Direito das Contra-Ordenações

13 Setembro
O Direito das Contra-ordenações é um Direito sancionatório público, que ao lado do Direito
Penal e do Direito Processual Penal, está em todo o lado, especialmente no plano económico.
Fala-se do Estado regulador e numa grande regulação económica – isto dá uma importância
enorme prática e uma dificuldade prática e teórica muito relevante. É o sector onde o Estado
mostra as suas unhas. O Estado do Direito está em perigo, na opinião do prof. JOSÉ LOBO
MOUTINHO.

Avaliação: aulas teórico-práticas com participação na exposição de temas e acórdãos

previamente ou não indicados, em esquema rotativo. E exame escrito final. Depois só há oral
de melhoria se a nota for inferior a um valor da nota de AC – ex: 15 de AC, 13 de exame, nota
final 14 – não dá para fazer oral de melhoria. Pode-se descer a nota na oral de melhoria.
Bibliografia:
 Direito das Contra-ordenações. Ensinar e investigar. JOSÉ LOBO MOUTINHO.
 Direito das Contra-ordenações. AUGUSTO SILVA DIAS.
 Comentário ao Regime Geral das Contra-ordenações. PAULO PINTO DE
ALBUQUERQUE.
 Contra-ordenações. Anotações ao Regime Geral. SIMAS SANTO e LOPES DE SOUSA.
Legislação:
 Regime geral das Contra-ordenações.
 CRP.
 CP.
 CPP.
As contra-ordenações estão sujeitas a um processo de descodificação e que é anti arguido,
isto é, contra as garantias constitucionais. Mas o objecto do nosso estudo é pensar
globalmente no assunto e depois ver cada sector.

17 Setembro
Evolução das contraordenações
Reflexo da relação estado – economia – daí ter surgido num momento histórico específico:
no Iluminismo esclarecido; porque surge uma concepção política que r clama uma nova
noção de Homem e sociedade e tinha como fim alterar o antigo esquema do direito nacional
(que tinha como base as estruturas jurisdicionais da idade média) e para isso precisávamos
de um poder administrativo central e a administração tinha de ter poder punitivo para
assegurar a sua posição na sociedade.
Implantado em PT pelo Marquês de Pombal – imitação do despotismo austríaco. Surgiu com
a criação de um órgão administrativo central, dependente do rei, com poder punitivo que foi
retirado às estruturas institucionais tradicionais.
Jurisdição contenciosa fica com os magistrados e a jurisdição de polícia é uma fração
entregue a um órgão administrativo novo e independente do rei.
Ideologia a seguir – liberalismo, intervenção do estado apenas para funções essenciais;
estado tem de assegurar a justiça e a defesa e a liberdade individual tem de funcionar, mas
enquanto estado liberal não intervém a nível penal ; no Código Penal de 1852 e 1886 surge a
noção de contravenção; estas infrações têm natureza penal, ao lado dos crimes, submetidas
aos princípios do direito penal, julgadas por um tribunal independente; direito penal
administrativo/direito de policia reinserido no direito penal; as noções eram distinguidas
qualitativamente (crime ou delito e contravenção (“infrações de crime de perigo abstrato”)) +
também submetidas aos processo penal geral.

Com o estado social de direito tudo muda – estado intervém para equilibrar os resultados
mecânicos do mercado; estado social ou socialista; reequilibra camadas sociais e forças
económicas; o velho direito penal administrativo volta a surgir como arma para a intervenção
do estado – o sistema foi administrativizado, mas não era aplicado o direito penal; mantêm
os conceitos mas o sistema não correspondia ao código penal.

Eduardo Correia, que estudou na Alemanha, fez projecto do código Penal com base no que
se fazia na Alemanha – tendências nazis, em que Schmidt criou uma nova figura, diferente
dos crimes – onde surgem as contraordenações e desaparecem as contravenções.
Portanto, quando EC (ministro da justiça) reformula o CP em 1979, introduz esta nova figura,
com diploma próprio, completamente distintas de direito penal (coimas e sanções
acessórias). Foi um diploma sem sucesso porque não tinha infrações em especial, só parte
geral do código penal e processo. Como se distinguia as contravenções das transgressões?
Ficou sem objecto. Problemas de aplicação da lei no tempo: contravenção transforma-se em
contraordenacao, vazio legal para actos anteriores.

DL 433/82 – regime geral das contraordenações, com grande intervenção de Figueiredo Dias;
não há nenhuma norma que preveja uma contra-ordenação; o legislador não fez nenhuma
cláusula de transformação de contravenção para contra-ordenação, mas distingue os crimes
das contra ordenações formalmente – é contra-ordenação quando lei sanciona com coima
(processo de conversão que durou vários anos).

