Escolar Documentos
Profissional Documentos
Cultura Documentos
As publicações da Confederação Nacional de Municípios – CNM podem ser acessadas, na íntegra, na biblioteca online
do Portal CNM: www.cnm.org.br.
Ficha Catalográfica
406 páginas.
ISBN 978-85-8418-079-0
2 Ingeniero agrónomo con experiencia en la administración pública. Presidente de la Federación Latinoamericana de Ciudades,
Municipios y Asociaciones de Gobiernos Locales (Flacma) y presidente de la Federación Dominicana de Municipios (Fedomu).
de descentralización en cada uno de los países tanto a nivel regional como a nivel glo-
bal. Esto es así ya que en nuestra unión radica nuestra fuerza para estar en condiciones
más efectivas para equilibrar la balanza hacia un mayor poder local.
Nuestro compromiso en Flacma es trabajar para que esta unión se amplíe y el
movimiento municipalista latinoamericano adquiera también una voz y actúe en la es-
cena global, la cual hoy se ha convertido en un espacio de oportunidades para identi-
ficar problemáticas e iniciativas comunes con la que sumar esfuerzos en la promoción
del desarrollo local en correspondencia con la nueva visión de gobernanza: Pensar Glo-
bal, Actuar Local.
Esta publicación se enmarca dentro de este compromiso de articulación y apoyo
al asociativismo municipal de la región, la cual ha sido generada como producto del
Observatorio de la Descentralización de Flacma creado para dar monitoreo y análisis
permanente a los datos, iniciativas y avances clave sobre la descentralización en nues-
tros países que sirva a las asociaciones de municipios en su labor de incidencia e inter-
locución para la promoción y fortalecimiento de la institucionalidad local.
Esperamos, por tanto, que esta publicación resulte del mayor interés y utilidad, y
juntos sigamos contribuyendo a un mayor desarrollo local en América Latina.
Carta del Presidente de AChM
As origens
A opção por dedicar esta obra composta por estudos sobre o municipalismo e a
descentralização ao líder da maior associação de Entes locais da América Latina sur-
giu ao longo da construção da obra. De fato, a evolução do movimento municipalista
brasileiro, com a consolidação da Confederação Nacional de Municípios (CNM), con-
funde-se com a trajetória de vida e de militância em favor do poder local democrático
de Paulo Ziulkoski.
Paulo Ziulkoski nasceu em 1946 em Mariana Pimentel, à época, um distrito do
Município de Guaíba do Estado do Rio Grande do Sul. O pai, João Ziulkoski, era co-
merciante, dono de um armazém, e também participante ativo da política local. A tra-
jetória política própria começou enquanto cursava a escola técnica no Município de
Viamão. Por volta de 1965, no início do regime militar, foi secretário da União Gaúcha
de Estudantes Secundaristas (Uges) , sendo esse o primeiro contato mais efetivo com
qualquer tipo de movimento político, possuindo importante vivência na militância par-
tidária, especialmente na juventude.
O prefeito
É no exercício de seu mandato de prefeito no Município gaúcho de Mariana
Pimentel, com a tomada de posse em 1993, que surge a sua relação com o movimen-
to municipalista. Ao buscar informações sobre como gerenciar seu Município, passou
a perceber a situação de penúria imposta aos prefeitos naquele momento, uma vez que
as promessas constitucionais, de elevação do Município à categoria de Ente federativo
estavam longe de sua concretização. E esta discrepância foi muito bem percebida pelo
então prefeito Ziulkoski.
18 MUNICIPALISMO
Perspectivas da descentralização na América Latina, na Europa e no Mundo
A chegada à CNM
Na condição de líder de uma entidade estadual de Municípios, o presidente te-
ve contatos com outras lideranças estaduais e regionais, começando assim sua atuação
em nível nacional. A articulação com outros atores possibilitou a reivindicação nacio-
nal dos interesses municipalistas. Naquele período, a CNM era vista como uma enti-
dade enfraquecida politicamente, pois, de fato, tinha apenas dois funcionários, um li-
vro de atas e utilizava a estrutura da Famurs em Brasília. No dia 18 de junho de 1997,
durante o XVII Congresso Estadual de Municípios do RS, em Gramado, Paulo Ziulkoski
deixou a Famurs para assumir a presidência da Confederação Nacional de Municípios.
Após tomar posse, os primeiros esforços se concentraram – tal como na Famurs
– na reestruturação administrativa da Confederação. A situação financeira da CNM
não possibilitava grandes ações e era necessário reparar a questão da falta de recursos e
de funcionários, que minavam qualquer ação mais concreta.
MUNICIPALISMO 19
Perspectivas da descentralização na América Latina, na Europa e no Mundo
A consolidação da Confederação
Foi com a eleição de Ziulkoski para a CNM que se inaugurou a fase de consoli-
dação do movimento municipalista, tendo especial relevo a primeira Marcha a Brasília
em Defesa dos Municípios, que representou um marco, por meio do qual o movimento
municipalista volta a ter maior protagonismo político, após o esfriamento pós-consti-
tuição de 1988, haja vista que a previsão constitucional de autonomia local, ao invés de
significar mais descentralização, enfraqueceu a mobilização dos gestores locais.
A posição da CNM e de seu novo presidente – a partir de 1997 – era de radical
autonomia entre os interesses municipais, dos Estados e da União. Essa visão não sur-
gira naquele momento, pois foi uma ideia que acompanhou Ziulkoski desde os tempos
à frente da Famurs, da Acensul e da Prefeitura de Mariana Pimentel.
A autonomia buscada pela CNM baseava-se na perspectiva de que sempre que
os interesses do movimento foram preteridos em favor de um projeto político individual
ou de uma cooptação por outras esferas de governo em troca de verbas ou prestígio, as
reivindicações legítimas do municipalismo foram sempre afetadas.
As Marchas a Brasília
Uma das marcas da presidência de Paulo Ziulkoski na CNM foi a organização
das sucessivas Marchas a Brasília, que tiveram o seu início no ano de 1998, e celebra
sua vigésima edição em 2017. Com estas Marchas, a CNM chamava a atenção de to-
do o país para temas que preocupavam os Municípios e que estes queriam ver resolvi-
dos. Tornou-se uma imagem emblemática da luta da CNM pela defesa e valorização
do municipalismo.
concretas. A Marcha, nesse sentido, foi a grande responsável por garantir as conquistas
municipalistas e dar maior visibilidade à agenda local.
As experiências políticas anteriores mostraram às lideranças da Confederação
que a caridade não é um atributo comum ao relacionamento entre o poder central e o
poder local. Nesse sentido, para se conquistar algo, é necessário haver pressão política,
embasamento técnico e legitimidade perante seus representados, esta última, garanti-
da pela total autonomia.
Os desafios
O problema do Pacto Federativo é profundo e está longe de ser solucionado, sen-
do necessário, portanto, definir claramente competências, atribuições, e recursos de ca-
da Ente federado. É nesse contexto que se destaca o papel da CNM. Se os problemas
e dificuldades evidenciados nas linhas anteriores pudessem ser resumidos, a constru-
ção de um verdadeiro pacto, justo e equânime, sintetizaria a atual luta dos Municípios
Esses esforços envolvem um número considerável de pessoas. O corpo técnico
da Confederação, responsável por tratar dos diversos assuntos da agenda governamen-
tal local, fortalece o posicionamento da CNM e, por consequência, dos Municípios. Da
mesma forma, os estudos técnicos sobre os temas relevantes do municipalismo funda-
mentam posicionamentos e dão suporte para o embate de ideias com o governo federal.
Essa é uma marca que surge a partir de 1997 e se fortalece ano a ano, baseada na per-
cepção de que o embate federativo não é apenas um jogo de forças, mas também uma
disputa de informações.
Não bastassem todos os atributos, já elencados no histórico da Confederação Na-
cional de Municípios, das Marchas a Brasília em defesa da autonomia local, para justi-
ficar a escolha natural dos autores desta obra, pesquisadores dos mais diferentes países,
há um fator que se destaca em relação a todo histórico do homenageado: Paulo Ziul-
koski está acima dos partidos – inserindo o municipalismo como uma verdadeira ban-
deira autônoma, não vinculada às vicissitudes da disputa partidária.
Além disso, sua atuação em defesa da autonomia local se alicerça em estudos
técnicos, em incentivo científico, tornando a CNM um verdadeiro fórum de debates e
aprofundamento das potencialidades da descentralização. O corpo técnico da CNM,
nas suas mais diferentes áreas de especialidades, se constitui inequívoca referência pa-
ra as consultas, debates e aprimoramento legislativo-constitucional dos Municípios.
MUNICIPALISMO 21
Perspectivas da descentralização na América Latina, na Europa e no Mundo
Os coordenadores da Obra:
António Cândido de Oliveira
Ricardo Hermany
22 MUNICIPALISMO
Perspectivas da descentralização na América Latina, na Europa e no Mundo
Agradecimentos
Os coordenadores da Obra:
António Cândido de Oliveira
Ricardo Hermany
24 MUNICIPALISMO
Perspectivas da descentralização na América Latina, na Europa e no Mundo
Apresentação
PARTE I – DESCENTRALIZACIÓN
POLÍTICA Y MUNICIPALIDADES
EN AMÉRICA LATINA
MUNICIPALISMO 29
Perspectivas da descentralização na América Latina, na Europa e no Mundo
Mario Rosales4
1. Introducción
4 Cientista social (Universidad Católica de Lyon, Francia), diplomado superior en economía del desarrollo (Escuela de Alto-
sEstudios en Ciencias Sociales, París, Francia) y magister en ciencias sociales (Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales,
FLACSO). Experto de la Asociación Chilena de Municipalidades, AChM, y del Observatorio Latinoamericano Descentraliza-
ción en América Latina de la Federación Latinoamericana de Ciudades, Municipios y Asociaciones. Ex secretario ejecutivo de la
Asociación Chilena de Municipios, ACHM. Autor de varios libros. Consultor y profesor INDES, del Banco Interamericano de
Desarrollo, BID; de FLACSO Chile y de la Universidad Autónoma de Chile. 30 años como consultor, investigador y profesor
en descentralización, desarrollo local y gestión municipal en América Latina y El Caribe.
5 En Hispanoamérica durante la Colonia era común el cabildo abierto, reunión de los vecinos de una ciudad para enfrentar
situaciones de emergencia o tratar asuntos especiales. La tradición de los cabildos abiertos pierde importancia, pero se recupera
en 1810 por el arresto por Napoleón del monarca español Fernando VII. Así, en diversas ciudades latinoamericanas los cabildos
abiertos crean juntas de gobierno para gobernar en ausencia del monarca, desencadenándose los procesos de Independencia.
30 MUNICIPALISMO
Perspectivas da descentralização na América Latina, na Europa e no Mundo
La lucha política y los temas del desarrollo se concentran en los Estados nacio-
nales en construcción y es en torno a este sujeto principal que se dan las grandes batal-
las por el poder buscando consolidar las formas institucionales de las nuevas naciones.
La situación es muy diversa y así en Chile, por ejemplo, en 1891 se promulga la amplia
“Ley de Comuna Autónoma”, pero sin que llegue a tener un efecto determinante. Hay
que esperar hasta la segunda mitad del siglo XX para ver cambios reales. Las luchas so-
ciales, las protestas territoriales contra el centralismo y, en especial, las resistencias con-
tra las dictaduras militares y el autoritarismo centralista posibilitan cambios y es así que
en el último cuarto del siglo XX emerge la descentralización con valorización creciente
de los municipios y de la autonomía municipal mediante nuevas leyes, aunque estas no
siempre son aplicadas debidamente.
Una mirada al cuadro adjunto muestra la diferencia abismal existente entre los
recursos municipales de los países de Europa y de América Latina, aunque el sur euro-
peo no difiere tanto de la media latinoamericana.
MUNICIPALISMO 31
Perspectivas da descentralização na América Latina, na Europa e no Mundo
• En los países del Cono Sur –Argentina, Chile, Uruguay y Paraguay- y en Bra-
sil, todos afectados por duras dictaduras, la descentralización se inicia con un
claro énfasis democratizador buscando restablecer la democracia mediante la
elección de autoridades políticas nacionales y locales.
6 Los casos fueron seleccionados tanto su representatividad respecto del conjunto de América Latina, como por la existencia
de información como la contenida en los informes mundiales y fichas nacionales del proyecto GOLD de Ciudades y Gobiernos
Locales Unidos, CGLU, y los trabajos del Observatorio Latinoamericano de la Descentralización de Flacma.
32 MUNICIPALISMO
Perspectivas da descentralização na América Latina, na Europa e no Mundo
flictos sociales y ambientales. Parece claro que los tiempos cambian y que las solucio-
nes también deben hacerlo.
recursos humanos, técnicos y financieros – y, por lo mismo, con una débil autonomía-
las demandas por intervenciones gubernamentales centrales se incrementan y la ma-
yor parte de los problemas de las ciudades y localidades seguirán sin ser efectivamente
comprendidos y enfrentados.
A la inversa, en la medida en que las autoridades locales toman conciencia de
que la colaboración entre los múltiples actores territoriales permite diagnosticar, priori-
zar y movilizar mejor los recursos endógenos tras soluciones construidas y consensua-
das en la base, los medios humanos, financieros y técnicos complementarios que se de-
manden a los niveles centrales serán más adecuados. De este modo, a la movilización de
los recursos públicos, privados y comunitarios locales se adicionarán recursos centrales
adaptados a la escala territorial, aumentando las opciones de aplicar soluciones correc-
tas, estables y efectivas.
Por su parte, las administraciones locales actuarán como gobiernos locales más
efectivos, tomando la iniciativa y adelantándose a muchos problemas. La población asu-
mirá que la superación de las dificultades y el progreso local no dependen sólo de nor-
mas e instructivos nacional estándar que validen derechos ciudadanos abstractos. El
progreso local más bien se logra con una combinación viva de culturas emprendedoras
públicas, privadas y sociales expresadas en iniciativas locales para hacer efectivos los de-
rechos mediante políticas de desarrollo local socialmente construidas, que sean a la vez
ambientalmente sustentables y económicamente sostenibles.
En los complejos tiempos de la globalización, donde se mezclan el cambio téc-
nico acelerado con una destrucción ambiental generalizada causada por la acción hu-
mana, están emergiendo nuevos conflictos donde ciudadanos y actores informados y
críticos cuestionan severamente tanto al Estado como a las grandes empresas mundia-
lizadas. Al parecer, se ha llegado a los límites del modelo de crecimiento centralizador y
excluyente y la devolución del poder político, como esencia de la descentralización del
Estado y de la democracia local efectiva, readquiere vigencia y urgencia.
En síntesis, para resolver los complejos problemas actuales no basta con regular
el mercado y modernizar el Estado mejorando su gestión técnica y administrativa, se re-
quiere de una óptima gobernanza donde los actores institucionales públicos y privados,
junto con la sociedad civil y los ciudadanos, colaboren regularmente entre ellos aunan-
do voluntades, capacidades y recursos para la construcción cotidiana del futuro común.
Sólo de este modo, parece posible detener el creciente deterioro ambiental, reducir las
desigualdades sociales y territoriales y generar una cultura democrática responsable que
permita mejor convivencia y armonía entre los diversos territorios, estados y naciones.
40 MUNICIPALISMO
Perspectivas da descentralização na América Latina, na Europa e no Mundo
Capítulo 2: Descentralização
e Municipalismo no Brasil
Ricardo Hermany7
Guilherme Estima Giacobbo8
1. Considerações iniciais
O modelo político institucional do Brasil vive uma dualidade paradoxal que me-
rece uma análise mais apurada, sendo a temática do municipalismo e da descentraliza-
ção um dos seus principais desafios. Apesar da clara inclinação constitucional – Cons-
tituição de 1988 – para a descentralização administrativa, passível de fomentar e criar
condições favoráveis à autonomia municipal, o modelo federalista brasileiro ainda apre-
senta problemas substanciais no que tange a sua engenharia institucional. As caracte-
rísticas continentais do Brasil, bem como sua história político-administrativa, fizeram
com que o modelo de organização do país se desvelasse como uma manifestação sui ge-
neris de federalismo.
Primeiramente, suas características geográficas são diferenciadas. Entre os Es-
tados Nacional existentes, o país apresenta uma das maiores áreas geográficas, com
8.515.767.049 km², e uma população que ultrapassa os 206 milhões de habitantes, de
7 Advogado, pós-doutor em Direito pela Universidade de Lisboa, professor permanente do Programa de Pós-Graduação em
Direito – mestrado e doutorado – da Unisc, professor da Graduação da Unisc, consultor ad hoc da Confederação Nacional de
Municípios (CNM), membro do Nedal – Núcleo de Estudos em Direito das Autarquias Locais da Universidade do Minho (Por-
tugal), presidente da Comissão de Controle Social e Pacto Federativo da OAB/RS.
8 Mestre em Direito pela Universidade de Santa Cruz do Sul – Unisc e mestre em Direito pela Universidade do Minho de
Portugal na modalidade dupla titulação; participante do grupo de estudos Gestão Local e Políticas Públicas coordenado pelo
prof. dr. Ricardo Hermany; especialista em Direito Público pela Universidade Anhanguera (UNIDERP); bacharel em Direito
pela Universidade Federal do Rio Grande (FURG); e-mail: guilhermegiacobbo@gmail.com.
MUNICIPALISMO 41
Perspectivas da descentralização na América Latina, na Europa e no Mundo
derador como meio de assegurar o pleno poder do imperador, resguardando seu viés
centralista. Nessa época, a influência do poder central sobre as administrações locais era
quase absoluta (ARAÚJO, 2005, p. 144)14.
Por consequência, o princípio federalista, desejado pelos representantes das Câma-
ras municipais e deputados das Províncias, não foi incorporado na Constituição de 1824,
muito embora tenha criado os “Conselhos Gerais das Províncias”, medida meramente
paliativa. Tais Conselhos não tinham competência para proposição nem deliberação de
leis (ARAÚJO, 2005)15.
Apesar da instituição de Câmaras municipais nas cidades e vilas pela Consti-
tuição de 1824 e ter tornado eletivo o cargo de vereador, a Lei Regulamentar de 1o de
outubro de 1828 veio limitar a autonomia dos Municípios, subordinando o Município
administrativa e politicamente aos presidentes de Províncias.
A Constituição Republicana de 1891 – em que pese prever o federalismo – não
pode ser considerada uma carta efetivamente capaz de assegurar a autonomia local, pois
se trata de uma estratégia tutelada pelo poder central.
Neste sentido, mesmo que os Estados estivessem condicionados a transferir para
os Municípios tudo que fosse referente ao seu “peculiar interesse”, a pretensa autonomia
outorgada pelos Estados aos Municípios variava de acordo com os interesses dos pri-
meiros, situação comprovada pelas Leis Orgânicas dos Municípios serem elaboradas a
partir das Assembleias Legislativas Estaduais, na maior parte do país16.
Ainda que a expressão “autonomia estadual e municipal” estivesse expressa na
Constituição, os Municípios não conseguiram desfrutá-la na prática, em razão das prá-
ticas clientelistas e do coronelismo presente na relação entre Estados e Municípios. Pe-
la característica geográfica, que contribuía para o isolamento da maioria dos Municí-
pios, criaram-se as condições favoráveis para o controle da população pelos coronéis,
restando mitigada a comunicação e o contato dos Municípios no interior do país com
os centros urbanos de decisão política, inviabilizando-se o desenvolvimento de uma po-
lítica local cidadã17.
14 Ibidem, p.144.
15 ARAÚJO, Gilda Cardoso de. Município, federação e educação: história das instituições e das ideias políticas no Brasil. Tese
(Doutorado). Programa de Pós-Graduação em Educação, Faculdade de Educação, Universidade de São Paulo, São Paulo, 2005,
p.144.
16 CONFEDERAÇÃO NACIONAL DE MUNICÍPIOS (CNM). Boletim de Março de 2015. Disponível em: <http://www.
cnm.org.br/cms/biblioteca/Proposta%20Municipalista%20-%20Pacto%20Federativo%20(2015).pdf >. Acesso em: 12 ago. 2016.
17 COLUSSI, Eliane Lúcia. Estado Novo e municipalismo gaúcho. Passo Fundo: EDIUPF, 1996, p. 18.
44 MUNICIPALISMO
Perspectivas da descentralização na América Latina, na Europa e no Mundo
18 “Art. 28, I, CF/1946: A autonomia dos Municípios será assegurada: I – pela eleição do Prefeito e dos Vereadores”. Dispo-
nível em:
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao46.htm>.
19 MEIRELLES, Hely Lopes. Direito municipal brasileiro. 5. ed. São Paulo: RT, 1991.
20 ABRÚCIO, Fernando L. Para além da descentralização: os desafios da coordenação federativa no Brasil. In: FLEURY, Sô-
nia (Org.). Democracia, descentralização e desenvolvimento: Brasil e Espanha. Rio de janeiro: FGV, p. 77-125, 2006.
21 CONFEDERAÇÃO NACIONAL DE MUNICÍPIOS (CNM). Município: palco da vida. A história do municipalismo
brasileiro. Brasília: CNM, 2012. Disponível em: <http://www.memoria.cnm.org.br/images/palco_da_vida_cnm.pdf>. Acesso
em: 5 nov. 2015.
MUNICIPALISMO 45
Perspectivas da descentralização na América Latina, na Europa e no Mundo
Após uma série de medidas de caráter centralista, até mesmo a elite política esta-
dual e municipal que havia apoiado o golpe militar estava descontente e frustrada, visto
que a “estabilização exigia também a adoção de medidas ortodoxas, de caráter antipo-
pular, o que desagradava os líderes civis que apoiaram o golpe”22.
A transição do regime autoritário para a democracia no Brasil, especialmente da
realização de eleições para governador, não se caracterizou apenas como uma negocia-
ção entre partidos políticos, mas, sobretudo, contou também com a articulação dos ato-
res políticos locais. Com a derrocada da ditadura, após a presidência de cinco militares,
o Brasil passou a contar com um governo civil, eleito de forma indireta. A edição do
marco legal que afastasse definitivamente o país do espectro autoritário começou a ser
edificado em 1o de fevereiro de 1987, quando foi instalada a Assembleia Constituinte.
Cabe frisar que, desde 1824, o Brasil passou por inúmeras cartas constitucionais,
alterando a dinâmica organizacional, a forma e o sistema de governo, a forma de esta-
do, dificultando a constituição de uma identidade política sólida e a formação de atores
locais representativos e cidadãos, possibilitando, ao contrário, o fortalecimento de oli-
garquias e coronelismos regionalistas. Somente com o advento da Constituição Federal
de 1988 que se pode vislumbrar, ao menos em tese, o amadurecimento político institu-
cional do país em sede de lei fundamental, com repartição de competências e respeito à
autonomia local, como será abordado nos pontos seguintes.
22 ABRÚCIO, Fernando L. Para além da descentralização: os desafios da coordenação federativa no Brasil. In: FLEURY, Sô-
nia (Org.). Democracia, descentralização e desenvolvimento: Brasil e Espanha. Rio de janeiro: FGV, p. 77-125, 2006, p. 60.
46 MUNICIPALISMO
Perspectivas da descentralização na América Latina, na Europa e no Mundo
Nessa lógica, a Constituição Federal, no art. 1º, ao tratar dos princípios funda-
mentais dispõe que a República Federativa do Brasil, formada pela união indissolúvel
dos Estados e Municípios e do Distrito Federal, constitui-se em Estado Democráti-
co de Direito. Daí se vislumbra que a Federação consubstancia o republicanismo como
princípio fundamental, vinculando, por conseguinte, o desenvolvimento sistemático da
organização política, elevando o sistema federativo como cláusula pétrea23.
A organização federativa, prevista e garantida nas constituições dos respectivos
Estados, pode ser compreendida como o sistema político em que agrupamentos terri-
toriais e políticos se unem para originar uma organização de maior amplitude. No Es-
tado federal, os estados-membros que fazem parte da União mantêm sua autonomia
política, administrativa e financeira, desfazendo-se, no entanto, de algumas prerrogati-
vas em prol de uma nova figura política supra dimensionada em relação às unidades lo-
cais, destacando-se, neste sistema, a soberania como a mais relevante das prerrogativas.
Diante dessa análise, pode afirmar-se que a originalidade do sistema federação
está em ter feito surgir um Estado soberano composto por Estados autônomos. Para os
Estados independentes que se associam, ingressar em uma Federação significa abdicar
de sua soberania, transferida para o Estado Federal, passando a deter autonomia, nos
termos postos na Constituição Federal. Da mesma forma, no caso de Federações for-
madas por desagregação de Estados unitários, a opção pelo modelo Federal representa
conferir às antigas províncias autonomia em grau de que não dispunham, ficando com
o Estado Federal a soberania24.
Portanto, em um Estado de base federalista, os estados que o integram mantêm
considerável autonomia política, administrativa e financeira, desvencilhando-se de sua
soberania. Esta distribuição do poder político entre os diversos estados federados que
fazem parte de um estado federal vai ao encontro da preservação da diversidade de cul-
turas, das diferentes origens históricas e das tradições políticas em uma determinada so-
ciedade. A Constituição Federal, por conseguinte, é a responsável pela garantia da auto-
nomia local, bem como pela forma de cooperação política para divisão de poder. Assim,
pode-se afirmar que “a base jurídica da Federação é sempre uma Constituição escrita,
23 Conforme previsão do artigo 60, §4º, inciso I, da CF: “Não será objeto de deliberação a proposta de emenda tendente a
abolir: I - a forma federativa de Estado;”.
24 STRECK, Lenio Luiz; CANOTILHO, José J. Gomes; MENDES, Gilmar Ferreira (Ed.). Comentários à Constituição do
Brasil. São Paulo: Saraiva, 2013, p.110.
MUNICIPALISMO 47
Perspectivas da descentralização na América Latina, na Europa e no Mundo
25 STRECK, Lenio Luiz; CANOTILHO, José J. Gomes; MENDES, Gilmar Ferreira (Ed.). Comentários à Constituição do
Brasil. São Paulo: Saraiva, 2013, p.110.
26 FERREIRA FILHO. Manoel Gonçalves. O federalismo no Brasil. In: CAGGIANO, Monica Herman; RANIERI, Nina
(Orgs.). As novas fronteiras do federalismo. São Paulo: Imprensa Oficial, 2008. p. 43.
27 ARAUJO, Luiz Alberto David; NUNES JÚNIOR, Vidal Serrano. Curso de direito constitucional. 13. ed. São Paulo: Saraiva,
2009, p.272.
28 CARRAZZA, Roque Antonio. Curso de Direito Constitucional Tributário. São Paulo: Malheiros, 2013, p.161.
48 MUNICIPALISMO
Perspectivas da descentralização na América Latina, na Europa e no Mundo
29 FERREIRA FILHO. Manoel Gonçalves. O federalismo no Brasil. In: CAGGIANO, Monica Herman; RANIERI, Nina
(Orgs.). As novas fronteiras do federalismo. São Paulo: Imprensa Oficial, 2008, p. 50.
30 MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Municipal brasileiro. 5a ed. São Paulo: RT, 1991, p. 37.
31 FABRIZ, Daury César; FERREIRA, Cláudio Fernandes. O município na estrutura federativa brasileira: um estudo com-
parado. Revista da Faculdade de Direito da UFMG, n. 41, 2002, p. 110.
MUNICIPALISMO 49
Perspectivas da descentralização na América Latina, na Europa e no Mundo
Por outro lado, a divisão de competências trazida pela Constituição de 1988 está
baseada em um sistema complexo, onde se intercalam competências privativas e compe-
tências concorrentes, cumulativas e não cumulativas. Distribuem-se competências, ten-
do a União e os Municípios competências expressas, ao passo que os Estados Membros
possuem uma competência residual. Daí vislumbra-se parte da importância conferida
ao Ente municipal, pois “aos municípios, cabe essencialmente administrar os assuntos de
interesse local, bem como legislar sobre eles, isto, é claro, dentro dos limites e das dire-
trizes traçadas pelo Poder Federal e, mais raramente, pelo Poder Estadual”32. Daí, então,
que o vocábulo “interesse local”33 passou a substituir a expressão “peculiar interesse”34 da
constituição de 1967, tornando o âmbito de atuação e autonomia mais amplo em rela-
ção àquela conferida anteriormente.
Por um lado, a partilha de competências é que dá substância à descentralização
em unidades autônomas. Isto porque, se o fulcro da autonomia dos Entes federados está
primordialmente na capacidade de auto-organização e de autolegislação, ficaria destituí-
do de sentido reconhecer esta capacidade sem se definir o objeto passível de normatiza-
ção pelo poder central e pelos poderes estaduais. Por outro lado, para a preservação de
um relacionamento harmônico entre o conjunto e as partes, é imprescindível delimitar
as respectivas atribuições, sem o que seria inevitavelmente conflituosa sua convivência35.
Nesse diapasão, a Constituição Federal de 1988 é o primeiro documento político
brasileiro a trazer mecanismos aptos a romper com o paradigma da centralização, arqui-
tetando um Estado de caráter mais centrífugo. Ela passou a conferir aos Entes muni-
cipais uma significativa autonomia, outorgando-lhes competência legislativa sobre as-
suntos de interesse local – o que é uma importante peculiaridade do sistema federativo
brasileiro. Outro avanço que a Carta de 1988 estabeleceu foi a obrigatoriedade de cria-
ção de Lei Orgânica e a assunção de diversas tarefas constitucionais através dos proces-
sos de municipalização de serviços públicos.
32 FERREIRA FILHO. Manoel Gonçalves. O federalismo no Brasil. In: CAGGIANO, Monica Herman; RANIERI, Nina
(Orgs.). As novas fronteiras do federalismo. São Paulo: Imprensa Oficial, 2008. p. 49.
33 Constituição Federal 1988: “Art. 30. Compete aos Municípios: I – legislar sobre assuntos de interesse local;” (Grifo nosso).
34 Constituição Federal 1967: “Art 16 – A autonomia municipal será assegurada: [...] II – pela administração própria, no que
concerne ao seu peculiar interesse, especialmente quanto:
a) à decretação e arrecadação dos tributos de sua competência e à aplicação de suas rendas, sem prejuízo da obrigatoriedade, de
prestar contas e publicar balancetes nos prazos fixados em lei estadual;
b) à organização dos serviços públicos locais.” (Grifo nosso)
35 STRECK, Lenio Luiz; CANOTILHO, José J. Gomes; MENDES, Gilmar Ferreira (Ed.). Comentários à Constituição do
Brasil. São Paulo: Saraiva, 2013, p.110.
50 MUNICIPALISMO
Perspectivas da descentralização na América Latina, na Europa e no Mundo
Quanto ao deferimento desta autonomia, pode-se referir que ela representa “sob
a óptica do Direito, a faculdade que a pessoa política Município tem de, dentro do cír-
culo de competência pré-traçado pela Constituição, organizar, sem interferências, seu
governo e estabelecer, sponte propria, suas normas jurídicas”36.
Em relação a esse acréscimo de autonomia para os Municípios, sustenta-se que
é difícil vislumbrar outra forma de união federal na atualidade onde tal princípio da au-
tonomia municipal “tenha alcançado grau de caracterização política e jurídica tão alto
e expressivo quanto aquele que consta da definição constitucional do novo modelo im-
plantado no País com a Carta de 1988”37.
Desse modo, a autonomia municipal se consagra com o processo de descentra-
lização política, administrativa e financeira, repartida entre União, Estados Membros e
Municípios, consubstanciada em princípios norteadores capazes de lhes fornecer bases
legítimas para se auto-organizar. Tal autonomia Municipal, frisa-se, só foi efetivamente
prevista na Constituição de 1988, sendo essencial o desafio de uma hermenêutica capaz
de atribuir, de fato, efeitos concretos para um federalismo municipalista.
Em vista disso, ainda que incontestável a autonomia conferida ao Ente munici-
pal, o que até então não se havia experimentado na história constitucional brasileira, bem
como a clara intenção do constituinte de reduzir o caráter centrípeto do Estado brasilei-
ro, há de se efetuar posição crítica acerca desse (re)arranjo institucional, o qual consubs-
tanciou uma uniformização de regras em um Estado de proporções continentais. Isso
fica claro tanto no atinente às diferenças regionais, quanto no que se refere às diferentes
matizes dos Municípios, sua capacidade financeira e seus variados perfis demográficos.
Acrescente-se, ainda, o fato de o Município ter adquirido competência exclusiva
para a elaboração de Lei Orgânica própria, o que corrobora sua capacidade de auto-or-
ganização e sua potencialidade de ser protagonista no contexto político nacional. O Ente
local, a partir deste acréscimo de competências, torna-se elemento-chave na criação de
uma nova lógica político-administrativa que enseja uma descentralização dos assuntos
de interesse local, especialmente no que tange à criação de políticas públicas próprias.
Assim, é facultado ao poder local – sob a forma de democracia participativa –
decidir sobre as matérias afeitas ao seu contexto, haja vista que só é possível democra-
tizar e compartilhar poder, quando, de fato, há poder a ser repartido. Daí a importância
de se mencionar a repartição dupla de competências: uma vertical, interinstitucional e
36 CARRAZZA, Roque Antonio. Curso de direito constitucional tributário. São Paulo: Malheiros, 2013, p. 189.
37 BONAVIDES, Paulo. Curso de direito constitucional. 6a ed. São Paulo: Malheiros, 1996, p. 314.
MUNICIPALISMO 51
Perspectivas da descentralização na América Latina, na Europa e no Mundo
outra horizontal, inserida no espaço local próprio, compartilhando o poder entre go-
verno e sociedade. Esta perspectiva exige uma qualificação do poder local, a fim de evi-
tar a repetição, apenas em escala menor, das deficiências na apropriação do espaço pú-
blico pela sociedade, o que se verificou – infelizmente – na história nacional brasileira.
Assim, a descentralização tem a potencialidade do empoderamento do cidadão
comum – aquele que habita o espaço local – a partir da apropriação do espaço públi-
co pela sociedade, na medida em que se propicia a ele participar de modo mais ativo da
decisão pública, a partir do convívio político em contato direto com a localidade mu-
nicipal onde reside. É factível de se desenvolver com a descentralização o exercício e a
educação dos cidadãos locais, possibilitando incutir um senso de responsabilidade e res-
peito no interior de sua coletividade, onde se estabelece a escola política por excelência38.
A autonomia municipal afigura-se como um tripé, que se baseia na capacidade de
o Município se autogovernar, auto-administrar e auto-organizar, especialmente quanto
à possibilidade de normatização própria – materializada na lei orgânica – na elaboração
do plano diretor, na capacidade de produzir normas atinentes aos assuntos de interesse
local e competência legislativa suplementar, no que tange à legislação federal e estadual.
Saliente-se, ainda, que a própria Constituição Federal estabeleceu duas formas
de participação popular que devem constar, obrigatoriamente, nas leis orgânicas muni-
cipais, como a cooperação das associações representativas no planejamento municipal
e a possibilidade da iniciativa popular de projetos de lei de interesse específico do Mu-
nicípio, que se dá mediante manifestação de, no mínimo, cinco por cento do eleitorado.
Desvela-se, então, o viés democrático que a Constituição associa ao plano institucional
brasileiro, retirando do poder público o monopólio das decisões.
No entanto, em que pese o conjunto de competências constitucionalmente atri-
buídas pelos Municípios ter contribuído formalmente ao seu processo de autonomia,
alguns problemas crônicos permanecem. A concentração de recursos nos níveis de go-
verno superiores tem inviabilizado ações mais incisivas do poder público local no que
se refere ao combate de problemas históricos, como saneamento básico, educação e pro-
gramas de saúde familiar.
O Município se vê, assim, paralisado em face das necessidades e das demandas
urgentes do espaço local, sem dispor dos recursos necessários para realizar uma gestão
plenamente eficiente voltada às políticas públicas preventivas de médio e longo prazo,
como se vê a seguir:
38 CASTRO, José Nilo de. Direito municipal positivo. 4. ed. Belo Horizonte: Del Rey, 1998, p.17.
52 MUNICIPALISMO
Perspectivas da descentralização na América Latina, na Europa e no Mundo
Ainda que as instâncias da União devam prestar auxílio no que tange à imple-
mentação de políticas públicas de âmbito nacional, a iniciativa e a adequação das ações
devem ser essencialmente fomentadas no espaço local. Decorre daí a necessidade da cria-
ção de uma cultura democrática na base das relações de poder, onde as decisões possam
39 STRECK, Lenio Luiz; CANOTILHO, José J. Gomes; MENDES, Gilmar Ferreira (Ed.). Comentários à Constituição do
Brasil. São Paulo: Saraiva, 2013, p. 110.
40 ABRÚCIO, Fernando L. Para além da descentralização: os desafios da coordenação federativa no Brasil. In: FLEURY, Sô-
nia (Org.). Democracia, descentralização e desenvolvimento: Brasil e Espanha. Rio de Janeiro: FGV, 2006, p. 79.
MUNICIPALISMO 53
Perspectivas da descentralização na América Latina, na Europa e no Mundo
ser deliberadas participativamente nas instâncias locais, oportunizando uma gestão par-
ticipativa e descentralizada, onde, além do poder público local, os cidadãos sejam parte
ativa do processo político.
Tem-se, então, a crucial importância de uma descentralização para além da pers-
pectiva vertical, mas, sobretudo, contemplando a edição de instrumentos legais que en-
globem a dimensão horizontal, tornando o processo de municipalização de políticas
públicas envolta por uma ação institucional que propicie a apropriação do espaço pú-
blico local pela sociedade. Um novo modelo de democracia, seja participativa ou deli-
berativa, deve estar assentado na égide do controle social das decisões públicas e deve
ser o foco de quaisquer iniciativas de descentralização do poder estatal e da (re)demo-
cratização do espaço local.
41 BARACHO, Alfredo de Oliveira. O princípio da subsidiariedade: conceito e evolução. Rio de Janeiro: Forense, 1996, p.19.
54 MUNICIPALISMO
Perspectivas da descentralização na América Latina, na Europa e no Mundo
Prefeito municipal
42 “Art. 77, CF, § 3º: se nenhum candidato alcançar maioria absoluta na primeira votação, far-se-á nova eleição em até vinte
dias após a proclamação do resultado, concorrendo os dois candidatos mais votados e considerando-se eleito aquele que obtiver
a maioria dos votos válidos.”
43 Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/emendas/emc/emc16.htm>.
44 Nesse sentido, decisão do Supremo Tribunal Federal em Recurso Extraordinário: “COMPETÊNCIA LEGISLATIVA –
LEI ORGÂNICA DE MUNICÍPIO – JULGAMENTO DO PREFEITO NOS CRIMES DE RESPONSABILIDADE.
Surge harmônico com a Carta da República preceito de lei orgânica de município prevendo a competência da câmara municipal
para julgar o prefeito nos crimes de responsabilidade definidos no Decreto-Lei nº 201/67, o mesmo ocorrendo relativamente ao
afastamento, por até noventa dias (período razoável), na hipótese de recebimento da denúncia[...]” (RE 192.527).
56 MUNICIPALISMO
Perspectivas da descentralização na América Latina, na Europa e no Mundo
É neste ponto que reside um dos principais dilemas do federalismo brasileiro, ha-
ja vista que a saúde e a educação são as mais relevantes demandas da sociedade, e a carta
constitucional prevê atuação compartilhada entre os Entes. O tema assume ainda maior
relevo quando estas políticas públicas são objeto de judicialização por descumprimento
ou insuficiente atendimento por parte do Estado no seu sentido amplo.
Com efeito, em que pese se tratar de competências comuns – forte no art. 23 da
Constituição Federal,45 as ações judiciais, na maior parte das vezes, são interpostas em
relação ao Município, obrigando o Poder Executivo municipal a cumprir determinações
judiciais que acarretam reflexos muito significativos nas despesas públicas. Comprome-
te-se, assim, o planejamento orçamentário, especialmente de pequenos e médios Muni-
cípios que se constituem no porte de quase todos os Entes locais no Brasil.
O inc. X, art. 29, da CF46 inovou a competência para processo e julgamento das
infrações penais cometidas por prefeitos municipais, concedendo-lhes foro privilegiado,
ao dispor que somente serão julgados pelo Tribunal de Justiça respectivo. No entanto, o
legislador constituinte não foi claro quanto à fixação dessa competência, ao não se refe-
rir, expressamente, ao tipo de infração penal cometida (comum, eleitoral, dolosa contra
a vida e federal), cabendo à Jurisprudência essa definição.
O prefeito opera juntamente com o vice-prefeito e um quadro de funcionários
que atuam desde o gabinete municipal às secretarias municipais. Os secretários muni-
cipais são escolhidos pelo próprio prefeito – ao contrário dos vereadores de tempo in-
teiro em Portugal, que são eleitos – e executam grande parte das ações da municipalida-
de, as quais devem estar sempre sob a coordenação e a supervisão do próprio prefeito e
da Câmara de Vereadores, em sua função fiscalizadora. No caso de ausência ou renún-
cia do prefeito, a administração da cidade passa ao vice-prefeito, que é eleito na mesma
chapa. Caso o vice-prefeito também seja impedido de exercer suas funções, a gestão do
Município passa ao presidente da Câmara Municipal, que é sempre um vereador que
ocupa esse cargo por decisão de seus pares, em votação.
45 BRASIL, Constituição da República Federativa do Brasil, de 5 de outubro de 1988. Brasília: Centro Gráfico, 2014.
46 “Art. 29, CF/88, I: O Município reger-se-á por lei orgânica, votada em dois turnos, com o interstício mínimo de dez dias,
e aprovada por dois terços dos membros da Câmara Municipal, que a promulgará, atendidos os princípios estabelecidos nesta
Constituição, na Constituição do respectivo Estado e os seguintes preceitos: I – eleição do Prefeito, do Vice-Prefeito e dos Ve-
readores, para mandato de quatro anos, mediante pleito direto e simultâneo realizado em todo o País.”
MUNICIPALISMO 57
Perspectivas da descentralização na América Latina, na Europa e no Mundo
Câmara de Vereadores
47 “a) 9 (nove) Vereadores, nos Municípios de até 15.000 (quinze mil) habitantes;
b) “11 (onze) Vereadores, nos Municípios de mais de 15.000 (quinze mil) habitantes e de até 30.000 (trinta mil) habitantes;”
c) “13 (treze) Vereadores, nos Municípios com mais de 30.000 (trinta mil) habitantes e de até 50.000 (cinquenta mil) habi-
tantes;
[....]
x) 55 (cinquenta e cinco) Vereadores, nos Municípios de mais de 8.000.000 (oito milhões) de habitantes;”
48 BRASIL, Constituição da República Federativa do Brasil, de 5 de outubro de 1988. Brasília: Centro Gráfico, 2014.
58 MUNICIPALISMO
Perspectivas da descentralização na América Latina, na Europa e no Mundo
49 “Art. 31, CF/88, § 2º: A fiscalização do Município será exercida pelo Poder Legislativo Municipal, mediante controle exter-
no, e pelos sistemas de controle interno do Poder Executivo Municipal, na forma da lei.
[...]
§ 2º O parecer prévio, emitido pelo órgão competente sobre as contas que o Prefeito deve anualmente prestar, só deixará de pre-
valecer por decisão de dois terços dos membros da Câmara Municipal.”
MUNICIPALISMO 59
Perspectivas da descentralização na América Latina, na Europa e no Mundo
tração pública e, por conseguinte, plenamente aplicável à esfera local, restringe o espaço
de decisão política dos gestores, ampliando o espectro de atuação da cidadania, na pers-
pectiva de um efetivo empoderamento do cidadão local.
Já na função julgadora, a Câmara de Vereadores é responsável por decidir acer-
cadas contas do Executivo municipal – com as considerações já efetuadas no âmbito da
função fiscalizadora. Além disso, nos casos de infrações político-administrativas é da
Câmara Municipal a competência para julgar as ações do prefeito, dos secretários mu-
nicipais e dos próprios vereadores, em virtude de infrações político-administrativas.
51 MARTINS, Margarida Salema D’Oliveira. O princípio da subsidiariedade em perspectiva jurídico-política. Coimbra: Coimbra
Editora, 2003, p. 443.
52 PELLIZZARI, Silvia. Il principio di sussidiarietà orizzontale nella giurisprudenza del giudice amministrativo: problemi
di giustiziabilità e prospettive di attuazione. Istituzioni del federalismo: rivista di studi giuridici e politici, n. 3, p. 593-621, 2011.
MUNICIPALISMO 61
Perspectivas da descentralização na América Latina, na Europa e no Mundo
53 Em primeiro lugar, deve-se reconhecer e respeitar a autonomia do indivíduo e dos níveis internos; Em segundo lugar, deve-
-se criar as condições de estabilidade e segurança, para que este possa realizar-se; em terceiro lugar, deve-se garantir que as formas
e os meios pelos quais a sociedade está autorizada a participar enquanto expressão da soberania; Finalmente, deve-se estabelecer
as bases para que as manifestações de autonomia possam se desenvolver e sustentar-se ao longo do tempo. (Tradução livre). PE-
LLIZZARI, 2011, p. 597.
54 CARRERA, Angel Boixareu. El principio de subsidiariedad. Revista de Instituciones Europeas, v. 21, Madrid, 1994, p. 785.
55 BARACHO, Alfredo de Oliveira. O princípio da subsidiariedade: conceito e evolução. Rio de Janeiro: Forense, 1996, p. 52.
62 MUNICIPALISMO
Perspectivas da descentralização na América Latina, na Europa e no Mundo
do que a actuação da comunidade menor”, portanto, nessas situações “os grupos supe-
riores só deverão executar aquelas tarefas que não possam ser eficientemente executa-
das pelos grupos inferiores” 56.
Nesse sentido, Margarida Martins57 refere que a divisão de responsabilidades pú-
blicas deve ser conferida, preferencialmente, às entidades que se encontram mais próxi-
mas dos cidadãos e “só assim, não deverá ser quando a amplitude e a natureza da tare-
fa desempenhar bem como exigências de eficácia e economia justifiquem a atribuição
do poder a outra entidade menos próxima dos cidadãos”. Subsidiariedade e descentra-
lização são institutos naturalmente engendrados reciprocamente, pois, ao privilegiar as
manifestações de poder das esferas menores, concretiza-se a figura da descentralização
como pressuposto indissociável da subsidiariedade, sendo a única exceção, os casos em
que, por razões de economia e eficácia política, administrativa ou financeira, outorga-se
a competência à esfera superior. Ressalva importante deve-se levar em conta em rela-
ção ao binômio subsidiariedade/descentralização:
56 VILHENA, Maria do Rosário. O princípio da subsidiariedade no direito comunitário. Coimbra: Almedina, 2002, p. 30.
57 MARTINS, Margarida Salema D’Oliveira. O princípio da subsidiariedade em perspectiva jurídico-política. Coimbra: Coimbra
Editora, 2003, p. 445.
58 MARTINS, Margarida Salema D’Oliveira. O princípio da subsidiariedade em perspectiva jurídico-política. Coimbra: Coimbra
Editora, 2003, p. 461.
MUNICIPALISMO 63
Perspectivas da descentralização na América Latina, na Europa e no Mundo
59 As diversas formas de democratização do espaço público, as quais serão abordadas no último ponto do trabalho, concreti-
zam-se de inúmeras formas, não havendo regras rígidas para sua efetivação. As audiências públicas, o orçamento participativo
e as consultas eletrônicas sobre diretrizes orçamentárias são exemplos de mecanismos descentralizados de participação social.
60 ALMEIDA, Lindijane de Souza Bento. Gestão pública e democracia: os Conselhos Gestores de Saúde da Região Metro-
politana de Natal-RN. Revista Democracia e Participação, v.1, n.1. p. 44-72. Brasília: Secretaria Geral da Presidência da República,
2014, p.59.
61 Constituição Federal, Art. 1º: [...] estabelece que a República Federativa do Brasil é formada pela união indissolúvel dos
Estados e Municípios e do Distrito Federal.
