M A NUA L DE PROTEÇ ÃO E DEFESA CI V IL:

A POLÍTICA NACIONAL DE
PROTEÇÃO
E DEFESA CIVIL
MANUAL DE PROTEÇÃO E DEFESA CIVIL:
A POLÍTICA NACIONAL
DE PROTEÇÃO E DEFESA CIVIL

Brasília, 2017
Ministro da Integração Nacional
FICHA TÉCNICA
Antônio de Pádua
Título:
Secretário Nacional de Proteção e Defesa Civil A Política Nacional de Proteção e Defesa Civil
Renato Newton Ramlow
Autor:
Diretora do Departamento de Prevenção e Preparação (DPP) Secretaria Nacional de Proteção e Defesa Civil – SEDEC
Adelaide Maria Pereira Nacif

Coordenação e Supervisão Técnica

Adelaide Maria Pereira Nacif
Lamartine Vieira Braga
Maria Cristina Dantas

Elaboração do Projeto
Maria Cristina Dantas

Equipe de Revisão Técnica

Adelaide Maria Pereira Nacif
Cristhian Andres Aguiar Reyes Moreira
Lamartine Vieira Braga
Maria Cristina Dantas

Projeto de Cooperação Técnica BRA/IICA/13/001 – Projeto de Desenvolvimento do

Setor de Água – lnteráguas
Banco Mundial
IICA/Brasil
Consórcio GITEC BRASIL, GITEC GmbH & CODEX REMOTE ENGENHARIA LTDA.

Dados Internacionais de Catalogação na Publicação (CIP)
Brasil. Ministério da Integração Nacional. Secretaria Nacional de Proteção e Defesa Civil. De-
partamento de Prevenção e Preparação.
Entendendo a política nacional de proteção e defesa civil no Brasil / Ministério da Inte-
gração Nacional, Secretaria Nacional de Proteção e Defesa Civil, Departamento de Prevenção e
Preparação. - Brasília : Ministério da Integração Nacional, 2017.
72 p. : il. – (Série Manual de Proteção e Defesa Civil)
ISBN (978-85-68813-04-1)
1. Proteção e Defesa Civil. 2. Política Nacional de Proteção e Defesa Civil. 3. Políticas
públicas. 4. Legislação. 5. Secretaria Nacional de Proteção e Defesa Civil. I. Título. II. Série.
CDU: CDU 351.862(81)
© 2017. Secretaria Nacional de Proteção e Defesa Civil – SEDEC/Ministério da Integração Na-
cional. Todos os direitos autorais de propriedade pertencerão a Secretaria Nacional de Proteção
e Defesa Civil (SEDEC/MI), definitivamente, por tempo indeterminado, em âmbito nacional e
internacional, para a utilização plena em qualquer modalidade, incluindo edição, reprodução,
divulgação, publicação, exportação, modificação, atualização, entre outros, nos termos dos art.
49 a 52 da Lei n° 9.610, de 19 de fevereiro de 1998. A responsabilidade pelo conteúdo e ima-
gens desta obra é do(s) respectivo(s) autor(es). A citação desta obra em trabalhos acadêmicos
e/ou profissionais poderá ser feita com indicação da fonte. A cópia desta obra sem autorização
expressa ou com intuito de lucro constitui crime contra a propriedade intelectual, com sanções
previstas no Código Penal, art. 184, Parágrafos 1º ao 3º, sem prejuízo das sanções cíveis cabí-
veis à espécie.
 Apresentação....................................................................................................................................... 17

1. A Política Nacional de Proteção e Defesa Civil – PNPDEC................................................................ 23

1.1. Fundamentos e Natureza da Política Nacional de Proteção e Defesa Civil..................................................................... 23

1.2. Evolução da Política Nacional de Proteção e Defesa Civil............................................................................................... 27

1.3. As Conferências Nacionais e as Agendas Internacionais................................................................................................ 29

1.3.1. As Conferências Nacionais........................................................................................................................................................... 29

1.3.2. As Agendas Internacionais de Redução de Riscos de Desastres............................................................................................... 31

1.4. Princípios, Diretrizes, Objetivos e Instrumentos da Política Nacional de Proteção e Defesa Civil................................. 39

1.4.1. Princípios a serem considerados pela Política Nacional de Proteção e Defesa Civil............................................................... 39

1.4.2. Diretrizes da Política Nacional de Proteção e Defesa Civil........................................................................................................ 42

SUMÁRIO 1.4.3. Objetivos da Política Nacional de Proteção e Defesa Civil........................................................................................................ 45

1.5. Competências da União, Estados e Municípios.............................................................................................................. 47

1.5.1. Competência da União.................................................................................................................................................................. 47

1.5.2. Competências Comuns................................................................................................................................................................. 48

1.6. Instrumentos da Política Nacional de Proteção e Defesa Civil....................................................................................... 49

1.6.1. Instrumentos de Planejamento e Gestão.................................................................................................................................... 51

1.6.2. Instrumentos de Implementação................................................................................................................................................ 58

1.6.3. Instrumentos Financeiros............................................................................................................................................................ 59

1.7. A Situação de Emergência e o Estado de Calamidade Pública......................................................................................... 63

1.7.1. Os Efeitos da Declaração de Situação de Emergência ou de Estado de Calamidade Pública................................................. 65

1.7.2. Medidas Decorrentes da Situação de Emergência ou do Estado de Calamidade Pública...................................................... 66

2. A Política Nacional de Proteção e Defesa Civil e as Demais Políticas Públicas.................................. 71 4. A Política de Proteção e Defesa Civil nos Municípios....................................................................... 99

2.1. Desenvolvimento Regional............................................................................................................................................ 71 4.1. Competência dos Municípios na Gestão de Riscos de Desastres.................................................................................... 99

2.2. Política Ambiental.......................................................................................................................................................... 72 4.1.1. Execução da Política no Âmbito Local.......................................................................................................................................101

2.3. Política Nacional de Mudanças do Clima............................................................................................................................................... 73 4.1.2. Inserção das Questões de Redução de Riscos de Desastres no Planejamento Municipal....................................................102

2.4. Política Nacional de Recursos Hídricos................................................................................................................................................... 74 4.1.3. Gerenciamento das Áreas de Risco............................................................................................................................................104

2.5. Política Nacional de Segurança de Barragens......................................................................................................................................... 75 4.1.4. Adoção de Medidas de Preparação para os Desastres..............................................................................................................105

2.6. Ordenamento Territorial.......................................................................................................................................................................... 76 4.1.5. Atuação em Situações de Desastre............................................................................................................................................105

2.7. Política Urbana.......................................................................................................................................................................................... 77 4.2. Gestão dos Riscos de Desastres em Municípios Incluídos no Cadastro Nacional............................................................................106

2.8. Política de Habitação de Interesse Social................................................................................................................................................ 78 4.2.1. Exigências para os Municípios Integrantes do Cadastro Nacional.........................................................................................106

2.9. Política Nacional de Saneamento Básico................................................................................................................................................ 79 4.2.2. Conteúdo do Plano Diretor........................................................................................................................................................108

2.10. Política Nacional de Resíduos Sólidos.................................................................................................................................................. 80 4.2.3. Articulação Intermunicipal para a Gestão de Riscos de Desastres.........................................................................................109

2.11. Política Nacional de Saúde..................................................................................................................................................................... 80 5. O Sistema Nacional de Proteção e Defesa Civil – SINPDEC............................................................ 113

2.12. Política Nacional de Educação............................................................................................................................................................... 82 5.1. Princípios e Objetivos do Sistema Nacional de Proteção e Defesa Civil...........................................................................................114

2.13. Política Nacional de Assistência Social................................................................................................................................................. 82 5.2. Os Integrantes do Sistema Nacional de Proteção e Defesa Civil........................................................................................................116

2.14. Ciência e Tecnologia............................................................................................................................................................................... 83 6. O SINPDEC nos Estados e nos Municípios..................................................................................... 127

2.15. Geologia................................................................................................................................................................................................... 83 6.1. SINPDEC nos Estados............................................................................................................................................................................127

3. A Política de Proteção e Defesa Civil nos Estados............................................................................. 89 6.2. O SINPDEC nos Municípios..................................................................................................................................................................129

3.1. Competências dos Estados............................................................................................................................................. 89 7. Os Agentes de Proteção e Defesa Civil........................................................................................... 137

3.1.1. Plano Estadual de Proteção e Defesa Civil.................................................................................................................................. 92 Legislação e Referências Bibliográficas.............................................................................................. 140

3.1.2. Identificação e Monitoramento das Áreas de Risco................................................................................................................... 93 Legislação.......................................................................................................................................... 141

3.1.3. Apoio aos Municípios e à União................................................................................................................................................... 93 Referências Bibliográficas.................................................................................................................. 145

3.2. Regionalização da Política de Proteção e Defesa Civil.................................................................................................... 93

 Figura 1- Ciclo da gestão de riscos de desastres................................................................................... 43

Figura 2. Esferas de planejamento sobre o mesmo território municipal.............................................. 51

Figura 3. Organograma da Secretaria Nacional de Proteção e Defesa Civil - SEDEC.......................... 119

LISTA DE FIGURAS
 Quadro 1. Evolução da agenda internacional relativa á redução dos riscos de desastres................... 33
Quadro 2. Objetivos da Política Nacional de Proteção e Defesa Civil
Segundo os Componentes da Gestão de Risco de Desastres.............................................................. 46
Quadro 3. Instrumentos da Política Nacional de Proteção e Defesa Civil.......................................... 50
Quadro 4 Objetivos do Programa 2040 dos PPAs 2012-2015 e 2016-2019...................................... 55
Quadro 5. Relação Entre Instrumentos da PNMA (Lei nº 6.938/1981)
e a Gestão de Riscos de Desastres..................................................................................................... 72

LISTA DE QUADROS
 ANA – Agência Nacional de Águas
ANVISA – Agência Nacional de Vigilância Sanitária
CEMADEN – Centro de Monitoramento e Alertas de Desastres Naturais
CNAS – Conselho Nacional de Assistência Social
CNRH – Conselho Nacional de Recursos Hídricos
CEPDEC – Coordenadoria Estadual de Proteção e Defesa Civil
CIEVS – Centro de Informações Estratégicas em Vigilância de Saúde
CONPDEC – Conselho Nacional de Proteção e Defesa Civil
CORPDEC – Coordenadoria Regional de Proteção e Defesa Civil
CPDC – Cartão de Pagamento da Defesa Civil

LISTA DE SIGLAS CEPED – centro de Estudos e Pesquisas sobre Desastres

CPRM – Companhia de Pesquisas e Recursos Naturais
CEPRODEC – Conselho Estadual de Proteção e Defesa Civil
CPTEC – Centro de Previsão do Tempo e Estudos Climáticos
CBM – Corpo de Bombeiros Militar
DIRDN – Década Internacional para a Redução de Desastres Naturais
EIRD – Estratégia Internacional para a Redução de Desastres
ESP – Evento de Saúde Pública
FUNCAP – Fundo Especial para Calamidades Públicas
GEACAP – Grupo Especial para Assuntos de Calamidade Pública
GM/MI – Gabinete do Ministro / Ministério da Integração Nacional
IBGE – Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística
INPE – Instituto Nacional de Pesquisas Espaciais
IPCC – Painel Internacional de Mudanças de Clima (em inglês)
MME – Ministério de Minas e Energia
PAE – Plano de Ações de Emergência
PMRR – Plano Municipal de Redução de Riscos
PNDR – Política Nacional de Desenvolvimento Regional
PNMA – Política Nacional de Meio Ambiente
PNPDEC – Política Nacional de Proteção e Defesa Civil
PSB – Plano de Segurança de Barragens
RDC – Regime Diferenciado de Contratações
RRD – Redução dos Riscos de Desastres
SDR – Secretaria de Desenvolvimento Regional
SINDEC – Sistema Nacional de Defesa Civil
SINPDEC – Sistema Nacional de Proteção e Defesa Civil
SNISB – Sistema Nacional de Informações sobre Segurança de Barragens
SUAS – Sistema Único de Assistência Social
SUDAM – Superintendência do Desenvolvimento da Amazônia
SUS – Sistema Único de Saúde
ZEE – Zoneamento Ecológico Econômico
 Os Manuais de Proteção e Defesa Civil, ora apresentados, são um referencial técnico, doutrinário-
-legal e de gestão para todo o Sistema Nacional de Proteção e Defesa Civil, englobando seus respec-
tivos conceitos, marco legal e atividades relacionadas ao tema, de forma a apoiar a implementação
da Política Nacional de Proteção e Defesa Civil, fornecendo subsídios para o estudo do campo, para
a gestão das atividades a ela relacionadas e para a formação e a capacitação continuada dos agentes
de proteção e defesa civil, além de prover informações para a sociedade como um todo.

Elaborados por iniciativa da Secretaria Nacional de Proteção e Defesa Civil – SEDEC, do Ministé-
rio da Integração Nacional, no cumprimento de seu papel institucional de órgão central do Siste-
ma Nacional de Proteção e Defesa Civil- SINPDEC, pretendem contribuir para o aperfeiçoamento
das ações interfederativas de proteção e defesa civil, apoiando os técnicos e os gestores em suas
tarefas diárias de promoção da segurança e do bem-estar da população.

