O PROCESSO ORÇAMENTÁRIO NO MUNICÍPIO DE PENDÊNCIAS

Clepson de Oliveira Brito

Estudante de economia, 8º período/CAWSL – ASSU
Francibeto Dantas Antunes
Estudante de economia, 8º período/CAWSL – ASSU
Maurício Miranda
Economista, mestre em Administração – Área de Políticas Públicas/PPGA – UFRN
Professor Assistente II – Deptº de Economia – UERN - CAWSL

Resumo

O presente trabalho faz uma análise do processo orçamentário do município de Pendências,

tomando como base o processo de elaboração do orçamento para o ano de 2002. Inicialmente
é abordado o processo orçamentário brasileiro, teoricamente e legalmente, para em seguida
verificar como acontece o processo de orçamentação no município citado.
Metodologicamente, a pesquisa realizada foi dos tipos bibliográfica e levantamento, pois
recorreu-se à bibliografia especializada, à analise de documentos e à depoimentos de
vereadores do município estudado. Como resultado, pôde-se observar que no município de
Pendências o processo orçamentário não é realizado de acordo com o que prevê a legislação,
pois os prazos previstos em lei não são respeitados e não existe participação popular. Além
disso, nem mesmo os vereadores não possuem conhecimentos adequados que possam
embasar seus votos. Assim, termina prevalecendo à vontade do poder executivo, que aprova o
que quer. Como conclusão, pode-se afirmar que para se alcançar o desenvolvimento, a
cidadania, a democracia e o Estado justo se faz necessário o estabelecimento de uma nova
postura ética na gestão da coisa publica, que rompa com o elitismo e os interesses
particulares, colocando a competência técnica a serviço dos interesses e demandas da maioria
da população; que sejam construídos de participação popular nas decisões, congregando a
administração pública municipal e aqueles que, em sindicatos, ong’s e universidades, possam
contribuir para a elaboração de políticas públicas, o que não acontece no município de
Pendências.