62 Constituição Federal, Art. 34, Inciso “VII – assegurar a observância dos seguintes princípios constitucionais [...] c) auto-
nomia municipal;”.
63 [...] a organização político-administrativa da República Federativa do Brasil compreende a União, os Estados, o Distrito
Federal e os Municípios, todos autônomos, nos termos desta Constituição.
64 Grifo nosso.
65 O Estatuto da Cidade (Lei 10.257/2001), baseado nesse preceito, determina que o Plano Diretor dos municípios seja dis-
cutido e aprovado pelos poderes executivo e legislativo municipal mediante realização de audiências públicas e participação de
associações representativas dos diversos segmentos sociais.
66 STRECK, Lenio Luiz; CANOTILHO, José J. Gomes; MENDES, Gilmar Ferreira (Ed.). Comentários à Constituição do
Brasil. São Paulo: Saraiva, 2013, p.785.
64 MUNICIPALISMO
Perspectivas da descentralização na América Latina, na Europa e no Mundo
67 BREWER-CARÍAS, Allan R. La descentralización del poder en el estado democrático contemporáneo. Córdoba, 2003, p. 14-15.
Disponível em: <http://www.allanbrewercarias.com/Content/449725d9-f1cb-474b-8ab2-41efb849fea2/Content/I.1.874.pdf>.
Acesso em: 5 ago. 2016.
MUNICIPALISMO 65
Perspectivas da descentralização na América Latina, na Europa e no Mundo
68 BRASIL, Constituição da República Federativa do Brasil, de 5 de outubro de 1988. Brasília: Centro Gráfico, 2014.
69 Este tópico foi construído com consulta ao Portal Federativo, um site eletrônico desenvolvido pelo governo federal cujo
objetivo é agregar informações de interesse dos Entes federados, sendo o principal portal de relacionamento entre a União, os
Estados, o Distrito Federal e os Municípios. Pode ser acessado no seguinte link: <http://www.portalfederativo.gov.br/>. Em vista
disso, as informações constantes neste instrumento devem ser consideradas com uma perspectiva crítica, relativizada, a partir de
elementos de efetividade financeira.
66 MUNICIPALISMO
Perspectivas da descentralização na América Latina, na Europa e no Mundo
(Suas), que tem como objetivo a integração das ações entre as esferas de poder. Assim,
cabe aos Municípios a execução de programas, serviços e ações da Assistência Social,
recebendo recursos da União e dos governos estaduais para sua execução. Estes progra-
mas são, via de regra, subfinanciados e, por essa, razão os Municípios investem sempre
mais recursos do que os que lhe são aportados. Na área de Segurança Alimentar e Nu-
tricional, os Municípios também podem aderir e operacionalizar programas desenvol-
vidos pela União, bem como propor políticas públicas visando a melhor implementa-
ção desses planos.
Meio Ambiente: a Constituição Federal prevê que a criação de leis sobre prote-
ção do meio ambiente é competência compartilhada entre União, Estados e o Distri-
to Federal. Os Entes locais também podem legislar sobre meio ambiente, mas somente
no âmbito local e respeitando as legislações estaduais e federal. Os Municípios são res-
ponsáveis pelo cumprimento das políticas nacional e estadual de Meio Ambiente, bem
como pela elaboração do plano diretor, que deve observar os zoneamentos ambientais
e definir os espaços territoriais a serem especialmente protegidos.
Os Municípios também podem emitir licenciamento ambiental nos casos de ati-
vidades ou empreendimentos que possam causar impacto de abrangência local e loca-
lizados em unidades de conservação instituídas pelo próprio Município, com exceção
das áreas de proteção ambiental.
Saneamento: os Municípios são responsáveis pela elaboração dos planos de sa-
neamento básico, bem como pela organização e prestação – por via direta ou sob o re-
gime de concessão ou permissão – dos serviços públicos de interesse local. Também é
responsabilidade municipal a organização, a regulação e a fiscalização da prestação des-
ses serviços, de forma direta ou delegada. É de responsabilidade dos Municípios o re-
colhimento e a destinação de resíduos, medida de grande impacto financeiro e ambien-
tal e que por sua complexidade acaba por gerar grande preocupação aos gestores locais.
Gestão de Recursos Hídricos: como não possuem atribuições específicas na
gestão hídrica, os Municípios são responsáveis por integrar as políticas locais de meio
ambiente, saneamento básico e de uso e ocupação do solo com as políticas federal e es-
taduais de recursos hídricos.
Segurança: os Municípios têm a competência para desenvolver ações preventivas
à violência através da instalação dos equipamentos públicos, como iluminação e câme-
68 MUNICIPALISMO
Perspectivas da descentralização na América Latina, na Europa e no Mundo
ras, além da possibilidade de criar guardas municipais para a proteção de seu patrimô-
nio, bens, serviços e instalações. Em 2014, a Lei 13.02270 regulamentou as atribuições
das guardas municipais na prevenção à violência, proteção dos direitos humanos, exer-
cício da cidadania e das liberdades públicas, preservação da vida e patrulhamento pre-
ventivo. Neste aspecto, novamente constata a assunção, por parte da Municipalidade de
atribuições originariamente inerentes aos Estados Federados, sem que haja a contra-
partida adequada de recursos orçamentários, agravando a crise organizacional e institu-
cional verificado no federalismo brasileiro. Na prática, o que se lamenta, a concretização
do princípio da subsidiariedade no país tem se resumido ao incremento de encargos aos
Municípios quando a adequada efetivação desta importante diretriz interpretativa de
ampliação de competência local sempre se alicerçou no equilíbrio, na proporcionalida-
de e na economicidade, o que pressupõe, sem qual dúvida, que o federalismo coopera-
tivo – forte na autonomia local – somente se efetiva com autonomia financeira de fato.
Habitação: os Municípios têm o dever de elaborar e definir o plano municipal
de habitação, em conformidade com suas diretrizes de desenvolvimento urbano, cons-
tante no plano diretor. Além disso, é responsabilidade do Município a normatização dos
procedimentos de regularização fundiária dentro de seus limites geográficos e a execu-
ção de ações relacionadas ao parcelamento, ao uso e à ocupação do solo em seus territó-
rios, respeitando o disposto no Estatuto da Cidade (Lei 10.257/2001)71.
Cabe ao Município também aprovar o projeto de regularização fundiária, com a
promoção da demarcação de terra, os programas de construção e melhoria das condi-
ções habitacionais, o licenciamento urbanístico e ambiental além de admitir a regula-
rização fundiária de interesse social em Áreas de Preservação Permanente, respeitando
requisitos legais como leis ambientais e normas de defesa civil.
Como pode se perceber, uma breve análise das atribuições e competências dos
Municípios brasileiros tem demonstrado que a aplicação do princípio implícito da sub-
sidiariedade administrativa local, articulado com o federalismo e a descentralização,
manifesta-se de forma contundente no sentido de inserção do Município no centro do
processo de execução de políticas públicas. Contudo, é essencial que este incremento
geométrico de funções locais seja alicerçado com fontes efetivas de financiamento das
políticas – temática a seguir –, sem a necessidade de dependência excessiva de convê-
6. Finanças locais
72 ROCHA, Joaquim Freitas da. Direito financeiro local: (finanças locais).Braga: Cejur, 2009, p. 25.
70 MUNICIPALISMO
Perspectivas da descentralização na América Latina, na Europa e no Mundo
73 IBGE. Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística. Estimativas populacionais para os municípios brasileiros em 1º/7/2016.
Disponível em: <http://www.ibge.gov.br/home/estatistica/populacao/estimativa2014/default.shtm> Acesso em 14 jul. 2016.
MUNICIPALISMO 71
Perspectivas da descentralização na América Latina, na Europa e no Mundo
No ranking dos Estados, os três mais populosos situam-se na região Sudeste, en-
quanto os três Estados menos populosos localizam-se na região Norte. O Estado de São
Paulo é o mais populoso, com 44,0 milhões de habitantes e 21,7% da população total
do país, seguido de Minas Gerais, com 20,7 milhões de habitantes (10,2% da popula-
ção total), e Rio de Janeiro, com 16,5 milhões de habitantes (8,1% da população total).
O Estado de Roraima é o menos populoso, com 496,9 mil habitantes (0,2% da popu-
72 MUNICIPALISMO
Perspectivas da descentralização na América Latina, na Europa e no Mundo
lação total), seguido do Amapá, com 750,9 mil habitantes (0,4% da população total), e
Acre com 790,1 mil habitantes (0,4% da população total)74.
A Tabela 3, a seguir, apresenta a estimativa da população das 17 maiores metró-
poles com mais de um milhão de habitantes em 2010, atualizado com as estimativas
anuais de população dos Municípios brasileiros, com data de referência para 1o de julho
de 2016, para cálculo das cotas do Fundo de Participação dos Estados e Municípios75.
Prosseguindo a análise comparativa dos Municípios, tomando por base os vinte
maiores Municípios em termos de Produto Interno Bruto, identifica-se que eles repre-
sentam 36,66% de toda a riqueza produzida no país, desvelando que a concentração de
renda fica mais evidente na região do Sudeste, onde 12 Municípios estão entre os 20
primeiros, enquanto as regiões Nordeste, Centro-Oeste, Sul e Norte têm menos de três
Municípios entre os primeiros colocados.
Produto Interno
Municípios e respectivas Porcentagem
Bruto a preços correntes
Unidades da Federação (%)
(1 000 R$)
São Paulo/SP 1º 477.005.597 11,51%
Rio de Janeiro/RJ 2º 209.366.429 5,05%
Brasília/DF 3º 164.482.129 3,97%
Curitiba/PR 4º 58.082.416 1,40%
Belo Horizonte/MG 5º 54.996.326 1,33%
Manaus/AM 6º 51.025.146 1,23%
Porto Alegre/RS 7º 45.506.017 1,10%
Guarulhos/SP 8º 43.476.753 1,05%
Fortaleza/CE 9º 42.010.111 1,01%
Campinas/SP 10º 40.525.214 0,98%
Osasco/SP 11º 39.283.027 0,95%
Salvador/BA 12º 38.819.520 0,94%
Campos dos Goytacazes/RJ 13º 37.205.791 0,90%
São Bernardo do Campo/SP 14º 36.337.338 0,88%
Recife/PE 15º 33.149.385 0,80%
Barueri/SP 16º 31.935.455 0,77%
Santos/SP 17º 31.544.843 0,76%
Vitória/ES 18º 28.357.258 0,68%
Betim/MG 19º 28.085.221 0,68%
Goiânia/GO 20º 27.668.222 0,67%
Fonte: Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística – Contagem populacional 2013 – Elaboração própria.
(quinze por cento) do produto da arrecadação dos impostos a que se refere o art. 156 e
dos recursos que tratam os arts. 158 e 159, inc. I, alínea b, e § 3º, da Constituição Fede-
ral em ações e serviços de saúde, sendo os dados efetivos de investimentos muitíssimo
superiores ao mínimo exigido na carta constitucional, atingindo uma média nacional de
30% da receita líquida. Isso tem gerado uma constante mobilização de governadores e
prefeitos em busca de recursos com a União, para investimentos em projetos e progra-
mas sociais77.
77 Para mais informações acerca da mobilização de prefeitos e governadores em torno da questão orçamentária, ver a série
“Marcha a Brasília da Confederação Nacional de Municípios. Disponível em: <http://www.cnm.org.br/institucional/marchaa-
brasilia>.
78 MUNICIPALISMO
Perspectivas da descentralização na América Latina, na Europa e no Mundo
b) 22,5 % (vinte e dois inteiros e cinco décimos por cento) ao Fundo de Par-
ticipação dos Municípios;
c) 3% (três por cento) para aplicação em programas de financiamento ao se-
tor produtivo das Regiões Norte, Nordeste e Centro-Oeste, através de ins-
tituições financeiras oficiais, de caráter regional, de acordo com os planos
regionais de desenvolvimento, ficando assegurada ao semiárido do Nor-
deste a metade destes recursos destinados;
d) 1% (um por cento) ao Fundo de Participação dos Municípios, que será
entregue no primeiro decêndio do mês de dezembro de cada ano;
e) 1% (um por cento) ao Fundo de Participação dos Municípios, que será
entregue no primeiro decêndio do mês de julho de cada ano.
78 Importa destacar que a arrecadação direta municipal advém, principalmente, da cobrança de dois tributos com caracterís-
ticas preponderantemente urbanas: o IPTU (imposto sobre a propriedade imobiliária urbana) e o ISS (impostos sobre a venda
de serviços).
79 BNDES. Receita Municipal: A Importância das Transferências do FPM e do SUS. Secretaria para Assuntos Fiscais – SF. Dispo-
nível em: <http://www.bndes.gov.br/SiteBNDES/export/sites/default/bndes_pt/Galerias/Arquivos/conhecimento/informesf/
inf_28.pdf>. Acesso em: 12 ago. 2016.
MUNICIPALISMO 79
Perspectivas da descentralização na América Latina, na Europa e no Mundo
80 Trata-se de uma transferência constitucional (art. 159, I, b), resultante de 22,5% da arrecadação do Imposto de Renda e do
Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI). A distribuição dos recursos aos Municípios é feita de acordo o número de habi-
tantes. São fixadas faixas populacionais, cabendo a cada uma delas um coeficiente individual. O mínimo é de 0,6 para Municípios
com até 10.188 habitantes, e o máximo é 4,0 para aqueles acima 156 mil.
81 HERMANY, Ricardo. Município na Constituição: poder local no constitucionalismo luso-brasileiro. Curitiba, Juruá, 2012,
p. 104.
82 O repasse do FPM é composto por uma alíquota da arrecadação do IR mais IPI, portanto, o montante transferido a cada
período é diretamente proporcional ao desempenho da arrecadação líquida desses impostos no período anterior, havendo flutua-
ção dos valores a cada mês. Quando o governo federal resolve desonerar do IPI certos bens industrializados, por determinado
período, isso acaba impactando diretamente a receita do Município pela diminuição do montante do FPM.
80 MUNICIPALISMO
Perspectivas da descentralização na América Latina, na Europa e no Mundo
83 As emendas parlamentares são o instrumento pelo qual os membros do Poder Legislativo atuam sobre o Projeto de Lei
Orçamentária Anual (Ploa), acrescendo, suprimindo ou modificando itens. As emendas ao Ploa recebem detalhada regulamen-
tação por parte dos regimentos internos das diferentes instituições legislativas, sendo que, no âmbito do Congresso Nacional, a
regulação da tramitação faz-se por meio da Resolução 01/2006-CN, de 22 de dezembro de 2006. A apresentação de emendas ao
projeto de lei orçamentária é ocasião de especial relevância na atuação parlamentar, pois por meio delas os representantes eleitos
podem influir na alocação dos recursos públicos em função dos objetivos e compromissos políticos que orientam seu mandato
de representação. Disponível em: <http://www12.senado.leg.br/orcamento/glossario?search_letter=e>. Acesso em: 6 ago. 2016.
MUNICIPALISMO 81
Perspectivas da descentralização na América Latina, na Europa e no Mundo
84 Art. 31. A fiscalização do Município será exercida pelo Poder Legislativo Municipal, mediante controle externo, e pelos sis-
temas de controle interno do Poder Executivo Municipal, na forma da lei.
“§ 1º O controle externo da Câmara Municipal será exercido com o auxílio dos Tribunais de Contas dos Estados ou do Municí-
pio ou dos Conselhos ou Tribunais de Contas dos Municípios, onde houver.
§ 2º O parecer prévio, emitido pelo órgão competente sobre as contas que o Prefeito deve anualmente prestar, só deixará de pre-
valecer por decisão de dois terços dos membros da Câmara Municipal.
§ 3º As contas dos Municípios ficarão, durante sessenta dias, anualmente, à disposição de qualquer contribuinte, para exame e
apreciação, o qual poderá questionar-lhes a legitimidade, nos termos da lei.
§ 4º É vedada a criação de Tribunais, Conselhos ou órgãos de Contas Municipais.”
84 MUNICIPALISMO
Perspectivas da descentralização na América Latina, na Europa e no Mundo
85 Apenas as cidades de São Paulo e Rio de Janeiro têm Tribunais de Contas específicos para isso, como órgão municipal com-
petente para a fiscalização financeira do Município.
86 CGU. Controladoria-Geral da União. O vereador e a fiscalização dos recursos públicos. Brasília: CGU, 2009, p. 15. Disponí-
vel em: <http://www.cgu.gov.br/Publicacoes/auditoria-e-fiscalizacao/arquivos/cartilhavereadores.pdf>. Acesso em: 10 ago. 2016.
MUNICIPALISMO 85
Perspectivas da descentralização na América Latina, na Europa e no Mundo
Os espaços de participação são aqueles previstos ou não em lei, nos quais o cida-
dão pode manifestar sua opinião e influenciar nas decisões do poder público municipal.
Destacam-se os conselhos gestores de políticas públicas, as conferências, as audiências
públicas, as ouvidorias, o Serviço de Informação ao Cidadão (E-Sic).
Embora não expressos em lei, há outros importantes canais de participação,
criados por iniciativa da sociedade, como as mobilizações de rua, manifestações em re-
des sociais, articulação das organizações sociais defensoras de direitos, os movimentos
sociais, os coletivos e as plataformas88.
A participação ativa do cidadão nos rumos da comunidade ajuda a criar um
senso de coletividade, ainda incipiente na sociedade brasileira, bem como propicia um
combate mais eficaz à ocorrência de práticas corruptivas, atuando em complemento aos
controles internos; dissemina a cultura de participação e controle da gestão; proporcio-
na um aumento de qualidade na ação pública municipal; e possibilita a orientação do
Município pela comunidade local. Configura-se, assim, um municipalismo adjetivado
com a democracia local, traduzida na efetiva apropriação do espaço público estatal pela
sociedade local, o que justifica, em suma, o poder local como efetivo contexto capaz de
potencializar o empoderamento do cidadão.
87 CGU. Controladoria-Geral da União. O vereador e a fiscalização dos recursos públicos. Brasília: CGU, 2009. Disponível em:
<http://www.cgu.gov.br/Publicacoes/auditoria-e-fiscalizacao/arquivos/cartilhavereadores.pdf>. Acesso em: 10 ago. 2016.
88 Ibidem.
86 MUNICIPALISMO
Perspectivas da descentralização na América Latina, na Europa e no Mundo
8. Considerações finais
a habilitação para que haja uma efetiva participação, evitando que o poder se concentre
nas mãos de poucos indivíduos, retirando da coletividade o seu direito de decidir con-
juntamente os rumos das políticas públicas que lhes são afetas e exercer o controle so-
cial dos atos da gestão pública.
É necessário ser implementado um poder local relacional em que o processo de
definição das competências e o federalismo financeiro sejam instrumentos para a con-
solidação de um espaço municipal que atribua ao cidadão papel de destaque na forma-
ção e no controle das decisões públicas. Diante disso, o fortalecimento do poder local
na perspectiva vertical da subsidiariedade somente se justifica na medida em que sirva
efetivamente de lócus para a apropriação do espaço estatal local pela sociedade.
O esforço pela articulação da subsidiariedade enquanto estratégia de (re)orde-
namento de competência e relacionamento dos cidadãos com o poder público tendem
a contribuir com a valorização do espaço local e na concretização de sua autonomia, in-
clusive no tangente à alocação de recursos compatíveis com as demandas criadas pelo
acréscimo de atribuições, fundamental para que se atinja, de forma concreta, um fede-
ralismo cooperativo, com auxílio mútuo entre os Entes federados, com fulcro na perse-
cução do bem comum e da participação comunitária sempre que possível.
88 MUNICIPALISMO
Perspectivas da descentralização na América Latina, na Europa e no Mundo
REFERÊNCIAS
ARAUJO, Luiz Alberto David; NUNES JÚNIOR, Vidal Serrano. Curso de direito cons-
titucional. 13. ed. São Paulo: Saraiva, 2009.
ARAÚJO, Gilda Cardoso de. Município, federação e educação: história das instituições e
das ideias políticas no Brasil. Tese (Doutorado). Programa de Pós-Graduação em Edu-
cação, Faculdade de Educação, Universidade de São Paulo, São Paulo, 2005.
BUCCI, Maria Paula Dallari (org.). Políticas públicas: reflexões sobre o conceito jurídi-
co. São Paulo: Saraiva, 2006.
MUNICIPALISMO 89
Perspectivas da descentralização na América Latina, na Europa e no Mundo
CASTRO, José Nilo de. Direito municipal positivo. 4. ed. Belo Horizonte: Del Rey, 1998.
COLUSSI, Eliane Lúcia. Estado Novo e municipalismo gaúcho. Passo Fundo: EDIU-
PF, 1996.
DOWBOR, Ladislau. Da globalização ao poder local: a nova hierarquia dos espaços. São
Paulo, 1995. Disponível em: <http://dowbor.org/1995/01/da-globalizacao-ao-poder-
local.html/>. Acesso em: 1o ago. 2016.
90 MUNICIPALISMO
Perspectivas da descentralização na América Latina, na Europa e no Mundo
FAUSTO, Boris. História do Brasil. São Paulo: Editora da Universidade de São Pau-
lo, 2006.
FERNANDEZ, Antoní. Las Políticas Publicas. In: BADIA, Miquel C. (Ed.). Manual
de Ciencia política. 3. ed. Madrid: Tecnos, 2006, p. 495-517.
FERRARI, Regina Maria Macedo. Direito municipal. 2. ed. São Paulo: Revista dos Tri-
bunais, 2005.
KRELL, Andreas Joachim. Leis de normas gerais, regulamentação do Poder Executivo e coo-
peração intergovernamental em tempos de reforma federativa. Belo Horizonte: Fórum, 2008.
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito municipal brasileiro. 5. ed. São Paulo: RT, 1991.
OLIVEIRA, Celmar C.; PETEFFI, Joana M.; A Gestão Local e a redução da judicia-
lização na área da saúde. IN: COSTA, Marli Marlene Moraes da.; SCORTEGAG-
NA, Fernando.; HERMANY, Ricardo (orgs.). Espaço local, cidadania e políticas públicas.
Santa Cruz do Sul: IPR, 2010.
ROCHA, Joaquim Freitas da. Direito financeiro local: (finanças locais). Braga: CE-
JUR, 2009.
SANTOS, Milton. Por uma outra globalização. Rio de Janeiro: Record, 2004.
SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. STF. RE 192.527, rel. min. Marco Aurélio, Pleno,
DJ08.06.2001 . Disponível em: < http://www.stf.jus.br/portal/diarioJustica/verDecisao.
MUNICIPALISMO 93
Perspectivas da descentralização na América Latina, na Europa e no Mundo
asp?numDj=208&dataPublicacao=23/10/2012&incidente=4319025&capitulo=6&cod
igoMateria=2&numeroMateria=159&texto=4165631>. Acesso em: 14 ago. 2016.
Capítulo 3: O movimento
municipalista do Brasil:
o papel da CNM
89 Bacharel em Direito pela Universidade de Cruz Alta (Unicruz) do Rio Grande do Sul e especialista em Gestão Estratégica
Municipal pela Universidade de Santa Cruz do Sul (Unisc) do Rio Grande do Sul. Entre 2000 e 2006, trabalhou na Federação
das Associações de Municípios do Rio Grande do Sul (Famurs). Desde 2006, trabalha na CNM. Atuando como diretora jurídica
até 2013, e desde então atuando como consultora.
MUNICIPALISMO 95
Perspectivas da descentralização na América Latina, na Europa e no Mundo
novo Brasil. O objetivo principal da campanha era o aumento da participação dos Mu-
nicípios na renda pública e a reforma administrativa e isso interessava o governo do Es-
tado Novo, que buscava a desarticulação das oligarquias regionais. Portanto, a projeção
do Município e a desidratação dos Estados-membro era um jogo político implantado
a partir do governo central.
A articulação do movimento conquistou relativo espaço na Constituinte de 1946,
por meio da qual ficaram estabelecidas regras de expansão das atribuições dos gover-
nos locais, fruto do trabalho articulado das forças que gravitavam em prol do fortaleci-
mento dos Municípios. Também são dessa época a criação da Associação Brasileira de
Municípios (ABM), o surgimento dos Congressos Nacionais de Municípios e a orga-
nização do Instituto Brasileiro de Administração Municipal (Ibam), este último volta-
do para o aperfeiçoamento da gestão, trabalhando a organização e a instrumentaliza-
ção da burocracia municipal.
Os Congressos de Municípios passaram a pleitear a autonomia dos Municípios,
estipulando como base das reivindicações:
1. A trajetória da CNM
2. A atuação
3. Atuação política
5. As conquistas
crédito se dá em uma única vez no dia 10 de dezembro de cada ano, auxiliando os Mu-
nicípios a fecharem suas contas no final de cada exercício financeiro.
n) Mais 1% no FPM
A situação crítica das finanças municipais motivaram a luta pelo aumento do
FPM em mais 1 ponto percentual, conquistados ao final de 2014, e o pagamento deve
ocorrer em julho de cada ano, nos mesmos moldes do 1% de dezembro.
sabilidade dos três Entes, a qual, no entanto, acaba por ser efetivamente cumprida ape-
nas pelos Municípios, que têm a obrigação constitucional de aportar 15% de suas re-
ceitas próprias e acabam por gastar mais de 25% destas no atendimento das prementes
urgências de suas populações.
Para a transformação desse quadro, destacam-se diversas propostas e reivindicações
lideradas pela Confederação Nacional de Municípios (CNM) – entidade com expressi-
va legitimidade institucional na representação da esfera local. Algumas propostas legis-
lativas e projetos de emendas constitucionais, tendentes a garantir a prometida emanci-
pação municipal, estão sendo discutidas e levadas ao debate no plano político nacional.
Em vista disso, é oportuno destacar algumas destas propostas surgidas no debate
de aprofundamento do municipalismo federalista, cotejando aspectos inerentes à descen-
tralização, à definição de competências, ao financiamento do poder local, ao tratamento
isonômico nas relações institucionais e à democratização da gestão local.
Possivelmente a mais importante das propostas de emenda constitucional (PEC)
seja a que propõe alterar o art. 29 da Constituição Federal no sentido de (re)estabele-
cer regras de organização dos Municípios. A proposta visa a acrescentar dois parágrafos
ao texto original, sendo o primeiro atinente à criação de uma nova organização territo-
rial que exija uma estrutura menos complexa para os Municípios de pequeno porte (até
20.000 habitantes), tendo em vista sua capacidade díspar de arrecadação de recursos, do
enxuto capital social e a necessidade de desburocratização de uma estrutura administra-
tiva pesada e incompatível com a população, território e recursos financeiros dos Mu-
nicípios com essas características. Assim, propõe-se a inclusão do seguinte dispositivo:
tendo em vista que as fontes de custeio que têm o dever de arcar com estas responsabi-
lidades permanecem, por vezes, estagnadas.
Uma proposta de Emenda Constitucional semelhante, originária da Confede-
ração Nacional de Municípios, visa a atender a uma reivindicação de grande parte dos
gestores públicos municipais, os quais têm assumido inúmeras responsabilidades com
a área da saúde que superam, em muito, a obrigação constitucional e que são resultan-
tes das enormes carências da população e das inúmeras decisões judiciais que impõem
ao Município o cumprimento de obrigações que fogem de sua alçada, consumindo, em
certas ocasiões, orçamento municipal da saúde em sua íntegra.
Neste sentido, ventila a proposta de compensação financeira de outros Entes fe-
derados, quando o Município exceder sua quota-parte de investimento previsto na obri-
gação constitucional. Para tanto, a proposta é de que os Municípios sejam ressarcidos ao
final de cada exercício financeiro, pela União, a título de compensação, quando gastarem
em ações e serviços públicos de saúde, valores superiores ao percentual de quinze por
cento do produto da arrecadação dos impostos a que se refere o art. 156 e dos recursos de
que tratam os arts. 158 e 159, I, b, § 3º, todos da Constituição Federal, mediante certifi-
cação expedida pelo Tribunal de Contas do Estado ou dos Municípios, quando houver.
A quantidade de obrigações impostas aos governos locais exigem que estes este-
jam equipados com máquinas modernas, capazes de possibilitar o efetivo atendimento
das necessidades das populações nas áreas mais sensíveis, como saúde, assistência social,
educação e principalmente infraestrutura. Considere-se que a riqueza provém da pro-
dução agrícola, gerada nos Municípios, que precisa chegar à indústria, aos grandes cen-
tros urbanos e aos portos.
Inacreditavelmente, os Municípios pagam às demais esferas de poder tributos
para adquirir bens e insumos, como qualquer pessoa física ou jurídica da área privada.
Não são favorecidos pelo fato de trabalharem com recursos que provêm da participa-
ção do contribuinte e para o atendimento deste. Em razão disso, uma outra proposta
de Emenda à Constituição visa a acrescentar uma alínea “d” ao inc. III do art. 150 para
estabelecer vedação à cobrança de tributos sobre máquinas e equipamentos, bens e ser-
viços adquiridos pelos Municípios para atender às áreas de saúde, educação, assistência,
segurança, agricultura e infraestrutura.
Em sede de controle de constitucionalidade, a CNM apresentou PEC que busca
acrescer o inc. X ao caput do art. 103 da Constituição Federal, incluindo Entidade Na-
cional de Representação de Municípios no rol de legitimados para propor ação direta de
inconstitucionalidade e ação declaratória de constitucionalidade. Trata-se de proposta
fundamental, na medida em que permite aos representantes dos Municípios a demanda
108 MUNICIPALISMO
Perspectivas da descentralização na América Latina, na Europa e no Mundo
7. CNM Internacional
Capítulo 4: Descentralización y
Municipios en República Argentina
Mario Rosales 90
1. Introducción
90 Como base de este texto se utilizó la Ficha nacional del proyecto GOLD de CGLU con actualizaciones realizadas por el
Observatorio Latinoamericano de la Descentralización de Flacma.
91 CEPAL, 2016.
MUNICIPALISMO 111
Perspectivas da descentralização na América Latina, na Europa e no Mundo
las provincias. Cada provincia define su propio régimen de gobiernos locales, existien-
do algunas con sólo un tipo de municipios mientras que otras definen niveles diferen-
tes. Por presión ciudadana los gobiernos locales han debido asumir progresivamente un
conjunto creciente de funciones que legalmente y por escasez de recursos no les corres-
ponden, ni pueden manejar adecuadamente.
La situación política durante la segunda mitad del siglo XX se caracteriza por su
inestabilidad. Desde 1983, una vez finalizada la dictadura militar, se han sucedido go-
biernos democráticos que han debido sortear un importante endeudamiento externo,
así como procesos inflacionarios que repercutieron sobre el sistema político. La crisis
económica del 2001, combina la suspensión de los pagos internacionales con la sucesión
de cinco presidentes en sólo un quinquenio. Desde el 2003 hasta el 2015 el gobierno
nacional es asumido por el peronista Frente de la Victoria, con los presidentes Néstor
Kirchner y Cristina Fernández de Kirchner, periodo durante el cual la descentralización
del Estado y la modernización municipal no constituyen prioridad.
112 MUNICIPALISMO
Perspectivas da descentralização na América Latina, na Europa e no Mundo
2. Organización territorial
Otras formas de
Categorías de municipios
gobierno local *
Comunas, juntas
Total de
Total de gobierno, juntas
muni- 1a. 2a. 3a.
vecinales, delegacio-
cipios
nes, otras.
2.252 1.151 789 218 144 1.101
* Otras formas de gobierno local son las comunas, comisiones de fomento, comisiones municipales, delegaciones
municipales, comunas rurales, juntas de gobierno, juntas vecinales y delegaciones comunales. Este tipo de formas
administrativas no llega a cumplimentar los requisitos necesarios para ser consideradas municipios.
Fuente: Actualización en base a los datos del INDEC al mes de junio de 2004.
La Argentina tiene 2.252 gobiernos locales de cuáles 1.151 tienen jerarquía mu-
nicipal y 1.101 no lo son (ver cuadro). Un fenómeno reciente es la generación de nuevos
gobiernos locales, tanto por subdivisión de preexistentes como en la creación de otros en
territorios que, hasta entonces, no formaban parte de ninguna jurisdicción local.
El 80% de los gobiernos locales argentinos tienen menos de 10.000 habitantes
y el 38% menos de mil, lo que muestra una gran fragmentación municipal. El 1,2% de
los municipios tienen más de 250.000 habitantes y sólo dos superan el millón. En sín-
tesis, existen grandes ciudades que concentran la mayor proporción de población del
país y un gran número de pequeños gobiernos locales.
114 MUNICIPALISMO
Perspectivas da descentralização na América Latina, na Europa e no Mundo
El gasto público local - USD 6.204 millones en 2006 - corresponde al 8.8% del
gasto del gobierno general, correspondiendo al 2.2% del PBI92. El gasto público por ha-
bitante es de USD 1.152, mientras que el local es de sólo USD 97.
La capital del país tiene un régimen específico desde 1995: pese a que su estruc-
tura institucional es similar a la de las provincias, una ley sancionada por el Congre-
so Nacional restringe su jurisdicción competencial, no teniendo intervención sobre la
acción de las fuerzas policiales, el transporte urbano de pasajeros y la regulación de los
servicios públicos.
No existen en el país áreas metropolitanas con estatutos específicos, más allá de
la constitución de dos autoridades sectoriales, una en materia de tratamiento y dispo-
sición final de residuos sólidos urbanos y otra para la recuperación de una cuenca flu-
vial contaminada.
algunas cartas orgánicas indican taxativamente que deben realizarse con anterioridad o
posterioridad a otros comicios.
Sobre la actitud de los ciudadanos respecto de la democracia local, los únicos da-
tos corresponden a un estudio del PNUD93 que mostró el bajo nivel de confianza res-
pecto de las institucionales estatales, siendo la valoración de los gobiernos locales su-
perior a la de los niveles provincial y nacional. Otros estudios muestran que en la crisis
política de 2001 la sociedad preserva al gobierno local básicamente porque sostiene y
contiene eficazmente la emergencia social.
4. Participación ciudadana
93 Sobre 10 puntos posibles. Ver: PNUD (2004): La democracia en América Latina. Hacia una democracia de ciudadanas y ciuda-
danos, Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo, Buenos Aires (Argentina).
116 MUNICIPALISMO
Perspectivas da descentralização na América Latina, na Europa e no Mundo
nen los estados provinciales, los que... no podrán restringirlas de un modo tal que les impida
ejercer sus atributos”94
A nivel nacional existe una Secretaría de Asuntos Municipales, aunque cada
ministerio se vincula con los municipios. Algo similar ocurre en las provincias, donde
también existen reparticiones con rango de secretaria o dirección, aunque también re-
sulta habitual que los ministerios tengan un vínculo directo con los gobiernos locales.
Al nivel nacional, la Federación Argentina de Municipios (FAM) representa los
intereses de los todos los gobiernos locales del país. Está integrada por los gobiernos loca-
les que decidan su adhesión, independientemente de su tipo, tamaño y filiación políticas.
Los concejales tienen la supervisión de todos los actos de gobierno local, inclu-
yendo la aprobación de la rendición de ingresos y egresos, luego supervisada por el Tri-
bunal de Cuentas provincial, órgano constitucional que controla tanto a la administra-
ción central como a los gobiernos locales.
La destitución del intendente es potestad de los concejales, en tanto miembros
del Concejo Deliberante, según lo dispongan o no la constitución provincial o ley de
municipalidad respectiva. También puede aplicarse la revocatoria de mandato, en el ca-
so de que la provincia tenga normados los instrumentos de participación ciudadana,
mediante el voto popular.
El nivel nacional no tiene capacidad de supervisar a los gobiernos locales, más allá
de rendiciones específicas de fondos nacionales aportados con carácter sectorial. Algo
similar ocurre al nivel provincial: sin embargo, las provincias cuentan con mecanismos
políticos informales de control, que muchas veces degradan la autonomía municipal.
94 SILVERIO GUZMÁN, Alfredo: “¿Son realmente autónomos los municipios en la Constitución argentina?”. En Estudios
de Derecho Público. Universidad de Buenos Aires, diciembre de 2013.
MUNICIPALISMO 117
Perspectivas da descentralização na América Latina, na Europa e no Mundo
los conflictos que se establecen entre los gobiernos locales e instituciones sectoriales de
otros niveles del Estado suelen resolverse mediante la negociación política. Resulta ha-
bitual que los municipios con mayor población lo hagan con más facilidad y los de me-
nor tamaño prácticamente no puedan hacerlo.
Gobierno
Gobierno Gobierno
Gobierno nacional, Gobierno Gobierno
nacional provincial y
nacional provincial y provincial municipales
y provincial municipales
(exclusivas) municipal (exclusivas) (Exclusivas)
(concurrentes) (concurrentes)
(concurrentes)
Fuente: Elaboración en base a Secretaría de Asistencia Financiera a las Provincias, Ministerio de Interior, División Asun-
tos Fiscales. Programa de Reforma del Sector Público Provincial y Municipal. Datos Básicos de Diagnostico. Buenos Aires
(Argentina). AMBA: Municipios del área metropolitana de Buenos Aires. Ciudad Autónoma de Buenos Aires.
La FAM fue creada en 1991 por un grupo de municipios de gran población que
se auto convocan y organizan una asociación nacional para representar a todos los go-
biernos locales. La Ley 24.807 de abril de 1997, la valora como la única representación
municipalista reconocida por el Estado. Representa los intereses de los gobiernos loca-
les del país y está integrada por aquellos que deciden adherir independiente de su tipo,
tamaño y filiación políticas. Es dirigida por una Mesa Ejecutiva integrada por inten-
dentes de distintos signos partidarios. La institución promueve mejoras en la adminis-
tración comunal y el perfeccionamiento de la administración municipal y sus políticas a
través de la formación y capacitación de recursos humanos. En el marco de la FAM, los
partidos políticos mayoritarios cuentan con sus propias organizaciones de intendentes.
No existe una asociación de concejales al nivel nacional, así como tampoco so-
ciedades formales de municipios, intendentes o concejales al nivel provincial. Algunos
gobiernos locales también pueden estar asociados voluntariamente a distintas redes, al-
gunas temáticas –como la Red Federal de Municipios Turísticos Sustentables o la Coa-
lición de Municipios Ambientalmente Sustentables- y otras de integración regional, co-
mo la Federación Latinoamericana de Ciudades, Municipios y Asociaciones (Flacma),
la Comunidad Sudamericana de Asociaciones de Municipios (COSUDAM) y la red
de MERCOCIUDADES.
La FAM es un organismo público no estatal que representa a la totalidad de los
gobiernos locales argentinos, aunque el número de asociados y cotizantes es sustancial-
mente menor. Para mediados de la década pasada fueron algo más de un millar, pero el
debilitamiento originado en la falta de proyectos y en una excesiva asociación con las
políticas nacionales han determinado que la participación real sea menor. Entre sus ob-
jetivos se encuentra la defensa de la autonomía municipal, la promoción de mejoras en
la administración comunal y el perfeccionamiento de la administración pública muni-
cipal y sus políticas a través de actividades de formación y capacitación de recursos hu-
manos. Su principal acción es la firma de convenios destinados a la difusión de políticas
nacionales. La FAM ha logrado un notable éxito en su inserción en la Federación La-
tinoamericana de Ciudades, Municipios y Asociaciones, Flacma.95
95 Extractado de CRAVACUORE, Daniel y otros: El Asociativismo Intermunicipal el América Latina. Santiago de Chile, Uni-
versidad Tecnológica Metropolitana, UTEM, 2016.
MUNICIPALISMO 123
Perspectivas da descentralização na América Latina, na Europa e no Mundo
BIBLIOGRAFÍA
CGLU (varios autores), Informe Mundial: Finanzas de los Gobiernos Locales. España,
CGLU, 2010.
FCM: Nueva Gerencia Pública y el Papel de las Autoridades Territoriales como Agentes de
Cambio Institucional. Bogotá, Federación Colombiana de Municipios, FCM, 2014.
______: El Buen Gobierno Local. Manual de Gestión Municipal para Alcaldes, Conce-
jales y Directivos Municipales. Santiago de Chile, Universidad Bolivariana, 2005.
Páginas web
<http://www.achm.cl/>
<http://www.comures.org.sv>
<http://www.fedomu.org.do>
<http://www.gold.uclg.org/>
<http://www.observatoriodescentralizacion.com/>
MUNICIPALISMO 127
Perspectivas da descentralização na América Latina, na Europa e no Mundo
Capítulo 5: Municipalidades y
Descentralización En Chile
Mario Rosales96
1. Introducción
Chile posee 17.5 millones de habitantes97 y una extensión territorial de 756 mil
kilómetros cuadrados. Por historia y conformación geográfica es uno de las naciones
más centralizadas de América Latina. El país nace y se estructura como tal en torno a
su capital, Santiago, y la zona central colindante, las que concentran hasta ahora la ma-
yor parte de la población, actividades económicas y poder político. El inhóspito norte
desértico y el extremo sur frío, lluvioso y desmembrado, atraen poca población posibi-
litando la hegemonía del centro.
Históricamente las tempranas luchas por el poder en la emergente república se
saldan con el predominio de las fuerzas concentradoras y Chile se organiza bajo un ré-
96 Como base de este texto se utilizó la Ficha nacional del proyecto GOLD de CGLU con actualizaciones realizadas por el
Observatorio Latinoamericano de la Descentralización de Flacma y por M. Rosales.
97 Proyecciones del Instituto Nacional de Estadística, INE, para el 2012.
128 MUNICIPALISMO
Perspectivas da descentralização na América Latina, na Europa e no Mundo
gimen unitario fuertemente presidencial. Solo en 1891 se abre un breve paréntesis, plas-
mado en la “Ley de la Comuna Autónoma” de carácter descentralizador, la que termina
por no aplicarse y ser reemplazada.
Chile está organizado con un gobierno central, 15 gobiernos regionales (con in-
tendente designado) y 345 municipalidades. La descentralización administrativa se ini-
cia durante los años 80 bajo la dictadura militar y la descentralización política se logra
durante el periodo democrático (1990-2016). Según la Constitución vigente las muni-
cipalidades solo son “administraciones locales” aunque con autonomía para gestionar sus
bienes y ejecutar sus competencias. Aprueban ordenanzas locales, pero no pueden crear
impuestos, ni contratar créditos.
2. Evolución de la descentralización
Cuadro 1 – Evolución del gasto municipal como % del gasto del gobierno general
La creación de municipios se realiza por ley nacional simple en base a una de-
manda social efectiva, población mínima, territorio y capacidad de sostenibilidad –ca-
racterísticas que varían según cada región- luego debe realizarse un estudio, convocar
un proceso de consulta y la iniciativa de ley del presidente de la república. Los nuevos
municipios deben poseer, al menos, secretaría municipal, secretaría de planificación y
las unidades de desarrollo comunitario, administración y finanzas, y control. Según su
tamaño pueden crear unidades de obras municipales, aseo y ornato, tránsito y trans-
porte público, asesoría jurídica. También pueden fundir en una sola unidad, dos o más
funciones genéricas, cuando las necesidades y características de la comuna lo requieran.
130 MUNICIPALISMO
Perspectivas da descentralização na América Latina, na Europa e no Mundo
4. Competencias municipales
Cuadro 2 – Principales competencias privativas y
compartidas de las municipalidades chilenas
6. Finanzas municipales
98 Un interesante mecanismo de transferencias compensatorias entre los propios municipios es el Fondo Común Municipal,
FCM, constituido con parte de los ingresos municipales propios. Las municipalidades transfieren al FCM una proporción del
recaudo del impuesto territorial, de las patentes comerciales y de los permisos de circulación. Los grandes municipios –como San-
tiago, Providencia, Vitacura, Las Condes o Viña del Mar- aportan proporcionalmente mayores recursos al FCM.
MUNICIPALISMO 133
Perspectivas da descentralização na América Latina, na Europa e no Mundo
tinados a los municipios más carenciados99. Empero, las diferencias de ingresos, gastos,
inversiones y calidad técnica del personal municipal siguen siendo abismantes y contri-
buyen al mantenimiento e incremento de las desigualdades territoriales.
Tanto las municipalidades como sus asociaciones enfrentan limitaciones y defi-
ciencias, siendo la principal la precariedad de sus recursos humanos y financieros y, muy
ligado a lo anterior, la falta de autonomía política real para tomar decisiones de desar-
rollo territorial en conjunto con los actores locales y ciudadanos. La causa principal de la
situación parece estar en la obcecada resistencia de la institucionalidad política chilena y
de la cultura administrativa dominante a la descentralización en cualquiera de sus moda-
lidades. En el seno del poder público nacional -fundamentalmente en el Ministerio de
Hacienda y en el Parlamento- se suele reconocer informalmente el centralismo reinante,
pero se critica a los municipios por sus bajas capacidades y a los alcaldes por ser even-
tuales competidores electorales de cuidado para los diputados y senadores en ejercicio.
99 Las comunas de mayores ingresos destinan parte de su recaudación de impuestos inmobiliarios, patentes comerciales y per-
misos de circulación para constituir el Fondo Común Municipal cuyos medios son redistribuidos a los municipios más pobres y
carenciados conforme a un procedimiento establecido por ley.
100 Estudio realizado por el IMCA y la Subsecretaría de Desarrollo Regional y Administrativo, SUBDERE.
101 Las “Escuelas de Temporada” para alcaldes, concejales y funcionarios municipales funcionan desde la fundación de la
ACHM. Tanto en verano como en primavera se organizan varias escuelas o cursos simultáneos en localidades del centro, norte
y sur del país para asegurar la participación masiva de los diversos estamentos municipales en los procesos de formación. Está
práctica es pagada por los municipios participantes, aunque la ACHM aporta con los profesores y materiales, y ha contribuido
eficazmente al desarrollo y permanencia de un “espíritu municipalista y descentralizador”.
136 MUNICIPALISMO
Perspectivas da descentralização na América Latina, na Europa e no Mundo
to las políticas públicas que afectan los intereses municipales e intentando impulsar la
agenda descentralizadora.
El movimiento asociativo municipal chileno refleja la concentración del país. La
Asociación Chilena de Municipalidades poseía en 2012 un presupuesto superior a los
2 millones de dólares anuales -financiado principalmente con las cuotas de los munici-
pios afiliados-, una planta de personal profesional holgada y oficinas amplias en la ca-
pital, Santiago. Mientras que la ACHM es una entidad estable que se autofinancia con
cierta facilidad, el resto de las asociaciones son más bien redes de municipios con fines
acotados y recursos escasos perviviendo con dificultad ya que los aportes de sus miem-
bros son insuficientes debiendo obtener recursos externos mediante proyectos que nego-
cian y ejecutan. Las asociaciones regionales interactúan con los denominados gobiernos
regionales impulsando proyectos y representando a las municipalidades frente al sector
público y a la sociedad civil regional. Las asociaciones municipales territoriales y temá-
ticas operan en base a proyectos y alianzas con otras instituciones, particularmente las
del Estado central desconcentrado que operan en cada región.
El movimiento asociativo municipal se ha desarrollado de manera importante
aunque dispar. A su cabeza la ACHM posee mayor solidez institucional, financiera y
política. Las asociaciones regionales eran hasta hace poco los “capítulos regionales” de
la ACHM, aunque esto ha cambiado al promulgarse en 2012 una ley que posibilita la
obtención de personalidad jurídica propia a las diversas asociaciones lo que fortalece su
autonomía. Las asociaciones “temáticas” se especializan en un tema eje que las reúne102
y las territoriales reúnen a municipios colindantes con fines de desarrollo o de presta-
ción de servicios en común.