O conjunto de Manuais dá sequência ao processo de aperfeiçoamento da política nacional e da

doutrina de proteção e defesa civil, iniciado em 1995, com a publicação, entre outros, dos Manuais
APRESENTAÇÃO de Planejamento em Defesa Civil, do Manual de Desastres – Volume I, do Manual de Desastres
Naturais e dos Manuais de Desastres Humanos de Natureza Tecnológica, de Natureza Social e
de Natureza Biológica, e de Desastres Mistos, além da Apostila sobre Implantação e Operacio-
nalização de Coordenadorias Municipais de Defesa Civil- COMDECs, fruto da resposta brasileira
ao Decênio Internacional para Redução de Desastres Naturais, instituído pela Organização das
Nações Unidas.

Com a aprovação da Lei Federal nº 12.608, em 2012, que dispõe sobre a Política e o Sistema Na-
cional de Proteção e Defesa Civil, fez-se necessário editar novo conjunto de Manuais, abrangendo
tanto a perspectiva técnica e a doutrinário-legal, como da gestão da Política Nacional de Proteção e
Defesa Civil. Este conjunto de Manuais foi concebido à luz do mais recente paradigma em relação
aos conceitos e orientações consolidados no âmbito internacional, observadas as características
da realidade brasileira sobre o tema, com abordagem de caráter mais preventivo do que reativo,
ancorada na gestão dos riscos de desastres.
Os Manuais de Proteção e Defesa Civil compreendem cinco volumes, sendo três volumes de
MANUAIS DE PROTEÇÃO E DEFESA CIVIL
referência, um Guia e um Glossário, a saber:

• A Política Nacional de Proteção e Defesa Civil no Brasil

• Riscos de Desastres no Brasil

• Gestão de Riscos de Desastres no Brasil

• Guia para Atores Locais

• Glossário de Proteção e Defesa Civil no Brasil RISCOS DE

DESASTRES
Os Manuais tratam, de forma articulada, de distintos aspectos da Política Nacional de Prote- NO BRASIL
A POLÍTICA
ção e Defesa Civil, como os temas ligados ao arcabouço jurídico e doutrinário da proteção e NACIONAL DE
defesa civil e das respectivas instituições por ela responsáveis (A Política Nacional de Pro- PROTEÇÃO E
DEFESA CIVIL
GUIA PARA
teção e Defesa Civil no Brasil); ao conhecimento das ameaças e das vulnerabilidades que NO BRASIL
ATORES LOCAIS
caracterizam os riscos de desastre (Riscos de Desastres no Brasil); e aos procedimentos de
gestão desses riscos, relativos aos vários componentes: conhecimento, prevenção, mitigação,
preparação, resposta e recuperação (Gestão de Riscos de Desastres no Brasil).
GESTÃO DE
O Guia para Atores Locais aborda os temas essenciais, no âmbito municipal, numa abor- RISCO DE
dagem prática e simplificada, de forma a orientar os gestores sobre as medidas necessárias à DESASTRES
NO BRASIL
implantação dos órgãos municipais, sobretudo na fase inicial de consolidação das medidas de
proteção e defesa civil no município.

Por fim, o Glossário de Termos Afins de Proteção e Defesa Civil no Brasil reúne os concei- GLOSSÁRIO DE PROTEÇÃO
E DEFESA CIVIL
tos utilizados na área de proteção e defesa civil, agrupando-os didaticamente, a fim de emba-
sar suas respectivas ações, bem como promover a equalização do entendimento das referidas
definições. Fonte: SEDEC/MI

O Ministério de Integração Nacional, através da SEDEC, objetiva, com estas publicações, con-
tribuir para o aperfeiçoamento das ações de proteção e defesa civil, apoiando os gestores em O Manual Entendendo a Política Nacional de Proteção e Defesa Civil no Brasil apresenta o
suas tarefas diárias de promover a segurança e o bem-estar da população brasileira. marco normativo e institucional das atividades de proteção e defesa civil, com base na Lei
Federal nº 12.608, de 2012, e legislação correlata.

Boa leitura!
 PNPDEC
20 21

Manual de Proteção e Defesa Civil: A Política Nacional de Proteção e Defesa Civil A Política Nacional de Proteção e Defesa Civil