1. Introdução

Quando se trata da administração pública ou qualquer um de seus instrumentos,

como é o caso do orçamento público, é impossível não se pensar e nem se discutir as
profundas, marcantes e polêmicas transformações por quais passa a estrutura da administração
pública brasileira em virtude da implementação da reforma gerencial. É tanto que, segundo
Santos, “O conteúdo da ‘Reforma’, ao final, embora ainda careça de interpretações que
possam fazer-lhe uma leitura completa, implica em radical mudança no paradigma
constitucional da administração pública brasileira”.
Assim, nesse momento de redefinição do papel e da estrutura estatal, a discussão
sobre o processo orçamentário da administração pública assume uma posição de destaque,
haja vista que se almeja estabelecer uma realidade onde a administração pública atue de forma
mais eficiente e eficaz, oferecendo aos cidadãos mais e melhores serviços, e isso implica em
mudanças nas diretrizes, concepções e modelos orçamentários.
No entanto, vale registrar que historicamente este é mais um momento histórico,
dentre muitos já registrados, em que o orçamento torna-se alvo de observações. Concebido de
forma embrionária na Inglaterra, no ano de 1217, como um dispositivo de controle do
parlamento aos poderes do monarca (Giacomoni, 2000). desde de então o orçamento público
tem passado por processos de aperfeiçoamento - acontecimentos esses nem sempre pacíficas -
em várias nações do mundo.
Foi também na Inglaterra, por volta de 1822, que o orçamento público surgiu
como um instrumento formalmente acabado. Nesse período, em que o liberalismo econômico
estava em franco desenvolvimento, à função principal do orçamento era “possibilitar aos
órgãos de representação um controle político sobre os executivos”, buscando o equilíbrio
financeiro e evitar o crescimento dos gastos públicos. Nessa concepção de orçamento,
conhecida como orçamento tradicional, os aspectos contábeis e jurídicos se sobressaiam, ao
passo que “o aspecto econômico tinha posição secundária. As finanças públicas
caracterizavam-se por sua ‘neutralidade’: o equilíbrio financeiro impunha-se naturalmente e o
volume dos gastos públicos não chegava a pesar significativamente em termos econômicos”
(Giacomoni, 2000).
No final do século XIX, com o progressivo abandono do laissez-faire, o Estado
passa a intervir na economia como corretor das distorções como agente dinamizador através
programas de desenvolvimento. A partir desse momento a concepção tradicional de
orçamento público passa a ser abandonada, dando espaço para o surgimento, no início do
século XX, do orçamento moderno, que tem como função principal ser um instrumento de
administração, de forma que auxiliasse “o Executivo nas várias etapas do processo
administrativo: programação, execução e controle. A partir de suas características como
documento de ‘antecipação’, o orçamento representaria a própria programação de trabalho do
governo” (Giacomoni, 2000).
Nesse momento, o aspecto econômico do orçamento assume grande relevo, pois
se passou a reconhecer a importância dos gastos públicos no sistema econômico. Entretanto,
foi a partir da “revolução” keynesiana, na década de 30 do século XX, que “o orçamento
publico passou a ser sistematicamente utilizado como instrumento da política fiscal do
governo, isto é, de sua ação que visava à estabilidade ou à ampliação dos níveis da atividade
econômica”.
Com a notoriedade dada, após a 2ª guerra mundial, ao planejamento, faz com que
o orçamento passasse a, cada vez mais, está associado ao plano, de modo que, na década de
60, surgiu o PPBS – Planning, Progamming and Budgeting System (Sistema de Planejamento,
Programação e Orçamento), que, de acordo com Giacomoni (2000), objetiva integrar de
forma sistemática “os diagnósticos e prognósticos, os objetivos, a análise de cursos
alternativos, os programas e projetos com suas metas, os recursos a serem empregados, a
indicação de custos, bem como os esquemas de avaliação e controle”.
Entretanto, problemas como a falta de recursos para a execução de novos
investimentos e a falta de técnicos especializados associados às dificuldades políticas, fizeram
com que o PPBS fracassasse. Porém, isso não fez com que a concepção moderna de
orçamento fosse abandonada. Conforme Giacomoni (2000), “o orçamento continua sendo,
marcadamente, um instrumento básico de administração e, como tal, deve cumprir múltiplas
funções. O que parece está novamente acontecendo são alterações na importância dessas
funções, como forma de o orçamento adaptar-se às novas realidades”.
No Brasil, a constituição promulgada em 1988 reforça a concepção que associa
planejamento e orçamento como elos de um mesmo sistema. Ela estabelece isso ao tornar
obrigatória, para todas as esferas de governo, a elaboração de planos plurianuais (PPA), que,
por sua vez, deverão orientar a elaboração das leis de diretrizes orçamentárias (LDO) e das
leis orçamentárias anuais (LOA). Além disso, visando “aprimorar a responsabilidade na
gestão fiscal dos recursos públicos, por meio de ação planejada e transparente que possibilite
prevenir riscos e corrigir desvios capazes de afetar o equilíbrio das contas públicas” (Khair,
2000), foi instituída, no Brasil, a Lei de Responsabilidade Fiscal – LRF (Lei Complementar nº
101, de 4.5.2000), que regulamenta o art. 163 da Constituição Federal estabelecendo as
normas orientadoras das finanças públicas no país. Por essa lei a discussão e a elaboração dos
planos, da LDO e da LOA, “deverão contar com a participação popular, inclusive em
audiências públicas, assegurando maior transparência da gestão governamental” (Khair,
2000).
Portanto, diante do que foi exposto, o presente trabalho objetiva analisar o
processo orçamentário do município de Pendências, verificando a forma como o mesmo
aconteceu no ano de 2001.
A seguir, será feita uma breve abordagem sobre o processo orçamentário, no seu
aspecto teórico e legal. Em seguida será apresentado e analisado o processo orçamentário
ocorrido no município de Pendências no ano de 2001. Por fim serão apresentadas as
considerações finais.

2. O processo orçamentário

Antes de qualquer análise do processo orçamentário brasileiro ou local, se faz

necessário enfocar os aspectos gerais ligados a esse processo.

2.1. Sistema e processo orçamentário.

Referindo-se ao processo orçamentário, Giacomoni (2000) diz que

“o documento orçamentário, apresentado na forma de lei,

caracteriza apenas um momento de um processo complexo
marcado por etapas que foram cumpridas antes e por etapas
que ainda deveram ser vencidas. É o desenrolar integral desse
processo que possibilita ao orçamento cumprir seus múltiplos
papeis e funções.”

