DIREITO

FINANCEIRO

II

Juliana Ribeiro
Apostila de Direito Financeiro II 2

1 - ORÇAMENTO PÚBLICO

• CONCEITO: instrumento administrativo pelo planejamento de receitas e despesas.

• PROPOSTA DAS LEIS ORÇAMENTÁRIAS: privativa e exclusiva do Poder Executivo (art. 165
da CF/88)

• Cumulatividade ao art. 84, XXIII da CF/88 – competência exclusiva ao Chefe do executivo para
elaborar e deflagar o procedimento relativo ao projeto de lei do orçamento, promovendo o seu
envio ao Congresso Nacional.

• PROPOSTA ORÇAMENTÁRIA – três variantes:

Art. 165CF ? 3 tipos de leis orçamentárias cuja iniciativa é do Executivo.

• Instruir o plano plurianual
• De diretrizes orçamentárias
• O anual

Natureza temporária/ Forma legislativa peculiar ? cabe ao Presidente da República remeter para
o Congresso Nacional em momentos oportunos.

2 - PLANO PLURIANUAL

• CONCEITO – Aquele instrumento que estabelece basicamente os objetivos e as metas da

Administração com referência às despesas de capital e outras afins de duração continuada.

• O Projeto de Lei do PPA define as prioridades do governo por um período de quatro anos e deve
ser enviado pelo Presidente da República ao Congresso Nacional até o dia 31 de agosto do
primeiro ano de seu mandato.

• CARACTERÍSITICAS
- necessidades ditadas pela política governamental:

Art. 165, § 1º ? “ Lei que instruir o plano plurianual estabelecerá, de forma regionalizada, as
diretrizes, objetivos e metas da Administração Pública Federal para as despesas de capital ? , e
outras delas decorrentes e, para as relativas aos programas de duração continuada ? ”.

- Investimentos
• DESPESAS DE CAPITAL - Inversões financeiras
- Transferências de capital

Despesas de Capital - correspondem as de investimentos, inversões financeiras, amortização da

dívida interna e externa e outras, observadas os conceitos legais e normas pertinentes em vigor.
Essas se subdividem em Investimentos, Inversões Financeiras e Transferências de Capital.

Investimentos
Dotações para o planejamento e execução de obras, inclusive as destinadas à aquisição de
imóveis considerados necessários à realização destas últimas, equipamentos e material
permanente e constituição ou aumento de capital;
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Inversões Financeiras
Aquisição de imóveis, bens de capital já em utilização, à aquisição de títulos representativos de
capital de empresas ou entidades de qualquer espécie ou empresas que visem a objetivos
comerciais ou financeiros, inclusive bancários ou de seguros;

Transferências de Capital
Amortização da dívida pública

• PROGRAMAS DE DURAÇÃO CONTINUADA : podemos citar a Integração social para a

redução das desigualdades sociais regionais (Art. 43 CF).
Esses planos devem constar do plano plurianual a ser aprovado pelo Congresso Nacional. (Art.
165, § 4º, CF).
Orçamento plurianual tem como objetivo a devolução das desigualdades inter- regionais, segundo
critério populacional. (Art. 165 § 7º).

• O PPA estabelece a ligação entre as prioridades de longo prazo e a Lei Orçamentária Anual.

3 - LEIS DE DIRETRIZES ORÇAMENTÁRIAS

• CONCEITO – Consiste no orçamento que compreende as metas e a prioridades da

Administração pública nos tocantes ás despesas de capital para o exercício subseqüente, além de
dispor as alterações da legislação tributária.

“Compreenderá as metas e prioridades da administração pública federal, incluindo as despesas

de capital para o exercício financeiro subseqüente, orientará a elaboração da Lei Orçamentária
anual, disporá sobre as alterações na legislação tributária e estabelecerá a política de aplicação
das agências financeiras oficiais do fomento”.

• CARACTERÍSTICAS

? Incluir as despesas de capital para o exercício financeiro seguinte;

? Orientar na elaboração do orçamento anual;
? Dispor sobre alterações na legislação tributária, pois estas implicam o aumento ou
diminuição da arrecadação tributária;
? A Lei Orçamentária também deve obedecer ao princípio da anualidade tributária, pois
caso contrário haveria situação de desequilíbrio orçamentário;
? Ocorre na esfera federal, estadual e municipal;
? Deve estabelecer a política das agências financeiras oficiais de fomento;
I – setor habitacional (Caixa Econômica Federal);
II – financiamento do setor agrícola destinado ao mercado externo e interno (Banco
do Brasil, Banco da Amazônia);
III – desenvolvimento da região norte, nordeste e centro- oeste (BNDE);
IV – BNDS financia programas estratégicos para o crescimento econômico do país.

• O Projeto de Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) deve ser enviado pelo Poder Executivo ao
Congresso Nacional até o dia 15 de abril de cada ano. A LDO estabelece as metas e prioridades
para o exercício financeiro subseqüente.
Apostila de Direito Financeiro II 4

4 - ORÇAMENTO ANUAL

• CONCEITO – é aquele que abriga o orçamento fiscal referente aos três poderes, fundos, órgãos
e entidades da Administração direta e indireta.

“A lei orçamentária anual é aquela que abarca o orçamento fiscal (receita-despesa) referentes
aos três poderes da União, fundos, órgãos e entidades da administração direta e indireta,
fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público, além do orçamento da Seguridade Social”.
Art.165 § 5º CF.

• CARACTERÍSTICAS

- Interelacionam- se com o plano plurianual que estabelece metas e diretrizes para o período
superior a um ano;
- Os recursos destinados aos órgãos dos três poderes e do MP deverão ser entregues até o dia 20
de cada mês;
OBS:- Este repasse não é automático, pois depende não só da efetiva arrecadação da receita,
como também da existência do programa de despesas (princípio da programação de despesas).
Este programa poderá ser modificado. A data do repasse não pode ser modificada.
- Com base na LDO aprovada pelo Legislativo, a Secretaria de Orçamento Federal elabora a
proposta orçamentária para o ano seguinte, em conjunto com os Ministérios e as unidades
orçamentárias dos poderes Legislativo e Judiciário. Por determinação constitucional, o governo é
obrigado a encaminhar o Projeto de Lei do Orçamento ao Congresso Nacional até o dia 31 de
agosto de cada ano. Acompanha o projeto uma Mensagem do Presidente da República, na qual é
feito um diagnóstico sobre a situação econômica do país e suas perspectivas.
- O governo define no Projeto de Lei Orçamentária Anual, as prioridades contidas no PPA e as
metas que deverão ser atingidas naquele ano. A Lei Orçamentária disciplina todas as ações do
governo federal. Nenhuma despesa pública pode ser executada fora do Orçamento, mas nem tudo
é feito pelo governo federal.