A Política Nacional de Proteção e Defesa Civil – PNPDEC
A Política Nacional de Proteção e Defesa Civil
– PNPDEC compreende os objetivos e diretri-
zes a serem adotados para a redução dos riscos
de desastres, de forma a garantir a segurança e
o bem-estar da população e a promover o de-
senvolvimento sustentável do País.
A Política e o Sistema Nacional de Proteção
e Defesa Civil, bem como o sistema de infor-
mações e monitoramento de desastres, foram
instituídos pela Lei Federal nº 12.608, de 10
de abril de 2012, à qual se soma a legislação
relativa aos recursos destinados à proteção
e defesa civil e a temas correlatos, que serão
abordados ao longo deste Manual.
1
1.1 Fundamentos e Natureza
da Política Nacional de
Proteção e Defesa Civil
A Política Nacional de Proteção e Defesa Civil
encontra seus fundamentos na Constituição
Federal, que garante a todos a inviolabilidade
do direito à vida, à liberdade, à igualdade,
à segurança e à propriedade, nos termos do
artigo 5º. O direito à segurança inclui a pre-
servação da ordem pública e da incolumidade
das pessoas e do patrimônio.
Ao tratar da segurança pública, a Constituição
Federal faz menção aos Corpos de Bombei-
ros Militares, atribuindo-lhes a execução das
atividades de defesa civil (artigo 144 § 5º).
Assim sendo, os fundamentos dessa política
podem ser encontrados no âmbito da segu-
rança pública, do direito à vida, do bem-estar
da população e do desenvolvimento nacional.
23
A Política Nacional de Proteção e Defesa Civil
Para efetivar os direitos assegurados pela
Constituição, cabe à União estabelecer a po-
lítica nacional de proteção e defesa civil, a ser
observada por todas as instâncias governa-
mentais, bem como exercer, privativamente,
a competência de legislar sobre defesa civil
(artigo 22 da Constituição Federal).
Trata-se de uma política pública, ou seja, o
conjunto de princípios, objetivos, diretrizes e
estratégias orientadores da atuação do Poder
Público e de suas relações com a sociedade,
visando a garantir a proteção e segurança
da sociedade frente aos riscos de desastres.
É implementada por meio de planos, progra-
mas e projetos, com a necessária destinação
de recursos orçamentários ou de outras fon-
tes de financiamento.
É, por natureza, uma política complexa, mul-
tidisciplinar, ou seja, demanda a atuação de
órgãos e entidades responsáveis por distintos
temas. Envolve diversas facetas, no que diz
respeito à natureza dos desastres, à sua impre-
visibilidade e diversidade, aos órgãos e entida-
des envolvidos, aos meios necessários para sua
efetiva gestão e à necessidade da conscientiza-
ção e envolvimento da sociedade.
A Política Nacional de Proteção e Defesa Civil
compreende as ações de prevenção, mitiga-
ção, preparação, resposta e recuperação, de
forma articulada com as demais políticas pú-
blicas (artigo 3º da Lei nº 12.608/12).
As definições de prevenção, mitigação,
preparação, resposta e recuperação, bem
como de proteção e defesa civil, constam
da Instrução Normativa nº 021, do Minis-
tério da Integração, editada em 20 de de-
zembro de 2016, em seu Anexo VI.
Proteção e defesa civil é o conjunto de ações
de prevenção, mitigação, preparação, respos-
ta e recuperação destinadas a evitar desastres
e minimizar seus impactos sobre a população
e a promover o retorno à normalidade social,
econômica ou ambiental.
São ações de prevenção as medidas e ativi-
dades prioritárias destinadas a evitar a insta-
lação de riscos de desastres.
As ações de mitigação compreendem as me-
didas e atividades imediatamente adotadas
1
Texto integral da Instrução Normativa n° 02: http:// www. mi. gov. br/ web/ guest/ defesacivil/ legislacoes
Manual de Proteção e Defesa Civil: A Política Nacional de Proteção e Defesa Civil
para reduzir ou evitar as consequências do
risco de desastre.
As ações de preparação são as medidas de-
senvolvidas para otimizar as ações de respos-
ta e minimizar os danos e as perdas decorren-
tes do desastre.
As ações de resposta dizem respeito às me-
didas emergenciais, realizadas durante ou
após o desastre, que visam ao socorro e à as-
sistência à população atingida e ao retorno
dos serviços essenciais.
As ações de recuperação são as medidas
desenvolvidas após o desastre para retornar
à situação de normalidade, que abrangem a
reconstrução de infraestrutura danificada ou
destruída, e a reabilitação do meio ambiente
e da economia, visando ao bem-estar social.
Partindo do pressuposto de que são neces-
sárias ações preventivas e mitigadoras (ava-
liação dos riscos de desastres, diminuição da
vulnerabilidade e aumento da resiliência),
ações de preparação para emergências e de-
sastres, de resposta (socorro, assistência às
populações vitimadas e restabelecimento dos
serviços essenciais), assim como de recupera-
ção, conclui-se que será necessária a partici-
pação de uma pluralidade de órgãos e insti-
tuições para a execução da Política Nacional
24
de Proteção e Defesa Civil. Esse é o sentido da • Consagra-se a abordagem da gestão dos
CONCEITOS BÁSICOS – Instrução Normativa do Ministério da Integração Nacional nº
instituição do Sistema Nacional de Proteção e 02/16 – Anexo VI riscos de desastres que compreende
Defesa Civil, do qual fazem parte a União, Es- dois importantes aspectos:
Desastre: resultado de eventos adversos, naturais, tecnológicos ou de origem antrópica, sobre
tados, Distrito Federal e Municípios, as insti-
um cenário vulnerável exposto a ameaça, causando danos humanos, materiais ou ambientais e
tuições que tratam de políticas setoriais, em • Gestão dos riscos, que diz respeito às me-
consequentes prejuízos econômicos e sociais (item VII)
todas as instâncias governamentais, e demais didas preventivas destinadas à redução
Evento adverso: desastre natural, tecnológico ou de origem antrópica ( item XXI)
atores relevantes. dos riscos de desastres, suas consequên-
Vulnerabilidade: exposição socioeconômica ou ambiental de um cenário sujeito à ameaça do cias e à instalação de novos riscos (Anexo
Em suma, a Política Nacional de Proteção e impacto de um evento adverso natural, tecnológico ou de origem antrópica (item XI)
VI da IN 02, item XIII);
Defesa Civil tem como principal caracterís-
Ameaça: evento em potencial, natural, tecnológico ou de origem antrópica, com elevada
tica ser de natureza sistêmica, demandando possibilidade de causar danos humanos, materiais e ambientais e perdas socioeconômicas Gestão dos desastres, que compreende o pla-
a atuação integrada e articulada de todos públicas e privadas (item X) nejamento, a coordenação e a execução das
os atores responsáveis, para que se obtenha ações de resposta e de recuperação (Anexo VI
Dano: resultado das perdas humanas, materiais ou ambientais infligidas às pessoas,
uma efetiva gestão dos riscos de desastres, já comunidades, instituições, instalações e aos ecossistemas, como consequência de um desastre da IN 02, item XIV).
que o principal objetivo da Política Nacional é (item XXV)
Esta orientação retrata a evolução do trata-
o de reduzir os referidos riscos e suas conse- Prejuízo: medida de perda relacionada com o valor econômico, social e patrimonial de um
mento dos desastres, no plano internacional,
quências. determinado bem, em circunstâncias de desastre (item XXVI)
que avançou para a gestão integral do risco
Risco de desastre: potencial de ocorrência de evento adverso sob um cenário vulnerável (item XII)
de desastres. Os desastres resultam, em últi-
ma instância, da combinação de ameaças, de
condições de vulnerabilidade e da insuficien-
A Lei nº 12.608/12 estabelece que é dever da §1º. As medidas previstas no caput poderão
te capacidade de reduzir as possíveis conse-
União, dos Estados, do Distrito Federal e dos ser adotadas com a colaboração de entidades
quências negativas dos riscos. O desastre,
Municípios adotar as medidas necessárias à
públicas ou privadas e da sociedade em geral. portanto, é uma combinação de fatores ou
redução dos riscos de desastre, com a colabo-
condições, nem sempre controláveis, mas
ração de entidades públicas ou privadas e da Portanto, a redução dos riscos de desastres
que podem ser minimizados.
sociedade em geral. (RRD) é determinante para a Política Nacional
de Proteção e Defesa Civil, devendo orientar a As comunidades deparam-se com perigos
Art. 2º. É dever da União, dos Estados, do
atuação de todos os integrantes do Sistema Na- naturais, principalmente quando ocupam lu-
Distrito Federal e dos Municípios adotar
cional de Proteção e Defesa Civil – SINPDEC. gares mais vulneráveis. Ocupações em áreas
as medidas necessárias à redução dos ris-
cos de desastre. inadequadas ou a degradação ambiental aca-
bam por agravar a exposição das populações
aos riscos. Se ações de prevenção tivessem
25
A Política Nacional de Proteção e Defesa Civil
sido adotadas, certamente as comunidades
estariam mais seguras.
Os temas ligados ao risco e à gestão dos riscos
de desastres são tratados, respectivamente, no
Manual de Proteção e Defesa Civil - Entenden-
do os Riscos de Desastres no Brasile no Manual
de Proteção e Defesa Civil - Entendendo a Ges-
tão de Riscos de Desastres no Brasil.
Com base nesse entendimento, a legislação
brasileira de proteção e defesa civil exige que
os gestores públicos adotem as ações ne-
cessárias à redução dos riscos de desastres,
devendo, para tanto, atuar em conjunto com
a sociedade e com o setor privado. Ao estabe-
lecer que se trata de dever da União, dos Es-
tados, do Distrito Federal e dos Municípios,
indica que o administrador público não
pode deixar de tomar as medidas voltadas
a reduzir os riscos, que compreendem um rol
de ações e atividades, desde a observância das
“Se, no Direito Privado, o poder de agir é uma faculdade, no Direito Público é uma
imposição, um dever para o agente que o detém, pois não se admite a omissão
da autoridade diante de situações que exigem sua atuação”
(Meirelles, Hely Lopes, Direito Administrativo Brasileiro, 26ª. edição, página 97).
Manual de Proteção e Defesa Civil: A Política Nacional de Proteção e Defesa Civil
determinações da legislação de proteção e de-
fesa civil, até as medidas que, no seu âmbito de
atuação, se fizerem necessárias.
O dever de atuar na redução dos riscos im-
plica que os Estados e Municípios tratem da
proteção e defesa civil no âmbito de seus ter-
ritórios, estabeleçam estratégias e ações prio-
ritárias, respeitados os princípios e as diretri-
zes da política nacional, assim como criem
os órgãos de proteção e defesa civil para
compor o Sistema Nacional de Proteção e De-
fesa Civil, de forma articulada e integrada aos
demais órgãos e instituições.
Segundo a doutrina administrativa, os pode-
res e deveres do administrador público são os
expressos em lei, os exigidos pelo interes-
se da coletividade e os impostos pela mo-
ralidade administrativa. Portanto, cabe à lei
determinar, para cada atividade pública, os
deveres e os poderes de quem os exerce.
26
Portanto, conclui-se que as medidas para a
redução de riscos de desastres deverão ser
adotadas, necessariamente, pelas autorida-
des competentes, uma vez que são determi-
nadas na legislação.
Essas medidas têm de ser tomadas continu-
amente, independentemente da situação de
anormalidade quando da ocorrência dos de-
sastres, conforme o inciso V do Art. 5o da Lei
n° 12.608/12.
Art. 5º.  São objetivos da PNPDEC:
V - Promover a continuidade das ações de pro-
teção e defesa civil.
A Política de Proteção e Defesa Civil, em to-
das as instâncias governamentais, deve ser
consagrada como um dos componentes do
desenvolvimento sustentável, ou seja, enten-
dida como a que, de forma perene, atua para
que os riscos de desastres sejam eliminados
ou reduzidos.
1.2 Evolução da Política
Nacional de Proteção
e Defesa Civil
A atividade de Defesa Civil, em diversos paí-
ses, entre eles o Brasil, teve início na década
de quarenta, como forma de encontrar res-
posta a ameaças bélicas, da Segunda Guerra
Mundial. Posteriormente, evoluiu para res-
posta a desastres naturais de grande inten-
sidade e extensão territorial, principalmente
enchentes e secas.
Em 1960, o governo brasileiro reconheceu a
necessidade de ressarcir os prejuízos causa-
dos por grave seca no Nordeste (Lei nº 3.742,
de 4 de abril de 1960). Em 1966, foi estabe-
lecido o salário mínimo regional para atender
às frentes de trabalho voltadas à assistência
das populações vitimadas por uma grande
enchente no Sudeste (Decreto nº 59.124, de
25 de agosto). O Estado da Guanabara, parti-
cularmente afetado, elaborou o Plano Diretor
de Defesa Civil e instituiu a Comissão Central
de Defesa Civil do Estado, a primeira defesa
civil estadual do País (Decreto Estadual nº
1.373, de 19 de dezembro de 1966).
Em 1967, foi criado o Ministério do Interior
com a competência de assistir as populações
atingidas por calamidades públicas em todo
território nacional. Em 1969, foi criado, no
governo federal, um Grupo de Trabalho para
elaborar o Plano de Defesa Permanente con-
tra Calamidades Públicas (Decreto nº 64.568,
de 22 de maio). Dessa iniciativa resultou a
instituição do GEACAP - Grupo Especial para
Assuntos de Calamidades Públicas, ligado
ao Ministério do Interior, para promover a
articulação interministerial no combate às
calamidades públicas (Decreto nº 67.347, de
5 de outubro de 1970). O GEACAP era inte-
grado por órgãos ministeriais que atuavam
em ações de defesa civil, não somente na res-
posta, mas também na previsão orçamentá-
ria e no planejamento estratégico nacional.
Propôs a criação dos órgãos de defesa civil em
todo o território nacional. Somente após a
criação de todas as defesas civis estaduais, foi
possível instituir o Sistema Nacional de Defe-
sa Civil- SINDEC.
O Fundo Especial para Calamidades Públicas
(FUNCAP) foi instituído nessa mesma época,
por meio do Decreto-Lei nº 950, de 13 de ou-
tubro de 1969.
A organização sistêmica da Defesa Civil no
Brasil deu-se pela criação do Sistema Nacio-
nal de Defesa Civil (SINDEC), em 1988, con-
solidando a atuação da Defesa Civil em todo
o território nacional (Decreto nº 97.274, de
1988). O SINDEC foi reorganizado em 1993
e atualizado em 2005 (Ver Decreto nº 5.376,
de 17.02.2005).
27
A Política Nacional de Proteção e Defesa Civil
Ao longo dos anos, a estrutura administra-
tiva e o marco legal da Defesa Civil foram
alterados, de forma a responder, mais ade-
quadamente, a grandes desastres naturais,
de repercussão nacional, tais como as inun-
dações de 1966, no Rio de Janeiro, os incên-
dios urbanos, na década de 70, em São Paulo,
as grandes inundações de 1982 e 1983, em
Santa Catarina, as inundações que atingiram
20% dos municípios brasileiros, em 2004, as
inundações em Pernambuco e Alagoas, em
2010, e os deslizamentos, em 2010 e 2011,
na região serrana do Rio de Janeiro.
A instituição do Decênio Internacional para
a Redução dos Desastres Naturais – 1990 a
2000, pela Assembléia Geral da ONU, foi um
importante marco de referência para a políti-
ca nacional de defesa civil, ao enfatizar, como
principais eixos de atuação a identificação, a
análise e o mapeamento de riscos; a adoção
de medidas de prevenção; o planejamento
para situações emergenciais e a importância
das informações públicas e do treinamen-
to. Como o objetivo central era a redução de
perdas de vidas, de danos e transtornos só-
cio-econômicos, especialmente provocados
por desastres naturais, o Sistema Nacional
de Defesa Civil (SINDEC) elaborou a Políti-
ca Nacional de Defesa Civil. Para promover
sua implementação, foi editado um conjun-
to de publicações, os denominados Manuais
Técnicos de Defesa Civil, que consolidaram as
bases da doutrina nacional e apoiaram a exe-
cução das medidas de defesa civil em todas as
instâncias governamentais.
A partir de 2010, na esteira de eventos adver-
sos muito graves, como o da região serrana
do Rio de Janeiro, foram editados importan-
tes diplomas legais, para fortalecer a Política
Nacional de Proteção e Defesa Civil, como a
Lei Federal nº 12.340, de 1º de dezembro de
2010, com a redação dada pela Lei nº 12.608,
de 10 de abril de 2012, ambas dispondo so-
bre as transferências de recursos da União
para os Estados e Municípios, e sobre o Fun-
do Nacional de Proteção e Defesa Civil, com
vistas às ações de prevenção e de resposta e
recuperação.
Em 10 de abril de 2012, foi editada a Lei nº
12.608/12, que institui a Política e o Sistema
Nacional de Proteção e Defesa Civil e autoriza
a criação do sistema de informações e moni-
toramento de desastres, entre outras dispo-
sições. Essa Lei representa um importante
avanço, ao estabelecer diretrizes e objetivos
para a política nacional de proteção e defesa
civil, dando ênfase à redução dos riscos de de-
sastres e às atividades de prevenção.
2
Proteção Social - A. Coudouel, K. Ezemenari, M. Grosh e L. Sherburne-Benz, Banco Mundial 2000; Disponível em: http://siteresources.worldbank.org/, acesso em: 09 de janeiro de 2017.
Manual de Proteção e Defesa Civil: A Política Nacional de Proteção e Defesa Civil
As principais inovações em relação à legisla-
ção anterior, são as seguintes:
• Integração com as diversas políticas públi-
cas, tendo em vista a promoção do desen-
volvimento sustentável;
• Instituição de Planos Nacional e Estaduais
de Proteção e Defesa Civil e de Planos de
Contingência, em nível municipal;
• Criação do Sistema Nacional de Informa-
ções e Monitoramento de Desastres;
• Profissionalização e qualificação permanen-
te dos agentes de proteção e defesa civil;
• Estabelecimento de Cadastro Nacional de
Municípios com áreas suscetíveis à ocor-
rência de deslizamentos de grande impac-
to, inundações bruscas ou processos geo-
lógicos ou hidrológicos correlatos;
• Inclusão dos princípios da proteção e de-
fesa civil e a educação ambiental nos cur-
rículos do ensino fundamental e médio.
Reflexo da mudança de abordagem trazida
pela legislação é o fato de ter sido alterada
a denominação da política nacional. À de-
nominação anterior, defesa civil, a Lei nº
12.608/12 acrescentou o termo proteção,
28
consagrando a existência de uma política na-
cional de proteção e defesa civil. Apesar de
proteção e defesa terem significados muito
próximos, há que se distinguir, mesmo que
de forma sutil, as peculiaridades dessa nova
abordagem.
Historicamente, a defesa civil teve, como
principal foco, o desastre e ações relacionadas
com as situações emergenciais, contemplan-
do o atendimento direto à população atingida,
provendo o necessário apoio para fazer face
aos impactos dos eventos adversos. Por sua
vez, o termo proteção traz uma conotação
mais voltada às pessoas afetadas por eventos
adversos, com ênfase às ações de prevenção,
à semelhança da política de proteção social,
que são “ações para (a) ajudar pessoas, famílias
e comunidades a gerir melhor o risco, e (b) pres-
tar apoio aos extremamente pobres”2.
A proteção social inclui um conjunto de polí-
ticas, programas e normas destinadas a redu-
zir a probabilidade da ocorrência de riscos
e de desastres (eventos que prejudiquem o
bem-estar das famílias, como uma inundação
ou uma recessão). Inclui ações para “mitigar”
os riscos, ou seja, reduzir as consequências
negativas a eles associadas. A proteção social
avalia a existência de fontes de riscos e de
vulnerabilidades, que podem ser vulnerabi-
lidades estruturais (alto nível de pobreza,
concentração de pobres em determinadas
áreas, falta de acesso a serviços básicos, de-
semprego etc.) ou vulnerabilidade transi-
tória (condições naturais ou climáticas – ter-
remotos, inundações, secas, furacões, pragas,
epidemias, entre outras).
O termo proteção civil leva em consideração
a vulnerabilidade e as ameaças, o que traz
para o centro da Política Nacional de Prote-
ção e Defesa Civil a ênfase na redução dos
riscos. A denominação trazida pela Lei nº
12.608/12, de política de proteção e defesa
civil, portanto, é indicativa de que o principal
foco dessa política, ao lado da gestão do de-
sastre, é a gestão dos riscos de desastres,
com o objetivo de promover a sua redução.
Defesa e proteção não são excludentes; ao
contrário, complementam-se e passam a
compor o campo de atuação da Política Na-
cional de Proteção e Defesa Civil.
1.3 As Conferências Nacionais
e as Agendas Internacionais
1.3.1 As Conferências Nacionais
Para a evolução da Política e do Sistema Na-
cional de Proteção e Defesa Civil, consagra-
dos na Lei nº 12.608, em 2012, certamente
contribuíram o aumento da conscientização
a respeito da gravidade dos desastres, assim
como a disseminação do debate, no âmbito
nacional, estimulado pela realização de duas
Conferências Nacionais, em 2010 e 2014,
com expressiva participação de representan-
tes dos estados e municípios.
Para saber mais sobre os eventos nacionais,
ver www.mi.gov.br/x-forum-nacional-de-de-
fesa-civil
A 1a Conferência Nacional de Defesa Civil e
Assistência Humanitária foi realizada de 23
a 25 de março de 2010, com a participação
de 1.495 delegados de estados e municípios,
para referendar proposições para reformular
a defesa civil brasileira.
29
A Política Nacional de Proteção e Defesa Civil
Os debates e conclusões da 1a Conferência
giraram em torno de 3 eixos temáticos:
• Desafios para a efetivação da Defesa Civil
no século XXI: Estado, sociedade, clima,
desigualdade e desenvolvimento;
• Políticas públicas de atenção integral ao
cidadão: o paradigma da assistência hu-
manitária;
• Mobilização e participação da sociedade na
prevenção e no controle social sobre a efe-
tivação da política pública de Defesa Civil.
Com o propósito de dar sequência à 1a Con-
ferência Nacional de Defesa Civil e Assistên-
cia Humanitária, realizou-se, em novembro
de 2014, a 2a Conferência Nacional de Prote-
ção e Defesa Civil. Cerca de 1.400 delegados
estaduais e municipais participaram nesta
nova conferência, cujo tema foi “Proteção e
Defesa Civil: novos paradigmas para o Siste-
ma Nacional”. Já pela definição do tema, que
incorpora a palavra “proteção”, percebe-se a
evolução do entendimento sobre os assuntos
envolvidos. Na 2a Conferência foram debati-
dos 4 eixos temáticos, que orientaram a defi-
nição e priorização dos diferentes princípios
e diretrizes aprovados:
 • Eixo 1 - Gestão integrada de riscos e res-
posta a desastres
• Eixo 2 - Integração de políticas públicas re-
lacionadas à Proteção e Defesa Civil
• Eixo 3 - Gestão do conhecimento em Pro-
teção e Defesa Civil
• Eixo 4 - Mobilização e promoção de uma
cultura de Proteção e Defesa Civil na bus-
ca de cidades resilientes.
Foram aprovados os seguintes princípios:
• Garantir a profissionalização, qualificação
e valorização dos agentes de Proteção e
Defesa Civil
• Implantar o Sistema Único de Proteção e
Defesa Civil
• A Política Nacional de Proteção e Defesa
Civil deve ser integrada às demais políti-
cas públicas e setoriais, nos três níveis de
governo
• Criar, institucionalizar e estruturar as or-
ganizações de Proteção e Defesa Civil (Fe-
deral, Estadual e Municipal)
Manual de Proteção e Defesa Civil: A Política Nacional de Proteção e Defesa Civil
• Criar mecanismos legais que garantam aos
municípios a implementação das Defesas
Civis municipais, estruturando, fortale-
cendo e incentivando o Sistema Munici-
pal de Proteção e Defesa Civil
• Garantir recursos financeiros nas três es-
feras de governo para as ações de Proteção
e Defesa Civil, com dotação orçamentária
própria garantida nos Planos Plurianuais
(PPA) e Lei de Diretrizes Orçamentárias
(LDO), e Lei Orçamentária Anual (LOA)
• Garantir, por lei, o repasse de 1% do orça-
mento da União para ações de prevenção,
mitigação e preparação, por intermédio
de fundos municipais de proteção e defe-
sa civil, para municípios que estejam em
conformidade com a legislação, com o ob-
jetivo de torná-los resilientes
• Criar Fundos de Proteção e Defesa Civil,
nas esferas municipal, estadual e federal,
em todo o País
30
• A Proteção e Defesa Civil deve fazer parte
do currículo escolar em todos os níveis de
ensino
• Criar, estimular, implantar e garantir me-
canismos de convivência com o semiári-
do, dirigindo ações da Política Nacional
de Proteção e Defesa Civil ao polígono
das secas.
Segundo esses princípios e eixos temáticos,
foram aprovadas, ainda, 30 diretrizes para a
implementação da política de proteção e de-
fesa civil no País.
Ver: 2ª. Conferência Nacional de Proteção e
Defesa Civil: “Proteção e Defesa civil: novos
paradigmas para o Sistema Nacional”. Re-
latório final: princípios, diretrizes e moções.
Brasília, janeiro de 2015 - www.mi.gov.br;
1.3.2 As Agendas Internacionais de
Redução de Riscos de Desastres
No plano internacional, o Sistema das Na-
ções Unidas vem adotando, há décadas, uma
série de iniciativas para apoiar os países no
aperfeiçoamento de suas políticas de redução
de riscos de desastres.
Em função de grandes terremotos na década
de 60, a Assembleia Geral da ONU instituiu
a Assistência em casos de desastres naturais.
Na década de 70, as Resoluções da ONU evo-
luíram e as recomendações passaram a envol-
ver os planejamentos nacionais pré-desastre
sob o tema “Importância Vital”, a fim de dimi-
nuir o impacto dos desastres; a dar assistên-
cia aos países mais propensos a catástrofes:
às medidas preventivas; ao planejamento de
contingências ante desastres e à preparação.
É criado o Escritório das Nações Unidas para
Socorro em Caso de Desastre (UNDRO).
A década de 90 teve como marco fundamen-
tal o Decênio Internacional para a Redução
dos Desastres Naturais – 1990 a 1999, cam-
panha instituída pela Assembleia Geral da
ONU em 1989, cujas linhas de ação eram as
seguintes:
a) Identificação, análise e mapeamento de riscos;
b) Medidas de prevenção;
c) Planejamento para situações emergenciais; e
d) Informações públicas e treinamento.
Como o objetivo central da Campanha era a
redução de perdas de vidas, danos e trans-
tornos socioeconômicos, em especial aqueles
provocados por desastres naturais, o Sistema
Nacional de Defesa Civil (SINDEC) buscou
elaborar a Política Nacional de Defesa Civil e
priorizar a edição das seguintes publicações:
a) Apostila sobre Implantação e Operaciona-
lização de COMDECs;
b) Cartilha de Avaliação de Danos – Pergun-
tas e Respostas;
c) Conferência Geral sobre Desastres;
d) FUNCAP – Fundo Nacional para Calami-
dades Públicas;
31
A Política Nacional de Proteção e Defesa Civil
e) Glossário de Defesa Civil, Estudos de Ris-
cos e Medicina de Desastres;
f) Manuais de Desastres Naturais, Humanos
de Natureza Tecnológica, de Natureza Social
e de Natureza Biológica, e Mistos;
g) Manual de Medicina de Desastres;
h) Manual de Planejamento em Defesa Civil
– Volumes I, II, III e IV;
i) Manual para Decretação de Situação de
Emergência ou Estado de Calamidade Pública
– Volumes I e II;
j) Política Nacional de Defesa Civil;
k) Redução das Vulnerabilidades a Desastres
e Acidentes na Infância;
l) Segurança Global da População;
m) Simbologia dos Desastres; e
n) Sistema Nacional de Defesa Civil - SINDEC.
Em 2005, foi criado o Escritório das Nações
Unidas para a Redução do Risco de Desastres
(UNISDR), tendo sido aprovado o Marco de
Ação de Hyogo, com vistas à redução de ris-
cos, por um futuro mais seguro. Em 2015, foi
adotado o Marco de Sendai para a Redução
do Risco de Desastres.
Três importantes conferências mundiais fo- Quadro 1. Evolução da agenda internacional relativa à redução dos riscos de desastres.
ram realizadas, nos últimos vinte anos, que
1990 / 1999 - Decênio Internacional para a Redução dos Desastres Naturais
muito contribuiram para o aperfeiçoamento
da política nacional de proteção e defesa civil: Documentos
Período Conferência Diretrizes, Estratégias e Plano de Ação
aprovados
Objetivo
• Primeira Conferência Mundial sobre De-
Salvar vidas humanas e proteger os bens materiais
sastres Naturais, realizada em Yokohama
(Japão), de 23 a 27 de maio de 1994. Princípios
• A avaliação dos riscos é indispensável para a adoção de adequada política de redução de desastres;
• A prevenção e a preparação para o desastre são fundamentais para reduzir a necessidade de socorro, em
• Segunda Conferência Mundial sobre Re-
casos de desastres;
dução de Desastres, em Kobe (Japão), de • A prevenção e a preparação para o desastre devem ser partes integrantes do planejamento do
Primeira
18 a 22 janeiro de 2005. Conferência desenvolvimento, nos planos nacional, regional e internacional;
Mundial sobre • A capacidade para prevenir e reduzir os desastres, e para mitigar seus efeitos, é prioridade para se criar
Desastres uma base sólida para as atividades posteriores;
• Terceira Conferência Mundial para a Re-
Naturais Estratégia de • O alerta antecipado e a divulgação de informações, por distintos meios, são fundamentais para a
dução de Riscos de Desastres, em Sen- prevenção e para a preparação para os desastres;
1990 /1999 Yokohama para um
dai (Japão), de 14 a 18 março de 2015. Yokohama Mundo mais Seguro • As medidas preventivas são mais eficazes quando incorporadas a todos os planos, tanto os locais como
(Japão), os regionais, nacionais e internacionais;
O Marco de Ação de Sendai foi aprovado,
• A vulnerabilidade pode ser reduzida mediante a adoção de métodos e projetos apropriados, bem como
para o período de 2015 a 2030, dando de modelos de desenvolvimento orientados a grupos beneficiários, da educação e da capacitação
23 a 27 de maio
continuidade aos avanços obtidos pelo de 1994 adequadas de toda a sociedade;
• A comunidade internacional reconhece a necessidade de compartilhar tecnologias para prevenir e
Marco de Ação de Hyogo.
reduzir desastres e mitigar seus efeitos;
• A proteção do meio ambiente e o combate à pobreza, componentes do desenvolvimento sustentável,
Os objetivos, prioridades e metas definidas são essenciais para prevenir os desastres naturais e mitigar seus efeitos;
por essas Agendas (Quadro 1) revelam a evo- • Cada país tem a responsabilidade de proteger sua população, infraestrutura e bens, dos efeitos dos
desastres naturais. A comunidade internacional deve mobilizar recursos adequados para a redução dos
lução do entendimento sobre a gestão dos
desastres naturais, sobretudo para os países em desenvolvimento.
riscos de desastres.

