Grupos de Interesse versus Opinião pública: Um estudo sobre o rompimento da

barragem de Fundão1.

Alexandre Vieira de Souza2 e Raquel Glória Moreira3

1. Introdução

Em 05 de novembro de 2015 o Brasil foi pego de surpresa pelo rompimento da

barragem de rejeitos de mineração do Fundão, localizada no município de Mariana em

Minas Gerais e controlada pela mineradora Samarco Mineração S.A., empreendimento

das gigantes Vale S.A. e a BHP Billiton. Os rejeitos alcançaram o Rio Doce o

contaminando em quase toda sua extensão e este se tornou o desastre ambiental de

maior impacto da história do país.

Rapidamente o rompimento da barragem ganhou repercussão mundial, sendo

noticiado por importantes jornais em todo o mundo. Organizações de proteção ao meio

ambiente também se manifestaram sobre o desastre, cobrando providências para a

punição dos responsáveis. Neste processo formou-se uma opinião pública hostil às

mineradoras que administravam a barragem de Fundão.

Mobilizados pelo acontecimento, três comissões parlamentares foram criadas

para acompanhar os desdobramentos do rompimento das barragens: uma Comissão

Externa na Câmara dos Deputados (CEXBARRA), uma Comissão Extraordinária na

Assembleia Legislativa de Minas Gerais (ALMG), uma Comissão Representativa na

Assembleia Legislativa do Espírito Santo (ALES).

1
Versão preliminar de um artigo apresentado como trabalho final da disciplina: “Dinheiro, política e
democracia na América Latina”, comanda pelo prof. Dr. Manoel Leonardo Santos no Programa de Pós-
Graduação em Ciência Política da UFMG.
2
É mestrando em Ciência Política pela Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG). E-mail:
<alexandre.vieira20@gmail.com>.
3
É mestranda em Ciências Sociais pela Universidade do Estado do Rio de Janeiro (UERJ). E-mail:
<raquelmoreira989@gmail.com>.
 A literatura sobre lobby argumenta que empresas que financiam as campanhas

dos parlamentares eleitos, possuem maiores chances de terem acesso aos mesmos e

consequentemente de influenciarem seu comportamento. Isso se explicaria pela

competição eleitoral, isto é, uma vez que os parlamentares desejam ser reeleitos, é

esperado que busquem manter seus financiadores satisfeitos com seu trabalho.

O debate que se mobiliza a partir dessas questões busca determinar o real efeito

do lobbying dos grupos de interesse sobre os parlamentares, mesmo quando a opinião

pública está atenta à causa de interesse. Os parlamentares seriam responsivos aos seus

eleitores ou a seus financiadores?

A pergunta que move este artigo busca compreender se mesmo em casos de

grande comoção nacional, onde a opinião pública está mobilizada e atenta para as

questões discutidas nos espaços de decisão, é possível encontrar sucesso nas demandas

encaminhadas pelos grupos de interesse aos parlamentares.

Nossa principal hipótese de trabalho sugere um resultado positivo para a questão

levantada, isto é, mesmo em casos de grande comoção nacional, é possível que os

grupos de interesse ainda possuam vantagem política em detrimento da opinião pública,

resultando em pareceres favoráveis as mineradoras ou resultados das comissões menos

desfavoráveis do que poderiam ser.

2. Breve Discussão Teórica

Os grupos de interesse são parte constituinte de todas as democracias modernas,

pois buscam influenciar de diferentes formas as decisões dos agentes eleitos a respeito

das questões que os afetam diretamente ou indiretamente. Grupos de interesse podem

ser definidos como uma coleção de indivíduos ou organizações, em instituição pública

ou privada que trabalha para influenciar uma política púbica em seu favor (Clive e

Klimovich, 2014), essa atividade é denominada lobbying.

O processo de lobbying desenvolvido pelos grupos de interesse com o objetivo

de influenciar políticas públicas envolve três etapas, podendo haver sobreposição: “first,

gaining access to policy makers; second, creating an attitude among policy makers

conducive to the group’s goals; and third, influencing policy makers in the group’s

favor”4 (Clive, 2004, p.6).

A literatura se divide em duas principais correntes analíticas que mensuram a

influência do lobby no comportamento dos parlamentares. Conforme apresentado por

Santos (2011), são elas: a primeira, busca a relação individual dos grupos de interesses

com os congressistas, analisando o financiamento de campanha e as atividades de

lobby; e segunda foca no processo de elaboração das políticas de forma mais geral,

interessando o governo como um todo. Para este estudo a primeira abordagem é mais

interessante.