A legislação geral foi alterada diversas vezes – mas 2 ocasiões em especial: 1989 (legislador
aposta nas coimas e sanções acessórias/ de inibição) e 1995 (legislador recalibra o regime
porque as coimas estavam demasiado pesadas; equilibra garantias processuais com a
gravidade das contra ordenações).
Já não se trata de um estado intervencionista mas antes de um estado regulador –
monitoriza os mercados e pune.
Ilícito de mera ordenação social é consequência da intervenção do estado na economia como
agente económico ou sem o ser.
Traços gerais das C-O
 Direito substantivo – tão próximo de crimes e penas que mal se distingue; a estrutura
e regulamentação são muito próximas do direito penal substantivo; crimes e contra-
ordenação + as penas, coimas e sanções acessórias
 Direito processual – completamente diferente; processo administrativo em que
compete às autoridades administrativas promover e decidir o processo, condenando-
o; pode haver impugnação (híbrido entre recurso e julgamento penal de 1ª instâncias)

Qual é o critério material que distingue crime de contra-ordenação? Surge aqui o problema
da competência e reservas de jurisdição.

Próxima Aula: teoria do Eduardo Correia vs Cavaleiro Ferreira vs Figueiredo Dias vs Nuno
Brandão vs Alexandra Vilela vs Lobo Moutinho sobre o que é uma contra ordenação e o que
as distingue dos crimes

24 Setembro
Eduardo Correia – questão de ressonância ética; diferem por um critério ético jurídico; éticas,
graves, justificam penas graves vs eticamente neutras; consequência do estado social, os
seus fins foram alargados e há uma necessidade de concretizar o bem estar da sociedade;
consequências nas sanções; retribuicionista – pena como censura ético-jurídica do
comportamento; coimas têm apenas natureza social
Figueiredo Dias – autonomia material do ilícito: tem de ter associado uma proibição legal
para ser ilícito de mera ordenação social; ilícito nunca é neutral, só antes de ser proibida; só
depois de ser proibida se torna ilícito; diferença de quantidade que se torna de qualidade;
critério é o mesmo, mas se é proibido não pode ser ético ou axiologicamente neutrais (para
as contra ordenações); diferença feita em face da infracção
Cavaleiro Ferreira – olha para os critérios formais e diz que é uma diferenciação meramente
formal e que a tentativa das teorias qualitativas é meramente artificial; não há diferença de
dignidade penal ou entre bens jurídicos penais; há uma diferença quantitativa; são ambos
ilícitos criminais e todas devem ser sujeitas ao mesmo regime do direito penal; consequência
drástica das possíveis inconstitucionalidades; todos têm ressonância ética
Alexandra Vilela – há 2 tipo contra ordenações – com (há zonas cinzentas, que requerem
uma análise do plano social e das consequências da infração, e com base na aplicação dos
política criminal e criminologia; divergem dos crimes porque não têm carência de tutela
penal) e sem dignidade penal (divergem dos crimes pela falta de dignidade penal, próximas
do direito penal administrativo; teoria onto-ontológica do Dr. Faria Costa – ver quais são os
bens essenciais para a convivência em sociedade e analisar se o bem é ou não essencial)
Lobo Moutinho – não há distinção entre as infrações; pedra de toque colocada na actividade
da administração: há sectores de actividade que comportam um grande risco para certos
bens jurídicos e que carecem de autorização para serem desenvolvidos (como as licenças
rodoviárias); limitação do poder sancionatório da administração – fundamental é explicar o
poder sancionatório da actividade administrativa; são regimes diferentes; há certos setores
de actividade reservada que requerem autorizações de autoridades em especial que têm o
poder de fiscalizar e retirar licenças, etc.; não podem ser contra-ordenações infracções a
bens jurídicos penalmente tuteláveis, para reservar a existência de um direito penal; Se não
há sectores de administração privada então a administração não pode punir

Aliud/ contra ordenações não são do mundo penal, são outra coisa
Minus/ essencialmente diferentes dos crimes