Nestes termos, definindo e diferenciado sistema e processo, o citado autor diz que
o primeiro aparece como sendo a estrutura, como é constituído o orçamento– a lei
orçamentária com seus anexos. O segundo, diz respeito ao funcionamento. Há, assim, um
sistema e um processo orçamentário que se complementam. Neste trabalho, mesmo se
compreendendo a complementaridade existente, se enfocará apenas o processo orçamentário
- também conhecido como ciclo orçamentário, o que não é algo fácil de se apresentar em
virtude de sua dinamicidade.

2.2. O processo orçamentário no Brasil

Segundo Pereira (1999) “a importância do processo orçamentário brasileiro pode

ser dimensionado pelo tratamento que o assunto recebe na Constituição Federal”. Inclusive
vale ressaltar que ao se estudar a historia orçamentária brasileira, se evidencia que o
orçamento assumiu posições de destaque em todas as constituições federais, pois elas sempre
destacam particular preocupação ao assunto, dispensando vários artigos e parágrafos que
definem tanto o sistema quanto o processo deste instrumento de planejamento e controle da
administração pública.
No que tange ao objetivo do presente trabalho, a Constituição Federal de 1988
estabelece um processo orçamentário voltado para a redemocratizando o país e para a
construção de um novo modelo de gestão. A carta magna em vigor estabelece um modelo de
processo orçamentário que se configura como um meio capaz de propiciar avanços na
cidadania e na própria democracia. Isso, deverá se dá por meio da definição do planejamento
e do orçamento do governo através de um processo de negociação entre estado e sociedade: o
planejamento e o orçamento participativo.
No atual modelo, no qual o planejamento passou a ser obrigatório, cabe à união
formular as normas gerais que devem ser cumpridas pelos três níveis do governo, coisa que
até então não ocorria (Giacomoni 2000). Desse modo, foram estabelecidas as condições para a
instituição de novos instrumentos voltados para a responsabilidade, a efetivação e a
fiscalização da política orçamentária no Brasil, como é o caso da Lei de Responsabilidade
Fiscal.
Nesse modelo, o processo orçamentário deve se constituir num dos canais de
participação social para o desenvolvimento, haja vista que as decisões políticas na dimensão
do orçamento, principalmente na distribuição das despesas, refletem e afetam os interesses de
grupos econômicos e classes sociais. É importante salientar que pela constituição de 1988
cabe ao orçamento público contribuir para a redução as desigualdades regionais e sociais.

2.2.1. A legislação

A Constituição Federal, na seção II, que trata do processo orçamentário, define, no

artigo 165, que as leis de iniciativas dos poder executivo estabelecerão:

I – O plano plurianual;
II – As diretrizes orçamentárias;
III – Os orçamentos anuais.

Desse modo, a análise do processo orçamentário deverá ser feita a partir do

estudo de cada desses instrumentos.

I) O plano plurianual (PPA)

Segundo Pereira (1999), “O plano plurianual tem como objetivo formular as

diretrizes para as finanças públicas no período do plano”. Ele deve almejar a alocação dos
recursos públicos de modo eficiente e racional, tendo como base nas modernas técnicas de
planejamento. É a partir das definições das diretrizes, das metas e dos objetivos estabelecidos
no PPA, que a administração pública deve desenvolve suas ações.
Portanto, de acordo com a Constituição (art. 165, parágrafo 1º), PPA visa: orientar
a ação governamental em busca do desenvolvimento econômico e do bem estar social;
orientar o planejamento, em sintoma com a programação e o orçamento do poder executivo;
definir diretrizes que deverão nortear a elaboração dos orçamentos; e, ordenar e disciplinar a
execução de despesas.
Segundo determina a Constituição, o projeto do Plano Plurianual deve ser
elaborado pelo poder executivo e encaminhado ao poder legislativo, para que seja discutido e
votado, até o dia 31 de agosto do primeiro ano do mandato do chefe do executivo. Após a
aprovação, o PPA é válido para os quatro anos seguintes.