32 33

Manual de Proteção e Defesa Civil: A Política Nacional de Proteção e Defesa Civil A Política Nacional de Proteção e Defesa Civil
 Documentos Documentos
Período Conferência Diretrizes, Estratégias e Plano de Ação Período Conferência Diretrizes, Estratégias e Plano de Ação
aprovados aprovados
Objetivo
Estratégia de Aumentar a resiliência dos países e das comunidades para se alcançar, até 2015, uma redução considerável
Yokohama para um Orientação para os países quanto às ações a serem adotadas, no plano nacional, regional e internacional das perdas ocasionadas pelos desastres, em vidas humanas, bens sociais, econômicos e ambientais.
Mundo mais Seguro
Objetivos Estratégicos:
Medidas: • Integração dos riscos de desastres nas políticas, planos e programas de desenvolvimento sustentável,
• Desenvolvimento de cultura de prevenção, componente essencial do planejamento integrado da redução em todos os níveis, com ênfase na prevenção, mitigação, preparação e redução da vulnerabilidade;
Segunda Marco de Ação de
de desastres; • Fortalecimento de instituições e de atividades que aumentem a resiliência frente às ameaças, em todos
Conferência Hyogo - MAH
• Educação e formação em prevenção e preparação para desastres e mitigação de seus efeitos; os níveis, sobretudo nas comunidades
Mundial sobre
• Fortalecimento dos recursos humanos e da capacidade das instituições de pesquisa em matéria de • Incorporação sistemática de critérios de redução de riscos nos projetos e programas de preparação,
Redução de Construindo a
redução e mitigação dos desastres; resposta, recuperação e reconstrução de comunidades afetadas.
2005/2014 Desastres, resiliência dos
• Identificação de centros de excelência e formação de redes, para o desenvolvimento das ações de Kobe (Japão), países e das Prioridades de Ação:
Primeira prevenção, mitigação e redução dos desastres; 18 a 22 de comunidades frente • Fortalecer a capacidade institucional: Atribuir prioridade nacional e local à redução de riscos de
Conferência • Aumento da conscientização das comunidades vulneráveis, através do melhoria da informação sobre a janeiro de 2005 aos desastres desastres, com base institucional adequada para sua implementação.
Mundial sobre redução de desastres; • Conhecer os riscos: Identificar, avaliar e monitorar os riscos de desastres e melhorar os alertas e alarmes.
Desastres • Participação ativa da população nas atividades de prevenção e preparação para os desastres; • Promover o conhecimento e a sensibilização; utilizar o conhecimento, a inovação e a educação para criar
1990 /1999 Naturais, • Adoção de planos e programas de base comunitária para reduzir as vulnerabilidades; uma cultura de segurança e resiliência, em todos os níveis.
Yokohama • Melhoria na avaliação e no monitoramento dos riscos, e ampliação do alerta precoce; • Reduzir riscos: Reduzir os fatores subjacentes ao risco por meio do planejamento do uso e ocupação do
(Japão), 23 a Plano de Ação de • Adoção de política integrada de prevenção, preparação e resposta em relação aos desastres naturais e solo, e de medidas ambientais, sociais e econômicas;
27 de maio de Yokohama aos tecnológicos e biológicos; • Estar preparado e pronto para agir: Fortalecer a preparação para desastres, para uma resposta efetiva
1994 • Coordenação e cooperação entre organismos nacionais e internacionais de pesquisa, universidades e em todos os níveis.
outras instituições científicas;
• Aperfeiçoamento da legislação e da atuação da administração pública; atribuição de prioridade às
decisões políticas;
• Prioridade para a obtenção e troca de informações sobre a redução de desastres naturais, fortalecendo
os mecanismos de comunicação;
• Fomento à cooperação regional entre países expostos aos mesmos riscos naturais;
• Utilização da tecnologia existente no campo da redução de desastres;
• Integração do setor privado às atividades de redução de desastres, mediante a promoção de oportunidade
de negócios;
• Fomento à participação de organizações não governamentais no manejo dos riscos naturais, em
particular os relacionados ao meio ambiente;
• Fortalecimento do Sistema das Nações Unidas para ajudar a reduzir as perdas de vidas em desastres.

