao local ou à natureza do
trabalho.”.
4) Benefícios da seguridade social regulado pelos
arts. 196 e 197 da lei 8.112/90, que trata do auxílio
natalidade e do salário família.
“Art. 196. O auxílio-natalidade é devido à servidora
por motivo de nascimento de filho, em quantia equivalente
ao menor vencimento do serviço público, inclusive no caso
de natimorto.
§ 1º Na hipótese de parto múltiplo, o valor será
acrescido de 50% (cinquenta por cento), por nascituro.
§ 2º O auxílio será pago ao cônjuge ou
companheiro servidor público, quando a parturiente não for
servidora.
Art. 197. O salário-família é devido ao servidor
ativo ou ao inativo, por dependente econômico.
Parágrafo único. Consideram-se dependentes
econômicos para efeito de percepção do salário-família:
I – o cônjuge ou companheiro e os filhos, inclusive
os enteados até 21 (vinte e um) anos de idade ou, se
estudante, até 24 (vinte e quatro) anos ou, se inválido, de
qualquer idade;
II – o menor de 21 (vinte e um) anos que, mediante
autorização judicial, viver na companhia e a expensas do
servidor, ou do inativo;
III – a mãe e o pai sem economia própria.”
2.5.1 Direitos de ausência ao serviço
Inclui entre os direitos do servidor os concernentes
a férias, licença e afastamento, estabelecidos na lei
8.112/90 alguns afastamentos chamados como concessões
outros previstos, mas sem designação. Existem 24
variedades de afastamento, sendo 12 espécies de licença e
12 de afastamento.
O art. 77 da lei 8.112/90 trata das férias do
servidor direito ao descanso anual por 30 dias, e sua
remuneração ainda será acrescida de 1/3 da retribuição
normal.
No art.81 da lei 8.112/90 estão enumeradas 7
variedades das licenças, mas no entanto existe outras
expressamente mencionadas nos arts.202 ( para
tratamento de saúde que pode ser de oficio ou a pedido do
servidor), Art. 207 (licença para servidora gestante por 120
dias consecutivos), Art.208 ( licença para de cinco dias para
paternidade, pelo nascimento ou pela adoção),Art.210
(licença para a servidora que obtiver a guarda ou no caso
de adoção para crianças até um ano) Di Pietro, Maria Sylvia
Zanela, op. Cit. p. 611 e 211( no caso de acidente em
serviço o serviço fará jus a licença com remuneração
integral).
“Art. 81. Conceder-se-á ao servidor licença:
I – por motivo de doença em pessoa da família;
II – por motivo de afastamento do cônjuge ou
companheiro;
III – para o serviço militar;
IV – para atividade política;
V – para capacitação;
VI – para tratar de interesses particulares;
VII – para desempenho de mandato classista.
§ 1º A licença prevista no inciso I será precedida
de exame por médico ou junta médica oficial.
§ 2º Revogado. Lei nº 9.527, de 10-12-1997.
§ 3º É vedado o exercício de atividade remunerada
durante o período de licença prevista no inciso I deste
artigo.
Art. 82. A licença concedida dentro de 60
(sessenta) dias do término de outra da mesma espécie será
considerada como prorrogação.”
E ainda há as licenças sem remunerarão, mas
com contagem do tempo, no caso do art. 92 c/c art.102 VIII
“c”(para desempenho de mandato classista) da lei 8.112/90,
e ainda sem remuneração e sem contagem de tempo de
serviço nos casos dos arts. 84 e § 1 e 91 da lei
mencionada.
Quanto ao afastamento podemos elencar 3 artigos
que a lei menciona como tal art.93, c/c com art. 102 II e III
(para servir outro órgão ou entidade por tempo
indeterminado), art.94 c/c art.102 V (para exercício de
mandado eletivo durante o prazo de sua duração) e art. 95
§ 1 c/c 102 VII (para estudo ou missão no exterior quando
autorizado no prazo máximo de 4anos) todos da lei
8112/90.
As concessões previstas na lei 8.112/90 podem
assim ser classificadas:
1) direito de ausentar-se do serviço;
“Art. 97. Sem qualquer prejuízo, poderá o servidor
ausentar-se do serviço:
I – por 1 (um) dia, para doação de sangue;
II – por 2 (dois) dias, para se alistar como eleitor;
III – por 8 (oito) dias consecutivos em razão de:
a) casamento;
b) falecimento do cônjuge, companheiro, pais,
madrasta ou padrasto, filhos, enteados, menor sob guarda
ou tutela e irmãos.”
2) direito a horário especial, concedido;
“Art. 98. Será concedido horário especial ao
servidor estudante, quando comprovada a incompatibilidade
entre o horário escolar e o da repartição, sem prejuízo do
exercício do cargo.
§ 1º Para efeito do disposto neste artigo, será
exigida a compensação de horário no órgão ou entidade
que tiver exercício, respeitada a duração semanal do
trabalho.
§ 2º Também será concedido horário especial ao
servidor portador de deficiência, quando comprovada a
necessidade por junta médica oficial, independentemente
de compensação de horário.
§ 3º As disposições do parágrafo anterior são
extensivas ao servidor que tenha cônjuge, filho ou
dependente portador de deficiência física, exigindo-se,
porém, neste caso, compensação de horário na forma do
inciso II do art. 44.”
87
 APOSTILA ELABORADA PELA EMPRESA DIGITAÇÕES & CONCURSOS
3) direito concedido ao servidor estudante ao
mudar de sede no interesse da administração pública, em
se matricular em instituição congênere, em qualquer época,
independentemente de vaga, como menciona o art. 99 da
lei 8.112/90.
É necessária quanta esta ultima concessão
mencionada, que o STF possui jurisprudência consolidada
na qual são congêneres entre as instituições de ensino
superior públicas, e são congêneres entre si as instituições
de ensino superior privadas, ou seja, o estudante que
estudava em instituição privada, em sua localidade
originária só será assegurado o direito de matricula-se em
uma universidade ou faculdade privada na localidade para
onde administração publica deslocou este servidor.
2.5.2 Direita aposentadoria
Aposentadoria é um direito á inatividade
remunerada, existem três modalidades: por invalidez,
compulsória e voluntária. Devendo ser observada qual é o
regime do servidor se é celetista ou estatutário.
2.5.3 Direitos do titular do cargo
Conforme explicitado na doutrina clássica de Hely
Lopes Meirelles, os direitos do titular do cargo restringem-
se ao seu exercício, às prerrogativas da função e os
vencimentos e vantagens decorrentes da investidura, sem
que o servidor tenha propriedade do lugar que ocupa. Logo,
é apropriável, não deixando dúvidas que o servidor não
tenha direito adquirido a imutabilidade de suas atribuições,
portanto a administração pública pode através de lei alterar,
extinguir, criar cargo sem o conhecimento do seu titular,
importante mencionar que o servidor poderá adquirir direito
à permanência no serviço público, porém nunca o de
permanecer no exercício da mesma função.
2.5.4 Direito de greve e Associação sindical
Na Constituição Federal a esse respeito
estabelece no inciso VII do art. 37 que o direito de greve
será exercido nos termos e nos limites definidos em lei
específica o direito à livre associação sindical está disposto
no art. 37, VI da constituição, que é uma norma
autoaplicável.
2.5.5 Deveres dos Servidores
Os deveres dos servidores públicos vêm
normalmente previstos nas leis estatutárias, abrangendo
encontrando-se enumerado no art. 116 (8.112/90) , entre
outros, os de assiduidade, pontualidade, discrição,
urbanidade, obediência, lealdade. O descumprimento dos
deveres enseja punição disciplinar.
“Art. 116. São deveres do servidor:
I – exercer com zelo e dedicação as atribuições do
cargo;
II – ser leal às instituições a que servir;
III – observar as normas legais e regulamentares;
IV – cumprir as ordens superiores, exceto quando
manifestamente ilegais;
V – atender com presteza:
a) ao público em geral, prestando às informações
requeridas, ressalvadas as protegidas por sigilo;
b) à expedição de certidões requeridas para
defesa de direito ou esclarecimento de situações de
interesse pessoal;
c) às requisições para a defesa da Fazenda
Pública;
VI – levar ao conhecimento da autoridade superior
as irregularidades de que tiver ciência em razão do cargo;
VII – zelar pela economia do material e a
conservação do patrimônio público;
VIII – guardar sigilo sobre assunto da repartição;
IX – manter conduta compatível com a moralidade
administrativa;
X – ser assíduo e pontual ao serviço;
XI – tratar com urbanidade as pessoas;
XII – representar contra ilegalidade, omissão ou
abuso de poder.
Parágrafo único. A representação de que trata o
inciso XII será encaminhada pela via hierárquica e
apreciada pela autoridade superior àquela contra a qual é
formulada, assegurando-se ao representando ampla
defesa”
3. Evolução histórica da responsabilidade civil
do estado
A responsabilidade do Estado passou por um
processo evolutivo, partindo do que chamamos da teoria da
irresponsabilidade até chegarmos à responsabilidade
objetiva.
Por muitos séculos vigorou o princípio da
irresponsabilidade do Estado, na época do Absolutismo,
quando fluía a ideia de que os reis eram designados por
Deus, e consequentemente infalíveis e agiam pelo seu bel
prazer. Nem os reis nem o Estado erram, estando acima de
qualquer um, pois sua função seria de atender o interesse
da sociedade como um todo e consequentemente fica
acima de qualquer indivíduo, impedindo assim que fosse
reconhecida sua responsabilidade perante o indivíduo. Só
era permitida a responsabilidade pecuniária dos agentes da
administração, ou seja, a vítima do dano poderia recorrer
contra o funcionário que cometeu o dano, jamais o Estado.
Mas, nem sempre o agente conseguia honrar com a
indenização pela insuficiência da sua restrição
orçamentária.
Um primeiro patamar da evolução, com a
revolução industrial e do início do sistema capitalista.
Começou a ser difundido a concepção de submissão do
Estado ao Direito nascendo o reconhecimento dos direitos
diante do Estado. Passando a ter diferenciação entre atos
denominados atos de império e atos de gestão. Em todos
os atos que correspondessem a atos de império não existia
responsabilização do Estado, já no que se referia a atos de
gestão, onde o Estado atuava como se particular fosse, o
estado poderia, se tivesse culpa do agente, ser acionado a
reparar os danos causados a terceiros, essa foi o primeiro
degrau da evolução, da passagem da teoria da
irresponsabilidade para uma concepção civilista da
responsabilidade do Estado.
Na pratica, o resultado foi muito pequeno para
quem sofreu o dano, tinha que conseguir descobrir se era
ato de império ou ato de gestão e conseguir comprovar a
culpa do agente.
Com a evolução do princípio da legalidade e que
tantos os particulares quanto o Estado devem estar
submissos a lei. Assim a doutrina e a jurisprudência deram
mais um passo na evolução com a Teoria da Culpa
presumida da Administração, que invertia o ônus da prova,
o Estado que teria que provar que não teve culpa.
Um importante passo desta evolução ocorreu com
a Teoria do Órgão, onde se entende que Estado é
concebido como um organismo vivo, integrado por um
conjunto de órgãos que realizam as suas funções. As
vontades e as ações dos órgãos são do Estado e os
agentes só executam, com isso a responsabilização do
Estado por ato do agente foi ampliada, não mais exigindo a
culpa do agente.Com base nos princípios da igualdade de
ônus e encargos sociais, chegamos à fase atual da
evolução. A denominada responsabilidade objetiva, onde o
particular deve demonstrar o nexo de causalidade entre o
ato da administração e o dano sofrido, sem a ingerência do
particular no ato.
88
 APOSTILA ELABORADA PELA EMPRESA DIGITAÇÕES & CONCURSOS
A teoria do risco administrativo é mais um passo
importante na evolução, a interpretação desta teoria pode
ser explicada pelo fato dos riscos acarretados por
atividades perigosas deve ser sustentado por quem
aproveita os benefícios do desenvolvimento da atividade
perigosa, quando não tenha ocorrido força maior que
interfira no funcionamento do serviço. Essa teoria do risco
administrativo apregoa o dever do Estado de indenizar o
particular que foi sofreu um dano em virtude da atividade
administrativa.
Há ainda a Teoria do Risco integral que afirma
que o Estado tem o dever de indenizar em qualquer caso
de dano sofrido pelo particular, mesmo sem a existência de
nexo causal. Mas existe uma corrente contrária a esta
posição. Na opinião de Hely Lopes Meirelles, essa teoria é
contrária a equidade social.
3.1 A Evolução da Responsabilidade do Estado
no Direito
No Brasil não existiu a fase de irresponsabilidade,
o Estado respondia por seus atos. Desde a constituição do
Império, 1824 que o empregado público era
responsabilizado por seus erros e omissões que
causassem prejuízos a terceiros. O Estado respondia
solidariamente ao funcionário, desde que a culpa fosse
provada. No código de 1916, houve divergência na
interpretação, se a culpa do Estado era subjetiva ou se era
objetiva.
Na constituição de 1946, determinou que a
responsabilidade do Estado fosse objetiva, baseada no
risco administrativo. As constituições promulgadas
posteriormente em 1967, 1968 e 1988 permaneceram com
o risco objetivo.
3.2 Responsabilidades dos Agentes
O agente que praticar um ato ilícito que gerar um
prejuízo ao erário poderá vir a responder por três esferas
distintas: responsabilidade penal, civil e administrativa.
