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Olá meus amigos do RevisãoPGE, tudo certo?
É fato que uma preparação antecipada, focando naquilo que mais importa para
os concursos de procuradorias, o coloca um passo a frente da ampla maioria dos
concorrentes, é pensando nisto que este curso foi elaborado. O objetivo é ser uma
fonte sucinta, confiável e a mais completa possível para sua preparação.
Todo o nosso extensivo foi pensado de modo a propiciar uma análise completa
dos assuntos que você precisa conhecer para se tornar procurador. Por isso,
apresentamos um material completo em PDF’s, videoaulas sobre todos os temas, além
de simulados realizados e comentados pela própria equipe do RevisãoPGE.
Por vezes, nosso curso será “redundante”, um mesmo assunto que foi visto em
PDF será revisto na videoaula, isso tem uma função, fazer você reestudar aquilo que é
mais relevante, ajudando na fixação dos principais dispositivos legais, jurisprudências e
conceitos doutrinários.
Posso dizer que este curso é concebido para ser o seu único material de
estudos, isto é, você não precisará adquirir outros cursos ou materiais para estudar
Direito Administrativo. Por falar em outros cursos e matérias, já adianto que estão
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Para finalizar, nosso curso conta com um “fórum tira dúvidas” respondido por
mim mesmo. O objetivo é que você não carregue nenhuma dúvida consigo. Não sabe
ou não tem certeza se entendeu? É só perguntar no fórum que estarei a sua
disposição. É claro que não sei tudo (bem longe disso), mas não medirei esforços para
encontrar a melhor resposta possível e deixa-lo absolutamente seguro quanto ao que
responder em qualquer fase de um concurso de advocacia pública.
Vamos Juntos!
DIREITO ADMINISTRATIVO – AULA 08
RESPONSABILIDADE CIVIL EXTRACONTRATUAL DO
ESTADO
NOÇÕES GERAIS ....................................................................................................... 6
EVOLUÇÃO HISTÓRICA.............................................................................................. 8
TEORIA DA IRRESPONSABILIDADE DO ESTADO .............................................................9
TEORIA DA RESPONSABILIDADE COM CULPA (TEORIA SUBJETIVA CIVILISTA) ............11
TEORIA DA CULPA ADMINISTRATIVA (TEORIA SUBJETIVA ADMINISTRATIVISTA) .......12
TEORIA DO RISCO ADMINISTRATIVO (TEORIA OBJETIVA) ...........................................12
TEORIA DO RISCO INTEGRAL (TEORIA OBJETIVA EXTREMADA)...................................15
TEORIA DO RISCO SOCIAL.............................................................................................18
RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO NA CF/88 .................................................... 19
AGENTES DA RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO...................................................20
Pessoas jurídicas responsáveis .................................................................................20
Agentes do Estado ....................................................................................................23
Duplicidade das relações jurídicas – aplicabilidade da teoria da dupla garantia .....25
RESPONSABILIDADE OBJETIVA .....................................................................................28
Pressupostos da responsabilidade objetiva .............................................................29
Responsabilidade por atos lícitos .............................................................................30
RESPONSABILIDADE POR OMISSÃO DO ESTADO .........................................................33
Pessoas sob custódia do Estado – presidiários, hospitalizados e estudantes – teoria
do risco criado...........................................................................................................35
TEORIAS EXPLICATIVAS DO NEXO DE CAUSALIDADE ...................................................38
EXCLUDENTES DE RESPONSABILIDADE ........................................................................40
Culpa da vítima (exclusiva ou concorrente) .............................................................40
Caso fortuito e força maior .......................................................................................41
Fato exclusivo de terceiros .......................................................................................42
AÇÕES JUDICIAIS DE RESPONSABILIZAÇÃO DO ESTADO........................................... 43
AÇÃO DE REPARAÇÃO DO DANO .................................................................................43
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NOÇÕES GERAIS
CÓDIGO CIVIL
Art. 935. A responsabilidade civil é independente da
criminal, não se podendo questionar mais sobre a
existência do fato, ou sobre quem seja o seu autor,
quando estas questões se acharem decididas no juízo
criminal.
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Mas o tema não acaba aí, você precisa estar particularmente atento para o
caso das sentenças penais absolutórias. O funcionamento é simples: a sentença penal
absolutória só influencia as esferas civil e administrativa caso fique provada a
“inexistência do fato” ou a “negativa da autoria”.
JURISPRUDÊNCIA:
CIVIL E PROCESSUAL CIVIL. RECURSO ESPECIAL. AÇÃO EX EMPTO. EMBARGOS DE
DECLARAÇÃO. OMISSÃO, CONTRADIÇÃO OU OBSCURIDADE. NÃO OCORRÊNCIA.
PREQUESTIONAMENTO. AUSÊNCIA. SENTENÇA PENAL ABSOLUTÓRIA. FALTA DE
PROVAS. TRÂNSITO EM JULGADO. INOCORRÊNCIA. VINCULAÇÃO DO JUÍZO CÍVEL.
IMPOSSIBILIDADE.
(...) 3. A norma do artigo 935 do Código Civil consagra a independência relativa das
jurisdições cível e criminal.
4. Somente na hipótese de a sentença penal absolutória fundamentar-se na
inexistência do fato ou na negativa de autoria está impedida a discussão no juízo
cível.
5. A decisão fundamentada na falta de provas aptas a ensejar a condenação criminal,
como no particular, não restringe o exame da questão na esfera cível. Precedentes.
6. A sentença criminal ainda não transitada em julgado revela-se inapta a irradiar o
efeito vinculante pretendido pelo recorrente.
(Resp 1.164.236-MG, Relator(a): Min. MINISTRA NANCY ANDRIGHI, julgado em
19/02/2013)
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Para fechar este tópico de introdução, é importante saber que a
responsabilidade civil do Estado pressupõe a existência de três sujeitos: o Estado, o
terceiro lesado e o agente do Estado. Neste cenário, a CF/88 disciplina que o Estado é
civilmente responsável pelos danos que seus agentes causarem a terceiros (CF, art. 37,
§6º).