II) A Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO)

 A Constituição estabelece, no art. 165, parágrafo 2º, que a Lei de Diretrizes
Orçamentária deve compreender as metas da administração publica, incluindo as despesas de
capital para o exercício financeiro subseqüente. Ela deverá orientar a elaboração da lei
orçamentária anual, dispor sobre as alterações da legislação tributaria e estabelecer a política
de aplicação das agencias financeira oficiais de fomento.
Segundo Giacomoni (2000), a existência da LDO, nas três esferas de governo,
significa “uma colaboração positiva no esforço de tornar o processo orçamentário mais
transparente”.
O projeto da LDO após ser elaborado pelo Poder Executivo, deverá ser
encaminhado ao Legislativo até o dia 15 de abril de cada ano (oito meses e meio antes do
encerramento do exercício financeiro). A sua apreciação, no legislativo, deve acontecer até 30
de junho de cada exercício (encerramento do primeiro período da sessão legislativa). Depois
de aprovado, o projeto é sancionado pelo chefe do executivo.

III) A Lei Orçamentária Anual (LOA)

Como reza a Constituição Federal, compete ao poder executivo enviar, ao

legislativo as propostas de orçamento, cabendo ao legislativo analisa-las e aprova-las,
corrigindo as imperfeições quando necessário.
A Lei Orçamentária Anual, além de interagir com o PPA e de funcionar como
instrumento de redução das desigualdades sociais, deve conter somente dispositivos
relacionados à previsão das receitas e das despesas.
Seu conteúdo é constituído por três orçamentos: o fiscal, o da seguridade social e o
de investimento das empresas, demonstrando efetivamente o fluxo de receitas e despesas
públicas.(Giacomoni, 2000).
O poder executivo tem que enviar as propostas orçamentárias anuais ao poder
legislativo no prazo de até 31 de agosto de cada ano (até quatro meses antes do encerramento
do exercício financeiro). O legislativo tem até 31 de dezembro (data de encerramento da
sessão legislativa) para aprovar as propostas orçamentárias e envia-las para sanção.
Em síntese, o processo orçamentário brasileiro está estabelecido da seguinte
maneira:
1º. elaboração do PPA - etapa onde são estabelecidos e (re) avaliados os planos e
definidas as metas e as prioridades para quatro anos. Nesse momento são
identificadas as demandas e as potencialidades. O PPA deve ser enviado ao
legislativo antes de 31 de agosto, retornando para o executivo antes de 15 de
dezembro, para ser sancionado;
2º. com o PPA constituído, deve-se, com base nele, elaborar a LDO que deve ser
aprovada antes de 31 de julho. Esse é o período de programação orçamentária;
3º. cumpridos os passos acima, elabora-se a proposta orçamentária que deve
seguir os mesmos prazos do PPA.

2.3. Orçamento participativo

Antes de abordar o processo orçamentário no município de Pendências, convém

fazer menção ao orçamento participativo, pois o mesmo, nas palavras de Giacomoni (2000),
tem se “difundido [como] um mecanismo de expressão da participação popular junto às
administrações municipais.” Além disso, Constituição Federal de 1988 garante, no art. 29,
inciso X (dos municípios) a participação e a “cooperação das associações representativas no
planejamento municipal.”
 Essa forma de elaboração do orçamento parte da concepção de que a participação
da comunidade na identificação, na análise e na discussão dos problemas, bem como nas
definições das soluções, aperfeiçoa o ciclo orçamentário, principalmente o realizado em
âmbito municipal.
Conforme Bitar (1992), “No processo de montagem dos orçamentos é
fundamental que se abra espaço à participação dos cidadãos como modo de fixar prioridades
compatíveis com seus propósitos, anseios, e como expressão da vontade política dos
administradores de assumir compromissos e aceitar o acompanhamento e controle na gestão
da coisa pública.” Para esse autor, portanto, “o orçamento é peça fundamental para o resgate
da cidadania (...), [além de definir] a forma de distribuição da renda na cidade.”
A metodologia de realização do orçamento participativo varia em função das
particularidades de cada localidade, não existindo um método único que defina como a
população deve participar do processo. No entanto, as experiências mais difundidas no Brasil
seguem o seguinte método: a sociedade civil organiza reuniões onde discute as necessidades
do bairro, vila, etc.. Nessas reuniões são eleitos os representantes da comunidade que,
organizados em fórum, participam juntamente com o pode público da elaboração do projeto
de lei do orçamento. O projeto de lei é enviado a câmara, cabendo ao fórum do orçamento
participativo discutir as emendas com os vereadores. Vale ressaltar que todo esse processo
acontece respeitando-se os prazos legais.