La negociación para generar el consenso político es el medio que ha predomina-
do para administrar a las asociaciones mediante el acuerdo entre las diversas “bancadas
políticas”. Las asociaciones más grandes generalmente eligen a sus directorios median-
te acuerdos donde cada grupo político pesa en función de los municipios donde influ-
ye. Durante los 90, primera década de la democracia en Chile, este método permite que
las asociaciones expresen de manera bastante fiel y equilibrada la distribución del poder
político y dándoles espacio también a las diversas regiones, a los municipios grandes y
pequeños e, incluso, a alcaldes, concejales y mujeres. No obstante, la obligación de lo-
grar consensos generar programas de acción mínimos comunes con lo que suelen que-
dar afuera los aspectos más críticos de la descentralización103.
Como las directivas suelen ajustarse anualmente por efecto de los acuerdos polí-
ticos que permiten a los diversos grupos rotarse en la dirección, también se lo hizo con
la dirección ejecutiva con la consiguiente inestabilidad en la gestión de largo plazo de la
ACHM. No obstante, la aprobación de la ley que otorga a las asociaciones municipales
personalidad jurídica propia desde 2012 de avanza hacia una mayor estabilidad organi-
zacional e institucionalización de las asociaciones104.
103 Acontece que las demandas más descentralizadoras son impulsadas por los grupos de alcaldes y concejales no afines con el
gobierno nacional en ejercicio, en tanto que los partidarios del régimen nacional tienden a limitar sus demandas descentraliza-
doras para no complicar al gobierno nacional.
104 Por primera vez en años la secretaría ejecutiva de la ACHM es ejercida de modo continuo por el periodo de cuatro años
de la elección de alcaldes, avance importante para lograr estabilidad y sostenibilidad.
138 MUNICIPALISMO
Perspectivas da descentralização na América Latina, na Europa e no Mundo
Fuente: ACHM.
MUNICIPALISMO 139
Perspectivas da descentralização na América Latina, na Europa e no Mundo
BIBLIOGRAFÍA
CGLU (varios autores), Informe Mundial: Finanzas de los Gobiernos Locales. Es-
paña, CGLU, 2010.
FCM: Nueva Gerencia Pública y el Papel de las Autoridades Territoriales como Agen-
tes de Cambio Institucional. Bogotá, Federación Colombiana de Municipios, FCM,
2014.
______: El Buen Gobierno Local. Manual de Gestión Municipal para Alcaldes, Con-
cejales y Directivos Municipales. Santiago de Chile, Universidad Bolivariana, 2005.
Páginas web
<http://www.achm.cl/>
<http://www.comures.org.sv>
<http://www.fedomu.org.do>
<http://www.gold.uclg.org/>
<http://www.observatoriodescentralizacion.com/>
MUNICIPALISMO 141
Perspectivas da descentralização na América Latina, na Europa e no Mundo
Capítulo 6: Descentralización
y Alcaldías en Colombia
Mario Rosales105
1. Introducción
105 Como base del texto se utilizó la Ficha nacional del proyecto GOLD de CGLU con actualizaciones realizadas por el Ob-
servatorio Latinoamericano de la Descentralización de Flacma y propias.
106 CEPAL, 2016.
142 MUNICIPALISMO
Perspectivas da descentralização na América Latina, na Europa e no Mundo
2. Antecedentes de la descentralización
107 Departamento Nacional de Planeación (2002). Evaluación de la descentralización Municipal en Colombia: Balance de
una década, Bogotá.
108 Departamento Nacional de Planeación (2002). Evaluación de la descentralización municipal en Colombia: Balance de una
década. Tomo I. Marco Conceptual y resultados del progreso municipal. Bogotá, P36 Y P37.
MUNICIPALISMO 143
Perspectivas da descentralização na América Latina, na Europa e no Mundo
lecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones y a participar en las
rentas nacionales.
El nivel central se organiza mediante el modelo presidencialista. El Presidente
de la República es Jefe de Estado, Jefe de Gobierno y Suprema Autoridad Administra-
tiva y es elegido por voto popular directo, por mayoría absoluta a dos vueltas, para pe-
ríodos de 4 años. A partir de la reforma constitucional de 2005, puede ser reelegido pa-
ra el período inmediatamente posterior.
tos con órganos legisladores. Cabe aclarar que la función de éstos es ejercer el control
político sobre el gobernante territorial y reglamentar, a través de actos administrativos,
algunas disposiciones generales con aplicación a su respectiva jurisdicción. Por ejemplo
el plan de desarrollo, presupuesto de rentas y gastos, autorizaciones al alcalde para con-
tratar y contraer deuda, entre otras.
Los principales roles de los departamentos son: servir como intermediarios en-
tre la Nación y los municipios, coordinar la acción de los gobiernos locales de su juris-
dicción, promover el desarrollo regional, y prestar asistencia técnica en las distintas áreas
de la gestión pública en lo local. Sin embargo en 2007 el Gobierno Nacional sanciona
una ley que modifica el destino de los recursos para agua potable y saneamiento bási-
co, que según la ley 715 recaía en los distritos y municipios. Con la ley 1176 de 2007, se
asigna a los departamentos la gestión de los recursos de este sector en los casos de mu-
nicipios o distritos que no estén certificados por la Superintendencia de Servicios Pú-
blicos Domiciliaros.110
En general, todos los municipios colombianos111 tienen las mismas competencias,
a lo que se denomina principio de homogeneidad. En general, deben promover el desar-
rollo social y económico, mejorar el nivel de vida de sus habitantes y prestar los servicios
básicos necesarios como educación, salud, agua potable y saneamiento. Los municipios
tienen también competencias en cultura, recreación y deporte, atención a población vul-
nerable, equipamiento, vivienda, desarrollo agropecuario, desarrollo comunitario, trans-
porte y vías, prevención y atención de desastres, medio ambiente, alimentación escolar,
justicia, empleo, orden público, promoción del desarrollo. Por supuesto, hay casos en los
que tal principio no se aplica de manera pura.
El principal rol de los municipios es promover el desarrollo social y económico,
el mejoramiento del nivel de vida de sus habitantes y la prestación de los servicios que
le asigna la Constitución y la ley. Los servicios básicos necesarios para promover el me-
joramiento de la calidad de vida y el desarrollo social en el país son la educación, salud,
agua potable y saneamiento básico.
110 Este tipo de normativa hace parte de un grupo de leyes que está modificando la ley 715 que regula el sistema de transferen-
cias. En la misma línea, en enero de 2011 el gobierno nacional sanciona la ley 1438, que modifica la ley 100 de 1993 mediante
el cual se fortalece el Sistema General de Seguridad Social, a través de un modelo de prestación del servicio público en salud
bajo el marco de la estrategia Atención Primaria en salud que coordina la acción entre el Estado y las instituciones, modificando
nuevamente la Ley 715 del Sistema General de Participaciones, asignándole al departamento nuevas competencias, como avalar
los planes de inversión pública de municipios y distritos.
111 Colombia posee un sistema jurídico con varias características del modelo francés, donde prima la igualdad.
146 MUNICIPALISMO
Perspectivas da descentralização na América Latina, na Europa e no Mundo
Los municipios cuentan con recursos endógenos –ingresos propios que genera de
manera autónoma a través de tasas impositivas: predial, industria y comercio, avisos y
tableros y sobretasa a la gasolina- y los recursos exógenos, que provienen del Tesoro Na-
cional y llegan a los municipios a través del Sistema General de Participaciones.
MUNICIPALISMO 147
Perspectivas da descentralização na América Latina, na Europa e no Mundo
112 La recuperación financiera, desde la vigencia 2003, ha sido fruto tanto de las medidas de saneamiento fiscal –capacidad
de endeudamiento, capacidad de pago del gasto de funcionamiento, reestructuración de pasivos y responsabilidad fiscal– como
del aumento de la recaudación –especialmente la municipal–, por la recuperación económica del país, de medidas coyunturales
como el pago de las deudas territoriales con los recursos del Fondo de Ahorro y Estabilización Petrolera (FAEP) y de los mayo-
res recursos del Sistema General de Participaciones (SGP). Deben reconocerse los efectos positivos de la política de seguridad
democrática de la actual administración nacional en estos resultados.
148 MUNICIPALISMO
Perspectivas da descentralização na América Latina, na Europa e no Mundo
113 Los gobiernos territoriales pasan de invertir $37.122 mil millones en 2008 a $43.876 mil millones en 2009, con un incre-
mento real de $6.754 mil millones.
114 Que en 2008 y años precedentes orientan buena parte de los recursos para pagar los pasivos tuvieron efectos positivos en
2009.
115 El 2008 son recaudados 13.37 billones de pesos y en 2009 se llega a 15 billones según el Departamento Nacional de Pla-
neación (2009). Desempeño fiscal De los departamentos y Municipios 2008 y comparativo 2009. Bogotá. DC.
116 CGLU: Segundo Informe Mundial sobre Descentralización y Democracia Local, 2010.
MUNICIPALISMO 149
Perspectivas da descentralização na América Latina, na Europa e no Mundo
Colombia cuenta con 3 grandes entidades que agrupan a las distintas autorida-
des territoriales: la Federación Colombiana de Municipios; la Federación Nacional de
Departamentos, y la Federación Nacional de Concejos. Estas representan los intereses
de los gobiernos territoriales tanto en espacios de diálogo y debate con el gobierno na-
cional, como frente a la sociedad civil y frente a la comunidad internacional.
La FCM es un actor relevante de la descentralización y fortalecimiento munici-
pal en Colombia. Es creada en 1989, luego de la primera elección popular de alcaldes,
constituyéndose en un interlocutor nacional que representa los intereses municipales
siendo relevante en construcción de la territorialidad durante la Asamblea Constitu-
yente que da origen a la Constitución de 1991. Inicialmente la FCM fue entendida co-
mo entidad pública, en la actualidad es una entidad gremial de naturaleza asociativa, de
derecho privado y sin fines de lucro.
Sus fines generales son el fortalecimiento de la descentralización y la autonomía
local; la promoción de alianzas estratégicas entre territorios para alcanzar fines comu-
nes; la construcción de gobernabilidad; la promoción del liderazgo municipal responsa-
ble; vocería para incidir en las políticas nacionales; el fortalecimiento de las capacidades
locales profesionales, técnicas y de sus recursos humanos; y el apoyo a la internaciona-
lización municipal.
El Congreso Nacional de Municipios de la FCM elige democráticamente a su
Consejo Ejecutivo y Presidente. La FCM presta principalmente los siguientes servicios:
118 José Hernández Bonivento: “El Asociativismo Intermunicipal en Colombia”. En Cravacuore, Daniel y otros: El Asociati-
vismo Municipal en América Latina. Santiago de Chile, Universidad Tecnológica Metropolitana, UTEM, 2016.
152 MUNICIPALISMO
Perspectivas da descentralização na América Latina, na Europa e no Mundo
Fuente: FCM.
154 MUNICIPALISMO
Perspectivas da descentralização na América Latina, na Europa e no Mundo
BIBLIOGRAFÍA
CGLU (varios autores), Informe Mundial: Finanzas de los Gobiernos Locales. Es-
paña, CGLU, 2010.
FCM: Nueva Gerencia Pública y el Papel de las Autoridades Territoriales como Agentes
de Cambio Institucional. Bogotá, Federación Colombiana de Municipios, FCM, 2014.
______: El Buen Gobierno Local. Manual de Gestión Municipal para Alcaldes, Con-
cejales y Directivos Municipales. Santiago de Chile, Universidad Bolivariana, 2005.
Páginas web
<http://www.achm.cl/>
<http://www.comures.org.sv>
<http://www.fedomu.org.do>
<http://www.gold.uclg.org/>
<http://www.observatoriodescentralizacion.com/>
156 MUNICIPALISMO
Perspectivas da descentralização na América Latina, na Europa e no Mundo
Capítulo 7: Municipios y
Descentralización en El Salvador
Mario Rosales
1. Introducción119
119 Como base de este texto se utilizó la Ficha nacional del proyecto GOLD de CGLU con actualizaciones realizadas por el
Observatorio Latinoamericano de la Descentralización de Flacma.
120 Cepal, 2016.
121 Pnud: Informe sobre el Desarrollo Humano, 2014.
MUNICIPALISMO 157
Perspectivas da descentralização na América Latina, na Europa e no Mundo
o concejales. En El Salvador las elecciones municipales se realizan cada tres años -jun-
to con las elecciones de diputados- y de modo separado a las elecciones presidenciales.
El gobierno municipal está ejercido por un concejo, que tiene carácter deliberante
y normativo y lo integrará un alcalde, un síndico y entre 2 y 10 concejales, según la pobla-
ción municipal (art 24, Código Municipal). Por su parte el Alcalde debe: presidir las
sesiones del Concejo y representarlo legalmente; Llevar las relaciones entre la munici-
palidad , los organismos públicos , privados y con los ciudadanos; Convocar... a sesio-
nes del Concejo; Cumplir y hacer cumplir las ordenanzas, reglamentos y acuerdos emi-
tidos por el Concejo; Ejercer las funciones del gobierno y administración municipales
expidiendo... los acuerdos, órdenes e instrucciones necesarias y dictando las medidas...
convenientes a la buena marcha del municipio y a las políticas... del Concejo; Resolver
los casos y asuntos particulares de gobierno y administración; Nombrar y remover a los
funcionarios y empleados cuyo nombramiento no estuviere reservado al Concejo...; Or-
ganizar y dirigir la Policía Municipal; Los demás que la ley, ordenanzas y reglamentos
le señalen (art. 48 Código Municipal).
3. Organización municipal
5. Finanzas municipales
Solo la Asamblea Legislativa puede aprobar, cambiar o ajustar los impuestos lo-
cales. No obstante, los gobiernos locales pueden:
6. Personal municipal
El Gobierno Central posee diversos organismos, que se vinculan con las funcio-
nes y asuntos propios de los gobiernos locales. El Ministerio de Gobernación interme-
dia políticamente entre el gobierno central y las municipalidades, en tanto, el Instituto
Salvadoreño para el Desarrollo Municipal, ISDEM, disminuye su presencia como in-
termediario financiero, administrativo y técnico con las municipalidades. El Fondo de
Inversión Social para el Desarrollo Local – FISDL - juega un papel importante otor-
gado al Fondo de Desarrollo Económico y Social, FODES, creado en 1988.
El proceso de democratización ha debilitado las tradicionales modalidades de
control y subordinación del gobierno central hacia las municipalidades. En la actuali-
dad existe mayor respeto por el carácter autónomo de las municipalidades, dado el ran-
go constitucional alcanzado por la autonomía municipal y al hecho de que el proceso
de paz y la democratización se sustenten en la participación y el desarrollo político de
la ciudadanía. Las reformas al Código Municipal han contribuido a reforzar las nor-
mas constitucionales.
MUNICIPALISMO 163
Perspectivas da descentralização na América Latina, na Europa e no Mundo
8. Autonomía municipal
En El Salvador las elecciones municipales se realizan cada tres años -junto con
las elecciones de diputados- de modo separado a las elecciones presidenciales. La de-
mocratización de El Salvador está asociada a una creciente participación ciudadana,
con variadas expresiones en los territorios municipales y de gran significación para la
población. En la práctica, se han creado y aplicado diversas formas de democracia di-
recta, que luego generan adecuaciones y reformas al Código Municipal. La necesidad
de transparencia y acciones anticorrupción constituye la principal razón de la institu-
cionalización de las consultas ciudadanas, el presupuesto participativo, el referéndum y
la rendición de cuentas.
Estos mecanismos participativos han sido incorporados en el Código Municipal
vigente en el 2006, aunque todavía no se incluye la revocatoria del mandato. Las refor-
mas legales han sido producto de una práctica social y política efectiva y se dan en los
MUNICIPALISMO 165
Perspectivas da descentralização na América Latina, na Europa e no Mundo
espacios municipales: barrios, zonas y cantones tanto urbanos como rurales124. Empero,
a diferencia de otros países centroamericanos, las instituciones de gobierno y las auto-
ridades de los pueblos indígenas prácticamente han desaparecido.
124 Así, se han materializado nuevas formas de democracia participativa a través de los Comités de Desarrollo Local y, en al-
gunos casos, por medio de las asociaciones de desarrollo comunal.
166 MUNICIPALISMO
Perspectivas da descentralização na América Latina, na Europa e no Mundo
BIBLIOGRAFÍA
CGLU (varios autores), Informe Mundial: Finanzas de los Gobiernos Locales. Es-
paña, CGLU, 2010.
FCM: Nueva Gerencia Pública y el Papel de las Autoridades Territoriales como Agentes
de Cambio Institucional. Bogotá, Federación Colombiana de Municipios, FCM, 2014.
______: El Buen Gobierno Local. Manual de Gestión Municipal para Alcaldes, Con-
cejales y Directivos Municipales. Santiago de Chile, Universidad Bolivariana, 2005.
Páginas web
<http://www.achm.cl/>
<http://www.comures.org.sv>
<http://www.fedomu.org.do>
<http://www.gold.uclg.org/>
<http://www.observatoriodescentralizacion.com/>
170 MUNICIPALISMO
Perspectivas da descentralização na América Latina, na Europa e no Mundo
Capítulo 8: Descentralización,
Municipalidades y Regiones en Perú
Mario Rosales125
1. Introducción
125 Como base de este texto se utilizó la Ficha nacional del proyecto GOLD de CGLU con actualizaciones realizadas por el
Observatorio Latinoamericano de la Descentralización de Flacma.
126 Cepal, 2016.
MUNICIPALISMO 171
Perspectivas da descentralização na América Latina, na Europa e no Mundo
paración de poderes de los regímenes democráticos. El Perú tiene una larga historia y
tradición, con varias culturas y civilizaciones que se desarrollan a lo largo de los siglos,
siendo la más importante los Incas que abarcaron parcial o totalmente lo que hoy son
Perú, Bolivia, Ecuador, Colombia, Chile y Argentina, siendo su capital el Cusco. Lue-
go de la conquista española y del Virreinato colonial, el Perú logra su independencia y
se transforma en Republica en 1821. Desde la colonia e independencia el Perú se divi-
de en departamentos, provincias y distritos.
El Estado peruano es unitario y descentralizado, y su gobierno se ejerce mediante
el Gobierno Nacional con su Poder Ejecutivo Nacional y el Congreso de la República.
Posee 24 gobiernos regionales, 196 municipalidades provinciales y 1,646 municipalida-
des distritales (2013). Las municipalidades provinciales abarcan una provincia que cor-
responde a menudo a una ciudad entera y las municipalidades distritales corresponden
a subdivisiones administrativas de las provincias, los distritos, que suelen coincidir con
un barrio urbano o con una localidad rural. Ambas son gobiernos locales y difieren en
cuanto a tamaño, recursos y competencias.
La descentralización se inicia al final del primer gobierno de Alan García (1985-
90), el gobierno de Fujimori (1990-2000) deviene dictadura y concentra el poder y los
recursos de modo que la descentralización se detiene y se reinicia recién el año 2002.
Las principales normas que rigen a los gobiernos subnacionales y la descentra-
lización son:
127 Ordenanzas: norma de mayor jerarquía en la estructura normativa municipal. Aprueba la organización interna, la regula-
ción, administración y supervisión de los servicios públicos, así como materias de competencia normativa municipal. Acuerdos:
decisiones del concejo municipal sobre asuntos específicos de interés público, vecinal o institucional. Decretos de alcaldía: establece
las normas reglamentarias para aplicar las ordenanzas, sanciona procedimientos y resuelve o regula asuntos de interés para los
vecinos. Resoluciones de alcaldía: aprueba y resuelve asuntos de carácter administrativo.
174 MUNICIPALISMO
Perspectivas da descentralização na América Latina, na Europa e no Mundo
límites presupuestales. Los demás órganos de línea, apoyo y asesoría se establecen con-
forme lo determina cada gobierno local.
Las competencias regionales y municipales exclusivas se indican en el cuadro
siguiente.
Las competencias regionales y municipales compartidas se señalan a continuación.
128 De acuerdo a la Ley de Descentralización Fiscal, en la segunda etapa de descentralización fiscal, es decir cuando se confor-
men regiones, se cederá a los gobiernos regionales el 50% de los tributos nacionales efectivamente recaudados correspondientes al
Impuesto General a las Ventas (IGV), Impuesto Selectivo al Consumo (ISC), y el Impuesto a la Renta (IR) a personas naturales.
129 La ciudadanía realiza pagos a cambio de servicios; en el caso de las tasas los servicios son individualizados.
178 MUNICIPALISMO
Perspectivas da descentralização na América Latina, na Europa e no Mundo
• Transferencias del gobierno central130. Las transferencias percibidas por los go-
biernos regionales y locales son:
• Transferencias a los Gobiernos Regionales:
Canon y sobrecanon. Compensación por la explotación de un recurso
natural en el territorio departamental131. El sobrecanon corresponde a
la explotación de petróleo en el departamento de Ucayali.
Regalías. Monto que un yacimiento minero paga al Estado por la ex-
plotación de los recursos realizada.
Renta de Aduanas. Coparticipación del 2% del arancel recaudado por
Aduanas Marítimas, Aéreas, Postales, Fluviales, Lacustres y Terrestres,
que percibe el Gobierno Regional del Callao.
FOCAM. Fondo Desarrollo Socioeconómico de Camisea, en base a
regalías por extracción de insumos para producir gas.
130 Las transferencias intergubernamentales provienen de recursos ordinarios y de recursos determinados. Los primeros cons-
tituyen ingresos del tesoro público por lo que, de no gastarse en su totalidad, en un año. fiscal, revierten a su fuente de origen.
Los segundos, al provenir de fondos creados a favor de los gobiernos subnacionales, si no se gastan en su totalidad siguen siendo
propiedad del gobierno subnacional respectivo.
131 Hay canon minero, petrolero, gasífero, hidroenergético, forestal y pesquero.
132 Hay canon minero, petrolero, gasífero, hidroenergético, forestal y pesquero.
133 Recursos de regalías por la extracción del insumo para la producción de gas.
MUNICIPALISMO 179
Perspectivas da descentralização na América Latina, na Europa e no Mundo
La Constitución Política establece que “Los gobiernos regionales y locales son fisca-
lizados por sus propios órganos de fiscalización y por los organismos que tengan tal atribución
por mandato constitucional o legal, y están sujetos al control y supervisión de la Contraloría
General de la República, la que organiza un sistema de control descentralizado y permanen-
te. Los mencionados gobiernos formulan sus presupuestos con la participación de la población
y rinden cuenta de su ejecución, anualmente, bajo responsabilidad, conforme a ley” (Art. 199).
Por su parte, la Ley orgánica municipal establece que la auditoría la realiza un funcio-
lidades distritales rurales- que es apoyada por la cooperación internacional por su dina-
mismo y lucha por la descentralización.
En la actualidad AMPE y REMURPE son las principales asociaciones nacio-
nales municipales, si bien existen otras entidades asociativas territoriales de diverso ti-
po en regiones y provincias.
MUNICIPALISMO 183
Perspectivas da descentralização na América Latina, na Europa e no Mundo
BIBLIOGRAFÍA
CGLU (varios autores), Informe Mundial: Finanzas de los Gobiernos Locales. Es-
paña, CGLU, 2010.
FCM: Nueva Gerencia Pública y el Papel de las Autoridades Territoriales como Agentes
de Cambio Institucional. Bogotá, Federación Colombiana de Municipios, FCM, 2014.
______: El Buen Gobierno Local. Manual de Gestión Municipal para Alcaldes, Conce-
jales y Directivos Municipales. Santiago de Chile, Universidad Bolivariana, 2005.
Páginas web
<http://www.achm.cl/>
<http://www.comures.org.sv>
<http://www.fedomu.org.do>
<http://www.gold.uclg.org/>
<http://www.observatoriodescentralizacion.com/>
MUNICIPALISMO 185
Perspectivas da descentralização na América Latina, na Europa e no Mundo
Capítulo 9: Descentralización,
Ayuntamientos y Distritos en
República Dominicana
Mario Rosales136
1. Introducción
136 Como base de este texto se utilizó la Ficha nacional del proyecto GOLD de CGLU con actualizaciones realizadas por el
Observatorio Latinoamericano de la Descentralización de Flacma.
186 MUNICIPALISMO
Perspectivas da descentralização na América Latina, na Europa e no Mundo
4 años con derecho a reelección por un mandato. El Congreso es bicameral con un Se-
nado integrado por 32 senadores, uno por provincia; y la Cámara de Diputados cuyos
legisladores son electos en proporción de uno por cada 50 mil habitantes. Los Senado-
res y Diputados son elegidos directamente por períodos de cuatro años y las autorida-
des municipales se renuevan también cada cuatro años.
En 1996 se inicia un programa de reforma y modernización del Estado. La Ley
No.163-01 crea la provincia de Santo Domingo y fija nuevos límites al Distrito Nacio-
nal y la Ley No.166-03 dispone la transferencia del 10% de los ingresos corrientes no
especializados del presupuesto nacional a los municipios. El 2007 se promulga la Ley
No.170-07 del Presupuesto Participativo Municipal que reconoce y legitima la existen-
cia de la participación social en los municipios, y la Ley No. 176-07 del Distrito Nacio-
nal y de los Municipios, que sustituye a las leyes vigentes desde 1952.
La Liga Municipal Dominicana (LMD) fue creada por la Ley 49 de 1939, para
asesorar y asistir a los ayuntamientos además de ejercer su control y fiscalización. Según
esta ley, la LMD ejerce además la responsabilidad de gestionar las transferencias de fon-
dos del Gobierno Nacional a los municipios, reteniendo el 5% de los recursos por con-
cepto de gestión. A la luz de cuestionamientos el Congreso aprueba la Ley No. 176–
07 (2007) del Distrito Nacional y los Municipios que restringe los poderes de la Liga
Municipal Dominicana como órgano de supervisión y fiscalización de los municipios
para ser una entidad de asesoría técnica y planificación.
El año 2000 se funda la Federación Dominicana de Municipios – FEDOMU
– la cual agrupa a las Asociaciones Regionales y sus Juntas Directivas. Existen 10 aso-
ciaciones regionales que agrupan a los municipios de las diferentes regiones del país.
FEDOMU agrupa a todos los municipios del país los que son dirigidos por los dife-
rentes partidos políticos con representación municipal. Su gestión principal se ha cen-
trado en la lucha para que el gobierno central asigne a los municipios el 10 % del pre-
supuesto que establece la Ley.
También ha habido una progresiva introducción de procesos informáticos en la
administración de los ayuntamientos, especialmente del Sistema Integrado de Finan-
zas Municipales (SIFMUN), por una mayor cantidad de autoridades municipales lo
que redunda en una mejor disponibilidad de capacidades técnicas por los municipios
fúnebres, recolección, tratamiento y disposición final de los desechos sólidos urbanos y rurales,
limpieza vial, acceso a los núcleos de población, reconstrucción y mantenimiento de calles, ace-
ras, contenes y caminos rurales, plazas, parques públicos, biblioteca pública, instalaciones de-
portivas, matadero, mercado, protección y defensa civil, prevención y extinción de incendios,
proyección del medio ambiente, planeamiento urbano y servicios sociales básicos”.
Aun así los servicios públicos de responsabilidad municipal poseen un bajo nivel
de cobertura y calidad. La mayor parte son prestados mediante ejecución municipal di-
recta, salvo la recolección, tratamiento y disposición final de los desechos sólidos que en
los municipios muy grandes -como los de la Provincia de Santo Domingo y Santiago-
son concesionados a empresas privadas con un historial lleno de conflictos.
En los mercados, mataderos y galleras con frecuencia se alterna la gestión directa
con la concesión a personas o empresas privadas, según el tamaño del municipio y otros
factores locales. La construcción, mantenimiento de aceras y contenes, de plazas y par-
ques públicos y otras infraestructuras los ayuntamientos se realizan por administración
directa, con la excepción de proyectos muy grandes.
Competencias coordinadas o
Competencias municipales
compartidas: (con entes público
propias de los ayuntamientos
que aportan financiación)
Los municipios y distritos son autónomos para administrar sus recursos humanos.
6. Finanzas municipales
tos llegan a cobrar un tercio de los mismos. Aunque la ley establece obligaciones, la ges-
tión de cobro es mínima.
Por lo anterior, los ayuntamientos dependen altamente de las transferencias del
Estado para la financiación de sus presupuestos. Dada las deficiencias y falta de cobro
de los arbitrios internos, las transferencias estatales se incrementan cada año.
La Ley 166–03 (2003) determina el Régimen Jurídico en que se sustentan los
aportes a los Ayuntamientos y Juntas de Distrito Municipales. Según esa norma las asig-
naciones del presupuesto nacional a los gobiernos locales irán progresivamente aumen-
tando para que en el año 2005 se alcance a un 10 % de los ingresos adicionales y recar-
gos. Sin embargo, el elevado déficit fiscal sólo permite ha permitido avances menores.
En la actualidad solo se ha llegado apenas a menos de la mitad de la meta.
Las transferencias se asignan con límites de uso: hasta el 25 % es para gastos de
personal; 31 % para servicios municipales y gastos operacionales; más un 4 % para ge-
nero, educación y salud, pero esta norma no se cumple. La Ley también establece que
en ninguna circunstancia la asignación podrá ser menor a los 500 mil pesos (alrededor
de US$ 15 mil dólares, en diciembre del 2006) para los Ayuntamientos, ni menor a 250
mil pesos (US$ 7. 500) en el caso de los Distritos Municipales.
La Ley 176-2007 establece que los ayuntamientos pueden concertar operaciones
de créditos de corto y largo plazo (bajo aprobación del Congreso). También ha habido
una progresiva introducción de procesos informáticos en la administración de los ayun-
tamientos, especialmente del Sistema Integrado de Finanzas Municipales (SIFMUN),
por una mayor cantidad de autoridades municipales lo que redunda en una mejor dis-
ponibilidad de capacidades técnicas por los municipios.
7. Control municipal
BIBLIOGRAFÍA
CGLU (varios autores), Informe Mundial: Finanzas de los Gobiernos Locales. España,
CGLU, 2010.
FCM: Nueva Gerencia Pública y el Papel de las Autoridades Territoriales como Agentes
de Cambio Institucional. Bogotá, Federación Colombiana de Municipios, FCM, 2014.
______: El Buen Gobierno Local. Manual de Gestión Municipal para Alcaldes, Conce-
jales y Directivos Municipales. Santiago de Chile, Universidad Bolivariana, 2005.
Páginas web
<http://www.achm.cl/>
<http://www.comures.org.sv>
<http://www.fedomu.org.do>
<http://www.gold.uclg.org/>
<http://www.observatoriodescentralizacion.com/>
196 MUNICIPALISMO
Perspectivas da descentralização na América Latina, na Europa e no Mundo
Mario Rosales
Hace décadas que se acuñó esta frase famosa, que expresa una aspiración de gran
sentido, pero de difícil realización. Plantea una exigencia perentoria: para actuar bien ah-
ora hay que captar el mundo total trascendiendo lo inmediato y lo cercano. Hay que ver
el horizonte y la totalidad a la vez, y captar lo esencial, algo de por sí difícil para un in-
dividuo aislado. Pero la acción derivada es, al parecer, mucho más modesta. Para pervivir
y progresar debemos mejorar nuestro accionar y el de las comunidades a las que perte-
necemos humanizando nuestro entorno cercano y, en la medida que muchos lo hagan,
podremos mejorar progresivamente el estado del mundo. Cambiar “desde abajo”, desde
la cotidianeidad y, a fuerza de hacerlo, transformar poco a poco lo global. Es decir, actuar
desde las culturas y en las prácticas locales concretas hasta generar la masa crítica ne-
cesaria para empujar los grandes cambios indispensables. Sigamos este hilo conductor.
Vivimos en una época con relaciones sociales y políticas de una alta y creciente
complejidad acrecentadas por la globalización, que nos obliga a interactuar, conscien-
MUNICIPALISMO 197
Perspectivas da descentralização na América Latina, na Europa e no Mundo
tes o no, con realidades mundializadas como la velocidad del cambio técnico, que torna
obsoletos aparatos y métodos con inusitada rapidez, o la increíble cantidad de informa-
ción circulante, imposible de conocer y procesar en tiempos breves. Pero, tal vez lo más
sorprendente del tiempo actual es la emergencia de una multiplicidad de actores socia-
les que irrumpen, críticos, con nuevas y legítimas demandas ante el poder económico
altamente concentrado y el poder político que se torna difuso137 y es difícil de ejercer.
Asistimos a una lucha relativamente reglada -a lo menos en nuestro continente- donde
es cada vez más difícil llegar a grandes acuerdos que aseguren la gobernabilidad y en-
rumben el progreso.
Ante la dificultad de adaptarnos a los inestables entornos mundializados, segui-
mos enfrentando las dificultades con las mismas respuestas138 que antes funcionaban
pero que ahora son menos efectivas. Frente a la complejidad creciente se elaboran nor-
mas detalladas de modo que con políticas públicas racionales se ordenen los procesos
sociales, empero, la construcción misma de una nueva ley enfrenta intereses, presiones
y demandas como nunca antes. Entonces se hace uso del poder administrativo para ge-
nerar datos, indicadores y tableros de comando sensibles, que permitan captar mejor la
inestable realidad para reaccionar rápida y oportunamente. Pero el exceso de informa-
ción confunde y la resistencia de los actores dificulta la toma de decisiones. Se generan
trabas burocráticas ante los procedimientos complejos, surgen dificultades de interpre-
tación y discrepancias acerca del diagnóstico correcto y de lo que se debe hacer o no.
Los ciudadanos se expresan más directamente en tanto actores sociales y terri-
toriales exigiendo más rapidez y efectividad de las políticas públicas e intentando cada
grupo hacer prevalecer sus intereses y demandas por sobre los de los demás. Lamenta-
blemente, las políticas públicas, sean de origen central o local, han acostumbrado a los
ciudadanos a la espera pasiva de respuestas efectivas, pero sin comprometerse. Pero los
ciudadanos no son meros espectadores, sino actores reales, que bien podrían realizar ma-
yores aportes en la solución de los problemas. Al parecer, del estado social de derechos a
secas se debe avanzar hacia un estado social que equipare derechos y responsabilidades,
que constituye uno de los aprendizajes válidos de la gestión territorial, donde hay nece-
sariamente que involucrar positivamente a multiplicidad de actores.
137 Naím, Moisés: “El fin del poder”, Debate, Argentina, 2013.
138 Heifetz, Ronald: “Liderazgo sin respuestas fáciles”, Paidós, Barcelona, 1997.
198 MUNICIPALISMO
Perspectivas da descentralização na América Latina, na Europa e no Mundo
“Hasta 1961 necesitábamos solo del 63% de la Tierra para atender nuestras deman-
das. Con el aumento de la población y del consumo, en 1975 necesitábamos el 97% de la Tier-
ra. En 1980, el 100,6%, la primera Sobrecarga de la Huella Ecológica Planetaria. En 2005
alcanzamos la cifra de 1,4 planetas. Actualmente, en agosto de 2015, 1,6 planetas. Si hipo-
téticamente, nos dicen los biólogos y cosmólogos, quisiésemos universalizar el tipo de consumo
que los países opulentos disfrutan, serían necesarios 5 planetas iguales al que tenemos, lo cual
es imposible además de irracional” 139
Lo descrito nos obliga a una reflexión mayor acerca de lo que acontece, su pro-
yección hacia el futuro y las maneras posibles de salir del atolladero que hoy enfrentan
las políticas públicas.
La lógica capitalista, es decir la búsqueda de la ganancia como motivación esen-
cial del sistema productivo, además de destruir el planeta sobrepasa con creces las capa-
cidades de los aparatos estatales que no logran defender al conjunto de los ciudadanos
siendo, además, presionados por los grupos fácticos. En la era de la globalización este
panorama se repite con variantes en los diversos países. La vida social está condiciona-
139 Leonardo Boff en “No hay más recursos en la despensa de la Casa Común” datos de R. Barbault, Ecología general, 2011, p.418).
MUNICIPALISMO 199
Perspectivas da descentralização na América Latina, na Europa e no Mundo
da por la lógica de los mercados –ahora globales- que las políticas públicas no logran
regular para evitar o al menos reducir las inequidades territoriales y sociales. Ello ocurre
en toda América Latina y en la mayor parte del planeta. La distribución del poder en-
tre mercado, Estado y sociedad civil es en extremo dispar.
Felizmente las comunidades y familias así como los municipios, donde se dan
las relaciones sociales cercanas, son históricamente anteriores al Estado140 por lo que no
pueden desaparecer y deben ser considerados. Ante la desigualdad creciente, las crisis
recurrentes y la cooptación del Estado por el poder económico, la ciudadanía y los ac-
tores sociales recobran protagonismo, ayudados por la mejor formación, información y
la acción de las redes sociales reales y virtuales. Una nueva forma de distribuir el poder
parece surgir donde ciudadanos y actores sociales y territoriales intentan compensar el
inmenso poder e influencia del mercado y supervisar el quehacer del Estado, como se
sugiere en la gráfica de más abajo.
140 La institución municipal puede ser definida como la forma natural de cómo las poblaciones se organizan en un territorio
para autogobernarse, resolver sus problemas y generar bienestar. Al actuar con los recursos del territorio para resolver las deman-
das de hábitat, alimentación, servicios comunes, trabajo y recreación se genera una cultura o saber local que ayuda a la identidad y
autovaloración. Generalmente las políticas públicas llegan después de generados los asentamientos, como muestran los ejemplos
de colonización y de invasiones.
200 MUNICIPALISMO
Perspectivas da descentralização na América Latina, na Europa e no Mundo
bres y modalidades. Al no existir antes un Estado social como el actual, las comunidades
locales recurrían a su rica cultura de la colaboración y ayuda mutua para superar muchas
de sus dificultades, como las mingas o trabajo voluntario aún presentes en América La-
tina. En esta cultura la armonía con el medio ambiente era del todo natural y deseable.
Pero el crecimiento económico trae aparejada una división del trabajo cada vez
mayor que atomiza a las comunidades y resuelve las necesidades de las personas en los
mercados, mediante la compra y venta de casi todos los bienes y servicios que satisfacen
necesidades. En el mundo de hoy la división de tareas y la especialización son tan altas
que no concebimos la vida de otro modo y nos parecen añejas y superadas esas antiguas
relaciones sociales cooperativas y los valores que de allí emanaban.
No obstante, las modalidades de vida social comunitaria, de pequeña producción
y de satisfacción colaborativa de las necesidades personales y colectivas nunca han de-
jado de existir. En el campo son más evidentes y los pueblos originarios aun practican
una envidiable relación no destructiva con la naturaleza. Los más pobres siempre han
resuelto muchos de sus problemas gracias a las redes de supervivencia y la cooperación
mutua es un recurso diseminado al que también acuden las clases medias. Y el empleo
–clave para la supervivencia de cualquier sistema- sigue siendo generado mayoritaria y
masivamente por los pequeños productores campesinos, por los artesanos y por las em-
presas de talla pequeña o mediana.
En la actualidad la colaboración y la participación mantienen su vigencia -como
cuando emergen masivamente durante las emergencias o desastres- como se indica en
el gráfico de más abajo observando muchas buenas prácticas latinoamericanas de pres-
tación de servicios públicos con involucramiento de la población.
dos que genera la globalización están haciendo a los ciudadanos cada vez más deman-
dantes y exigentes respecto de sus derechos.
La delicada situación actual de las administraciones gubernamentales asediadas
por los actores sociales se acrecienta en muchos territorios por las crisis ambientales ori-
ginadas por la interacción entre las formas de producciones depredadoras, el consumo
exacerbado y la fragilidad de los ecosistemas afectados por el cambio climático. Confu-
sa, la sociedad civil presiona al Estado y al sector privado para que corrija los desequili-
brios existentes mediante políticas públicas más afectivas que aumenten la transparen-
cia y amplíen la cobertura y calidad de los bienes y servicios públicos.
Lamentablemente la creciente inestabilidad política y social que se observa en
muchos territorios no va aparejada con una mayor responsabilidad cívica ciudadana que
facilite la colaboración entre los actores públicos, privados y civiles para el mejor diseño
y ejecución de las políticas públicas. La conflictividad genera a menudo el efecto opues-
to: autoridades políticas nacionales o locales debilitadas, con menor confianza de la ciu-
dadanía y de los actores sociales.
Las insuficiencias del aparato público, la falta de probidad del sector privado y la
desconfianza en las clases políticas y empresariales exigen de la implementación de esti-
los más colaborativos de gobernanza que reconstruyan las confianzas y ayuden a articu-
lar a los sectores público, privado y a la sociedad civil para enfrentar de manera solidaria
los actuales problemas y avanzar hacia una gestión territorial sustentable del desarrollo.
No se trata de obligar a colaborar a los actores mediante normas restrictivas sino
de abrir espacios de diálogo para estimular en los territorios la construcción de consen-
sos y acuerdos entre el poder público, el sector privado y los ciudadanos tras estrategias
y acciones locales adaptadas de desarrollo.
Para lograrlo hace falta más y mejor descentralización política, administrativa y
fiscal, con autonomía local efectiva, que estimulen la cooperación responsable entre los
variados actores públicos, privados y la sociedad civil.
El desarrollo es cada más una cuestión de conciencia cívica, de valores compar-
tidos y de cooperación solidaria. Es ahí donde las autoridades locales y los municipios
tienen una tarea esencial que necesita de más descentralización política, administrativa
y fiscal. Es decir, de la devolución del poder concentrado.
MUNICIPALISMO 205
Perspectivas da descentralização na América Latina, na Europa e no Mundo
BIBLIOGRAFÍA
CGLU (varios autores), Informe Mundial: Finanzas de los Gobiernos Locales. Es-
paña, CGLU, 2010.
FCM: Nueva Gerencia Pública y el Papel de las Autoridades Territoriales como Agentes
de Cambio Institucional. Bogotá, Federación Colombiana de Municipios, FCM, 2014.
______: El Buen Gobierno Local. Manual de Gestión Municipal para Alcaldes, Con-
cejales y Directivos Municipales. Santiago de Chile, Universidad Bolivariana, 2005.
Páginas web
<http://www.achm.cl/>
<http://www.comures.org.sv>
<http://www.fedomu.org.do>
<http://www.gold.uclg.org/>
<http://www.observatoriodescentralizacion.com/>
212 MUNICIPALISMO
Perspectivas da descentralização na América Latina, na Europa e no Mundo
PARTE II –
MUNICIPALISMO
NA EUROPA
MUNICIPALISMO 213
Perspectivas da descentralização na América Latina, na Europa e no Mundo
141 Professor catedrático jubilado da Escola de Direito da Universidade do Minho (UM); diretor da Faculdade de Direito da
Universidade Lusófona do Porto (ULP); professor de Direito Administrativo e Direito Municipal; presidente da Direção da As-
sociação de Estudos em Direito Regional e Local (Aedrel); diretor do Núcleo de Estudos em Direito das Autarquias Locais da
Universidade do Minho (Nedal); autor de vários livros e numerosos artigos na área do Direito Público.
214 MUNICIPALISMO
Perspectivas da descentralização na América Latina, na Europa e no Mundo
Parece haver razões fundadas para afirmar que o Município é uma das instituições
mais sólidas e mais duráveis do nosso ordenamento jurídico. Sem prejuízo de se dever
reconhecer que, em função do momento histórico-político, a sua configuração jurídica
sofreu mutações consideráveis, a verdade é que, apesar disso mesmo, pode constatar-se
a tendencial permanência do Município como um dos referentes da organização polí-
tica, social e jurídica dos últimos (pelo menos) dois séculos de Portugal.
Por razões de economia e de objeto do presente trabalho, as considerações que
aqui deixaremos a propósito da história dos Municípios, do municipalismo e da auto-
nomia local terão o seu início tão somente no século XIX. Não deixa de ser verdade que
as origens do Município podem (e devem) buscar-se em momento histórico muito an-
terior. Mas é sobretudo interessante perspetivar e conhecer o Município desde a forma-
ção do Estado moderno, isto é, desde aquele momento em que, por força de revoluções
liberais (a começar, claro está, pela Revolução Francesa), se criaram os Estados dota-
dos de constituições políticas, de parlamentos representativos e, jurídico-administrati-
vamente, alicerçados em estruturas fortemente centralizadas. É a partir deste momen-
to histórico que tendencialmente contrapõe aquilo que é o designado “Estado central”
142 Doutor em Direito pela FDUC, professor e pesquisador na Universidade do Minho. Áreas preferenciais de estudo e pes-
quisa: Direito financeiro público, Direito tributário, Direito da despesa pública, Teoria do Direito, Normativismo e Positivismo
jurídicos.
143 Investigador da Universidade do Minho; adjunto para a área jurídica do Ministro da Economia do XXI Governo Cons-
titucional de Portugal.
216 MUNICIPALISMO
Perspectivas da descentralização na América Latina, na Europa e no Mundo
aos Municípios, que mais importa conhecer, em breves palavras, alguma da história do
municipalismo português.
Ainda a título introdutório, não poderemos deixar de sublinhar aquilo a que, supra,
fizemos leve referência. Os dados históricos disponíveis – designadamente os elementos
de direito positivo, como Constituições, códigos ou legislação avulsa – demonstram for-
tes oscilações nesse ponto nevrálgico que é a autonomia dos Municípios, entendida esta,
nas palavras sempre superiores do emérito publicista italiano Santi Romano144, como a
capacidade ou o poder de autodireção política e administrativa de determinado ente ou
pessoa coletiva. Todavia, o que é imanente a todos esses mesmos elementos é a presen-
ça constante da instituição “Município”, à qual, ademais, são sempre inculcadas as tare-
fas de defesa e promoção dos interesses das populações do agregado territorial respetivo.
Tendo assim presente estas duas considerações iniciais – a restrição histórico-tem-
poral da análise, por um lado, e, por outro lado, as oscilações que, ao longo dos tempos, foi
sofrendo o núcleo jurídico da autonomia dos Municípios – daremos conta, de seguida,
dos principais momentos que construíram a história do municipalismo em Portugal145.
O nosso país sofreu a sua revolução liberal em 1820. Convocadas as Cortes nes-
se mesmo ano, o novo regime tem o seu primeiro momento político relevante – no que
ao municipalismo diz respeito – com a aprovação da Constituição de 1822, a qual con-
sagrou todo um título – o seu Título VI, com a epígrafe “Do Governo Administrativo
e Económico” – ao poder local. Especificamente quanto aos Municípios, e com uma
feição claramente de inspiração francesa, estabelecia o seu artigo 219º que “haverá Câ-
maras em todos os povos, onde assim convier ao bem público”. Especificamente quan-
to à administração municipal, o artigo 220º previa a eleição anual dos vereadores “pela
forma direta à pluralidade relativa de votos em escrutínio secreto e assembleia públi-
ca”, ao passo que o artigo 223º concedia ao poder municipal uma generosa enumeração
de atribuições, das quais destacamos o poder de “fazer posturas ou leis municipais” (I),
“promover a agricultura, o comércio, a indústria, a saúde pública e geralmente todas as
comodidades do concelho” (II), “cuidar das escolas de primeiras letras e de outros esta-
belecimentos de educação […] e bem assim os hospitais, casas dos expostos e outros es-
tabelecimentos de beneficência […]” (IV), “tratar das obras particulares dos Concelhos
144 ROMANO, Santi. Autonomia. Frammenti di un Dizionario Giuridico, Giuffrè, Milano, 1947. p.30.
145 Ao longo das próximas páginas, no que tange à história dos Mmunicípios, do municipalismo e do poder local, vamos se-
guir a ordem de exposição de OLIVEIRA, António Cândido de. Direito das Autarquias Locais. 2. ed. Coimbra Editoria, 2013,
p. 11-42.