Deste modo, os servidores públicos que ao desempenhar
suas atividades de sua competência ou alegando estar
cumprindo sua função ao efetuando infrações (atividades
exercida de forma ilegal, gerando dano), poderá ser
responsabilizado nas esferas administrativa, civil ou penal
diante da Administração Pública.
3.2.1 Responsabilidade Administrativa
O dano originado de ato ou omissão do servidor
poderá resultar em prejuízo ao erário; ou a terceiros de boa-
fé. Ocorrendo o dano, a Administração primeiro apura a
responsabilidade civil do servidor por via de processo
administrativo, observando os princípios do contraditório e
da ampla defesa (CF, art. 5.º, LV). Nessa apuração, que
será desenvolvida a seguir, esclarecendo que a
administração que só existirá a responsabilidade civil do
servidor se este estiver atuado com dolo ou culpa.
Se o dano foi causado a terceiros o Estado deverá
indenizar o terceiro prejudicado, independentemente de
dolo ou culpa do servidor e assim, não havendo dolo ou
culpa do servidor, o Estado não terá o direito de regresso,
que é o direito de ser ressarcido pelo servidor do valor pago
a título de indenização. Logo, tendo o servidor dolo ou
culpa, o ente público terá o direito de regresso contra o
servidor, podendo então propor uma ação judicial, chamada
de ação de regresso, na esfera civil, para reaver do servidor
o que pagou como indenização.
Para ambos os casos (prejuízo ao erário e
prejuízo a terceiros) poderá haver uma solução
administrativa ao invés de judicial.
Uma vez constatada a prática do ilícito
administrativo, ficará o servidor sujeito à sanção
administrativa adequada ao caso, que poderá ser
advertência, suspensão, demissão, cassação de
aposentadoria ou disponibilidade, destituição de cargo em
comissão ou destituição de função comissionada.
Na lei 8112/90 no artigo 117 apresenta o hall de
proibições ao servidor público e o servidor responde
administrativamente pelos ilícitos administrativos com ação
ou omissão que contrarie a Lei.
“Art. 117. Ao servidor é proibido:
I – ausentar-se do serviço durante o expediente,
sem prévia autorização do chefe imediato;
II – retirar, sem prévia anuência da autoridade
competente, qualquer documento ou objeto da repartição;
III – recusar fé a documentos públicos;
IV – opor resistência injustificada ao andamento de
documento e processo ou execução de serviço;
V – promover manifestação de apreço ou
desapreço no recinto da repartição;
VI – cometer a pessoa estranha à repartição, fora
dos casos previstos em lei, o desempenho de atribuição
que seja de sua responsabilidade ou de seu subordinado;
VII – coagir ou aliciar subordinados no sentido de
filiarem-se à associação profissional ou sindical, ou a
partido político;
VIII – manter sob sua chefia imediata, em cargo ou
função de confiança, cônjuge, companheiro ou parente até
o segundo grau civil;
IX – valer-se do cargo para lograr proveito pessoal
ou de outrem, em detrimento da dignidade da função
pública;
X – participar de gerência ou administração de
sociedade privada, personificada ou não personificada,
salvo a participação nos conselhos de administração e
fiscal de empresas ou entidades em que a União detenha,
direta ou indiretamente, participação no capital social ou em
sociedade cooperativa constituída para prestar serviços a
seus membros, e exercer o comércio, exceto na qualidade
de acionista, cotista ou comanditário;
XI – atuar, como procurador ou intermediário, junto
a repartições públicas, salvo quando se tratar de benefícios
previdenciários ou assistenciais de parentes até o segundo
grau, e de cônjuge ou companheiro;
XII – receber propina, comissão, presente ou
vantagem de qualquer espécie, em razão de suas
atribuições;
XIII – aceitar comissão, emprego ou pensão de
estado estrangeiro;
XIV – praticar usura sob qualquer de suas formas;
XV – proceder de forma desidiosa;
XVI – utilizar pessoal ou recursos materiais da
repartição em serviços ou atividades particulares;
XVII – cometer a outro servidor atribuições
estranhas ao cargo que ocupa, exceto em situações de
emergência e transitórias;
XVIII – exercer quaisquer atividades que sejam
incompatíveis com o exercício do cargo ou função e com o
horário de trabalho;
XIX – recusar-se a atualizar seus dados cadastrais
quando solicitado.”
Como foi dito anteriormente, as penalidades
disciplinares estão elencadas no artigo 127, sendo
diferenciadas pela gravidade atribuída a cada ato levando
em consideração as atenuantes e as agravantes além do
antecedente funcional. São elas:
Advertência- como transcreve o artigo 129 da
referida Lei, está será aplicada por escrito, nos casos de
violação dos incisos I a VIII e XIX do artigo 117 e na
inobservância de algum dever funcional estipulado na lei,
regulamentação ou norma interna que não seja considerado
penalidade mais grave.
89
 APOSTILA ELABORADA PELA EMPRESA DIGITAÇÕES & CONCURSOS
A suspensão ocorre no caso de reincidência, em
faltas já punidas com advertência, não podendo exceder o
prazo de 90 dias. As penalidades de advertência terá seu
registro cancelado após 3 anos e o de suspensão após 5
anos.
A penalidade de demissão será aplicada nos
casos elencados no artigo 132 da Lei 8112/90. Será
aplicada pelo Presidente da República, pelos presidentes
das Casas do Poder Legislativo e dos tribunais Federais e
pelo Procurador Geral da República.
“Art. 132. A demissão será aplicada nos seguintes
casos:
I – crime contra a administração pública;
II – abandono de cargo;
III – inassiduidade habitual;
IV – improbidade administrativa;
V – incontinência pública e conduta escandalosa,
na repartição;
VI – insubordinação grave em serviço;
VII – ofensa física, em serviço, a servidor ou a
particular, salvo em legítima defesa própria ou de outrem;
VIII – aplicação irregular de dinheiros públicos;
IX – revelação de segredo do qual se apropriou em
razão do cargo;
X – lesão aos cofres públicos e dilapidação do
patrimônio nacional;
XI – corrupção;
XII – acumulação ilegal de cargos, empregos ou
funções públicas;
XIII – transgressão dos incisos IX a XVI do art.
117”
No que tange a cassação da aposentadoria ou a
disponibilidade do inativo que praticou durante sua
atividade na administração, seja qualquer falta elencada no
artigo 132 da referida lei, sendo esta falta punível com
demissão. Sendo aplicadas pela mesma ordem hierárquica
da demissão.
Destituição do cargo (cargos que se escalonam-
se) ou função em comissão será aplicada nos casos de
infração sujeitas às penalidades de suspensão e de
demissão. Sendo de competência da mesma autoridade
que fez a nomeação.
3.2.2 Sindicância do Processo Administrativo
Para ser aplicada uma penalidade de suspensão
acima de 30 dias, demissão, cassação de aposentadoria ou
disponibilidade e destituição de cargo ou função em
comissão deve ser instaurada uma sindicância.
Ele pode ser interpretado como um processo
investigativo realizado por uma comissão composta por três
servidores estáveis designados por autoridade competente,
sendo um deles escolhido para presidir. Devendo pelo
menos o presidente ter o nível de escolaridade igual ou
superior ao do indiciado.
O processo administrativo será dividido em três
fases que serão dividas da seguinte forma: Instauração irá
iniciar com a publicação do ato que constitui a comissão;
inquérito que será dividido em três partes instrução, defesa
e relatório. Sendo assegurados os direitos fundamentais de
ampla defesa e contraditórios. A comissão irá promover por
todos os meios admitidos em direito, como depoimento,
investigação, diligências entre outros, a fim de obter amplo
conhecimento do fato. Após a oitiva das testemunhas
proceder-se-á o interrogatório do acusado.
Sendo tipificada a infração disciplinar serão
oferecidos 10 dias para a defesa, caso seja considerado
revel será nomeado procurador dativo com cargo
equivalente ou superior ou mesmo nível de escolaridade ou
superior.
Depois de apreciada a defesa, a comissão irá
elaborar minucioso relatório que será conclusivo quanto à
responsabilidade ou não do servidor. No caso do servidor
ser considerado responsável, o relatório deverá
transcrevendo os dispositivos normativos que não foram
seguidos, as peças principais dos autos, informando às
provas que fizeram com que o comitê tomasse a decisão
bem como os atenuantes e os agravantes. Será então
remetido á autoridade que determinou a instauração para o
julgamento do fato ou se a sanção prevista exceder sua
alçada, será encaminhado à autoridade competente.
3.2.3. Do julgamento
A comissão poderá decidir pela inocência, se
decidir assim será determinado o arquivamento ou poderá
decidir culpa do mesmo. Em regra será mantida a decisão
da comissão, salvo se flagrantemente contrária á prova dos
autos. Podendo agravar, abrandar ou isentar o servidor da
responsabilidade. Extinta a punibilidade pela prescrição,
será colocado no assentamento individual do servidor.
Se a infração for tipificada como crime, o processo
disciplinar será remetido ao Ministério Público, sendo
passível de condenação penal.
Cabe ressaltar, que pode ser solicitada revisão do
processo pelo servidor, a qualquer tempo, pela ocorrência
de fatos novos ou circunstâncias que provem a inocência
ou a inadequação da pena.
3.3 Da Responsabilidade Penal
Responsabilidade Penal o código penal prevê os
crimes contra a administração Pública diferenciando os
crimes praticados por funcionários públicos e os crimes
praticados por particulares.
Cabe ressaltar, que funcionário público para os
efeitos penais corresponde a quem trabalhe mesmo que
transitoriamente ou sem remuneração em cargo, emprego
ou função pública, ou seja, os que por exercer uma função
aproveitam da mesma para cometer alguma infração penal,
bem como dispõe o art. 327 §1º do código penal.
A responsabilidade penal do agente público é a
que é gerada por uma conduta tipificada por Lei como
infração penal. Sendo que esta abrange crimes e
contravenções realizadas pelo servidor na qualidade de
servidor, ou seja, atos praticados na função. Pois se não for
praticado na função não poderá ser entendido como crime
funcional.
Muitos dos crimes funcionais estão definidos no
Código Penal (arts. 312 a 326), como o peculato, inserção
de dados falsos em sistema de informação, modificação ou
alteração não autorizada no sistema de informações,
extravio, sonegação ou inutilização de livro ou documentos,
emprego irregular de verbas ou rendas públicas,
concussão, excesso de exação, corrupção passiva,
facilitação de contrabando ou descaminho, prevaricação,
condescendência criminosa, advocacia administrativa,
violência arbitrária, abandono de função, exercício funcional
ilegalmente antecipado ou prolongado, violação de sigilo
funcional, violação de sigilo de proposta de concorrência.
Outros estão previstos em leis especiais federais.
Se o servidor for responsabilizado penalmente,
sofrerá uma sanção penal, que poderá ser privado de sua
liberdade (reclusão ou detenção), esta pena poderá ainda
ser substituída por uma pena restritiva de direitos
(prestação pecuniária, perda de bens e valores, prestação
de serviço à comunidade ou a entidades públicas,
interdição temporária de direitos e limitação de fim de
semana) e ,ou multa, devendo ser esclarecido que há
diferença entre a multa que é aplicada com a pena privativa
de liberdade, deverá ser paga ao fundo penitenciário, sendo
esta considerada divida de valor, esta não sendo paga não
90
 APOSTILA ELABORADA PELA EMPRESA DIGITAÇÕES & CONCURSOS
será convertida em pena mas sim será executada pela
fazenda publica, já a prestação pecuniária é uma
indenização paga a vitima.
Di Pietro acrescenta no que tange a
responsabilidade penal, que existem no ato ilícito penal, os
mesmos elementos caracterizadores dos demais tipos de
atos ilícitos, contudo há a existência de algumas
peculiaridades: Relação de causalidade, ou seja, nexo
causal, o ato ou omissão tem que gerar o dano ou perigo,
não havendo a exigência do dano se concretizar, se o risco
do dano acontecer já é o suficiente, como ocorre na
tentativa e em determinados crimes que colocam em risco a
incolumidade pública.
De acordo com a Lei 8.112/90, verificamos a
existência do auxílio reclusão, oferecendo à família do
servidor ativo, sendo concedida metade da remuneração
quando a pena do servidor não determinar a perda do
cargo; dois terços da remuneração quando afastado por
motivo de prisão, preventiva ou em flagrante, determinada
pela autoridade competente, enquanto perdurar a prisão. O
servidor terá direito a integralização dos proventos em caso
de absolvição.
3.4 Da Responsabilidade Civil
Responsabilidade Civil é a obrigação que se impõe
ao servidor, no aspecto patrimonial e financeiro de pagar o
que deve ao Estado ou diretamente à terceiro.
Pelo ilustre Helly Lopes Meirelles, a administração
não pode deixar de cobrar de seus servidores públicos por
que não pode dispor de um bem da sociedade, ao qual ele
tem a obrigação de cuidar da integridade. É evidente, que
só poderá ser cobrado em caso de tipificar o ilícito civil.
A responsabilidade será analisada pela própria
Administração pública, por processo administrativo que
fornecerá todas as garantias constitucionais como ampla
defesa e a segurança ao contraditório.
Di Pietro, afirma que as leis estatutárias
estabelecem procedimento auto executório, pelas quais a
administração pode descontar dos vencimentos a
importância do ressarcimento do prejuízo, respeitando o
mínimo necessário para garantir a dignidade humana.