3. O processo orçamentário no município de pendências no ano de 2001.

O município de Pendências localiza-se no estado do Rio Grande do Norte (RN),

distando cerca de 204 km da capital, Natal. De acordo com a classificação atual do Instituto
Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE) o município está encravado na mesorregião
Oeste Potiguar e na microrregião do Vale do Açu. Pela classificação do Instituto de
Desenvolvimento Econômico e Meio Ambiente do RN (IDEMA), Pendências situa-se na zona
homogênea Mossoroense. A sua população, em 1999, era, segundo o IBGE, de 10.824
habitantes.
A organização política do município é composta pelos poderes executivo (prefeito,
vice-prefeito e secretários), legislativo (a Câmara é composta por 10 vereadores) e judiciário
(composto pelo juiz da comarca e promotor público). Na eleição do ano de 2000, para a qual
estavam aptos a votar 9.102 eleitores, foi eleito prefeito, para um mandato de quatro anos, o
sr. Jailton Barros de Freitas (PSDB), com 50,84% dos votos.
Mesmo não tratando especificamente do Plano Plurianual e da lei de Diretrizes
Orçamentárias, a lei Orgânica do município de Pendências estabelece, no art. 130, que a
elaboração e a execução da Lei Orçamentária Anual obedecerá as regras expressas na
Constituição Federal e na Constituição do Estado. Dessa forma, a análise feita no presente
trabalho tomará como referência o estabelecido na legislação federal, já exposto
anteriormente.
Segundo a Lei, o poder executivo deve enviar o projeto de plano plurianual (para o
período 2002-2005) ao poder legislativo até o dia de 31 de agosto do primeiro ano de
mandato, para que seja discutido, apreciado e enviado para sanção. Entretanto no município
estudado, a proposta foi enviada muito depois do prazo legal – 8 de novembro, sendo
aprovado, sem emendas nem vetos, no dia 14 do mesmo mês, em sessão extraordinária. A
transparência e a participação que deveriam acontecer tanto quando da elaboração da
proposta, quanto da discussão e da aprovação foram totalmente deixadas de lado, a ponto de
nem os vereadores se inteirarem completamente. A esse respeito, o Presidente da Câmara de
Vereadores, Sr. Fernando Antônio Bezerra de Medeiros, afirmou que coube à Câmara somente
votar os projetos a ela enviada. Além do mais, o citado vereador informou nada saber sobre a
elaboração das propostas, dizendo apenas que um contador havia feito-as.
A Lei de Diretrizes Orçamentária, que por Lei deve ser enviada à Câmara até o dia
15 de abril de cada ano para que seja discutida e aprovada até 30 de junho, foi aprovada e
enviada para sanção no dia 29 de julho de 2001, ou seja, 29 nove dias após o prazo. Convém
ressaltar que ela foi aprovada sem emendas e sem vetos, a despeito da elaboração da proposta
ter sido feita sem a participação nem o conhecimento dos vereadores, de algumas secretarias
municipais e da comunidade. Segundo a LRF, a elaboração e a discussão da LDO deverão
contar com a participação popular, inclusive com audiências públicas, fato que não ocorreu no
município.
No que diz respeito à Lei Orçamentária Anual (LOA), a lei estabelece que ela deve
ser remetida à Câmara até 31 de agosto de cada ano para ser discutida e aprovada até o final
da sessão legislativa (31 de dezembro), bem como que o processo de elaboração e discussão
seja transparente e participativo. Entretanto, observou-se que ela foi enviada à Câmara no dia
8 de novembro, juntamente com o PPA, sendo discutida e aprovada, sem emendas nem vetos,
na sessão do dia 14 do mesmo mês. Segundo o Presidente da Câmara, não aconteceram
audiências públicas para discussão da proposta, nem tampouco aconteceram discussões no
próprio poder legislativo, por não se dispor de tempo.
O documento orçamentário aprovado e sancionado pelo prefeito, apresenta 121
páginas e executa a disposição constitucional no que tangue ao seu conteúdo: existem os dois
orçamentos – o fiscal e o da seguridade social. O documento estima para o município de
Pendências a receita de R$ 8.062.714,52 e a despesa de RS 8.007.742,52. Nele são previstos
volumosos recursos para a saúde, a assistência social, as melhorias habitacionais, sanitárias e
urbanísticas, assim como para serviços sociais. Neste aspecto, o orçamento do município
poderá está cumprindo um princípio orçamentário que é o de diminuir as desigualdades
regionais e sociais.
Buscando-se maiores detalhes sobre a elaboração da proposta orçamentária do
Município, obteve-se do vereador Francisco Sidney de Medeiros Martins a informação que o
documento se constitui numa cópia do documento orçamentário de um outro município,
trocando-se apenas os nomes e alguns valores. Como prova de tal afirmação está a própria
mensagem do prefeito, que diz em seu último parágrafo:
“São essas as metas para o ano de 2002, através da
proposta orçamentária do Município, e estamos certos de que
poderemos contar com o apoio e sensibilidade dos que fazem a
conceituada Câmara Municipal de MAXÀRANGUAPE, no
sentido de aprovar a presente matéria”