O impacto do financiamento de campanha no comportamento do parlamentar é

controverso na literatura sobre lobby. Em uma revisão da literatura feita por Santos et

al. (2015) foi levantado pelo menos cinco conjuntos de estudos que argumentam sobre

este impacto de formas diversas. Entretanto um nos chama atenção porque argumenta

que o financiamento de campanha garante acesso os parlamentares apenas quando a

opinião pública é indiferente ao tema, está dividida, é ignorante sobre o assunto ou tem

um posicionamento parecido com o grupo de interesse que fez a doação5.

4
Em tradução livre: “primeiro, ganhar acesso aos formuladores de políticas; segundo, criar engajamento
entre os formuladores de políticas e os objetivos do grupo; terceiro, influenciar os formuladores de
políticas a favor do grupo”.
5
Santos et al. (2015) faz o levantamento de diversos estudos que argumentam dessa forma, quais sejam:
WELCH, 1982; MALBIN, 1984; SABATO, 1985; WATERMAN, 1985 & FRENDREIS, 1985;
LANGBEIN, 1986; DENZAU & MUNGER, 1986; SCHLOZMAN & TIERNEY, 1986; WILHITE,
1988; NEUSTADTL, 1990; LANGBEIN & LOTWIS, 1990; MAGLEBY & NELSON, 1990;
CONWAY, 1991; CLAWSON, 1999.
 Isso se explicaria pela competição eleitoral. Se observada a literatura a respeito

das teorias de democracia, sobretudo as teorias liberais elaboradas por Schumpeter

(1997), Downs (1999), Dahl (1997), espera-se que os parlamentares busquem atender os

anseios da opinião pública, ou do seu eleitorado de forma mais específica, uma vez que

desejam se reeleitos.

Burstein e Linton (2002) questionam essa premissa que entende que uma vez

que a opinião pública está atenta e mobilizada entorno de alguma questão, as

organizações políticas, sejam partidárias ou não partidárias, tenderiam a perder

influência. Segundo os resultados da pesquisa realizada pelos autores, em 62% dos

casos observados, em que a opinião pública estava presente na análise, as organizações

políticas apresentaram impacto relevante. A tendência deles foi pela não confirmação da

premissa. Entretanto, cabe ressaltar que este é um posicionamento minoritário na

literatura sobre lobby.

3. Método

Seguindo o objetivo de responder a pergunta de pesquisa proposta por este

artigo, qual seja: “o lobbying exercido pelos grupos de interesse tem efeito mesmo

quando a opinião pública é hostil aos interesses do grupo?” Faremos um estudo de caso

sobre o lobbying das mineradoras envolvidas no rompimento da barragem de Fundão

sobre os parlamentares para atenuar as possíveis consequências que as comissões que

foram criadas para acompanhar os desdobramentos do desastre socioambiental

poderiam trazer.

Para isto, utilizaremos como modelo analítico as três etapas que Thomas Clive

(2004) indicou que compõem o processo de lobbying. A primeira etapa que compõe este
processo é criar acesso aos formuladores de políticas, que neste estudo será

representado pelos parlamentares. Como proxy de criar acesso aos parlamentares iremos

verificar quais parlamentares receberam doações de campanha do Grupo VALE nas

eleições de 2014. Para isto, buscamos os dados das prestações de contas dos

parlamentares que foram financiados pelo Grupo VALE no Sistema de Prestação de

Contas Eleitorais (SPCE) do Tribunal Superior Eleitoral (TSE).

A segunda etapa do lobbying é engajar os parlamentares nas atividades que são

de interesse dos grupos. Como o estudo de caso analisará os desdobramentos do

desastre, iremos verificar quais dos parlamentares que participaram das comissões

abertas para tratar do caso - na Câmara dos Deputados, na ALMG e a ALES – tiveram

suas campanhas eleitorais de 2014 financiadas pelas mineradoras envolvidas no

desastre.

A última etapa corresponde a influenciar o comportamento dos parlamentares a

favor dos interesses dos grupos. Nesta etapa, analisaremos os relatórios finais

produzidos pelas Comissões. Através de uma análise documental poderemos verificar se

os relatórios finais elaborados por estas comissões beneficiaram ou não as empresas

mineradoras. Além disso, vamos analisar o discurso dos parlamentares nas audiências

que foram gravadas para verificarmos seu posicionamento. Contudo, esta etapa só será

feita em uma análise posterior deste estudo.