Desde que previsto em lei é perfeitamente válido e
independe do consentimento do servidor, inserindo-se nas
hipóteses de auto executoriedade dos atos administrativos,
não retirando em hipótese nenhuma a importância do poder
judiciário que pode ser implementado para responder a lide.
Salientando que quando o servidor é contratado pela
legislação trabalhista, verificamos no artigo 462 parágrafo 1
da CLT que o desconto só será efetuado com a
concordância do empregado ou em caso de dolo.
Helly Lopes Meirelles diverge da opinião de Di
Pietro, pois fala da necessidade da concordância do
servidor, por que a Administração não pode pegar os bens
de seus servidores e nem abater de seus vencimentos para
ressarcir os prejuízos. Sendo necessário recorrer a Justiça
com ação de indenização contra o servidor.
Celso Antônio Bandeira de Melo, diz que a
execução do débito deve ser pela via judicial, mas no caso
de faltar bens para quitar a indenização devida, a
administração pode abater dos vencimentos do servidor,
até dez por cento. Será então dividido em parcelas mensais
até o valor de 10% dos vencimentos, até quitar
completamente a Administração. Conforme determina o
artigo 46 da Lei 8112/90.
Se o dano for causado a terceiros, o servidor pode
ser acionado diretamente, acionado solidariamente com o
Estado ou o Estado ser acionado. Neste último caso o
Estado pode propor uma ação regressiva. Cabe destacar
que para Bandeira, a ação de responsabilidade civil é
imprescritível.
Para avaliar se ocorreu ou não o ilícito civil deve
verificar a existência de: Ação ou omissão antijurídica; culpa
ou dolo; nexo causal e ocorrência de um dano material ou
moral.
Há duas hipóteses de dano causado pelo servidor
público, a que gerou dano ao Estado e a de dano contra
terceiros.
A responsabilidade do agente pode ser divida
entre responsabilidade civil subjetiva e responsabilidade
civil objetiva. Na primeira só haverá o dever de indenizar se
o agente tiver causado o dano por atuar com dolo ou culpa.
Já o que caracteriza a responsabilidade civil objetiva é a
desnecessidade de verificar a existência de dolo ou culpa
do agente de gerar o dano.
A responsabilidade civil objetiva pode ser
compreendida como a responsabilidade que tem as
pessoas jurídicas de direito público, Estado, e às pessoas
jurídica de direito privado onde se enquadram as
prestadoras de serviços públicos que nesta posição
causarem danos a terceiros, de acordo com art. 37, § 6.º,
da Constituição Federal. Nesse tipo de responsabilidade
civil, não há de se questionar se o servidor agiu ou não com
dolo ou culpa ao provocar o dano. Em todo caso o Estado
deverá indenizar ao terceiro prejudicado, se este não foi o
causador exclusivo do dano. Em suma, verificamos que a
responsabilidade civil do Estado é objetiva ao passo que a
responsabilidade civil do servidor público é subjetiva.
3.5 Comunicabilidades das Instâncias
Ao analisarmos a abrangência da decisão
proferida pelo juiz criminal sobre o aspecto administrativo
deve ser verificado
se a infração praticada pelo funcionário é definida
em lei como ilícito penal e ilícito administrativo; se a
infração praticada é apenas ilícito penal ou se é apenas
ilícito administrativo.
Como já foi dito anteriormente, será instaurado um
processo administrativo e se for considerado que foi
praticado um ilícito penal será iniciado um processo
criminal. Prevalecerá à regra de independência entre as
duas instâncias, com exceção, em que a decisão proferida
no juízo penal deverá prevalecer, fazendo coisa julgada na
área cível e na administrativa.
O artigo 935 do código civil e o artigo 126 da Lei
8112/90 determinam que a responsabilidade administrativa
do servidor seja afastada no caso de absolvição criminal
que negue a existência do fato ou a autoria do mesmo.
Como toda sentença tem que ser motivada, se o juiz
mencionar que a absolvição foi por: estar provado
inexistência do fato; não haver prova da existência do fato;
não constituir o fato infração penal; estar provado que o réu
não concorreu à infração penal; não existir prova de ter o
réu concorrido à infração penal; existirem circunstâncias
que excluam o crime ou isentem o réu de pena (artigos 20 a
23, 26 e 28 no seu primeiro parágrafo todos do Código
Penal) ou se houver fundado dúvida sobre a existência de
tais circunstâncias e não existir prova suficiente à
condenação.
Se a absolvição criminal for por insuficiência de
provas, as ações na área civil e administrativa, que são
independentes podem decidir pela condenação, se for o
caso.
Pode ainda acontecer de uma infração não ser
considerada penal, mas ser considerada administrativa. As
irregularidades que não sejam caracterizados como ilícito
penal, configuram uma falta menor que crime que é
denominada falta residual, que pode ser punida
administrativamente.
Se o servidor público praticou um crime penal, mas
não administrativo, a dosimetria da pena será de extrema
91
 APOSTILA ELABORADA PELA EMPRESA DIGITAÇÕES & CONCURSOS
importância. Pois se a condenação for de pena privativa de
liberdade por tempo superior a quatro anos, terá declarado
na sentença a perda do cargo, mas se for inferior a quatro
anos não perde o cargo. Voltará a ocupar o cargo após o
término da pena.
Podemos verificar que os agentes públicos são
indispensáveis à execução dos serviços da administração
publica ainda que este agente tenha o vínculo meramente
transitório, ou não.
Os agentes públicos é o gênero onde
identificamos as espécies, algumas dessas espécies
necessitam de investidura para que possa exercer função
de natureza publica como os agentes políticos que
representam o povo sua investidura se dá em regra por
eleição, já os estatutários e os celetistas onde se encontrar
o maior número de pessoas naturas exercendo função
publica, sua investidura se subordina a aprovação prévia de
concurso público.
Os servidores públicos em seu sentido estrito
possuem vínculo com a administração pública por relações
profissionais, através de sua investidura em cargos a titulo
de emprego e com retribuição pecuniária. Possuindo o
regime jurídico único restabelecido pelo supremo pela ADI
2.135/DF- 2007 voltando aplicar a redação original do art.39
da CF/88, garantindo um tratamento isonômico entre os
servidores públicos.
O cargo não é direito adquirido a imutabilidade do
funcionário público, o Estado conforme estabelecido pela
constituição pode através de lei suprimir, transformar,
extinguir e até mesmo criar novos cargos sem o
conhecimento do seu titular.
Os direitos e deveres estão elencados no estatuto
do servidor público na lei nº 8.112/90 no caso de servidor
celetista deve ser observado a CLT, e ainda devemos
conjugar as normas constitucionais do art.37 a 42, podemos
citar alguns direitos como a férias, gratificações, direito a
aposentadoria entre outros benefícios, os deveres no caso
de servidor estatutário vem elencados no art.116 da lei
8.112/90 entre outros tais como assiduidade, pontualidade,
discrição, lealdade entre outros.
E por fim o servidor responde por seus atos
praticados sendo por dolo, culpa, e também pelos atos
omissivos, em três esferas distintas. sendo de
responsabilidade penal crimes contra administração publica
praticado pelo funcionário público (ainda que este trabalhe
transitoriamente ou sem remuneração), previstos no código
penal, responsabilidade administrativa dano causado à
administração pública ou a terceiros originado de ato ou
omissão do servidor, que será apurado pela administração
pública, e também poderá o servidor responder civilmente
impondo ao servidor que pague o que deve ao Estado ou a
terceiro ao ter causado dano a responsabilidade será
analisada através de processo administrativo, onde será
resguardado o direito do contraditório e de ampla defesa do
servidor público.
A RESPONSABILIDADE CIVIL EXTRACONTRATUAL DO
ESTADO
1. Noções gerais sobre responsabilidade civil.
O conceito de responsabilidade civil está ligado a
três elementos essenciais para a caracterização da
responsabilidade, ou seja, conduta ilícita ou lícita, dano e
nexo causal. Desses elementos pode-se concluir que a
responsabilidade civil é derivada de uma lesão ao interesse
alheio, causando um dano a este particular, sendo assim o
causador do dano, seja esse dano moral ou material,
deverá se responsabilizar pelo dano causado e se for
possível reparar o dano fazendo com que as coisas
retornem ao estado anterior, ou, caso não haja
possibilidade de retornar ao estado anterior, compensar
pecuniariamente a vítima da conduta causadora do dano.
Nos dizeres de Maria Helena Diniz (2006, p. 40):
“A responsabilidade civil é a aplicação de medidas
que obriguem uma pessoa a reparar dano moral ou
patrimonial causado a terceiros, em razão de ato por ela
mesma praticado, por pessoa por quem ela responde, por
alguma coisa a ela pertencente ou de simples imposição
legal.”
Até se chegar a esse conceito de responsabilidade
civil, esta passou por uma grande evolução histórica. A
responsabilidade surgiu no direito romano, a princípio
dominava a vingança coletiva, onde toda a população
virava-se contra o agressor (Diniz, 2006, p. 40), com o
passar do tempo, evoluiu para a vingança privada. Prevista
na Lei das XII Tábuas, conhecida como pena de talião, a
vingança privada constituía-se o direito de retaliação da
vítima em face do agressor, causando ao autor o mesmo
dano que este causou. Importante mencionar para fins de
análise Pablo Stolze Gagliano e Rodolfo Pamplona Filho
(2006, p. 10):
“De fato, nas primeiras formas organizadas de
sociedade, bem como nas civilizações pré-romanas, a
origem do instituto está calcada na concepção de vingança
privada, forma por certo rudimentar, mas compreensível do
ponto de vista humano como lídima reação pessoal contra o
mal sofrido.”
Ainda na Lei do Talião há a possibilidade de
acordo entre a vítima e o ofensor, não sendo necessária a
aplicação da retaliação. Futuramente com a criação da Lex
Aquilia o instituto da responsabilidade evoluiu para a
compensação pecuniária. Neste período começou-se a
atribuir à conduta causadora do dano o elemento “culpa”
criando desta forma uma distinção entre responsabilidade
civil e penal. Sobre a Lex Aquilia: “Constituída de três
partes, sem haver revogado totalmente a legislação
anterior, sua grande virtude é propugnar pela substituição
das multas fixas por uma pena proporcional ao dano
causado.” (GAGLIANO; PAMPLONA FILHO apud LIMA,
1999, p. 22-23) Em um de seus artigos a Lex Aquilia trazia
a definição mais precisa de responsabilidade civil para a
época, pois definia as principais características do instituto,
como ensina Pablo Stolze e Rodolfo Pamplona (1999, p.
22-23), tão citados neste estudo:
“Com efeito, regulava ela o damnum injuria
datumm, consistente na destruição ou deterioração da coisa
alheia por fato ativo que tivesse atingido coisa corpórea ou
incorpórea, sem justificativa legal. Embora sua finalidade
original fosse limitada ao proprietário de coisa lesada, a
influência da jurisprudência e as extensões concedidas pelo
pretor fizeram com que se construísse uma efetiva doutrina
romana da responsabilidade extracontratual.”
Com o influente Código Civil de Napoleão, marco
na legislação mundial, a responsabilidade civil deixa de ser
vista como pena para o agressor e passa a ter um
significado maior firmando a ideia de reparação do dano à
vítima. Porém a impossibilidade de comprovar o elemento
culpa referente à conduta causadora do dano, fez com que
outras teorias sobre a responsabilidade civil surgissem,
fundamentando a reparação do dano apenas pelo risco
criado. Como bem esclarece Maria Helena Diniz (2006, p.
12):
“A insuficiência da culpa para cobrir todos os
prejuízos, por obrigar a perquirição do elemento subjetivo
na ação, e a crescente tecnização dos tempos modernos,
caracterizado pela introdução de máquinas, pela produção
de bens em larga escala e pela circulação de pessoas por
meio de veículos automotores, aumentando assim os
perigos à vida e à saúde humana, levaram a uma
reformulação da teoria da responsabilidade civil dentro de
92
 APOSTILA ELABORADA PELA EMPRESA DIGITAÇÕES & CONCURSOS
um processo de humanização. Este representa uma
objetivação da responsabilidade, sob a ideia de que todo
risco deve ser garantido, visando a proteção jurídica à
pessoa humana, em particular aos trabalhadores e às
vítimas de acidentes, contra a insegurança material, e todo
dano deve ter um responsável. A noção de risco prescinde
da prova da culpa do lesante, contentando-se com a
simples causação externa, bastando a prova de que o
evento decorreu do exercício da atividade, para que o
prejuízo por ela criado seja indenizado.”
A partir desse breve relato histórico a cerca da
evolução da responsabilidade civil, é preciso tecer algumas
considerações sobre as espécies de responsabilidade.
Observa-se que a responsabilidade civil não se confunde
com a penal, tendo como elemento comum apenas a
ilicitude do fato, elas se distinguem única e exclusivamente
em razão da norma que foi infringida pela conduta danosa,
se a norma for penal, o agente será responsável
criminalmente e se for norma cível, responderá no âmbito
civil.
A responsabilidade civil em relação ao seu
fundamento pode ser subjetiva ou objetiva. A
responsabilidade subjetiva tem como principal característica
o elemento anímico culpa ou dolo, ou seja, o sujeito da
conduta causadora do dano age dolosamente ou
culposamente, entretanto a conduta só será culposa
quando o agente da ação ou omissão agir com imprudência
ou negligência. É o que está esculpido no artigo 186 do
Código Civil de 2002: “Art. 186. Aquele que por ação ou
omissão voluntária, negligência ou imprudência, violar
direito e causar dano a outrem, ainda que exclusivamente
moral, comete ato ilícito”.