• LEIS ORÇAMENTÁRIAS – LEI COMPLEMENTAR

- Caberá à lei complementar:

“Art. 165 § 9º CF:”Dispor sobre o exercício financeiro.vigência, os prazos, a elaboração e a

organização do plano plurianual da lei de diretrizes orçamentárias e da lei orçamentária anual”;

- Estabelecer normas de gestão financeira e patrimonial da administração direta e indireta, bem

como condições para a instituição e financiamento dos fundos”.
Lei complementar – Lei 4320/64 – estatui normas gerais de Direito financeiro.

ATENTADOS À LEI ORÇAMENTÁRIA

? Configura crime de responsabilidade política atos atentatórios ao orçamento para o

Presidente da República (Art. 85, VI da CF);
? Crime de responsabilidade política – admitida acusação por 2/3 da Câmara dos
Deputados, será o presidente submetido a julgamento perante o Senado Federal (Art.
52, I e 86 CF).
Instaurado o processo, o Presidente da República fica suspenso.

• A Lei de Responsabilidade Fiscal, aprovada em 2000 pelo Congresso Nacional introduziu novas
responsabilidades para o administrador público com relação aos orçamentos da União, dos
Estados e municípios, como limite de gastos com pessoal, proibição de criar despesas de duração
Profa. Juliana Ribeiro 5

continuada sem uma fonte segura de receitas, entre outros. A Lei introduziu a restrição
orçamentária na legislação brasileira e cria a disciplina fiscal para os três poderes: Executivo,
Legislativo e Judiciário.

PROCESSO LEGISLATIVO DO ORÇAMENTO ANUAL

• Iniciativa exclusiva do Poder Executivo (art. 165 da CF/88 e art. 84, XXIII), elaborando projeto
de Lei do orçamento. Isto ocorre em cada ente federativo (arts. 25, 29 e 32 da CF)
• Chefe do Executivo envia projeto para o parlamento, cumprindo fazê- lo no prazo de até quatro
meses antes do término do exercício financeiro (art. 35, § 2º do ADCT)
• O Congresso Nacional designa comissão de parlamentares, a qual fica incumbida de examinar o
projeto do orçamento anual, e demais leis orçamentárias, emitindo ao final um parecer.
• Procedimento legislativo apreciado em um só tempo pelas Duas Casas do Congresso.
• No Congresso, deputados e senadores discutem na Comissão Mista de Orçamentos e Planos a
proposta enviada pelo Executivo, fazem as modificações que julgam necessárias através das
emendas e votam o projeto. A Constituição determina que o Orçamento deve ser votado e
aprovado até o final de cada Legislatura.
• No âmbito federal a comissão é formada por deputados e senadores.
• Comissão também aprecia as emendas oferecidas pela Casa Legislativa – Observação: as
emendas não podem alterar substancialmente a proposta original. Tem limites que se limitam a
correção de erros ou omissões do projeto inicial.
• Após este tópico se submetem ao processo legislativo comum.
• Após a aprovação, segue para sanção e promulgação do Presidente da República. Respeitando o
prazo de 15 de dezembro de cada ano (art. 57 da CF/88 c/c art. 35, § 2º do ADCT).

PRINCÍPI0S ORÇAMENTÁRIOS

Existem princípios básicos que devem ser seguidos para elaboração e controle do orçamento, que
estão definidos na Constituição, na Lei nº 4.320, de 17 de março de 1964, no Plano Plurianual e
na Lei de Diretrizes Orçamentárias.

A Lei nº 4.320/64 estabelece os fundamentos da transparência orçamentária (art. 2o):

“ A Lei do Orçamento conterá a discriminação da receita e despesa, de forma a evidenciar a

política econômico-financeira e o programa de trabalho do governo, obedecidos os princípios da
unidade, universalidade e anualidade”.

• Princípio da Unidade

Cada esfera de governo deve possuir apenas um orçamento, fundamentado em uma única política
orçamentária e estruturado uniformemente. Assim, existe o orçamento da União, o de cada
Estado e o de cada Município.

• Princípio da Universalidade
A Lei orçamentária deve incorporar todas as receitas e despesas, ou seja, nenhuma instituição
pública deve ficar fora do orçamento.

• Princípio da Anualidade
Estabelece um período limitado de tempo para as estimativas de receita e fixação da despesa, ou
seja, o orçamento deve compreender o período de um exercício, que corresponde ao ano fiscal.
Apostila de Direito Financeiro II 6

Lei de Responsabilidade Fiscal Comentada - Senado Federal

QUADRO DA LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL
DOCUMENTO PRAZOS
1
plano plurianual ao legislativo até 31 agosto;

Volta ao executivo ao final do exercício

lei de diretrizes orçamentárias ao legislativo até 15 de abril:

volta executivo antes do recesso de junho

orçamento ao legislativo até 31 de agosto

volta executivo até final do exercício

Programação financeira dos poderes ao legislativo 30 dias da publicação dos orçamento
programação e cronograma de divulgação e congresso 30 dias da publicação do
desembolso orçamentos
relatório resumido de execução divulgação até 30 dias de findo o bimestre
orçamentária (bimestral)
relatório de gestão fiscal divulgação até 30 dias de findo o quadrimestre
prestação anual de contas do 60 dias do final do exercício
governo
proposta presidencial para dívida 90 dias da publicação da Lei de responsabilidade
consolidada fiscal
opera ções de crédito Só a partir de 10 dias do governo
consolidação das contas nacionais 30 de junho pela união.

a partir de:

30 de abril - municípios à união, c/ cópia ao

estado;

31 de maio - estados à união.

operações por antecipação de 10 dias do início do ano
créditos
balanços das empresas controladas trimestrais com nota explicativa
emissão de títulos públicos até dois anos antes da publicação da lrf.
recondução ao limite das despesas dois quadrimestres seguintes ao quadrimestre em
totais com pessoal que ultrapassou
recondução aos limites da dívida até três quadrimestres seguintes àquele em que o
limite foi ultrapassado.