4. Análise do Caso

O rompimento da barragem de Fundão foi o maior desastre socioambiental da

história do país. Foi lançado no meio ambiente cerca de 45 milhões de metros cúbicos
de rejeitos6. Um subdistrito de Marina, Bento Rodrigues, foi soterrado pela lama e 19

pessoas morreram. A lama de rejeitos percorreu o rio Doce e chegou até o mar. Segundo

o relatório preliminar do IBAMA, “o nível de impacto foi tão profundo e perverso ao

longo de diversos estratos ecológicos, que é impossível estimar um prazo de retorno da

fauna ao local, visando o reequilíbrio das espécies na bacia do rio Doce” (IBAMA,

2015, p.24).

A Samarco, mineradora que controlava a barragem de Fundão, é um

empreendimento conjunto entre a VALE S.A. e a BHP Billiton. Como a VALE é uma

multinacional brasileira, sofreu forte pressão da imprensa, Ministério Público,

organizações ambientais e da opinião pública em geral no país que se manifestou de

diversas formas solicitando a punição dos envolvidos.

A literatura sobre grupo de interesses apresenta que o lobbying perde sua

eficácia, pelo menos em parte, quando a opinião pública está atenta ao tema e tem

posição contrária ao grupo de interesse. No caso do Grupo VALE, no que concerne o

rompimento da barragem de Fundão, o processo de pressão sobre os parlamentares pode

ter sido para atenuar as possíveis consequências que as três comissões que foram criadas

exclusivamente – na Assembleia Legislativa de Minas Gerais; Assembleia Legislativa

do Espírito Santo e na Câmara dos Deputas – para acompanhar os desdobramentos do

desastre socioambiental poderiam trazer.

Conforme já apresentado, neste estudo analisarmos o processo de lobbying

exercido pelo Grupo VALE em três etapas, quais sejam: criar acesso aos parlamentares

financiando suas campanhas; engajar esses parlamentares nas comissões que foram

criadas para acompanhar os desdobramentos do desastre ambiental; e analisar o

comportamento dos parlamentares que foram financiados pelo Grupo VALE nas

6
Dado encontrado no laudo preliminar do IBAMA. (Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos
Recursos Naturais Renováveis).
atividades das comissões. Caba salientar que neste draft apenas apresentaremos as duas

primeiras etapas, a terceira ficará para uma análise posterior.

Para as duas primeiras etapas do lobbying, nós apresentaremos os dados de

financiamento de campanha dos parlamentares que participaram das três comissões

traçando, assim, o engajamento dos parlamentares que foram apoiados pelo Grupo

VALE. A literatura apresenta que o financiamento de campanha por empresas,

amplamente utilizado no Brasil até as eleições de 2014, busca estabelecer uma relação

entre o financiador e o financiado garantindo as empresas acesso aos oficiais eleitos.

Esse acesso permite aos doadores tentar influenciar o comportamento dos políticos com

o objetivo de obter decisões favoráveis.

A BHP Billiton não fez doações para campanhas eleitorais no Brasil para as

eleições de 2014, entretanto, o Grupo VALE7 doou para campanhas eleitorais de 2014 o

equivalente a quase 80 milhões de reais. Deste valor, 48 milhões e 850 mil reais foram

doados diretamente aos Partidos. Para candidaturas a deputado federal por Minas Gerais

e Espírito Santo, os dois estados atingidos diretamente pelo desastre ambiental de 2015,

foram doados 4 milhões e 550 mil reais. Já os candidatos a deputado estadual dos dois

estados receberam juntos mais de 2 milhões de reais para suas campanhas eleitorais no

ano de 2014.

Conforme a tabela 1 apresenta, dos dezenove deputados federais que

participaram da Comissão Externa do Rompimento de Barragem na Região de Mariana

em Minas Gerais, quatorze deputados tiveram parte da sua campanha eleitoral

financiada pelo Grupo VALE, destes sete parlamentares receberam valores superiores a

100 mil reais. Os deputados federais Paulo Foletto, Eros Biondini, Givaldo Vieira e

7
Do Grupo VALE as seguintes empresas fizeram doações para as campanhas eleitorais no anos de 2014:
VALE MANGANÊS S.A.; VALE ENERGIA S.A.; VALE MINA DO AZUL S.A.; SOLOBO METAIS
S.A.; MINERAÇÕES BRASILEIRAS REUNIDAS S.A.; e MINERAÇÃO CORUMBAENSE
REUNIDA S.A.
Paulo Abi-Ackel tiveram como o principal financiador de campanha o Grupo Vale. Está

financiou 32,1% da campanha de Paulo Foletto8 que foi o coordenador do relatório final

elaborado pela comissão.