Há ainda a responsabilidade civil indireta em que a
obrigação referente ao dano causado recai em um terceiro
que não foi o causador direto do dano, essa modalidade de
responsabilidade baseia-se no dever de vigilância do
terceiro em relação ao causador direto do dano, não
desprezando o elemento anímico culpa, uma vez que a
culpa não é ignorada e sim presumida.
Por derradeiro, a responsabilidade objetiva,
modalidade mais recente de responsabilidade civil, nela o
elemento anímico é desnecessário sendo observado
apenas o nexo causal entre a conduta do agente e o dano
causado para que exista a obrigação de indenizar. Nas
palavras de Pablo Stolze e Rodolfo Pamplona (2006, p. 14)
“segundo tal espécie de responsabilidade, o dolo ou culpa
na conduta do agente causador do dano é irrelevante
juridicamente”. Para as teorias objetivistas da
responsabilidade civil esta é caracterizada principalmente
pelo risco causado pela atividade do agente, sendo portanto
uma simples reparação do dano.
Como regra geral a legislação civil brasileira adota
a responsabilidade subjetiva, porém a responsabilidade
objetiva firmada na teoria do risco coexiste com a subjetiva
e está estabelecida no parágrafo único do artigo 927 do
Código Civil de 2002 que preceitua: “Haverá obrigação de
reparar o dano, independentemente de culpa, nos casos
especificados em lei, ou quando a atividade normalmente
desenvolvida pelo autor do dano implicar, por sua natureza,
risco para os direitos de outrem.”
A responsabilidade civil pode ser subdividida de
acordo com seu fato gerador, podendo ser contratual ou
extracontratual. A responsabilidade contratual está
estritamente ligada a uma obrigação jurídica preexistente
firmada entre o autor e a vítima do dano, esta obrigação
pode ser derivada da lei, de um contrato ou mesmo um
preceito geral de Direito. Dessa forma, o autor de um dano
será responsável quando violar norma contratual, ou seja, a
responsabilidade será gerada pelo inadimplemento da
obrigação estabelecida em um contrato, lembrando que o
ônus da prova caberá ao devedor que deverá provar se
houve alguma excludente de ilicitude ou se agiu ou não
com culpa.
De outra forma, quando ocorre lesão a direito
subjetivo sem que haja a existência de vínculo contratual ou
qualquer outra relação jurídica entre vítima e autor do dano,
surge a responsabilidade extracontratual ou aquiliana. De
acordo com Sérgio Cavalieri Filho (2009, p. 16): “Haverá
por seu turno, responsabilidade extracontratual se o dever
jurídico violado não estiver previsto no contrato, mas sim na
lei ou na ordem jurídica.”
Finalizando, fica evidenciado que a
responsabilidade civil tem a natureza jurídica sancionadora,
uma vez que a obrigação de reparar nasce a princípio de
um ato ilícito sendo a sanção “a consequência jurídica que
o não cumprimento de um dever produz em relação ao
obrigado” (GAGLIANO; PAMPLONA FILHO apud MAYNEZ,
1951, p. 190). Ainda que o ato praticado pelo autor do dano
seja lícito, a obrigação de reparar surge de uma imposição
legal, uma vez que “os danos causados já eram
potencialmente previsíveis, em função dos riscos
profissionais da atividade exercida, por envolverem
interesse de terceiros.” (GAGLIANO; PAMPLONA FILHO
apud MAYNEZ, 1951, p. 19)
“A sanção é, nas palavras de Goffredo Telles Jr.,
uma medida legal que poderá vir a ser imposta por quem foi
lesado pela violação da norma jurídica, a fim de fazer
cumprir a norma violada, de fazer reparar o dano causado
ou infundir respeito à ordem jurídica. A sanção é a
consequência jurídica que o não-cumprimento de um dever
produz em relação ao obrigado. A responsabilidade civil
constitui uma sanção civil, por decorrer de infração de
norma de direito privado, cujo objetivo é o interesse
particular, e, em sua natureza, é compensatória, por
abranger indenização ou reparação de dano causado por
ato ilícito, contratual ou extracontratual e por ato lícito”.
(GAGLIANO; PAMPLONA FILHO apud MAYNEZ, 1951, p.
7.)
É notório que a função precípua do instituto
jurídico da responsabilidade civil é a reparação do dano,
uma vez que à vítima não deve sobrevir um prejuízo
causado por um alheio. Em um segundo e terceiro
momento a responsabilidade tem a função de punir e
educar o causador do dano, criando neste a consciência de
respeito aos direitos das pessoas e coibindo no âmbito
social a reiteração de condutas que firam o direito de outros
cidadãos.
“O ofensor receberá a sanção correspondente
consistente na repreensão social, tantas vezes quantas
forem suas ações ilícitas, até conscientizar-se da obrigação
em respeitar os direitos das pessoas. Os espíritos
responsáveis possuem uma absoluta consciência do dever
social, posto que, somente fazem aos outros o que querem
que seja feito a eles próprios. Estas pessoas possuem
exata noção de dever social, consistente em uma conduta
emoldurada na ética e no respeito aos direitos alheios. Por
seu turno, a repreensão contida na norma legal tem como
pressuposto conduzir as pessoas a uma compreensão dos
fundamentos que regem o equilíbrio social. Por isso, a lei
possui um sentido tríplice: reparar, punir e educar.”
(GAGLIANO; PAMPLONA FILHO apud REIS, 2000, p. 78-
79)
A responsabilidade civil, seja ela contratual ou
extracontratual, tem como objetivo principal a satisfação da
vítima em relação ao dano, ou seja, que a vítima possa ter
reestabelecida a situação anterior ao dano, como objetivos
secundários, a responsabilidade civil tem a pretensão de
conscientizar os cidadãos de que viver em comunidade é
respeitar os direitos uns dos outros e se responsabilizar por
qualquer ação que fira o direito alheio.
93
 APOSTILA ELABORADA PELA EMPRESA DIGITAÇÕES & CONCURSOS
2. Responsabilidade civil do estado
A responsabilidade civil do Estado está prevista no
artigo 37 da Constituição Federal de 1988, esta
responsabilidade é objetiva e será objeto de estudo a
responsabilidade estatal extracontratual. O Estado é uma
figura abstrata criada pelos seres humanos após vários
séculos de evolução da raça humana. No princípio o
homem “era” um animal, vivia regido pelas leis da natureza,
com o agrupamento humano e outras séries de fatores
históricos como o surgimento das primeiras comunidades
civilizadas e organizadas, faz surgir também a figura dos
grandes impérios, comandados pelos reis, essa era a forma
prematura de um Estado.
O Estado é uma instituição humana que tem a
função de organizar a vida em sociedade, com o objetivo de
manter a ordem e a paz social, para que a vida em
sociedade seja organizada e as pessoas possam se
desenvolver, proporcionando assim a manutenção do bem
estar social.
“No que diz respeito ao fato gerador da
responsabilidade, não está ele atrelado ao aspecto da
licitude ou ilicitude. Como regra, é verdade, o fato ilícito é
que acarreta a responsabilidade, mas, em ocasiões
especiais, o ordenamento jurídico faz nascer a
responsabilidade até mesmo de fatos lícitos. Nesse ponto, a
caracterização do fato como gerador da responsabilidade
obedece ao que a lei estabelecer a respeito.”(CARVALHO
FILHO, 2010, p. 591)
Hoje os seres humanos são regidos não mais
pelas leis naturais, mas sim pela lei dos homens. Neste
contexto das leis humanas é que o Estado, ente abstrato
representado por pessoas ocupantes de cargos públicos,
passa a ter obrigação de responder por seus atos lesivos,
sejam eles causados por conduta ilícita ou lícita.
3. Evolução histórica
A evolução histórica da responsabilidade civil do
Estado se deu de acordo com a evolução da própria
sociedade, seguindo os caminhos tortuosos dos livros de
história. No começo reinava a teoria da irresponsabilidade
do Estado juntamente com o reinado dos grandes déspotas,
reis soberanos que acreditavam ser a figura de Deus na
Terra. A princípio o poder político era descentralizado,
dividido em feudos, com a formação das monarquias
nacionais ocorreu uma centralização do poder político,
surgia então o Absolutismo.
Durante o período do Absolutismo ocorreram
muitos abusos, um desses foi a irresponsabilidade civil do
Estado. Os reis soberanos e absolutos não admitiam a
possibilidade de reparação a particulares por danos
causados pelo Estado Absolutista.
Com o passar do tempo e consequentes
mudanças na forma de governo, o Estado durante o
período do Liberalismo, por ter limitada participação nas
relações privadas, ainda se mantinha sob o domínio da
teoria da irresponsabilidade até o momento em que o
Estado deixa de ser Liberal e passa a ser Estado
Democrático de Direito, entretanto as formas de governo
não mudaram de uma hora para outra em todos os países,
mas nessa breve análise da evolução histórica da
responsabilidade civil do Estado, pretende-se analisar de
forma geral as principais teorias da responsabilidade civil da
Administração.
O Estado de Direito fez surgir a perspectiva de
direitos e deveres para os entes estatais, dessa forma o
direito positivo passou a admitir a responsabilização civil do
Estado por danos causados a terceiros por servidores
públicos, ressalvadas, entretanto, algumas particularidades
referentes à responsabilidade do agente estatal.
A princípio nasceram as teorias baseadas no
elemento anímico culpa, chamadas de teorias civilistas ou
subjetivistas. A primeira, a teoria da culpa civilística
considerava os servidores estatais como prepostos, para
esta teoria, quando um servidor causava dano a um
particular o Estado era responsável uma vez que este agiu
com culpa in vigilando ou in elegendo, ou seja, ao eleger ou
ao vigiar seus servidores (GAGLIANO; PAMPLONA FILHO,
2006, p. 187-188). O maior problema dessa teoria era a
dificuldade do particular em provar a culpa do Estado.
A teoria da culpa administrativa, consagrada com o
famoso aresto Blanco ocorrido na França, resolveu o
problema da teoria anterior, com esta teoria o agente
público era visto como um instrumento do Estado e não
mais como um representante, a responsabilidade estatal
passou a estar baseada na culpa in commitendo ou in
ommitendo, ou seja, a culpa estava na ação ou omissão do
agente público. A responsabilidade do Estado passa a ser
direta, pois o agente é considerado parte da Administração,
porém esta teoria causava insatisfação quando não era
possível a identificação do agente que causou o dano.
Com a insatisfação gerada pela teoria anterior,
houve então uma grande evolução com a teoria da culpa
anônima, pois não era mais necessária a distinção do
agente causador do dano, bastando a simples
comprovação do mau funcionamento do serviço público,
mesmo que não fosse possível apontar o agente que
provocou o dano, dessa forma bastava a comprovação do
dano causado pela atividade estatal.
A teoria da culpa presumida onde há a presunção
de culpa do Estado e consequentemente inversão do ônus
da prova, foi chamada de teoria da responsabilidade sem
culpa ou objetiva, porém de forma errônea uma vez que
nela pode ser demonstrada a não-ocorrência de culpa do
Estado. (GAGLIANO; PAMPLONA FILHO, 2006, p. 187-
188)
Por derradeiro, a última teoria subjetiva surgiu em
um segundo momento da evolução histórica da
responsabilidade civil da Administração Pública, a teoria da
falta administrativa ou culpa administrativa, baseada na
falta do serviço. Segundo esta teoria basta a comprovação
do não funcionamento do serviço público, sem a
necessidade de comprovação do elemento subjetivo na
conduta do servidor público. Interessante a observação de
Pablo Stolze e Rodolfo Pamplona (2006, p. 192):
“Assim, o que nos parece relevante, na adoção
dessa teoria, é justamente que, além dos três elementos
essenciais para a caracterização da responsabilidade civil,
prove-se também, para o reconhecimento da omissão
estatal, justamente o seu dever de agir, com a
demonstração de que, não se omitindo, haveria real
possibilidade de evitar o dano.”
A principal evolução na responsabilidade civil do
Estado se deu, sem dúvida alguma, através das teorias
objetivistas, segundo essas teorias a responsabilidade civil
do autor do dano independe da verificação da culpa deste,
porém é necessária a comprovação da relação causal entre
o fato e o dano.
“Não há dúvida de que a responsabilidade objetiva
resultou de acentuado processo evolutivo, passando a
conferir maior benefício ao lesado, por estar dispensado de
provar alguns elementos que dificultam o surgimento do
direito à reparação dos prejuízos, como, por exemplo, a
identificação do agente, a culpa deste na conduta
administrativa, a falta do serviço etc.” (CARVALHO FILHO,
2010, p. 596)
A primeira teoria da responsabilidade objetiva tem
como base a teoria do risco administrativo, segundo essa
teoria o Estado é responsável pelo risco criado pelas suas
várias atividades, uma vez que este tem o monopólio dos
94
 APOSTILA ELABORADA PELA EMPRESA DIGITAÇÕES & CONCURSOS
serviços públicos, devendo então arcar com o risco criado
na prestação desses serviços.
“A teoria do riso administrativo avança no sentido
da publicização da responsabilidade e coletivização dos
prejuízos, fazendo surgir a obrigação de indenizar o dano
em razão da simples ocorrência do ato lesivo, sem se
perquirir a falta do serviço ou da culpa do agente”.