MUNICIPALISMO 217
Perspectivas da descentralização na América Latina, na Europa e no Mundo
146 OLIVEIRA, António Cândido de. Direito das Autarquias Locais. 2. ed. Coimbra Editoria, 2013, p. 17.
218 MUNICIPALISMO
Perspectivas da descentralização na América Latina, na Europa e no Mundo
tinham todo o poder junto das populações. Assim, logo em 1835 são publicados novos
diplomas (a Carta de Lei de 25 de abril e o Decreto de 18 de julho) que passam a di-
vidir o território nacional em distritos administrativos, os quais se subdividam em con-
celhos que, por sua vez, se compunham de freguesias. “O número de concelhos e a sua
extensão será oportunamente regulado, segundo o exigir a comodidade dos povos e o
bem do serviço”, previa o artigo 3º do decreto de 18 de julho de 1835. Ora, esse impulso
ocorreu no ano seguinte, através da publicação do decreto de 17 de maio de 1836, que
estabelecia que cada concelho “deveria ter o número suficiente de cidadãos hábeis pa-
ra os cargos eletivos e bastantes meios de sustentar os encaros municipais”, o que bem
atesta a preocupação do legislador da época em garantir a sustentabilidade (territorial
e populacional) de cada Município como condição imprescindível da sua própria au-
tonomia. A 6 de novembro de 1836, é publicado o decreto que consagra a nova divisão
administrativa e territorial de Portugal, que passa a contar com 17 distritos administra-
tivos e 351 concelhos (foram, assim, suprimidos mais de 400). Essa é, pois, a base fun-
damental da divisão administrativa do nosso território e que, com algumas oscilações,
chegou até aos dias de hoje (diga-se que Portugal tem, atualmente, 308 Municípios).
O ano de 1836, todavia, não se tornou uma referência do municipalismo portu-
guês apenas por causa do referido decreto de 6 de novembro, que contém, como supra
se mencionou, o quadro da divisão territorial portuguesa. Merece particular destaque
a publicação, a 31 de dezembro desse mesmo ano, do primeiro Código Administrati-
vo português. Nos termos do artigo 1º desse código, o território nacional é divido em
distritos, subdividindo-se, por sua vez, em concelhos (compondo-se estes de uma ou
mais freguesias). Em cada uma dessas circunscrições territoriais era garantida a exis-
tência de um órgão com natureza deliberativa, eleito pelos respetivos habitantes (artigo
7º do referido código). Merece, também, destaque o seu artigo 21º, na medida em que
tornava explícito que esse órgão era, no concelho, a câmara municipal, composta por
vereadores; os eleitores seriam todos aqueles que, por um lado, tivessem completado os
25 anos com domicílio no concelho, e que, por outro lado, tivessem uma renda anual
não inferior a determinado valor, proveniente de “bens de raiz, indústria, emprego ou
comércio” (artigos 25º e 26º). A eleição das câmaras municipais era realizada anualmente,
sendo que o presidente da câmara era eleito pelos vereadores à pluralidade dos votos
(artigos 23º e 33º), cabendo-lhe, em especial, a execução das deliberações camarárias
(artigo 203º). É, ainda, merecedor de nota o facto de o Código Administrativo prever
um leque de atribuições especificado e amplo (previsto no artigo 82º), cabendo-lhe, a
MUNICIPALISMO 219
Perspectivas da descentralização na América Latina, na Europa e no Mundo
da qual lhes competia administrar os “peculiares interesses dos povos das respetivas cir-
cunscrições” (artigo 42º), não se deixou, todavia, de prescrever um novo regime jurídi-
co que previa, por um lado, a nomeação anual, por decreto governamental, dos presi-
dentes das câmaras municipais que recebessem do Estado subsídios de valor superior
a determinado montante (artigo 63º); e, por outro lado, um novo regime de tutela bas-
tante agressivo, que fazia depender da aprovação do governo decisões em matérias co-
mo empréstimos, criação de empregos ou fixação de percentagens adicionais às contri-
buições do Estado, sendo exigido, cumulativamente, que essas mesmas matérias fossem
objeto de um parecer de 40 eleitores maiores contribuintes domiciliados no território
do concelho, parecer esse sem o qual a entidade tutelar não poderia aprovar as delibe-
rações das câmaras municipais.
Portugal sofreu a implantação da sua República em 1910. A modificação do re-
gime político acarretou importantes mudanças na administração local, no sentido de
uma maior descentralização. Logo nesse ano, foi reposto em vigor (ainda que parcial-
mente) o Código Administrativo de 1878, o qual, como se evidenciou, mostrava uma
ampla abertura à autonomia das entidades locais. Em 1911, foi publicada a nossa pri-
meira Constituição republicana, a qual, em matéria de poder local, determinava, no seu
artigo 66º, entre outros factos relevantes: a) a não ingerência do governo na vida dos
corpos administrativos; b) a divisão do poder local (municipal e distrital) em delibera-
tivo e executivo; c) a representação das minorias nos corpos administrativos; e d) a au-
tonomia financeira dos corpos administrativos. É, pois, uma sólida base constitucional
para a autonomia municipal.
Só em 1913 foi publicada legislação administrativa compatível com as ideias da
nova Constituição republicana, legislação essa, aliás, retocada em 1916. Através dessas
duas intervenções legislativas, o território nacional foi dividido em distritos, concelhos
e freguesias, estabelecendo-se órgãos deliberativos eleitos diretamente (junta geral, câ-
mara municipal e junta de freguesia, respetivamente). No que diz respeito, especifica-
mente, à administração municipal, aparece uma estrutura nova (resultante do disposto
no já citado artigo 66º da Constituição de 1911), que se caracteriza pela previsão de um
órgão deliberativo numeroso (a câmara municipal, eleita diretamente por um período
de três anos, e constituída por um número variável de vereadores, conforme a classifica-
ção dos concelhos) e um órgão executivo, denominado “comissão executiva”, eleita pe-
la câmara de entre os seus membros. A câmara municipal, no seu todo, recebeu o nome
corrente de “senado municipal”, reservando-se o nome de “câmara municipal”, afinal,
para a dita comissão executiva. A figura do administrador do concelho ainda subsistia,
mas com funções muito limitadas.
222 MUNICIPALISMO
Perspectivas da descentralização na América Latina, na Europa e no Mundo
O regime político republicano chegou até aos nossos dias, mas, em 28 de maio
de 1926, Portugal sofreu um golpe militar, o qual deu início à instauração de um re-
gime autocrático, que perdurou até 1974. Fruto desse mesmo regime, é promulgada a
Constituição de 1933, que, no seu artigo 127º, determinava que a vida das autarquias
locais estava sujeita à inspeção dos agentes do governo, podendo as deliberações mu-
nicipais depender de autorização ou ser exigida a sua aprovação por outros organismos
públicos. O regime de administração local que resultou dessa Constituição autocráti-
ca de 1933 foi plasmado no Código Administrativo de 1936 (posteriormente revisto
em 1940). O território nacional foi dividido em concelhos, que se formam de fregue-
sias, e que se agregam em distritos e províncias (artigo 1º). No que respeita, especifica-
mente, ao concelho, os seus órgãos eram o conselho municipal, a câmara municipal e o
presidente da câmara municipal (artigo 15º). Todavia, no que toca à aferição da sua real
autonomia, só o nome é comum aos movimentos legislativos descentralizados prece-
dentes. Desde logo, deixa de haver câmara municipal eleita diretamente pelos cidadãos
eleitores do Município. A câmara municipal é composta por um presidente, nomeado
pelo governo, e por um número variável de vereadores, eleitos pelo conselho municipal,
por quatro anos (artigo 36º). Por sua vez, o conselho municipal era um órgão que refle-
tia a estrutura corporativa do regime político, sendo composto, para além do presiden-
te da câmara e de representantes escolhidos pelas juntas de freguesia, por representan-
tes das entidades patronais, das ordens profissionais, das Misericórdias e das Casas do
Povo ou de Pescadores.
A câmara municipal continuava a ser o órgão central da administração concelhia,
recebendo da lei múltiplas competências. Todavia, a ação do governo no funcionamen-
to dos órgãos municipais estava prevista com grande amplitude, desde a ação inspeti-
va, até ao próprio poder de transmitir instruções quanto à melhor forma de execução
das leis e funcionamento dos respetivos serviços (artigo 372º). O governo podia, até, ir
mais longe, sendo-lhe permitida a dissolução dos corpos administrativos com funda-
mento no facto de a sua gerência ser “nociva aos interesses da respetiva autarquia” (arti-
go 378º), ficando o concelho submetido a um regime tutelar e sendo confiada essa ge-
rência a uma comissão administrativa (artigo 384º).
Essa estrutura do poder municipal, que perspetiva o Município como Ente ad-
ministrativo integrado na administração indireta do Estado, manteve-se até 1974, ano
em que, a 25 de abril, foi derrubado o regime político autoritário e substituído por ou-
tro, de natureza democrática, cujas bases, quanto à administração local, constam desde
logo da Constituição da República Portuguesa de 1976. A esse regime, bem como à le-
MUNICIPALISMO 223
Perspectivas da descentralização na América Latina, na Europa e no Mundo
147 Quanto à natureza jurídica do Memorando de Entendimento, ver ROCHA, Joaquim Freitas. Finanças públicas restritivas:
o impacto das medidas da Troika nas regiões autónomas e nas autarquias locais. Direito Regional e Local, n. 15, jul./set. 2011., p.
5 e seguintes.
224 MUNICIPALISMO
Perspectivas da descentralização na América Latina, na Europa e no Mundo
Nos termos desse acordo, o Estado português assume, por um lado, a obrigação
de proceder a uma significativa alteração do seu mapa territorial local, ao mesmo tempo
que consente que pode haver uma ligação ou uma conexão entre uma diminuição im-
portante do número de entidades locais e o reforço da qualidade da prestação do serviço
público, do aumento da sua eficácia e da redução dos seus custos. Ora, ainda que a títu-
lo meramente introdutório, não podemos deixar de salientar que desconhecemos qual
tenha sido o estudo econométrico (ou de alcance semelhante)149 que determinasse que
a existência de Municípios e freguesias nos números então existentes tenha sido a causa
da (alegada) ineficiente prestação de serviços públicos a cargo destas entidades locais,
da mesma forma que desconhecemos o que terá autorizado tão peremptória conclusão
de que a diminuição “significativa” do número dessas entidades pudesse equivaler, em
matéria de resultados, a uma automática melhoria dessa mesma qualidade de prestação
de serviços públicos. Aliás, à data de hoje, nada parece indicar que tais premissas se te-
nham confirmado. Por outro lado, esse acordo internacional deixou disponível ao Es-
tado português a escolha de qual tipo de entidades locais que seria merecedor de uma
“significativa” redução. Não tendo tomado opção entre “Municípios” e “freguesias”, tal
acordo apenas exigiu que o número total destas autarquias fosse substancialmente re-
duzido. A opção nacional recaiu, antecipamo-lo desde já, pelas freguesias. Atualmente,
148 É talvez curioso constatar que o acordo celebrado pelas mesmas instituições com a Grécia, a 2 de Maio de 2010, desig-
nado de “Memorandum of Understanding on Specific Economic Policy Conditionality”, estabelece, no seu ponto IV, dedicado
às reformas estruturais, o seguinte: “Parliament adopts legislation reforming public administration at the local level, notably by
merging municipalities, prefectures and regions with the aim of reducing operating costs and wage bill. Parliament adopts legisla-
tion requiring online publication of all decisions involving commitments of funds in the general government sector”. Já o acordo
celebrado entre a Irlanda e as supra identificadas instituições, que também recebeu a designação de “Memorandum of Unders-
tanding on Specific Economic Policy Conditionality”, de 3 de dezembro de 2010, nada estabelece de semelhante, com excepção
umas muito genéricas indicações em matéria de equidade fiscal, no seu “item iv – structural fiscal reforms – Actions for the third
review (actions to be completed by end Q3-2011)”.
149 Também em Espanha, e aí a propósito da Lei 27/2013, de 27 de dezembro (de Racionalización y Sostenibilidad de la Ad-
ministración Local), parece ter havido semelhantes dúvidas quanto à existência de estudos que, com fundamentos bem alicerça-
dos, pudessem determinar que a redução de entidades locais pudesse conduzir, em linha reta, a resultados económicos positivos e
indiscutíveis (e, desde logo, a poupanças significativas). Assim, CABALLERO, Francisco Velasco. Reforma de la administración
local: una nueva distribuición territorial del poder. La Reforma del Sector Público, Universidad de Sevilla, Instituto Garcia Ovie-
do, 2014, p. 68.
MUNICIPALISMO 225
Perspectivas da descentralização na América Latina, na Europa e no Mundo
150 No mesmo sentido, CANOTILHO, J.J. Gomes; MOREIRA, Vital. Constituição da República Portuguesa Anotada. 4. ed.
Coimbra Editoria, 2007, p. 232.
226 MUNICIPALISMO
Perspectivas da descentralização na América Latina, na Europa e no Mundo
151 Como exceção, regista-se, por um lado, que o Título III do Estatuto de Galicia, cuja epígrafe é “Da Administração Públi-
ca Galega”, prevê, no seu art. 40.º, que “lei de Galiza pode reconhecer personalidade jurídica à paróquia rural”, o que, procedi-
mentalmente, é desenvolvido nos arts. 153.º a 164.º da Ley 5/1997, de 22 de julho, denominada Ley de Administración Local de
Galicia; por outro lado, a Ley Orgânica 7/1981 – Estatuto de Autonomia do Principado de Astúrias – prevê, no seu art. 6.º, que “se
reconhecerá personalidade jurídica à paróquia rural como forma tradicional de convivência do povo asturiano”; por outro lado
ainda, a Ley 6/1994, de 19 de maio – Lei Reguladora das Entidades Locais Menores de Cantábria – dispõe, no seu art. 1.º, que “na
Comunidade Autónoma de Cantábria, as entidades de âmbito territorial inferior ao município para a Administração descentra-
lizada de núcleos de povoação separados denominam-se tradicionalmente Juntas Vicinais, que gozam de personalidade jurídica
e capacidade de exercício”, desenvolvendo-se, nos seus arts. 4.º e 5.º, respetivamente, as competências e a composição dos órgãos
das juntas vicinais. Por último, deve deixar-se registo da existência de certas circunscrições territoriais, de administração civil,
cujos órgãos não obedecem a um modelo unitário, denominadas parishes, existentes em algumas regiões da Grã-Bretanha e em
alguns estados norte-americanos, como o Louisiana.
152 Neste sentido, OLIVEIRA, António Cândido de. Direito das autarquias locais. 2. ed. Coimbra Editoria, 2013, p. 38 e
seguintes. Para uma breve síntese histórica e político-administrativa da freguesia, OLIVEIRA, António Cândido de: NEIVA,
Mateus Arezes. As freguesias na organização administrativa portuguesa. Organização conjunta Aedrel/Anafre/Nedal, dez. 2013,
p. 8 e seguintes.
MUNICIPALISMO 227
Perspectivas da descentralização na América Latina, na Europa e no Mundo
diminuição de 1.168 freguesias no espaço temporal de dois anos. Parece, assim, ter si-
do cumprido o compromisso internacional do Estado português, através do qual este se
propôs a uma redução “significativa” do número de entidades locais existentes no ter-
ritório nacional153.
Não é este, todavia, o espaço para uma melhor e mais ampla discussão sobre es-
se fenómeno. Importa, assim, que nos concentremos na questão municipal e na abor-
dagem dos métodos e meios de criação, modificação e extinção de Municípios. Es-
quematicamente, podemos afirmar: da reforma supracitada, não resultou a extinção de
nenhum dos 308 Municípios portugueses. Do ponto de vista estritamente numérico, o
nosso país conta com:
153 Para outros desenvolvimentos, CRUZ E SILVA, Pedro. A fusão das freguesias. La racionalización de la organización admi-
nistrativa local: las experiencias española, italiana e portuguesa, Civitas Thomson Reuters, 2015, p. 513 e seguintes.
228 MUNICIPALISMO
Perspectivas da descentralização na América Latina, na Europa e no Mundo
parques, entre outros) que garantam a existência daquele Município a criar em condi-
ções de previsível autonomia.
Quanto ao procedimento de criação de Municípios, o mesmo diploma determi-
na que deva ser apresentado um projeto ou proposta de lei à Assembleia da República,
permitindo, assim, que o respetivo presidente possa ordenar a instauração do processo
na comissão parlamentar da especialidade. O governo terá 90 dias para fornecer à As-
sembleia da República, sob a forma de relatório, os elementos suscetíveis de instrução
do processo. O relatório será elaborado por uma comissão apoiada, tecnicamente, pelos
serviços competentes do Ministério da Administração Interna e integrada por mem-
bros indicados pelas juntas de freguesia que passarão a fazer parte do novo Município,
bem como por representantes da câmara ou das câmaras municipais do Município de
origem. Esse relatório versará sobre alguns aspetos relevantes para a determinação do
grau de subsistência do Município a criar, tais como: viabilidade do novo Município e
do Município de origem; delimitação territorial; indicação da denominação, sede e ca-
tegoria administrativa, bem como distrito em que ficará integrado; e discriminação dos
bens, universalidades, direitos e obrigações do Município de origem que se transferem
para o novo Município. Cumpridos esses requisitos e esses trâmites procedimentais, é
necessária, ainda, a concretização do novo Município, através de lei da Assembleia da
República. Será, assim, a lei concreta da criação do Município. O artigo 9º da Lei nº
142/1985 exige que a lei criadora do Município determine: que freguesias o constituem;
que funcionários públicos passam a exercer funções no novo Município; qual a com-
posição da comissão instaladora; e, por último, o estabelecimento do processo eleitoral.
rísticas ou dimensões que garantem não apenas a sua sobrevivência, mas também um
núcleo duro de poderes que se impõem ao legislador ordinário. Por um lado, é requisi-
to da Constituição que uma autarquia local compreenda sempre uma assembleia elei-
ta, dotada de poderes deliberativos (nº 1 do artigo 239º da CRP). Por outro lado, “a as-
sembleia municipal é o órgão deliberativo do Município e é constituída por membros
eleitos diretamente em número superior ao dos presidentes da junta, que a integram”
(artigo 251º da CRP). Ainda quanto à forma da sua composição, “a assembleia é elei-
ta por sufrágio universal, direto e secreto dos cidadãos recenseados na área da respeti-
va autarquia, segundo o sistema de representação proporcional” (nº 2 do artigo 239º da
CRP). É, assim, o próprio texto constitucional que não se inibe de atribuir à assembleia
municipal a sua natureza deliberativa (o que imporá, ao legislador ordinário, inevitáveis
reflexos quanto à natureza das suas atribuições e competências – o que melhor se verá
no capítulo seguinte deste estudo) e a forma de se alcançar a sua composição. Sobre es-
te último ponto – a sua composição – dir-se-á que a assembleia municipal é composta
por dois tipos de membros: os eleitos diretamente e os presidentes de junta de fregue-
sia. Para determinar o seu número concreto (que será, pois, variável, bastando para isso
que seja, como é, fortemente variável o número de freguesias em cada Município), há
duas regras fundamentais a ter em conta154: em primeiro lugar, o número de membros
eleitos diretamente deve ter, pelo menos, o triplo do número de vereadores da respetiva
câmara municipal; em segundo lugar, o número de membros eleitos diretamente terá
que ser sempre superior ao número de presidentes da junta de freguesia. Aplicando es-
sas regras, o número de membros da assembleia municipal obtém-se multiplicando por
três o número de vereadores da respetiva câmara municipal (infra, já deixaremos nota
de como se determina o número de vereadores de uma câmara municipal), juntando-
-se a estes todos os presidentes de junta de freguesia. Como a seguir melhor se verá, de-
signadamente no item 4, as competências que, em concreto, são legalmente acometidas
à assembleia municipal configuram este órgão como uma espécie de parlamento local,
dotado de poderes deliberativos e de fiscalização. A sua ação centra-se muitas vezes na
apreciação e votação de assuntos que lhe são remetidos pelo órgão executivo do Muni-
cípio, a câmara municipal. Apesar disso, a assembleia municipal não detém poderes de
eleição da câmara municipal, nem do seu presidente, podendo votar moções de censura
que possuem, tão somente, um valor político simbólico, isto é, não determinam a queda
154 Seguiremos, aqui, o raciocínio exposto por OLIVEIRA, António Cândido de. Direito das autarquias locais. 2. ed. Coimbra
Editoria, 2013, p. 263 e seguintes.
230 MUNICIPALISMO
Perspectivas da descentralização na América Latina, na Europa e no Mundo
do órgão executivo, nem do seu presidente155. Voltaremos a este particular assunto no item
8. A assembleia municipal tem anualmente cinco sessões ordinárias e pode ser convoca-
da ainda extraordinariamente (artigos 27º e 28º da Lei nº 75/2013, de 12 de setembro).
Quanto à câmara municipal, a sua existência como órgão autárquico incontor-
nável também se deve ao texto constitucional, o qual, de resto, lhe define a designação e
o essencial do seu regime jurídico. Quanto à designação, o legislador constitucional tra-
tou de assegurar, por um lado, que um dos órgãos representativos do Município é a câ-
mara municipal (artigo 250º da CRP), e, por outro lado, sob a epígrafe “câmara muni-
cipal”, estabeleceu que “a câmara municipal é o órgão executivo colegial do Município”
(artigo 252º da CRP). Quanto à forma da sua composição, o nosso texto fundamental
deixa esclarecido que “o órgão executivo colegial é constituído por um número adequa-
do de membros, sendo designado presidente o primeiro candidato da lista mais votada
para a assembleia ou para o executivo, de acordo com a solução adotada na lei, a qual
regulará também o processo eleitoral, os requisitos da sua constituição e destituição e o
seu funcionamento” (nº 3 do artigo 239º da CRP). Importa inculcar, aqui, uma preci-
são. Como se vê, o artigo acabado de citar refere que o presidente será o “primeiro can-
didato da lista mais votada para a assembleia ou para o executivo (…)”. Tal tem que ver
com o facto de esse mesmo nº 3 do artigo 239º da CRP se referir aos órgãos executi-
vos das autarquias locais, não somente ao do Município. Ora, são órgãos executivos das
autarquias locais a câmara municipal e a junta de freguesia (órgão executivo da pessoa
coletiva “freguesia”). E, para a freguesia, a opção legislativa ordinária foi a prevista em
primeiro lugar nesse segmento da norma constitucional, ou seja, o presidente do órgão
executivo é o primeiro candidato da lista mais votada para a respetiva assembleia. Não
foi essa, todavia, a opção do legislador ordinário para o Município; neste caso, o presi-
dente da câmara municipal será o primeiro candidato da lista mais votada a esse órgão
executivo (nº 1 do artigo 57º da Lei nº 169/1999, de 18 de setembro).
Quanto à natureza da composição da câmara municipal, não encontramos me-
lhores palavras do que as seguintes: “se a assembleia municipal se assemelha a um parla-
mento local, já a câmara municipal, apesar do estatuto constitucional de órgão executivo
155 Sendo a assembleia municipal um órgão de controlo da atividade da câmara municipal – alínea l) do nº 1 do art. 53 da
Lei 169/99, de 18 de setembro – era natural que detivesse, em consequência, o poder de determinar, mediante votação, a queda
da câmara municipal. A inexistência desse poder deu origem a um debate interessante entre alguns dos mais reputados autores
administrativas portugueses. Para mais, OLIVEIRA, António Cândido de. Direito das autarquias locais. 2. ed. Coimbra Edito-
ria, 2013, p. 264 e seguintes; AMARAL, Diogo Freitas do. Curso de direito administrativo. v. I, 3. ed. 2006, p. 578 e seguintes;
CANOTILHO, J.J. Gomes; MOREIRA, Vital. Constituição da República Portuguesa Anotada. 4. ed. Coimbra Editoria, 2007, p.
734 e seguintes.
MUNICIPALISMO 231
Perspectivas da descentralização na América Latina, na Europa e no Mundo
do Município (artigo 252º) não se assemelha a um governo. Não tanto, nem princi-
palmente, por ser eleita diretamente, mas por ser um órgão colegial eleito pelo sistema
proporcional, pelo que não há nela homogeneidade política. E não se pode comparar
sequer a um governo de coligação, pois a sua composição não resulta de um acordo, não
podendo, por isso, o seu presidente exercer as funções próprias de um chefe de governo.
(…)”156. Se já expusemos a forma através da qual se acha o presidente da câmara, importa
ainda referir como se determina o número dos restantes membros deste órgão executi-
vo. Os demais membros assumem a designação de “vereadores” e são sempre em núme-
ro par, o qual varia em função do número de eleitores recenseados no respetivo Muni-
cípio. Os Municípios com mais de 100 mil eleitores têm 10 vereadores, os Municípios
que têm mais de 50 mil eleitores têm 8 vereadores, os Municípios que têm mais de 10
mil eleitores têm 6 vereadores e os Municípios com 10 mil ou menos eleitores têm 4
vereadores; Lisboa e Porto beneficiam de um regime legal excecional, que lhes determi-
na, respetivamente, 16 e 12 vereadores (nº 2 do artigo 57º da Lei nº 169/1999, de 18 de
setembro). A eleição do presidente e dos vereadores para a câmara municipal faz-se di-
retamente, pelo método de Hondt. De entre os vereadores, haverá aqueles que exercem
as suas funções em regime de permanência e aqueles que não estão sujeitos a tal regi-
me. Os vereadores em regime de permanência são, nos termos legais aplicáveis, aqueles
que assim forem escolhidos pelo presidente (nº 1 do artigo 58º da Lei nº 169/1999, de
18 de setembro), em número que depende do número concreto de eleitores do respeti-
vo Município, mas que, por decisão da própria câmara municipal, pode ser alargado (nº
2 do artigo 58º da Lei nº 169/1999, de 18 de setembro). Será também o presidente da
câmara a fixar as funções e as competências dos vereadores por si escolhidos, podendo
neles delegar algumas das suas próprias competências.
Ainda quanto à matéria dos órgãos do Município, é verdade que a Constituição
da República Portuguesa se mostra taxativa na determinação de quais são estes mesmos
órgãos. E fá-lo de forma particularmente enxuta: “os órgãos representativos do Municí-
pio são a assembleia municipal e a câmara municipal”, tal como dispõe o já supracitado
artigo 250º da CRP. Levanta-se, todavia, uma questão: sucessivas leis de atribuições,
competências e funcionamento dos órgãos das autarquias locais têm apresentado um
catálogo de competências próprias a favor do presidente da câmara municipal. No
capítulo seguinte, deixaremos nota de algumas das suas principais competências; todavia,
156 OLIVEIRA, António Cândido de. Direito das autarquias locais. 2. ed. Coimbra Editoria, 2013, p. 267.
232 MUNICIPALISMO
Perspectivas da descentralização na América Latina, na Europa e no Mundo
podemos afirmar, desde já, que essas competências, muito embora se traduzam, muitas
vezes, em atividades de impulso ou de dinamização de deliberações e atividades de outros
órgãos, não são competências que se misturem, ou que se diluem, nas competências da
câmara municipal. São, na verdade, competências próprias, que não se confundem com
competências dos demais órgãos municipais. E, como abaixo se verá, o legislador da
Lei nº 75/2013, de 12 de setembro, voltou a ser particularmente generoso no momen-
to em que fixou o elenco de competências próprias do presidente da câmara. Há, por
isso, quem sustente, com bons motivos, que o presidente da câmara municipal é, tam-
bém, um órgão do Município157. O sucessivo alargamento da lista de competências do
presidente da câmara só tem reforçado a necessidade de promover o debate sobre essa
questão. Não é este, todavia, o lugar, nem a oportunidade, de levar mais longe a discus-
são. Só queríamos dela deixar sucinta nota, a título informativo, para quem no assun-
to revelar interesse.
Não era possível encerrar este item sem nos debruçarmos um pouco sobre as re-
gras de estruturação e funcionamento interno dos Municípios portugueses. Sobre es-
se ponto, haverá que tratar de duas matérias distintas: por um lado, o pessoal ao ser-
viço dos Municípios, que deixaremos para capítulo próprio (o item 5); por outro lado,
a organização e funcionamento dos serviços. Sobre este último segmento, importa ter
presente o disposto no Decreto-Lei nº 305/2009, de 23 de outubro, que regula, pre-
cisamente, o regime jurídico da organização dos serviços da administração autárquica.
Ora, a estrutura interna da administração autárquica assenta num modelo designado,
precisamente, de “estrutura orgânica”, sujeito a aprovação na assembleia municipal, sob
proposta da câmara municipal, em que os serviços são divididos em “unidades orgâni-
cas”, lideradas por pessoal dirigente, e em “subunidades orgânicas”, lideradas por pes-
soal com funções de coordenação. Por outro lado, a organização dos serviços faz-se em
estruturas hierarquizadas ou em estruturas matriciais. Nas primeiras, haverá unidades
orgânicas nucleares e flexíveis, sendo que as nucleares corresponderão a direções ou de-
partamentos municipais; nestas circunstâncias, estabelece-se um esquema de pirâmide,
portanto hierárquico, entre unidades. Nas segundas (as matriciais), haverá áreas ope-
rativas de serviços que se desenvolvem em função de projetos, criando-se, numa lógica
horizontal e de complementaridade (isto é, sem hierarquia), núcleos de competências e
equipas multidisciplinares.
157 AMARAL, Diogo Freitas do. Curso de direito administrativo. v. I, 3. ed. 2006, p. 478 e seguintes.
MUNICIPALISMO 233
Perspectivas da descentralização na América Latina, na Europa e no Mundo
Para além dessas formas de estruturação interna dos serviços municipais, que
serão as formas que poderão ser designadas por “típicas”, há, ainda, uma outra forma
de organização, já bastante comum em vários Municípios do País, que corresponde aos
“serviços municipalizados”. Os serviços municipalizados são, ainda, uma forma de or-
ganização interna dos serviços municipais, que obedece, contudo, a uma lógica ou ideia
de “empresarialização” dos mesmos serviços. O seu regime jurídico está contido na Lei
nº 50/2012, de 31 de agosto, precisamente o mesmo diploma que também regulamen-
ta o setor empresarial local. Nos termos do nº 1 do artigo 9º do supracitado diploma,
“os serviços municipalizados são geridos sob forma empresarial e visam satisfazer ne-
cessidades coletivas da população do Município”. A municipalização dos serviços deve
ser precedida de estudos “relativamente aos aspetos económicos, técnicos e financeiros”
(nº 3 do artigo 8º) e pode ter por objeto o abastecimento público de água, o saneamen-
to de águas residuais urbanas, a gestão de resíduos urbanos e limpeza pública, o trans-
porte de passageiros ou a distribuição de energia elétrica em baixa tensão (nº 1 do arti-
go 10º). Como se evidencia por esse catálogo, estamos em presença de tarefas públicas
de prestação que são, ou podem ser, tipicamente oferecidas pelo setor empresarial local,
ou seja, que são compatíveis com uma forma de empresarialização de serviços. Os ser-
viços municipalizados surgem, assim, como uma figura ou uma opção intermédia entre
a forma clássica de prestações públicas a cargo de serviços hierarquizados e burocratiza-
dos, puramente integrados na orgânica municipal, ou a forma exterior ou “externaliza-
da”, através de empresas municipais (ou seja, e desde logo, pessoas coletivas públicas sob
forma privada e distintas do Município). Os serviços municipalizados são geridos por
um conselho de administração (nº 1 do artigo 12º), cuja composição se acha através dos
membros da câmara municipal (nº 2 do artigo 12º), sendo que o exercício das funções é,
expressamente, não remunerado (nº 3 do artigo 12º). É, ainda, importante dar informa-
ção de que os serviços municipalizados possuem orçamento próprio, o qual será anexa-
do ao orçamento municipal, inscrevendo-se neste os totais das suas receitas e despesas
(nº 1 do artigo 16º) e que os documentos de prestação de contas são publicados no sí-
tio de internet do Município, depois de apreciados pela respetiva assembleia municipal.
4. Atribuições e competências
atribuições e a organização das autarquias locais, bem como a competência dos seus ór-
gãos, serão reguladas por lei, de harmonia com o princípio da descentralização admi-
nistrativa”. Complementarmente, a alínea q) do nº 1 do artigo 165º da CRP prevê que
a matéria relacionada com o estatuto das autarquias locais é matéria de reserva de lei da
Assembleia da República, salvo autorização ao governo. Fica, portanto, nas mãos do le-
gislador ordinário a competência para traçar e delimitar o regime de atribuições e com-
petências das autarquias locais158.
Não é, todavia, um campo de ação totalmente livre esse que assim se concede ao
legislador ordinário. Muito embora a Constituição não estabeleça diretamente as atri-
buições das autarquias locais, a verdade é que enroupa esta matéria com um conjunto
de vinculações principiológicas que delimitam, e muito, a liberdade do legislador. Des-
de logo porque não permitem que as atribuições das autarquias locais sejam quaisquer
umas, se nos for concedida a expressão. De facto, a existência de autarquias locais é um
dos indeclináveis pressupostos do Estado de Direito democrático. Prevê o já supraci-
tado nº 1 do artigo 6º da CRP – enquadrado, sistematicamente – nos seus “princípios
fundamentais” – que “o Estado é unitário e respeita na sua organização e funciona-
mento o regime autonómico insular e os princípios da subsidiariedade, da autonomia
das autarquias locais e da descentralização democrática da administração pública”. Tal
preceito impõe ao legislador dois tipos de vinculações: por um lado, quanto à organização
e funcionamento do Estado, vale o princípio da subsidiariedade, naquele sentido em
que “os assuntos que podem ser resolvidos ao nível das autarquias locais, não devem ser
resolvidos a nível superior (…). A ideia é que o Estado deve ter a seu cargo apenas os
assuntos que não podem ser melhor resolvidos ao nível das regiões autónomas, no caso
dos Açores e da Madeira, ou ao nível das autarquias locais”159. Por outro lado, e ainda
quanto à construção de modelos de organização e funcionamento do Estado, fica o le-
gislador ordinário encarregue de alcançar que a melhor dimensão da autonomia local é
aquela que pressupõe que as autarquias locais “não são um prolongamento da adminis-
tração central do Estado”160, antes encontram a sua razão de ser na identificação de in-
teresses próprios e específicos de comunidades que não se confundem com o Estado e
que, por isso (respeitando os limites da ideia de Estado unitário), merecem o reconhe-
158 Não é exatamente assim no caso das regiões, na medida em que o artigo 257º da CRP estabelece, ele próprio, um conjunto
de atribuições a favor das regiões administrativas.
159 OLIVEIRA, António Cândido de. Direito das autarquias locais. 2. ed. Coimbra Editoria, 2013, p. 80.
160 A expressão pertence a OLIVEIRA, António Cândido de. Direito das autarquias locais. 2. ed. Coimbra Editoria, 2013, p. 92.
MUNICIPALISMO 235
Perspectivas da descentralização na América Latina, na Europa e no Mundo
161 CANOTILHO, J.J. Gomes; MOREIRA, Vital. Constituição da República Portuguesa Anotada. 4. ed. Coimbra Editoria,
2007, p. 724.
162 CANOTILHO, J.J. Gomes; MOREIRA, Vital. Constituição da República Portuguesa Anotada. 4. ed. Coimbra Editoria,
2007, p. 724.
163 Adoptada em 15 de outubro de 1985, com entrada em vigor, na ordem internacional, em 1º de setembro de 1998, e na or-
dem jurídica portuguesa apenas em 1º de abril de 1991, sem nenhuma declaração ou reserva particular.
236 MUNICIPALISMO
Perspectivas da descentralização na América Latina, na Europa e no Mundo
oferecer, face aos cidadãos, sinais de identidade próprios ou específicos, que permitam
a estes reconhecer o conteúdo de uma oferta (política) que os levou a eleger uns deter-
minados representantes, formando, com os seus votos, uma maioria, em detrimento de
outros164. É, também, por isto que o nº 1 do artigo 3º da Carta Europeia da Autono-
mia Local prevê que se entende por autonomia local “o direito e a capacidade efetiva de
as autarquias locais regulamentarem e gerirem, nos termos da lei, sob sua responsabi-
lidade e no interesse das respetivas populações uma parte importante dos assuntos pú-
blicos”. Assente que esteja, como em Portugal estará, a legitimidade democrática dos
respetivos órgãos, as atribuições das autarquias locais não serão mais do que “quotas de
poder político”165 que resultam da identificação, pelo legislador, de um conjunto de in-
teresses eminentemente locais.
Ora, o legislador pode mostrar-se apto na tarefa de identificação de alguns ou
de muitos desses interesses locais, mas, seguramente, não (nunca) de todos. Em conse-
quência, a melhor fórmula de preservação da autonomia local é que aquela que se con-
substancia em cláusula aberta, indeterminada, moldável, por isso, às exigências de cada
tempo. Foi essa, de resto, a opção do legislador constitucional, quando, no nº 2 do arti-
go 235º, previu que “as autarquias locais são pessoas coletivas territoriais dotadas de ór-
gãos representativos, que visam a prossecução de interesses próprios das respetivas po-
pulações”. Na verdade, foi também essa a opção do legislador da Lei nº 75/2013, de 12
de setembro, que estabeleceu que “constituem atribuições do Município a promoção e
salvaguarda dos interesses próprios das respetivas populações, em articulação com a fre-
guesia” (nº 1 do seu artigo 23º)166. E, de seguida, isto é, no nº 2 do mesmo artigo 23º,
identificou as atribuições que, nesse momento histórico político-legislativo, foi capaz de
identificar como interesses locais. Aliás, não foi certamente por acaso que o legislador
164 Neste sentido, WAGNER, Francisco Sosa. Manual de derecho local. 9 ed. Thomson – Aranzadi, p. 56 e 57.
165 A expressão pertence a WAGNER, Francisco Sosa. Manual de derecho local. 9 ed. Thomson – Aranzadi, p. 57.
166 A parte final do preceito (“em articulação com a freguesia”) parece-nos muito criticável; no nosso ordenamento jurídico,
não há qualquer hierarquia entre autarquias locais, gozando, cada uma delas, de igual dignidade constitucional. A introdução, na
própria definição da “razão de ser” dos Municípios (e o mesmo se passou, de resto, com as freguesias – artigo 7º da Lei 75/2013, de
12 de setembro), de uma obrigação de articulação das suas funções com outra pessoa coletiva, não só é inédita em muitas décadas
de história do nosso direito local, como choca, em nossa opinião, com o estatuto jurídico-constitucional destas pessoas coletivas
públicas. Nunca seremos contra a criação de instrumentos jurídicos de cooperação e de participação interadministrativa. Mas é
uma missão do legislador comum deixar claro que haverá sempre dois planos distintos: um primeiro plano, relativo à conceptua-
lização dogmática da entidade local, onde cada uma existe por si só e deve a sua existência a um quadro normativo inspirado nos
valores mais profundos da organização política do Estado português; e um segundo plano, relativo à criação de mecanismos de
co-participação ou articulação responsável, que estarão sempre dependentes da manifestação de vontade expressa de cada uma
das entidades locam envolvidas. Para mais, ALEXANDRINO, José de Melo. A Lei de Reforma da Administração Local e os
seus grandes problemas. Questões Actuais de Direito Local, n. 1, jan./mar. 2014, Aedrel, p. 16 e 17.
MUNICIPALISMO 237
Perspectivas da descentralização na América Latina, na Europa e no Mundo
167 Quanto aos índices ou critérios para a identificação de interesses locais, ALEXANDRINO, José de Melo. Tratado de direito
administrativo especial. v. IV, Almedina, p. 127, 128 e 129.
168 No mesmo sentido, ALEXANDRINO, José de Melo. Tratado de direito administrativo especial. v. IV, Almedina, p. 185.
169 DIAS, José Eduardo Figueiredo; OLIVEIRA, Fernanda Paula. Noções fundamentais de direito administrativo. 2. ed. Alme-
dina, 2010, p. 61.
238 MUNICIPALISMO
Perspectivas da descentralização na América Latina, na Europa e no Mundo
tas expressamente na lei, da mesma forma que se deve admitir que não pode o exercício
de uma atribuição – principalmente nos casos em que essa atribuição consta do catá-
logo das expressamente concedidas ao Município – ser paralisada por falta de previsão
das competências imprescindíveis ao exercício dessa atribuição170.
As intervenções legislativas em matéria de atribuições e competências das autar-
quias locais foram relativamente poucas e muito espaçadas no tempo, o que constituirá,
por certo, um sinal relevante quanto à sensibilidade do assunto no que tange, desde lo-
go, à própria estrutura e funcionamento do Estado democrático e às suas relações com
os demais centros institucionalizados de poder. O quadro normativo sobre a questão
teve o seu primeiro momento em 1977, através da Lei nº 79/1977, de 25 de outubro, a
que fizemos referência, focando, então, o facto de ter sido a primeira lei de atribuições
e competência das autarquias locais à luz de uma Constituição democrática. O segun-
do momento legislativo ocorreu através da promulgação do Decreto-Lei nº 100/1984,
de 29 de março. O terceiro momento legislativo produziu-se com a publicação da Lei
nº 159/1999, de 14 de setembro. O quarto, último e atual momento legislativo ocor-
reu com a já abundantemente citada Lei nº 75/2013, de 12 de setembro. Dessa forma,
1977, 1984, 1999 e 2013 constituem os marcos legislativos imprescindíveis para a com-
preensão do regime jurídico português das atribuições e competências dos Municípios.
Importa, porém, deixar nota sobre as mais relevantes atribuições e competências
que se encontram legalmente a cargos dos Municípios. Nessa dimensão, o elenco pre-
visto na Lei nº 75/2013, de 12 de setembro, mostra-se em linha com a anterior legis-
lação sobre a matéria, no sentido em que não se vislumbra uma modificação radical ou
ostensiva do leque competencial; pelo contrário, a esmagadora maioria das atribuições
e competências hoje previstas a favor dos Municípios são aquelas que, no passado, tam-
bém já se encontravam depositadas nesta importante entidade do nosso ordenamento
jurídico. Sem prejuízo da inexistência de novidades relevantes, há, todavia, que referir
quais são, em concreto, essas atribuições e competências.
Quanto às atribuições, a técnica legislativa repousa num sistema dual, em que,
desde logo, se estabelece uma cláusula geral de clara feição constitucional, prevista no
nº 1 do artigo 23º, nos termos da qual se declara que “constituem atribuições do Mu-
nicípio a promoção e salvaguarda dos interesses próprios das respetivas populações, em
articulação com as freguesias”. De facto, a primeira parte do preceito parece inatacável,
170 Neste sentido, e para mais desenvolvimentos, CRUZ E SILVA, Pedro. A participação municipal nos serviços públicos de
saúde. Questões Atuais de Direito Local, n. 2, abri./jun. 2014, p. 69 e seguintes.
MUNICIPALISMO 239
Perspectivas da descentralização na América Latina, na Europa e no Mundo
na medida em que configura as atribuições dos Municípios (ou seja, os seus fins) em
estreita relação com as comunidades que, territorialmente, lhes pertencem; ora, tal afir-
mação constitui, no fundo, o substrato essencial do conceito de autonomia local, sufi-
cientemente ancorado no texto da CRP, bem como na Carta Europeia da Autonomia
Local. Já a segunda parte do preceito, parece-nos totalmente dispensável. Sendo, ela
sim, uma novidade em relação às anteriores leis de atribuições e competências, essa se-
gunda parte da norma (“em articulação com as freguesias”) constitui um segmento ao
arrepio da nossa tradição jurídica e uma imposição sem qualquer cabimento constitu-
cional; o exercício das atribuições próprias de uma entidade autónoma nunca pode fi-
car dependente de uma articulação forçosa, ou necessária, com outra entidade; se assim
fosse, negada estaria a própria autonomia! Mal andou, pois, o legislador. Por outro la-
do, e em complemento da cláusula geral de atribuições, o legislador identifica, em for-
ma de catálogo (o que também se saúda) o conjunto individualizado de atribuições que,
neste concreto momento histórico-político, é capaz de depositar nos Municípios. Fá-lo
através das várias alíneas do nº 2 do mesmo artigo 23º, construindo o seguinte elenco
de atribuições: equipamento rural e urbano, energia, transportes e comunicações, edu-
cação, património, cultura e ciência, tempos livres e desporto, saúde, ação social, habita-
ção, proteção civil, ambiente e saneamento básico, defesa do consumidor, promoção do
desenvolvimento, ordenamento do território e urbanismo; polícia municipal e coope-
ração externa. É, como facilmente se reconhece, um catálogo de enorme abertura e ge-
nerosidade, que garante aos Municípios uma indispensável ação pública na promoção
e defesa das respetivas comunidades. O que, consigo, arrasta a consequência de se pers-
petivar os Municípios como entidades públicas inultrapassáveis na ação pública demo-
crática e na concretização dos ideais políticos de bem-estar e progresso social tão sufi-
cientemente afirmados pelo texto constitucional.
No item 3 deste trabalho, deixamos algumas palavras sobre o sistema de governo
municipal, evidenciando que, quanto a órgãos, o Município albergava a assembleia mu-
nicipal e a câmara municipal (para além do caso singular, pelos motivos então avança-
dos, do presidente da câmara municipal). Compreendida, dessa forma, a orgânica mu-
nicipal, podemos, agora, avançar com as mais significativas competências de cada um
desses órgãos. Não sem antes se deixar uma nova crítica, muito breve, ao texto legal.
Conforme fizemos referência, a Lei nº 75/2013, de 12 de setembro, constitui a quarta
intervenção legislativa no que toca às competências dos órgãos municipais. Ora, é ca-
so para concluir que, nem à quarta tentativa, foi possível ao legislador nacional oferecer
uma arrumação mínima ao catálogo competencial de cada um dos órgãos do Municí-
240 MUNICIPALISMO
Perspectivas da descentralização na América Latina, na Europa e no Mundo
de local. O catálogo das suas competências é muito extenso: previstas no artigo 33º da
Lei nº 75/2013, de 12 de setembro, estas competências ocupam 56 alíneas do nº 1 do
mesmo artigo. Destacamos as seguintes: cabe à câmara municipal elaborar e submeter
à aprovação da assembleia municipal os planos necessários à realização das atribuições
municipais; elaborar e submeter a aprovação da assembleia municipal a proposta de or-
çamento, assim como as respetivas revisões; executar as opções do plano e orçamento;
fixar os preços da prestação de serviços ao público pelos serviços municipais ou muni-
cipalizados; aprovar os projetos, programas de concurso, caderno de encargos e a adju-
dicação de empreitadas e aquisição de bens e serviços; elaborar e aprovar a norma de
controle interno, bem como o inventário dos bens, direitos e obrigações patrimoniais
do Município e respetiva avaliação, bem como os documentos de prestação de contas, a
submeter à apreciação e votação da assembleia municipal; elaborar e submeter à aprova-
ção da assembleia municipal os projetos de regulamentos externos do Município, bem
como aprovar regulamentos internos; submeter à assembleia municipal, para efeitos de
autorização, propostas de celebração de contratos de delegação de competências com
o Estado; colaborar no apoio a programas e projetos de interesse municipal, em parce-
ria com entidades da administração central; apoiar atividade de natureza social, cultu-
ral, educativa, desportiva, recreativa ou outra de interesse para o Município, incluindo
aquelas que contribuam para a promoção da saúde e prevenção das doenças; ordenar,
precedendo vistoria, a demolição total ou parcial ou a beneficiação de construções que
ameacem ruína ou constituam perigo para a saúde e segurança das pessoas; criar, cons-
truir e gerir instalações, equipamentos, serviços, redes de circulação, de transportes, de
energia, de distribuição de bens e recursos físicos integrados no Município ou coloca-
dos, por lei, sob administração municipal; participar em órgão de gestão da adminis-
tração central; nomear e exonerar o conselho de administração dos serviços municipa-
lizados; administrar o domínio público municipal; deliberar sobre a administração dos
recursos hídricos que integram o domínio público do Município; enviar ao Tribunal de
Contas as contas do Município; deliberar sobre a participação do Município em proje-
tos e ações de cooperação descentralizada, designadamente no âmbito da União Euro-
peia e da Comunidade dos Países de Língua Portuguesa.