1 - Prazos aqui referidos à União. Para Estados, Distrito Federal e Municípios ver
respectiva Constituição ou Lei Orgânica.
Profa. Juliana Ribeiro 7

5 - FISCALIZAÇÃO E CONTROLE DO ORÇAMENTO

Nascimento do orçamento - é um instrumento fiscalizador da atividade financeira do Estado, com

a finalidade de coibir os abusos dos governantes.

Dos artigos 70 a 75 da CF/88, a Constituição propôs a fiscalização contábil e financeira do

orçamento.

Controle orçamentário - A CF adota mecanismos de rigorosa fiscalização – art.70,CF.

Deve obedecer a fiscalização:

I –Requisitos:
a) Legalidade - requisitos necessários a verificação das despesas (autorizaç ão e limitações
legais).
- nada pode ser pago sem a previsão orçamentária, nem além dos créditos
orçamentários ou adicionais (art. 167, II, CF); sob pena de caracterização de crime de
responsabilidade (art. 85, VI, CF).

b) Legitimidade - fiscalização examina o mérito do ato praticado pelo agente público para
detectar possível desvio de finalidade. Exemplo: festas dadas pelos agentes públicos.

c) Economicidade - exame da despesa vista sob o enfoque custo- benefício, com a finalidade de
verificar se foi escolhido, pelo agente público responsável o menos oneroso possível, acolhendo a
melhor proposta.

d) Aplicação de subvenções - são auxílios governamentais concedidos às entidades públicas

ou privadas, instituições sociais e educacionais – sem fins lucrativos com o objetivo de ajudá- las
na execução de seus objetivos.
Art. 201, § 8° veda subvenção das entidades de previdência privada com a finalidade lucrativa.

e) Renúncia - renúncia de receitas só pode ocorrer nas hipóteses e nas condições da lei (isenção
e redução de alíquota).

II – Tipos de fiscalização:

- Contábil ? controle numérico, mediante o registro sistemático de verbas anexadas e

despendidas.
- Financeiro ? verificação de entrada e saída de dinheiro – execução do orçamento.
- Operacional ? observância do procedimento legal para a arrecadação de recursos financeiros ou
para a liberação de verbas.
- Patrimonial

III – Tipos de controles:

A) Controle Interno ? controle interno de dado poder.

Parâmetros – art. 74, I a IV CF
- avaliação de resultados da gestão orçamentária e no exercício de controle de operações
de crédito.
Objetivo ? objetiva a criação de condições indispensáveis à eficácia do controle externo.
Apostila de Direito Financeiro II 8

Art. 74, § 1? ? Princípio da Hierarquia ? Impõe às autoridades superiores o dever de exercer

controle sobre os seus subalternos, encampando ou revendo os atos por elas praticados,
notadamente, em matéria de execução orçamentária.
Por uma regra do mencionado artigo 74, § 1? - Responsabilidade solidária do agente, que deixar
de comunicar ao (TC) as irregularidades ou ilegalidades constatadas.

Portanto, a estruturação do chamado controle interno decorre de observância dos

princípios que regem a Administração Pública, insertos especialmente no art. 37, caput, da
Constituição, mas demanda a elaboração de leis que o organize e discipline.

Há na doutrina quem identifique subdivisões dentro do chamado controle interno e as

classifique, como é o caso de Odete Medauar, em controle recursal, autocontrole, controle
hierárquico e controle de gestão, além de inserir entre essas modalidades, como tipos diferentes
desses primeiros, a inspeção, auditoria e correição, supervisão, os pareceres vinculantes, a
atuação das ouvidorias e, finalmente, o controle financeiro. Porém, mesmo identificadas essas
subdivisões e admitindo- as, todas elas podem ser reconhecidas tecnicamente como tal, conforme
a previsão contida no art. 70 e o detalhamento da atuação desse controle interno, expressa no
art. 74, ambos da Constituição Federal.

B) Controle Externo ? é exercido exclusivamente pelo Congresso Nacional (Poder Legislativo)–

CPI Orçamento em 1992, foram criadas as Comissões de Fiscalização e o Controle da Câmara e o
Senado Federal.
Auxílio ? TCU – art. 71 e 72, CF.
Critério: Legalidade ? o melhor critério que atende à vontade da lei, mas tendo por limite a lei,
em quaisquer circunstâncias.
Isto dispõe a respeito das contas prestadas anualmente pelo chefe do executivo, bem como
versam sobre o julgamento das contas dos administradores.

C) Controle Prévio ? torna obrigatório o prévio registro do contrato para realização de

despesas.

D) Controle Privado ? “Qualquer cidadão, partido político, associação ou sindicato é parte

legítima para na formação da lei, denunciar irregularidades ou ilegalidades perante o TCU”.”

“Art. 74. (...)

(...)
§ 2º Qualquer cidadão, partido político, associação ou sindicato é parte legítima para, na forma da
lei, denunciar irregularidades ou ilegalidades perante o Tribunal de Contas da União.”

Denúncia poderá ser levada ao TCU conforme o caso.

Todavia, o instrumento de realização do controle popular não se resume
à oferta de denúncia aos tribunais de contas, uma vez que acha- se prevista no art. 5º, LXXIII, da
Constituição, o instituto da ação popular, cujo objetivo é instrumentalizar o cidadão quando este
identificando a presença de ato lesivo ao patrimônio público ou de entidade de que o Estado
participe, ou mesmo à moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao patrimônio histórico e
cultural, possa acorrer ao Poder Judiciário para ali obter a anulação do ato prejudicial.

6 - TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO

É um órgão controlador da autoridade estatal, a fim de se evitar que comentam

irregularidades.
Profa. Juliana Ribeiro 9

A) COMPETÊNCIA

O Tribunal de Contas da União (TCU) tem suas competências previstas nos artigos 33, §
2o, 71 a 74 e 161, parágrafo único, da Constituição Federal. Além disso, em razão do exercício
das competências constitucionais, outras incumbências lhe foram atribuídas por lei. As
competências constitucionais e legais do TCU estão listadas no quadro adiante.