(GAGLIANO; PAMPLONA FILHO, 2006, p. 193)
Essa teoria surgiu a partir do momento em que se
começou a pensar que o Estado causador do dano é mais
poderoso que o indivíduo lesionado e que o dano causado
era consequência da prestação de um serviço em prol de
toda a sociedade, dessa forma não seria justo que o
particular arcasse com os prejuízos causados pela atividade
estatal e que sofresse prejuízos em benefício do bem estar
comum, então nada mais justo que toda a coletividade,
representada pelo Estado, assumisse a reparação do dano.
Alguns autores fazem confusão em relação a
teoria do risco administrativo e a teoria do risco integral,
porém as duas não se confundem, pois a teoria do risco
integral admite a responsabilização do Estado mesmo que
não haja nexo causal entre o fato e o dano ou ainda que a
culpa do dano seja da própria vítima. Portanto a teoria do
risco integral se difere do risco administrativo por ser a
primeira uma medida extrema de responsabilidade do
Estado, pois não reconhece nenhuma excludente de
responsabilidade.
“De fato, a sua aplicação levaria a reconhecer a
responsabilidade civil em qualquer situação, desde que
presentes os três elementos essenciais, desprezando-se
quaisquer excludentes de responsabilidade, assumindo a
Administração Pública, assim, todo o risco de dano
proveniente da sua atuação.” (GAGLIANO; PAMPLONA
FILHO, 2006, p. 193)
Atualmente tem-se falado da teoria objetiva
baseada no risco social, para esta teoria o ponto central da
responsabilidade civil é a vítima do dano e o objetivo
principal é a reparação do dano à vítima, a teoria então
sugere a socialização do prejuízo, ou seja o Estado deve
arcar com o prejuízo sofrido pela vítima, ressalvado o seu
direito de regresso contra o causador do dano. Como bem
explica José dos Santos Carvalho Filho: “de modo que a
reparação estaria a cargo de toda a coletividade, dando
ensejo ao que se denomina de socialização dos riscos –
sempre com o intuito de que o lesado não deixe de merecer
a justa reparação pelo dano sofrido.” (CARVALHO FILHO
apud CAVALIERI FILHO, 1998, p. 155). Complementa o
autor que “tal caráter genérico da responsabilidade poderia
provocar grande insegurança jurídica e graves lesões ao
erário, prejudicando em última análise os próprios
contribuintes”. (CARVALHO FILHO, 2010, p. 597)
4. Responsabilidade do estado no direito
brasileiro
O Brasil desde sua primeira constituição, quando
ainda era um Império, já admitia a responsabilidade civil na
Administração Pública, ou seja, o país em momento algum
de sua história passou pelo período de irresponsabilidade
estatal. Como bem explicita Sérgio Cavalieri Filho em um
breve apanhado histórico sobre a responsabilidade civil do
Estado brasileiro:
“A Constituição do Império (1824), em seu art. 178,
nº 29, estabelecia que: “Os empregados públicos são
estritamente responsáveis pelos abusos e omissões
praticados no exercício de suas funções, e por não fazerem
efetivamente responsáveis aos seus subalternos.” A
Constituição Republicana (1891), por seu termo, em seu
art. 79, continha disposição idêntica, responsabilizando os
funcionários públicos pelos abusos e omissões em que
incorressem no exercício dos seus cargos.” (CARVALHO
FILHO, 2010, p. 233)
Para Cavalieri, estes dispositivos não eram
considerados como excludentes da responsabilidade do
Estado e consagradores da responsabilidade do
funcionário, pelo contrário, Estado e funcionário eram
responsáveis solidariamente (CARVALHO FILHO, 2010, p.
233). O Código Civil de 1916 em seu art. 15 foi o primeiro
dispositivo legal a estabelecer de forma específica a
responsabilidade civil do Estado: “As pessoas jurídicas de
direito público são civilmente responsáveis por atos de seus
representantes que nessa qualidade causem danos a
terceiros, procedendo de modo contrário ao direito ou
faltando a dever prescrito por lei, salvo o direito regressivo
contra os causadores do dano.” Esse artigo causou
entendimentos diversos sobre a matéria abordada, porém a
doutrina dominante entendeu que este dispositivo normativo
tinha como fundamento a responsabilidade subjetiva, pois
havia a necessidade de averiguação da culpa do
funcionário.
Em seguida veio a Constituição de 1946, que
dispunha no seu art. 194: “as pessoas jurídicas de direito
público interno são civilmente responsáveis pelos danos
que seus funcionários, nessa qualidade, causem a
terceiros”. Sendo assim, para a maioria dos doutrinadores,
o legislador ao se omitir em relação à conduta contrária ao
direito e a inobservância de dever legal, estaria então
retirando da norma a parte que denunciava a aceitação da
teoria subjetiva e adotando no ordenamento jurídico de
1946 a responsabilidade objetiva, derrogando o art. 15 do
Código Civil de 1916. (CARVALHO FILHO, 2010, p. 599)
A partir da Constituição de 1946 o Estado
brasileiro passou a adotar a responsabilidade objetiva do
Estado, ou seja, bastava a comprovação da relação de
causalidade entre conduta estatal e dano para haver a
reparação civil, dessa forma ficou consagrada a teoria do
risco administrativo como fundamento da responsabilização
estatal, como bem aduz o ilustre Sérgio Cavalieri Filho
(2009, p. 235):
“Destarte, a partir da Constituição de 1946, a
responsabilidade civil do Estado brasileiro passou a ser
objetiva, com base na teoria do risco administrativo, onde
não se cogita da culpa, mas, tão-somente da relação de
causalidade. Provado que o dano sofrido pelo particular é
consequência da atividade administrativa, desnecessário
será perquirir a ocorrência de culpa do funcionário ou,
mesmo, de falta anônima do serviço. O dever de indenizar
da Administração impor-se-á por força do dispositivo
constitucional que consagrou o princípio da igualdade dos
indivíduos diante dos encargos públicos.”
Atualmente a Constituição de 1988 regula a
matéria no artigo 37, § 6º: “As pessoas jurídicas de direito
público e as de direito privado prestadoras de serviços
públicos responderão pelos danos que seus agentes, nessa
qualidade, causarem a terceiros, assegurado o direito de
regresso contra o responsável nos casos de dolo ou culpa”.
O Código Civil de 2002 em seu artigo 43 dispõe sobre a
responsabilidade civil das pessoas jurídicas de direito
público interno sendo totalmente compatível com a
Constituição Federal.
Convém ainda registrar a Lei nº. 10.744 de 09 de
outubro de 2003 que versa sobre “a assunção, pela União,
de responsabilidades civis perante terceiros em casos de
atentados terroristas, atos de guerra ou eventos correlatos,
contra aeronaves de matrícula brasileira operadas por
empresas brasileiras de transporte aéreo público, excluídas
as empresas de táxi aéreo”. Essa lei foi criada devido aos
atentados terroristas de 11 de setembro nos Estados
Unidos, tentando amenizar os danos decorrentes de
ataques terroristas.
95
 APOSTILA ELABORADA PELA EMPRESA DIGITAÇÕES & CONCURSOS
5. O artigo 37, § 6º, da Constituição Federal de
1988
Como já dito anteriormente, a responsabilidade
civil do Estado está disciplinada no artigo 37, § 6º, da
Constituição Federal de 1988, segundo este artigo a
administração pública direta e indireta é responsável pelos
danos que seus agentes nessa qualidade causarem a
terceiros, para este estudo acadêmico será desprezada a
análise da responsabilidade da administração indireta, in
verbis:
“Art. 37 – A administração pública direta e indireta
de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito
Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios da
legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e
eficiência e, também, ao seguinte: (...)
§ 6º As pessoas jurídicas de direito público e as de
direito privado prestadoras de serviços públicos
responderão pelos danos que seus agentes, nessa
qualidade, causarem a terceiros, assegurado o direito de
regresso contra o responsável nos casos de dolo ou culpa.”
Necessária se faz a análise dos elementos
jurídicos do dispositivo constitucional. A princípio o
doutrinador José dos Santos Carvalho Filho (2010, p. 600),
faz uma interessante distinção sobre as pessoas jurídicas
que poderão ser responsabilizadas objetivamente. Segundo
o autor, o constituinte tentou igualar as pessoas jurídicas de
direito público e as de direito privado prestadoras de
serviços públicos.
“Dada a grande variedade de formas de
delegação, de pessoas delegatárias e de serviços públicos,
bem como a noção nem sempre muito precisa do que se
configura como serviços públicos, poderá haver algumas
dúvidas quanto ao enquadramento da pessoa prestadora
do serviço na norma constitucional. Entretanto, pode-se, a
Administração Indireta (empresas públicas, sociedades de
economia mista e fundações públicas com personalidade
de direito privado), quando se dedicam à prestação de
serviços públicos, e os concessionários e os
permissionários de serviços públicos, estes expressamente
referidos no art. 175 da Constituição Federal, como é o
caso das empresas de transporte coletivo, de fornecimento
de água, de distribuição e fornecimento de energia elétrica
e outras dessa natureza” (CARVALHO FILHO, 2010, p.
600).
O ilustre doutrinador observa o disposto no art.
173, § 1º, da Constituição Federal, que exclui as empresas
públicas e as sociedades de economia mista que se
dedicam à exploração de atividade econômica da
responsabilidade civil objetiva, uma vez que impõe que elas
sejam regidas pelas normas aplicáveis às empresas
privadas, sendo assim, são elas regidas pelas normas do
direito privado e responderão subjetivamente por seus atos.
(CARVALHO FILHO, 2010, p. 600)
6. O sentido do vocábulo “agentes”
O Estado por ser um ente abstrato não tem
vontade própria, como pessoa jurídica atua através de seus
agentes, que são pessoas físicas dotadas de vontade real
(CARVALHO FILHO, 2010, p. 600). No atual texto
constitucional preferiu-se adotar o termo agentes ao invés
de funcionários, pois ao utilizar o vocábulo funcionários
restringia-se o alcance da norma, diferente da palavra
agentes que amplia o sentido do dispositivo, dessa forma o
constituinte seguiu o posicionamento doutrinário que se
firmou no entendimento lato sensu.
“Deve considerar-se, por conseguinte, que na
noção de agentes estão incluídas todas aquelas pessoas
cuja vontade seja imputada ao Estado, sejam elas dos mais
elevados níveis hierárquicos e tenham amplo poder
decisório, sejam elas os trabalhadores mais humildes da
Administração, no exercício das funções por ela atribuídas.
Diante disso, são agentes do Estado os membros dos
Poderes da República, os servidores administrativos, os
agentes sem vínculo típico de trabalho, os agentes
colaboradores sem remuneração, enfim todos aqueles que,
de alguma forma, estejam juridicamente vinculados ao
Estado. Se, em sua atuação, causam danos a terceiros,
provocam a responsabilidade civil do Estado”. (CARVALHO
FILHO, 2010, p. 600)
Dessa forma, “agente” é toda pessoa que está
incumbida de um serviço público, seja ele em caráter
permanente ou transitório, porém não se confunde com
servidor público que tem o sentindo mais restrito, pois só é
servidor o agente público que tem relação de trabalho com
o Estado.
“De acordo com a essência de vários julgados o
mínimo necessário para determinar a responsabilidade do
Estado é que o cargo tenha influído como causa ocasional
do ato, ou que a condição de funcionário tenha sido a
oportunidade para a prática do ato ilícito. Sempre que a
condição de agente do Estado tiver contribuído de algum
modo para a prática do ato danoso, ainda que
simplesmente lhe proporcionando a oportunidade para o
comportamento ilícito, responde o Estado pela obrigação
ressarcitória. Não se faz mister, portanto, que o exercício da
função constitua a causa eficiente do evento danoso; basta
que ela ministre a ocasião para praticar-se o ato. A nota
constante é a existência de uma relação entre a função
pública exercida pelo agente e o fato gerador do dano.”
(CAVALIERI FILHO, 2009, p. 236)
Relevante é a observação de alguns
doutrinadores, entre eles Sérgio Cavalieri, sobre a relação
entre agente e serviço público, expressa no art. 37, § 6º,
nas palavras “nessa qualidade”, pois só haverá
responsabilidade objetiva do Estado se o agente público
estiver no exercício de suas funções ou pelo menos se
conduzindo a pretexto de exercê-la (CAVALIERI FILHO,
2009, p. 236). De qualquer maneira, é necessário que a
função do agente ou que o fato de ser agente do Estado,
tenha contribuído ou oportunizado a prática do ato danoso.