Tabela 1 – Relação dos membros da CEXBARRA da Câmara dos Deputados e os

valores doados pelo Grupo VALE S.A. para suas campanhas eleitorais de 2014.
Deputado Federal Comissão Valor Doado9 % do Valor Total
Arrecadado
Paulo Foletto - PSB/ES Coordenador R$ 200,000.00 32.10%
Sarney Filho - PV/MA Coordenador R$ - 0.00%
Gabriel Guimarães - PT/MG Criador R$ 12,156.53 0.49%
Brunny - PR/MG Membro R$ 464.65 0.03%
Eros Biondini - PROS/MG Membro R$ 105,882.00 13.64%
Evair Vieira de Melo - PP/ES Membro R$ - 0.00%
Fábio Ramalho - PV/MG Membro R$ 613.47 0.03%
Givaldo Vieira - PCdoB/ES Membro R$ 212,250.00 32.62%
Laudivio Carvalho - PODE/MG Membro R$ 12,156.53 3.81%
Lelo Coimbra - MDB/ES Membro R$ 207,276.85 9.26%
Leonardo Monteiro - PT/MG Membro R$ 12,156.53 0.96%
Marcelo Aro - PHS/MG Membro R$ - 0.00%
Margarida Salomão - PT/MG Membro R$ 12,156.53 3.91%
Mário Heringer - PDT/MG Membro R$ 100,000.00 3.42%
Newton Cardoso Jr - MDB/MG Membro R$ - 0.00%
Padre João - PT/MG Membro R$ - 0.00%
Paulo Abi-Ackel - PSDB/MG Membro R$ 400,000.00 9.51%
Rodrigo de Castro - PSDB/MG Membro R$ 400,168.00 8.72%
Subtenente Gonzaga - PDT/MG Membro R$ 1,716.00 0.66%
Fonte: Elaboração própria com base nos dados do Sistema de Prestação de Contas Eleitorais de 2014 do
Tribunal Superior Eleitoral.

Na Comissão Extraordinária das Barragens criada na ALMG, sete dos onze

deputados estaduais que participaram da comissão tiveram parte das suas campanhas

financiadas pelo Grupo VALE. Entretanto, conforme a tabela 2 apresenta, apenas quatro

deputados receberam doações com valores acima de 50 mil reais. Sendo que o deputado

8
Paulo Foletto assumiu a coordenação da CEXBARRA quando o deputado federal Sarney Filho foi
nomeado ministro do Meio Ambiente do Brasil pelo então presidente Michel Temer no dia 12 de maio de
2016. Sarney Filho foi o único deputado a participar da comissão que não era dos estados de MG e ES,
provavelmente pela forte atuação do parlamentar em todas as comissões relacionadas ao meio ambiente.
9
Para o valor doado, nós consideramos as doações feitas diretamente aos candidatos e os repasses feitos
pelos partidos.
estadual Gil Pereira recebeu mais de 180 mil reais de doação do Grupo VALE para sua

campanha eleitoral de 2014.

Tabela 2 – Relação dos membros da Comissão Extraordinária das Barragens da ALMG

e os valores doados pelo Grupo VALE S.A. para suas campanhas eleitorais de 2014.
Deputado Estadual de Minas Comissão Valor Doado % do Valor
Gerais Arrecadado
Agostinho Patrus Filho/PV Presidente R$ 5,235.90 0.40%
João Magalhães/PMDB Vice-Presidente R$ - 0.00%
Rogério Correia/PT Relator R$ - 0.00%
Bonifácio Mourão/PSDB Efetivo R$ 1,351.75 0.15%
Cássio Soares/PSD Efetivo R$ - 0.00%
Celinho do Sinttrocel/PCdoB Efetivo R$ - 0.00%
Celise Laviola/PMDB Efetivo R$ 165.00 0.05%
Gil Pereira/PP Efetivo R$ 180,620.00 10.74%
Gustavo Corrêa/DEM Efetivo R$ 70,318.50 3.22%
Gustavo Valadares/PSDB Efetivo R$ 60,918.00 4.78%
Thiago Cota/PMDB Efetivo R$ 51,850.50 4.51%
Fonte: Elaboração própria com base nos dados do Sistema de Prestação de Contas Eleitorais de 2014 do
Tribunal Superior Eleitoral.

Também foi criada uma Comissão Representativa na ALES para acompanhar os

desdobramentos do desastre ambiental provocado pelo rompimento da barragem de

Fundão. Dos quinze deputados estaduais que participaram da comissão na ALES, oito

receberam doações para suas campanhas eleitorais do Grupo VALE. Três deputados

tiveram o Grupo VALE como o seu maior financiador, incluindo o deputado Da Vitória

que foi o presidente da comissão. Outro dado interessante é que entre os candidatos a

deputado estadual pelo Espírito Santo que tiveram parte das suas campanhas financiadas

diretamente pelo Grupo VALE e foram eleitos, apenas um deputado não participou da

comissão. A seguir a tabela 3 apresenta todos membros da comissão e os valores

recebidos do Grupo VALE.