Por último, mostram-se também previstas competências próprias a favor do pre-
sidente da câmara municipal. Abstraindo, agora, da discussão sobre a natureza jurídica
dessa figura, verifica-se que o legislador entregou ao presidente da câmara municipal um
papel muito relevante quanto ao impulso e à efetividade da atividade da câmara munici-
pal. Queremos com isso dizer que uma parte muito significativa das competências pró-
242 MUNICIPALISMO
Perspectivas da descentralização na América Latina, na Europa e no Mundo
prias do presidente da câmara municipal diz respeito ao exercício de tarefas muito con-
cretas, que se mostram indispensáveis à ação quotidiana da câmara municipal e dos seus
serviços. Do elenco da lei, previsto no artigo 35º da Lei nº 75/2013, de 12 de setembro,
destacamos as seguintes: cabe ao presidente da câmara municipal representar o Muni-
cípio em juízo e fora dele; executar as deliberações da câmara municipal e coordenar a
respetiva atividade; dar cumprimento às deliberações da assembleia municipal, sempre
que para a sua execução seja necessária a intervenção da câmara municipal; aprovar os
projetos, programas de concurso, cadernos de encargos e a adjudicação de empreitadas
e aquisição de bens e serviços cuja autorização de despesa lhe caiba; autorizar o paga-
mento das despesas realizadas; submeter a norma de controlo interno, bem como o in-
ventário dos bens, direitos e obrigações patrimoniais do Município e respetiva avalia-
ção, e ainda os documentos de prestação de contas a aprovação da câmara municipal e a
apreciação e votação da assembleia municipal, com exceção da norma de controlo inter-
no; enviar ao Tribunal de Contas os documentos que devam ser submetidos à sua apre-
ciação; convocar as reuniões ordinárias da câmara municipal para dia e hora marcados e
enviar a ordem do dia a todos os outros membros; representar a câmara municipal nas
sessões da assembleia municipal; responder, em tempo útil e de modo a permitir a sua
apreciação na sessão seguinte da assembleia municipal, aos pedidos de informação apre-
sentados por esta; dirigir, em articulação com os organismos da administração pública
com competência no domínio da proteção civil, o serviço municipal de proteção civil,
tendo em vista o cumprimento dos planos de emergência e programas estabelecidos e
a coordenação das atividades a desenvolver naquele âmbito, designadamente em ope-
rações de socorro e assistência na iminência de acidente grave ou catástrofe; remeter à
assembleia municipal a minuta das atas e as atas das reuniões da câmara municipal, lo-
go que aprovadas; enviar à assembleia municipal toda a documentação, designadamente
relatórios, pareceres, memorandos e documentos de igual natureza, incluindo a respei-
tante às entidades abrangidas pelo regime jurídico da atividade empresarial local e das
participações locais; decidir todos os assuntos relacionados com a gestão e direção dos
recursos humanos afetos aos serviços municipais; intentar ações judiciais e defender-
-se delas; conceder autorizações à utilização de edifícios; conceder licenças policiais ou
fiscais, nos termos da lei, dos regulamentos e das posturas; ou dar conhecimento à câ-
mara municipal e enviar à assembleia municipal cópias dos relatórios definitivos resul-
tantes das ações tutelares ou de auditorias sobre a atividade da câmara municipal e dos
serviços do Município, no prazo máximo de dez dias após o recebimento dos mesmos.
MUNICIPALISMO 243
Perspectivas da descentralização na América Latina, na Europa e no Mundo
5. Pessoal
171 Neste sentido, o nº 2 do artigo 243º da CRP dispõe que “é aplicável aos funcionários e agentes da administração local o
regime dos funcionários e agentes do Estado, com as necessárias adaptações”.
244 MUNICIPALISMO
Perspectivas da descentralização na América Latina, na Europa e no Mundo
Comecemos pelo primeiro dos regimes supra indicados, constante, pois, da Lei
nº 49/2012, de 29 de agosto. Nas câmaras municipais, os cargos dirigentes são os de
“diretor municipal”, “diretor de departamento municipal” e “chefe de divisão munici-
pal” (artigo 4º). Há, todavia, limites à existência de cada uma destas categorias em cada
Município. Só pode haver provimento de diretor municipal nos Municípios cuja popu-
lação seja igual ou superior a 100 mil habitantes, sendo que, por cada fração de 100 mi-
lhabitantes, pode haver provimento de um diretor municipal (artigo 6º); por outro lado,
só pode haver provimento de diretor de departamento municipal nos Municípios com
população igual ou superior a 40 mil habitantes, sendo que, de novo, por cada fração de
40 mil habitantes poderá haver provimento de um diretor de departamento municipal
(artigo 7º); por último, o cargo de chefe de divisão municipal pode ser provido em todos
os Municípios, sendo que, neste caso, nos Municípios com população inferior a 10 mil
habitantes podem ser providos dois chefes de divisão, ao passo que nos Municípios com
população igual ou superior a 10 mil habitantes podem ser providos três chefes de divi-
são municipal, aos quais pode acrescer um cargo de chefe de divisão municipal por cada
fração igual (artigo 8º). Quanto ao recrutamento, a regra é o procedimento concursal e a
forma de provimento é a comissão de serviço (artigos 11º e 12º). O júri de recrutamento
é designado por deliberação da assembleia municipal, sob proposta da câmara municipal,
em que os membros são personalidades de reconhecido mérito profissional, credibilida-
de e integridade pessoal, acrescentando-se a exigência, apenas para os vogais do júri, de
atividade profissional que seja ou tenha sido exercida na área de recursos humanos ou
da administração local autárquica (artigo 13º). O exercício de funções de dirigente im-
plica o aproveitamento em cursos específicos para a alta direção em administração pú-
blica ou administração autárquica (artigo 14º), sendo que é a própria lei a identificar as
entidades que podem ministrar tais cursos. As competências dos dirigentes das câmaras
municipais são vastas e variadas, das quais destacamos as seguintes: submeter a despacho
do presidente da câmara, devidamente instruídos e informados, os assuntos que dependam
da sua resolução; propor ao presidente da câmara municipal tudo o que seja do interesse
do órgão; colaborar na elaboração dos instrumentos de gestão previsional e dos relatórios
e contas; promover a execução das decisões do presidente e das deliberações do órgão
executivo nas matérias que interessam à respetiva unidade orgânica que dirigem; definir
os objetivos de atuação da unidade orgânica que dirigem, tendo em conta os objetivos
gerais estabelecidos; orientar, controlar e avaliar o desempenho e a eficiência dos serviços
dependentes, com vista à execução dos planos de atividades e à prossecução dos resultados
obtidos e a alcançar; gerir com rigor e eficiência os recursos humanos, patrimoniais e
MUNICIPALISMO 245
Perspectivas da descentralização na América Latina, na Europa e no Mundo
tecnológicos afetos à sua unidade orgânica, otimizando os meios e adotando medidas que
permitam simplificar e acelerar procedimentos e promover a aproximação à sociedade e
a outros serviços públicos; divulgar aos trabalhadores os documentos internos e as nor-
mas de procedimento a adotar pelo serviço, bem como debater e esclarecer as ações a
desenvolver para o cumprimento dos objetivos do serviço, de forma a garantir o empe-
nho e a assunção de responsabilidades por parte dos trabalhadores; proceder de forma
objetiva à avaliação do mérito dos trabalhadores, em função dos resultados individuais
e de grupo e da forma como cada um se empenha na prossecução dos objetivos e no es-
pírito da equipa; autorizar a passagem de certidões de documentos arquivados na res-
petiva unidade orgânica, exceto quando contenham matéria confidencial ou reservada,
bem como a restituição de documentos aos interessados.
Já quanto aos demais trabalhadores ao serviço da administração municipal, o es-
sencial do seu regime jurídico deve buscar-se na supracitada Lei nº 35/2014, de 20 de
junho. É um diploma de uma enorme extensão (406 artigos), dedicado às múltiplas di-
mensões do vínculo jurídico em funções públicas. Quanto à sua aplicação a todos aque-
les que exercem as suas funções junto dos Municípios, ao abrigo de um vínculo jurídi-
co laboral, o âmbito de aplicação desta lei, tal como se mostra definido pelo seu artigo
2º, não deixa dúvidas: “a presente lei é aplicável à administração direta e indireta do Es-
tado e, com as necessárias adaptações, (…) aos serviços da administração regional e da
administração autárquica”.
Verificada que está a fonte principal do regime jurídico daqueles que prestam as
suas funções laborais nos Municípios portugueses, vejamos, desde já, algumas das suas
notas principais. O trabalho em funções públicas pode ser prestado mediante vínculo
de emprego público ou contrato de prestação de serviços; o vínculo de emprego público
contempla três modalidades: o contrato de trabalho em funções públicas; a nomeação;
ou a comissão de serviço. Por sua vez, o vínculo de emprego público pode ser por tempo
indeterminado ou a termo resolutivo (tudo no artigo 6º). Dentre as três modalidades, a
lei mostra clara preferência pela admissão do trabalhador através de contrato, estabele-
cendo, por isso, o artigo 7º o seguinte: “o vínculo de emprego público constitui-se, em
regra, por contrato de trabalho em funções públicas”. Já a nomeação terá escassa apli-
cação às autarquias locais, na medida em que está reservada para casos verdadeiramen-
te excecionais, como missões genéricas e específicas das Forças Armadas, representação
externa do Estado português, informações, segurança e investigação criminal, inspeção
ou segurança pública (artigo 8º). Por último, a comissão de serviço é a modalidade de
constituição do emprego público nos cargos dirigentes a que fizemos referência. Quanto
246 MUNICIPALISMO
Perspectivas da descentralização na América Latina, na Europa e no Mundo
6. Finanças municipais
172 Cfr., a respeito, por exemplo, MUSGRAVE, Richard. Fiscal federalism. Public finance and public choice (Two contrasting
visions of the State). Buchanan and Musgrave, 2 ed. London: MIT Press, 2000, p. 155.
173 V. CASALTA NABAIS, José, “A autonomia financeira das Autarquias locais”, Almedina, Coimbra, 2007, p. 27 e ss.;
OLIVEIRA, António Cândido de. Direito das autarquias locais. Coimbra: Coimbra editora, 1993, p. 286 e ss. V. ainda, e entre
bastantes outros, acórdãos do TC n.ºs 82/86 e 631/99. Por último, cfr. BVerfGE, 72, 330 (Finanzausgleich I) e BVerfGE, 86, 148
(216) (Finanzausgleich II).
248 MUNICIPALISMO
Perspectivas da descentralização na América Latina, na Europa e no Mundo
As despesas locais
O primeiro problema a ser abordado é o de saber quais são as despesas que os
Entes locais podem ou devem levar a efeito. Aqui, importa ter presente que existem
matérias relativamente às quais as autarquias não têm poder decisório, uma vez que es-
tão constitucional ou legalmente reservadas ao Estado ou a outras entidades e, por ou-
tro lado, que deve ser sempre observado o denominado princípio da conexão, de acor-
do com o qual a produção de bens por parte de um Ente local deverá respeitar sempre
a necessidades das pessoas da respetiva área ou região. Também não pode ser perdido
de vista que a limitação territorial das autarquias as impede frequentemente de conse-
174 Assim, CHEVAUCHEZ, Benoît. La dépense publique, au coeur de nos systèmes de finances publiques. Revue Française
de Finances Publiques, 77, mar. 2002, p. 27, 28.
MUNICIPALISMO 249
Perspectivas da descentralização na América Latina, na Europa e no Mundo
Além disso, é uma lei que comina com pesadas “sanções” a sua própria inobser-
vância, seja responsabilizando os próprios agentes administrativos pelo ressarcimento
dos danos decorrentes da assunção de compromissos desconformes, seja cominando com
nulidade – e com a impossibilidade de reclamação do pagamento por parte de privados
– os contratos sem cumprimento de regras formais legalmente prescritas.
Deve salientar-se que essa lei, não obstante alguns evidentes méritos (nomea-
damente a introdução de uma acrescida disciplina na utilização do dinheiro de todos),
arrasta o perigo da violação dos princípios da socialidade (Estado social) e da Prosse-
cução do Interesse público, pois, com os constrangimentos financeiros que comporta
– nomeadamente ao limitar os compromissos aos fundos disponíveis (como se disse,
250 MUNICIPALISMO
Perspectivas da descentralização na América Latina, na Europa e no Mundo
As receitas locais
No que concerne às receitas dos Entes locais (isto é, os ingressos financeiros em
que os mesmos assentam a realização das despesas), deve-se começar por salientar a na-
tureza heterogénea e diversificada, pois é possível conceber vários tipos e espécies, com
natureza e regimes significativamente distintos. Na realidade, pode distinguir-se, por
um lado, receitas originárias (que são criadas pelo próprio Ente local ou que têm na ba-
se uma atuação sua) e receitas derivadas (que são aquelas que se materializam em trans-
ferências do orçamento do Estado central e que são comummente designadas por re-
ceitas perequitativas).
No contexto das receitas originárias, avultam ab initio as receitas patrimoniais,
com especial destaque para as que advêm da alienação ou administração do património
local. Todavia, esse destaque é mais teórico do que prático ou efetivo, na medida em que
muitas autarquias têm património escasso, além de que muitas vezes o mesmo é indis-
ponível (fazendo parte do domínio público), não podendo, por exemplo, ser vendido ou
arrendado, e por essa via não pode ser gerador de receitas. Resta o seu aproveitamento
em termos de cobrança de taxas pela sua utilização (v.g., taxas de parqueamento ou ta-
xas pela utilização da via pública para colocação de esplanadas ou de painéis publicitá-
rios) ou a prestação de serviços e a empresarialização. Aqui, relevam a tensão “público/
privado” e questão de saber se determinadas atividades que tradicionalmente eram le-
vadas à prática por entidades municipais – como o transporte de pessoas, a recolha de
resíduos, a exploração de museus, etc. –podem ser efetivadas por entidades empresa-
riais, perspetivadas em termos de Direito privado e com sujeição a mecanismos de mer-
cado e a concorrência.
175 Para desenvolvimentos v. ROCHA, Joaquim Freitas da. A lei dos compromissos e dos pagamentos em atraso (breve en-
quadramento). Direito regional e local (DREL), n. 18, abr./jun. 2012, páginas 25 e ss.
MUNICIPALISMO 251
Perspectivas da descentralização na América Latina, na Europa e no Mundo
No âmbito das receitas, uma das espécies mais visíveis – embora não necessa-
riamente das mais relevantes ou significativas do ponto de vista quantitativo – é a das
receitas tributárias, assente, como a própria designação sugere em ingressos coativos sob
a forma de tributos.
Aqui pode começar por ser feita referência aos denominados impostos locais 176,
os quais, no ordenamento português, são os seguintes:
176 Como é sabido, a CRP não consagra soberania fiscal nem permite a criação de impostos por parte das Autarquias, sendo
uma matéria de reserva do Estado central (Cfr. art. 165.º, n.º 1, alínea i) da CRP), embora lhes permita a titularidade da receita
arrecadada com certos tipos, falando-se, neste sentido, em “impostos locais”. O que muitas vezes ocorre é que tais impostos são
cobrados pelos órgãos da administração central e o produto arrecadado reverte posteriormente para os entes locais.
252 MUNICIPALISMO
Perspectivas da descentralização na América Latina, na Europa e no Mundo
Além da perceção das receitas dos impostos acima referidos, a lei das finanças
locais permite que as autarquias possam lançar anualmente uma forma especial de tri-
butação sobre os lucros de determinadas empresas, denominada derrama. Trata-se de
um imposto facultativo, uma vez que as autarquias podem decidir não o lançar, e o va-
lor da respetiva taxa pode ir até 1,5%, incidindo sobre o lucro tributável dessas mesmas
empresas, gerado na área geográfica das autarquias.
Ainda no âmbito dos tributos, para além dos impostos municipais (IMI, IMT,
IUC e derrama) também merecem destaque as receitas provenientes da cobrança de
taxas. A este propósito, o regime geral das taxas das autarquias locais prevê que as ta-
xas autárquicas podem ser devidas pela prestação individualizada de um serviço públi-
co (por exemplo, combate a incêndios, proteção civil, manutenção e reforço de infraes-
truturas urbanísticas, passagem de certidões, etc.); pela utilização do domínio público
municipal (por exemplo, pela utilização do subsolo para instalação de condutas de gás
ou de cabos de comunicações, ou domínio aéreo municipal para efeitos de publicidade);
ou pelo levantamento de um obstáculo jurídico (concessão de licenças de porte de cães,
de pesca, etc.). Essas taxas devem ser criadas por regulamento, o qual deve conter, entre
outros elementos, a base de incidência objetiva e subjetiva, o valor ou a fórmula de cál-
culo, a fundamentação económico-financeira e as isenções. Além disso, as taxas muni-
cipais devem respeitar o princípio da equivalência, em termos de o valor do que se paga
ser tendencialmente equiparado ao valor que se recebe de contraprestação.
Ainda no contexto das receitas municipais, merecem saliência os rendimentos de-
rivados do recurso ao crédito (empréstimos, aberturas de crédito, emissão de obrigações,
etc.) por meio dos quais os Entes locais tentam procurar no mercado, como qualquer
outro sujeito económico, uma relação de confiança que lhes permita beneficiar, no ime-
diato, de meios de liquidez. Neste particular, e tendo presente o atual contexto de crise e
de défice, o recurso a esse tipo de ingresso está fortemente limitado. No que diz respeito
aos empréstimos, a sua contração apenas pode ser justificada por motivações de ordem
financeira – particularmente o combate ao défice de tesouraria ou ao défice de médio
e longo prazo – ou para fazer face a investimentos reprodutivos, como a construção ou
o melhoramento de escolas, a aquisição de uma nova frota de autocarros de passageiros
ou a abertura de novas vias urbanas de comunicação, por exemplo.
MUNICIPALISMO 253
Perspectivas da descentralização na América Latina, na Europa e no Mundo
Como se sabe, os empréstimos são receitas não efetivas, pois são um tipo de re-
ceita que, materializando um acréscimo de dinheiros no momento presente, significa
igualmente um aumento das responsabilidades financeiras no futuro, pois o Ente lo-
cal fica obrigado a reembolsar e a remunerar quem lhe emprestou. Quanto à duração,
a própria lei qualifica os empréstimos, dizendo que eles podem ser a curto prazo, com
maturidade até um ano, a médio prazo, com maturidade entre um e dez anos e de lon-
go prazo com maturidade superior a dez anos.
Como já se referiu, existem atualmente fortes constrangimentos – quer por via
legal, quer por via da jurisprudência do Tribunal de Contas – ao recurso ao crédito, im-
pondo-se limites à sua contração, grandemente justificados pelo endividamento exces-
sivo que muitas autarquias apresentam. Contudo, não pode deixar de se referir que a
imposição desses limites não é inconstitucional porque tem por escopo salvaguardar ou-
tros bens jurídicos constitucionalmente protegidos (estabilidade das finanças públicas e
a possibilidade de satisfação de determinadas necessidades coletivas).
Por fim, neste apartado, impõe-se referir as transferências de perequação finan-
ceira (equalization transfers). Parte-se aqui da consideração do princípio da solidarieda-
de entre os Entes públicos territoriais (decorrente do princípio da unidade do Estado já
mencionado) –, assumindo-se que os Entes financeiramente mais capazes devem au-
xiliar os financeiramente mais desfavorecidos, com o objetivo de reduzir as assimetrias
ou esbater as desigualdades não naturais. Esses ajustamentos, que juridicamente assu-
mem a forma de fundos, consistem em verbas que, sobrepondo-se às receitas originárias
de cada autarquia, permitam nivelá-las e colocá-las em posições tendencialmente equi-
valentes, revestindo carácter obrigatório, pois têm de ser sempre legalmente previstas e
consagradas no orçamento do Estado. Por outras palavras: não está na disponibilidade
do Estado atribuí-las ou não.
Essas transferências são no ordenamento português as seguintes:
i) o Fundo Geral Municipal (FGM), que é uma transferência geral que visa do-
tar os Municípios de condições financeiras mínimas para o desempenho das
suas atribuições;
ii) o Fundo Social Municipal (FSM), que é uma transferência financeira espe-
cífica, ligada ao financiamento de despesas municipais relativas a funções so-
ciais (e.g., educação, saúde ou ação social);
254 MUNICIPALISMO
Perspectivas da descentralização na América Latina, na Europa e no Mundo
iii) o Fundo de Coesão Municipal (FCM), que consiste numa transferência a fa-
vor dos Municípios menos desenvolvidos e que tem como objetivo o reforço
da coesão municipal e a correção das assimetrias existentes;
iv) uma participação no imposto geral sobre o rendimento (IRS) dos sujeitos
passivos com domicílio fiscal na respetiva circunscrição territorial. Tal par-
ticipação é variável, podendo ir desde os 0% até aos 5% da coleta desse im-
posto, ficando na disponibilidade do Município designar a percentagem que
entende dever receber. Se for designada uma percentagem inferior a 5%, o
produto da diferença é considerado como dedução do IRS, a favor do sujeito
passivo;
v) o Fundo de Financiamento das Freguesias (FFF), que reverte para estas, e
equivale a uma participação nos impostos do Estado equivalente a determi-
nada percentagem.
O orçamento local
Todo o acervo de despesas e de receitas dos Entes locais encontra a sua base jurí-
dica no orçamento respetivo, o qual se configura como um instrumento normativo que
incorpora a previsão das receitas e das despesas para o ano financeiro, incorporando os
correspondentes mapas anexos. As possibilidades de, em exclusividade e sem depen-
dência de autorizações ou consentimentos do Estado, elaborar a proposta orçamental,
discuti-la e aprová-la, demonstram, sem equívocos, que as autarquias são, efetivamente,
Entes financeiramente autónomos.
A proposta respetiva deve ser elaborada e apresentada pelo órgão executivo au-
tárquico ao órgão deliberativo e a sua discussão e votação deve acontecer em sessão or-
dinária a decorrer em novembro ou dezembro. Naturalmente que, após a aprovação e a
publicação do orçamento, ocorrerá a fase da execução do mesmo, a partir do início do
ano financeiro seguinte. O conteúdo dessa proposta deve estar de acordo com algumas
regras jurídicas, cuja não observância será causa de ilegalidade, sendo de destacar as se-
guintes dimensões:
ii) unidade – cada autarquia deve dispor apenas de um só orçamento, não se ad-
mitindo nem orçamentos sucessivos, nem orçamentos simultâneos;
iii) universalidade – no orçamento devem estar integradas todas as despesas e to-
das receitas sem exceção, incluindo as dos serviços municipalizados;
iv) especificação – o orçamento deve individualizar suficientemente todas as re-
ceitas e todas as despesas nele previstas, de modo a que não existam dúvidas
quanto à sua qualificação e quantificação (por agrupamento, subagrupamen-
tos e rubricas);
v) anualidade – o orçamento é anual, coincidindo o ano económico ou finan-
ceiro com o ano civil;
vi) não compensação – os montantes orçamentalmente previstos (digam respeito a
receitas ou digam respeito a despesas) devem ser inscritos pela sua importância
integral, sem deduções de qualquer natureza;
vii) não consignação – o produto de quaisquer receitas não pode ser afecto
(consignado) à cobertura de determinadas despesas, servindo todas as receitas
para cobrir indistintamente todas as despesas;
viii) equilíbrio – o orçamento deve prever os recursos necessários para cobrir to-
das as despesas.
177 O nº 2 do artigo 235º da CRP estabelece que “as autarquias locais são pessoas coletivas dotadas de órgãos representativos,
que visam a prossecução de interesses próprios das populações respetivas”.
256 MUNICIPALISMO
Perspectivas da descentralização na América Latina, na Europa e no Mundo
178 Neste sentido, ALEXANDRINO, José de Melo. Direito das Autarquias Locais. Tratado de Direito Administrativo Especial,
Volume IV, Almedina, p. 263.
179 CAETANO, Marcello. Manual de direito administrativo. v. I, 10. ed. Coimbra: Almedina, p. 230. Este sentido de definição
foi acolhido, sem reservas de maior, por OLIVEIRA, Mário Esteves de. Direito administrativo. v. I. Coimbra: Almedina, p. 192,
ou por AMARAL, Diogo Freitas do. Curso de direito administrativo. v. I, 3. ed. 2006, p. 692; numa perspetiva mais próxima das
soluções legislativas atuais, Canotilho e Moreira (2007) definiram a tutela como “uma função administrativa de controlo exercida
de acordo com um procedimento juridicamente ordenado a tal efeito e apenas com a finalidade de verificar o cumprimento da
lei por parte dos órgãos autárquicos”. CANOTILHO, J.J. Gomes; MOREIRA, Vital. Constituição da República Portuguesa
Anotada. 4. ed. Coimbra Editoria, 2007, p. 746.
MUNICIPALISMO 257
Perspectivas da descentralização na América Latina, na Europa e no Mundo
por lei, são conferidas a essas duas pessoas coletivas180. Portanto, “independentemente
da amplitude do regime jurídico que, em cada momento, o legislador estabeleça para a
tutela administrativa, é forçoso reter que este instituto encontra o seu âmago no exercí-
cio das atribuições e competências que, por instrumento legislativo, foram depositadas
nesse inner circle que define os limites da capacidade jurídica de duas pessoas coletivas
que, sendo autónomas, permanecem, através dos mecanismos da tutela administrativa,
ligadas entre si”181.
Quanto ao seu conteúdo, é usual estabelecer-se uma divisão tripartida das formas
da tutela administrativa. Assim, por um lado, há a tutela corretiva, a qual tem por objeto
corrigir os inconvenientes que possam resultar do conteúdo dos atos praticados ou de-
cididos pela entidade tutelada. Dentro dessa forma, há casos de tutela a priori, isto é, a
correção do ato exerce-se sobre o seu projeto, o qual fica assim submetido à autorização
do órgão tutelar, e casos de tutela a posteriori, ou seja, a decisão é tomada pela entida-
de tutelada, mas a sua plena vigência fica condicionada à aprovação da entidade tutelar.
Por outro lado, há também (e ainda quanto a esta distinção em função do seu conteú-
do) a tutela inspetiva, a qual se caracteriza no poder de fiscalização, por parte da entida-
de tutelar, sobre a atividade da entidade tutelada, para o efeito de promover o sanciona-
mento das decisões ilegais praticadas pela dita entidade tutelada; por último, há a tutela
substitutiva (ou também dita supletiva), a qual se verifica naqueles casos em que, peran-
te uma omissão do Ente tutelado, a entidade tutelar, em sua vez, pratica o ato exigido
pelo ordenamento jurídico182.
Quanto ao seu fim, a tutela administrativa é qualificada como de mérito ou de
legalidade. No primeiro caso, a entidade tutelar emite uma pronúncia quanto à oportu-
180 Neste sentido, DIAS, José Eduardo Figueiredo; OLIVEIRA, Fernanda Paula. Noções fundamentais de direito administrativo.
2. ed. Almedina, 2010, p. 93, para os quais “o fim da tutela administrativa é assegurar, em nome da entidade tutelar, que a entidade
tutelada cumpre as leis em vigor e – caso a lei o permita – garantir que sejam adotadas as soluções convenientes e oportunas para a
prossecução do interesse público”. Pelos motivos que a seguir se deixarão expostos, não concordamos com o teor da parte final do
trecho citado, se aplicado aos municípios ou às freguesias, já que “garantir que sejam adotadas soluções convenientes e oportunas”
só será possível nos casos de tutela sobre empresas ou institutos públicos, não já sobre autarquias locais.
181 CRUZ E SILVA, Pedro. A tutela administrativa sobre as freguesias. A Reforma do Estado e a freguesia, Edição Anafre/
Aedrel, 2013, p. 256.
182 Alguns autores, como Oliveira, sustentam que se pode falar ainda numa tutela directiva, a qual “consiste no poder de orien-
tar a atividade do ente tutelado, indicando-lhe objetivos e critérios de oportunidade político-administrativa e eventualmente no
poder de lhe dirigir instruções sobre a forma como interpretar a lei” (OLIVEIRA, Mário Esteves de. Direito administrativo. v. I.
Coimbra: Almedina, p. 195). Pensamos, todavia, que esta modalidade de tutela, por um lado, está contida (é uma sua dimensão)
na forma de tutela corretiva: no momento em que, a priori ou a posteriori, o ente tutelar se pronunciar sobre o projeto de decisão
ou sobre o ato já praticado, mas ainda não executório, ele próprio – ente tutelar – orientará a atividade do ente tutelado, maxime
nos casos de rejeição da decisão que aguarda autorização, oferecendo-lhe, por certo, no momento da justificação da recusa, a sua
interpretação do espectro normativo aplicável ao caso concreto; por outro lado, pensamos que esta definição inclui elementos que
dizem respeito à qualificação da tutela quanto ao seu fim e não quanto ao seu conteúdo.
258 MUNICIPALISMO
Perspectivas da descentralização na América Latina, na Europa e no Mundo
183 Por isso, recusamos, atento o contexto constitucional e legislativo atual, aquela parte da definição oferecida por Marcello
Caetano que pressupunha, a final, que a tutela administrativa tinha, também, como finalidade “coordenar os interesses próprios
da tutela com os interesses mais amplos representados pelo órgão tutelar”. CAETANO, Marcello. Manual de direito administra-
tivo. v. I, 10. ed. Coimbra: Almedina, p. 230.
184 Temos seguido, muito de perto, o raciocínio de CANOTILHO, J.J. Gomes; MOREIRA, Vital. Constituição da República
Portuguesa Anotada. 4. ed. Coimbra Editoria, 2007, p. 746.
MUNICIPALISMO 259
Perspectivas da descentralização na América Latina, na Europa e no Mundo
em concreto, a tutela administrativa. O que, a nosso ver, comporta duas dimensões dis-
tintas: em primeiro lugar, que as formas de tutela devem ser típicas e devidamente pre-
vistas (no sentido de catalogadas) em lei185; em segundo lugar, que é de recusar juízos de
oportunidade nas ações que se traduzam em tutela administrativa, pelo que a própria lei
(ordinária) da tutela terá que prever os momentos e os limites das ações inspetivas tute-
lares, bem como o alcance e os efeitos que se retirarão destas mesmas ações. Um último
ponto a destacar na arquitetura constitucional da tutela administrativa prende-se com
a cuidadosa combinação de preceitos que construiu este instituto. O regime jurídico da
tutela administrativa sobre as autarquias locais é matéria de reserva legislativa (relati-
va) da Assembleia da República (alínea q) do nº 1 do artigo 165º da CRP); tal signifi-
ca que será a própria Assembleia da República (ou o governo, mas a partir de uma au-
torização legislativa da Assembleia da República) a criar o instrumento legislativo que
assegura o padrão da tutela administrativa sobre as autarquias locais; por outro lado, es-
tabelece a alínea d) do artigo 199º da CRP que é da competência administrativa do go-
verno “exercer a tutela (…) sobre a administração autónoma”. Na medida em que a tu-
tela administrativa se traduz numa ingerência do governo sobre as autarquias locais, o
legislador constituinte reservou para a Assembleia da República o papel do árbitro da
tutela administrativa, cabendo-lhe a ela criar (não só as regras através das quais os atores
administrativos exercerão as suas atribuições, como também) os freios do controlo go-
vernamental sobre as decisões das autarquias locais186.
O atual regime jurídico ordinário da tutela administrativa consta da Lei nº
27/1996, de 1 de agosto. Quanto ao regime jurídico em si, a tutela administrativa so-
bre as autarquias locais é definida como “verificação do cumprimento das leis e regu-
lamentos por parte dos órgãos e serviços das autarquias locais e entidades equiparada”
(artigo 2º). Na formulação concreta do que seja as atividades de tutela, todas elas – ins-
peção, inquérito e sindicância (alíneas a), b) e c) do nº 2 do seu artigo 3º) – são reme-
tidas a formas de apreciação (embora em diferentes graus) da conduta dos órgãos au-
tárquicos, mas sempre limitadas, tão somente, ao conhecimento do cumprimento da lei
185 “O princípio da tipicidade das formas de tutela apresenta-se desde logo como uma concretização do princípio da reserva
de lei, na medida em que nele se exprime a clássica ideia de que a tutela administrativa não se presume, só existindo quando a lei
expressamente o prevê (…)”, ALEXANDRINO, José de Melo. Direito das Autarquias Locais. Tratado de direito administrativo
especial, v. IV, Almedina, p. 267.
186 Não fosse esta apurada construção constitucional, logo se evidenciaria as possibilidades de intromissão continuada do
Governo na esfera autárquica. Por isso, supra referimos, citando Oliveira (2013), que as regras da tutela administrativa sobre as
autarquias locais “ficariam à disposição do Governo enquanto órgão legislativo, sendo grande o risco de através do “Governo le-
gislador” se manifestar o “Governo administrador, este com natural vocação para submeter a administração local a uma regulação
limitativa da autonomia” (p. 239).
260 MUNICIPALISMO
Perspectivas da descentralização na América Latina, na Europa e no Mundo
(em sentido amplo). Quanto à titularidade dos poderes de tutela administrativa sobre
as autarquias locais, estes pertencem, exclusivamente, ao governo (sendo assegurada, de
forma articulada, por diversos Ministros, em função das suas competências). A dupla
impressão a retirar deste enunciado é esta: por um lado, o regime jurídico da tutela ad-
ministrativa sobre as autarquias locais concentra-se, definitivamente, na enunciação de
uma tutela de legalidade; o legislador de 1996 parece ter sido ainda mais preciso do que
os seus antecessores, procurando, através das suas formulações muito focadas e conci-
sas, não deixar espaço a hesitações: quanto ao seu fim, a única forma de tutela admissí-
vel sobre as autarquias locais é a tutela de legalidade. Por outro lado, ficando bem sub-
linhado que a forma mais típica de tutela – quanto ao seu conteúdo – é a inspetiva (tal
sobressai, impressivamente, do teor das normas contidas, em especial, no artigo 3º e no
artigo 6º da Lei nº 27/1996), não foram expressamente recusadas outras formas de tu-
tela, designadamente a corretiva e substitutiva.
De todo o modo, é relevante deixar algumas outras notas mais sobre o regime ju-
rídico que corporiza a tutela administrativa em Portugal. Por um lado, está legalmente
prevista a existência de sanções para a prática de ilegalidades que se mostrem incompa-
tíveis com o bom desempenho dos cargos autárquicos. Curiosamente, as sanções apli-
cáveis – que podem até consistir na perda de mandato – não resultam, forçosamente, de
ações inspetivas. É o caso da perda de mandato do membro de órgão autárquico que,
sem motivo justificado, não compareça a três sessões ou seis reuniões seguidas ou a seis
sessões ou doze reuniões interpoladas (alínea a) do nº 1 do artigo 8º). Constitui, ainda,
infração conducente à perda de mandato a inscrição, após a eleição, em partido diver-
so daquele pelo qual o membro do órgão autárquico se apresentou ao sufrágio eleitoral
(alínea c) do nº 1 do artigo 8º) ou a intervenção, no exercício de funções ou por causa
delas, em procedimento administrativo, ato ou contrato de direito público ou privado
relativamente ao qual se verifique impedimento legal, visando a obtenção de vantagem
patrimonial para si ou para outrem (nº 2 do artigo 8º).
Para além da perda de mandato, está prevista uma outra sanção, mas esta aplicável
ao órgão autárquico: a designada “dissolução de órgãos” (artigo 9º). Destacamos alguns
exemplos de condutas que podem ser sancionadas com a dissolução do órgão: obstar à
realização de inspeção, inquérito ou sindicância, à prestação de informações ou escla-
recimentos e recusar facultar o exame aos serviços e a consulta de documentos solicita-
dos no âmbito do procedimento tutelar (alínea b)); violar, culposamente, instrumentos
de ordenamento do território (alínea c)); exigir, em matéria de licenciamento urbanís-
tico, taxas, mais valias, contrapartidas ou compensações não previstas na lei (alínea d));
MUNICIPALISMO 261
Perspectivas da descentralização na América Latina, na Europa e no Mundo
não elaborar o orçamento, de forma a entrar em vigor no dia 1º de janeiro de cada ano
(alínea e)); ultrapassar os limites legais de endividamento do Município (alínea g)); ou
ultrapassar os limites legais de encargos com o pessoal (alínea h)).
As decisões de perda de mandato ou dissolução de órgão apenas podem ser apli-
cadas judicialmente, em ações interpostas pelo Ministério Público junto de um tribu-
nal administrativo e fiscal, ações estas que contam com um regime processual específi-
co, mas sempre urgente (artigos 11º e 15º).
O controlo da atividade municipal pode ter natureza administrativa – como é o
caso da tutela – ou pode assumir diferente natureza. Em matéria financeira, os Muni-
cípios portugueses estão sujeitos ao controlo do Tribunal de Contas. O essencial do re-
gime jurídico desse órgão jurisdicional está contido na Lei nº 98/1997, de 26 de agosto
(a qual, até à data, já sofreu 13 alterações, a última das quais através da Lei nº 20/2015,
de 9 de março). Nos termos desse mesmo diploma, “o Tribunal de Contas fiscaliza a le-
galidade e a regularidade das receitas e despesas públicas, aprecia a boa gestão financei-
ra e efetiva responsabilidades por infrações financeiras” (artigo 1º). Ora, estão sujeitas à
jurisdição e aos poderes de controlo financeiro do Tribunal de Contas “as autarquias lo-
cais, suas associações ou federações e seus serviços, bem como as áreas metropolitanas”
(alínea c) do nº 1 do artigo 2º). Ainda especificamente quanto às autarquias locais por-
tuguesas, o Tribunal de Contas detém competência material para fiscalizar, previamen-
te, a legalidade e cabimento orçamental dos atos e contratos de qualquer natureza que
sejam geradores de despesa ou representativos de quaisquer encargos e responsabilida-
des (alínea c) do nº 1 do artigo 5º). Reforçando a submissão das autarquias locais à ju-
risdição do Tribunal de Contas, o artigo 51º, na sua alínea m), prevê que “estão sujeitos
à elaboração e prestação de contas (…) as autarquias locais, suas associações e federações
e seus serviços autónomos, áreas metropolitanas e assembleias distritais”. O controlo fi-
nanceiro do Tribunal de Contas é especialmente relevante em matéria de contratos. O
Código dos Contratos Público português, constante do Decreto-Lei 18/2008, de 29 de
janeiro (que também já conta com dez revisões, a última das quais introduzida pelo De-
creto-Lei nº 214-G/2015, de 2 de outubro), para além de consagrar que as autarquias
locais, como entidades adjudicantes, estão abrangidas, integralmente e sem reservas, pela
sua disciplina (seu artigo 2º), não prevê quaisquer disposições específica e exclusivamen-
te dedicadas ao poder local. Dessa forma, o controlo da legalidade dos contratos públi-
cos e das inerentes operações financeiras far-se-á, em várias circunstâncias, pelo próprio
Tribunal de Contas. Quanto a esta dimensão – controlo financeiro da contratação pú-
blica – estabelece o artigo 46º da Lei nº 98/1997, de 26 de agosto, que estão sujeitos à
262 MUNICIPALISMO
Perspectivas da descentralização na América Latina, na Europa e no Mundo
da atividade dos titulares de cargos políticos e, desde logo, daqueles que os exercem lo-
calmente. Já o artigo 164º da CRP, na sua alínea m), não deixou de prever que tal esta-
tuto tivesse a forma de lei da Assembleia da República, já que esta é uma matéria sua,
em regime de reserva absoluta, o que significa, do mesmo passo, que o governo não está
autorizado a produzir legislação sobre a mesma matéria. O estatuto dos eleitos locais,
o atual ou qualquer outro que, no futuro, venha a ser produzido, goza, assim, da mais
elevada proteção constitucional, inclusive quanto à sua forma legislativa.
Analisemos, agora, os dados mais relevantes do Estatuto dos Eleitos Locais, ten-
do presente que, como se verificará, ele não esgota toda a matéria relativa ao que se de-
va entender pelo estatuto, “latu sensu”, dos eleitos locais.
Eleitos locais, na expressão da Lei nº 29/1987, de 30 de junho, são “os mem-
bros dos órgãos deliberativos e executivos dos Municípios e freguesias” (artigo 1º). Se-
rão, nesse sentido, “eleitos locais”, todos os membros da câmara municipal e da assem-
bleia municipal. Uma preocupação inicial do legislador do estatuto foi a de determinar
a forma de exercício do mandato dos eleitos locais; por isso, logo no artigo 2º, explicitou
que desempenham as respetivas funções em regime de permanência os presidentes das
câmaras municipais e os vereadores, nos números e condições previstas na lei (já deixa-
mos informação sobre o tema); todavia, mesmo em regime de permanência, é admissível
que os eleitos locais prossigam outras atividades profissionais, devendo comunicá-lo ao
Tribunal Constitucional e à assembleia municipal na primeira reunião no início do res-
petivo mandato (artigo 3º), o que, no entanto, necessita de ser conjugado com as regras
jurídicas de incompatibilidades e impedimentos previstos em outra legislação (e sobre
a qual daremos nota a seguir). O Estatuto dos Eleitos Locais prevê, também, um catá-
logo de direitos e deveres de razoável extensão, que se impõe a todos os eleitos locais e
não somente àqueles que exercem as suas funções em regime de permanência. Quanto
aos deveres (artigo 4º), destacamos os seguintes: observar escrupulosamente as normas
legais e regulamentares aplicáveis aos atos por si praticados ou pelos órgãos a que per-
tencem; atuar com justiça e imparcialidade; salvaguardar e defender os interesses pú-
blicos do Estado e da respetiva autarquia; respeitar o fim público dos poderes em que
se encontram investidos; não patrocinar interesses particulares, próprios ou de terceiros,
de qualquer natureza, quer no exercício das suas funções, quer invocando a qualidade de
membro de órgão autárquico; não intervir em processo administrativo, ato ou contrato
de direito público ou privado, nem participar na apresentação, discussão ou votação de
assuntos em que tenha interesse ou intervenção, por si, como representante de terceiros
ou pessoa familiar; não celebrar com a autarquia quaisquer contratos, salvo de adesão;
264 MUNICIPALISMO
Perspectivas da descentralização na América Latina, na Europa e no Mundo
não usar, para fins de interesse próprio ou de terceiros, informações a que tenha acesso
no exercício das suas funções; participar nas reuniões ordinárias e extraordinárias dos ór-
gãos autárquicos. Já quanto aos direitos (artigo 5º), merecem menção os seguintes: uma
remuneração ou compensação mensal e a despesas de representação; senhas de presen-
ça, ajudas de custo e subsídio de transporte; segurança social e férias; livre circulação em
lugares públicos de acesso condicionado, quando em exercício de funções; proteção em
caso de acidente; proteção conferida pela lei penal aos titulares de cargos públicos; apoio
nos processos judiciais que tenham como causa o exercício da respetivas funções. A ver-
são primária da Lei nº 29/1987, de 30 de junho, era, contudo, mais generosa em maté-
ria de direitos dos eleitos locais; em 2005, a revisão a este diploma operada pela supra-
citada Lei nº 52-A/2005, de 10 de outubro, considerando os efeitos da crise financeira
que já então se faziam sentir, eliminou um conjunto significativo de regalias dos elei-
tos locais em regime de permanência, como a contagem de tempo de serviço a dobrar, a
bonificação de pensões ou o subsídio de reintegração. Foi também abolido o direito de
os eleitos locais requererem a aposentação ou reforma desde que tivessem cumprido, no
mínimo, seis anos seguidos ou interpolados de desempenho de funções e preenchessem
certas condições de idade e de serviço, ou apenas desserviço.
Como se ressalvou, a Lei nº 29/1987, de 30 de junho, não esgota toda a disci-
plina jurídica dos eleitos locais. Desde logo, porque a matéria das incompatibilidades
consta de outro diploma, a Lei Orgânica nº 1/2001, de 14 de agosto, que regula a elei-
ção dos titulares dos órgãos das autarquias locais (e que recebeu, até à data, quatro re-
visões, a última das quais através da Lei Orgânica nº 1/2011, de 30 de novembro). “A
incompatibilidade é essencialmente uma proibição dirigida ao eleito local de exercer si-
multaneamente determinados cargos”187. O nº 1 do artigo 221º da referida Lei Orgâ-
nica nº 1/2001, de 14 de agosto, estabelece que é incompatível, dentro da área do mes-
mo Município, o exercício simultâneo de funções autárquicas em determinados órgãos.
Desta forma, o eleito local que exerce funções numa câmara municipal não pode exer-
cer, ao mesmo tempo, funções na assembleia municipal – o que bem se compreende, na
medida em que é natural que não se possa ser membro do órgão fiscalizador (assem-
bleia municipal) e do órgão fiscalizado (câmara municipal). Também é incompatível
com o exercício de funções autárquicas (nº 2 do artigo 221º) o desempenho efetivo dos
cargos de: governador e vice-governador civil no continente e de representante da Re-
187 OLIVEIRA, António Cândido de. Direito das autarquias locais. 2. ed. Coimbra: Coimbra Editoria, 2013, p. 196.
MUNICIPALISMO 265
Perspectivas da descentralização na América Latina, na Europa e no Mundo
188 OLIVEIRA, António Cândido de. Direito das autarquias locais. 2. ed. Coimbra: Coimbra Editoria, 2013, p. 199.
266 MUNICIPALISMO
Perspectivas da descentralização na América Latina, na Europa e no Mundo
terminadas pessoas estão privadas do direito de ser eleitas, seja qual for a autarquia lo-
cal em causa) e as inelegibilidades especiais (casos em que determinadas pessoas estão
privadas do direito de ser eleitas para uma autarquia local em concreto, mas não para
outras). Estão na situação de inelegibilidade geral para as autarquias locais (nº 1 do ar-
tigo 6º): o presidente da República, o provedor de Justiça, os juízes do Tribunal Consti-
tucional e do Tribunal de Contas, o procurador-geral da República, os magistrados ju-
diciais e do Ministério Publico, os membros do Conselho Superior da Magistratura e
do Conselho Superior do Ministério Público, da Comissão Nacional de Eleições e da
Entidade Reguladora para a Comunicação Social, os militares e os agentes das forças
militarizadas dos quadros permanentes, em serviço efetivo, bem como os agentes dos
serviços e forças de segurança, enquanto prestarem serviço ativo, o inspetor-geral e os
subinspetores-gerais de Finanças, o inspetor-geral e os subinspetores gerais de Admi-
nistração do Território e o diretor-geral e os subdiretores gerais do Tribunal de Contas,
o secretário da Comissão Nacional de Eleições, o diretor-geral e os subdiretores-gerais
do Secretariado Técnico dos Assuntos para o Processo Eleitoral e o diretor-geral dos
Impostos. Acresce ao catálogo das inelegibilidades gerais os falidos e os insolventes, sal-
vo se reabilitados, bem como os cidadãos eleitores estrangeiros que, em consequência de
decisão de acordo com a lei do seu Estado de origem, tenham sido privados do direito
de sufrágio ativo ou passivo (nº 2 do artigo 6º).
Às inelegibilidades gerais, a lei acrescenta o leque de inelegibilidades especiais,
constante dos nºs 1 e 2 do seu artigo 7º. Assim, não são elegíveis para os órgãos das au-
tarquias locais dos círculos eleitorais onde exercem funções ou jurisdição os diretores
de finanças e chefes de repartição de finanças, os secretários de justiça, os ministros de
qualquer religião ou culto, os funcionários dos órgãos das autarquias locais ou dos En-
tes por estas constituídos ou em que detenham posição maioritária, que exerçam fun-
ções de direção, salvo no caso de suspensão obrigatória de funções desde a data de en-
trega da lista de candidatura em que se integrem, os concessionários ou peticionários
de concessão de serviços da autarquia local respetiva, os devedores em mora da autar-
quia local em causa e os respetivos fiadores, os membros dos corpos sociais e os geren-
tes de sociedades, bem como os proprietários de empresas que tenham contrato com a
autarquia não integralmente cumprido ou de execução continuada. Já o nº 3 do artigo
7º estabelece uma inelegibilidade especial de diferente natureza; neste caso, já não es-
tá em causa uma qualidade ou aptidão pessoal do candidato, mas sim uma questão de
possível incumprimento de mandato em condições de bom desempenho democrático.