COMPETÊNCIAS CONSTITUCIONAIS FUNDAMENTO

Apreciar as contas anuais do Presidente da República art.71, I
Julgar as contas dos administradores e demais responsáveis por art. 33, § 2º
dinheiros, bens e valores públicos e art. 71, II

Apreciar a legalidade dos atos de admissão de pessoal e de art. 71, III

concessões de aposentadorias, reformas e pensões civis e militares

Realizar inspeções e auditorias por iniciativa própria ou por art. 71, IV

solicitação do Congresso Nacional

Fiscalizar as contas nacionais das empresas supranacionais art. 71, V

Fiscalizar a aplicação de recursos da União repassados a Estados, ao art. 71, VI

Distrito Federal ou a Municípios

Prestar informações ao Congresso Nacional sobre fiscalizações art. 71, VII

realizadas

Aplicar sanções e determinar a correção de ilegalidades e art. 71, VIII a XI

irregularidades em atos e contratos

Fiscalizar as aplicações de subvenções e a renúncia de receitas art. 70

Emitir pronunciamento conclusivo, por solicitação da Comissão Mista art. 72, § 1º

Permanente de Senadores e Deputados, sobre despesas não
autorizadas
Apurar denúncias apresentadas por qualquer cidadão, partido art. 74, § 2º
político, associação ou sindicato sobre irregularidades ou ilegalidades

Fixar os coeficientes dos fundos de participação dos Estados, do art. 161,

Distrito Federal e dos Municípios, e fiscalizar a entrega dos recursos parágrafo único
aos governos estaduais e às prefeituras

COMPETÊNCIAS LEGAIS FUNDAMENTO

Decidir sobre consulta formulada por autoridade competente acerca

de dúvida na aplicação de dispositivos legais ou regulamentares Lei nº. 8.443/92
concernentes a matéria de competência do Tribunal

Exercer o controle da legalidade e legitimidade dos bens e rendas de

Lei nº. 8.730/93
autoridades e servidores públicos
Apreciar o processo de privatização das empresas incluídas no Lei nº. 8.031/90
Programa Nacional de Desestatização
Apostila de Direito Financeiro II 10

Apreciar representações apresentadas por licitante, contratado ou Lei nº. 8.666/93

pessoa física ou jurídica acerca de irregularidades na aplicação da Lei
de Licitações e Contratos
Apreciar representações apresentadas pelas Câmaras Municipais Lei nº. 9.452/97
acerca de não-comunicação da liberação de recursos federais

Na hipótese de contrato, cabe ao Congresso Nacional a sustação do ato, que solicitará ao

Poder Executivo as medidas cabíveis. Se o Congresso Nacional ou o Poder Executivo, no prazo de
noventa dias, nenhuma providência adotar, o Tribunal decidirá a respeito.
A decisão do Tribunal da qual resulte imputação de débito ou cominação de multa torna a
dívida líquida e certa e tem eficácia de título executivo. Nesse caso, o responsável é notificado
para, no prazo de quinze dias, recolher o valor devido. Se o responsável, após ter sido notificado,
não recolher tempestivamente a importância devida, é formalizado processo de cobrança
executiva, o qual é encaminhado ao Ministério Público junto ao Tribunal para, por meio da
Advocacia- Geral da União (AGU) ou das unidades jurisdicionadas ao TCU, promover a cobrança
judicial da dívida ou o arresto de bens.
Ainda de acordo com o disposto no art. 71, o TCU deve apresentar ao Congresso
Nacional, trimestral e anualmente, relatório de suas atividades.
O art. 72 da Constituição Federal estabelece que o Tribunal deverá se pronunciar
conclusivamente sobre indícios de despesas não autorizadas, em razão de solicitação de Comissão
Mista de Senadores e Deputados. Entendendo- as irregulares, proporá ao Congresso Nacional a
sua sustação.

B) FUNCIONAMENTO

O TCU é órgão colegiado e suas deliberações são tomadas no Plenário ou em suas duas
Câmaras, podendo ocorrer, esporadicamente, decisões por despacho singular, nos casos previstos
no Regimento Interno.
O Plenário e as duas Câmaras reúne m-se de 17 de janeiro a 16 de dezembro, em sessões
ordinárias e, quando necessário, em extraordinárias, sempre com a presença de representante do
Ministério Público.
No desempenho de suas atribuições, o Tribunal recebe, periodicamente, uma parte da
documentação contábil e outros demonstrativos relativos à atuação das unidades sujeitas à sua
jurisdição, que são apreciados sob a forma de tomadas e prestações de contas. Estas contas são
analisadas sob os aspectos de legalidade, legitimidade, econo micidade, eficiência e eficácia, após
o que são julgadas regulares, regulares com ressalvas, irregulares ou iliquidáveis.
A primeira hipótese ocorre quando a prestação de contas expressa, de forma clara e
objetiva, a exatidão dos demonstrativos contábeis, a legalidade, a legitimidade e a economicidade
dos atos de gestão do responsável. As ressalvas, por sua vez, decorrem da existência de
impropriedades ou faltas de natureza formal de que não resultem danos ao erário. Já a
irregularidade das contas advém da omissão no dever de prestá-las; da prática de ato de gestão
ilegal, ilegítimo, antieconômico, ou infração a norma legal ou regulamentar de natureza contábil,
financeira, orçamentária, operacional ou patrimonial; de dano ao erário decorrente de ato de
gestão ilegítimo ou antieconômico; de desfalque ou desvio de dinheiros, bens ou valores públicos
e de reincidência no descumprimento de determinações do Tribunal. Por fim, as contas serão
consideradas iliquidáveis quando caso fortuito ou força maior tornar materialmente impossível o
julgamento de mérito.
O controle exercido por meio de tomadas e prestações de contas, contudo, é um controle
a posteriori. Assim, o Tribunal realiza inspeções e auditorias, tanto de forma rotineira quanto em
c aráter específico e ocasional, com o intuito de obter maior eficiência e eficácia em sua atuação,
procedendo sempre de acordo com sistemáticas constantes de seus manuais internos.
Os trabalhos de inspeção e de auditoria não podem ser obstados de forma alguma.
Nenhum processo, documento ou informação pode ser sonegado sob qualquer pretexto, podendo
Profa. Juliana Ribeiro 11