CONSTITUIÇÃO FEDERAL
§ 6º As pessoas jurídicas de direito público e as de direito
privado prestadoras de serviços públicos responderão
pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem
a terceiros, assegurado o direito de regresso contra o
responsável nos casos de dolo ou culpa.
EVOLUÇÃO HISTÓRICA
futuras.
Para bem compreendermos esta evolução, é interessante dividir a
responsabilidade civil do Estado em seis teorias básicas, quais sejam: 1º) Teoria da
irresponsabilidade do Estado; 2º) Teoria da responsabilidade com culpa; 3º) Teoria da
culpa administrativa; 4º) Teoria do risco administrativo; 5º) Teoria da responsabilidade
integral; e 6º) Teoria do risco social. Vejamos cada uma delas:
O Estado não se
Irresponsabilidade responsabiliza pelos
do Estado danos causados por
seus agentes
Há responsabilidade
Responsabilidade
apenas quando atua
com culpa
com culpa/dolo
Precisa comprovar a
Culpa administrativa "falta do serviço" ou
"culpa anônima"
Teorias:
Não se verifica a
culpa, basta haver
Risco administrativo
nexo entre o ato e o
dano
Não admite
Responsabilidade
excludentes de
integral
ilicitude
Socialização dos
riscos. O foco é a
Risco social
vítima, não o
causador do dano
Pois bem, nesta divisão proposta pela doutrina da época (Brasil Império), o
Estado poderia ser responsabilizado pelos atos de gestão praticados com culpa ou
dolo por seus agentes, porém, jamais poderia ser responsabilizado pelos atos de
império. Assim, quanto a estes atos (de império), adotava-se a teoria da
irresponsabilidade do Estado.
Para fechar este tópico, veja que a teoria “regalista” ou “feudal” (outros
nomes para a irresponsabilidade do Estado) era própria dos estados absolutistas e teve
como marco de superação o caso conhecido como Aresto Blanco, muito bem
explicado por Maria Sylvia Zanella Di Pietro:
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Observe que para os fins do Direito Administrativo, especialmente em se tratando da
responsabilidade extracontratual do Estado, é irrelevante se o fato foi praticado com culpa ou
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dolo, em ambas as hipóteses e qualquer que seja a teoria adotada, os efeitos jurídicos são os
mesmos. Portanto, não faz diferença se o agente público atuou com intenção de lesar (dolo),
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com culpa, erro, falta do agente, falha, atraso, negligência, imprudência, imperícia. Em todos
estes casos, há igual responsabilidade subjetiva do Estado.
funcionamento prático da teoria subjetiva.
Por isso, foi necessária a criação de uma doutrina mais adequada ao Direito
Administrativo, nascendo, assim, a teoria da culpa administrativa.
Segundo Cyonil Borges e Adriel Sá, a teoria da culpa administrativa (ou culpa
anônima) pode se consumar de três modos diversos:
1. o serviço não existe (ex: incêndio em uma casa em área não coberta
pelo Corpo de Bombeiros);
2. o serviço existe, funciona bem, porém, atrasou-se (ex: há cobertura do
Corpo de Bombeiros, contudo, demoraram quatro horas para chegar ao
incêndio e a casa queimou-se por completo);
3. o serviço existe, porém, funcionou mal (o Corpo de Bombeiros chegou
a tempo, contudo, não havia água no caminhão).
CÓDIGO CIVIL
Art. 927. Aquele que, por ato ilícito (arts. 186 e 187),
causar dano a outrem, fica obrigado a repará-lo.
Parágrafo único. Haverá obrigação de reparar o dano,
independentemente de culpa, nos casos especificados em
lei, ou quando a atividade normalmente desenvolvida pelo
autor do dano implicar, por sua natureza, risco para os
direitos de outrem.
Como afirma Hely Lopes Meirelles: “na teoria da culpa administrativa exige-se a
falta do serviço; na teoria do risco administrativo exige-se, apenas, o fato do serviço”,
ou seja, a atuação estatal que provocou o dano. Nesse contexto, é interessante
observar a lição dada pelo citado doutrinador:
CONSTITUIÇÃO FEDERAL
Art. 21. Compete à União:
(...)
XXIII - explorar os serviços e instalações nucleares de
qualquer natureza e exercer monopólio estatal sobre a
pesquisa, a lavra, o enriquecimento e reprocessamento, a
industrialização e o comércio de minérios nucleares e seus
derivados, atendidos os seguintes princípios e condições:
(...)
d) a responsabilidade civil por danos nucleares
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Contudo, Sergio Cavalieri Filho (doutrinador que você sempre deve levar em
consideração quando falamos de responsabilidade civil) entende que a
responsabilidade por danos nucleares é integral, veja a fundamentação: “temos na
Constituição uma regra especial para a responsabilidade por danos nucleares, pelo
que inaplicável a regra do art. 37, § 6º. E assim é porque o constituinte quis estabelecer
um regime de responsabilidade mais severo para o dano nuclear em razão do seu
altíssimo risco. Lá (art. 37, § 6º) a responsabilidade da Administração Pública é
fundada no risco administrativo, aqui (21, XXIII, d) a responsabilidade por dano
nuclear é fundada no risco integral (…). Uma simples comparação entre os dois textos
é suficiente para se chegar a esta conclusão. A responsabilidade pelo risco
administrativo exige a relação de causa e efeito entre a atividade estatal e o dano
('responderão pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros',
diz o texto do art. 37, § 6º), razão pela qual as causas de exclusão do nexo causal
afastam a responsabilidade do Estado. Ao disciplinar a responsabilidade por dano
nuclear, entretanto, a Constituição não exige nenhuma relação causal; fala
simplesmente que a responsabilidade independe de culpa. Ademais, não haveria
sentido para uma regra especial se tivéssemos aqui a mesma disciplina geral da
responsabilidade civil da Administração”.