Tabela 3 – Relação dos membros da Comissão Representativa da ALES e os valores
doados pelo Grupo VALE S.A. para suas campanhas eleitorais de 2014.
Deputado Estadual do Comissão Valor Doado % do Valor
Espírito Santo Arrecadado
Da Vitória /PDT Presidente R$ 60,000.00 18.42%
Dary Pagung /PRB Vice R$ - 0.00%
Eliana Dadalto /PTC Relatora R$ - 0.00%
Janete de Sá /PMN Membro R$ 90,000.00 44.31%
Nunes /PT Membro R$ 44,035.00 11.32%
Enivaldo dos Anjos /PSD Membro R$ - 0.00%
Erick Musso /PP Membro R$ - 0.00%
Guerino Zanon /PMDB Membro R$ 98,000.00 20.08%
Raquel Lessa /SDD Membro R$ - 0.00%
Luzia Toledo /PMDB Membro R$ 119,500.00 36.24%
Rodrigo Coelho /PT Membro R$ 2,096.00 0.62%
Bruno Lamas /PSB Membro R$ 45,000.00 13.77%
Gildevan Fernandes /PV Membro R$ 30,000.00 14.67%
Rafael Favatto /PEN Membro R$ - 0.00%
Theodorico Ferraço /DEM Membro R$ - 0.00%
Fonte: Elaboração própria com base nos dados do Sistema de Prestação de Contas Eleitorais de 2014 do
Tribunal Superior Eleitoral.

Os dados de financiamento de campanha dos membros das comissões

demonstram que, em todas três comissões, a maioria dos membros receberam doações

do Grupo VALE. Mesmo que alguns dos parlamentares receberam valores baixos, é

considerável o número de parlamentares dentro das comissões que receberam doações

vultosas. Também é interessante observar que tanto o coordenador da comissão na

Câmara dos Deputados quanto o presidente da comissão na ALES tiveram como maior

doador de campanha o Grupo VALE. Já na ALMG, o presidente da comissão recebeu

doação da VALE, entretanto o valor é relativamente baixo.

Aparentemente, o Grupo VALE teve sucesso nas duas primeiras etapas do

processo de lobbying, no que concerne os desdobramentos do desastre ambiental. Ele

criou uma relação com os parlamentares financiando suas campanhas e conseguiu

engajá-los nas comissões que foram criadas exclusivamente para acompanhar os

desdobramentos do desastre ambiental. Ainda, em duas das comissões os parlamentares

que tiveram o Grupo VALE como maior financiador conseguiram presidir ou coordenar

os trabalhos das comissões. Quanto à terceira etapa do processo de lobby,

posteriormente, analisaremos o comportamento dos parlamentares nas comissões para

avaliar se mesmo em um caso que a opinião pública estava muito atenta, o grupo de

interesse conseguiu influenciar o comportamento dos parlamentares a seu favor.

5. Considerações Finais

A literatura sobre grupos de interesse apresenta que os grupos buscam financiar

campanhas eleitorais dos parlamentares para criarem acesso e tentar influenciar no

comportamento destes. Entretanto, quando a opinião pública está atenta ao tema e é

contrária aos interesses do grupo de pressão, a influência do lobbying sobre os

parlamentares perde força.

Neste trabalho buscamos mostrar a relação entre os parlamentares que foram

financiados pelo Grupo VALE e a participação nas comissões que foram criadas

exclusivamente para acompanhar os desdobramentos do rompimento da barragem de

Fundão que era administrada por uma empresa controlada pela Grupo VALE e pela

BHP Billiton.

O grupo de interesse, neste caso, conseguiu engajar os parlamentares financiados

nas três comissões criadas e, em duas delas, os parlamentares que controlaram os

trabalhos das comissões (presidente e coordenador) tiveram o Grupo VALE como seu

maior financiador.

Para responder a pergunta desta pesquisa – se mesmo em casos de grande

comoção nacional, onde a opinião pública está mobilizada e atenta para as questões

discutidas nos espaços de decisão, é possível encontrar sucesso nas demandas

encaminhadas pelos grupos de interesse aos parlamentares – é necessário partimos para

uma terceira etapa e acompanhar o comportamento dos parlamentares que foram

financiados pelo Grupo VALE, só assim poderemos apresentar se este teve sucesso no

lobbying empreendido sobre os parlamentares mesmo no caso de uma opinião pública

atenta.

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