34 35

Manual de Proteção e Defesa Civil: A Política Nacional de Proteção e Defesa Civil A Política Nacional de Proteção e Defesa Civil
 Documentos O Marco de Ação de Hyogo, importante do-
Período Conferência
aprovados
Diretrizes, Estratégias e Plano de Ação Construindo cidades resilientes
cumento aprovado durante a Segunda Confe-
rência Mundial, orienta a adoção de políticas A campanha internacional "Construindo Cidades Resilientes" foi lançada em 2010 pelo Escritório
Objetivo:
Prevenir novos riscos e reduzir os existentes, através de medidas econômicas, estruturais, sociais, de saúde,
das Nações Unidas para a Redução do Risco de Desastres - UNISDR/ONU, embasando os 10
nacionais de gestão de risco de desastres.
culturais, educacionais, ambientais, tecnológicas, legais e politico-institucionais, integradas e inclusivas, passos essenciais para aumentar a resiliência a desastres, em nível local, a serem implantados em
que previnam e reduzam a exposição a ameaças e a vulnerabilidade a desastres, assim como fortaleçam a cinco fases:
Devido à importância das ações em nível lo-
preparação, resposta e a recuperação, de forma a aumentar a resiliência.
cal, foi lançada, em 2010, a Campanha “Cons- • Passo 1: Quadro Institucional e Administrativo
Prioridades:
• Compreensão dos riscos de desastres; truindo Cidades Resilientes: Minha Cidade • Passo 2: Recursos e Financiamento
• Fortalecimento da governança do risco de desastres;
Terceira está se preparando”, para dar orientações prá-
• Investimentos na redução do risco de desastres, de forma a aumentar a resiliência; • Passo 3: Avaliações de Risco e Ameaças Múltiplas – Conheça seu Risco
Conferência ticas visando a aumentar a resiliência urbana.
• Melhoria na preparação, na resposta eficaz, na recuperação e reconstrução, objetivando a “reconstruir
Mundial das • Passo 4: Proteção, Melhoria e Resiliência de Infraestrutura
melhor". Um grande número de municípios brasileiros
Nações Unidas
para Redução Marco de Ação de aderiu a essa Campanha, tornando o Brasil o • Passo 5: Proteção de Serviços Essenciais: Educação e Saúde
2015/ 2030 Metas:
de Riscos de Sendai país com maior número de adesões.
• Reduzir a mortalidade global; reduzir a média de mortalidade, com base em 100.000 habitantes, entre • Passo 6: Elaboração de Normas e Planos de Uso e Ocupação do Solo
Desastres –
2020-2030, em comparação com 2005-2015;
Sendai (Japão), • Passo 7: Treinamento, Educação e Sensibilização Pública
• Reduzir o número de pessoas afetadas em todo o mundo; reduzir a média global, com base em 100.000
14 a 18 de
habitantes, entre 2020-2030, em comparação com 2005-2015; • Passo 8: Proteção Ambiental e Fortalecimento dos Ecossistemas
março de 2015
• Reduzir as perdas econômicas devidas a desastres, em relação ao PIB global;
• Reduzir os danos causados à infraestrutura e à interrupção de serviços básicos, como unidades de saúde • Passo 9: Preparação, Sistemas de Alerta e Alarme, e Respostas Efetivas
e educação, inclusive por meio de apoio para aumentar sua resiliência;
• Aumentar o número de países com estratégias nacionais e locais de redução dos riscos de desastres, até • Passo 10: Recuperação e Reconstrução de Comunidades
2020;
Saiba mais em: http://www.unisdr.org/files/26462_guiagestorespublicosweb.pdf
• Intensificar a cooperação internacional com os países em desenvolvimento;
• Aumentar a disponibilidade e o acesso da população a sistemas de alerta antecipado para vários perigos
e às informações e avaliações sobre o risco de desastres. Observa-se que a redução do risco de desas- Além disso, a forte inter-relação entre mu-
tres está presente em todas as iniciativas in- danças do clima, desenvolvimento sustentá-
ternacionais promovidas pelas Nações Uni- vel, condições de moradia e os desastres faz
das, desde a Década Internacional de Redução com que outras agendas, como a Agenda Ha-
de Riscos de Desastres Naturais (DIRDN) até bitat, sobre o desenvolvimento sustentável
o Marco de Sendai, passando pela Estratégia dos assentamentos humanos, adotem dire-
de Yokohama, a Estratégia Internacional de trizes e estratégias convergentes com as pro-
Redução de Desastres (EIRD) e o Marco de postas para a redução dos riscos de desastres.
Ação de Hyogo.

36 37

Manual de Proteção e Defesa Civil: A Política Nacional de Proteção e Defesa Civil A Política Nacional de Proteção e Defesa Civil
A Nova Agenda Urbana, aprovada na Confe-
rência das Nações Unidas sobre Habitação e
Desenvolvimento Urbano Sustentável (Habi-
tat III), realizada em Quito, Equador, de 17
a 20 de outubro de 2016, é uma importante
referência internacional no tocante à políti-
ca de proteção e defesa civil, uma vez que dá
ênfase à questão da redução de riscos de de-
sastres na obtenção de cidades mais susten-
táveis e resilientes.
Entre os compromissos adotados pela Nova
Agenda Urbana vale destacar o fortaleci-
mento da resiliência das cidades e dos as-
sentamentos humanos, através de:
• Melhor qualidade da infraestrutura e do
planejamento territorial, por meio de po-
líticas e planos integrados com uma abor-
dagem ecossistêmica, de acordo com o
Protocolo de Sendai 2015-2030;
• Desenvolvimento de sistemas de dados e
de gestão sobre redução de riscos de de-
sastres;
• Redução das vulnerabilidades e dos riscos,
especialmente em áreas de risco, em as-
sentamentos formais ou informais;
• Capacitação de famílias, comunidades,
instituições e serviços para se preparar,
responder, adaptar, e rapidamente se re-
cuperar dos efeitos de desastres.
Manual de Proteção e Defesa Civil: A Política Nacional de Proteção e Defesa Civil
É importante dotar o país de infraestrutura
resiliente e eficiente, capaz de reduzir o im-
pacto dos desastres, assim como promover a
reabilitação, a reforma e a melhoria das habi-
tações, sobretudo nos assentamentos huma-
nos informais.
Outro compromisso em relação à proteção
e defesa civil é o de adotar uma abordagem
mais proativa, baseada nos riscos de desas-
tres, envolvendo todos os atores sociais, o
que implica aumentar a consciência da socie-
dade, fazer investimentos para prevenir os
riscos e desenvolver a resiliência.
O planejamento do espaço urbano, das cons-
truções, da infraestrutura e dos serviços deve
levar em conta as questões de resiliência e do
clima. A cooperação e a articulação entre os
vários setores, bem como a capacitação das
autoridades locais, é essencial para a gestão
dos riscos de desastres. A formulação de pla-
nos adequados de contingência e procedi-
mentos de evacuação são essenciais.
Como se observa, há a incorporação, na agen-
da urbana internacional, de importantes di-
retrizes e mecanismos relativos à redução de
riscos de desastres, o que assinala a conver-
gência entre a política de proteção e defesa
civil e a política urbana. Pode-se afirmar que,
no Brasil, há importantes avanços nesse sen-
tido, conforme se poderá observar no item
38
sobre a complementaridade entre a política
urbana nacional e a de proteção e defesa civil.
Links importantes:
UNISDR global: http://www.unisdr.org/
UNISDR nas Américas (Panamá):  http://
eird.org/americas/index.html
Campanha Cidades Resilientes: http://www.
unisdr.org/campaign/resilientcities/
Guia para Gestores Locais: Minha Cidade
está se preparando.: http://www.unisdr.org/
files/26462_guiagestorespublicosweb.pdf
1.4 Princípios, Diretrizes,
Objetivos e Instrumentos da
Política Nacional de Proteção
e Defesa Civil
Políticas públicas fundamentam-se em prin-
cípios, estabelecem objetivos, diretrizes e
instrumentos, determinam as competências
dos órgãos e entidades responsáveis por sua
elaboração e implementação.
Um princípio pode ser definido como uma
verdade fundamental ou uma regra geral,
utilizado para orientar ações práticas, para se
“realizar algo” ou para determinar a “forma
de agir”. Princípios, portanto, são normas ge-
rais, abstratas, não necessariamente mencio-
nadas expressamente na legislação.
A importância de se determinar princípios
norteadores para a política de proteção e de-
fesa civil vem sendo reiterada pela doutrina
internacional, para que haja uma base dura-
doura e sólida para a gestão de riscos de de-
sastres. Estes princípios, aqui apresentados,
de natureza doutrinária, estão explícita ou
implicitamente contemplados na legislação
sobre proteção e defesa civil (como os da pre-
caução, da prevenção e da informação, igual-
mente contemplados pelo Direito Ambien-
tal), enquanto outros estão embasados em
princípios constitucionais ou do Direito Ad-
ministrativo (participação social, coordena-
ção). Por se tratar de disciplina em formulação
e que contempla uma pluralidade de temas e
disciplinas, a gestão de riscos de desastres re-
ge-se por uma variedade de princípios, ainda
não consolidados, de forma unânime, tanto
no âmbito nacional como internacional.
39
A Política Nacional de Proteção e Defesa Civil
1.4.1. Princípios a serem considera-
dos pela Política Nacional de Prote-
ção e Defesa Civil
A implementação da Política Nacional de Pro-
teção e Defesa Civil deve ser orientada pelos
princípios doutrinários a seguir mencionados.
I - Princípio da precaução
O princípio da precaução, consagrado inter-
nacionalmente na “Declaração do Rio Ja-
neiro”, aprovada na Conferência das Nações
Unidas para o Meio Ambiente e o Desenvol-
vimento, em 1992, deve ser amplamente ob-
servado pelos Estados, para preservar o meio
ambiente. De acordo com este princípio,
“quando houver ameaça de danos sérios ou irre-
versíveis, a ausência de absoluta certeza científi-
ca não deve ser utilizada como razão para adiar
medidas eficazes e economicamente viáveis para
prevenir a degradação ambiental”.
No âmbito da política de proteção e defesa
civil, significa que, mesmo havendo pouca
probabilidade de ocorrer um desastre, mes-
mo não havendo plena certeza científica a
respeito da possibilidade de ocorrência fu-
tura ou dos possíveis efeitos decorrentes de
sua concretização, ainda assim devem ser
consideradas e planejadas ações para evitá-lo
ou mitigá-lo, ou seja, de minimização desses
possíveis riscos.
Esse princípio está claramente consagrado na
Lei Nacional de Proteção e Defesa Civil, no
artigo 2º, § 2º:
O princípio da precaução está ligado à impre-
visibilidade dos desastres. Portanto, a incer-
teza em relação aos riscos de ocorrência do
desastre não justifica o não planejar, mas, ao
contrário, exige a atenção diuturna, para sua
identificação, avaliação e controle, requeren-
do, ainda, considerá-los desde a concepção de
demais políticas públicas, planos, programas
e projetos. Todavia, na aplicação deste princí-
pio deve-se observar a proporcionalidade dos
riscos, ou seja, o potencial lesivo deve ser le-
vado em conta - quanto mais graves os efeitos
esperados, maior a relevância de sua mitiga-
ção. Quanto mais graves as espécies de danos
II - Princípio da prevenção
O princípio da prevenção, igualmente pre-
visto na Declaração do Rio Janeiro- Rio - 92,
aprovada na Conferência das Nações Unidas
sobre o Meio Ambiente e o Desenvolvimento,
está ancorado na legislação nacional de pro-
teção e defesa civil, pois a Lei nº 12.608/12,
expressamente, dispõe ser a prevenção uma
diretriz a ser observada, além de um dos com-
ponentes da gestão de riscos de desastres, ao
lado da mitigação, preparação, resposta e re-
cuperação, conforme será mencionado, a se-
guir, no item 1.4.2.
derá ser configurada sua omissão, ou seja,
sua responsabilidade em relação a eventuais
danos ou prejuízos que venham a ocorrer.
III - Princípio da informação
O princípio da informação, de que trata a De-
claração do Rio de Janeiro – Rio 92, aprovada
na Conferência das Nações Unidas sobre o
Meio Ambiente e o Desenvolvimento, entre
outras fontes, proclama o direito à informa-
ção de todos os cidadãos interessados como
sendo a melhor maneira de lidar com as ques-
tões ambientais, contribuindo para maior
de desastres. Trata-se de princípio essencial
para a implementação das ações de proteção
e defesa civil, com o apoio da população, em
todas as etapas da gestão de riscos de desas-
tres. Nesse sentido, a Lei nº 12.608/12 deu
grande ênfase ao sistema de informações e
monitoramento, para integrar as informa-
ções e divulgá-las a todos os integrantes do
Sistema Nacional de Proteção e Defesa Civil
e a possibilitar o adequado nível de conheci-
mento dos riscos de desastres por parte da
população.
IV- Princípio da participação social
volver o Poder Público, o setor privado e a
sociedade.
O planejamento e a gestão devem ser feitos
com a participação da população, a ser en-
volvida em todas as etapas, uma vez que os
bons resultados só podem ser alcançados por
meio da ação integrada de todos os segmen-
tos representativos da sociedade organizada.
A participação social é relevante nos órgãos
colegiados, como os Conselhos de Proteção
e Defesa Civil, em todas as instâncias gover-
namentais, pois são fóruns de decisão e fis-