Para Cyonil Borges e Adriel Sá, a Lei Geral da Copa (Lei 12.663/12) adotou tal
teoria em seu art. 23, veja:
LEI 12.663/12
Art. 23. A União assumirá os efeitos da responsabilidade
civil perante a FIFA, seus representantes legais,
empregados ou consultores por todo e qualquer dano
resultante ou que tenha surgido em função de qualquer
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Assim, essa teoria é uma forma de compartilhamento objetivo dos danos por
toda a coletividade, de modo que o prejuízo suportado por um particular seja
ressarcido por toda a coletividade. Tal teoria ainda carece de maior robustez
doutrinária, de forma que sua cobrança em provas não deve ser frequente.
CONSTITUIÇÃO FEDERAL
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JURISPRUDÊNCIA:
É inconstitucional lei estadual (distrital) que preveja o pagamento de pensão especial a
ser concedida pelo Governo do Estado (Distrito Federal) em benefício dos cônjuges de
pessoas vítimas de crimes hediondos, independentemente de o autor do crime ser ou
não agente do Estado. Tal lei amplia, de modo desmesurado (irrazoável), a
responsabilidade civil do Estado prevista no art. 37, § 6º, da CF/88.
STF. Plenário. ADI 1358/DF, Rel. Min. Gilmar Mendes, julgado em 4/2/2015 (Info 773).
CONSTITUIÇÃO FEDERAL
Art. 173. Ressalvados os casos previstos nesta
Constituição, a exploração direta de atividade econômica
pelo Estado só será permitida quando necessária aos
imperativos da segurança nacional ou a relevante
interesse coletivo, conforme definidos em lei.
§ 1º A lei estabelecerá o estatuto jurídico da empresa
pública, da sociedade de economia mista e de suas
subsidiárias que explorem atividade econômica de
produção ou comercialização de bens ou de prestação de
serviços, dispondo sobre:
(...)
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JURISPRUDÊNCIA:
CONSTITUCIONAL. RESPONSABILIDADE DO ESTADO. ART. 37, § 6º, DA CONSTITUIÇÃO.
PESSOAS JURÍDICAS DE DIREITO PRIVADO PRESTADORAS DE SERVIÇO PÚBLICO.
CONCESSIONÁRIO OU PERMISSIONÁRIO DO SERVIÇO DE TRANSPORTE COLETIVO.
RESPONSABILIDADE OBJETIVA EM RELAÇÃO A TERCEIROS NÃO-USUÁRIOS DO
SERVIÇO. RECURSO DESPROVIDO.
I – A responsabilidade civil das pessoas jurídicas de direito privado prestadoras de
serviço público é objetiva relativamente a terceiros usuários e não-usuários do
serviço, segundo decorre do art. 37, § 6º, da Constituição Federal.
II - A inequívoca presença do nexo de causalidade entre o ato administrativo e o dano
causado ao terceiro não-usuário do serviço público, é condição suficiente para
estabelecer a responsabilidade objetiva da pessoa jurídica de direito privado.
III – Recurso extraordinário desprovido.
(RE 591.874-RG, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, Pleno, DJe 18.12.2009)
Como pessoa jurídica que é, o Estado não pode praticar, por conta própria,
qualquer ato e, portanto, não pode causar qualquer dano a ninguém. Sua atuação se
consubstancia por seus agentes, pessoas físicas capazes de manifestar vontade real.
Entretanto, como essa vontade é imputada ao Estado, cabe a este a responsabilidade
civil pelos danos causados por aqueles que o fazem presente no mundo jurídico.
Você pode notar como o conceito é bastante amplo, de modo a abranger desde
os servidores concursados e estáveis, até agente honoríficos e sem remuneração,
como os mesários e membros do Tribunal do Júri. Até os empregados terceirizados
podem ensejar a responsabilidade extracontratual:
JURISPRUDÊNCIA:
Responsabilidade civil e processual civil. Recurso especial. Indenização por danos
morais decorrentes de ato ilícito. Legitimidade passiva. Empresa tomadora de serviços.
Funcionário terceirizado. Atuação como preposto. Precedentes. Responsabilidade
objetiva.
- O fato do suposto causador do ato ilícito ser funcionário terceirizado não exime a
tomadora do serviço de sua eventual responsabilidade;
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Contudo, para que haja responsabilidade do Estado, não basta que seja agente
público, é preciso que o ato tenha sido praticado “nessa qualidade”.
Desse modo, as pessoas jurídicas responderão pelos danos que seus agentes,
nessa qualidade, causarem a terceiros. A expressão “nessa qualidade” indica a adoção
da teoria da imputação volitiva, de Otto Gierke, segundo a qual apenas são atribuídos
à pessoa jurídica os atos do agente público durante o exercício da função. Assim, o
Estado não responderá caso o dano tenha sido causado pelo agente público fora do
exercício da função estatal.
JURISPRUDÊNCIA:
RESPONSABILIDADE CIVIL OBJETIVA DO ESTADO (CF, ART. 37, § 6º). POLICIAL MILITAR,
QUE, EM SEU PERÍODO DE FOLGA E EM TRAJES CIVIS, EFETUA DISPARO COM ARMA
DE FOGO PERTENCENTE À SUA CORPORAÇÃO, CAUSANDO A MORTE DE PESSOA
INOCENTE. RECONHECIMENTO, NA ESPÉCIE, DE QUE O USO E O PORTE DE ARMA DE
FOGO PERTENCENTE À POLÍCIA MILITAR ERAM VEDADOS AOS SEUS INTEGRANTES NOS
PERÍODOS DE FOLGA. CONFIGURAÇÃO, MESMO ASSIM, DA RESPONSABILIDADE CIVIL
OBJETIVA DO PODER PÚBLICO. PRECEDENTE (RTJ 170/631). PRETENSÃO DO ESTADO
DE QUE SE ACHA AUSENTE, NA ESPÉCIE, O NEXO DE CAUSALIDADE MATERIAL, NÃO
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Por outro lado, a parte final do texto faz menção à relação jurídica pertinente
ao direito de regresso, dela fazendo parte o Estado (ou a pessoa jurídica de Direito
Privado prestadora de serviço público) e o agente. Ao dizer que o Estado pode exercer
seu direito de regresso contra o agente responsável nos casos de culpa ou dolo, a
CF/88 vinculou as partes à teoria da responsabilidade subjetiva ou com culpa. Ou
seja, o Estado só pode ressarcir-se do montante com que indenizou o lesado se
comprovar a atuação culposa de seu agente.