Diferentes posições:
Há uma diferença a nível substantivo:
- Aliud:
 Distinção ético social quanto à infração
o Diferença entre ilícitos – Eduardo Correia
o Diferença entre condutas, independentemente de ser proibida – Figueiredo
Dias
 Distinção quanto à sanção – Nuno Brandão
 Distinção quanto à infração da Alexandra Vilela
- Minus: É uma infracção da natureza penal, é só qualitativa ou quantitativamente menos
grave e portanto deviam estar sujeitas ao regime penal – Cavaleiro Ferreira
Há uma relevância a nível da autoridade administrativa – é um aliud mas não com base na
infracção; são indistinguíveis portanto o que é que justifica um regime diferente? Lobo
Moutinho – não percebi posição dele; prof. diz que há contra ordenações inconstitucionais

27 Setembro – FALTEI – discussão acerca da posição de cada um

1 Outubro – Principio da legalidade

Teoria da lei substantiva
Regime geral e substantivo igual ao direito penal; regime processual diferente
Diferença entre regime geral das contra-ordenações vs código penal: 32º aplicação
subsidiária – regime substancialmente parecido
 Falta definição de crime no código penal, mas definição subjacente está lá e é paralela
à das contra ordenações
 Princípio da legalidade – C-O só prevê o número 1 do artigo do CP
o Não há aplicação subsidiária dos outros
o Raciocínio dentro da lógica interna da C-O
o Se contra-ordenação tem de ser desde logo típica, não permite nunca analogia
 Não há referência à analogia no regime das c-o
 Princípios da aplicação da lei no tempo iguais retroactividade e irretroactividade
 C-O não prevê factos praticados fora do território português
 o Não há contra-ordenações fora de PT art. 4º
o Não se aplicam subsidiariamente
 Art. 3º = 5º Momento da prática do facto
 Lugar da prática
- Falta tentativa nas C-O?
o 7º/2 CP = 12º RC-O
o 7º/2 Apareceu depois do regime – aplica-se?
o Se não se disser nada, a tentativa não é punível
- Falta 7º/1, ultima parte

Legislador podia dizer só que há analogia?

Artigo 29º CRP – problema surge na contraposição CRP e regime especiais e diferentes do
regime das contra-ordenações
 Regime geral das instituições de crédito
 Regime dos valores mobiliários
 Estas são especiais face às contra-ordenações ou são hierarquicamente iguais?

Princípio da legalidade aplica-se às contra ordenações?

 Maioria diz que sim – lex scripta, certa, stricta, praevia 29º CRP e 1º, ss. RGCO
 Mas, sendo diferentes de crimes, merecem a mesma exigência? Ou há um
tratamento mais atenuado?
 Diferenças:
o Reserva relativa da AR para regime geral das C-O vs definição dos crimes
o Regime geral são os aspectos fundamentais e o próprio DL
 Ilícitos específicos e coimas são definidos dentro do regime geral pelos
municípios
 Exigência de autorização legislativa é para alterar o DL e para toda a
legislação especial que se afaste das opções do DL ou que altere a
legislação especial – segundo o TC
 Se tiver dentro dos limites das coimas não precisa de autorização ex.
17º
 Regime geral tem de ser entendido materialmente
 Flexibilidade da fonte normativa – reserva de lei semi formal; tudo está
abrangido pela reserva – tudo por lei da AR ou DL autorizado, regional,
ministerial e local

Lex certa:
 Acórdão TC
o Não há mesmo nível de exigência
o 29º CRP não se aplica diretamente às contra ordenações
o Mas direito sancionatório que recai sobre direitos fundamentais é abrangido
pelas garantias constitucionais
o Técnicas de remissão 112º/6
  Norma remissiva não pode ser vazia quanto à orientação de
comportamentos e previsão de factos; dano que se pretende evitar
 Duas vertentes do princípio da lex certa
o Tipicidade do ilícito/do facto
 Diverge do sistema do código penal – quem fizer x é punido com y
 Nas contra-ordenações – é obrigatório x; quem violar x é punido com y
 Acórdão 388/03 – LER
 É sempre uma exigência relativa
 Não tem de definir facto concreto, só facto descrito ainda que
abstractamente art. 2º RGCO, 1º CP
 Temos de usar um critério de razoabilidade
o Tipicidade da sanção
 Acórdão da Joana - Limite máximo e mínimo são muito amplos, mas
tribunal diz que é necessário para acompanhar diferentes níveis de
culpa possíveis naqueles tipos de infrações
 Regime geral estabelece limites máximos das coimas aplicáveis
às pessoas colectivas 600 ou 1200 vezes superior aos limites
mínimos
 Limites fixados, não estabelecimento de coima indeterminada
 Acórdão TC 547/01 – limites muito amplos, indefinidos e arbitrários;
viola proporcionalidade e Justiça
 Função essencial dos limites punitivos – estabelecer um
enquadramento genérico para as contraordenacoes
 Liberdade de conformação do legislador na tipificação de
contra ordenações e na fixação dos limites das coimas
aplicadas
 Desproporção entre os limites máximos e mínimos – análise em
termos absolutos
 Não se pode confundir o plano de fixação da espécie de sanção
e dos limites com o plano da amplitude desses limites
 O legislador não pode estabelecer limites de tal forma amplos
que acabe por remeter a sua função para o julgador
 Risco de decisões abusivas ou de carácter persecutório
 Confronto com Principio da culpa
 Em causa previsibilidade da sanção, ainda que haja critérios de
formulação
 Conclui pela violação do princípio da legalidade da sanção
 Quando lei de c-o (CMVM) não prevê aplicação para crimes
negligentes, entende-se que é metade da coima para infração
dolosa
 Acórdão 41/2004
 Regime geral das instituições de crédito e sociedades
financeiras - Mil euros a 1 milhão de euros
 Aqui tribunal já aceita
 Arrasa com acórdão 547/01
 Maioria do RGCO: máximos são muito altos
  Problema de grau sem resposta imediata
 É de admitir margem de decisão legislativa