e resultados danosos em jogo (mesmo como
expectativa futura), tanto mais real ele deve
ser considerado.
“A incerteza quanto ao risco de desastre não constituirá óbice para a adoção das medidas
preventivas e mitigadoras da situação de risco”.
O princípio da prevenção significa que a me-
lhor forma de proteger as populações é tentar
evitar o desastre, ou seja, adotar as medidas
necessárias a prevenir eventuais impactos
causados por desastres. Este princípio é apli-
cável quando os riscos são conhecidos e previ-
síveis, sendo possível, com segurança, estabe-
lecer os nexos de causalidade para identificar
os impactos futuros mais prováveis.
Por serem riscos conhecidos, geram para a Ad-
ministração o dever de atuar, de exigir do res-
ponsável pela atividade a adoção de medidas
acautelatórias que eliminem ou minimizem
os danos.  O fato de não serem adotadas
as medidas necessárias para prevenir os
riscos pode trazer importantes consequ-
ências para os agentes públicos, já que po-
conscientização social a respeito da proteção
dos recursos naturais.
A importância de uma eficiente informação
sobre o risco a que está sujeita uma popula-
ção, assim como sobre todas as situações que
envolvam a ocorrência de um desastre, é ine-
gável para a política de proteção e defesa civil.
Trata-se de assegurar que a população tenha
acesso à informação, de forma a se conscien-
tizar a respeito das ameaças e vulnerabilida-
des, bem como a adotar medidas e atitudes
necessárias para se prevenir e se preparar
para fazer face a um desastre.
O acesso à informação é relevante para pro-
mover a mobilização da população, assim
como para promover sua participação na to-
mada de decisões sobre a redução de riscos
O princípio da participação social fundamen-
ta-se no disposto na Constituição Federal,
ao estabelecer as bases da democracia parti-
cipativa, mediante a instituição de mecanis-
mos de ampla participação da sociedade na
formulação e implementação de políticas pú-
blicas, a exemplo dos órgãos colegiados, das
conferências, audiências e consultas públicas,
entre outros. Encontra seus fundamentos,
igualmente, na doutrina ambiental interna-
cional (como na Declaração do Rio de Janeiro
– Rio 92) e no direito ambiental brasileiro, ao
ser considerado elemento essencial da prote-
ção e preservação ambiental.
O princípio da participação social remete à
noção de que a proteção e defesa civil é res-
ponsabilidade de todos; portanto, deve en-
calização das atividades de proteção e defesa
civil. Igualmente relevante é a participação,
no plano comunitário, nos Núcleos Comu-
nitários de Defesa Civil. Não se trata apenas
de motivar a população a participar. É preciso
que fique claramente entendida a importân-
cia da atitude proativa da população, pois
a ela cabe papel importante nas ações preven-
tivas, como forma de garantir a autodefesa e
a proteção das comunidades.
V - Princípio da coordenação
A coordenação é princípio do Direito Admi-
nistrativo, tal como estabelecido no Decreto-
-Lei nº 200, de 25 de fevereiro de 1967, que
dispõe sobre a organização da Administração
Federal, aplicável a todas as instâncias gover-
namentais, determinando que as atividades

40 41

Manual de Proteção e Defesa Civil: A Política Nacional de Proteção e Defesa Civil A Política Nacional de Proteção e Defesa Civil
da Administração Pública e a execução de pla-
nos e programas sejam objeto de permanente
coordenação.
A coordenação das ações é essencial para que
haja a integração das ações voltadas à prote-
ção e defesa civil, de natureza multidiscipli-
nar, de forma a articular a atuação dos vários
órgãos e entidades governamentais, em todas
as instâncias de governo, do setor privado e
da sociedade. Por esse princípio as diversas
políticas públicas devem ser implementadas
de forma integrada e articulada, nos três ní-
veis de governo, para que se assegure a abor-
dagem sistêmica da política de Proteção e
Defesa Civil.
VI - Princípio da subsidiariedade
O princípio da subsidiariedade, fundamenta-
do na Constituição Federal, ao tratar da or-
ganização das competências e atribuições de
cada instância governamentais, no âmbito
da Federação, significa que as instâncias su-
periores atuarão apenas quando se constate a
Manual de Proteção e Defesa Civil: A Política Nacional de Proteção e Defesa Civil
insuficiência de atuação de uma instância me-
nor. Ou seja, as atividades e as decisões não
deverão ser exercidas por um poder de nível
superior, como a União, desde que possam ser
realizadas pelos Estados ou Municípios.
Em se tratando de competências comuns às vá-
rias instâncias governamentais, cabe à instân-
cia mais elevada intervir para suprir, em nome
da realização do interesse geral, a falta de condi-
ções demonstrada pela instância menor.
No caso da Política Nacional de Proteção e
Defesa Civil, a responsabilidade primeira,
em relação ao atendimento aos desastres, é
do Município, cabendo ao Estado e à União
atuar complementarmente para atender às
necessidades da população. Este princípio
não se aplica quando se tratar de competên-
cias que sejam exclusivas de cada instância
governamental.
42
1.4.2. Diretrizes da Política Nacional
de Proteção e Defesa Civil
A Lei nº 12.608/12, que institui a Política Na-
cional de Proteção e Defesa Civil, estabelece
seis diretrizes para sua implementação, a se-
rem respeitadas pela União, Estados, Distrito
Federal e Municípios, segundo suas esferas de
atuação. Enquanto no nível federal, elas de-
vem ser tratadas de forma doutrinária e estra-
tégica, nos níveis estadual e municipal passam
a ter cunho mais tático ou operacional.
São as seguintes as diretrizes da Política Na-
cional de Proteção e Defesa Civil:
1ª) Atuação articulada entre a União, os Es-
tados, o Distrito Federal e os Municípios para
redução de desastres e apoio às comunidades
atingidas
Atuar de forma articulada significa estabe-
lecer canais de comunicação e integração de
ações entre os diferentes níveis de governo,
com vistas a ampliar a capacidade de prevenir
riscos, de reduzir desastres e de dar melhor
resposta, no caso de ocorrência de desastres.
Essa articulação é importante para a raciona-
lização e otimização de recursos, bem como
para melhor avaliação dos riscos, posto que
muitas vezes o risco de desastre extrapola os
limites territoriais de Municípios ou Estados.
2ª) Abordagem sistêmica das ações de pre- CICLO DA GESTÃO DE RISCOS DE DESASTRES
venção, mitigação, preparação, resposta e re-
cuperação
Por esta diretriz, nenhum dos componentes
da Política Nacional de Proteção e Defesa Ci- Recuperação
vil – prevenção, mitigação, preparação, res-
Prevenção
posta e recuperação - deve ser tratado isola-
damente, uma vez que a gestão de riscos de
desastres é complexa e abrangente. Ações de
mitigação ou recuperação, por exemplo, em
certa medida, também fazem a prevenção de
Conhecimento
futuros desastres. A preparação e a resposta e avaliação
andam juntas, uma vez que parte da prepa-
do risco
ração ocorre simultaneamente à resposta. Na Resposta
verdade, esses componentes criam um ciclo Mitigação
de gestão com fases interligadas, comple-
mentares e, muitas vezes, continuadas.
Cabe destacar que além dos cinco componen-
tes explicitados na Lei nº 12.608/12, é im-
Preparação
portante ter em conta o conhecimento e a
avaliação do risco, que deve ser entendido
como premissa básica para todos esses com-
ponentes da gestão de riscos.
Para maiores informações consultar o Manu-
al Entendendo a Gestão de Riscos de Desas-
tres no Brasil.
43
A Política Nacional de Proteção e Defesa Civil
3ª) Priorização das ações preventivas rela-
cionadas à minimização de desastres.
A Política Nacional de Proteção e Defesa Ci-
vil atribui fundamental importância às ati-
vidades de prevenção, a serem priorizadas,
deixando de ter como único foco a ocorrência
do desastre. Em outras palavras, ainda que
alguns fenômenos naturais não possam ser
controlados, o ideal é que não causem danos,
ou que os danos sejam os menores possíveis.
Portanto, a política nacional dá forte ênfase
às ações preventivas, reduzindo as causas de
desastres e promovendo ações que tornem a
população cada vez menos vulnerável aos de-
sastres absolutamente inevitáveis.
4ª) Adoção da bacia hidrográfica como
unidade de análise das ações de prevenção
de desastres relacionados a corpos d’água
Como boa parte dos desastres naturais está
relacionada com os cursos de água e estes se
estendem para além das divisas dos territó-
rios municipais, a gestão do risco do desastre
não pode ficar limitada ao município. É de
fundamental importância considerar a bacia
ou as microbacias hidrográficas na análise
dos riscos de desastres para se ter melhor
compreensão dos problemas a serem trata-
dos. Esta abordagem requer esforços de arti-
culação intermunicipal e entre os municípios
e as outras esferas de governo no planeja-
Manual de Proteção e Defesa Civil: A Política Nacional de Proteção e Defesa Civil
mento e implementação de ações conjuntas
para todos os componentes da proteção e de-
fesa civil, particularmente aquelas voltadas à
prevenção.
5ª) Planejamento com base em pesquisas
e estudos sobre áreas de risco e incidência de
desastres no território nacional
Como o conhecimento e avaliação dos riscos
de desastres deve ser a premissa básica para
o planejamento das ações da política de pro-
teção e defesa civil, é importante o desen-
volvimento de estudos e pesquisas que fun-
damentem esse conhecimento e avaliação.
Informações sobre o regime pluviométrico,
características dos cursos de água, caracterís-
ticas geomorfológicas do solo, ventos, cober-
tura vegetal, secas prolongadas, queimadas e
incêndios, entre outros, além de dados sobre
as intervenções antrópicas, usos inadequa-
dos, ocupações irregulares do território, in-
fraestrutura e obras inapropriadas, podem le-
var ao melhor conhecimento e à avaliação dos
riscos de desastres. Diversas organizações
estudam fenômenos naturais e fatores que
aumentam a vulnerabilidade do território,
como as universidades, centros de pesqui-
sa, ONGs ambientais, instituições públicas
e privadas. Esses estudos podem subsidiar a
tomada de decisões no tocante à proteção e
defesa civil.
44
Para maiores informações acessar o Manual
Entendendo a Gestão de Risco de Desastres
no Brasil.
6ª) Participação da sociedade civil.
Uma vez que evitar os desastres é responsa-
bilidade compartilhada do Poder Público, do
setor privado e da sociedade, é fundamental o
comprometimento de todos na gestão do ris-
co de desastres. A participação da sociedade
será mais efetiva se houver conscientização
acerca dos riscos, ameaças e vulnerabilidades,
bem como o comprometimento de todos com
a proteção e defesa civil. Neste sentido, a edu-
cação é muito relevante como forma de capa-
citar a população para o seu importante papel
nas atividades de proteção e defesa civil.
1.4.3. Objetivos da Política
Nacional de Proteção e Defesa Civil
A Política Nacional de Proteção e Defesa Civil
estabelece quinze objetivos, a serem alcança-
dos mediante a atuação dos integrantes do
Sistema Nacional de Proteção e Defesa Ci-
vil - SINPDEC, relacionados aos cinco com-
ponentes da gestão de riscos de desastres:
prevenção, mitigação, preparação, resposta
e recuperação. Some-se a esses componen-
tes o conhecimento e a avaliação de riscos de
desastres, que deve fundamentá-los e prece-
dê-los, levando em consideração as caracte-
rísticas físicas, socioeconômicas, culturais,
políticas e ambientais de cada local.
Vários desses objetivos relacionam-se a mais
de um componente da gestão de riscos de
desastres. Mais ainda, muitos deles trans-
cendem a proteção e defesa civil, pois têm
relação com outras políticas públicas a ela ar-
ticuladas, compondo o leque de políticas vol-
tadas para o desenvolvimento sustentável.
É essa integração que torna possível a pre-
venção dos riscos por meio de estudos, do
monitoramento, da integração de informa-
ções, do ordenamento do uso e ocupação do
solo, da conscientização da população acerca
dos riscos de desastres.
Entre os objetivos, há alguns de natureza es-
tratégica e outros, de cunho operacional, de
forma a permitir o planejamento e a gestão
das ações necessárias à proteção e defesa civil,
nos seus diversos componentes. Enquanto os
objetivos estratégicos estão mais direciona-
dos à formulação de políticas para a proteção
e defesa civil, implicando os três níveis de go-
verno, os objetivos operacionais são voltados
para a atuação local, onde podem ocorrer os
desastres; portanto, mais relacionados com a
atuação primeira dos municípios ou, se for o
caso, dos estados.
Para facilitar a visualização, os objetivos po-
dem ser agrupados segundo sua correlação
com os componentes da gestão de riscos de
desastres (Quadro 2).
45
A Política Nacional de Proteção e Defesa Civil
 Quadro 2. Objetivos da Política Nacional de Proteção e Defesa Civil Segundo os Componentes da Gestão de Risco de Desastres. 1.5 Competências da União, • Coordenar o Sistema Nacional de Proteção c) No referente à geração de conhecimento:
e Defesa Civil - SINPDEC, em articulação
Objetivos - Lei nº 12.608/12 - Art. 5º ** Prevenção Mitigação Preparação Resposta Recuperação Estados e Municípios • Promover estudos referentes às causas e
com os Estados, o Distrito Federal e os
I Reduzir os riscos de desastres - E X X X A implementação da política nacional de Municípios (inciso II); possibilidades de ocorrência de desastres
II Prestar socorro e assistência às populações atingidas por desastres – O X proteção e defesa civil cabe à União, aos Es- de qualquer origem, sua incidência, ex-
III Recuperar as áreas afetadas por desastres – O X tados, Distrito Federal e Municípios. A Lei • Apoiar os Estados, o Distrito Federal e os tensão e consequência (inciso III);
nº 12.608/12 define as atribuições de cada Municípios nas ações de prevenção, miti-
Incorporar a redução do risco de desastre e as ações de proteção e
IV defesa civil entre os elementos da gestão territorial e do planejamento X X gação, preparação, resposta e recuperação • Apoiar os Estados, o Distrito Federal e os
das políticas setoriais – E instância de governo, bem como estabelece
(parte do inciso IV); Municípios no mapeamento das áreas de
competências comuns a todas.
V Promover a continuidade das ações de proteção e defesa civil – E X X X risco, nos estudos de identificação de ame-
Estimular o desenvolvimento de cidades resilientes e os processos 1.5.1. Competência da União • Instituir o Plano Nacional de Proteção e aças, suscetibilidades, vulnerabilidades e
VI X X X
sustentáveis de urbanização - E
Defesa Civil (inciso VI); risco de desastre (parte do inciso IV);
Promover a identificação e avaliação das ameaças, suscetibilidades A competência da União refere-se às ativida-
VII e vulnerabilidades a desastres, de modo a evitar ou reduzir sua X X X
des ligadas à formulação e implementação da b) No referente ao Sistema de Informações e • Incentivar a instalação de centros univer-
ocorrência - O
política nacional, em termos da fixação de Monitoramento: sitários de ensino e pesquisa sobre desas-
Monitorar os eventos meteorológicos, hidrológicos, geológicos,
normas e diretrizes gerais, de apoio aos Es- tres e de núcleos multidisciplinares de
VIII biológicos, nucleares, químicos e outros potencialmente causadores de X X • Instituir e manter sistema de informações
desastres – O tados e Municípios, de coordenação de ações, ensino permanente e a distância, destina-
e monitoramento de desastres (inciso V); dos à pesquisa, extensão e capacitação de
Produzir alertas antecipados sobre a possibilidade de ocorrência de com vistas ao fortalecimento do Sistema Na-
IX X
desastres naturais – O
cional de Proteção e Defesa Civil, assim como recursos humanos, com vistas no geren-
• Realizar o monitoramento meteorológico,
do sistema de informações e monitoramento, ciamento e na execução de atividades de
Estimular o ordenamento da ocupação do solo urbano e rural, tendo hidrológico e geológico das áreas de risco,
X em vista sua conservação e a proteção da vegetação nativa, dos X X
além de ações específicas, voltadas ao conhe- proteção e defesa civil (inciso XI);
recursos hídricos e da vida humana – E bem como dos riscos biológicos, nuclea-
cimento e à pesquisa sobre gestão de riscos res e químicos (inciso IX),
Combater a ocupação de áreas ambientalmente vulneráveis e de risco e • Fomentar a pesquisa sobre os eventos de-
XI
promover a realocação da população residente nessas áreas – O
X X de desastres, entre outras. É o que dispõe o
flagradores de desastres (inciso XII);
artigo 6º da Lei nº 12.608/12. • Produzir alertas sobre a possibilidade de
Estimular iniciativas que resultem na destinação de moradia em local ocorrência de desastres, em articulação
XII X • Apoiar a comunidade docente no desenvol-
seguro – E
Art. 6º. Compete à União: com os Estados, o Distrito Federal e os
XIII Desenvolver consciência nacional acerca dos riscos de desastre – E X X
vimento de material didático­pedagógico
Municípios (inciso IX). relacionado ao desenvolvimento da cultu-
Orientar as comunidades a adotar comportamentos adequados
a) No referente à Política e ao Sistema Nacio-
XIV de prevenção e de resposta em situação de desastre e promover a X X X nal de Proteção e Defesa Civil: ra de prevenção de desastres (inciso XIII);
autoproteção – E