o Tribunal até mesmo determinar cautelarmente o afastamento provisório de suas funções dos
dirigentes que criarem dificuldades ou retardarem os trabalhos.
À Corte e aos seus Ministros é facultado, ainda, realizar diligências com vistas ao
esclarecimento de dúvidas surgidas no decorrer de suas análises. Estas diligências são de
atendimento obrigatório no prazo fixado, geralmente de quinze dia s, e sujeitam o gestor que não
as observar à aplicação de multa.
O julgamento dos processos e a imposição de sanções não é feito arbitrariamente, sendo
conferido aos responsáveis o direito de ampla defesa, com todos os elementos a ela inerentes.
Assim, o Tribunal, diante de irregularidades detectadas em suas análises, determina, sempre, a
audiência prévia ou a citação dos interessados, que, não as atendendo, são julgados à revelia.
A função sancionadora do TCU configura- se na aplicaç ão aos responsáveis, em caso de
ilegalidade de despesa ou irregularidade de contas, das seguintes sanções, isolada ou
cumulativamente:
a condenação ao recolhimento do débito eventualmente apurado;
a aplicação ao agente público de multa proporcional ao valor de prejuízo causado ao erário, sendo
o montante do dano o limite máximo da penalidade;
a aplicação de multa ao responsável por contas julgadas irregulares, por ato irregular, ilegítimo ou
antieconômico, por não atendimento de diligência ou determinação do Tribunal, por obstrução ao
livre exercício de inspeções ou auditorias e por sonegação de processo, documento ou
informação;
o afastamento provisório de seu cargo, do dirigente responsável por cerceamentos a inspeções e
auditorias enquanto durarem os respectivos trabalhos;
a decretação, no curso de qualquer apuração de irregularidade, da indisponibilidade, por prazo
não superior a um ano, dos bens do responsável considerados bastantes para garantir o
ressarcimento do prejuízo;
a declaração de inabilitação, pelo período de cinco a oito anos, para o exercício de cargo em
comissão ou função de confiança no âmbito da administração pública;
a declaração de inidoneidade do responsável por fraude em licitação para participar, por até cinco
anos, de certames licitatórios promovidos pela administração pública;
a determinação à Advocacia-Geral da União, ou ao dirigente de entidade jurisdicionada, de adoção
de providências para arresto dos bens de responsáveis julgados em débito.
Cumpre destacar, ainda, que as penalidades aplicadas pelo Tribunal de Contas não
excluem a aplicação de sanções penais e de outras sanções administrativas, estas últimas pelas
autoridades competentes. Ressalte- se, também, que a legislação eleitoral prevê a inelegibilidade,
por um período de cinco anos, dos responsáveis por contas irregulares.

TCE - SP

Ao Tribunal de Contas compete atuar na fiscalização contábil, financeira orçamentária, operacional

e patrimonial do Estado de São Paulo e de seus Municípios, exceto o da Capital, bem como na das
respectivas entidades de administração direta ou indireta e na das fundações por eles instituídas
ou mantidas, quanto à legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação de subvenções e
renúncia de receitas. A jurisdição do Tribunal alcança administradores e demais responsáveis por
dinheiro, bens e valores públicos, além das pessoas físicas ou jurídicas, que, mediante convênios,
acordos, ajustes ou outros instrumentos congêneres, apliquem auxílios, subvenções ou recursos
repassados pelo Poder Público.

7 - CRÉDITO PÚBLICO

É a facilidade do ente público de realizar operações em dinheiro (captação ou entrega) com outras
pessoas de direito público ou privado.
Decorre dele o empréstimo público
Apostila de Direito Financeiro II 12

A Constituição Federal possibilitou ao Estado efetuar operações de crédito em geral, sob as mais
diversas modalidades e, ao mesmo tempo, permitiu que a lei orçamentária anual de cada
entidade política previsse a contratação de operações de crédito por antecipação de receitas (§ 8º
do art. 165). E mais, para assegurar o exercício dessa faculdade excepcionou da proibição de
vincular as receitas de impostos a órgãos, fundos ou despesas permitindo, expressamente, a
prestação de garantia na contratação dessas operações de crédito (art. 167, IV da CF).

EMPRÉSTIMO PÚBLICO – ato pelo qual o Estado se beneficia de uma transferência de liquidez
com a obrigação de restituí- la, no futuro, normalmente com o pagamento de juros.

Empréstimo, como o próprio nome já sugere, trata- se de uma forma de antecipação de

arrecadação, pela qual o Estado arrecada recursos dos cidadãos, de forma compulsória ou não,
para em outro momento devolvê-los, tendo por finalidade o ajuste orçamentário.

PROBLEMÁTICA DOUTRINÁRIA:
Doutrinadores de renome não consideram o empréstimo público como fonte de receita. Tomam-
no como simples “fluxo de caixa” pois não criam novos valores positivos para o patrimônio
público.
“A cada soma, que o ativo do Tesouro recebe, a título de empréstimo, corresponde um
lançamento, no passivo, contrabalanc eando- o” (Aliomar Baleeiro). Quando muito, podem ser
chamadas “receitas impropriamente ditas”.

A natureza jurídica dos empréstimos é muitos discutida. Há quem veja neles um contrato de
mútuo semelhante ao particular e que, portanto, deveria estar submetido às mesmas regras.
Outros enxergam aí um ato de soberania do Estado ou um contrato de direito público, com regras
especiais. A moralidade ou constitucionalidade da atuação do devedor dependerá sempre do caso
concreto.

EMPRÉSTIMO E RECEITA

Apesar de não ser receita pública, os Empréstimos públicos perderam o caráter de medida
extraordinária e ingressam no orçamento fiscal, juntamente com a previsão para o pagamento
dos juros e das amortizações, sem que se prejudique o princípio da Exclusividade.

Antecipação de Receita- São empréstimos de curto prazo que devem ser saldados com recursos
do próprio exercício financeiro.

FINALIDADE

As operações de crédito não podem exceder o montante de despesas de capital, ressalvadas as

autorizadas mediante créditos suplementares ou especiais com finalidade precisa, aprovadas pelo
Poder Legislativo. Tal atitude visa evitar o desequilíbrio orçamentário., até mesmo visando a
equidade entre gerações.