11 Outubro
Proposta:
 Distinguir pelo tipo e não pela sanção aplicável (mesma lógica dos crimes simples,
privilegiados, qualificados)
 Posição possível - Legislador estabeleceu o máximo das coimas sem se preocupar com
o benefício económico a que cada contraordenação poderia estar associado, mas da
gravidade e culpa associado à infração; para este critério recorremos ao 18/2 que
surge num sentido de reposição da situação, que pode ir ate mais 1/3 do máximo da
coima estabelecido para cada contra-ordenação – sistema separado?
 Então como se estabelece a “moldura”? Fins das penas; mas há infrações muito
graves com pouco benefício e há infrações menos graves com grandes benefícios;
portanto, quais são os critérios para estabelecer máximo e mínimo?
 As coimas foram sendo progressivamente elevadas; há legislações que nem põem
limite concreto (põem percentagens); é um problema de proporcionalidade e não de
legalidade; o problema de haver margens muito amplas é o campo de decisão largo
que se deixa para o tribunal
 Quando estabelece limites tem em conta a gravidade e o benefício do agente – o que
justificaria a margem de amplitude entre o limite máximo e mínimo
 Única objeção seria à constitucionalidade – é a objeção da determinação concreta e
possível dos benefícios patrimoniais
 Limites grandes são muitas vezes acompanhados de critérios que ajudam a delimitar a
medida concreta da coima e acabam por acompanhar o 18/2 do regime geral
 Discussão sobre se as coimas elevadíssimas não deviam ser na verdade multas
 Ac. 547/2001 – refere que uma coima baixa não é uma coima; coimas não podem ser
tais que correspondam a um limite mínimo muito leve nem limite máximo muito
grave porque isso implica arbitrariedade sobre gravidade relativa da infração
 Professor mais a favor da inconstitucionalidade do que constitucionalidade disto
 Ver acórdão 2016 sobre regime jurídico da concorrência – estabelece máximo
segundo volume dos negócios
 Acórdão 221/2007 sobre aplicação no tempo

A amplitude das coimas justifica-se em função da tentativa de ablação do benefício

patrimonial adquirido quando se pratica uma contra-ordenação, mas que não é a única coisa
que se tem em conta, como fica provado pelo artigo 18º RGCO.
15 Outubro
Segundo RGCO anotado
 Quando o benefício económico resultante da c-o funcione como circunstancia
modificativa agravante, ou seja, determine a elevação do limite máximo legalmente
estabelecido, o benefício económico já não pode ser ponderado como factor da
determinação do montante concreto da coima, por força do princípio da proibição da
dupla valoração
 Legislador português estabelece um critério geral de determinação da medida da
coima com um limite para a elevação do limite máximo; MFP e PO dizem que, para
além de ser contraproducente relativamente aos fins das coimas, este sistema afecta
a igualdade, favorecendo os que mais lucram com as infracções cometidas; solução
para MFP e PO era estabelecer um limite mínimo coincidente com o benefício
económico e um limite máximo correspondente à soma do benefício económico com
o limite máximo legal
 Coima tem finalidade de prevenção geral negativa e especial negativa, José Moutinho
admite função de repressão e censura
o Não visa o castigo de uma personalidade deformada
o Não visa ressocialização – não tem finalidade preventiva especial positiva
o Não tem um fim retributivo da culpa ética
 O critério fundamental de determinação do montante da coima é o da perda do
benefício económico resultante do acto ilícito; este é o limite mínimo correspondente
às necessidades de prevenção especial negativa
 Se a coima não atingir pelo menos o valor do benefício económico, o infractor terá
motivação e incentivo para repetir a conduta e a norma perde força jurídica e contra
fáctica
o Portanto, se o limite máximo for inferior ao valor do benefício económico, a
coima deve atingir aquele valor para satisfazer o fim da prevenção especial
negativa
o Se o limite máximo da coima for superior ao valor do benefício resultante do
acto ilícito, a coima pode ainda fixar.se acima deste valor, para satisfação do
fim da prevenção especial negativa
 O benefício económico é mais amplo do que lucro – inclui todas as vantagens
económicas, permanentes, temporárias e ocasionais, repetitivas e isoladas, presentes
e futuras, desde que previsíveis, sem dedução das despesas suportadas para adquirir
o benefício – pe. O benefício económico inclui o aumento da clientela