7. Teoria do risco administrativo
Por tudo que já foi exposto até o momento, fica
evidenciado que o ordenamento jurídico pátrio acolheu a
teoria do risco administrativo como fundamento da
responsabilidade civil do Estado, este só responderá
quando ocorrer um dano, causado por um agente estatal
que estava exercendo uma atividade administrativa. Nos
dizeres de Alexandre de Moraes “essa responsabilidade
objetiva exige a ocorrência dos seguintes requisitos:
ocorrência do dano; ação ou omissão administrativa;
existência de nexo causal entre o dano e a ação ou
omissão administrativa e ausência de causa excludente da
responsabilidade estatal.” (MORAES, 2007, p. 357)
“A expressão grifada – seus agentes, nessa
qualidade – está a evidenciar que o constituinte adotou
expressamente a teoria do risco administrativo como
fundamento da responsabilidade da Administração Publica,
e não a teoria do risco integral, porquanto condicionou a
responsabilidade objetiva do Poder Público ao dano
decorrente da sua atividade administrativa, isto é, aos
casos em que houver relação de causa e efeito entre a
atividade do agente público e o dano. Sem essa relação de
causalidade, como já foi assentado, não há como e nem por
que responsabilizá-lo”. (CAVALIERI FILHO, 2009, p. 237)
(grifo do autor)
A responsabilidade objetiva independe de dolo ou
culpa, porém caso haja alguma causa excludente de
responsabilidade o Estado não será responsável. “Não
96
 APOSTILA ELABORADA PELA EMPRESA DIGITAÇÕES & CONCURSOS
responderá, igualmente, quando o dano decorrer de fato
exclusivo da vítima, caso fortuito ou força maior e fato de
terceiro, por isso que tais fatores, por não serem agentes do
Estado, excluem o nexo causal.” (CAVALIERI FILHO, 2009,
p. 237)
8. Danos por omissão do Estado
Os danos causados pelo Estado através de
condutas comissivas são bem consolidados e perceptíveis
tanto para juristas como para particulares que são afetados
por essas condutas, porém os danos causados por
condutas omissivas não são nítidos e geram controvérsia
na doutrina e jurisprudência.
Primeiramente se faz necessária a distinção entre
omissão genérica e omissão específica. A omissão
genérica é quando indiretamente a omissão estatal gera a
ocorrência do fato causador do dano, já a omissão
específica, como bem explica e exemplifica Sérgio Cavalieri
Filho (2009, p. 240), é quando diretamente a omissão
estatal não evita a ocorrência do fato e é causa direta do
dano:
“Haverá omissão específica quando o Estado, por
omissão sua, crie a situação propícia para a ocorrência do
evento em situação em que tinha o dever de agir para
impedi-lo. Assim, por exemplo, se o motorista embriagado
atropela e mata pedestre que estava na beira da estrada, a
Administração (entidade de trânsito) não poderá ser
responsabilizada pelo fato de estar esse motorista ao
volante sem condições. Isso seria responsabilizar a
Administração por omissão genérica. Mas se esse
motorista, momentos antes, passou por uma patrulha
rodoviária, teve o veículo parado, mas os policiais, por
alguma razão, deixaram-no prosseguir viagem, aí já haverá
omissão específica que se erige em causa adequada do
não-impedimento do resultado.”
Outra observação importante do ilustre jurista é
sobre o ato ilícito, segundo ele “o Estado pratica ato ilícito
não só por omissão (quando deixa de fazer o que tinha o
dever de fazer), como também por comissão (quando faz o
que não devia fazer), v. g., na troca de tiros da polícia com
traficantes acaba atingindo um cidadão que passava pelo
local.” (CAVALIERI, 2009, p. 240)
“No mesmo sentido, Celso Antônio Bandeira de
Mello: “Quando o dano foi possível em decorrência de uma
omissão do Estado (o serviço não funcionou, funcionou
tardia ou ineficientemente) é de aplicar-se a teoria da
responsabilidade subjetiva. Com efeito, se o Estado não
agiu, não pode, logicamente, ser ele o autor do dano. E se,
não foi o autor, só cabe responsabilizá-lo caso esteja
obrigado a impedir o dano. Isto é: só faz sentido
responsabilizá-lo se descumpriu dever legal que lhe
impunha obstar ao evento lesivo”. (CAVALIERI FILHO,
apud MELLO, 2004, p. 871-872 e 874) (grifo do autor)
Retornando aos entendimentos sobre os danos
causados por condutas omissivas, alguns doutrinadores
como Celso Antônio Bandeira de Mello e José dos Santos
Carvalho Filho entendem que a omissão do Estado gera a
sua responsabilização subjetiva. Para Mello a omissão do
Estado é um ato ilícito e sendo assim há o elemento culpa:
“Celso Antônio Bandeira de Mello (Curso de direito
administrativo, 15. ed. Malheiros, p. 871-872) sustenta ser
subjetiva a responsabilidade da Administração sempre que
o dano decorrer de uma omissão do Estado. Pondera que
nos casos de omissão, o Estado não agiu, não sendo,
portanto, o causador do dano, pelo que só estaria obrigado
a indenizar os prejuízos resultantes dos eventos que teria o
dever de impedir. Aduz que “a responsabilidade estatal por
ato omissivo é sempre responsabilidade por ato ilícito. E,
sendo responsabilidade por ilícito, é necessariamente
responsabilidade subjetiva, pois não há conduta ilícita do
Estado (embora do particular possa haver) que não seja
proveniente de negligência, imprudência ou imperícia
(culpa) ou, então, deliberado propósito de violar a norma
que o constituía em dada obrigação (dolo).” (CAVALIERI
FILHO, apud MELLO, 2004, p. 871-872 e 874) (grifo do
autor)
Para Carvalho Filho a responsabilização civil do
Estado por condutas omissivas só se dará se houver o
elemento anímico, para ele a culpa seria gerada no
descumprimento do dever legal que o Poder Público tem de
impedir a consumação do dano, ou seja, a omissão estatal
é o fato gerador do dano. (CARVALHO FILHO, 2010, p.
613)
“Todavia, quando a conduta estatal for omissiva,
será preciso distinguir se a omissão constitui, ou não, fato
gerador da responsabilidade civil do Estado. Nem toda
conduta omissiva retrata um desleixo do Estado em cumprir
um dever legal; se assim for, não se configurará a
responsabilidade estatal. Somente quando o Estado se
omitir diante do dever legal de impedir a ocorrência do dano
é que será responsável civilmente e obrigado a reparar os
prejuízos.” (CARVALHO FILHO, 2010, p. 613)
Há ainda parte da doutrina que pensa de maneira
diversa dos ilustres autores acima citados, como por
exemplo Sérgio Cavalieri Filho. Segundo o autor a
Constituição Federal em seu artigo 37, § 6º, não se refere
apenas as condutas comissivas, mas engloba também as
condutas omissivas. Cavalieri cita alguns doutrinadores que
pactuam do seu entendimento, entre eles, Hely Lopes
Meirelles, segundo este basta que o agente público pratique
o ato ou a omissão administrativa como agente público, não
é necessário que este esteja no exercício de suas funções
(CAVALIERI FILHO, apud MEIRELLES, 2004, p.630). Para
essa corrente de pensamento, a responsabilidade civil do
Estado nos casos de omissão é objetiva, ou seja,
independe da comprovação do elemento anímico.
Este trabalho acadêmico, após as análises feitas
anteriormente, coaduna com a parte da doutrina que
entende que a responsabilização civil do Estado por
condutas omissivas é baseada e se enquadra nos
pressupostos da responsabilidade subjetiva, ou seja,
baseada na teoria da culpa do serviço público que tem
como fundamento a teoria francesa da “faute du service”,
segundo esta teoria a ausência, a prestação tardia ou
defeituosa do serviço público gera a responsabilização do
Estado. Como visto acima, o fato de ser a omissão um ato
ilícito, pois uma vez que os atos estatais são previstos em
normas a omissão ou contrariedade a uma destas normas
gera um ato ilícito, uma vez que não cumpriu o Estado o
dever legal imposto na norma, sendo assim, para a
caracterização do dano faz-se necessária a prova de que
houve por parte do Estado uma omissão culposa ou dolosa
e observa-se a imprescindibilidade da comprovação do
nexo causal entre a conduta omissiva e o dano.
“No que pese o art. 37 § 6º da Constituição Federal
não excluir claramente ser a responsabilidade objetiva nos
casos de omissão, entende-se que o Estado não pode se
tornar um garantidor universal, respondendo por todos os
prejuízos que a enorme máquina administrativa possa
causar a terceiros por omissão. Além disso, segundo a
norma do art. 927, parágrafo único, do Código Civil de
2002, só haverá responsabilidade objetiva quando previsto
em lei. No caso, o artigo constitucional acima citado não
prevê expressamente a conduta omissiva, não podendo ser
considerada a responsabilidade objetiva nesses casos por
analogia”. (BAYMA, 2009, p. 18)
Sobre as omissões genéricas, estas também
devem ser regidas pelos pressupostos da responsabilidade
subjetiva, senão seria injusto responsabilizar o Estado por
ter sido causa indireta do não-impedimento do evento
97
 APOSTILA ELABORADA PELA EMPRESA DIGITAÇÕES & CONCURSOS
danoso, seria como responsabilizar alguém por uma
eventualidade, ou seja, por algo imprevisível, dessa forma
seria caracterizada como responsabilidade objetiva fundada
na teoria do risco integral ou risco social, ambas estudadas
anteriormente.
9. Causas excludentes da responsabilidade do
Estado
Haverá casos em que o Estado, por não ter
provocado o dano, não será obrigado a reparar ou indenizar
a vítima pelos danos. Essas são as chamadas causas
excludentes de responsabilidade, essas causas excluem a
responsabilidade civil uma vez que rompem o nexo causal
entre conduta e dano. Tem-se como causas excludentes da
responsabilidade estatal o caso fortuito, a força maior e a
culpa da vítima, a doutrina não é unânime em relação às
causas excludentes, divergindo em alguns pontos. Nesta
parte, esta pesquisa identifica-se com a doutrina de Rui
Stoco que preceitua:
“Segundo nosso entendimento causas clássicas de
exclusão da responsabilidade são: a) caso fortuito ou força
maior, deixado de lado a discussão acerca do entendimento
de que constituem a mesma coisa e b) culpa exclusiva da
vítima, pois são as únicas com força de romper o liame
entre a atuação do Estado e o dano verificado.’
Como visto anteriormente, nos casos de
responsabilidade objetiva do Estado, é necessária a
comprovação do nexo de causalidade entre a conduta do
agente estatal e o dano provocado ao administrado. Sendo
assim, para eximir o Estado da responsabilidade pelo
evento danoso, tem que ficar provado que não houve nexo
causal entra a conduta estatal e o dano. Nos casos em que
houver caso fortuito, força maior ou culpa exclusiva da
vítima, o Estado ficará isento em relação a responsabilidade
pelo fato, uma vez que não foi sua conduta que gerou o
dano. Nesse sentido Cavalieri Filho (2009, p. 252)
exemplifica e explica:
“Logo, não o responsabiliza por atos predatórios
de terceiros, como saques em estabelecimentos
comerciais, assaltos em via pública etc., nem por danos
decorrentes de fenômenos da Natureza como enchentes
ocasionadas por chuvas torrenciais, inundações,
deslizamento de encostas, desabamentos etc.,
simplesmente porque tais eventos não são causados por
agentes do Estado. A chuva, o vento, a tempestade, não
são agentes do Estado; nem o assaltante e o saqueador o
são. Trata-se de fatos estranhos à atividade administrativa,
em relação aos quais não guarda nenhum nexo de
causalidade, razão pela qual não lhes é aplicável o princípio
constitucional que consagra a responsabilidade objetiva do
Estado. Lembre-se que a nossa Constituição não adotou a
teoria do riso integral.”(grifo do autor)
Em casos que há alguma causa de excludente de
responsabilidade, a jurisprudência tem decidido que deve
ficar provado que o Estado agiu ou se omitiu com culpa e
que foi graças à essa atuação deficiente, tardia ou a falta de
atuação que fez com que o evento desastroso ocorresse.
Corroborando, Cavalieri Filho (2009, p. 871-872 E 874)
explica:
“Razoável que o Estado responda por danos
oriundos de uma enchente se as galerias pluviais e os
bueiros de escoamento das águas estavam entupidos ou
sujos propiciando o acúmulo da água. Nestas situações,
sim, terá havido descumprimento do dever legal na adoção
de providências obrigatórias. Faltando entretanto, este
cunho de injuridicidade, que advém do dolo, ou da culpa
tipificada na negligência, na imprudência ou na imperícia,
não há cogitar de responsabilidade pública.”
Os casos acima apontados serão baseados na
teoria da culpa anônima ou falta do serviço, pois se fará
necessária a prova de que o serviço estatal não funcionou,
quando deveria normalmente funcionar, seja porque
funcionou mal ou funcionou tardiamente. Destarte, referente
a culpa da vítima, o fato de a vítima ter agido com culpa não
é de grande relevância, mas sim o fato de que por ter agido
com culpa a vítima provocou o evento danoso, caso em que
o Estado não será responsável, uma vez que não houve
conduta estatal na ocorrência do dano.
BENS PÚBLICOS: CARACTERIZAÇÃO, TITULARIDADE,
REGIME JURÍDICO, AQUISIÇÃO, ALIENAÇÃO E
UTILIZAÇÃO DOS BENS PÚBLICOS PELOS
PARTICULARES
O presente artigo tem por objetivo trazer à baila os
conhecimentos inerentes aos Bens Públicos no Direito
Administrativo, torneando os estudos que passam pelo
conceito e classificação destes. Assim, os bens públicos
que podem ser classificados de uso comum do povo, de
uso especial e dominicais que constituem o patrimônio das
pessoas jurídicas de direito público, como objeto de direito
pessoal, ou real, de cada uma dessas entidades.
Visando o presente trabalho, trazer de forma
sucinta cada umas dessas características dos bens
públicos que possuem regime jurídico protetivo por parte do
Estado; o que não ocorre entre os bens privados, daí o
aspecto de serem considerados impenhoráveis,
imprescritíveis e irrenunciáveis, tendo em vista a ideia de
que todo bem público existe em decorrência de uma
finalidade especifica.
Assim, a metodologia empregada neste artigo foi
descritiva, de cunho bibliográfico, por meio da utilização de
livros e artigos.