Isso porque, nos termos do art. 37, §6º, da CF/88, é a própria pessoa jurídica
(de direito público ou de direito privado prestadora de serviço público) que responde
objetivamente pela reparação dos danos causados a terceiros por seus agentes. Por
consequência, quem deve figurar no polo passivo da ação de indenização movida pelo
particular é a pessoa jurídica, e não o agente público; este tampouco poderá figurar
em conjunto com a pessoa jurídica, na posição de litisconsorte.
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Essa é a teoria da ação regressiva como dupla garantia, segundo a qual a ação
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JURISPRUDÊNCIA:
EMENTA: AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. AÇÃO DE
REPARAÇÃO DE DANOS. RESPONSABILIDADE OBJETIVA DO ESTADO: § 6º DO ART. 37
DA CONSTITUIÇÃO DO BRASIL. AGENTE PÚBLICO. ILEGITIMIDADE PASSIVA AD
CAUSAM. O Supremo Tribunal Federal, por ocasião do julgamento da RE n. 327.904,
Relator o Ministro Carlos Britto, DJ de 8.9.06, fixou entendimento no sentido de que
"somente as pessoas jurídicas de direito público, ou as pessoas jurídicas de direito
privado que prestem serviços públicos, é que poderão responder, objetivamente,
pela reparação de danos a terceiros. Isto por ato ou omissão dos respectivos
agentes, agindo estes na qualidade de agentes públicos, e não como pessoas
comuns". Precedentes. Agravo regimental a que se nega provimento”.
(RE nº 470.996/RO-AgR, Segunda Turma, Relator o Ministro Eros Grau, DJe de 11/9/09)
público, ou de direito privado que preste serviço público, dado que bem maior,
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Do mesmo modo, Celso Antônio Bandeira de Mello entende que “a vítima pode
propor ação de indenização contra o agente, contra o Estado ou contra ambos, como
responsáveis solidários, no caso de dolo ou culpa”.
RESPONSABILIDADE OBJETIVA
Embora já tenhamos falado da responsabilidade objetiva quando analisamos a
evolução histórica das teorias, mais alguns aspectos merecem ser analisados.
• a auteridade do dano;
• a causalidade material entre o eventus damni e o comportamento
positivo (ação) ou negativo (omissão) do agente público;
• (e) a oficialidade da atividade causal e lesiva, imputável a agente do
Poder Público, que tenha, nessa condição funcional, incidido em
conduta comissiva ou omissiva, independentemente da licitude, ou não,
do comportamento funcional (RTJ 140/636); e
• a ausência de causa excludente da responsabilidade estatal (RTJ
99/1155 - RTJ 131/417).
JURISPRUDÊNCIA:
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RECURSOS EXTRAORDINÁRIOS. RESPONSABILIDADE DA UNIÃO POR DANOS CAUSADOS
À CONCESSIONÁRIA DE SERVIÇO DE TRANSPORTE AÉREO (VARIG S/A). RUPTURA DO
EQUILÍBRIO ECONÔMICO-FINANCEIRO DO CONTRATO DECORRENTE DOS EFEITOS DOS
PLANOS “FUNARO” E “CRUZADO”. DEVER DE INDENIZAR. RESPONSABILIDADE POR
ATOS LÍCITOS QUANDO DELES DECORREREM PREJUÍZOS PARA OS PARTICULARES EM
CONDIÇÕES DE DESIGUALDADE COM OS DEMAIS. OBSERVÂNCIA DO PRINCÍPIO DA
LEGALIDADE, DO DIREITO ADQUIRIDO E DO ATO JURÍDICO PERFEITO.
(...)
9. Indenização que se impõe: teoria da responsabilidade objetiva do Estado com base
no risco administrativo. Dano e nexo de causalidade comprovados, nos termos do
acórdão recorrido.
10. O Estado responde juridicamente também pela prática de atos lícitos, quando
deles decorrerem prejuízos para os particulares em condições de desigualdade com
os demais. Impossibilidade de a concessionária cumprir as exigências contratuais com
o público, sem prejuízos extensivos aos seus funcionários, aposentados e pensionistas,
cujos direitos não puderam ser honrados.
11. Apesar de toda a sociedade ter sido submetida aos planos econômicos,
impuseram-se à concessionária prejuízos especiais, pela sua condição de
concessionária de serviço, vinculada às inovações contratuais ditadas pelo poder
concedente, sem poder atuar para evitar o colapso econômico-financeiro. Não é
juridicamente aceitável sujeitar-se determinado grupo de pessoas – funcionários,
aposentados, pensionistas e a própria concessionária – às específicas condições com
ônus insuportáveis e desigualados dos demais, decorrentes das políticas adotadas, sem
contrapartida indenizatória objetiva, para minimizar os prejuízos sofridos, segundo
determina a Constituição.
(...)