CLASSIFICAÇÃO DOS EMPRÉSTIMOS PÚBLICOS:

a) forçados (compulsórios) – “figura híbrida” (voluntariedade – compulsoriedade). Coação do

Estado com promessa de reembolso. Hoje, como tributos (emprest. compulsório,) implicam em
receitas tributárias (art. 148, inc. I e II da CF).
Profa. Juliana Ribeiro 13

b) voluntários – resultam de um contrato de mútuo ou de aquisição de títulos representativos da

dívida pública. O mutuante entrega dinheiro ao Estado e espera:
- restituição no prazo avençado;
- percepção de juros e outras rendas.

c) perpétuos – sem previsão de restituição, por parte do Estado, do capital principal. Prevê
apenas o pagamento de juros ou rendas, indefinidamente.
c.1) remíveis – o Estado reserva- se o direito ou faculdade de reembolsar quando quiser. São
representados por TÍTULOS DA DÍVIDA PÚBLICA, negociáveis em bolsa (cotação variável).
c.2) irremíveis – não há previsão de reembolso (reembolso impossível).
OBS.: alguns autores não consideram empréstimos esta modalidade (perpétuos), mas sim
“rendas perpétuas”.

d) temporários – com prazo definido para resgate.

d1) a curto prazo – com reembolso previsto dentro do período financeiro em que são celebrados.
Visam, sobretudo:
- cobrir déficits transitórios decorrentes da falta de sincronia entre receitas e despesas;
- diminuir o poder de compra, visando atenuar o processo infla cionário;
- são também chamados “operações de crédito por antecipação de receita”.
OBS.: grande parte dos doutrinários afirma que os empréstimos a curto prazo não integram o
conceito de “ingressos” no sentido técnico pois são verdadeiras “antecipações de receitas”.
d2) a médio/longo prazo – com reembolso vencível em orçamento diverso.

e) externos – o prestamista (que empresta) encontra- se no estrangeiro e o contrato

normalmente é celebrado em moeda não brasileira (moeda com aceitação internacional).
Meio mais comum: subscrição de bônus que o governo lança em praças financeiras do exterior.
Captação: no exterior.

f) internos – os subscritores dos títulos públicos encontram- se no território nacional.

Os empréstimos públicos dão origem à Dívida Pública.

8 - DÍVIDA PÚBLICA

DÍVIDA PÚBLICA – é o resultado das operações de crédito em que o Poder Público figura como
tomador de dinheiro.
Abrange apenas os empréstimos captados no mercado financeiro interno ou externo, através
de contratos assinados com os bancos e instituições financeiras, ou do oferecimento de títulos ao
público em geral.

• Interna Contraída diretamente com as instituições financeiras no país ou através da colocação

de títulos no mercado de capitais.

• Externa Contraída com estados estrangeiros, com instituições financeiras, e bancos

estrangeiros e através da colocação de títulos nos mercados internacionais.

• Forçada Assumida compulsoriamente por força Estatal Empréstimo compulsório

• Depósitos Bancários Compulsórios

Dependendo da natureza da operação realizada, pode ser externa ou interna.

Apostila de Direito Financeiro II 14

INTERNA
Satisfeita em moeda nacional.
credores: sujeitos à soberania nacional.
EXTERNA
satisfeitas em ouro ou em moeda de confiança
internacional.
credores: cidadãos de outros países que se
organizam ou ganham apoio de seus governos
(pressão de um Estado sobre o outro).

CLASSIFICAÇÃO:

a) fundada – resultante dos empréstimos temporários a médio e a longo prazo e também dos
perpétuos.
“A dívida compreende os compromissos de exigibilidade superior a 12 meses, contraídos para
atender o desequilíbrio orçamentário ou a financiamentos de obras e serviços públicos” (art. 98 da
lei 4320/67).
A suspensão do pagamento de dívida fundada, pelo Estado ou pelos Municípios, por mais de dois
anos, pode dar causa à intervenção (da União ou dos Estados, conforme o caso) na unidade
devedora ( art. 34, inc. V, letra “a” e art. 35, inc. I, da CF). É ressalvado o motivo de força maior
(“fato necessário, cujos efeitos não era possível evitar ou impedir” – art. 1058 do C.C.).”
a1) consolidada - decorre da dívida fundada que provém dos empréstimos perpétuos (vide art.
52. Inciso VI, C.P.).

b) flutuante – decorrente dos empréstimos a curto prazo (oscila muito rapidamente)

REGIME CONSTITUCIONAL DA DÍVIDA PÚBLICA

A CF/88 traçou limites e regras para o endividamento público:

a) a atuação do SENADO:
- quaisquer operações externas de natureza financeira, dependem de autorização de Senado
(sendo o interesse da União, Estados, DF ou Municípios). (art. 52, inc. V);
- fixa limites globais para o montante da dívida consolidada da União, Estados, DF e Municípios.
(art. 52, inc. VI);
- fixa limites globais e condições para as operações de crédito externo e interno da União,
Estados, DF, Municípios, autarquias e outras entidades controladas pelo Poder Publico Federal
(art. 52, Inc. VII);
- Restrição às garantias concedidas pela União (art. 52, inc. VIII) e dívida mobiliária dos Estados,
DF e Municípios (inc. IX).

b) os limites da lei
- a dívida pública, a concessão de garantias pelas entidades públicas a emissão e resgate de
títulos da dívida pública dependem de lei complementar (art. 163, inc. II, III e IV);
- é vedada a concessão de empréstimo pelo Banco Central ao Tesouro Nacional ou qualquer órgão
ou entidade que não seja instituição financeira (art. 164, parágrafo 1º);

EMISSÃO

A emissão dos títulos da dívida pública está totalmente vinculada ao princípio da legalidade.
(art. 163, III e IV, CF).

Os limites e as condições de endividamento serão fixados pelo senado ou pelo orçamento.

Profa. Juliana Ribeiro 15

O BC é expressamente proibido de conceder, direta ou indiretamente, empréstimo ao Tesouro

Nacional e a qualquer órgão ou entidade que não seja instituição financeira (art. 164 §1º).

EXTINÇÃO

A DÍVIDA PÚBLICA se extingue das seguintes formas:

• Amortização - Pode ser feita por compra de títulos no mercado, por sorteio ou diretamente
junto ao credor.