Integrar informações em sistema capaz de subsidiar os órgãos do • Expedir normas para implementação e
XV SINPDEC na previsão e no controle dos efeitos negativos de eventos X X X
adversos sobre a população, os bens e serviços e o meio ambiente – O execução da Política Nacional de Proteção
Fonte: Elaboração com base na Lei n° 12.608/12. e Defesa Civil – PNPDEC (inciso I);
** E = Estratégico O = Operacional

46 47

Manual de Proteção e Defesa Civil: A Política Nacional de Proteção e Defesa Civil A Política Nacional de Proteção e Defesa Civil
d) Demais competências:
• Instituir e manter cadastro nacional de mu-
nicípios com áreas suscetíveis à ocorrência
de deslizamentos de grande impacto, inun-
dações bruscas ou processos geológicos ou
hidrológicos correlatos (inciso VI);
• Instituir e manter sistema para declaração
e reconhecimento de situação de emer-
gência ou de estado de calamidade públi-
ca (inciso VII);
• Estabelecer critérios e condições para a de-
claração e o reconhecimento de situações
de emergência e estado de calamidade pú-
blica (inciso X).
1.5.2. Competências Comuns
O artigo 9º da Lei nº 12.608/12 estabelece
seis competências comuns à União, aos Esta-
dos e aos Municípios, com ênfase ao fortale-
cimento de uma cultura de prevenção, assim
como à adoção de medidas específicas de se-
gurança em áreas de risco. Pelo fato de serem
competências comuns, cabe a cada instância
governamental adotar as ações necessárias,
no âmbito de suas atribuições.
Manual de Proteção e Defesa Civil: A Política Nacional de Proteção e Defesa Civil
Art. 9o Compete à União, aos Estados e aos
Municípios:
 I - Desenvolver cultura nacional de prevenção
de desastres, destinada ao desenvolvimento
da consciência nacional acerca dos riscos de
desastre no País;
 II - Estimular comportamentos de prevenção
capazes de evitar ou minimizar a ocorrência
de desastres;
 III - Estimular a reorganização do setor pro-
dutivo e a reestruturação econômica das áreas
atingidas por desastres;
 IV - Estabelecer medidas preventivas de se-
gurança contra desastres em escolas e hospi-
tais situados em áreas de risco;
 V - Oferecer capacitação de recursos huma-
nos para as ações de proteção e defesa civil; e
VI - Fornecer dados e informações para o
sistema nacional de informações e monitora-
mento de desastres.
48
No que se refere à União, com vistas a apoiar
as atividades produtivas atingidas por desas-
tres, é autorizada a abertura de linha de crédi-
to, em agências financeiras de fomento, des-
tinada ao capital de giro e a investimentos de
empresas, de empresários individuais, bem
como de pessoas físicas ou jurídicas instala-
das em municípios que tiverem a situação de
emergência ou o estado de calamidade públi-
ca reconhecido pelo governo federal. É o que
dispõe o artigo 15 da Lei nº 12.608/12.
1.6. Instrumentos da Política
Nacional de Proteção
e Defesa Civil
Para a implementação da política nacional
de proteção e defesa civil, a Lei 12.608/12
estabelece um Sistema Nacional de Proteção
e Defesa Civil e instrumentos de distinta na-
tureza (Quadro 3), inter-relacionados e con-
vergentes, de forma a garantir um processo
permanente de gestão de riscos de desastres.
Os instrumentos de planejamento e gestão
são os utilizados para implementar os objeti-
vos, diretrizes e ações da Política Nacional de
Proteção e Defesa Civil, no âmbito da União,
dos Estados, Distrito Federal e dos municí-
pios. Enquadram-se nessa categoria os pla-
nos elaborados no âmbito nacional, regional,
estadual, em microrregiões ou associações de
municípios, e o sistema de informações e mo-
nitoramento de desastres.
O Plano de Contingência, o Plano de Implan-
tação de Obras e Serviços, assim como os Pla-
nos de Resposta e de Recuperação, incluem-se
em uma subcategoria dos instrumentos de
planejamento, como instrumentos de imple-
mentação, ou operacionais. Apesar de serem
denominados planos, têm distinta natureza
dos demais, já que são voltados à preparação
para a resposta, implementação de ações re-
lativas a obras de engenharia e demais obras
e serviços destinados a prevenir desastres ou
reconstruir infraestrutura e edificações atin-
gidas por desastres.
Na categoria Instrumentos Financeiros são
tratados os recursos, de distintas fontes, que
deverão ser alocados pela União, Estados e
Municípios. No caso dos recursos da União,
há mecanismos estabelecidos na legislação
sobre os procedimentos de transferência aos
Estados e Municípios (Ver capítulo: 1.6.3.
Instrumentos Financeiros).
49
A Política Nacional de Proteção e Defesa Civil
 Quadro 3. Instrumentos da Política Nacional de Proteção e Defesa Civil Além dos instrumentos específicos da políti- Os resultados só serão alcançados se for es- É importante destacar que as transformações
ca nacional de proteção e defesa civil, instru- tabelecido um processo de planejamento pretendidas pelo processo de planejamento
Instrumentos da política nacional de proteção e Defesa Civil mentos de outras políticas públicas contri- e gestão. A simples elaboração dos planos e gestão dos riscos de desastres ocorrem em
Nível de governo buem para o alcance dos seus objetivos, tais não garante as mudanças pretendidas. São um território determinado, seja ele um mu-
Natureza Instrumento como o Plano Diretor Municipal, os planos necessários o detalhamento dos planos em nicípio, uma região, um estado ou um país.
Federal Estadual Municipal
setoriais de habitação de interesse social, de programas e projetos, a sua execução, o mo- Assim, a redução dos riscos de desastres deve,
Plano Nacional de Proteção e Defesa Civil X saneamento básico, de gestão de resíduos só- nitoramento para eventuais ajustes duran- forçosamente, ser considerada em todos os
Plano Estadual de Proteção e Defesa Civil X
lidos, de bacias hidrográficas, entre outros. te o processo e a avaliação dos resultados e planos e programas setoriais, das diferentes
Instrumentos de Plano Municipal X X
Planejamento e Gestão impactos causados, que retroalimentarão o esferas de governo, e nas iniciativas promovi-
Sistema de Informações e Monitoramento de Desastres X X X
1.6.1. Instrumentos de processo para o replanejamento, de forma das pelos setores privado e comunitário inci-
Cadastro Nacional de Municípios com áreas suscetíveis à ocorrência de deslizamentos de grande
impacto, inundações bruscas ou processos geológicos ou hidrológicos correlatos
X X X Planejamento e Gestão continuada. dentes sobre esse território (Figura 2).
Plano de Contingência de Proteção e Defesa Civil X X X
Instrumentos de Plano de Resposta X X O planejamento e gestão devem ser entendi-
Implementação
(Operacionais) Plano de Implantação de Obras e Serviços X X X dos como um processo de transformação da Figura 2. Esferas de planejamento sobre o mesmo território municipal
Plano de Recuperação X X realidade que, no caso da política nacional de
Recursos Orçamentários da União, Estados e Municípios X X X
Instrumentos proteção e defesa civil, corresponde à elabo- ESFERAS DE PLANEJAMENTO
Fundos de Proteção e Defesa Civil da União, dos Estados e dos Municípios X X X SOBRE O (MESMO) TERRITÓRIO MUNICIAL
Financeiros
ração, implementação, monitoramento e ava-
Transferência de recursos da União X
liação dos resultados e impactos de planos,
Fonte: SEDEC/MI
programas e projetos, em todo o território Planes/programas
nacionales
nacional, nos três níveis de governo.