BENS PÚBLICOS NO DIREITO
ADMINISTRATIVO
Conceito
O conceito de bem público é legalmente
incompleto, eis que o conceito de bens particulares é
formado por exclusão, como se observa do disposto no art.
98 do Código Civil, vejamos:
Art. 98. São bens públicos os bens do domínio
nacional pertencentes às pessoas jurídicas de direito
público interno; todos os outros são particulares, seja qual
for à pessoa a que pertencerem.
Como visto, pela classificação do Código Civil, os
bens públicos são classificados de acordo com a
titularidade do bem. Certamente tal definição advém de
civilistas, mas pensando nesse sentido os bens de uma
pessoa jurídica de administração pública indireta. Assim
vem a doutrina completar esse conceito.
Segundo Hely Lopes: “Bens públicos são todas as
coisas corpóreas ou incorpóreas, imóveis, móveis ou
semoventes, créditos, direitos e ações que pertençam, a
qualquer título, às entidades estatais, autárquicas,
fundacionais e paraestatais”.
Ocorre que mesmo tal conceito traz a ideia do
regime jurídico em que os bens estão atrelados não
abrange as chamadas Empresas Públicas e sociedades de
economia mista por serem pessoas jurídicas de direito
privado, mas pertencentes à administração pública indireta.
Por isso, se tratando de bens das empresas públicas e
sociedade de economia mista segundo a jurisprudência e
doutrina os equipara aos bens públicos.
O problema do conceito é a equiparação do bem
público, é que esses bens passam a gozar dos mesmos
status dos bens públicos, mas com titularidade de bens
privados.
98
 APOSTILA ELABORADA PELA EMPRESA DIGITAÇÕES & CONCURSOS
ESPÉCIES
Os bens públicos são classificados de acordo com
o artigo 99 do Código Civil:
Art. 99. São bens públicos:
I- os de uso comum do povo, tais como rios,
mares, estradas, ruas e praças;
II- os de uso especial, tais como edifícios ou
terrenos destinados;
III- os dominicais, que constituem o patrimônio das
pessoas jurídicas de direito público, como objeto de direito
pessoal, ou real, de cada uma dessas entidades.
· BENS DE USO COMUM DO POVO
1. Conceito
É o bem cujo acesso e uso devem ser permitidos,
possibilitado a qualquer um do povo. Assim têm utilização
imensurável: todos têm acesso, independentemente de
autorização, pois geralmente abrangem locais abertos à
utilização pública e de fruição do povo. Por isso, não há que
se cobrar taxa pelo uso. Ex: ruas, vias públicas, rodovias,
praças.
2. Utilização dos Bens de Uso Comum
Vale destacar que juridicamente para fazer uso
desses bens é necessário uma permissão de uso. Assim o
bar que usa a calçada deverá requerer à prefeitura o
permissão de uso do bem público comum.
Alguns doutrinadores falam que os bens de uso do
povo estão restritos a alienabilidade. O que significa que
os bens podem ser alienados, mas tem que atender os
seguintes requisitos:
a) Avaliação Prévia
b) Que exista uma lei que autorize a alienação do
bem
c) Ser submetidos a um procedimento denominado
desafetação
d) Licitação Prévia se o bem for móvel (leilão) se
bem imóvel na modalidade concorrência.
3. O Acesso aos Bens de Uso Comum do Povo
e a Supremacia do Poder Público
Os bens de uso comum do povo são bens públicos
em sua acepção plena, na medida em que a sua existência
se encontra intimamente atrelada ao interesse público
primário de atender às necessidades dos administrados.
Disso resulta que, salvo exceções previstas em lei,
os bens públicos de uso comum do povo não podem sofrer
limitações no seu uso, em benefício de determinado
particular, em detrimento da coletividade dos administrados
e do próprio interesse público que sobre eles incide.
Em decorrência do interesse público latente que
envolve os bens de uso comum do povo, a Administração
Pública, no exercício do poder de polícia, possui o poder-
dever para proceder, inclusive mediante o uso de força
policial, à imediata desocupação de uma rodovia ou
avenida, que, por exemplo, encontrar-se abusivamente
obstruída por uma turba de desordeiros, na medida em que,
respeitado o direito à liberdade de reunião, previsto na
Constituição Federal, em seu art. 5º, XVI, o exercício de tal
direito, quando abusivo, não pode configurar-se como
instrumento de limitação ao direito de toda a coletividade
fruir de determinado bem público.
Além disso, conforme dito, a lei permite exceções
em que a Administração Pública pode, em algumas
situações, exigir o pagamento de tarifas para o seu uso,
conforme autorizado pelo art. 103 do Código Civil. Vejamos:
Art. 103. O uso comum dos bens públicos pode ser
gratuito ou retribuído, conforme for estabelecido legalmente
pela entidade a cuja administração pertencerem.
Assim sucede, por exemplo, em muitas rodovias
brasileiras em que houve a atribuição de sua exploração e
conservação, em regime de concessão, a consórcios
privados, sendo cobrada tarifa de pedágio, necessária, em
parte, ao custeio de sua manutenção.
Da mesma forma, desde que amparada na
legalidade e visando atender ao interesse público, pode a
Administração Pública impor certas restrições, de caráter
geral, ao uso dos bens públicos, como ocorre, por exemplo,
no caso de desvio do curso de um rio para obras de
construção de uma usina hidroelétrica.
Nesse caso, ainda que a restrição imposta pelo
Estado possa afetar os administrados, por exemplo,
através da redução da atividade pesqueira na região, não
será cabível qualquer indenização aos administrados
prejudicados, tendo em vista a própria supremacia do
interesse público sobre o particular, a prevalecer nesse
caso.
· BENS DE USO ESPECIAL
São os bens destinados a prestação dos serviços
públicos. Os bens de uso especial carregam a ideia da
afetação: tem-se a atuação do Estado na prestação do
serviço público. Os entes federativos têm funções
relacionadas à comunidade, de acordo com previsões
constitucionais e legais. Necessário observar as
necessidades reais dos cidadãos e a lei.
A afetação é a destinação do bem público à
satisfação das necessidades coletivas e estatais, do que
deriva sua inalienabilidade, decorrendo ou da própria natu-
reza do bem ou de um ato estatal unilateral. Daí falar em
afetação, que pode ser definida como a destinação
específica de um bem à satisfação do interesse público e,
em sentido oposto, em desafetação, que é a cessação da
destinação específica conferida a um bem de uso comum
do povo e a um bem de uso especial.
Assim, em geral, abrangem edifícios de repartições
públicas, terrenos aplicados à prestação de serviços
públicos, veículos oficiais, mercados públicos, escolas e
hospitais do Estado, delegacias, etc.
Convém ressaltar o que diz Maria Sylvia Zanella Di
Pietro, para quem o bem de uso especial "nem sempre se
destina ao uso direto da Administração, podendo ter por
objeto o uso por particular, como ocorre com o mercado
municipal, o cemitério, o aeroporto, etc.”
Vale destacar que esses bens só são bens de uso
especial se continuam a ser utilizados no local. Tanto o bem
de uso comum e os bens de uso especial por possuírem
vinculação a um fim específico, para deixar de utilizá-lo é
preciso ser feita a desafetação. Ademais por possuírem tal
situação, se diferem dos bens dominicais.
· BENS DOMINICAIS
1. Conceito
Para alguns são bens de propriedade da
Administração, porém não afetados, sem destinação
específica.
O domínio da administração pública em relação
aos outros bens é maior devido ao interesse público. Assim
já entendeu o STF que para que se promova a
desobstrução de um bem dominical a administração pública
tem total poder de autoexecução.
Para Patrícia Nohara, os bens dominicais são os
que pertencem ao Estado na sua qualidade de proprietário
(v. G., terrenos de marinha, terras devolutas, títulos da
dívida pública, etc). Eles integram o patrimônio do Estado,
mas não possuem um fim administrativo específico,
podendo ser utilizados nas mais variadas finalidades
permitidas pela legislação.
99
 APOSTILA ELABORADA PELA EMPRESA DIGITAÇÕES & CONCURSOS
Assim, consoante o art. 99, III, do Código Civil, são
considerados bens. Dominicais aqueles que constituem o
patrimônio das pessoas jurídicas de direito público, como
objeto de direito pessoal, ou real, de cada uma dessas
entidades.
Da mesma forma, consideram-se dominicais os
bens pertencentes às pessoas jurídicas de direito público a
que se tenha dado estrutura de direito privado (art. 99,
parágrafo único), como ocorre, por exemplo, com os bens
integrantes das fundações públicas, as quais, a despeito de
sua personalidade jurídica de direito público, possuem
estrutura jurídica semelhante à das fundações privadas.
2. Utilização dos Bens Dominicais
A utilização dos bens Dominicais segue a mesma
lógica dos bens de uso comum do povo, entretanto os bens
dominicais ao contrário dos bens de uso comum do povo
não estão restritos a alienabilidade, pois conforme disposto
na Constituição Federal, em seu art. 37, XXI, e na Lei n.
8.666, de 21-6-1993, em seu art. 19, não necessitam,
entretanto, serem submetidos ao procedimento da
desafetação.
a) Que exista uma lei que autorize a alienação do
bem
b) Procedimento de Avaliação Prévia
c) Licitação Previa se o bem for móvel (leilão) se
bem imóvel na modalidade concorrência.
3. Usucapião de Bens Dominicais
Também não podem ser objeto de usucapião, à
semelhança dos demais bens públicos, conforme já decidiu,
inclusive, o Supremo Tribunal Federal, e cujo entendimento
foi objeto de sua Súmula 340,"desde a vigência do Código
Civil, os bens dominicais, como os demais bens públicos,
não podem ser adquiridos por usucapião".
Apesar de não estarem afetados a uma finalidade
pública específica, os bens dominicais integram o
patrimônio da Administração Pública, de modo que esta
pode cobrar tarifas como achar conveniente.
· A classificação dos bens públicos de acordo
com o conceito de bem público
Quando se tratar de bens de uso comum do povo
e bens dominicais a propriedade desses bens é classificado
de acordo com a titularidade segundo o que dispõe o
Código Civil. No caso dos bens de uso especial utilizará
tanto o critério da titularidade quanto o disposto na lei de
uso e concessões, a doutrina e jurisprudência.
REGIME JURÍDICO, A DESAFETAÇÃO E O
DIREITO DE PROPRIEDADE
A desafetação, do verbo afetar que significa
destinar. Os bens de uso público estão afetados, pois estão
a favor do interesse público. Para que o bem tenha a
propriedade transferida é preciso da desafetação, ou seja, a
retirada do bem público do interesse público. A desafetação
é a cessação da destinação especifica atribuída ao bem.
O direito de propriedade é um direito complexo
composto pelo direito de usar, fruir e dispor, assim é
formado de forma tríplice. Usar significa fazer uso das
comodidades que o bem oferece. Fruir está relacionado à
absorção dos frutos do bem decorrentes domínio do bem e
dispor relacionado ao poder inerente ao direito de
propriedade e que nesta esse direito ou poder autoriza a
transferência da propriedade como um todo.
Bens públicos afetados são aqueles que
obedecem ao regime jurídico público, ou seja, são
inalienáveis, impenhoráveis, imprescritíveis e não graváveis
com ônus reais. Bens desafetados (ou dominicais)
submetem-se ao regime jurídico privado; assim,
normalmente podem ser alienados por compra e venda,
doação, permuta, isto é, institutos de direito privado
A administração em função do seu poder de policia
pode impor restrições como limite de velocidade. Ex: a zona
azul é paga por exercício do poder de polícia e não por uma
prestação de serviço.
CARACTERÍSTICAS GERAIS DOS BENS
PÚBLICOS
· Limitação à alienabilidade (Art. 100 – Código
Civil)
Não se pode afirmar categoricamente que os bens
públicos são inalienáveis, eis que há a desafetação e uma
vez realizado permite a desclassificação do bem permitindo
sua alienação. Nesta mesma linha não se pode falar em
inalienabilidade pois os bens dominicais são passíveis de
alienação. Por isso se fala em limitações a alienabilidade,
pois o processo de alienação é mais dificultoso. Os bens
públicos de uso comum e de uso especial são inalienáveis,
enquanto conservarem a qualificação, na forma que a lei
determinar (Código Civil, art. 100). Vejamos:
Art. 100. Os bens públicos de uso comum do povo
e os de uso especial são inalienáveis, enquanto
conservarem a sua qualificação, na forma que a lei
determinar.
Art. 101. Os bens públicos dominicais podem ser
alienados, observadas as exigências da lei.
· Imunidade Tributária (Art. 150, VI, alínea a, e §
2º e § 3º da Constituição Federal)
Trata-se da imunidade tributária recíproca. As
pessoas jurídicas de direito público fazem jus a essa
imunidade tributária, como forma de manutenção de seus
bens. O entendimento atual do STF é que há uma extensão
da imunidade tributária recíproca quando se tratar de
pessoas jurídicas da administração pública indireta, que
tenham por objeto exclusivamente a prestação de serviços
públicos os seus bens são equiparados a bens públicos.
Vale destacar que no STF tal entendimento não é
unanime, de modo que foi dado em outra composição do
STF. Na opinião do professor, o fato de prestar serviço
público não lhe dá nenhum status diferenciado eis que a
Constituição a equipara a outras empresas, não havendo
motivos para lhe atribuir imunidade eis que visam assim
como outras empresas o lucro.