(RE 571969, Relator(a): Min. CÁRMEN LÚCIA, Tribunal Pleno, julgado em 12/03/2014,
ACÓRDÃO ELETRÔNICO DJe-181 DIVULG 17-09-2014 PUBLIC 18-09-2014)
O Ministério da Fazenda editou a Portaria nº 492/1994, reduzindo de 30% para 20% a
alíquota do imposto de importação dos brinquedos em geral. Com a redução da
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anormal e específico dano a determinado indivíduo, não sendo justo que este arque
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Veja dois casos em que o STF entendeu que, por se tratar de omissão do Poder
Público, há de ser verificada a hipótese de culpa administrativa do Estado:
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JURISPRUDÊNCIA:
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A Turma negou provimento a recurso extraordinário no qual se pretendia, sob a
alegação de ofensa ao art. 37, § 6º, da CF, a reforma de acórdão do Tribunal de Justiça
do Estado do Rio Grande do Norte que, entendendo caracterizada na espécie a
responsabilidade objetiva do Estado, reconhecera o direito de indenização devida a
filho de preso assassinado dentro da própria cela por outro detento. A Turma, embora
salientando que a responsabilidade por ato omissivo do Estado caracteriza-se como
subjetiva - não sendo necessária, contudo, a individualização da culpa, que decorre,
de forma genérica, da falta do serviço -, considerou presente, no caso, o nexo de
causalidade entre a ação omissiva atribuída ao Poder Público e o dano, por competir
ao Estado zelar pela integridade física do preso. Precedentes citados: RE 81602/MG
(RTJ 77/601), RE 84072/BA (RTJ 82/923).
RE 372472/RN, rel. Min. Carlos Velloso, 4.11.2003. (RE-372472)
Por entender ausente o nexo de causalidade entre a ação omissiva atribuída ao Poder
Público e o dano causado a particular, a Turma conheceu e deu provimento a recurso
extraordinário para, reformando acórdão do Tribunal de Justiça do Estado do Rio
Grande do Sul, afastar a condenação por danos morais e materiais imposta ao
mesmo Estado, nos autos de ação indenizatória movida por viúva de vítima de
latrocínio praticado por quadrilha, da qual participava detento foragido da prisão há
4 meses. A Turma, assentando ser a espécie hipótese de responsabilidade subjetiva
do Estado, considerou não ser possível o reconhecimento da falta do serviço no caso,
uma vez que o dano decorrente do latrocínio não tivera como causa direta e
imediata a omissão do Poder Público na falha da vigilância penitenciária, mas
resultara de outras causas, como o planejamento, a associação e própria execução do
delito, ficando interrompida, portanto, a cadeia causal. Precedentes citados: RE
130764/PR (RTJ 143/270), RE 172025/RJ (DJU de 19.12.96) e RE 179147/SP (RTJ
179/791).
RE 369820/RS, rel. Min. Carlos Velloso, 4.11.2003. (RE-369820)
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Por outro lado, caso se verifique que o dano decorreu exclusivamente de atos
de terceiros ou fenômenos da natureza, sem qualquer omissão culposa da
Administração, esta não terá a obrigação de indenizar. Portanto, a responsabilidade
pela falta do serviço só existe quando o dano era evitável.
JURISPRUDÊNCIA:
O STF decidiu que a responsabilização objetiva do Estado em caso de morte de
detento somente ocorre quando houver inobservância do dever específico de
proteção previsto no art. 5º, inciso XLIX, da Constituição Federal (RE 841526/RS).
Não haverá responsabilidade civil do Estado se o Tribunal de origem, com base nas
provas apresentadas, decide que não se comprovou que a morte do detento foi
decorrente da omissão do Poder Público e que o Estado não tinha como montar
vigilância a fim de impedir que o preso ceifasse sua própria vida.
Tendo o acórdão do Tribunal de origem consignado expressamente que ficou
comprovada causa impeditiva da atuação estatal protetiva do detento, rompeu-se o
nexo de causalidade entre a suposta omissão do Poder Público e o resultado danoso.
STJ. 2ª Turma. REsp 1305259/SC, Rel. Min. Mauro Campbell Marques, julgado em
08/02/2018.
interrupção do nexo causal, que “só admite o nexo de causalidade quando o dano é
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efeito necessário de uma causa, o que abarca o dano direto e imediato sempre, e,
por vezes, o dano indireto e remoto, quando, para a produção deste, não haja
concausa sucessiva”.
EXCLUDENTES DE RESPONSABILIDADE
Como já exposto, o direito brasileiro, em regra, adota a responsabilidade
objetiva na variação da teoria do risco administrativo. Menos vantajosa para a vítima
do que a do risco integral, isso porque a teoria do risco administrativo reconhece
excludentes da responsabilidade estatal, enquanto a teoria do risco integral não as
aceita.
JURISPRUDÊNCIA:
DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. RESPONSABILIDADE
EXTRACONTRATUAL DO ESTADO. SUICÍDIO DE PACIENTE EM HOSPITAL PÚBLICO.
INEXISTÊNCIA DE RELAÇÃO CAUSAL ENTRE O EVENTO E A ATUAÇÃO DO ENTE PÚBLICO.
1. A discussão relativa à responsabilidade extracontratual do Estado, referente ao
suicídio de paciente internado em hospital público, no caso, foi excluída pela culpa
exclusiva da vítima, sem possibilidade de interferência do ente público.
2. Agravo regimental improvido.
RE 318725/RJ, rel. Min. Ellen Grace, 16.12.2008.
O caso fortuito, por sua vez, seria um evento interno, ou seja, decorrente de
uma atuação da Administração, mas com resultados anômalos, tecnicamente
inexplicáveis e imprevisíveis (ex: queda de um poste de energia elétrica ou o
entupimento repentino de um bueiro).
Para fechar esse assunto, você precisa prestar bastante atenção a mais um
aspecto: na ocorrência de algum evento imprevisível que tenha causado dano a
terceiros, deve-se analisar se houve omissão por parte do Estado (ou do prestador do
serviço público) quanto a providências de sua incumbência para evitar o prejuízo. Caso
fique caracterizada a omissão culposa, a responsabilidade do Estado não será afastada,
sendo aplicável a responsabilidade subjetiva por culpa administrativa e consequente
dever de indenização por parte da Administração.