Segundo Augusto Silva Dias

 As finalidades das coimas não coincidem totalmente com as das penas – são o
restabelecimento da expectativa normativa violada pela infracção; a difusão da
mensagem que o projecto ilícito não vingou (função reafirmativa-expressiva da
coima) e de que o infractor não beneficiou das vantagens patrimoniais ou económicos
que almejava alcançar (função confiscatório da coima) – ou seja, ideia de prevenção
geral positiva ou integradora, que é também negativa ou dissuasora
 Uma simples advertência ou admonição, enquanto sanção substitutiva da coima,
serve de sustento à mensagem dirigida ao agente e a todos quantos operam naquele
 sector da actividade de que a norma posta em causa pela infracção é para valer e ser
cumprida
 A coima não implica qualquer programa de reintegração social nem pretende
neutralizar ou inocuizar o sujeito perigoso – só se fala numa dimensão repressiva se
contrapusermos repressão a mera reparação ou arrecadação de receitas; é
indesmentível que a coima desempenha uma função punitiva
 18º/2 – O confisco das vantagens serve para dar expressão à punição compreendida
como reprimenda social pela violação do dever; pode discutir-se se o limite máximo
inultrapassável deve ser 2/3 ou ½ do limite máximo da coima cominada na lei, isto é,
se o ponto de equilíbrio entre a eficácia e garantias reside numa ou noutra
percentagem, mas o ponto é que esse limite máximo tem sempre de existir em nome
da segurança jurídica e da previsibilidade das reacções do poder punitivo

Decisão sumária 216/2016 TC -> acórdão 400/2016

Problema em causa: há um valor percentual (do valor de negócios) que varia de caso para
caso, em vem de haver uma moldura de valores; máximo é variável
 Autoridade da concorrência condena sociedade
 Não determinação da coima é contra segurança, proporcionalidade e previsibilidade
 Constitucionalidade do limite máximo da coima – quando indeterminado e volátil é
inconstitucional
 Em causa o princípio da legalidade, na vertente da determinabilidade da sanção
 Mas o acórdão vem dizer o contrário – diz que a variação do limite máximo não é
inconstitucional
o Código dos valores mobiliários e Regulamento Geral de Proteção de dados
têm este registo de sanções
 O limite máximo variável é compatível com o princípio da legalidade, igualdade e
proporcionalidade ou é um custo que a “legalidade tem de pagar à igualdade”?
 Não é por duas empresas iguais, cometerem mesma contra ordenação, terem coima
diferente que se viola a igualdade porque o que se vai ter em conta é o valor depois
de cometer a contra ordenação já com os benefícios daí adveniente
 Ter em conta o volume de negócios do ano antes da condenação vs antes do ilícito?
 Tem de ter em conta também o comportamento e culpa do agente; mas não
esquecer que quem tem mais património não tem as mesmas condições que os que
têm menos
 Problema é que regime esquece as necessidades de diferenciação – para qualquer
tipo de infração, mais ou menos grave, a coima aplicada é a mesma porque é sempre
em função dos 10%
 Direito penal marca limite para a multa – limite 360 dias e a taxa diária é que varia
mas com moldura
 Problema recai numa falta de diferenciação ainda que as empresas tenham de ser
tratados igualmente face ao peso da sanção no momento em que têm de a pagar
 Independente do benefício económico que a empresa teve – contra ordenações
separam as 2 forma de aplicar uma coima
o Em função da ablação do benefício económico
o Em função do volume de negócios do ano anterior/ Riqueza
Argumentos de previsibilidade vs justiça , os que fazem mais acaba por compensar