· Não sujeição a usucapião (art. 102 Código
Civil)
A usucapião é uma forma de aquisição originária
de um bem. Neste sentido, se opõe a forma de aquisição
derivada (proveniente de outro dono, havendo vinculação
e.). Na usucapião trata-se de aquisição originária eis que
ele se desenvolve pela posse do bem, de modo que ele
trará a primeira aquisição do bem pela posse.
A administração pública pode adquirir um bem por
usucapião, mas os bens públicos não estão sujeitos à
usucapião. A única situação possível é a indenização em
relação as benfeitorias realizadas.
No tocante à usucapião, também cabe ressaltar a
Súmula 340, “desde a vigência do Código Civil, os bens
dominicais, como os demais bens públicos, não podem ser
adquiridos por usucapião”.
· Impenhorabilidade (arts. 730/731 CPC)
A impenhorabilidade impossibilita que um bem
público seja objeto de penhora judicial. A penhora é uma
forma de constrição judicial ao patrimônio, destinada a
satisfazer um direito creditício exercitado pela via executiva.
100
 APOSTILA ELABORADA PELA EMPRESA DIGITAÇÕES & CONCURSOS
A vedação à penhora dos bens públicos funda-se
nos princípios da supremacia do interesse público e da
indisponibilidade.
Destaque-se que as empresas públicas e socieda-
des de economia mista que explorem atividade econômica,
nos termos do art. 173 da Constituição Federal, não
gozarão do privilégio da impenhorabilidade sobre seu
patrimônio, sendo este assegurado unicamente àquelas
estatais que tenham por objeto a prestação de serviços
públicos.
FORMAS DE UTILIZAÇÃO DOS BENS
PÚBLICOS
· Uso Comum:
Todo bem de uso comum do povo está ligado ao
interesse coletivo e difuso que gravitam sobre o bem da
mesma forma como ao direito público subjetivo, assim
entendido como um direito que é outorgado a qualquer
administrado, submetida ás normas administrativas para
que este sujeito possa requerer providencias em face da
administração pública.
a) Ordinário: É aquele uso atribuído sem qualquer
necessidade de lei ou autorização específica (Ex: uso das
vias públicas)
b) Extraordinário: Trata-se de situações em que o
bem público será utilizado na sua totalidade, mas ainda seu
uso é comum, sendo necessário nesse sentido autorização
devido a utilização do bem (ex: montagem de palco em via
pública para show).
· Uso Especial:
São formas que permitem ao particular o uso
privativo de bem público. O uso especial tem um caráter
personalíssimo, intiutu personae, ou seja, se reveste de um
caráter privativo e exclusivo a um sujeito determinado.
Necessário lembrar que a Administração não garante a
manutenção do direito que ela concede.
Existem 6 formas de uso especial do bem público:
Autorização de uso, Permissão de uso, Concessão de Uso,
Concessão de Direito Real de Uso, Cessão de Uso e
Concessão Especial de Uso.
FORMAS DE USO ESPECIAL DO BEM PÚBLICO
· Autorização de uso:
É a forma mais elementar de uso do bem público.
A autorização de uso é ato negocial, unilateral,
discricionário, precário, gratuito ou oneroso, pelo qual a
Administração consente que o particular se utilize o
bem público com exclusividade. Vejamos as
características:
1. Discricionário: Trata-se de ato em que há o
mérito administrativo em relação a oportunidade e
conveniência do ato.
2. Precário: é precário, pois trata-se de uma
outorga, sem estabilidade, podendo ser revogado a
qualquer momento
3. Efêmero: Não pode ter um prazo longo, pois do
contrário se cria uma expectativa, podendo a pessoa
realizar benfeitorias.
Exemplo: autorização para instalação temporária
de um parque de diversões, requisição do particular de uso
de terreno baldio do ente federativo para a realização de
evento.
A utilização do bem é conferida no interesse
privado do particularmente. A autorização pode ser simples,
quando não tem prazo de duração, ou qualificada se o
prazo for determinado. Se o Poder Público fixar prazo na
autorização, ele acaba por retirar o caráter de precariedade,
típico do instituto, e se sujeita a indenizar o particular se a
revogar extemporaneamente. É da competência do órgão
que administra o bem autorizar seu uso.
Autorização Uso: Ato pelo qual a Administração
consente que o particular se utilize o bem público com
exclusividade
Ato Negocial
Unilateral
Discricionário
Precário
Efêmero
Gratuito ou Oneroso
· Permissão de uso:
Consiste numa forma de atribuição do uso de um
bem público a um particular que tem caráter negocial,
sendo igualmente precária e discricionária, mas não é
efêmera.
É ato negocial, unilateral e precário, gratuito ou
oneroso, formalizado mediante decreto ou portaria,
executado pela Administração Pública no interesse de um
administrado e por meio do qual ela lhe atribui o direito de
utilizar, em caráter individual e de modo continuado, um
determinado bem (esta frui certas vantagens do uso, que se
assemelha a um serviço de utilidade). Exemplo: bancas de
jornais.
Pode-se dizer que a principal diferença entre a
autorização de uso de bem público e a permissão de uso de
bem público é que a primeira se destina ao uso temporário
e eventual de determinado bem público, enquanto a
segunda tem por finalidade atribuir ao particular o uso em
caráter continuado (mas igualmente precário) de
determinado bem público.
Uma vez conferida a permissão ao particular, este
tem a obrigação, e não a faculdade (como no caso da
autorização), de utilizar o bem, sob pena de caducidade,
pois ela envolve interesse público. A permissão também
pode ser simples ou qualificada.
Permissão de Uso: Ato pelo qual administração
dá o direito da pessoa utilizar o bem de forma não efêmera.
Ato Negocial
Unilateral
Discricionário
Precário
Formalizado mediante decreto ou portaria
Gratuito ou Oneroso
· Concessão de uso:
A concessão de uso de bem público é um contrato
administrativo, celebrado entre a Administração Pública e o
administrado, por meio do qual o administrado (pessoa
física ou jurídica), ora concessionário, é investido no direito
de uso de um bem público durante certo período de tempo,
contratualmente previsto, assumindo, em contraprestação,
certas obrigações para com a Administração Pública
concedente.
Das três modalidades de utilização de bens
públicos é a mais complexa. A concessão é um contrato de
direito público, sinalagmático, oneroso ou gratuito,
comutativo e realizado intuitu personae. Por ser modalidade
contratual, exige-se licitação obrigatória e deve ser
instrumentalizada mediante contratos.
Toda esta formalidade ela visa dar segurança
jurídica e estabilidade para o particular, deve ter prazo seno
compatível com o valor exigível. Não é precário, pois não
pode ser revogado a qualquer momento.
Vale destacar não há possibilidade de a
concessão ser utilizada para atender a finalidades de
interesse particular do concessionário, exceto se o uso
privativo constituir a própria finalidade do bem. Nota-se que
o direito pessoal de uso do bem público é privativo e
101
 APOSTILA ELABORADA PELA EMPRESA DIGITAÇÕES & CONCURSOS
intransferível sem prévio consentimento da
Administração.
Segundo Maria Sylvia Zanella Di Pietro, a
concessão “é o instituto empregado preferentemente à
permissão, nos casos em que a utilização do bem público
objetiva o exercício de atividades de utilidade pública de
maior vulto e, por isso mesmo, mais onerosas para o
concessionário”
Em que pese a autorização e a permissão sejam
atos discricionários, sempre será necessária a observância
da lei. O ato discricionário é, na verdade, um dever-poder
do administrador previsto em lei (até porque a ele não cabe
manifestar sua vontade: a lei lhe concede mais de uma
opção para o caso concreto, mas o administrador deve
observar o momento e a conveniência para realizar o ato).
A concessão de uso é relação contratual entre
Estado e particular. A lei estabelece os casos em que há
possibilidade da concessão do serviço ao particular.
Exemplos: os boxes em mercados públicos, instalação de
restaurantes em prédios públicos, etc. A concessão da
administração de rodovias a empresas privadas trata-se de
modalidade de concessão de serviço público precedida da
realização de obra pública.
Concessão de Uso: o concessionário é investido
no direito de uso de um bem público durante certo período
de tempo, contratualmente previsto, assumindo, em
contraprestação, certas obrigações para com a
Administração Pública concedente.
Contrato Administrativo celebrado com a
Administração Pública
Sinalagmático
Gratuito ou Oneroso
Comutativo
Exige Licitação Prévia
· Concessão do Direito Real de Uso
1. Conceito e Finalidade
Denomina-se concessão de direito real de uso a
transferência do uso de terrenos públicos, em caráter
oneroso ou gratuito, por tempo determinado ou não, de
forma resolúvel, para fins específicos de:
a) Regularização fundiária de interesse social
b) Urbanização
c) Industrialização
d) Edificação
e) Cultivo da terra aproveitamento sustentável das
várzeas
f) Preservação das comunidades tradicionais e
seus meios de subsistência
g) Outras modalidades de interesse social em
áreas urbanas.
2. Requisitos e características
Encontra-se prevista no Decreto-Lei n. 271, de 28-
2-1967, e deve ser instrumentalizada mediante termo ou
contrato administrativo, por instrumento público ou
particular, devendo ser inscrita em livro especial, sendo
que, nos, termos do art. 7º, § 2º, daquela norma, desde a
inscrição da concessão de uso, o concessionário fruirá
plenamente do terreno para os fins estabelecidos no
contrato e responderá por todos os encargos civis,
administrativos e tributários que venham a incidir sobre
o imóvel e suas rendas.
O elemento resolutivo da concessão se caracteriza
pelo fato de que, uma vez verificado o seu termo
resolutivo (data de término da concessão), esta se
extingue, podendo ainda extinguir-se por resolução
antecipada desde que o concessionário atribua ao
imóvel destinação diversa da estabelecida no termo ou
contrato, ou descumpra cláusula resolutória do ajuste,
perdendo, neste caso, as benfeitorias de qualquer natureza,
(art. 1º, § 3º).
A concessão de direito real de uso, salvo
disposição contratual em contrário, transfere-se por ato inter
vivos, ou por sucessão legítima ou testamentária, como os
demais direitos reais sobre coisas alheias, devendo a
transferência ser objeto de registro (art. 7º, § 32).
3. Elaboração do contrato e possibilidade de
dispensa da licitação
A realização do termo ou contrato de concessão
de direito real de uso, em princípio, deve ser precedida de
lei autorizadora específica, bem como de licitação prévia,
ficando o processo licitatório expressamente dispensado
nas hipóteses em que a concessão tenha por objeto a
transferência do direito de uso:
a) De imóveis residenciais construídos, destinados
ou efetivamente utilizados no de programas habitacionais
ou de regularização fundiária de interesse público
desenvolvidos por órgãos ou entidades da administração
pública;
b) A outro órgão ou entidade da Administração
Pública, qualquer que seja a localização do imóvel
c) A pessoa natural que haja implementado os
requisitos mínimos de cultura, ocupação mansa e pacífica e
exploração direta sobre área rural situada na Amazônia
Legal (Lei n. 8.666, de art. 17, I, f, e § 2º).
Concessão do Direito Real Uso: a transferência
do uso de terrenos públicos, para fins específicos
Celebrado por termo ou contrato administrativo
Por instrumento Público ou Particular
Deve ser inscrita em livro especial
Concessionário arca com todas as despesas e
encargos do imóvel
Tempo determinado ou indeterminado
Gratuito ou Oneroso
Forma Resolúvel: No prazo ou antecipadamente
em caso de uso do imóvel para outra finalidade.
É transmissível por ato inter vivos ou por sucessão
legitima ou testamentária
Deve ser precedido de lei específica e exige
Licitação Prévia
· Concessão Especial de Uso (Concessão de
uso especial de imóvel urbano público)
A concessão especial de uso consiste na
transferência, a título gratuito do direito de uso de terrenos
públicos que tenham sido ocupados por população de baixa
renda para fins de moradia.
Trata-se de instituto jurídico muito próximo da
concessão de direito real de Uso, diferenciando-se em
relação àquele pelo fato de que na concessão especial do
uso do bem imóvel público é transferido exclusivamente
para fins de moradia i Ic quem o possua, nas condições
legais.
Foi prevista pela Medida Provisória n. 2.220, de 4-
9-2001, que estabelecia em seu art. 1º que aquele que, até
30-6-2001, possuísse como seu, por cinco anos,
ininterruptamente e sem oposição, até 250 m2 de imóvel
público situado em área urbana, utilizando-o para sua
moradia ou de sua família, teria o direito à concessão de
uso especial para fins de moradia em relação ao bem
objeto da posse, desde que não fosse proprietário ou
concessionário, a qualquer título, de outro imóvel urbano ou
rural.
Por fim, ressalte-se que a Lei n. 11.481, de 31-5-
2007 estabelece em seu art. 22-A que a concessão
especial de uso para fins de moradia aplica-se às áreas de
propriedade da União, inclusive aos terrenos de marinha e
acrescidos, e será conferida aos possuidores ou ocupantes
102
 APOSTILA ELABORADA PELA EMPRESA DIGITAÇÕES & CONCURSOS

que preencham os requisitos legais estabelecidos na O PRESIDENTE DA REPÚBLICA

Medida Provisória n. 2.220, de 4-9-2001. Faço saber que o Congresso Nacional decreta e eu
Concessão Especial de Uso: consiste na sanciono a seguinte Lei:
transferência, a título gratuito do direito de uso de terrenos Capítulo