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Embora seja raro de ocorrer na prática, o particular pode formular seu pedido
indenizatório ao órgão competente da pessoa jurídica responsável, formando-se,
então, processo administrativo com manifestação dos interessados e produção de
provas, chegando-se a um resultado final sobre o pleito indenizatório.
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adequada ação judicial de indenização, que seguirá o procedimento comum (art. 318,
CPC). O foro da ação vai depender da natureza da pessoa jurídica: se for a União,
empresa pública ou entidade autárquica federal, a competência é da Justiça Federal
(art. 109, I, CF); se for de outra natureza, competente será a Justiça Estadual.
AÇÃO DE REGRESSO
A parte final do art. 37, §6º, da CF/88 autoriza que a pessoa jurídica condenada
por responsabilidade civil do Estado mova ação regressiva contra o agente cuja
atuação acarretou o dano, desde que seja comprovado dolo ou culpa na atuação do
agente (lembre-se que a responsabilidade do agente pública é sempre subjetiva). A
inexistência do elemento subjetivo (dolo ou culpa) no caso concreto exclui a
responsabilidade do agente público na ação regressiva.
É que a Lei 4.619/65, que trata das ações regressivas, dispõe em seu art. 2º que
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“O prazo para ajuizamento da ação regressiva será de sessenta dias a partir da data
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JURISPRUDÊNCIA:
AGRAVO REGIMENTAL EM AGRAVO NO RECURSO ESPECIAL. SEGURO. AÇÃO
REGRESSIVA. PRESCRIÇÃO. TERMO INICIAL. OBRIGAÇÃO PRINCIPAL. ADIMPLEMENTO.
SÚMULA 83/STJ. AGRAVO IMPROVIDO.
1. O termo inicial da contagem do prazo prescricional para a ação de regresso por
culpa exclusiva de terceiro é a data do adimplemento da obrigação, data em que se
efetiva o dano patrimonial e exsurge para o interessado o direito ao ressarcimento.
Precedente específico desta Terceira Turma: REsp n. 949.434/MT, Relatora a Ministra
Nancy Andrighi, DJe de 10/6/2010.
2. Na espécie, a recorrida foi condenada judicialmente a indenizar alguns de seus
passageiros, vítimas de acidente de veículo (ônibus), ocasionado por culpa exclusiva do
motorista da empresa ora agravante. Assim, confirma-se o entendimento do Tribunal
de origem de afastar a alegada prescrição trienal da pretensão, porque somente após
o cumprimento da obrigação principal, a qual, segundo o próprio acórdão recorrido,
ainda nem se efetivou, é que teria início o prazo prescricional trienal previsto no art.
205, § 3º, V, do Código Civil. Aplicação da Súmula 83/STJ.
3. Agravo regimental improvido.
(AgRg no AREsp 644.963/PR, Rel. Ministro MARCO AURÉLIO BELLIZZE, TERCEIRA
TURMA, julgado em 28/04/2015, DJe 25/05/2015)
um título executivo para o Estado cobrar valor pecuniário a que foi condenado
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satisfazer, somente vai alcançar o seu mister, se executada. Até então, embora o
condenar já se faça evidente, não se pode falar em prejuízo a ser ressarcido,
porquanto o credor tem a faculdade de não exercer o seu direito de cobrança e, nesta
hipótese, nenhum dano haveria, para ser ressarcido ao Erário. O entender diferente
propiciaria ao Poder Público a possibilidade de se valer da ação regressiva, ainda que
não tivesse pago o quantum devido, em evidente apropriação ilícita e inobservância
de preceito intrínseco à própria ação regressiva, consubstanciado na reparação de
um prejuízo patrimonial. Demais disso, conforme a mais autorizada doutrina, por
força do disposto no §5º do art. 37 da Constituição Federal, a ação regressiva é
imprescritível. Recurso especial conhecido e provido.
(REsp 949.434/MT, Rel. Ministra NANCY ANDRIGHI, TERCEIRA TURMA, julgado em
18/05/2010, DJe 10/06/2010)
DENUNCIAÇÃO DA LIDE
Se você gosta de estudar divergências doutrinárias e jurisprudenciais, temos
mais uma para você. A (im)possibilidade de denunciação da lide nas ações de
indenização por responsabilidade extrapatrimonial do Estado é um assunto que,
embora antigo, ainda não foi pacificado.
LEI 8.112/90
§ 2º Tratando-se de dano causado a terceiros, responderá
o servidor perante a Fazenda Pública, em ação regressiva.
Assim, temos alguma segurança para afirmar que, na esfera federal, o instituto
da denunciação à lide, por expressa disposição legal, não é aplicável nos processos
em que se discute a responsabilidade civil objetiva do Estado por danos causados a
terceiros.
da discricionariedade do denunciante:
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JURISPRUDÊNCIA:
RECURSO ESPECIAL. ADMINISTRATIVO. RESPONSABILIDADE CIVIL OBJETIVA DO
ESTADO. MORTE DECORRENTE DE ERRO MÉDICO. DENUNCIAÇÃO À LIDE. NÃO
OBRIGATORIEDADE. RECURSO DESPROVIDO.
1. Nas ações de indenização fundadas na responsabilidade civil objetiva do Estado
(CF/88, art. 37, § 6º), não é obrigatória a denunciação à lide do agente supostamente
responsável pelo ato lesivo (CPC, art. 70, III).
2. A denunciação à lide do servidor público nos casos de indenização fundada na
responsabilidade objetiva do Estado não deve ser considerada como obrigatória, pois
impõe ao autor manifesto prejuízo à celeridade na prestação jurisdicional. Haveria em
um mesmo processo, além da discussão sobre a responsabilidade objetiva referente à
lide originária, a necessidade da verificação da responsabilidade subjetiva entre o ente
público e o agente causador do dano, a qual é desnecessária e irrelevante para o
eventual ressarcimento do particular. Ademais, o direito de regresso do ente público
em relação ao servidor, nos casos de dolo ou culpa, é assegurado no art. 37, § 6º, da
Constituição Federal, o qual permanece inalterado ainda que inadmitida a
denunciação da lide.