• Compensação - Com créditos tributários do Estado, depende de Lei específica;

• Confusão - ente público recebe títulos de sua dívida por herança ou os adquire no mercado de
capitais;

• Falência do Estado - também extingue a dívida;

• Repúdio - O Estado não reconhece a dívida quando assumida mediante atos de corrupção ou
regimes políticos não consolidados.

BANCO CENTRAL

O BC ocupa lugar de suma importância nas finanças públicas, especialmente em razão do

monopólio da emissão da moeda, da compra e venda de títulos do Tesouro Nacional e dos
depósitos das disponibilidades de caixa da União.

Autoridade monetária que controla os efeitos financeiros e executa a política monetária e

cambial do país. É instituição central de autoridade e controle monetário e creditício. Principal
fonte das normas, que não leis, sobre o sistema financeiro público e privado e das operações de
crédito dos entes da Federação.

O Banco Central tem papel relevante no contexto da Lei de Responsabilidade Fiscal. Logo no Art.
7º é definida a integração do resultado do Banco Central, apurado após a constituição ou reversão
das reservas como receita do Tesouro Nacional. O resultado negativo constituirá obrigação do
Tesouro para com o Banco, consignado em dotação específica no orçamento. O impacto e o custo
fiscal das suas operações deve ser demonstrado trimestralmente evidenciando o cumprimento da
LDO. Noventa dias após o encerramento do semestre também apresentará perante as Comissões
temáticas respectivas no Congresso, além dos balanços, a avaliação do cumprimento das metas
das políticas monetária, creditícia e cambial (Art. 9, § 5º). Na definição da dívida pública
mobiliária inclui- se na representação dos títulos emitidos pela União, do próprio Banco Central, e
os da dívida dos Estados e Municípios (Art. 29). O Art. 39 define as operações com o Banco
Central. Elas estão sujeitas às vedações de operações de crédito entre um ente da Federação e
outro, por via de fundo, autarquia, fundação, empresa estatal dependente e outras entidades da
administração direta e indireta, mesmo sob a forma de renovação, refinanciamento ou
postergação (Art. 35). Acrescenta- se a estas as vedações à compra de títulos da dívida na data da
colocação no mercado, exceto pelo refinanciamento do estoque de Letras, Série Especial,
existente na carteira das instituições financeiras. Estão vedadas ainda as permutas, mesmo que
temporárias, de título da dívida de ente da Federação e a concessão de garantia (Art. 39). Os
títulos da Carteira do Banco Central não podem ser adquiridos pelo Tesouro Nacional, ainda que
com cláusula de reversão, exceto para redução da dívida mobiliária. O Banco Central estará
proibido de emitir títulos da dívida pública dois anos após a publicação da LRF (Art. 34).
Apostila de Direito Financeiro II 16

• Emissão de moeda:

O BC tem o monopólio de emissão de moeda, bem como de câmbio. (não se incluem no conceito
de moeda os títulos de crédito ainda que emitidos pelo Governo, nem os depósitos e reservas
bancárias).

• Compra e venda de Títulos da Tesouro Nacional:

O art. 164 §2º autoriza o BC a comprar e vender títulos do Tesouro nacioanl, com o objetivo de
regular a oferta de moeda ou a taxa de juros.

• Depósito dos poderes públicos:

As disponibilidades de caixa da União devem ser depositadas no BC, enquanto as dos Estados,
Municípios e outros órgãos ou entidades do Poder Público, devem OBRIGATORIAMENTE ser
depositadas em instituição financeira oficial.

9 - DA LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL

TABELAS DO SENADO FEDERAL

VEDAÇÕES

É o mesmo que proibições ou impedimentos também sujeitas a penalidades quando não

cumpridas.
Há varias vedações no texto da lei, e xpostas nos quadros a seguir, com as referências à
legislação. Seu descumprimento implica crime de responsabilidade ou crime contra as finanças
públicas (Ver quadro) Lei Nº 10.028/2000.

QUADRO BÁSICO DE VEDAÇÕES NA LRF

AÇÕES LRF VEDAÇÕES

Art. 4º, Inciso Novas, quando afetem o equilíbrio entre receita e despesa.
I.
Art. 26, § 2º. Prorrogação e composição, sem autorização em Lei.
Art. 28. Utilizar para socorrer Instituição do Sistema Financeiro.
Art. 31, § 1º. Enquanto perdure excesso da divida no trimestre, inclusive por
ARO.
Art. 34. De qualquer natureza, para financiamento de despesas correntes
com derivada de alienação de ativos, exceto quando destinado
Operações de
crédito por Lei.
Art. 34. Ao Banco Central emitir títulos da Dívida Pública a partir de dois
anos da publicação da LRF.
Art. 39, § 4º. Em forma de títulos da dívida na data da colocação, exceto de
Letras da carteira do Banco Central.
Art. 43. Em títulos da divida federal da carteira do Banco Central, salvo
para redução da dívida mobiliária.
Art. 44. Aplicação de disponibilidades de caixa da Previdência em títulos
da dívida pública estadual e municipal.
Art. 40, § 1º. Oferecer sem contrapartida igual ou superior à garantia, a
Garantias inadimplente, exceto órgãos do próprio ente, ou vinculação de
receitas e transferências constitucionais.
Profa. Juliana Ribeiro 17

AÇÕES LRF VEDAÇÕES

Art. 40 § 6º. Acima dos limites fixados pelo Senado Federal.