Assim, dispõe o referido nº 3 do artigo 7º que “nenhum cidadão pode candidatar-se si-
MUNICIPALISMO 267
Perspectivas da descentralização na América Latina, na Europa e no Mundo
189 No mesmo sentido, aponta o nº 2 do artigo 3º da Carta Europeia da Autonomia Local, quando, a propósito do direito
à autonomia local, sustenta que “o direito referido no número anterior é exercido por conselhos ou assembleias compostos de
membros eleitos por sufrágio livre, secreto, igualitário, direto e universal, podendo dispor de órgãos executivos que respondem
perante eles”.
190 No plano das relações entre a Assembleia da República e o governo, está constitucionalmente consagrado que a aprovação
de uma moção de censura parlamentar determina a demissão do governo (alínea f ) do nº 1 do artigo 195º da CRP).
270 MUNICIPALISMO
Perspectivas da descentralização na América Latina, na Europa e no Mundo
BIBLIOGRAFIA
CASALTA NABAIS, José. A autonomia financeira das Autarquias locais. Coimbra: Al-
medina, 2007.
______. A participação municipal nos serviços públicos de saúde. Questões atuais de di-
reito ocal, n. 2, abr./jun. 2014.
MUSGRAVE, Richard. Fiscal federalism. Public finance and public choice (Two con-
trasting visions of the State). Buchanan and Musgrave, 2 ed. London: MIT Press, 2000.
OLIVEIRA, António Cândido de. Direito das autarquias locais. Coimbra: Coimbra
editora, 1993.
ROCHA, Joaquim Freitas da. A lei dos compromissos e dos pagamentos em atraso (bre-
ve enquadramento). Direito Regional e Local (DREL), n. 18, abr./jun. 2012.
______. Finanças públicas restritivas: o impacto das medidas da Troika nas regiões au-
tónomas e nas autarquias locais. Direito Regional e Local, n. 15, jul./set. 2011.
191 Profesor Doctor Titular de Derecho Administrativo en la Universidad de la Coruña. Su actividad investigadora se desar-
rolla en el ámbito del Derecho de la contratación pública, de la organización territorial del Estado y del impacto y control de las
políticas de austeridad. Ha participado como conferencista en diferentes congresos, jornadas, seminarios y masters en diversas
universidades. Es integrante de varios proyectos que cuentan con el financiamiento de la iniciativa pública y privada, destacase el
proyecto: “Buena administración y nuevos retos de la contratación pública: una perspectiva internacional y comparada”, inicia-
do en julio de 2014 y con previsión de término en junio de 2018. Ha realizado investigaciones en las Universidades de Bochum
(1994) y Paris-Pantheon (1995). Ha sido vocal de la Junta Electoral de Galicia (1997-2000), diputado al Congreso en la VII
legislatura (2000-2004) y diputado en el Parlamento de Galicia entre 2005 y 2013.
MUNICIPALISMO 273
Perspectivas da descentralização na América Latina, na Europa e no Mundo
definidores del régimen municipal español tales como la reducida autonomía local – los
municipios estaban subordinados jerárquicamente a la provincias –, la determinación
de las competencias locales a partir de la distinción entre propias y delegadas así como
el protagonismo del Alcalde, a quién se asignan competencias exclusivas, especialmen-
te en el ámbito del orden público.
Después de una nueva vuelta al absolutismo entre 1823 y 1833, en este último año
se retoma el proceso de municipalización del territorio, ahora ya dividido en provincias.
De este periodo data el Real Decreto de 23 de julio 1835 para el “Arreglo provisional
de los Ayuntamientos del Reino” que, en síntesis, mantiene la supremacía del Alcalde –
configurado como autoridad encargada del gobierno del municipio bajo la supervisión
del Gobernador Civil – sobre el Pleno. Fue en este periodo, en plena guerra carlista,
cuando se constituyeron corporaciones municipales en la práctica totalidad del territorio.
Tras un nuevo levantamiento militar de signo liberal, fue promulgada la Cons-
titución de 1837 y la Ley de Organización y Atribuciones de los Municipios, de 1840
que, aunque afirme el carácter electivo del Alcalde y elimine la facultad gubernamen-
tal de nombramiento de Corregidores, establece un sistema de elección censitaria ex-
tremadamente restrictivo.
Será en el marco de una nueva Constitución, la de 1845, que surgirán las impor-
tantes leyes municipal y provincial de ese mismo año. La ley municipal de 1845, de mar-
cada impronta centralista, fue inmediatamente sustituida pela de 1856, aprobada du-
rante el breve bienio progresista (1854-1856) que no llegó realmente a entrar en vigor
por cuanto por medio del Real Decreto de 16 de octubre de 1856, al inicio del deno-
minado periodo moderado (1856-1868), fueron restablecidas las leyes locales de 1845.
Sin embargo, como parte de ese movimiento pendular que caracteriza el siglo
XIX español, el Decreto de 21 de octubre de ese año supone el retorno a la ley muni-
cipal de 1856 al tiempo que la Constitución de 1869 regula con cierta exhaustividad el
régimen local afirmando la existencia de “intereses peculiares” de provincias y munici-
pios así como el carácter público de las sesiones de sus órganos de gobierno. Estos prin-
cipios hallaron expresión positiva en las leyes municipal y provincial de 1870. El pro-
yecto de la non-nata Constitución federal de 1873 contemplaba, además, la autonomía
“administrativa, económica y política” de los municipios.
La Restauración monárquica que puso fin la efímera I República española supu-
so un retorno al centralismo y al gobierno oligárquico en el ámbito local. Con efecto, la
Ley de 16 de diciembre de 1876 reinstaura el sufragio censitario y la designación guber-
nativa de los Alcaldes. Ya en el siglo XX, bajo la Dictadura de Primo de Rivera, las ideas
274 MUNICIPALISMO
Perspectivas da descentralização na América Latina, na Europa e no Mundo
192 “Los concejales serán elegidos por los vecinos del municipio por medio de sufragio universal, igual, libre, secreto y directo,
en la forma establecida por la ley. Los alcaldes serán elegidos por los concejales o por los vecinos. La ley regulará las condiciones
en que proceda el régimen de concejo abierto”.
193 Con esa expresión alude la jurisprudencia constitucional a la concurrencia competencial entre el Estado y las Comunidades
Autónomas en el régimen local (STC 84/1982, de 23 de diciembre).
276 MUNICIPALISMO
Perspectivas da descentralização na América Latina, na Europa e no Mundo
ante el Tribunal Constitucional las leyes estatales o autonómicas que, a su juicio, violen
la autonomía local constitucionalmente garantizada194.
194 Artigo 75 bis a 75 quinquies de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC), introducidos en 1999 para traspo-
ner al ordenamiento español la Carta Europea de Autonomía Local, tratado internacional auspiciado por el Consejo de Europa
y ratificado por el Reino de España en 1988.
MUNICIPALISMO 277
Perspectivas da descentralização na América Latina, na Europa e no Mundo
195 Precepto que atribuye al Estado la competencia exclusiva en materia de “bases del régimen jurídico de las Administraciones
Públicas” que, a juicio del TC, integraría el régimen local.
196 Vid., entre otras, la STC 214/1989, de 21 de diciembre.
278 MUNICIPALISMO
Perspectivas da descentralização na América Latina, na Europa e no Mundo
197 Algunas leyes autonómicas, como la Ley de Administración Local de Galicia (LALGA) incluyen en la lista de posibles
alteraciones del término municipal otras figuras como la “segregación-agregación”, definida como “la operación consistente en
separar parte de un término municipal para agregarlo al de otro limítrofe” (artículo 28).
MUNICIPALISMO 279
Perspectivas da descentralização na América Latina, na Europa e no Mundo
supuestaria – déficit cero –, el objetivo de deuda pública o la regla de gasto. Para ellos, el
plan económico-financiero puede contener, entre otras medidas, una “propuesta de fu-
sión” con un otro municipio. Además de los problemas prácticos que tal previsión plan-
tea, es probable que la imposición de la fusión por el gobierno central invada las com-
petencias autonómicas.
a. El Pleno
El Pleno es el órgano supremo del municipio, integrado por todos los concejales
electos y presidido por el Alcalde.
• Elección
Las elecciones municipales tienen lugar cada cuatro años, correspondiendo su
convocatoria al gobierno central (artículo 185 LOREG). La circunscripción electoral
es el término municipal, en el que se elige un número de concejales variable en función
de la población del municipio, y el sistema es proporcional aunque corregido a través de
la ley d’Hondt y la exigencia de un porcentaje mínimo del 5% de los votos válidos emi-
tidos. Las candidaturas, cerradas y bloqueadas, pueden ser presentadas por partidos po-
líticos, coaliciones de partidos o agrupaciones de electores.
Son electores los ciudadanos españoles mayores de 18 años empadronados en el
municipio así como los nacionales de otros Estados de la Unión Europea o de terceros
países siempre y cuando, en este último caso, el derecho de sufragio sea reconocido en
ese país a los ciudadanos españoles. Los extranjeros residentes nacionales de un Estado
miembro de la Unión Europea también gozan del derecho de sufragio pasivo desde de
la reforma constitucional de 27 de agosto de 1992.
198 De acuerdo con el artículo 212.1 LBRL, se consideran municipios de gran población aquéllos que superen la cifra de
250.000 habitantes, las capitales de provincia de más 75.000 habitantes, las que alberguen la sede de las instituciones autonó-
micas así como los municipios que, superando los 75.000 habitantes, posean “circunstancias económicas, sociales, históricas o
culturales específicas”.
282 MUNICIPALISMO
Perspectivas da descentralização na América Latina, na Europa e no Mundo
(de ahora en adelante, EBEP), la reserva del puesto de trabajo y, además, que el tiem-
po transcurrido en esa situación compute a todos los efectos – promoción, retribución
y jubilación – como prestado en régimen de servicio activo. Los que no estuviesen en
régimen de dedicación exclusiva tienen garantizada, por el tiempo que dure su manda-
to, la permanencia en el puesto de trabajo, público o privado, que estén desempeñando.
Tendrán también derecho, tal y como aseguran tanto la legislación laboral (art. 37.3 del
Texto Refundido del Estatuto de los Trabajadores, de ahora en adelante ET) cuánto la
funcionarial (artículo 48 EBEP) a permisos por el “tiempo indispensable para el desem-
peño de un deber inexcusable de carácter público”, concepto que al artículo 75.4 LBRL
concreta al relacionarlo con la asistencia a la sesiones del Pleno o de las comisiones.
- Derechos económicos: el artículo 75 LBRL prevé que los miembros de las cor-
poraciones locales puedan desempeñar sus cargos recibiendo remuneraciones en régi-
men de dedicación exclusiva o parcial. En el primer caso, no podrán recibir ninguna
otra retribución pública en los términos establecidos en la legislación de incompatibili-
dades. Sólo los demás concejales que no reciban retribuciones por dedicación exclusiva
o parcial pueden ser compensados con retribuciones por asistencia (“dietas”) a las sesio-
nes de plenos, comisiones y otros órganos colegiados municipales. Además, el artículo
75.4ª LBRL contempla también el derecho de los corporativos locales a ser compen-
sados por los gastos efectivos que comporte el ejercicio de sus funciones, siempre que
puedan ser comprobadas documentalmente.
Los artículo 75 bis y tener LBRL establecen algunos límites respeto al régimen
retributivo de los electos locales: el primero de los citados afecta a la cuantía de las re-
tribuciones que, por todos los conceptos, pueden recibir los cargos municipales con de-
dicación exclusiva, limitándolos según la población del municipio; el segundo, por su
lado, establece un límite al número de cargos electos que pueden beneficiarse de una de-
dicación exclusiva, también en atención a la población del municipio, en una escala que
va desde ningún cargo con dedicación exclusiva en el caso de municipios de menos de
1.000 habitantes, hasta los cuarenta y cinco del municipio de Madrid.
- Derechos políticos: con el carácter de derechos fundamentales – en tanto que
englobados, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional, en el derecho de acceso y
ejercicio (ius in officium) de cargos públicos representativos del art. 23 CE – la legisla-
ción de régimen local reconoce a los concejales el derecho a organizarse en grupos po-
líticos, acceso a la información y documentación municipales e impugnación de las ac-
tuaciones municipales que consideren contrarias a derecho.
MUNICIPALISMO 283
Perspectivas da descentralização na América Latina, na Europa e no Mundo
En cuanto a los deberes, el artículo 75.7ª LBRL impone a todos los concejales
la formulación de declaraciones – antes de la toma de posesión, anualmente y al fin del
mandato – de intereses, bienes y de actividades, de conformidad con los modelos apro-
bados en los Plenos de las respectivas corporaciones, declaraciones que serán incluidas
en los Registro de Intereses (subdividido a su vez en el Actividades y Bienes Patrimo-
niales) y que tendrán carácter público a menos que la existencia de amenazas contra la
vida, los bienes o la seguridad personal de los corporativos o de sus socios justifique su
carácter reservado.
Los miembros de las corporaciones locales tienen también el deber de abstener-
se, durante los dos años siguientes a la expiración de su mandato, del desarrollo de ac-
tividades privadas directamente relacionadas con las competencias ejecutivas que de-
sempeñasen. Para este supuesto, el artículo 75.8ª LBRL prevé la posibilidad de que los
municipios establezcan una compensación económica cuando los afectados “como con-
secuencia del régimen de incompatibilidades, no puedan desempeñar su actividad pro-
fesional ni recibir retribuciones por otras actividades”.
En relación con las incompatibilidades para el ejercicio del cargo, el artículo 178
LOREG enumera las que a continuación se indican: (a) la que afecta a abogados y pro-
curadores para participar en procesos judiciales contra el municipio; (b) a los contratis-
tas y subcontratistas en contratos celebrados o financiados por el municipio y (c) a los
concejales electos en candidaturas presentadas por organizaciones políticas ilegalizadas
por sentencia firme199. Cuando estén incursos en alguno de estos motivos, los afectados
tendrán que escoger entre renunciar a la condición de concejal o poner fin a la situación
que provoca la incompatibilidad.
A los antes citados deben sumarse aún los motivos de inelegibilidad. Por su rele-
vancia deben destacarse la condena por sentencia firme a pena privativa de libertad por el
tiempo de ésta y, junto de ella, la condena, incluso no firme, por “delitos contra la Admi-
nistración Pública” entre los que se incluyen, entre otros, la prevaricación administrativa.
Por lo demás, los concejales tienen la obligación, como cualquier otra autoridad
o empleado público, de no participar en la deliberación o votación de asuntos cuando
concurra alguna de las causas de abstención previstas en la legislación general de proce-
199 Este discutible motivo de incompatibilidad fue introducido por la Ley Orgánica 3/2011, de 28 de enero, de modificación
de la LOREG con la intención de cesar en su representación a los concejales electos por partidos ilegalizados al amparo de la Ley
Orgánica 6/2002, de 27 de junio, de Partidos Políticos.
284 MUNICIPALISMO
Perspectivas da descentralização na América Latina, na Europa e no Mundo
to, matiza el tribunal, no debe computarse en los mismos términos que los emitidos por
los miembros de la comisión adscritos a un grupo político a fin de no alterar la propor-
cionalidad que rige la composición de estos órganos. Sin embargo, quedarían fuera de
ese núcleo el acceso a una dedicación exclusiva o a los derechos económicos e infraes-
tructuras asociadas a la pertenencia a un grupo.
c. El Alcalde
- Elección y cese
La LOREG prevé que el Alcalde sea elegido por los concejales de acuerdo con
el procedimiento establecido en su artículo 196:
- Sólo pueden optar a la alcaldía quienes encabezasen alguna candidatura, salvo
en el caso de municipios de entre 100 y 250 habitantes que no funcionen en régimen de
municipio abierto en los cuales pueden ser candidatos todos los concejales.
- Será proclamado Alcalde aquel candidato que obtenga la mayoría absoluta de
los votos del Pleno en la sesión constitutiva del Municipio. En caso contrario, será pro-
clamado quien encabece la candidatura más votada, resolviéndose el empate, si lo hu-
biera, por sorteo.
Mucho más polémica es la regulación que la LOREG hace de la moción de cen-
sura al Alcalde en su artículo 197 bis, modificado en enero de 2011 para introducir me-
didas contra el denominado “transfuguismo” político, es decir, medidas para castigar y
desincentivar el cambio sobrevenido de grupo político y el incumplimiento de la disci-
plina de grupo200. Obviamente, la consecuencia más grave de este transfuguismo es el
cambio en el gobierno del municipio con la sustitución del Alcalde inicialmente electo.
La moción de censura al Alcalde regulada en este artículo 197 LOREG, además de exi-
gir la presentación de un candidato alternativo reclama, como condición necesaria para
que la moción pueda ser discutida y votada, que esté expresamente apoyada por la ma-
yoría absoluta del número legal de concejales integrantes de la corporación municipal.
Y es precisamente aquí donde la medida antitransfuguismo hace aparición: en efecto,
en el caso de que alguno de los suscriptores de la moción sea un concejal que haya de-
jado de pertenecer al grupo político municipal en el que se inscribió al comienzo de su
mandato – por regla general, el que se corresponde con el partido, coalición o agrupa-
ción de electores por la que fue elegido – o que pertenezca al mismo grupo del Alcal-
de contra el que se dirige la moción, la ley dispone que ni su firma (en el momento de
presentarse la moción) ni su voto (en la sesión en que aquélla sea discutida y decidida)
computará a los efectos de calcularse la mayoría absoluta de miembros del municipio.
Además, la LOREG establece aún otras limitaciones como, por ejemplo, la prohi-
bición de que los concejales firmen más de una moción por mandato y la garantía de que
200 Hasta entonces, la sanción del transfuguismo era meramente política. Se canalizaba a través de um pacto suscrito por las
diferentes fuerzas políticas em virtud del cual todas ellas se comprometían a no aprovecharse del voto de concejales “tránsfugas”
con el fin de sustituir Alcaldes o alterar mayorías de gobierno.
MUNICIPALISMO 287
Perspectivas da descentralização na América Latina, na Europa e no Mundo
el escrito de moción tenga que ser previamente diligenciado por la Secretaría municipal
a fin de comprobar que satisface todas las condiciones previstas por la ley. Añádase que,
a partir de una reforma introducida en la LOREG en 1999 y a fin de evitar que los Al-
caldes salientes pudiesen dificultar o impedir la votación de la moción, la convocatoria
de la sesión en que la moción será discutida y votada se producirá de forma automática
para el décimo día natural posterior al de su presentación y que, además, esa sesión no
será presidida por el Alcalde sino por una mesa de edad integrada por los corporativos
de más y de menos edad.
Junto con la moción de censura, el artículo 197 bis LOREG regula también la
cuestión de confianza que el Alcalde puede formular conectada a la aprobación de asun-
tos de especial relieve tales como los presupuestos, la normativa orgánica municipal, las
ordenanzas fiscales o la aprobación de la planificación urbanística general del munici-
pio que, sometidas al Pleno fuesen rechazadas por éste en una primera votación. For-
mulada la cuestión, la no aprobación del asunto a que ella va vinculada supone el ce-
se del Alcalde que quedará en funciones hasta la designación de un nuevo Alcalde en
el Pleno municipal que se celebrará a la 12:00 horas del décimo día hábil siguiente a
aquél en que la moción fuese rechazada. No obstante, cuando la cuestión se vincule a
la aprobación de los presupuestos municipales, la confianza se considera otorgada y los
presupuestos aprobados en los propios términos en que fuera presentado si en el plazo
de un mes desde que aquélla fuese rechazada no se formulase una moción de censura.
En cualquier caso, este artículo 197 bis LOREG limita a una por año las cuestiones de
confianza que los Alcaldes pueden presentar y, además, dispone que mientras no hayan
transcurrido seis meses desde la formulación de una cuestión de confianza, los concejales
que votasen a favor de ella no podrán firmar una moción de censura contra el Alcalde.
- Competencias
El artículo 21 LBRL, después de encomendar al Alcalde la presidencia del muni-
cipio, le atribuye la dirección del gobierno y de la administración municipales, la repre-
sentación del municipio, el dictado de bandos201, los actos de gestión económica – gas-
tos, concertación de operaciones de crédito, etc., que no sean de competencia del Pleno
201 Potestad tradicional de los Alcaldes españoles, los bandos pueden tener un contenido diverso: desde una convocatoria o un
saludo oficial con ocasión de una circunstancia festiva hasta verdaderos reglamentos dirigidos tanto a los empleados y autoridades
municipales como a los vecinos en general.
288 MUNICIPALISMO
Perspectivas da descentralização na América Latina, na Europa e no Mundo
202 Es decir, la convocatoria pública de los procedimientos para la cobertura de puestos de trabajo en la Administración mu-
nicipal.
MUNICIPALISMO 289
Perspectivas da descentralização na América Latina, na Europa e no Mundo
cio del número legal de miembros de la corporación. A este respecto, cabe indicar que
su regulación actual es el resultado de un proceso de gubernamentalización progresiva
de un órgano que, en el inicio de la transición a la democracia – es decir, desde la entra-
da en vigor de la Ley provisional de Elecciones Locales de 1978, hasta la promulgación
de la LBRL en 1985 – bajo la denominación de “Comisión Permanente” acogía una
representación proporcional de todas las fuerzas políticas representadas en el Pleno del
municipio. Paso a paso, de este dibujo original se llegó al modelo actual en el cual los
concejales que integran la Junta de Gobierno son libremente designados y cesados por
el Alcalde. Por esa razón la Junta de Gobierno Local carece de competencias propias al
margen de las que le sean delegadas por el Alcalde o por el Pleno salvo, claro está, la de
asistir permanentemente al Alcalde en el ejercicio de sus funciones y ser informada por
éste de todas sus decisiones (artículo 53 ROF).
Acerca de la composición de este órgano, si bien los Tenientes de Alcalde tienen
necesariamente que formar parte de él, no es necesario que todos los concejales inte-
grados en ella gocen de tal condición.
El secretario de la Junta será el propio de la corporación, funcionario de habili-
tación nacional perteneciente a un cuerpo dependiente del gobierno central, carecien-
do de validez los acuerdos adoptados sin su presencia.
Además de lo que más adelante se indicará sobre los municipios de gran pobla-
ción, la nueva Disposición Adicional 6ª de la LBRL, introducida por la LRSAL incre-
mentó los poderes de la Junta de Gobierno en detrimento del Pleno para aprobar ciertas
medidas de carácter económico y presupuestario vinculadas con las políticas de conso-
lidación fiscal implementadas desde 2010 – presupuestos y planes de ajuste – cuando
en una primera votación estos asuntos no lograsen en el Pleno una mayoría suficiente.
Este refuerzo de la Junta de Gobierno Local debe ser considerado un avance más en el
camino que conduce a la reproducción, en el seno de los Municipios, de la división de
poderes propio de instancias territoriales superiores: el Alcalde como primer ministro,
los Tenientes de Alcalde como vicepresidentes, la Junta de Gobierno como consejo de
ministros y el Pleno como Parlamento. En cualquier caso, la reciente STC 111/2016,
de 9 de junio, TC anuló la disposición referida por sacrificar de forma desproporciona-
da el principio democrático siendo que “las ventajas (eventuales e indirectas) para la es-
tabilidad presupuestaria propiciadas en algunos casos por la disposición adicional 16ª
290 MUNICIPALISMO
Perspectivas da descentralização na América Latina, na Europa e no Mundo
a. El Concejo Abierto
La LBRL reserva el régimen llamado de Concejo Abierto para los municipios
con población inferior a 100 habitantes así como también para aquellos que tradicional-
mente funcionaran de acuerdo con él o en los que “su localización geográfica, la mejor
gestión de los intereses municipales u otras circunstancias así lo aconsejen”.
Para estos municipios abiertos la LBRL (artículo 29) establece un régimen su-
pletorio del que resulte de los usos y costumbres locales. De acuerdo con él, los vecinos
eligen directamente el Alcalde a través de un sistema electoral mayoritario y, en el lu-
203 “No se trata de negar la legitimidad democrática o la capacidad representativa con que también cuenta, naturalmente, la
junta de gobierno local. Se trata de constatar que la disposición adicional decimosexta LBRL afecta singularmente a dos di-
mensiones del principio democrático, convenientemente aisladas por la STC 42/2014, de 25 de marzo, FJ 4 a): de un lado, la
dimensión que exige tendencialmente que las decisiones vinculadas al destino de la comunidad sean tomadas conforme al
principio mayoritario por órganos colegiados de naturaleza representativa; y, de otro, la que garantiza, también tendencial-
mente, que, en el marco de procedimientos deliberativos, la minoría pueda formular propuestas y expresar su opinión sobre las
propuestas de la mayoría, sin predeterminar necesariamente resultados, pero con la posibilidad abstracta de influir en ellos”
(STC 111/2016, FJ 8º).
204 Debe traerse a colación, por su interés, la declaración interpretativa que sobre este art. 70 LBRL contiene la STC 161/2013,
de 26 de septiembre, en su FJ 9: “el art. 70.1, párrafo segundo, LBRL, en tanto establece que las sesiones de las juntas
de Gobierno local no son públicas, es conforme con el principio democrático (art. 1.1 CE) y el derecho a la participación en los
asuntos públicos (art. 23.1 CE), siempre que se interprete en el sentido de que no incluye las decisiones relativas a las atribuciones
delegadas por el pleno. Se trata de evitar que, aprovechando el carácter preceptivo de la no publicidad de las sesiones de la junta
de gobierno local y mediante la mera delegación de atribución del pleno en la junta, quede imposibilitado el control de la ciuda-
danía sobre el proceso de la toma de decisiones, que, por su importancia, legalmente están sometidas al régimen de publicidad”.
MUNICIPALISMO 291
Perspectivas da descentralização na América Latina, na Europa e no Mundo
gar del Pleno actuará una asamblea integrada por el conjunto de los vecinos. El Alcal-
de podrá designar, de entre los vecinos, hasta un máximo de tres Tenientes de Alcalde.
Respeto a la moción de censura, el ya referido artículo 197 LOREG, en su apar-
tado 4º, acomoda la regulación de la figura a la especialidades del concejo abierto esta-
bleciendo que las referencias realizadas a los concejales deben entenderse hechas a los
electores que consten del censo electoral del municipio; las hechas al Pleno a la asam-
blea vecinal; que puede ser candidato cualquier vecino con derecho de sufragio pasivo y
que la mesa de edad sólo concederá la palabra, en el curso de la asamblea en que la mo-
ción sea debatida, al Alcalde y al candidato.
a los municipios con más de 250.000 habitantes; a los municipios capitales de provin-
cia o de Comunidad Autónoma; a los que superen los 75.000 habitantes y cuenten con
“circunstancias económicas, sociales, históricas o culturales especiales”206 . Las especia-
lidades organizativas que estos municipios presentan acerca de los de régimen común
se pueden exponer como sigue:
- La regulación del Pleno lo aproxima a una asamblea parlamentaria. Tal y co-
mo explica la Exposición de Motivos de la Ley 57/2003, se pretende que este órgano se
convierta en “sede de debate de las grandes políticas locales y de adopción de las deci-
siones estratégicas” del municipio. Sin embargo, la principal traducción práctica de es-
ta idea fue privar al Pleno de las competencias ejecutivas o de gestión que previamente
detentaba (por ejemplo, en materia de adjudicación de contratos, aprobación de pro-
yectos o gestión patrimonial) que pasan a encomendarse a la Junta de Gobierno Local
junto con otras (en materia de licencias urbanísticas, sanciones, etc.) antes atribuidas al
Alcalde que, en cualquier caso, sigue ejerciendo la presidencia del Pleno y puede nom-
brar y cesar libremente a los miembros de la Junta de Gobierno Local.
205 A instancias del Parlamento de Cataluña, la STC 103/2013, de 25 de abril, sancionó la constitucionalidad de la Ley
57/2003 a salvo de la posibilidad, en ella prevista, de que los Alcaldes pudiesen nombrar concejales no electos como integrantes
de la Junta de Gobierno Local que fue declarada inconstitucional en cuanto que incompatible con el principio democrático y el
carácter representativo de las corporaciones locales.
206 Cuando la aplicación de este régimen no derive directamente de lo dispuesto en la LBRL, la decisión corresponde al Par-
lamento autonómico a instancia de los municipios interesados o por propia iniciativa.
292 MUNICIPALISMO
Perspectivas da descentralização na América Latina, na Europa e no Mundo
- Pero, las mayores diferencias respecto del régimen común residen en el estab-
lecimiento, con carácter necesario, de determinados órganos de representación de in-
tereses sociales y de garantía de los derechos de los vecinos, tales como el Consejo So-
cial de la Ciudad (artículo 131 LBRL) – órgano de naturaleza consultiva en que se
integran representantes de organizaciones vecinales, sindicales, empresariales, sociales
y profesionales –, la Comisión de Sugerencias y Reclamaciones (artículo 132 LBRL) –
órgano colegiados con cometidos prójimos a los de los ombudsman, integrada por re-
presentantes de todos los grupos municipales –, un órgano específico para la resolución
de reclamaciones económico-administrativas (artículo 137) – es decir, relativas a los tri-
butos demás ingresos municipales de derecho público – así como también, aunque sin
carácter obligatorio, un órgano de gestión tributaria (artículo 135 LBRL).
- Junto con lo anterior debe destacarse igualmente la previsión de un asesor jurídi-
co (artículo 129 LBRL) – designado por la Junta de Gobierno Local entre funcionarios
públicos licenciados en Derecho – así como de otros altos cargos de la Administración
municipal como los Coordinadores de Área o los Directores Generales – nombrados
por el Pleno entre funcionarios públicos del grupo A1207 o, motivadamente en atención
a la especiales características del puesto o de la persona, entre funcionarios de grupos
inferiores. De este modo, con clara inspiración en la legislación reguladora del gobier-
no y de la administración estatales, el artículo 130 LBRL considera órganos “superio-
res” al Alcalde y a los miembros de la Junta de Gobierno Local y “órganos directivos” a
los directores generales o asimilados, al titular de la asesoría jurídica, al Secretario Ge-
neral del Pleno, al Interventor General, a los titulares de los órganos de dirección de los
entes instrumentales municipales y, de existir, al titular del órgano de gestión tributaria.
La consecuencia más importante de esta calificación es el sometimiento de las perso-
nas titulares de estos órganos superiores y directivos a la legislación autonómica o esta-
tal, de no existir la primera, de incompatibilidades de los miembros del Gobierno y de
los altos cargos de la Administración.
- Finalmente, del punto de vista de la organización territorial de la administra-
ción municipal, el artículo 128 LBRL impone una estructura desconcentrada a través
de la obligada creación de distritos.
207 Es decir, pertenecientes a cuerpos o escalas que exijan para su ingreso título universitario superior (doctor, licenciado, gra-
duado, ingeniero, arquitecto o equivalente).
MUNICIPALISMO 293
Perspectivas da descentralização na América Latina, na Europa e no Mundo
208 En coherencia, de nuevo, con la Carta Europea de Autonomía Local, cuyo art. 4.3ª establece que “el ejercicio de las com-
petencias públicas debe, de modo general, incumbir preferentemente a las autoridades más cercanas a los ciudadanos. La atri-
bución de una competencia a otra autoridad debe tener en cuenta la amplitud o la naturaleza de la tarea o las necesidades de
eficacia o economía”.
294 MUNICIPALISMO
Perspectivas da descentralização na América Latina, na Europa e no Mundo
pios, sin que puedan considerarse admisibles controles o tutelas políticas o de oportu-
nidad sobre la gestión municipal, tal y como con toda claridad proclama el artículo 7.2ª
LBRL: “las competencias propias se ejercen en régimen de autonomía y bajo la propia
responsabilidad, atendiendo siempre a la debida coordinación en su programación y eje-
cución con las demás Administraciones Públicas”.
En última instancia, la garantía de que la autonomía local no sea vulnerada cor-
responde al TC y, junto a él, al legislador básico estatal pues, no por casualidad, la jus-
tificación de la competencia estatal para regular unas bases de régimen local comunes
para el conjunto del territorio estatal se fundaba, precisamente, en la garantía de la au-
tonomía local frente al legislador autonómico209. E incluso más allá del régimen local,
por cuanto el artículo 2.2ª LBRL dispone que esa determinación de cuál sea la inter-
vención municipal es uno de los contenidos necesarios de las leyes básicas estatales, sea
cuál sea la materia a que afecten210 .
En concreto, las materias concretas relacionadas en el artículo 25 LBRL sobre
las que los municipios han de ostentar alguna competencia – las que en cada caso le re-
conozca el legislador sectorial - son las siguientes: (a) seguridad en lugares públicos, (b)
tráfico de vehículos en las vías municipales, (c) protección civil, (d) urbanismo, habita-
ción, parques y jardines, calles y caminos, (y) patrimonio histórico-artístico, (f ) medio
ambiente, (g) mataderos, mercados, comercio y defensa de consumidores y usuarios, (h)
salubridad pública, (i) participación en la atención primaria de salud, (i) cementerios y
servicios funerarios, (j) servicios sociales, (l) abastecimiento de agua, iluminación pú-
blica, limpieza viaria, recogida y tratamiento de basura, alcantarillado y saneamiento de
aguas residuales, (m) transporte público de personas, (n) cultura, deporte, ocio y turis-
mo, (l) participación en la programación de la enseñanza y cooperación con la Admi-
nistración educativa en la construcción, mantenimiento y financiación de los centros
docentes así como participe en su gestión.
vecinos gracias a la acción contemplada en el artículo 18.g LBRL que les permite exigir
judicialmente la prestación o, en su caso, el establecimiento de esos servicios municipales
obligatorios. De hecho, como garantía suplementaria de la efectiva prestación de estos
servicios, el propio artículo 26 añade que la cooperación que las Diputaciones Provin-
ciales tienen que prestar a los municipios debe dirigirse de modo preferente a asegurar
la efectiva prestación de estos servicios obligatorios por todos los municipios. Antes de
2013 estos servicios municipales obligatorios eran los que a continuación se indican:
- Para todos los municipios, sea cuál sea su número de habitantes: iluminación
pública, cementerio, recogida de basura, abastecimiento domiciliario de agua potable,
alcantarillado, acceso a los núcleos de población, pavimentación de vías públicas y con-
trol sanitario de alimentos y bebidas.
- Para los de más de 5.000 habitantes: además de los anteriores, parque público,
biblioteca pública, plaza de abastos y recogida selectiva y tratamiento de basura.
- Para los de más de 20.000 habitantes, además de los anteriores, protección ci-
vil, prestación de servicios sociales, prevención y extinción de incendios e instalaciones
deportivas de uso público.
-Finalmente, para los de población superior a 50.000 habitantes, además de los
anteriores, transporte urbano de personas y protección del medio ambiente.
Dado que la relación anterior es la que consta en la legislación básica nada im-
pide que las leyes autonómicas puedan, en las materias de su competencia, ensanchar el
ámbito de estos servicios. De hecho, es común que eso acontezca211 aunque, de acuer-
do con el principio de lealtad institucional, la imposición de nuevas obligaciones a los
entes locales debe acompañarse de la financiación suplementaria que en cada caso cor-
responda. Sólo cuando la prestación del servicio resultase imposible o desproporciona-
damente gravosa, la Comunidad Autónoma podrá dispensar de su prestación al muni-
cipio que así lo solicite (artículo 26.2 LBRL).
d. Actividades complementarias
El artículo 28 LBRL habilitaba también a los municipios para realizar actividades
complementarias de las de otras Administraciones, refiriéndose en particular a algunas
materias tales como “las relativas a la educación, la cultura, la promoción de la mujer, vi-
vienda, sanidad y protección del medio ambiente”. Esta previsión se completaba con lo
211 Por ejemplo, en materia ambiental, de turismo, de servicios sociales, cultura o transporte.
296 MUNICIPALISMO
Perspectivas da descentralização na América Latina, na Europa e no Mundo
212 Vid. SANZ LARRUGA, “La eliminación de las duplicidades funcionales”, en SARMIENTO ACOSTA, Comentarios a la
Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local, Comares, Granada, 2014, p. 92 y ss.
MUNICIPALISMO 297
Perspectivas da descentralização na América Latina, na Europa e no Mundo
213 Transferencia que, de acuerdo con la Disposición Transitoria 2ª LRSAL, debería completarse en el plazo máximo de dos
años a contar desde la entrada en vigor de la ley.
300 MUNICIPALISMO
Perspectivas da descentralização na América Latina, na Europa e no Mundo
lacionada con la idea de que la justificación de las bases estatales en materia de régimen
local era, precisamente, garantizar un espacio competencial mínimo para los munici-
pios frente al legislador sectorial autonómico – se convierte en la LRSAL en una regu-
lación de máximos, vinculante también para los legisladores autonómicos al impedirles
reconocer a los municipios como propias competencias diferentes de las concretamente
listadas en el artículo 25. Si pretendieran hacerlo, tendrían que cumplir con los estric-
tos condicionantes del nuevo artículo 7.4ª LBRL: no poner en riesgo la sostenibilidad
financiera del conjunto de la Hacienda municipal y no incurrir en duplicidad compe-
tencial con otras administraciones.
No obstante, la STC 41/2016, de 3 de marzo, declaró la inconstitucionalidad par-
cial de la LRSAL, por invasión estatal de competencias autonómicas, con el argumen-
to de que el Estado “sólo podrá atribuir competencias locales específicas, o prohibir que
ellas se desarrollen en el nivel local, cuando tenga la competencia en la materia o sector
de que trate”, en referencia directa a la sanidad, la educación y los servicios sociales. El
alto tribunal desarticula, pues, la transferencia obligatoria de esas competencias muni-
cipales a las Comunidades Autónomas.
MUNICIPALISMO 301
Perspectivas da descentralização na América Latina, na Europa e no Mundo
214 Vid. VÁZQUEZ PITA, pág. 47 e 48. O autor alega, en defesa de su tesis, que la Disposición Transitoria 11ª LRSAL, al
referirse al ámbito competencial de las Mancomunidades de municipios hace referencia, precisamente, a la realización de obras y
a la prestación de los servicios municipales obligatorios.
215 Recogida y tratamiento de residuos sólidos urbanos, abastecimiento domiciliario de agua potable y evacuación y sanea-
miento de aguas residuales, limpieza viaria, acceso a los núcleos de población, pavimentación de vías urbanas e iluminación pú-
blica.
216 El concepto de “coste efectivo”, que ocupa un lugar central en el sistema de la LRSAL por cuanto puede justificar que se
prive a los municipios más pequeños de buena parte de sus competencias, no está directamente definido en la ley. El artículo 116
ter LRSAL habilita al Ministerio de Hacienda a regular los criterios para el cálculo de este coste efectivo, contenidos en la Orden
HAP/2075/2014, de 6 de noviembre, por la que se establecen los criterios de cálculo del coste efectivo de los servicios prestados
por las entidades locales.
302 MUNICIPALISMO
Perspectivas da descentralização na América Latina, na Europa e no Mundo
217 Sobre las modificaciones competenciales em materia de servicios sociales, educación, sanidad y medio ambiente vid. AY-
MERICH CANO, GARCÍA PÉREZ y MORA RUÍZ, “Estudio de las competencias sobre servicios sociales, educación, salud
y medio ambiente urbano”, en SARMIENTO ACOSTA (coord.), Comentarios a la Ley 27/2013 [...], cit., pág. 303 y ss.
MUNICIPALISMO 303
Perspectivas da descentralização na América Latina, na Europa e no Mundo
de un lado, los estrictos condicionantes financieros que el artículo 27 impone para que
la delegación pueda hacerse efectiva; de otro, la falta de autonomía con que, a diferen-
cia de las propias, son ejercidas estas competencias delegadas.
Financieramente, la delegación tendrá que acompañarse siempre de una finan-
ciación adecuada, que figure en los presupuestos de la administración delegante para
cada ejercicio económico, “siendo nula sin esa dotación”. Además, si la Comunidad Au-
tónoma delegante no cumpliese sus obligaciones financieras, el municipio queda facul-
tado para compensarlas automáticamente con otras obligaciones financieras que él ten-
ga para con aquella (artículo 27.6ª LBRL).
Política y administrativamente, la competencia delegada será ejercida de con-
formidad con la legislación de la instancia delegante (artículo 27.8ª LBRL) que podrá
dictar instrucciones técnicas generales, recoger información acerca de la gestión mu-
nicipal, enviar comisionados y formular los requerimientos que estime oportunos para
corregir las deficiencias observadas. Si el municipio desatendiese las instrucciones o re-
querimientos de la administración delegante, la delegación podrá ser revocada. Como
forma suplementaria de control, congruente con la regulación general de la figura, los
actos dictados por el municipio en ejercicio de la cualificación delegada podrán ser im-
pugnados ante la administración delegante (artículo 27.4ª LBRL).
La posición del municipio, sin embargo, se equilibra frente a las amplias potes-
tades que detenta la administración delegante con ciertas garantías tales como la tipi-
ficación de los motivos de revocación o renuncia en el acuerdo o disposición de dele-
gación (apartado 7º), la aceptación del municipio afectado para que la delegación sea
efectiva (apartado 5º), la estabilidad de la delegación, que no podrá ser de duración in-
ferior a cinco años (apartado 1º) y, finalmente, su carácter homogéneo y no discrimi-
natorio en el sentido de que cuando la misma cualificación sea delegada en dos o más
municipios de una misma provincia, “tendrá que realizarse siguiendo criterios homo-
géneos” (apartado 2º).
Concluyendo, la cláusula de que la delegación no puede suponer un mayor gasto
de las Administraciones, en vez de colocar el debate en el campo del principio de no-
-retroceso de los derechos y conquistas sociales, consagra legalmente el principio con-
trario: es decir, el de no progresión, en abierta contradicción con la vigente Constitu-
ción. De hecho, la LRSAL introduce una garantía adicional: la Comunidad Autónoma
debe asegurar la financiación al 100% de la cualificación que se delega, “siendo nula sin
esa dotación? (artículo 27.6º LRSAL). De modo que si, como es previsible, los recur-
sos autonómicos no cubriesen la financiación de los servicios tal y como los municipios
MUNICIPALISMO 305
Perspectivas da descentralização na América Latina, na Europa e no Mundo
los venían prestando, sólo caben dos hipótesis: ora reducirlos, cuantitativa o cualitativa-
mente, ora incrementar los copagos exigidos a sus usuarios.
218 Entre ellos VELASCO CABALLERO (“Títulos competenciales y garantía institucional de la autonomía local en la Ley
de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local”, en La reforma de 2013 del régimen local español, libro colectivo
dirigido por SANTAMARÍA PASTOR, Fundación Democracia y Gobierno Local, Barcelona, 2014) y JIMÉNEZ ASENSIO
(Vademécum sobre la Ley de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local: 100 cuestiones sobre su aplicación, Federación
de Municipios de Catalunya, Barcelona, 2014).
306 MUNICIPALISMO
Perspectivas da descentralização na América Latina, na Europa e no Mundo
Así pues, aunque fuese con carácter provisional, estas leyes autonómicas anticiparon
las soluciones, ya definitivas, establecidas por el TC en sus sentencias 41 y 111/2016 que
a través de sus declaraciones de inconstitucionalidad (y consiguiente nulidad) y de carác-
ter interpretativo desactivó, en buena medida, los objetivos pretendidos por la LRSAL.
219 Cfr., El empleo público local en la España democrática. Una perspectiva institucional, Fundación Democracia y Gobierno Lo-
cal, Barcelona, 2015.
MUNICIPALISMO 307
Perspectivas da descentralização na América Latina, na Europa e no Mundo
220 Así fue reconocido en el Informe final de la Comisión para el Estudio y Preparación del Estatuto Básico del Empleado Pú-
blico, accesible en http://www.seap.minhap.gob.es/dms/es/web/areas/funcion_publica/estatutobasico/estatuto_funcion_publica/
proceso/parrafo/0/Informe-de-la-comision-de-expe.pdf, pág. 89 y siguientes.
308 MUNICIPALISMO
Perspectivas da descentralização na América Latina, na Europa e no Mundo
paritarios, imparciales y profesionales de los que no pueden formar parte ni cargos po-
líticos “sea por elección o por nombramiento” ni tampoco funcionarios interinos o per-
sonal eventual (artículo 60); que los procedimientos ordinarios serán la “oposición”222 y
el “concurso-oposición”223 aunque, para este último, se introduce la limitación de que la
valoración otorgada a los méritos tiene que ser “proporcionada” sin que pueda suponer,
por sí sola, la superación de las pruebas. Para el ámbito concreto de la función pública,
el RD 896/1991, de 7 de julio, establece una regulación de mínimos del procedimien-
to de selección de funcionarios locales que, aunque siga en vigor, debe ser interpretada
de conformidad con lo dispuesto en el EBEP. Por lo demás, será la legislación autonó-
mica de empleo público la que se aplique, siempre en la medida en que no se oponga a
la normativa estatal básica.
c. El personal laboral
Los principales caracteres del régimen jurídico del personal laboral al servicio de
los municipios son los que a continuación se indican:
• El suyo es un régimen jurídico mixto, con elementos jurídico-administrativos
– así, todo lo relativo a la convocatoria, selección, planificación y ordenación
por medio de las mencionadas RPT – y jurídico-laborales – en lo que con-
cierne a la relación jurídica, laboral, que los vincula con la Administración.
De esta dualidad sustantiva deriva que sean dos las jurisdicciones competen-
tes: la contencioso-administrativa y la social.
• Sin embargo, la claridad conceptual de esta distinción se complica en la prác-
tica debido, principalmente, a la tendencia marcada por el EBEP de homoge-
neizar, en lo posible, los regímenes jurídicos aplicables a todos los empleados
públicos, sea cuál sea el vínculo que tengan con la Administración. El artículo
7 EBEP establece que “el personal laboral al servicio de las Administraciones
Públicas se rige, además de la legislación laboral y de las demás normas con-
vencionalmente aplicables, por los preceptos de este Estatuto que así lo esta-
blezcan”, resultando que son numerosos los preceptos del EBEP que extien-
den al personal laboral regulaciones sustantivas que antes eran exclusivas del
222 Definida como “pruebas consistentes en la comprobación de los conocimientos y la capacidad analítica de los aspirantes,
expresados en forma oral o escrita, en la realización de ejercicios que demuestren la posesión de competencias y habilidades, en la
comprobación del dominio de lenguas extranjeras y, en su caso, en la superación de pruebas físicas” (art. 61.2º EBEP).
223 Es decir, “procesos selectivos que incluyen, además de las obligadas pruebas de capacidad, la valoración de los méritos de
los aspirantes”.
MUNICIPALISMO 311
Perspectivas da descentralização na América Latina, na Europa e no Mundo
d. El personal eventual
El EBEP (artículo 12) define este personal como aquel que “en virtud de nom-
bramiento y con carácter no permanente, sólo desempeña funciones calificadas expre-
samente como de confianza o asesoramiento especial, siendo retribuidos con cargo a
las partidas presupuestarias consignadas para este fin”. Después de remitirse a las leyes
autonómicas de función pública para determinar qué órganos podrán disponer de este
tipo de personal y de encomendar a los órganos de gobierno de cada entidad la fijación
de su número máximo, dispone que “este número y sus retribuciones serán públicas”.
Como corresponde a su naturaleza de personal de confianza política, “su nombramien-
to y cese serán libres”, debiendo cesar en cualquier caso cuando así lo hiciera la autori-
dad a quién asesoren. En garantía de los principios constitucionales de igualdad, mérito
y capacidad, se añade que “la condición de personal eventual no podrá constituir méri-
to para el acceso a la función pública o para la promoción interna”. Sin embargo, a es-
224 Vid. artículo 177.2º TRRL y, para el caso gallego, el artículo 26.1º de la Ley 2/2015, de Empleo Público de Galicia.
225 Vid. artículo 26.2º de la Ley 2/2015, de Empleo Público de Galicia.
312 MUNICIPALISMO
Perspectivas da descentralização na América Latina, na Europa e no Mundo
nal 20ª226 que permitía el despido colectivo en el sector público – en el que se incluyen
expresamente las entidades locales y sus entes instrumentales de derecho público – por
causas económicas, técnicas y organizativas.