3. Recurso especial desprovido.
(REsp 1089955/RJ, Rel. Ministra DENISE ARRUDA, PRIMEIRA TURMA, julgado em
03/11/2009, DJe 24/11/2009)
indenização.
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PRAZO PRESCRICIONAL
Como se sabe, o direito do lesado à reparação dos prejuízos tem natureza
pessoal e obrigacional. Assim, da mesma forma que ocorre com os direitos subjetivos
em geral, não podem eles ser objeto da inércia de seu titular, sob pena do surgimento
da prescrição.
DECRETO-LEI 20.910/32
Art. 1º As dívidas passivas da União, dos Estados e dos
Municípios, bem assim todo e qualquer direito ou ação
contra a Fazenda federal, estadual ou municipal, seja qual
for a sua natureza, prescrevem em cinco anos contados
da data do ato ou fato do qual se originarem.
JURISPRUDÊNCIA:
É de 5 anos o prazo prescricional para que a vítima de um acidente de trânsito
proponha ação de indenização contra concessionária de serviço público de transporte
coletivo (empresa de ônibus).
O fundamento legal para esse prazo está no art. 1º-C da Lei 9.494/97 e também no
art. 27 do CDC.
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STJ. 3ª Turma. REsp 1277724-PR, Rel. Min. João Otávio de Noronha, julgado em
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26/5/2015 (Info 563).
JURISPRUDÊNCIA:
PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. AGRAVO REGIMENTAL NO AGRAVO
REGIMENTAL NO AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL. SERVIDOR PÚBLICO. PROMOÇÃO
RECONHECIDA ADMINISTRATIVAMENTE. PARCELAS RETROATIVAS. PRESCRIÇÃO
QUINQUENAL CONFIGURADA.
1. O reconhecimento administrativo do débito importa em renúncia ao prazo
prescricional já transcorrido, sendo este o termo inicial a ser levado em consideração
para a contagem da prescrição qüinqüenal. Precedentes: AgRg no AREsp 50.172/DF,
Rel. Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, DJe 13/04/2012; AgRg no Ag
1.218.014/RJ, Rel. Ministro Felix Fischer, Quinta Turma, DJe 04/10/2010; AgRg no Ag
894.122/SP; Quinta Turma, Rel. Min. Arnaldo Esteves Lima, DJe 04/08/2008.
2. No presente caso, apesar do reconhecimento administrativo do débito, ocorrido em
02/05/2002, ter importado renuncia à prescrição, sua publicação deve ser tida como
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JURISPRUDÊNCIA:
ADMINISTRATIVO. RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO. INDENIZAÇÃO POR DANOS
MORAIS. PRISÃO POLÍTICA. REGIME MILITAR. IMPRESCRITIBILIDADE.
INAPLICABILIDADE DO ART. 1º DO DECRETO 20.910/1932. ANISTIADO POLÍTICO.
CONDIÇÃO RECONHECIDA. DANOS MORAIS. VALOR DA INDENIZAÇÃO.
REDUÇÃO. IMPOSSIBILIDADE. SÚMULA 7/STJ. ART. 1º-F DA LEI 9.494/1997. MP 2.180-
35/2001. LEI 11.960/2009. NATUREZA PROCESSUAL. APLICAÇÃO IMEDIATA.
IRRETROATIVIDADE.
1. As ações indenizatórias por danos morais decorrentes de atos de tortura ocorridos
durante o Regime Militar de exceção são imprescritíveis. Inaplicabilidade do prazo
prescricional do art. 1º do Decreto 20.910/1932. Precedentes do STJ.
(REsp 1374376/CE, Rel. Ministro HERMAN BENJAMIN, SEGUNDA TURMA, julgado em
07/05/2013, DJe 23/05/2013)
JURISPRUDÊNCIA:
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CONSTITUIÇÃO FEDERAL
§ 5º A lei estabelecerá os prazos de prescrição para ilícitos
praticados por qualquer agente, servidor ou não, que
causem prejuízos ao erário, ressalvadas as respectivas
ações de ressarcimento.
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JURISPRUDÊNCIA:
CONSTITUCIONAL E CIVIL. RESSARCIMENTO AO ERÁRIO. IMPRESCRITIBILIDADE.
SENTIDO E ALCANCE DO ART. 37, § 5º, DA CONSTITUIÇÃO.
1. É prescritível a ação de reparação de danos à Fazenda Pública decorrente de ilícito
civil.
2. Recurso extraordinário a que se nega provimento.
(RE 669069, Relator(a): Min. TEORI ZAVASCKI, Tribunal Pleno, julgado em 03/02/2016,
ACÓRDÃO ELETRÔNICO REPERCUSSÃO GERAL - MÉRITO DJe-082 DIVULG 27-04-2016
PUBLIC 28-04-2016)
Uma coisa precisa ficar muito clara para você: as ações de ressarcimento por
atos de improbidade administrativa continuam imprescritíveis. Inclusive, este é o
teor de recente julgamento do STF em repercussão geral (o julgamento ainda não tem
acórdão publicado, por isso, cito a notícia oficial do site do STF:
JURISPRUDÊNCIA:
Decisão: O Tribunal, por maioria, apreciando o tema 897 da repercussão geral, deu
parcial provimento ao recurso para afastar a prescrição da sanção de ressarcimento e
determinar o retorno dos autos ao tribunal recorrido para que, superada a preliminar
de mérito pela imprescritibilidade das ações de ressarcimento por improbidade
administrativa, aprecie o mérito apenas quanto à pretensão de ressarcimento.