Vedadas à administração indireta, exceto empresa controlada a

outra.
Art. 17, § 5º. Antes de implementação de medidas legais e de prever
Despesas de reajustamento do valor real.
Caráter Continuado Art. 42. Por titular com despesas fixas, contrair outras que não possa ser
cumprida dentro dos últimos quadrimestres do seu mandato.
Art. 9º, § 2º. Deixar de limitar para o ente que não cumprir seus limites legais.
Art. 19 e C.F. Ultrapassar limites da despesa com pessoal.
167.
Art. 34. Emitir títulos da divida pública dois anos após a publicação da
LRF.
Art. 35. Operações de crédito ou nova ção entre entes da federação e
Despesas com outro, mesmo por via da Administração Indireta, Fundos, etc. 3
Pessoal Art. 62. De um município, da despesa de competência de outro, sem
autorização na LDO.
Art. 70. Deixar de enquadrar-se nos limites, em dois anos seguintes ao
início da vigência da LRF.
Art. 72. Despesa com serviços de terceiros que ultrapasse o percentual da
receita corrente líquida do exercício anterior a LRF, até o 3º
exercício.
Consignação de Art. 5º, § 4º e Com finalidade imprecisa ou dotação ilimitada para investimento
Verba 5º, e C.F. 167. com duração superior ao exercício, sem autorização na LDO;
Orçamentária.
Despesas com Art. 24. Criar ou alterar benefício sem indicação da fonte de custeio.
Seguridade.
Renúncia fiscal Art. 11, § Implementar antes de medidas de compensação e quando
único. houver desvios de metas.
Desapropriação Art. 46. Sem indenização prévia de imóvel urbano, nos termos
constitucionais.
Benefícios e Art. 22. Conceder aumento, etc. Quando a despesa com pessoal exceda
alteração de 95% do limite legal.
carreira. Art. 24. Criar ou alterar beneficia sem indicação da fonte de custeio.
Contratação de Art. 22. Quando a despesa com pessoal exceda 95% do limite legal.
pessoal e horas
extras.
Art. 33, § 1º. Operações de crédito enquanto perdure excesso da divida no
trimestre, inclusive por ARO.
Art. 37. Sobre tributo ou contribuição cujo fato gerador não tenha
Antecipação de ocorrido, exceto dividendos e lucros por força legal.
Receita ARO. Art. 38 Sem cumprimento de limites e condições do Ministério da
Fazenda.
Art. 38. Enquanto existir operação anterior não resgatada.
Art. 38. Antes de passados dez dias do primeiro ano do mandato.
Benefícios fiscais Art. 11, § Ao ente que não cumprir requisitos da responsabilidade fiscal.
único.
Aplicações Art. 25. Sem cumprimentos de todas as condições de adimplência e
financeiras formalização e diferente do pacto.
Art. 31, § 2º. Ao ente que não arrecade todos os tributos de sua
Transferências
competência.
Voluntárias
Art. 31, § 2º. Ao ente que não retorne ao limite da dívida enquanto perdurar o
Apostila de Direito Financeiro II 18

AÇÕES LRF VEDAÇÕES

excesso.

Ver exceções Art. 35 § 1º e 2º entre um ente da Federação e instituição financeira, mas não para
financiar despesas correntes ou refinanciar dívidas. Permite- se a compra de títulos da União.

QUADRO DE PENALIDADES POR CRIMES DE RESPONSABILIDADE NO EXERCÍCIO DA

FUNÇÃO PÚBLICA PARA PREFEITOS, VICE-PREFEITOS E VEREADORES DE ACORDO COM
O DECRETO-LEI Nº 201/67 E ACRÉSCIMOS DA LEI Nº 10.028/2000.

DESCRIÇÃO DAS AÇÕES PENALIDADE ARTIGOS

Sujeitos a julgamento da Justiça independente da Perda de cargo e inabilitação 1º, I e II.
Câmara de Vereadores; pelo prazo de cinco anos para
cargo ou mandato; reparação
Apropriar-se ou utilizar-se de bens ou rendas civil do dano;
públicas
E pena de reclusão de dois a
doze anos.
Desviar, empregar, ordenar gastos de verbas e Perda de cargo e inabilitação 1º, III e XV;
rendas públicas indevidamente ou descumprir os pelo prazo de cinco anos para
termos da LRF* cargo ou mandato; reparação
civil do dano;

Pena de Detenção de (3)

meses a (3) anos;
Deixar de prestar contas ou deixar de prestar contas Perda de cargo e inabilitação 1º, X e XI;
no prazo; pelo prazo de cinco anos para
cargo ou mandato, reparação 1º, XII).
Contrair ou conceder empréstimo em desacordo com civil do dano.
a Lei;

Alienar, adquirir, onerar bens, serviços e obras, ou

rendas, sem autorização ou concorrência;

Antecipar ou inverter a ordem de pagamentos, sem

vantagem para o erário;

Nomear, admitir ou designar servidor contra a lei.

Deixar de fornecer certidões;

Negar execução de lei;

Deixar de cumprir sentença judicial.

As Infrações político -administrativas dos Prefeitos e Cassação do mandato por 3º; 4º I, II, III,
Vice-prefeitos no exercício do cargo de Prefeito estão julgamento da Câmara de IV, V, VI, VII,
sujeitas ao julgamento pela Câmara de Vereadores e Vereadores ; VIII, IX e X; 5º
por ela sancionadas, nos seguintes casos: I a IV.
inabilitação pelo prazo de cinco
Impedir funcionamento da câmara; anos para cargo ou mandato;
reparação civil do dano;
Impedir atos regulares de fiscalização e desatender
as convocações e pedidos de informações da Câmara Suspensão de direitos políticos
de três a cinco anos e proibição
de contratar benefícios públicos
Profa. Juliana Ribeiro 19

DESCRIÇÃO DAS AÇÕES PENALIDADE ARTIGOS

de Vereadores; pelo prazo de três anos.

Retardar publicações;

Não apresentar ou descumprir o orçamento;

Praticar ou omitir disposição prevista em lei ou

interesse público; Ausentar-se do Município
ilegalmente ou sem autorização da Câmara de
Vereadores;

Quebrar o decoro do cargo.

*Lei Nº 10.028/2000, acréscimos ao Decreto- lei Nº 201/67.

10 - NATUREZA JURÍDICA DAS APÓLICES DA DÍVIDA PÚBLICA

Forma extrínseca do ato jurídico, qualquer escrito ou documento, capaz de produzir ou

conferir um direito ou qualidade, e de produzir os efeitos necessários.

É o título emitido sobre qualquer empréstimo contraído por uma pessoa jurídica de
direito público, interna ou externa. Quando emitidos por uma entidade de direito
público interno, federal estadual ou municipal, eles podem ser, apólices da dívida
pública, letras ou obrigações do tesouro, bilhetes de loteria oficial, etc.

Os títulos da dívida pública são na verdade, a entrada provisória de dinheiro com a

colocação de papéis no mercado, com destinação prevista em lei.