6. Finanzas municipales
229 Cfr., Memoria de la Administración Tributaria. Año 2013, p. 572 (accesible en: <http://www.minhap.gob.es/Documentacion/
Publico/Inspgral/Memorias/Memoria%20Tributaria%202013/MAT%202013%20%28acc%29.pdf>).
230 El documento Haciendas Locales en cifras 2013 (accesible en: <http://www.minhap.gob.es/Documentacion/Publico/
DGCFEL/HaciendasLocalesEnCifras/Total_HHLL%20en%20cifras%202013%20definitivo.pdf>).
231 Media representativa de la práctica totalidad de los municipios españoles menores de 1.000.000 de habitantes – entre los
cuales el gasto medio oscila entre los 1.059,33 € de los municipios entre 500.001 y 1.000.000 habitantes y los 847,47€ de los que
cuentan entre 5.001 e 20.000 – pero no de los municipios mayores, de más de 1.000.000 habitantes (en realidad, Madrid y Bar-
celona) que, debido a su régimen específico, alcanzan un gasto medio por habitante de 1.576,37€.
MUNICIPALISMO 315
Perspectivas da descentralização na América Latina, na Europa e no Mundo
Marco normativo
Las escasas referencias constitucionales a la financiación municipal pueden ser
resumidas en que, a diferencia de la “autonomía financiera” que la ley suprema garanti-
za a la Comunidades Autónomas, para los entes locales sólo asegura la “suficiencia fi-
nanciera” para el “ejercicio de las funciones que las leyes les atribuyen” sobre la base de
una Hacienda local nutrida “fundamentalmente de tributos propios y de participación
en los del Estado y las Comunidades Autónomas” (artículo 142 CE). De acuerdo con la
jurisprudencia constitucional, esta suficiencia financiera local se manifiesta “en la plena
disponibilidad de sus ingresos sin condicionamientos indebidos y en toda su extensión
a fin poder ejercer sus competencias propias”232.
Este sintético diseño constitucional es desarrollado por el Texto Refundido de la
Ley de Haciendas Locales (TRLHL) en vigor, cuyo artículo 2 enumera los recursos que
nutren financieramente las haciendas locales: “(a) ingresos procedentes de su patrimo-
nio y demás de derecho privado; (b) los tributos propios, clasificados en tasas, contribu-
ciones especiales e impuestos así como los recargos sobre los impuestos de las Comu-
nidades Autónomas o de otras entidades locales; (c) las participaciones en los tributos
del Estado y de las Comunidades Autónomas; (d) los subsidios; (y) los ingresos proce-
dentes de precios públicos; (f ) el producto de las operaciones de crédito; (g) el produc-
to de las multas y sanciones en el ámbito de sus competencias; y (h) las demás presta-
ciones de derecho público”.
- Grandes Municipios
Se incluyen en esta categoría los municipios con una población superior a los
75.000 habitantes, incluidas las capitales de provincia y de Comunidad Autónoma que
cuenten con una población inferior. Los municipios sujetos a este régimen, disponen de
las vías de financiación siguientes: transferencia, sin capacidad normativa, de un porcen-
taje de los ingresos tributarios obtenidos por el Estado en ese municipio sobre un con-
junto de tributos directos e indirectos233; adicionalmente, estos municipios se benefi-
cian de un Fondo Complementario de Financiación que se corresponde con los fondos
233 Tienen derecho a recibir el 2,1336% del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas (IRPF), el 2,3266% del Impuesto
sobre el Valor Añadido (IVA) y el 2,922% de los Impuestos Especiales sobre bebidas alcohólicas, tabaco e hidrocarburos.
MUNICIPALISMO 317
Perspectivas da descentralização na América Latina, na Europa e no Mundo
que recibieron de la PIE en 2004 actualizada de acuerdo con la evolución de los Ingre-
sos Tributarios del Estado (ITE) calculada sobre el IRPF, IVA e Impuestos Especiales.
- Para los municipios restantes
Para los municipios no incluidos en la categoría de “grandes ciudades”, su par-
ticipación en los ingresos tributarios estatales se calcula a través de la aplicación de los
criterios fijados en el artículo 124 TRLFL, es decir, la población ponderada (de acuerdo
con el que se reparte el 75% de la financiación total), el esfuerzo fiscal (12,5%) y el in-
verso de la capacidad tributaria de cada municipio (12,5%), determinado para cada año
por la Ley de Presupuestos Generales del Estado.
Hay, con todo, una cláusula de garantía consistente en que en ningún caso los
municipios podrán recibir por esta vía menos de lo que recibieron en concepto de PIE
en 2003 – último año del sistema anterior – con el límite de, como resultado de esta ga-
rantía, no se sobrepase la cantidad que resultaría de aplicar a la PIE de 2004 el índice
de evolución de los ingresos tributarios del Estado (artículo 123 TRLHL).
234 Para un análisis global de estos instrumentos, véase el trabalho de DELGADO TÉLLEZ, HERNÁNDEZ DE COS,
HURTADO e PÉREZ, “Los mecanismos de pago a proveedores de las Administraciones Pública en España, publicado pelo
Banco de España”, número 15 de la colección “Documentos Ocasionales” (accesible en: <http://www.bde.es>).
235 Que tal y como se concreta en los artículos 135 CE y 1.2º LOEF supone para las entidades locales el equilibrio presupues-
tario, es decir, literalmente, el déficit cero.
MUNICIPALISMO 319
Perspectivas da descentralização na América Latina, na Europa e no Mundo
Conclusiones
Los municipios españoles son, de entre todos los países de la Unión Europea,
los que tienen menor poder financiero, administrando sólo un 13% del gasto público
total en contraste con otros países en los cuales, como Dinamarca o Reino Unido, los
municipios gestionan, directa o indirectamente, más de un 50%236. Así las cosas, y aun-
236 Al margen de los datos oficiales accesibles en la página web del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas (ac-
cesible en: <http://www.minhap.es>), véase LOIS GONZÁLEZ, “La geografía y el análisis territorial en España: argumentos
para la reflexión”, Boletín de la Asociación de Geógrafos Españoles, n. 50, 2009.
320 MUNICIPALISMO
Perspectivas da descentralização na América Latina, na Europa e no Mundo
que estos datos deban ser matizados a la vista de la diferente estructura territorial que
estos Estados presentan – pues carecen de un nivel regional equiparable a las autono-
mías españolas –, lo cierto es que los municipios españoles cuentan sólo con un tercio
de la financiación de sus pares de Holanda y Finlandia, la mitad de los italianos (donde
sí existe un nivel regional) y sólo la cuarta parte de los suecos237.
Esta debilidad financiera crónica explica la razón de por qué los municipios han
sido tan sensibles a las presiones de ciertos grupos, en particular de los conectados con
el urbanismo y la construcción, al punto de que estas actividades han sido, hasta la ex-
plosión de la burbuja inmobiliaria, una de las principales fuentes de financiación muni-
cipal. Sin embargo, el municipal sigue siendo el nivel de gobierno mejor valorado por los
ciudadanos, tal y como las encuestas del Centro de Investigaciones Sociológicas (CIS),
el organismo demoscópico oficial del gobierno español, reflejan una vez tras otra des-
de hace más de quince años.
237 Datos extraídos de SUÁREZ PANDIELLO (coord.), La financiación local en España: radiografía del presente y propuestas de
futuro, FEMP, Madrid, 2008 (accesible en: <http://www.femp.es>).
238 Una especie de jefe general de la Administración periférica do Estado en cada provincia, sustituido desde 1996 por los
Subdelegados del Gobierno.
MUNICIPALISMO 321
Perspectivas da descentralização na América Latina, na Europa e no Mundo
Sentencias del TC. Con efecto, la STC 4/1981, de 2 de febrero, resolvió que aunque “el
principio de autonomía es compatible con la existencia de un control de legalidad sobre
el ejercicio de las competencias, juzgamos sin embargo que se no ajusta a ese principio
la previsión de controles genéricos e indeterminados que coloquen las entidades locales
en una posición de subordinación o dependencia casi jerárquica acerca de la Adminis-
tración del Estado o de otras entidades territoriales”. De este modo, sólo son conside-
rados acordes con la Constitución controles de legalidad de carácter “puntual” y referi-
dos a supuestos en que la actuación de la entidad local afecte a otros intereses generales
concurrentes. Añádase que esta tutela puntual de legalidad debe contar, en cualquier ca-
so, con la garantía de un control jurisdiccional posterior. Y, claro es, la tutela de oportu-
nidad es considerada incompatible con la garantía constitucional de la autonomía local,
“naturalmente salvo excepción justificada en la propia Constitución”.
Fue así que, con los efímeros precedentes del Real Decreto-Ley 40/1981, de 16
de enero y de la Ley 40/1981, de 28 de octubre, sobre “determinadas medidas de régi-
men jurídico de las corporaciones locales”, la LBRL de 1985, en sus artículos 56 y 64 a
67 regula el vigente sistema de control de legalidad de los actos de las entidades loca-
les por el Estado y por las Comunidades Autónomas, regulación que la Ley de la Ju-
risdicción Contencioso-Administrativa (de ahora en adelante, LJCA) completa con la
previsión de un procedimiento específico. Además, los artículos 60 y 61 LBRL con-
tienen dos supuestos, ciertamente extremos, no de control sino de intervención directa
del municipio en el primer caso y de disolución, implicando el cese del mandato de los
electos locales, en el segundo.
El deber de información
El artículo 56 LBRL precisa, para el ámbito local, el deber general de información
interadministrativa regulado en la legislación general de procedimiento administrativo
al disponer que “las Entidades locales tienen el deber de remitir a la Administraciones
del Estado y de las Comunidades Autónomas, en los plazos y forma que reglamentaria-
mente se determinen, copia o, en su caso, extracto comprensivo de los actos y acuerdos
de las mismas”. Para garantizar el efectivo cumplimiento de este deber, el precepto res-
ponsabiliza directamente al Alcalde y al Secretario municipal. El artículo 196.3ª ROF
precisa que el plazo para la remisión de estos acuerdos es de diez días.
El apartado segundo complementa este deber municipal de remisión de infor-
mación con el derecho del Estado y las Comunidades de recabar directamente, siempre
que la información solicitada se relacione con la efectividad en la aplicación de las leyes
322 MUNICIPALISMO
Perspectivas da descentralização na América Latina, na Europa e no Mundo
El requerimiento de anulación
La LBRL contempla tres procedimientos diferentes de tutela de legalidad de la
actuación municipal por parte del Estado y las Comunidades Autónomas, iniciados to-
dos ellos con un requerimiento dirigido a la entidad local para que anule el acto o acuer-
do discutido. Transcurrido el plazo sin la entidad local hubiese procedido a la anulación
del acto o acuerdo, la Administración requirente podrá impugnarlo ante la jurisdicción
contencioso-administrativa. Estos tres procedimientos son la tutela general de legali-
dad del artículo 65, la específica de extralimitación competencial del artículo 66 y, fi-
nalmente, la agravada y excepcional, de atentado grave contra los intereses generales del
Estado del artículo 67 LBRL. En definitiva, el legislador intentó trasplantar en el ám-
bito del régimen local el sistema de acciones previstas en la jurisdicción constitucional
y en el control de la actuación de las Comunidades Autónomas: un recurso de incons-
titucionalidad, el conflicto de competencias y la cláusula excepcional del artículo 155
CE que, en casos extremos, hace posible la intervención estatal directa sobre la Admi-
nistración autonómica.
MUNICIPALISMO 323
Perspectivas da descentralização na América Latina, na Europa e no Mundo
b. Exceso competencial
Para los actos o acuerdos locales que invadan la esfera competencial estatal o au-
tonómica, el artículo 66 prevé un procedimiento substancialmente idéntico al del ar-
tículo 65 ya analizado. En realidad, la única diferencia reside en la referencia expresa a
la suspensión del acto o acuerdo, en cualquier caso no automática, y que tendrá que ser
decidida por el órgano jurisdiccional competente239 .
239 El inciso final del artigo 66 LBRL dispone, para el caso de que la impugnación jurisdiccional “en el caso de que, además,
contuviera petición expresa de suspensión del acto o acuerdo impugnado, razonada en la integridad y efectividad del interés ge-
neral o comunitario afectado, el Tribunal, si la estima fundada, acordará dicha suspensión en el primer trámite subsiguiente a la
presentación de la impugnación. No obstante, a instancia de la Entidad local y oyendo a la Administración demandante, podrá
alzar en cualquier momento, en todo o en parte, la suspensión decretada, en caso de que de ella hubiera de derivarse perjuicio al
interés local no justificado por las exigencias del interés general o comunitario hecho valer en la impugnación”.
324 MUNICIPALISMO
Perspectivas da descentralização na América Latina, na Europa e no Mundo
de diez días, “contados a partir del siguiente al de la finalización del plazo del requeri-
miento o al de la respuesta del Presidente de la Corporación, si fuese anterior”. Y, por
fin, frente al plazo general de dos meses establecido en la LJCA para la interposición
del recurso contencioso-administrativo, en este supuesto el plazo será sólo de diez días,
a contar desde que se ejercitase la potestad de suspensión. Lo dispuesto en la LBRL es
articulado, en el plan procesal, por el artículo 127 LJCA.
La potestad de sustitución
Prevé el artículo 60 LBRL que “cuando una Entidad local incumpliese las obli-
gaciones impuestas directamente por la Ley de forma que dicho incumplimiento afecte
al ejercicio de competencias de la Administración del Estado o de la Comunidad Autó-
noma, y cuya cobertura económica esté legalmente o presupuestariamente garantizada,
una u otra, según su respectivo ámbito competencial, deberá recordarle su cumplimiento
concediendo al efecto el plazo que sea necesario. Si, transcurrido dicho plazo, nunca infe-
rior a un mes, el incumplimiento persistiese, se procederá a adoptar las medidas necesa-
rias para el cumplimiento de la obligación a cuesta y en sustitución de la Entidad local”.
El gran potencial erosivo de la autonomía local que este precepto concluye, llevó
a la jurisprudencia240 y doctrina241 a delimitar con rigor su alcance.
La potestad de disolución
El artículo 61 LBRL apodera al Consejo de Ministros – previo acuerdo favo-
rable de Senado, a iniciativa propia o del gobierno autonómico correspondiente y, en
cualquier caso con su conocimiento – a disolver las corporaciones locales, revocando el
mandato de los cargos electos que las integran, para el supuesto de que estas atenten
con sus actos contra el interés general de España. La alteración introducida por la Ley
Orgánica 1/2003, de 10 de marzo, sobre “garantía de la democracia en los municipios
y la seguridad de los concejales”, aprobada en la estela de la restrictiva Ley de Partidos
de ese mismo año, especifica que “serán consideradas, en cualquier caso, decisiones gra-
vemente dañinas para los intereses generales en los términos previstos en el apartado
anterior, los acuerdos o actuaciones de los órganos de las corporaciones locales que den
cobertura o apoyo, expreso o tácito, de forma reiterada y grave, al terrorismo o a quié-
nes participen en su ejecución, o enalteciesen o justifiquen, y los que menosprecien o
humillen a la víctimas o a sus familiares”. Sea como fuere, tal y como este apartado 2º
reconoce de forma expresa, la gravedad de la consecuencia prevista – la revocación del
mandato democrático de los electos municipales – hace que más que de actos concretos,
la aplicación de este precepto exija la existencia de conductas reiteradas y contumaces.
242 La Disposicióno Adicional 2ª de esta ley concedió a las Comunidades Autónomas capacidades de regulación y gestión en
lo relativo a los sistemas de asceso al cuerpo, carrera, provisión de puestos de trabajo, creación y supresión de puestos de trabajo
reservados a estos funcionarios, convocatoria de la oferta de emprego para a cobertura de vacantes así como a la convocatoria de
las pruebas selectivas.
326 MUNICIPALISMO
Perspectivas da descentralização na América Latina, na Europa e no Mundo
Responsabilidad penal
A efectos penales, los miembros electos de los municipios poseen la condición
de funcionarios244 y, en consecuencia, posibles autores de los delitos especiales que sólo
estos pueden cometer, tal y como sucede principalmente con el delito de prevaricación,
convertido en instrumento privilegiado de la denominada “criminalización del control
de la Administración”, es decir, de la conversión de la jurisdicción penal en vía ordina-
ria de control de la actuación administrativa245.
243 Cfr., art. 78.2ª LBRL y, en el ámbito penal, art. 320, 322 y 329 CP en materia de delitos urbanísticos, ambientales y contra
el patrimonio cultural.
244 Funcionarios, según el artículo 24 del Código Penal, son las personas que, “por disposición inmediata de la ley o por elección
o por nombramiento de autoridad competente participe en el ejercicio de funciones públicas”.
245 Vid. AYMERICH CANO, Un problema pendiente: la anulación de los contratos administrativos afectados por actos de corrup-
ción, Thomson Reuters-Aranzadi, Cizur Menor, 2015.
328 MUNICIPALISMO
Perspectivas da descentralização na América Latina, na Europa e no Mundo
Responsabilidad civil
Por lo demás, reproduciendo lo previsto en la regulación general de la responsa-
bilidad patrimonial de la Administración, el artículo 78.3ª LBRL establece que las en-
tidades locales podrán exigir la responsabilidad de sus miembros cuando, mediando cul-
pa o negligencia, causaran perjuicios a la propia entidad o a terceros siempre y cuando,
en este último caso, éstos fueran ya indemnizados por el municipio. Aunque esta acción
de regreso – de hecho muy poco practicada – se contemple como una simple posibili-
dad (podrá) y no como una obligación, debe recordarse que en el ámbito local se halla
regulada (artículo 68 LBRL) también la denominada acción su rogatoria, en los térmi-
nos de la cual, caso de que el municipio no las haya ejercitado, puede actuar judicial-
mente en nombre y por cuenta de la entidad local en la defensa de sus bienes y derechos.
Idéntica naturaleza resarcitoria tienen el principio general que consta del artí-
culo 176 de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria, según el cual
las autoridades y el personal al servicio de las Administraciones Públicas que ?por dolo
o culpa graves adopten resoluciones o realicen actos con infracción de las disposiciones
de esta ley, estarán obligados a indemnizar a la Hacienda Pública estatal o, en su caso,
MUNICIPALISMO 329
Perspectivas da descentralização na América Latina, na Europa e no Mundo
a la respetiva entidad los daños y perjuicios que sean consecuencia de aquellos, con in-
dependencia de la responsabilidad penal o disciplinaria que les pueda corresponder?.
Responsabilidad disciplinar
Al amparo del artículo 78.4º LBRL, los Alcaldes pueden imponer multas a los
miembros de las corporaciones locales por inasistencia no justificada a sus sesiones o
por el incumplimiento reiterado de sus deberes. A estas sanciones, según advierte el ar-
tículo 73 TRRL, les son de aplicación los mismos límites que el artículo 59 de esa nor-
ma impone, con carácter general, para las multas por infracción de ordenanzas locales.
Son cada vez más frecuentes las normas administrativas que, en especial en el campo
del control de la actuación económico-financiera, contienen importantes sanciones. Tal
es el caso, ya mencionado, del draconiano régimen sancionador establecido en los ar-
tículos 25 y siguientes de la Ley 19/2013, de Transparencia, Acceso a la Información
Pública y buen Gobierno.
330 MUNICIPALISMO
Perspectivas da descentralização na América Latina, na Europa e no Mundo
BIBLIOGRAFÍA
CASTILLO BLANCO, F., “Las singularidades del personal laboral en las Adminis-
traciones Públicas: a propósito del despido colectivo”, em FUENTETAJA PASTOR,
dir., La función pública local: del Estatuto Básico a la Ley de Reforma Local de 2013,
Thomson Reuters-Aranzadi, Cizur Menor, 2014.
MUNICIPALISMO 331
Perspectivas da descentralização na América Latina, na Europa e no Mundo
CUENCA CERVERA, J., El empleo público local en la España democrática. Una perspec-
tiva institucional, Fundación Democracia y Gobierno Local, Barcelona, 2015.
FERNÁNDEZ DOMÍNGUEZ, D., “El párrafo segundo del artículo 32 del Estatuto
Básico del Empleado Público: una solución con numerosos interrogantes”, Documen-
tación Laboral, n. 47, 2013.
Regiões
As regiões existentes no território italiano surgiram por força da Constituição de
1948246, ainda que a maior parte delas só se tenham efetivamente concretizado a partir
dos anos 70 do século XX.
Existem, atualmente, 20 regiões na Itália, estando todas elas mencionadas no ar-
tigo 131º da Constituição.
As regiões italianas não têm todas o mesmo estatuto: cinco delas têm um es-
tatuto especial (Sardenha, Sicília, Vale d’Aosta, Trentino-Alto Adige e Fiuli-Venezia
Giulia), sendo que a região de Trentino-Alto Adige se encontra subdividida em duas
províncias autónomas (Trentino e Tirol do Sul) que são tratadas, para todos os efeitos,
como verdadeiras regiões.
Províncias
As províncias funcionam como um nível intermédio de administração. Atual-
mente, a Itália tem 107 províncias, 7 das quais foram criadas recentemente.247
Esse nível de administração local tem sofrido de uma especial vulnerabilidade,
havendo tentativas de as abolir.
Municípios
Os Municípios são o Ente local com mais força e tradição. O número de Muni-
cípios tem vindo a oscilar ao longo dos anos. Em 1861, ainda antes de terminada a uni-
ficação da Itália, contavam-se 7.720 Municípios; em 1921 chegou-se ao número máxi-
mo de 9.194 e atualmente o número de Municípios atinge 8.094.
Os Municípios italianos são muito heterogéneos, tanto ao nível territorial, como
populacional, embora com uma média baixa de habitantes (7.500 pessoas). Média que
engana, pois cerca de 40% dos mais de 8 mil Municípios italianos têm menos de 2.000
habitantes e há mais de 100 Municípios com menos de 150 habitantes248.
Tem-se procurado resolver alguns dos sérios problemas dos Municípios mui-
to pequenos através de associações de Municípios, e um caso especial dessas uniões é
constituída pelas “comunidades de montanha” estabelecidas pelas autoridades regionais.
A Constituição introduziu recentemente, no polo oposto, ou seja, para grandes
comunidades populacionais, o conceito de “cidade metropolitana”, como entidade au-
tónoma suplementar, mas sem sucesso, pois ainda não foi possível criar nenhuma des-
tas entidades, dadas as resistências de diversa ordem e o complexo procedimento ne-
cessário para a sua instituição.
Roma, por sua vez, tem um estatuto especial, dada a sua condição de capital da
Itália (artigo 114º da Constituição italiana).
247 No ano de 2000, foram criadas sete novas províncias, das quais quatro estão localizadas na Sardenha.
248 V. <http://ec.europa.eu/eurostat/statistics explained/index.php/Population_statistics_at_regional_level/it>.
MUNICIPALISMO 335
Perspectivas da descentralização na América Latina, na Europa e no Mundo
partidos menos votados como resultado do acordo conseguido nas negociações inter-
partidárias. Esse sistema era, ao mesmo tempo, expressão da enorme fragmentação par-
tidária existente em Itália
Atualmente, a estabilidade do sindaco é maior. A assembleia municipal pode des-
tituir por moção de censura o sindaco, mas como consequência disso caem ambos (as-
sembleia e sindaco), havendo lugar a novas eleições.
O atual sistema procura ainda que haja uma sintonia política entre o sindaco e a
assembleia municipal, estando estabelecido mesmo um “prémio de maioria” para a lis-
ta mais votada.
A assembleia municipal tem entre 13 membros (contando com o sindaco), para
os Municípios com menos de 3 mil habitantes, e 61 membros para os Municípios com
mais de 1 milhão de habitantes.
A figura do “presidente da assembleia” é obrigatória nos Municípios de maio-
res dimensões, enquanto nos Municípios com menos de 15 mil habitantes ela só existe
se prevista no respetivo estatuto municipal. Na falta da previsão da existência do presi-
dente, quem dirige a assembleia é o sindaco, diluindo-se um pouco a separação que de-
ve tradicionalmente existir entre o órgão deliberativo e o executivo.
A assembleia, a quem cabe tomar as mais importantes medidas relativas ao Mu-
nicípio, tem comissões especializadas para melhor preparação de certas matérias e al-
gumas delas são presididas por membros da minoria249.
O sindaco, que é, ao mesmo tempo, representante do governo (com atribuições
no domínio do registo e da segurança pública) e órgão executivo do Município, tem um
largo leque de atribuições e representa o Município.
É de ter em conta, ainda, a junta municipal (giunta comunale) que é composta pelo
sindaco, que a preside, e por um número par de vereadores (os assessori) por ele escolhi-
dos e determinado pelo estatuto dentro dos limites máximo e mínimo fixados pela lei.
Esse número legal tem variado e, atualmente, o número de membros das giun-
tas comunales, que deve ser par, não pode superar ¼ do número de membros da assem-
bleia e, assim, 12 nos Municípios com população superior a 1 milhão de habitantes e 4
nos Municípios com população inferior a 10 mil habitantes. Nos Municípios que não
superem os 3 mil habitantes, o sindaco, em vez de nomear vereadores, pode delegar fun-
ções em membros da assembleia (não mais de dois).
249 Ver VANDELLI, L., Il sistema delle autonomie local. 5. ed. Il Mulino, p. 149.
MUNICIPALISMO 337
Perspectivas da descentralização na América Latina, na Europa e no Mundo
4. Atribuições e competências
Como refere Vandelli, que estamos a seguir de perto250, é “difícil imaginar um pro-
blema da comunidade local do qual o Município não se ocupe ou porque a lei expressamente
lhe atribui determinadas tarefas a ele relativas ou por força do importantíssimo papel
que lhe respeita em virtude da sua natureza de sujeito representante desta comunidade,
de centro de referência da generalidade das exigências dos cidadãos”.
Os Municípios italianos têm ao seu serviço mais de 400 mil trabalhadores su-
bordinados, prestando o seu trabalho na dependência e para as finalidades dos Muni-
cípios mediante retribuição. O número de trabalhadores varia de Município para Mu-
nicípio, conforme a respetiva população e território. Na verdade, é preciso ter em conta
que, na Itália, há dezenas de Municípios com menos de 150 habitantes e também lar-
gas dezenas com mais de 50 mil, chegando alguns deles a ter mais de 1 milhão de resi-
dentes, pelo que a questão do pessoal não pode ser colocada de um modo semelhante.
Dentro de cada Município, o pessoal integra-se na organização dos seus serviços,
tarefa da maior importância para o bom funcionamento, que era da responsabilidade da
assembleia municipal (consiglio comunale), mas que mais recentemente é da responsabi-
lidade da junta municipal (“giunta comunale”), ainda que esta deva ter em conta os cri-
térios estabelecidos pela assembleia.
O regime jurídico do pessoal sofreu, a partir dos anos 1990, uma profunda mo-
dificação, pois até então era regido pelo direito público (direito da função pública) e, as-
sim, unilateralmente ditado por leis e regulamentos. Com o movimento da privatiza-
ção do emprego público, tal regime jurídico passou a acolher também regras de direito
privado, assumindo relevo a contratação coletiva e individual como forma de regular o
trabalho desses servidores dos Municípios. No entanto, e apesar da privatização, man-
tiveram-se nessa matéria importantes princípios constitucionais, tais como o acesso ao
emprego público em condições de igualdade, mediante concurso público, o dever de de-
sempenhar as funções ao serviço do interesse público e a sujeição a responsabilidade ci-
vil e mesmo penal por atos ou omissões ilegais.
Secretário municipal
Falar de pessoal em Itália implica falar do secretário municipal que ocupa, se-
guindo a velha tradição francesa, um lugar especial nos Municípios, exercendo a dupla
função de servidor do Estado e de servidor do Ente municipal. Nesta última qualidade,
preocupa-se essencialmente com a legalidade da atuação dos órgãos e com o bom de-
senvolvimento dos procedimentos administrativos.
O poder de nomear o secretário municipal, que era tradicionalmente do gover-
no, passou a ser tarefa do sindaco, mas dentro de uma lista de pessoal devidamente pre-
parado para o efeito251.
Ele exerce funções por um mandato de cinco anos, que é o mandato do sindaco,
e pode ser destituído por ele com fundamento em violação dos seus deveres de ofício.
As funções do secretário municipal são as de colaboração e de assistência jurí-
dico-administrativa aos órgãos do Município. Exerce funções pelo tempo de mandato
do sindaco e, findo o mandato, ele será confirmado se não houver nomeação de outro.
251 AAVV, Manuale di Diritto degli Enti Locali, ed. Simoni, 22. ed., 2014, p. 225 e ss.
252 AAVV. Manuale di Diritto degli Enti Locali, ed. Simoni, 22. ed., 2014, p. 227
340 MUNICIPALISMO
Perspectivas da descentralização na América Latina, na Europa e no Mundo
6. Finanças municipais
253 Licenciada em Direito pela Escola de Direito da Universidade do Minho (Portugal) e mestranda em Direito Tributário
na mesma instituição de ensino.
MUNICIPALISMO 343
Perspectivas da descentralização na América Latina, na Europa e no Mundo
254 V. Relatório do Conselho da Europa sobre a democracia local e regional na Polónia, disponível em: <https://wcd.coe.int/
ViewDoc.jsp?p=&id=2295157&Site=COE&direct=true>.
344 MUNICIPALISMO
Perspectivas da descentralização na América Latina, na Europa e no Mundo
cas, os planos e as directrizes aprovadas pela Assembleia. O seu mandato tem, também,
a duração de quatro anos.
A assembleia não pode destituir o presidente de câmara directamente eleito, mas
é possível um procedimento de destituição, tal como sucede na Alemanha, por votação
dos eleitores residentes no Município.
A organização interna dos Municípios para efeito de os estruturar do melhor
modo para levar a bom termo as suas missões é competência municipal, mas está mui-
to limitada pelo facto de haver leis do governo que regulam detalhadamente neste do-
mínio, impondo restrições.
4. Atribuições e competências
5. Pessoal
Os eleitos locais da assembleia municipal não recebem salário, mas este órgão
tem o poder de fixar uma remuneração módica para os seus membros, que tem em con-
ta a população e os limites impostos pelas leis nacionais.
O presidente da câmara e o vice-presidente recebem um salário que é fixado, tam-
bém, pela assembleia municipal, dentro dos limites que resultam da lei.
No que respeita aos serviços locais, os Municípios têm poder e autonomia para
recrutar pessoal qualificado com base no mérito e na competência. Não existe um siste-
ma centralizado para o recrutamento de funcionários, havendo um lei de 2008 que re-
gula o estatuto do pessoal dos Municípios.
6. Finanças municipais
256 Cfr. URYSEK, Tomasz. Financial Management of Local Governments in Poland–Selected Problems. Journal of Economics,
Business and Management, v. 1, n. 3, August 2013.
348 MUNICIPALISMO
Perspectivas da descentralização na América Latina, na Europa e no Mundo
nível central e não local, pelo que as associações se têm vindo a manifestar no sentido
de as ditas subvenções não se mostrarem suficientes para fazer face ao pagamento de-
vido, o que tem originado situações de défice elevado. Os organismos representativos
dos Entes locais têm, por isso, vindo a apelar a o governo central que avoque para si as
atribuições e competências em matéria de ensino.
De qualquer modo, os Municípios têm autonomia em termos orçamen-
tais, aprovando cada um o seu orçamento sem necessidade de obter aprova-
ção do voivode (governador) da região ou do tribunal regional de contas. Po-
dem também estabelecer, dentro do possível, as prioridades das despesas a fazer.
e regionais, e por 12 membros dos governos locais, nomeados pelas instituições que os
representam.
A comissão reúne uma vez por mês, tendo sessões plenárias. A sua tarefa princi-
pal é a de examinar os projetos de lei e os regulamentos governamentais. Os resultados
têm sido positivos, e estima-se que cerca de 90% dos diplomas governamentais que di-
zem respeito ao governo local são objeto de acordo, pese embora os que versem sobre
matérias financeiras continuem a despoletar alguns desacordos.
Introdução geral
Municípios
No início de 2014, havia 36.681 Municípios na França, dos quais cerca de me-
tade com menos de 500 habitantes257.
Essa fragmentação do mapa municipal resultou da lei de 14 e 22 de dezembro
de 1789, da Assembleia Constituinte francesa, que determinou que haveria uma muni-
cipalidade em cada cidade, burgo, província ou paróquia.
Departamentos
Regiões
a) Municípios novos
Uma das mais recentes propostas tem sido a criação de Municípios novos (com-
munes nouvelles). Estes combinam requisitos de voluntariedade dos Municípios envol-
vidos com incentivos financeiros e elementos de coacção, pois não exigem a unanimi-
dade de todos.
A lei de 16 de dezembro de 2010, que se referia à reforma das autarquias locais,
melhorada por lei de 16 de março de 2015, veio favorecer a criação de Municípios no-
vos (communes nouvelles). Essas entidades são o resultado de um reagrupamento dos
antigos Municípios (communes), formando um Município mais amplo. Em janeiro de
2016, contavam-se 230 Municípios novos, reagrupando 772 Municípios antigos e mais
de 800 mil habitantes. Essas entidades novas, com território contíguo, gozam de fisca-
lidade própria e uma cláusula geral de competências. De qualquer modo, essa nova fi-
gura territorial vai encontrar as tradicionais dificuldades da afeição dos franceses aos
seus Municípios tradicionais (communes), devendo acrescentar-se a resistência dos elei-
tos locais desses Municípios, que não querem perder tal estatuto.
De qualquer modo, a situação da França é muito particular, pois a população
média de um Município francês é de 1.750 habitantes, contra cerca de 4.100 na Eu-
ropa. E a média engana, pois mais de metade dos Municípios franceses têm menos de
500 habitantes e 86% menos de 2 mil258. No lado oposto um número diminuto, mas
significativo, de Municípios (cerca de mil) têm mais de 10 mil habitantes e, destes, mais
258 MICHEL VERPEAUX e outros. Les colectivités territoriales: la décentralisation. 7. ed. Paris, p.19.
MUNICIPALISMO 353
Perspectivas da descentralização na América Latina, na Europa e no Mundo
de 100 têm população superior a 50 mil habitantes, havendo Municípios (cerca de 30)
com mais de 100 mil habitantes.
A existência de Municípios com diminuta população e superfície obrigou a dar
relevo ao associativismo municipal e principalmente ao fenómeno mais amplo da in-
termunicipalidade (intercomunnalité).
A intermuncipalidade é a reunião de Municípios para efeito de gerir em comum
equipamentos ou serviços públicos (transportes urbanos, recolha de resíduos domésti-
cos, etc.) e/ou elaborar projetos de desenvolvimento económico, de ordenamento ou ur-
banismo a uma escala mais vasta do que a do Município.
É de notar que não estamos em presença de um simples fenómeno de associativismo
livre para fins específicos, mas de um fenómeno muito mais complexo e que faz pensar
em Entes territoriais de mais ampla escala, sem prejuízo da existência também de asso-
ciações inteiramente livres de Municípios.
De entre as estruturas de intermunicipalidade, é da maior importância separar
as que não têm fiscalidade própria e as que têm fiscalidade própria e que estão a adqui-
rir um relevo cada vez mais significativo.
É sobre essas que vamos prestar particular atenção, começando por distinguir
comunidades de Municípios (communautés de communes), as comunidades de aglome-
ração (communautés d’aglomération), as comunidades urbanas (coomunautés urbaines) e
as metrópoles.
259 MICHEL VERPEAUX e outros. Les colectivités territoriales: la décentralisation. 7. ed. Paris, p. .98.
354 MUNICIPALISMO
Perspectivas da descentralização na América Latina, na Europa e no Mundo
Podem, ainda, em contrato com o departamento, exercer toda ou parte das com-
petências que, no domínio da ação social, são atribuídos aos departamentos.
No início de 2013, existiam 213 comunidades de aglomeração, reunindo 4.118
Municípios e 25,5 milhões de habitantes.
260 DOMINIQUE GRANDGUILLOT. Les collectivités territoriales en France, ed. 2013/2014, p. 28/29.
MUNICIPALISMO 355
Perspectivas da descentralização na América Latina, na Europa e no Mundo
e) Metrópoles (métropoles)
As metrópoles, na configuração que lhes foi dada pela lei de 16 de dezembro de
2010, reagrupam vários Municípios contíguos que se associam para elaborar e condu-
zir, conjuntamente, um projeto de ordenamento e de desenvolvimento económico, edu-
cativo, cultural e social do seu território.
Devem ter, à data da sua criação, um conjunto de pelo menos 500 mil habitan-
tes. A metrópole exerce um conjunto de competências, em vez dos Municípios, que são
os seguintes:
• desenvolvimento e o ordenamento económico, social e cultural;
• ordenamento do espaço da comunidade;
• política local do habitat;
• política de cidade;
• gestão dos serviços de interesse coletivo;
• proteção do ambiente e da qualidade de vida.
261 MICHEL VERPEAUX e outros. Les colectivités territoriales: la décentralisation. 7. ed. Paris, p. 99.
262 GRANDGUILLOT, Dominique. Les collectivités territoriales en France, ed. 2013/2014, p. 90.
356 MUNICIPALISMO
Perspectivas da descentralização na América Latina, na Europa e no Mundo
ma data da eleição dos órgãos dos Municípios. Dessa forma, há uma aproximação en-
tre essas entidades, que são, nos termos da lei, institutos públicos, e as autarquias locais.
263 MICHEL VERPEAUX e outros. Les colectivités territoriales: la décentralisation. 7. ed. Paris, p. 104.
MUNICIPALISMO 357
Perspectivas da descentralização na América Latina, na Europa e no Mundo
Os Municípios têm um largo leque de competências, sendo que muitas delas não
podem ser exercidas pelos micromunicípios.
358 MUNICIPALISMO
Perspectivas da descentralização na América Latina, na Europa e no Mundo
Uma das mais importantes, mesmo a mais importante, diz respeito ao urbanis-
mo, desde o planeamento em si, até a emissão de licenças para construção. Também têm
competências no domínio sanitário e social (creches, lares de idosos); ensino (criação,
implantação, gestão e financiamento de escolas do ensino básico, excepto a remunera-
ção dos professores); cultura (bibliotecas, museus); desporto e lazer (criação e gestão de
equipamentos desportivos; subsídios a atividades desportivas; turismo); manutenção da
rede viária municipal; proteção da ordem pública local (através dos poderes de polícia
do “maire”) e ainda competências relativas ao estado civil (registo civil); e eleições (or-
ganização das eleições).
5. Pessoal
6. Finanças municipais
264 MICHEL VERPEAUX e outros. Les colectivités territoriales: la décentralisation. 7. ed. Paris, p.114.
MUNICIPALISMO 359
Perspectivas da descentralização na América Latina, na Europa e no Mundo
A autonomia das autarquias locais deve exercer-se dentro do respeito pela Consti-
tuição e pela lei e, por sua vez, o controlo sobre as autarquias locais deve respeitar o prin-
cípio da autonomia e da livre administração. Deve ser, pois, um controlo de legalidade.
Essa designação de controlo durante muito tempo tomou o nome de tutela, ins-
pirado no vocabulário aplicado aos incapazes, o que também traduzia a situação de me-
noridade das autarquias locais.
O controlo está atualmente regulado pela lei de 2 de março de 1982. Trata-se de
um controlo a posteriori, isto é, exercido depois da entrada em vigor dos atos.
É um controlo jurisdicional, pois só os tribunais administrativos são competentes
para anular os atos ilegais. Esse controlo é exercido pelos prefeitos, que examinam os atos
que lhes são obrigatoriamente transmitidos pelos Municípios e que decidem se devem
recorrer aos tribunais.
Note-se que, antes de recorrer aos tribunais, os prefeitos costumam desenvolver um
diálogo com os Entes tutelados para suprir a ilegalidade, ou para chegarem a um acordo
que evite o recurso ao tribunal.
Esse sistema de controlo funciona bem em França, dado as autarquias locais te-
rem o dever de transmitir à prefeitura os atos mais importantes que praticam e, assim, os
regulamentos, os orçamentos, contratos, urbanismo e função pública.
Uma vez que o controlo é a posteriori e que a eficácia dos atos é imediata, o prefeito
tem o poder de recorrer a uma providência cautelar, ou a medidas de suspensão dos atos,
nos casos em que estes façam surtir efeitos de especial gravidade para o interesse público.
Existe também, em França, uma forma de controlo das autarquias locais, em ma-
téria financeira, que é exercida pelos Tribunais Regionais de Contas, que foram criados
em 1982, existindo, atualmente,18 destes tribunais.
O controlo financeiro exerce-se, especialmente, em três casos: quando o orçamen-
to não foi aprovado na data prevista; quando o orçamento não tem um equilíbrio real; e
quando há um défice das contas.
360 MUNICIPALISMO
Perspectivas da descentralização na América Latina, na Europa e no Mundo
1. Introdução
tro do Estado absolutista da Prússia com o Código municipal prussiano de 1808, obra
do Barão Karl von Stein, considerado o “pai” da autonomia municipal alemã (kommu-
nale Selbstverwaltung).
Através desse Código, os habitantes dos Municípios urbanos tinham o direito de
eleger os seus representantes e administrar os assuntos locais, despertando e mantendo
o espírito municipal e o interesse pelos assuntos da comunidade local.
Ponto relevante na história do municipalismo alemão é, na sequência da revolu-
ção liberal de 1848, a fugaz Constituição de 1849, que determinava, no seu artigo 184º,
que cada Município tinha como direitos fundamentais a eleição de seu presidente e de
seus representantes, a administração autónoma dos assuntos municipais, a elaboração
de um orçamento próprio e a publicidade das sessões, como regra.
É também relevante fazer-se referência à Constituição de Weimar (1919), que
estabelecia, no seu artigo 127º, que Municípios e agrupações de Municípios tinham di-
reito à autoadministração dentro dos limites das leis. O artigo 17º da mesma Consti-
tuição estabelecia, por sua vez, a eleição por sufrágio universal, direto e secreto, segun-
do o princípio da proporcionalidade, de uma assembleia municipal. O municipalismo
de então ressentiu-se muito com a crise interna da República de Weimar e particular-
mente da grave crise económica que afetou a Alemanha e conduziu ao Estado totali-
tário chefiado por Hitler.
Foi necessário esperar pelo final da II Guerra Mundial e pelo ressurgimento da
democracia para vermos consagrado no artigo 28º da Lei Fundamental de Bonn (1949)
o direito dos Municípios de regular, sob a sua própria responsabilidade, todos os assun-
tos da comunidade local no âmbito das leis.
A autonomia municipal alemã, tal como a conhecemos hoje, tem aqui a sua fon-
te, e mesmo a reunificação operada em 1990, depois da queda do muro de Berlim, não
alterou a sua essência. De notar, contudo, a novidade que se traduziu na eleição direta
do presidente do executivo municipal em quase todos os Estados.
cípios de cerca de 24.500 para pouco mais de 8.500, com base na ideia de que os Mu-
nicípios precisam de território e população suficientes para desenvolver políticas locais
eficazes e eficientes.
Depois da reunificação, o número de Municípios aumentou, dado não ter havido
uma reforma territorial a leste, atingindo o total de 16.000 Municípios.
Este número foi, entretanto, descendo por força de uma redução que ocorreu tam-
bém a leste, norteada pela mesma ideia de Municípios viáveis. Assim, hoje a Alemanha
tem um número mais reduzido de Municípios, conforme o já indicado.
De notar que o Município não é a única entidade local existente na Alemanha.
Devemos ter em conta a existência de uma entidade intermédia entre os Municípios e
o Estado federado, que poderemos denominar províncias ou distritos (em alemão, Krei-
se), que goza igualmente de autonomia e tem também órgãos eleitos.
O número de Kreise na Alemanha Ocidental era de 425 antes da reforma dos
anos 1970, passando depois a ser apenas de 234. Atualmente, e mesmo depois da reu-
nificação, existem pouco mais de 300 Kreise265.
Já em outro nível político-administrativo a Alemanha que, como já referimos,
é um Estado federal, tem 16 Estados federados (Laender). Destes, Bremen, Berlim e
Hamburgo têm o estatuto de cidades-Estado.
Os diversos estados alemães têm leis que regulam a criação, extinção e modifi-
cação de Municípios.
A organização municipal tem por base, em regra, uma assembleia eleita direta-
mente por sufrágio universal, direto e secreto, de acordo com o sistema proporcional e
um presidente também eleito diretamente.
Dizemos “em regra” porque a estrutura federal da Alemanha permite que cada
Estado estabeleça regras próprias para os seus Municípios, havendo Estados com regras
de organização municipal diferentes.
A assembleia municipal assemelha-se a um parlamento local, tomando as prin-
cipais deliberações e fiscalizando a ação do executivo municipal.
265 Cfr. Ausgewählte Regionaldaten für Deutschland, Ausgabe 2013, disponível em: <http://www.statistikportal.de/Statistik-
-Portal/en/en_publ.asp>.
MUNICIPALISMO 363
Perspectivas da descentralização na América Latina, na Europa e no Mundo
5. Atribuições e competências
Cabe aos Municípios cuidar de tudo o que diga respeito aos interesses da comu-
nidade municipal e, mais concretamente, o exercício de tarefas no âmbito do urbanis-
mo, da manutenção vias municipais e transportes urbanos. Compete aos Municípios,
também, cuidar das redes de distribuição de água, gás e eletricidade, saneamento bási-
co, a criação medidas de proteção contra incêndios, prestar cuidados infantis, desempe-
nho de tarefas sociais, como a habitação, bem como da conservação dos cemitérios. In-
cumbe-lhes, ainda, assegurar a manutenção de infraestruturas hospitalares, escolares e
de apoio à terceira idade266.
266 Para informações mais detalhadas, veja-se o The German Law Archive, da Universidade de Oxford, disponível em: <http://
germanlawarchive.iuscomp.org/?p=380>.
364 MUNICIPALISMO
Perspectivas da descentralização na América Latina, na Europa e no Mundo
6. Pessoal
7. Finanças municipais
267 Sobre o municipalismo na Alemanha, cfr. BURGI. Martin. Kommunalrecht, 2. ed., 2008.
366 MUNICIPALISMO
Perspectivas da descentralização na América Latina, na Europa e no Mundo
centralizar para órgãos nomeados pelo governo não faz sentido, como não faz sentido
falar de autonomia quando o Município não tem liberdade sequer para escolher os seus
próprios órgãos. Com órgãos nomeados é o poder central quem direta ou indiretamente
ordena nos Municípios.
Repare-se, também, que as expressões descentralização, autonomia e democracia,
aplicadas aos Municípios, são correntemente utilizadas na linguagem europeia (e em
França, ainda, “liberdades locais”) e acabam por exprimir, a partir de diversos ângulos,
a mesma realidade.
E essa realidade é a existência de Entes locais territoriais locais de que o Muni-
cípio é o principal, que têm como elementos um determinado território devidamente
delimitado, a população nele residente e órgãos de governo próprios.
Os órgãos de governo resultam de eleições livres e têm por finalidade levar a ca-
bo a missão de tais Entes, que outra não é que a de regular e gerir os assuntos de inte-
resse das respetivas populações que lhes são confiados de acordo com os princípios da
descentralização e da subsidiariedade.
Concretamente, os Municípios devem levar a cabo todas as tarefas de interesse
para os munícipes que estão em condições de bem realizar. A Carta não fala de assun-
tos locais, dada a dificuldade de definir nos dias de hoje esse conceito em sociedades
tão complexas como as nossas, mas dela decorre que se refere aos assuntos de interesse
para as populações locais.