Vencidos os Ministros Alexandre do Moraes (Relator), Dias Toffoli, Ricardo
Lewandowski, Gilmar Mendes e Marco Aurélio. Em seguida, o Tribunal fixou a seguinte
tese: “São imprescritíveis as ações de ressarcimento ao erário fundadas na prática de
ato doloso tipificado na Lei de Improbidade Administrativa”, vencido o Ministro
Marco Aurélio. Redigirá o acórdão o Ministro Edson Fachin. Nesta assentada,
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reajustaram seus votos, para acompanhar a divergência aberta pelo Ministro Edson
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TEMAS ESPECIAIS
Para fecharmos a aula e você poder ter a segurança de que gabaritará qualquer
questão envolvendo responsabilidade civil do Estado, precisamos abordar alguns
temas que, por suas peculiaridades, merecem uma análise em separado. Vamos a eles.
Primeiramente, tenha claro que leis de efeitos concretos são aquelas que não
possuem caráter normativo, não detêm generalidade, impessoalidade e nem
abstração. São leis exclusivamente formais, pois, embora elaborados com devido rito
legislativo, possuem destinatários certos, determinados.
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Leis inconstitucionais
Como ensina José dos Santos Carvalho Filho: “se o dano surge em decorrência
de lei inconstitucional, a qual evidentemente reflete atuação indevida do órgão
legislativo, não pode o Estado simplesmente eximir-se da obrigação de repará-lo,
porque nessa hipótese configurada estará a sua responsabilidade civil”.
Omissão legislativa
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Enquanto nos dois pontos anteriores, leis inconstitucionais e leis de efeitos
concretos, é praticamente pacífico o dever estatal de indenizar. O caso das omissões
legislativas ainda é bem controvertido na doutrina.
Segundo Rafael Carvalho Rezende Oliveira: “em relação aos casos em que a
própria Constituição estabelece prazo para o exercício do dever de legislar, o
descumprimento do referido prazo, independentemente de decisão judicial anterior, já
é suficiente para caracterização da mora legislativa inconstitucional e consequente
responsabilidade estatal”.
Ainda segundo o mesmo autor: “nos demais casos, a inexistência de prazo para
o exercício do dever de legislar por parte do Poder Legislativo impõe a necessidade de
configuração da mora legislativa por decisão proferida em sede de mandado de
injunção ou ação direta de inconstitucionalidade por omissão”.
Quanto aos atos judiciais típicos, a doutrina mais tradicional afirma que a
atividade jurisdicional não implica responsabilidade civil do Estado, salvo as hipóteses
expressamente previstas no ordenamento jurídico.
Erro judiciário
CONSTITUIÇÃO FEDERAL
LXXV - o Estado indenizará o condenado por erro
judiciário, assim como o que ficar preso além do tempo
fixado na sentença;
É válido lembrar, ainda, que segundo o STF, a prisão preventiva, desde que
adequadamente fundamentado, não se confunde com o erro judiciário.
Interpretação diversa, de acordo com o STF, implicaria total quebra do princípio do
livre convencimento do juiz, afetando de modo irremediável sua segurança para
apreciar e valorar provas.
JURISPRUDÊNCIA:
O Supremo Federal entende que a responsabilidade objetiva do Estado não se aplica
nas hipóteses de prisão preventiva em que o réu, ao final da ação penal, venha a ser
absolvido ou tenha sua sentença condenatória reformada na instância superior.
Nesses casos, não cabe ao prejudicado pleitear do Estado indenização ulterior por
dano moral.
(STF. RE 429.518/SC. DJ de 28/10/04)
No mais, por força do que dispõe o art. 143 do novo Código de Processo Civil, o
magistrado responderá “civil e regressivamente” por perdas e danos quando, no
exercício de suas atribuições, proceder com dolo ou fraude, assim como quando
recusar, omitir ou retardar, sem motivo justo, providência que deva ordenar de ofício,
ou a requerimento da parte.
JURISPRUDÊNCIA:
RESPONSABILIDADE CIVIL. RECURSO ESPECIAL. RAZOÁVEL DURAÇÃO DO PROCESSO.
LESÃO. DESPACHO DE CITAÇÃO. DEMORA DE DOIS ANOS E SEIS MESES. INSUFICIÊNCIA
DOS RECURSOS HUMANOS E MATERIAIS DO PODER JUDICIÁRIO. NÃO ISENÇÃO DA
RESPONSABILIDADE ESTATAL. CONDENAÇÕES DO ESTADO BRASILEIRO NA CORTE
INTERAMERICANA DE DIREITOS HUMANOS. AÇÃO DE INDENIZAÇÃO POR DANOS
MORAIS. RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO CARACTERIZADA.
(...)
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serviço público em nome próprio e são considerados servidores públicos para fins
Página
LEI 13.286/2016
Art. 22. Os notários e oficiais de registro são civilmente
responsáveis por todos os prejuízos que causarem a
terceiros, por culpa ou dolo, pessoalmente, pelos
substitutos que designarem ou escreventes que
autorizarem, assegurado o direito de regresso.
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Como você pode notar, o tema ainda é bastante nebuloso, sendo certo que o
nosso curso será devidamente atualizado assim que julgado o citado recurso
extraordinário com repercussão geral.
Por outro lado, quando os danos foram causados pela má execução da obra, a
Página
LEI 8.666/93
Art. 70. O contratado é responsável pelos danos causados
diretamente à Administração ou a terceiros, decorrentes
de sua culpa ou dolo na execução do contrato, não
excluindo ou reduzindo essa responsabilidade a
fiscalização ou o acompanhamento pelo órgão
interessado.
Por fim, vale destacar que não ocorre a responsabilidade solidária entre o
Estado e a empreiteira, até porque a solidariedade não se presume, nos termos do art.
265 do Código Civil.
Não se esqueça que nosso curso conta com um fórum tira dúvidas, então,
qualquer comentário, esclarecimento ou correção que queira fazer quanto aos temas
desta aula, fique a vontade.
Bons estudos!
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