Portanto, analisando-se o processo orçamentário acontecido no ano de 2001, pode-

se destacar que a forma como o mesmo foi empreendido compromete a administração pública
municipal, a participação democrática da sociedade civil na tornada de decisões e,
conseqüentemente, o desenvolvimento do município como um todo.
Observa-se que ao desrespeitar a legislação em vigor e buscar atingir somente de
seus interesses, o poder executivo de Pendências acaba demonstrando a sua despreocupação
com a construção de uma sociedade verdadeiramente democrática, além de servir apenas a
alguns poucos. A câmara dos vereadores, por sua vez, demonstra despreparo ou simplesmente
se nega a cumprir seu verdadeiro papel, pois termina apoiando cegamente a política adotada
pelo chefe do executivo. Por fim, a população desconhecedora de seus direitos, sem o senso
de cidadania, ignora acontecimentos por demais importantes para a vida do município, como é
o caso do processo orçamentário, não buscando ocupar seus espaços nas tomadas decisões
que afetam a si e toda a cidade. O resultado dessa realidade é um desastroso processo de
destruição da democracia e da cidadania, além de obstacularizar a construção de um
desenvolvimento local verdadeiramente efetivo.

4. Conclusão

Diante do exposto, pode-se afirmar que o orçamento público apresenta-se como

um instrumento de planejamento e controle que visa não somente ordenar as finanças
públicas, prevendo receitas e fixando despesas. Ele é mais do que isto: é um mecanismo de
alocação de recursos, de planejamento, de controle democrático, de decisões, de avaliações e
de promoção do desenvolvimento econômico, social e humano. Ele visa promover o
desenvolvimento local reduzindo as desigualdades sociais e regionais, sendo que para isso se
faz necessário envolver todos atores sociais, para que os mesmos participem da tomada de
decisões.
No entanto, quando se observa exemplo como o do município de Pendências – que
aliás pode servir de amostra do que acontece em todo país - conclui-se, sem muita dificuldade,
que se está longe de alcançarmos o desenvolvimento, a cidadania, a democracia e o Estado
justo que tanto se almeja. É impossíveis atingir o bem comum da sociedade, se informações
básicas e o direito de participar são negados.
Faz-se necessário, para que se possa superar exemplos como o de relatado no
presente estudo, que se estabeleça uma nova postura ética na gestão da coisa publica,
rompendo com o elitismo e os interesses particulares, colocando a competência técnica a
serviço dos interesses e demandas da maioria da população; que sejam construídos de
participação popular nas decisões, congregando a administração pública municipal e aqueles
que, em sindicatos, ong’s e universidades, possam contribuir para o debate e a elaboração de
políticas públicas. Assim estimulada, a sociedade criará espaços autônomos de organização
que possam combater os desvios da administração pública, além de valorizar a cidadania.

4. Bibliografia

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