Refira-se ainda que, para falar de um autêntico municipalismo, não basta falar
de um território, população e órgãos livremente eleitos. Exige-se ainda um conjunto de
outros elementos que a Carta não esquece e que são indispensáveis. Eles dizem respeito
a atribuições e competências, poder de autoorganização interna, pessoal próprios, meios
financeiros suficientes e controlo limitado essencialmente à observância da Constituição
e da lei.
As atribuições dos Municípios e competências dos seus órgãos dizem respeito a
um conjunto amplo de tarefas que eles devem levar a cabo no interesse das populações
respetivas por determinação da Constituição ou da lei e não por mero arbítrio do governo.
O poder de autoorganização interna diz respeito ao direito dos Municípios de es-
truturar os seus órgãos e serviços da melhor forma para levar a bom termo a sua missão.
Os Municípios devem, por sua vez, ter o poder de contratar pessoal próprio e
não estar, pois, dependente de pessoal que não lhe pertence, mas que lhe é atribuído pe-
lo governo e, assim, é pessoal do Estado.
368 MUNICIPALISMO
Perspectivas da descentralização na América Latina, na Europa e no Mundo
esquecendo, logo de seguida, o artigo 7º a importância que assume o estatuto dos elei-
tos locais.
A autonomia financeira consta do extenso artigo 9º que abre o seu nº 1 com este
preceito bem significativo: “As autarquias locais têm direito, no âmbito da política eco-
nómica nacional, a recursos próprios adequados, dos quais podem dispor livremente no
exercício das suas atribuições”.
Sobre o controlo exercido sobre os Entes locais regula, sob o nome de tutela na
versão portuguesa da Carta, o artigo 8º estabelecendo o seu nº 2 que “a tutela adminis-
trativa dos atos das autarquias locais só deve normalmente visar que seja assegurado o
respeito pela legalidade e pelos princípios constitucionais”.
Outros artigos da carta reforçam a autonomia local, determinando o artigo 5º
que qualquer alteração dos limites territoriais locais deve ser precedida de consulta às
autarquias locais interessadas; por sua vez, o artigo 11º quer que as autarquias locais te-
nham o direito de recorrer aos tribunais para assegurar os princípios da autonomia lo-
cal quando forem ofendidos nomeadamente pelo legislador; e o artigo 10º assegura o
direito de cooperação e associação entre as autarquias locais para a realização de “tare-
fas de interesse comum”.
Segue-se a transcrição integral da Carta. Embora o seu núcleo central esteja na
Parte I, tem interesse ler as Partes II e III e também o preâmbulo, podendo assim os lei-
tores ter acesso ao texto completo da Carta que, aliás, não é muito extenso.
370 MUNICIPALISMO
Perspectivas da descentralização na América Latina, na Europa e no Mundo
Preâmbulo
Os Estados membros do Conselho da Europa, signatários da presente Carta:
Considerando que a finalidade do Conselho da Europa é a de alcançar uma união
mais estreita entre os seus membros a fim de salvaguardar e de promover os ideais e os
princípios que são seu património comum;
Considerando que um dos meios pelos quais esta finalidade será alcançada é atra-
vés da conclusão de acordos no domínio administrativo;
Considerando que as autarquias locais são um dos principais fundamentos de
todo o regime democrático;
Considerando que o direito dos cidadãos de participar na gestão dos assuntos
públicos faz parte dos princípios democráticos comuns a todos os Estados membros do
Conselho da Europa;
Convencidos de que é ao nível local que este direito pode ser mais diretamen-
te exercido;
Convencidos de que a existência de autarquias locais investidas de responsabili-
dades efetivas permite uma administração simultaneamente eficaz e próxima do cidadão;
Conscientes do facto de que a defesa e o reforço da autonomia local nos dife-
rentes países da Europa representam uma contribuição importante para a construção
de uma Europa baseada nos princípios da democracia e da descentralização do poder;
Considerando que o exposto supõe a existência de autarquias locais dotadas de
órgãos de decisão constituídos democraticamente e beneficiando de uma ampla auto-
nomia quanto às competências, às modalidades do seu exercício e aos meios necessários
ao cumprimento da sua missão;
Acordaram no que se segue:
Artigo 1º
As Partes comprometem-se a considerar-se vinculadas pelos artigos seguintes,
nos termos prescritos pelo artigo 12° da presente Carta.
MUNICIPALISMO 371
Perspectivas da descentralização na América Latina, na Europa e no Mundo
PARTE I
Artigo 2º
Fundamento constitucional e legal da autonomia local
O princípio da autonomia local deve ser reconhecido pela legislação interna e,
tanto quanto possível, pela Constituição.
Artigo 3º
Conceito de autonomia local
1. Entende-se por autonomia local o direito e a capacidade efetiva de as autar-
quias locais regulamentarem e gerirem, nos termos da lei, sob sua responsabilidade e no
interesse das respetivas populações uma parte importante dos assuntos públicos.
2. O direito referido no número anterior é exercido por conselhos ou assembleias
compostos de membros eleitos por sufrágio livre, secreto, igualitário, direto e universal,
podendo dispor de órgãos executivos que respondem perante eles. Esta disposição não
prejudica o recurso às assembleias de cidadãos, ao referendo ou a qualquer outra forma
de participação direta dos cidadãos permitida por lei.
Artigo 4º
Âmbito da autonomia local
1. As atribuições fundamentais das autarquias locais são fixadas pela Constitui-
ção ou por lei. Contudo, esta disposição não impede a atribuição às autarquias locais,
nos termos da lei, de competências para fins específicos.
2. Dentro dos limites da lei, as autarquias locais têm completa liberdade de ini-
ciativa relativamente a qualquer questão que não seja excluída da sua competência ou
atribuída a uma outra autoridade.
3. Regra geral, o exercício das responsabilidades públicas deve incumbir, de pre-
ferência, às autoridades mais próximas dos cidadãos. A atribuição de uma responsabili-
dade a uma outra autoridade deve ter em conta a amplitude e a natureza da tarefa e as
exigências de eficácia e economia.
4. As atribuições confiadas às autarquias locais devem ser normalmente plenas e
exclusivas, não podendo ser postas em causa ou limitadas por qualquer autoridade cen-
tral ou regional, a não ser nos termos da lei.
5. Em caso de delegação de poderes por uma autoridade central ou regional, as
autarquias locais devem gozar, na medida do possível, de liberdade para adaptar o seu
exercício às condições locais.
372 MUNICIPALISMO
Perspectivas da descentralização na América Latina, na Europa e no Mundo
Artigo 5º
Proteção dos limites territoriais das autarquias locais
As autarquias locais interessadas devem ser consultadas previamente relativa-
mente a qualquer alteração dos limites territoriais locais, eventualmente por via de re-
ferendo, nos casos em que a lei o permita.
Artigo 6º
Adequação das estruturas e meios administrativos às funções das autarquias
locais
1. Sem prejuízo de disposições gerais estabelecidas por lei, as autarquias locais de-
vem poder definir as estruturas administrativas internas de que entendam dotar-se, tendo
em vista adaptá-las às suas necessidades específicas, a fim de permitir uma gestão eficaz.
2. O estatuto do pessoal autárquico deve permitir um recrutamento de qualida-
de baseado em princípios de mérito e de competência. Para este efeito, o estatuto deve
fixar as condições adequadas de formação, de remuneração e de perspetivas de carreira.
Artigo 7º
Condições de exercício das responsabilidades ao nível local
1. O estatuto dos representantes eleitos localmente deve assegurar o livre exer-
cício do seu mandato.
2. O estatuto deve permitir uma compensação financeira adequada das despesas
efetuadas no exercício do mandato, bem como, se for caso disso, uma compensação pe-
lo trabalho executado e ainda a correspondente proteção social.
3. As funções e catividades incompatíveis com o mandato do representante elei-
to localmente não podem ser estabelecidas senão por lei ou por princípios jurídicos
fundamentais.
Artigo 8º
Tutela administrativa dos atos das autarquias locais
1. Só pode ser exercida qualquer tutela administrativa sobre as autarquias locais
segundo as formas e nos casos previstos pela Constituição ou pela lei.
MUNICIPALISMO 373
Perspectivas da descentralização na América Latina, na Europa e no Mundo
2. A tutela administrativa dos atos das autarquias locais só deve normalmente vi-
sar que seja assegurado o respeito pela legalidade e pelos princípios constitucionais. Po-
de, contudo, compreender um juízo de oportunidade exercido por autoridades de grau
superior relativamente a atribuições cuja execução seja delegada nas autarquias locais.
3. A tutela administrativa das autarquias locais deve ser exercida de acordo com
um princípio de proporcionalidade entre o âmbito da intervenção da autoridade tutelar
e a importância dos interesses que pretende prosseguir.
Artigo 9º
Recursos financeiros das autarquias locais
1. As autarquias locais têm direito, no âmbito da política económica nacional, a
recursos próprios adequados, dos quais podem dispor livremente no exercício das suas
atribuições.
2. Os recursos financeiros das autarquias locais devem ser proporcionais às atri-
buições previstas pela Constituição ou por lei.
3. Pelo menos uma parte dos recursos financeiros das autarquias locais deve pro-
vir de rendimentos e de impostos locais, tendo estas o poder de fixar a taxa dentro dos
limites da lei.
4. Os sistemas financeiros nos quais se baseiam os recursos de que dispõem as
autarquias locais devem ser de natureza suficientemente diversificada e evolutiva de mo-
do a permitir-lhes seguir, tanto quanto possível na prática, a evolução real dos custos do
exercício das suas atribuições.
5. A proteção das autarquias locais financeiramente mais fracas exige a imple-
mentação de processos de perequação financeira ou de medidas equivalentes destinadas
a corrigir os efeitos da repartição desigual das fontes potenciais de financiamento, bem
como dos encargos que lhes incumbem. Tais processos ou medidas não devem reduzir
a liberdade de opção das autarquias locais no seu próprio domínio de responsabilidade.
6. As autarquias locais devem ser consultadas, de maneira adequada, sobre as mo-
dalidades de atribuição dos recursos que lhes são redistribuídos.
7. Na medida do possível os subsídios concedidos às autarquias locais não devem
ser destinados ao financiamento de projetos específicos. A concessão de subsídios não
deve prejudicar a liberdade fundamental da política das autarquias locais no seu pró-
prio domínio de atribuições.
8. A fim de financiar as suas próprias despesas de investimento as autarquias lo-
cais devem ter acesso, nos termos da lei, ao mercado nacional de capitais.
374 MUNICIPALISMO
Perspectivas da descentralização na América Latina, na Europa e no Mundo
Artigo 10º
Direito de associação das autarquias locais
1. As autarquias locais têm o direito, no exercício das suas atribuições, de coope-
rar e, nos termos da lei, de se associar com outras autarquias locais para a realização de
tarefas de interesse comum.
2. Devem ser reconhecidos em cada Estado o direito das autarquias locais de ade-
rir a uma associação para proteção e promoção dos seus interesses comuns e o direito de
aderir a uma associação internacional de autarquias locais.
3. As autarquias locais podem, nas condições eventualmente previstas por lei,
cooperar com as autarquias de outros Estados.
Artigo 11º
Proteção legal da autarquia local
As autarquias locais devem ter o direito de recorrer judicialmente, a fim de as-
segurar o livre exercício das suas atribuições e o respeito pelos princípios de autonomia
local que estão consagrados na Constituição ou na legislação interna.
PARTE II
Disposições Diversas
Artigo 12º
Compromissos
1. Todas as Partes se comprometem a considerar-se vinculadas por, pelo menos,
20 disposições da parte I da Carta, das quais, pelo menos, 10 são escolhidas de entre as
seguintes:
Artigo 2º;
Artigo 3º, nº 1 e 2;
Artigo 4º, nº 1, 2 e 4;
Artigo 5º;
Artigo 7º, nº 1;
Artigo 8º, nº 2;
Artigo 9º, nº 1, 2 e 3;
Artigo 10º, nº 1;
Artigo 11º.
MUNICIPALISMO 375
Perspectivas da descentralização na América Latina, na Europa e no Mundo
Artigo 13º
Autarquias às quais se aplica a Carta
Os princípios de autonomia local contidos na presente Carta aplicam-se, a todas
as categorias de autarquias locais existentes no território da Parte. Contudo, cada Par-
te pode, no momento do depósito do seu instrumento de ratificação, de aceitação ou de
aprovação, designar as categorias de autarquias locais ou regionais que entenda limitar
ou excluir do campo de aplicação da presente Carta. Cada Parte pode igualmente in-
cluir subsequentemente outras categorias de autarquias locais ou regionais no campo de
aplicação da Carta por meio de notificação ao Secretário-Geral do Conselho da Europa.
Artigo 14º
Comunicação de informações
Cada Parte transmitirá ao Secretário-Geral do Conselho da Europa qualquer
informação adequada relativa às disposições legislativas e outras medidas que tenha to-
mado com o objetivo de se conformar às disposições da presente Carta.
PARTE III
Artigo 15º
Assinatura, ratificação, entrada em vigor
1. A presente Carta está aberta à assinatura dos Estados membros do Conse-
lho da Europa. Será submetida a ratificação, aceitação ou aprovação. Os instrumentos
de ratificação, aceitação ou aprovação serão depositados junto do Secretário-Geral do
Conselho da Europa.
376 MUNICIPALISMO
Perspectivas da descentralização na América Latina, na Europa e no Mundo
Artigo 16º
Cláusula territorial
1. Cada Estado pode, no momento da assinatura ou do depósito do seu instru-
mento de ratificação, aceitação, aprovação ou adesão, designar o ou os territórios aos
quais será aplicável a presente Carta.
2. Cada Estado pode subsequentemente, em qualquer altura, através de declara-
ção dirigida ao Secretário-Geral do Conselho da Europa, alargar a aplicação da presen-
te Carta a qualquer outro território designado na declaração. A Carta entrará em vigor
relativamente a este território no primeiro dia do mês seguinte ao decurso do prazo de
três meses após a data da receção da declaração pelo Secretário-Geral.
3. Qualquer declaração feita nos termos dos dois números anteriores pode ser re-
tirada, relativamente a qualquer território designado nesta declaração, por meio de no-
tificação dirigida ao Secretário-Geral. A retirada entrará em vigor no primeiro dia do
mês seguinte ao decurso do prazo de seis meses após a data de receção da notificação
pelo Secretário-Geral.
Artigo 17º
Denúncia
1. Nenhuma Parte pode denunciar a presente Carta antes do final de um perío-
do de cinco anos após a data da sua entrada em vigor. Será dado um pré-aviso de seis
meses ao Secretário-Geral do Conselho da Europa. Esta denúncia não afeta a validade
da Carta relativamente às outras Partes, salvo se o número destas for inferior a quatro.
MUNICIPALISMO 377
Perspectivas da descentralização na América Latina, na Europa e no Mundo
2. Cada Parte pode, nos termos das disposições enunciadas no número anterior,
denunciar qualquer número da parte I da Carta que tenha aceite, com ressalva da quan-
tidade e categoria dos números aos quais esta Parte está obrigada, nos termos das dis-
posições do nº 1 do artigo 12. ° Qualquer Parte que, na sequência da denúncia de um
número, não preencha os requisitos das disposições do nº 1 do artigo 12. ° será consi-
derada como tendo igualmente denunciado a própria Carta.
Artigo 18º
Notificações
O Secretário-Geral do Conselho da Europa notificará os Estados membros do
Conselho:
a) de qualquer assinatura;
b) do depósito de qualquer instrumento de ratificação, aceitação ou aprovação;
c) de qualquer data de entrada em vigor da presente Carta, nos termos do seu
artigo 15. °;
d) de qualquer notificação recebida em aplicação das disposições dos n. os 2 e 3
do artigo 12. °;
e) de qualquer notificação recebida em aplicação das disposições do artigo 13. °;
f ) de qualquer outro cato, notificação ou comunicação referente à presente Carta.
Em fé do que, os abaixo assinados, devidamente autorizados para o efeito, assi-
naram a presente Carta. Feita em Estrasburgo, no dia 15 de outubro de 1985, em fran-
cês em inglês, fazendo ambos os textos igualmente fé, num único exemplar, o qual se-
rá depositado nos arquivos do Conselho da Europa. O Secretário-Geral do Conselho
da Europa transmitirá cópias certificadas a cada um dos Estados membros do Conse-
lho da Europa.
378 MUNICIPALISMO
Perspectivas da descentralização na América Latina, na Europa e no Mundo
PARTE III –
O MUNICÍPIO
NO MUNDO
MUNICIPALISMO 379
Perspectivas da descentralização na América Latina, na Europa e no Mundo
Este capítulo, al igual que el resto del libro, está centrado en el municipio. Según
la Real Academia Española de la Lengua, el término ‘municipio’ proviene del latín mu-
nicipium y hace referencia hoy en día al conjunto de habitantes de un mismo término
jurisdiccional regido por un ayuntamiento. Y sin embargo, desde tiempos inmemoria-
les, nuestras sociedades se organizan en pueblos y ciudades. Antes de los griegos y los
romanos en Europa, de los mayas e incas en América y del imperio chino de la dinastía
Qin, las sociedades se repartían por el territorio en forma de poblaciones de distintos
tamaños. La posterior aparición de estados e imperios responde a la creación de alian-
zas y la existencia de luchas entre comunidades cuyo objetivo era garantizar la seguri-
dad, las tierras y los medios de supervivencia.
A pesar de ello, el municipio – entendido como nivel organizativo básico de nues-
tras sociedades – no ha desaparecido. Antes al contrario, la modernización de la Ad-
ministración Pública en todos los continentes a partir de finales del siglo XIX y durante
el siglo XX apunta a un refuerzo de las responsabilidades y capacidades de los munici-
268 Licenciado en Ciencias Políticas y Administración Pública por la Universidad Autónoma de Barcelona, máster en Re-
laciones Internacionales por la Universidad de Georgetown y Diploma de Estudios Avanzados en el Doctorado en Relaciones
Internacionales por la Universidad Autónoma de Barcelona. Arnau es actualmente jefe del Departamento de Cooperación Inter-
nacional del Ayuntamiento de Madrid. Entre otros, ha trabajado como responsable de Internacionalización y Organismos Mul-
tilaterales de la Diputación de Barcelona, donde coordinó la Comisión de Descentralización de CGLU, así como responsable de
Investigación del Observatorio de Cooperación Descentralizada Unión Europea–América Latina. Ha sido experto evaluador de
la Comisión Europea, profesor asociado de Ciencia Política y Relaciones Internacionales en varias universidades y ha colaborado
activamente con instituciones como ONU Habitat, CGLU, LSE Cities y UCL City Leadership Laboratory.
380 MUNICIPALISMO
Perspectivas da descentralização na América Latina, na Europa e no Mundo
pios. Con el paso del tiempo, y a medida que aumenta la concentración de habitantes y
los servicios prestados a nivel municipal, la gestión de la vida en común a nivel muni-
cipal se ha complejizado.
Según diversas estimaciones, actualmente en el mundo hay unos 2,5 millones de
municipios (sólo en China existen más de 700.000 municipios) y, como es comprensi-
ble, existen muchas diferencias entre ellos. Las diferencias en materia de tamaño, pobla-
ción y legislación aplicable provoca la existencia de un amplio abanico de tipos munici-
pios diversos en el mundo. Y sin embargo, las características básicas de los municipios
de todo el mundo son las mismas: territorio, población y gobierno. Sería bueno añadir
‘elegido democráticamente’, pero implicaría discurrir por aguas pantanosas y correría-
mos el riesgo de dejar fuera de la definición a los gobiernos locales cuyos alcaldes y al-
caldesas no son elegidos directamente por el pueblo.
En el caso de los municipios, y a diferencia de los Estado-nación, no se puede
hablar de soberanía. Hoy en día, los municipios no son soberanos, pero sí tienen algu-
nos poderes u obligaciones. La amplitud y profundidad de éstos depende de la legisla-
ción aplicable. Sea como fuere, la vasta mayoría de constituciones del planeta reconoce
la existencia de municipios y, en muchos casos, declara específicamente su importancia
en las estructuras del Estado.
2. Normas y conceptos
jor se pueden implementar en su nivel. Por ello, con arreglo a la ley, estos niveles de go-
bierno se administran libremente por consejos elegidos y tienen poder regulatorio para
el ejercicio de sus competencias”.
Si saltamos al continente americano, la constitución brasileña incluye en su artí-
culo primero que la República Federal del Brasil está formada “por la unión indisoluble
de los Estados y Municipios y del Distrito Federal, se constituye en Estado Democrático
de Derecho y tiene como fundamentos: I la soberanía; II la ciudadanía; III la dignidad
de la persona humana; IV los valores sociales del trabajo y la libre iniciativa; V el plura-
lismo político”. En México, el título V establece que “cada municipio será administrado
por un ayuntamiento de elección popular directa y no habrá ninguna autoridad inter-
media entre este y el gobierno del estado”. Además, se incluye una lista de las compe-
tencias municipales, a saber: agua potable y alcantarillado, alumbrado público, limpieza,
mercados, cementerios, calles y parques, seguridad pública y tránsito, y también “los de-
más (temas) que las legislaturas locales determinen según las condiciones territoriales y
socioeconómicas de los municipios, así como su capacidad administrativa y financiera”.
En el continente africano, en la República de Sudáfrica, la constitución de 1996
reconoce en su artículo 40 que “en la República, el gobierno está constituido por las es-
feras de gobierno nacional, provincial y local, las cuales son distintas, interdependientes
e interrelacionadas”. Por otro lado, un caso especialmente interesante es la nueva cons-
titución de Túnez, aprobada en 2014 tras la llamada ‘Primavera árabe’. En su título VII
sobre autoridades locales, a través de los artículos 131 y siguientes, el documento esta-
blece que “la administración local está basada en la descentralización (…) que se con-
creta en la existencia de municipios, regiones y wilayas (gobernaciones) que cubren el
total del territorio de la República en cada una de las respectivas categorías”. Además,
esta nueva constitución establece que “las colectividades locales gozan de personalidad
jurídica y de autonomía financiera y administrativa, gestionando los temas locales con-
forme al principio de libre administración” y que “los consejos municipales y regionales
son elegidos por sufragio universal, libre, secreto y directo, equitativo y transparente”.
Finalmente, en Asia, la constitución de la India, recoge en su apartado IX, que el
municipio “debe ser entendido como la institución de autogobierno”. Y por su parte la
legislación China habla de “los congresos locales”, en referencia a las agrupaciones lo-
cales que gestionan la realidad municipal.
Este breve repaso ilustra la importancia del municipio en un gran número de
constituciones del mundo. A pesar de ello, existe una amplia diversidad semántica y con-
ceptual a la hora de analizar el papel de los municipios. Sí existen, sin embargo, una se-
382 MUNICIPALISMO
Perspectivas da descentralização na América Latina, na Europa e no Mundo
rie de conceptos clave a la hora de entender el papel de los municipios y las diferencias
en materia de forma de gobierno y capacidades entre municipios. La complejidad de
elaborar un capítulo sobre el gobierno municipal desde una perspectiva global pasa en
cierta medida por la dificultad de comparar términos. Como ya hemos apuntado, la de-
finición de municipio es relativamente homogénea. A continuación se ofrecen las defi-
niciones de conceptos clave para entender el rol del municipio a nivel global utilizadas
por algunos de los principales expertos y organismos internacionales.
Un concepto central para dimensionar el papel de los municipios es el de des-
centralización. CGLU indica que la descentralización “se caracteriza por la existencia
de autoridades locales electas, distintas de las autoridades administrativas del Estado y
que ejercen, en el marco de la ley, competencias propias para las cuales disponen de cier-
ta autonomía, bajo el control del Estado. Entendida así, la descentralización en sentido
moderno es indisociable de la idea de autonomía local y del principio democrático269”.
El Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo, por su parte, nos dice que
la descentralización “se refiere a la reestructuración o reorganización de la autoridad, de
modo que exista un sistema de corresponsabilidad entre instituciones de gobernanza en
los niveles central, regional y local, según el principio de subsidiariedad, y de modo que
se incremente la calidad general y efectividad del sistema de gobernanza, a medida que
aumentan la autoridad y las capacidades de los niveles subnacionales270”.
En la misma línea, ONU-Habitat entiende la descentralización como “el proce-
so de reorganización del Estado y transferencia gradual de competencias originalmente
concentradas en el Gobierno central a otras esferas territoriales de gobierno bien sean
estas Estados federales, gobiernos regionales, provinciales o municipales271”.
El Banco Mundial indica que la descentralización debe ser entendida como “la
transferencia de autoridad y responsabilidad para el ejercicio de funciones públicas desde
el gobierno central a gobiernos intermedios y locales o a organismos de gobierno casi-
-independientes y/o al sector privado” y que se trata de “un concepto complejo y multi-
facético [… que] está estrechamente ligado al cumplimiento de los siguientes princi-
pios: las responsabilidades deben ir acompañadas de una clara asignación de recursos;
269 Ciudades y Gobiernos Locales Unidos (2008), La descentralización y la democracia local en el mundo. Primer Informe Mun-
dial de CGLU, CGLU, Barcelona.
270 PNUD. 1999. Decentralisation: A sampling of definitions.
271 Conclusiones de la Conferencia Internacional sobre descentralización y fortalecimiento de los entes locales en Iberoamé-
rica 2009. United Nations Human Settlements Programme (UN-HABITAT).
MUNICIPALISMO 383
Perspectivas da descentralização na América Latina, na Europa e no Mundo
es un proceso de toma de decisiones bien informado; debe observar las prioridades lo-
cales; y debe basarse en la rendición de cuentas (accountability) 272”.
Por nuestra parte, coincidimos con los expertos Bevir y Nickson, que insisten en
el concepto de proceso. Bevir argumenta que la descentralización es “un proceso que
redistribuye recursos desde una autoridad superior, central, hacia una autoridad infe-
rior. […] Puede implicar tanto una devolución – delegación de responsabilidades
a subordinados- como también una regionalización – división de áreas de gobierno
en regiones menores. La descentralización generalmente pretende aproximar el poder
y la autoridad hacia los ciudadanos a los cuales afecta, para promover políticas más efi-
cientes y democráticas”.273
Abundando en la misma idea, Nickson concibe la descentralización como “el
proceso de refuerzo de sistemas de gobiernos municipales, mediante la transferencia
de poderes políticos, administrativos y financieros desde el gobierno central. Aunque
a una municipalidad le hayan sido garantizados nuevos recursos financieros y mayores
responsabilidades, la prestación de servicios básicos a los ciudadanos no ha de verse ne-
cesariamente mejorada. La descentralización siempre será una necesidad, pero no una
condición suficiente para una mejor gobernanza274”.
La autonomía local es también un concepto clave para entender y comparar el
papel de los municipios a escala global. En este caso, las definiciones insisten en la ca-
pacidad de los municipios para diseñar e implementar políticas propias. CGLU, por
ejemplo, define este concepto como “Elemento constitutivo de la descentralización.
[…] Ésta supone que una autoridad local goza de libertad de acción y organización, en
el marco de la ley. Esta libertad puede ser más o menos amplia pero el grado de liber-
tad no afecta a la noción misma275”.
Por su parte, la Carta Europea de Autonomía Local (documento de referencia
en la materia), indica en su artículo 3 que la autonomía local es “el derecho y la capa-
cidad efectiva de las Entidades locales de ordenar y gestionar una parte importante de
272 Banco Mundial. Decentralization and Subnational Thematic Group. Accesible en <http://go.worldbank.org/ WM-
37RM8600>.
273 Bevir, M. (2008), Key Concepts in Governance, Londres, SAGE .
274 Nickson, A. (2004), The Role of International Cooperation in the Decentralisation Process in Low- and Middle-income Coun-
tries, Madrid, Real Instituto Elcano.
275 Ciudades y Gobiernos Locales Unidos (2008), La descentralización y la democracia local en el mundo. Primer Informe Mun-
dial de CGLU, CGLU, Barcelona.
384 MUNICIPALISMO
Perspectivas da descentralização na América Latina, na Europa e no Mundo
280 Consejo de la Unión Europea (2012). Versión Consolidada del Tratado de la Unión Europea, Diario Oficial de la Unión
Europea.
281 PNUD (2004). Decentralised Governance for Development: A Combined Practice Note on Decentralisation, Local Gover-
nance and Urban/Rural Development.
282 UNIÓN EUROPEA, Towards an EU approach to democratic local governance, decentralisation and territorial development.
Background Paper Project No. 2007/147439 - Versión 1.
283 CCRE. 2008. Vers une approche européenne de la gouvernance locale démocratique, la décentralisation et le dévelop-
pement territorial. «Réponse du Conseil des Communes et des Régions d’Europe au papier de discussion de la Commission
européenne».
386 MUNICIPALISMO
Perspectivas da descentralização na América Latina, na Europa e no Mundo
ONU Habitat, que entiende el concepto como el marco legal, político y administrativo
que hace que un municipio sea lo que es284.
En resumen, se puede afirmar que los municipios tienen un papel muy impor-
tante en la mayoría los países del planeta, quizás en todos; en cualquier caso, no hay du-
da de su rol central en los países analizados en este volumen. Las diferencias entre el-
los estarán vinculadas a los cuatro conceptos definidos: el nivel de descentralización, es
decir, el reparto de competencias entre los diversos niveles de gobierno; la autonomía
local, entendida como el grado de independencia con el que gestionar los asuntos mu-
nicipales; la subsidiaridad, principio en base al cual se asignan responsabilidades a cada
nivel de gobierno en base a sus capacidad para ser eficaces; y la gobernanza local como
el resultado de la acción municipal en interacción con los actores del territorio.
286 Monteux, Camille A. (2006). “Decentralisation: The New Delusion of Ethnic Conflict Regulation”, International Journal
on Multicultural Societies, vol. 8, no.2, UNESCO.
287 Alesina, Alberto y Spolaore, Enrico (2003). The size of nations, MIT Press, Cambridge, Massachussets.
288 Binder, Juergen K. et al. (2007). Towards an EU approach to democratic local governance, decentralisation and territorial devel-
opment, European Comisión, Background paper 2007/147439, Brussels.
388 MUNICIPALISMO
Perspectivas da descentralização na América Latina, na Europa e no Mundo
289 Rodríguez-Pose, Andrés, y Nicholas Gill (2005). “On the ‘economic dividend’ of devolution”, Regional Studies, n. 39, 405-
420.
290 Rodríguez-Pose, Andrés, y Adala Bwire (2003). The economic (in) efficiency of devolution, working paper, Department of
Geography and Environment, London School of Economics.
291 Berkowitz, Daniel M and Wei Li (2000). “Decentralization in Transition Economies: A Tragedy of the Commons?” Jour-
nal of Public Economics 76.
MUNICIPALISMO 389
Perspectivas da descentralização na América Latina, na Europa e no Mundo
4. El municipio en el mundo
En general, se puede afirmar que desde mediados del siglo XX, los gobiernos lo-
cales han ganado protagonismo. Los procesos de descentralización son dinámicos, he-
cho que afecta a la capacidad de los municipios para proveer servicios a la ciudadanía.
Para analizar el rol de los municipios a nivel global, el Informe sobre Descentralización y
Democracia Local de CGLU (Informe GOLD, por sus siglas en inglés) es una publica-
ción de referencia y este apartado ha sido elaborado en base dichos informes. Estos es-
tudios aparecen cada tres años y ofrecen una foto global de la situación de los munici-
pios en el mundo. Hasta el momento han aparecido informes en 2007, 2010 y 2013 (la
publicación del cuarto está prevista para 2016)295. Organizados por continentes, estos
informes muestran que los municipios han venido ganando terreno en todas las regio-
nes del planeta y que son actores clave en la elaboración de políticas públicas, la pres-
tación de servicios, la realización de infraestructuras para el desarrollo económico y la
consecución de mayor calidad de vida para la ciudadanía. A pesar del creciente papel de
los municipios en todas las regiones, existen desequilibrios importantes (el 2º Informe
292 Brancati, Dawn (2006). “Decentralization: Fueling the Fire or Dampening the Flames of Ethnic Conflict and Secession-
ism?” International Organization, 60.
293 Monteux, Camille A. (2006). “Decentralisation: The New Delusion of Ethnic Conflict Regulation”, International Journal
on Multicultural Societies, vol. 8, no.2, UNESCO.
294 Siegel, Joseph and Patrick O’Mahony (2007).“Assessing the Merits of Decentralization as a Conflict Mitigation Strategy”
USAID Decentralization and Democratic Local Governance Programming Handbook, Washington.
295 Hasta la fecha han aparecido tres ediciones de este informe, a saber: La descentralización y la democracia local en el mundo
(Informe GOLD 1, 2007); La financiación de los gobiernos locales; desafíos del Siglo XXI (Informe GOLD 2, 2010); El acceso
a los servicios básicos y el proceso de urbanización (Informe GOLD 3, 2013).
390 MUNICIPALISMO
Perspectivas da descentralização na América Latina, na Europa e no Mundo
GOLD muestra que los gobiernos locales de la UE gastan de media más de 3.300 dó-
lares por habitante, mientras que en África sólo 22€).
Más allá de la desigualdad, los informes señalan que los principales retos a los que
los municipios deben hacer frente actualmente son: la ausencia de atribuciones claras
y reguladas constitucionalmente; la falta de recursos y el atraso en la oferta de infraes-
tructuras y servicios básicos (estimada por el Banco Mundial en 200.000 millones de
dólares anuales en los próximos 25 años); y el impacto de cuestiones globales como la
urbanización y los problemas medioambientales. A continuación se presentan las prin-
cipales conclusiones de los Informes GOLD para cada continente.
El continente africano se caracteriza por su elevado grado de pobreza y por un
rápido proceso de urbanización (en el año 2050 el continente verá triplicada su población
urbana). En este continente se constatan avances importantes en el plano institucional:
hoy en día ningún país se opone a la puesta en marcha de procesos de descentralización,
los gobiernos locales se han constituido en todas partes y se celebran periódicamente
elecciones locales. La primavera árabe ha permitido romper viejas estructuras centralis-
tas, pero a pesar de ello el progreso efectivo de la descentralización en África debe su-
perar todavía un número importante de obstáculos que no son exclusivos a este conti-
nente, como la insuficiencia de recursos financieros de los gobiernos locales vinculada a
una limitada autonomía financiera, la falta de recursos humanos y el débil arraigo de la
cultura de la participación y de la transparencia. En varios países del continente, los go-
biernos centrales ejercen controles a priori y a posteriori de los presupuestos municipa-
les, hay un escaso poder fiscal por parte de los gobiernos locales, y con frecuencia existe
una confusión de competencias (agravada en ocasiones por la intervención de agencias
internacionales). Así pues, el parcial compromiso de la mayoría de países con la descen-
tralización aún no se ha traducido en una mejora significativa de los servicios básicos;
sirvan para ilustrar este punto los datos del Segundo Ingorme GOLD, según el cual
en el norte de África un 94% de la población tiene acceso a infraestructuras de sanea-
miento mejoradas, mientras que en el caso del África Subsahariana la proporción des-
ciende hasta el 42%).
En el continente americano el avance de la descentralización ha sido desigual.
Por un lado, en América del Norte se ha mantenido un papel importante de los gobier-
nos locales, con una de las mayores proporciones de empleo público del mundo (aun-
que los procesos de descentralización son más marcados del nivel central al regional, y
significativamente más limitados del nivel regional al municipal). Por contra, América
Latina todavía se caracteriza por un alto nivel de centralización; a pesar de ello, existen
fuertes disparidades sociales y territoriales, así como dificultades en la aplicación de la
MUNICIPALISMO 391
Perspectivas da descentralização na América Latina, na Europa e no Mundo
296 Carta Europea sobre Autonomía Local, Consejo de Europa, 1985. Accesible en: <http://www.coe.int/t/congress/ses-
sions/18/Source/CharteEuropeenne_en.pdf>.
MUNICIPALISMO 393
Perspectivas da descentralização na América Latina, na Europa e no Mundo
Oriente Medio es una región marcada por el conflicto. A pesar de los esfuerzos
por reformar el papel de los municipios, en la región predominan la falta de estructu-
ras desconcentradas y de capacidad institucional municipal. Así pues, en los países de
Oriente Medio y Asia Occidental analizados en los diversos Informes GOLD, los pro-
cesos de descentralización han sido muy limitados. Los informes subrayan que el con-
texto de inseguridad, de tensiones y conflictos que subsiste en la región representa un
obstáculo para el desarrollo de iniciativas descentralizadoras y de refuerzo municipal.
Merece un comentario específico el impacto de la llamada ‘Primavera Árabe’, cuyos li-
mitados avances en materia de participación ciudadana se han visto dañados por la si-
tuación de conflicto actual. Además de los graves problemas generados por las tensio-
nes y los conflictos armados en curso, entre los desafíos para los municipios de la región
destaca la elevada tasa de desempleo, las políticas de gestión del suelo y provisión de
servicios, y el gran crecimiento de la población urbana.
Finalmente, es necesario constatar que los Informes GOLD dedican un aparta-
do a las grandes ciudades y áreas metropolitanas. Las metrópolis producen más de la
mitad del PIB mundial y son los territorios urbanizados más visibles y estudiados. Ade-
más, las grandes ciudades tienden a aumentar, tanto en número como en tamaño, con-
virtiendo el proceso de urbanización que vive el planeta en un desafío mayúsculo desde
una perspectiva local. Las metrópolis se singularizan por ser un conjunto territorial ca-
racterizado por la fragmentación administrativa, que deben gestionar la unidad del ter-
ritorio metropolitano y la administración de las relaciones con la región que les rodea.
Así pues, el principal problema principal asociado al hecho metropolitano es cómo ar-
ticular un espacio caracterizado por límites amplios, indefinidos y cambiantes, con las
estructuras administrativas existentes. Se puede afirmar que en general las estructuras
predominan sobre la articulación del espacio, menoscabando la coordinación y la efi-
ciencia técnica; es decir, que la autonomía local de los municipios tiende a ser más fuer-
te que la necesidad de crear nuevos niveles o estructuras de gobierno.
Los diversos Informe GOLD elaborados por CGLU destacan que el control del
poder central sobre los municipios se ha transformado. Actualmente los gobiernos lo-
cales han ampliado su papel, tanto desde una perspectiva económica como de su parti-
cipación en la gestión de grandes funciones colectivas. Ello ha favorecido la tendencia
de los gobiernos locales a buscar espacios de participación y mecanismos de fortaleci-
miento de su liderazgo político a nivel nacional y así como ante organismos internacio-
nales. Un claro ejemplo de ello es la activa participación en redes internacionales, co-
mo la propia CGLU.
394 MUNICIPALISMO
Perspectivas da descentralização na América Latina, na Europa e no Mundo
Sin embargo, a pesar de los avances realizados, los expertos señalan que el nivel
municipal tiene un largo camino por recorrer, puesto que los riesgos de recentralización
son reales en muchos países. Junto a la inadecuación entre competencias transferidas y
recursos, persiste el reto de reducir los desequilibrios, bien sea entre continentes como
dentro de cada región. Además, es necesario que la democracia local continúe mejoran-
do a través del aumento de la participación ciudadana y que el nivel municipal aumente
su autonomía a través de fórmulas fiscales que permitan la reducción de transferencias
por parte de los niveles centrales.
Se pueden identificar como mínimo cuatro grandes tendencias que afectan im-
portantemente a los municipios desde una perspectiva global: en primer lugar, el proceso
de urbanización que está experimentando el planeta y que ha llevado a que actualmen-
te la mayoría de la población del planeta habite en ciudades y zonas urbanas; también
cabe destacar la aparición de las llamadas ‘ciudades globales’, entendidas como actores
con dinámicas propias que vinculan la esfera municipal y la esfera global; en tercer lu-
gar, la creciente implantación de lógicas de gobernanza multinivel en el ámbito munici-
pal; y, finalmente, la participación de la esfera local/municipal en la nueva agenda global.
6. Proceso de urbanización
Desde el año 2007 Naciones Unidas afirma que más del 50% de la población del
planeta es urbana. El creciente proceso de urbanización es una dinámica que sitúe en
el centro del debate al municipio, en la medida que los ciudadanos habitan en munici-
pios y ciudades. La población rural, caracterizada por la dispersión, tiende a reducirse.
MUNICIPALISMO 395
Perspectivas da descentralização na América Latina, na Europa e no Mundo
297 OECD (2015), Governing the City, Policy Highlights, OECD, Paris.
396 MUNICIPALISMO
Perspectivas da descentralização na América Latina, na Europa e no Mundo
7. La ciudad global
298 Castells, M. (1989), The Informational City: Information Technology, Economic Restructuring and the Urban-Regional Process,
Oxford, Basil Blackwell.
299 Sassen, S. (2005), “The Global City: Introducing a Concept”, Brown Journal of World Affairs, volumen XI, número 2, pp.
27-43.
MUNICIPALISMO 397
Perspectivas da descentralização na América Latina, na Europa e no Mundo
Según Sassen, las bases sobre las que aparecen las ciudades globales responden
a hecho que la dispersión y diversidad de las actividades de las empresas y el sector pri-
vado resultan en la existencia de un núcleo corporativo complejo sobre el que descan-
san las operaciones estratégicas de las firmas. El elevado grado de especialización de
las tareas provoca que se externalicen algunas funciones en bufetes y grupos de exper-
tos que tienden a concentrarse, creando economías de aglomeración. Ello produce una
concentración de expertos y firmas de servicios en algunas ciudades que trabajan para
empresas de todo el planeta y este hecho refuerza transacciones y redes entre ciudades
que atraviesan fronteras. A su vez, estos procesos desconectan a estas ciudades globales
de las zonas rurales y del resto del territorio del mismo país, apuntando a la formación
de sistemas urbanos transnacionales300.
300 Sassen, S. (2005), “The Global City: Introducing a Concept”, Brown Journal of World Affairs, volumen XI, número 2, pp.
27-43.
398 MUNICIPALISMO
Perspectivas da descentralização na América Latina, na Europa e no Mundo
8. Gobernanza multinivel
Esta publicación pone de manifiesto la importancia del municipio en la admi-
nistración pública. Sin embargo, el nivel local no opera en el vacío. Los municipios es-
tán insertados en una estructura compuesta de diversos niveles que co-participan en el
diseño e implementación de políticas públicas.
En las regiones del mundo que han experimentado procesos de integración re-
gional, especialmente en el caso de la Unión Europea, se ha creado un nuevo entorno
para los gobiernos en todos los niveles, lo que resulta en la aparición de nuevas formas
de gobernanza. Es en este contexto que a principios de 1990 aparece el concepto de go-
bernanza multinivel, que permite entender mejor la complejidad de la UE. El concepto
fue introducido por Marks, quien define la gobernanza multinivel como un sistema de
negociación continua entre los gobiernos de varios niveles territoriales en los que la in-
teracción entre niveles supranacional, nacional, regional y local unidos en redes de polí-
tica territorial generales (Marks, 1993). Desde entonces, Marks ha seguido trabajando
el concepto, que ha sido ampliado para incluir no sólo los arreglos institucionales entre
los diferentes niveles de la administración pública, sino también a otros actores como
el sector privado y la sociedad civil en el análisis de las nuevas formas de gobernanza.
Marks and Hooghe destacan que “el gobierno tiene que operar en múltiples escalas con
el fin de captar las variaciones en el alcance territorial de las externalidades de política”
(Marks and Hooghe, 2003). Ellos argumentan que la dispersión de la gobernabilidad
a través de múltiples jurisdicciones es a la vez más eficiente y normativamente superior
que el monopolio del Estado central.
Para estos autores, la gobernanza multinivel tiene varios efectos positivos, como
el reflejo de la heterogeneidad de las preferencias de los ciudadanos, facilitando los com-
promisos políticos creíbles. Por lo tanto, esta aproximación es válida para la mayoría de
países del planeta, puesto que la existencia de diversos niveles de gobierno y la interac-
ción con el sector privado es una realidad global.
A pesar de los importantes beneficios que presumiblemente resultan de la go-
bernanza multinivel, no hay acuerdo sobre cómo debe organizarse la gobernanza mul-
tinivel. Marks y Hooghe describen dos tipos ideales de dispersión de la autoridad (ti-
po I y tipo II). El tipo I se caracteriza por tener un número limitado de jurisdicciones
MUNICIPALISMO 399
Perspectivas da descentralização na América Latina, na Europa e no Mundo
de propósito general (internacional, nacional, regional y local) que están formados por
administraciones del mismo nivel, no permitiendo que la intersección entre las juris-
dicciones. La imagen que podría ilustrar este es un juego de muñecas rusas que pueden
encajarse una dentro de otra. La base intelectual para este tipo de gobernanza multini-
vel es el federalismo, donde los diferentes niveles de la administración pública operan
de forma estable en un determinado territorio, evitando la superposición y centrado en
los análisis de ámbito nacional.
Por el contrario, el modelo tipo II de la gobernanza multinivel está compuesto
por numerosas jurisdicciones especializadas en las que cada una de ellas trata un tema
concreto. En este tipo ideal, el número de jurisdicciones es potencialmente enorme y
las escalas en las que se aplican varían mucho. Por lo tanto, no existe una configuración
jerárquica y las jurisdicciones tienden a ser flexibles.
Estas jurisdicciones de tareas específicas son funcionales y están orientadas a
objetivos, causando intersección y superposición entre jurisdicciones. Esto lleva a algu-
nos autores a hablar de policentrismo dada la existencia de muchos centros de toma de
decisiones independiente (Ostrom y Walker, 1997). El tipo II bebe de las teorías cen-
tradas en la economía política y la elección pública, que a menudo se encuentran en el
plano internacional, donde la falta de reglamentación del sistema permite numerosas
jurisdicciones superpuestas.
En la misma línea, en su análisis de la gobernanza multinivel en los países de la
OCDE, Charbit proporciona una metodología para diagnosticar problemas de gober-
nanza multinivel. Con un enfoque centrado en la gobernanza multinivel nacional, los
gobiernos subnacionales y los gobiernos centrales no son actores aislados, sino mutua-
mente dependientes (Charbit, 2011). Ella sostiene que para gestionar las políticas pú-
blicas en un contexto descentralizado, siempre se requieren elementos de gobernanza
multinivel. En cualquier caso, la interdependencia entre los niveles puede ser de distin-
ta naturaleza: institucional (cuando la asignación de funciones y responsabilidades no
es exclusiva); financiera (cuando los gobiernos centrales y subnacionales son co-finan-
ciadores del gasto público); y socio-económica (cuando los problemas y los resultados
de las políticas públicas en un nivel tienen impacto en otras regiones y el nivel nacional).
10. Conclusiones
BIBLIOGRAFÍA
Acuto (2012), “The new climate leaders?” Review of International Studies, Volume 39,
Issue 4, 2013, pp. 835-857.
Alesina, A. y Spolaore, E. (2003), The size of nations, MIT Press, Cambridge, Massachussets.
Binder, J.K. et al. (2007), Towards an EU approach to democratic local governance, decentra-
lisation and territorial development, European Comisión, Background paper 2007/147439,
Bruselas, 2007.
Ciudades y Gobiernos Locales Unidos (2011), Segundo Informe Mundial sobre Descen-
tralización y Democracia Local, CGLU, Barcelona.
Ciudades y Gobiernos Locales Unidos (2014), Tercer Informe Mundial sobre Descentra-
lización y Democracia Local, CGLU, Barcelona.
Monteux, C.A. (2006) “Decentralisation: The New Delusion of Ethnic Conflict Regu-
lation”, International Journal on Multicultural Societies, vol. 8, no.2.
Salvador, M.T. (2008), “La autonomía municipal en América Latina: una aproximación
general”, Análisis de los procesos de descentralización en América Latina: balance y perspecti-
vas, Granada, Unión Iberoamericana de Municipalistas.
Sassen, S. (2005), “The Global City: Introducing a Concept”, Brown Journal of World
Affairs, volumen XI, número 2, pp. 27-43.
Unión Europea (2012), “Versión Consolidada del Tratado de la Unión Europea”, Dia-
rio Oficial de la Unión Europea, Bruselas.