Planes/ Planes/
programas Municipio programas
regionales estaduales

Planeación Municipal

Fonte: SEDEC/MI

50 51

Manual de Proteção e Defesa Civil: A Política Nacional de Proteção e Defesa Civil A Política Nacional de Proteção e Defesa Civil
Dessa forma, a política nacional de proteção e
defesa civil é implementada por meio de pla-
nos, programas e projetos, com a necessária
destinação de recursos orçamentários ou de
outras fontes de financiamento.
A atual política nacional de gestão de riscos
de desastres está expressa no Plano Nacional
de Gestão de Riscos e Resposta a Desastres
Naturais - PNGRD3, lançado em 2012, no
Programa 2040 - Gestão de Riscos e Respos-
ta a Desastres, que integra o Programa Mais
Brasil (Plano Plurianual 2012-2015) e no
Programa 2040 – Gestão de Riscos e de De-
sastres, que integra o Plano Plurianual 2016-
2019. Todos envolvem diversos ministérios.
O Plano Nacional de Gestão de Riscos de De-
sastres prevê investimentos federais em ações
de prevenção, mapeamento de áreas de risco,
monitoramento, alerta e resposta a desastres.
Trata-se de ações, no âmbito legislativo e ad-
ministrativo, que objetivam salvar vidas e pro-
teger a integridade e a propriedade dos cida-
3
Disponível em: http://www.pac.gov.br/pub/up/relatorio/d0d2a5b6f24df2fea75e7f5401c70e0d.pdf
Manual de Proteção e Defesa Civil: A Política Nacional de Proteção e Defesa Civil
dãos que hoje habitam áreas de risco; ademais,
visam fortalecer as medidas de prevenção,
sem descuidar dos procedimentos necessários
de resposta, de socorro e de recuperação.
Enquanto, no nível nacional, o planejamento
tem um caráter predominantemente estraté-
gico, de detalhamento e implementação das
diretrizes da política nacional e articulação
com as demais políticas públicas, no plano
estadual ele ganha uma feição tático-opera-
cional, porquanto traz para a escala estadu-
al as orientações da política nacional, apoia
municípios e articula ações intermunicipais
de proteção e defesa civil. Já no nível munici-
pal, o planejamento passa a ser predominan-
temente operacional, mesmo tendo em mira
os cinco componentes da gestão de riscos de
desastres.
52
Plano Nacional
O Plano Nacional de Proteção e Defesa Civil,
segundo o art. 6o, § 1o da Lei no 12.608/12,
conterá, no mínimo, as diretrizes de ação go-
vernamental de proteção e defesa civil, no
âmbito nacional e regional, além da identifi-
cação dos riscos de desastres nas regiões geo-
gráficas e nas grandes bacias hidrográficas do
País. Deverá conter, ainda, diretrizes e deter-
minações relativas à rede de monitoramento
meteorológico, hidrológico e geológico e dos
riscos biológicos e tecnológicos, incluindo os
nucleares, além das relativas à produção de
alertas antecipados das regiões com risco de
desastres.
O Plano Nacional, portanto, refere-se a uma
escala territorial ampla, em nível nacional,
de macro ou mesorregião, ou de abrangência
interestadual, levando em consideração as di-
ferenças regionais, significativas no País, uma
vez que os riscos de desastres não são homo-
gêneos em todo o território nacional.
Em função da sua abrangência e, principal-
mente, das grandes diferenças regionais, nos
aspectos climáticos, nos regimes pluviomé-
tricos, nos graus de vulnerabilidade, em suas
diferentes matizes e, consequentemente, nas
ameaças, o Plano Nacional deverá orientar as
ações do Governo Federal nos cinco compo-
nentes da proteção e defesa civil, distinguin-
53
A Política Nacional de Proteção e Defesa Civil
do-as segundo as diversidades observadas
nas distintas porções do território nacional
e as diferentes realidades observadas à época
de sua elaboração ou atualização.
Os prazos para a elaboração e a revisão do
Plano Nacional de Proteção e Defesa Civil se-
rão regulamentados em decreto.
A implementação do Plano Nacional de Ges-
tão de Riscos de Desastres está contemplada
no PPA 2016-2019, por meio do Programa
“Gestão de Riscos de Desastres”, com os obje-
tivos de “Aprimorar a coordenação e a gestão
das ações de preparação, prevenção, mitiga-
ção, resposta e recuperação para a proteção
e defesa civil por meio do fortalecimento do
Sistema Nacional de Proteção e Defesa Civil –
SINDPEC, inclusive pela articulação federati-
va e internacional” e “Promover ações de res-
posta para atendimento à população afetada
e recuperar cenários atingidos por desastres,
especialmente por meio de recursos financei-
ros, materiais e logísticos, complementares à
ação dos Estados e Municípios”.
O Plano Plurianual (PPA) é um instrumento
previsto no art. 165 da Constituição Federal,
de programação orçamentária, de forma que
o governo organize sua atuação, do ponto de
vista financeiro, com vistas à implementação
das políticas públicas, destinando recursos
para o período de quatro anos.
 Quadro 4- Objetivos do Programa 2040 - PPA 2012-2015 e PPA 2016-2019
Plano Plurianual (PPA) 2016-2019

O PPA 2016-2019 tem 28 diretrizes estratégicas, que orientaram a concepção e a implementação No PPA 2012-2015 PPA 2016-2019
da dimensão tática do Plano, representada por 54 Programas Temáticos, organizados nas mesmas
Expandir o mapeamento das áreas de risco com foco em municípios
quatro áreas de políticas como o PPA anterior. O Programa 2040, já existente no PPA 2012-2015, 0587 recorrentemente afetados por inundações, erosões marítimas e fluviais,
enxurradas e deslizamentos, para orientar as ações de defesa civil.
passa a ser intitulado Gestão de Riscos e de Desastres

Uma das diretrizes estratégicas do PPA 2016-2019 trata das questões de proteção e defesa civil:
Expandir e difundir o mapeamento geológico-geotécnico com foco nos
Identificar riscos de desastres naturais por meio da elaboração de mapeamentos em
‘Ampliação das capacidades de prevenção, gestão de riscos e resposta a desastres e de mitigação 0602 municípios recorrentemente afetados por inundações, enxurradas e
municípios críticos
deslizamentos, para orientar a ocupação do solo
e adaptação às mudanças climáticas’. Esta diretriz estratégica orienta os seguintes programas
temáticos:
Promover a prevenção de desastres com foco em municípios mais
• 2040 - Gestão de Riscos e de Desastres; 
 suscetíveis a inundações, enxurradas, deslizamentos e seca, por meio
Apoiar a redução do risco de desastres naturais em municípios críticos a partir de
0169 de instrumentos de planejamento urbano e ambiental, monitoramento
planejamento e de execução de obras
• 2084 - Recursos Hídricos; 
 da ocupação urbana e implantação de intervenções estruturais e
emergenciais.
• 2021 - Ciência, Tecnologia e Inovação; 


• 2062 - Promoção, Proteção e Defesa dos Direitos Humanos de Crianças e Adolescentes; e 
 Aumentar a capacidade de emitir alertas de desastres naturais por meio do aprimoramento
Promover a estruturação do sistema de suporte a decisões e alerta de
0173 da rede de monitoramento, com atuação integrada entre os órgãos federais, estaduais e
desastres naturais.
municipais.
• 2063 - Promoção e Defesa dos Direitos de Pessoas com Deficiência.


Para cada programa temático há objetivos, metas e ações a serem realizadas. Observa-se que,
como no PPA anterior, esses programas não contemplam desastres biológicos e tecnológicos.
A evolução do PPA 2012-2015 para o PPA 2016-2019 pode ser verificada no Quadro 4.
Induzir a atuação em rede dos órgãos integrantes do Sistema Nacional
Aprimorar a coordenação e a gestão das ações de preparação, prevenção, mitigação,
resposta e recuperação para a proteção e defesa civil por meio do fortalecimento do Sistema
0172 de Defesa Civil, em apoio às ações de defesa civil, em âmbito nacional e
Nacional de Proteção e Defesa Civil, inclusive pela articulação federativa e internacional.
internacional, visando a prevenção de desastres.

Promover ações de resposta para atendimento à população afetada e recuperar cenários

Promover ações de pronta resposta e reconstrução de forma a
atingidos por desastres, especialmente por meio de recursos financeiros, materiais e
0174 restabelecer a ordem pública e a segurança da população em situações
logísticos, complementares à ação dos Estados e Municípios.
de desastre em âmbito nacional e internacional.

54 55

Manual de Proteção e Defesa Civil: A Política Nacional de Proteção e Defesa Civil A Política Nacional de Proteção e Defesa Civil
 Plano Estadual
O Plano Estadual de Proteção e Defesa Civil
tem seu conteúdo mínimo definido na Lei no
12.608/12:
Art. 7o  Compete aos Estados:
Parágrafo único.  O Plano Estadual de Prote-
ção e Defesa Civil conterá, no mínimo:
I - a identificação das bacias hidrográficas
com risco de ocorrência de desastres; e
  II - as diretrizes de ação governamental de
proteção e defesa civil no âmbito estadual, em
especial no que se refere à implantação da rede
de monitoramento meteorológico, hidrológico
e geológico das bacias com risco de desastre.
56
Manual de Proteção e Defesa Civil: A Política Nacional de Proteção e Defesa Civil
Ainda que se reconheça a predominância dos
desastres de causa hidro-meteorológica-geo-
lógica, razão pela qual devem ser necessaria-
mente considerados nos planos estaduais, há
outros tipos de desastres que não podem ser
desconsiderados. É preciso que sejam con-
templados todos os tipos de riscos de desas-
tres possíveis no âmbito de cada estado, bem
como a sua espacialização, pois os riscos não
obrigatoriamente distribuem-se uniforme-
mente pelo território.
Em função disso, os Planos Estaduais de Pro-
teção e Defesa Civil devem considerar todo
o território do Estado, eventuais diferenças
de natureza ou grau dos riscos em distintas
porções do território, bem como as possíveis
escalas de regionalização que favoreçam a de-
senvolvimento das atividades, a integração
entre as diferentes ações e a articulação com
as demais políticas públicas e entre as dife-
rentes regiões.
Plano Municipal
A Lei no 12.608/12 não institui um Plano
Municipal de Proteção e Defesa Civil, mas
estabelece, no inciso III do Art. 8o, que o mu-
nicípio deve “incorporar as ações de proteção
e defesa civil no planejamento municipal”. O
mesmo Art. 8o, nos seus incisos XI e XIV, de-
fine outras competências para o município,
relacionadas ao planejamento e gestão:
Art. 8o  Compete aos Municípios
XI - realizar regularmente exercícios simula-
dos, conforme Plano de Contingência de Pro-
teção e Defesa Civil;
XIV - manter a União e o Estado informados
sobre a ocorrência de desastres e as atividades
de proteção civil no Município.
A determinação do inciso III deixa claro que
o processo de planejamento municipal deverá
incorporar as questões de proteção e defesa
civil nos seus instrumentos, planos, progra-
mas e projetos, sempre com ênfase na pre-
venção dos desastres. Em outras palavras, a
redução dos riscos de desastres deve ser uma
matéria transversal a todo o processo de pla-
nejamento municipal.
57
A Política Nacional de Proteção e Defesa Civil
Apesar de não ser exigido pela Lei federal no
12.608/12, alguns estados preveem, em lei
estadual, a elaboração do Plano Municipal de
Proteção e Defesa Civil, a exemplo do Paraná.
Independentemente de norma legal, alguns
municípios têm elaborado o Plano Municipal.
Como os desastres ocorrem sempre no territó-
rio municipal, seja de um ou mais municípios,
é importante que cada município tenha o seu
plano local de proteção e defesa civil, articu-
lado com os demais instrumentos de planeja-
mento municipal. O plano local possibilitará
ao município atuar de forma mais efetiva e efi-
caz na gestão dos riscos de desastres, de forma
autônoma ou articulada com outros municí-
pios e com as demais esferas de governo.
Sistema de Informações e Monitoramen-
to de Desastres
Para o processo de planejamento e gestão da
proteção e defesa civil ter sucesso, é indis-
pensável um bom sistema de informações
que forneça dados concretos, confiáveis e
atualizados sobre as áreas suscetíveis a de-
sastres, a natureza dos riscos existentes, as
probabilidades de ocorrência do desastre, sua
abrangência e possíveis impactos, as popula-
ções a serem porventura afetadas, os danos
ambientais, entre outros.
Todos esses dados devem ser projetados sobre
bases cartográficas adequadas, tais como car-
tas geotécnicas ou mapas de vulnerabilidade.
Entre as competências da União, está a de
“instituir e manter sistema de informações
e monitoramento de desastres” (artigo 6º, V
da Lei nº 12.608/12). Nesse sentido, o artigo
13 da Lei nº 12.608/12 autoriza a “criação de
sistema de informações de monitoramento
de desastres, em ambiente informatizado,
que atuará por meio de base de dados com-
partilhada entre os integrantes do SINPDEC
visando ao oferecimento de informações atu-
alizadas para prevenção, mitigação, alerta,
resposta e recuperação em situações de de-
sastre em todo o território nacional”.
O Sistema de Informações e Monitoramen-
to de Desastres, portanto, tem uma ampla
abrangência, compreendendo vários subsis-
temas operativos, adotados pelos diferentes
órgãos que atuam, de forma coordenada, no
âmbito do SINPDEC, preferencialmente em
meio digital.
O Sistema Integrado de Informações sobre
Desastres - S2ID – tem por objetivo promo-
ver a integração dos dados e informações
gerenciais de múltiplas fontes e sistemas, vi-
sando à pronta resposta, à redução de riscos
atuais e à prevenção de novos riscos. O S2ID,
portanto, é parte integrante do Sistema de
Manual de Proteção e Defesa Civil: A Política Nacional de Proteção e Defesa Civil
Informações e Monitoramento de Desastres,
tendo sido disciplinado pela Portaria nº 526,
disponível no sítio oficial do Ministério da In-
tegração Nacional.
Para maiores informações consulte o Manual
Entendendo a Gestão de Riscos de Desastres
ou https://s2id.mi.gov.br/.
• Cadastro Nacional de Municípios com
áreas suscetíveis à ocorrência de desliza-
mentos de grande impacto, inundações
bruscas ou processos geológicos ou hidro-
lógicos correlatos.
O Cadastro Nacional de municípios com áreas
suscetíveis à ocorrência de deslizamentos de
grande impacto, inundações bruscas ou pro-
cessos geológicos ou hidrológicos correlatos
foi criado para identificar os municípios onde
reconhecidamente ocorrem esses fenômenos
e possibilitar a adoção de medidas voltadas
à redução dos riscos de desastres. De acordo
com a legislação que o instituiu, a inscrição
no referido Cadastro deve ser de iniciativa
do município, ou por indicação dos Estados,
segundo critérios a serem estabelecidos em
regulamento
Maiores informações no Capítulo: 4.2.1.
Exigências para os Municípios Integrantes do
Cadastro Nacional, deste Manual.
58
1.6.2. Instrumentos de
Implementação
Os instrumentos de implementação incluem
os planos de natureza operacional, ou seja, os
voltados à execução de ações, como os Planos
de Contingência de Proteção e Defesa Civil,
os Planos de Resposta, de Implantação de
Obras e Serviços e os de Recuperação.
Plano de Contingência de Proteção
e Defesa Civil
O Plano de Contingência de Proteção e Defe-
sa Civil, de acordo com a definição do Anexo
VI da Instrução Normativa nº 02, de 20 de de-
zembro de 2016, é o documento que registra
o planejamento elaborado a partir da percep-
ção do risco de determinado tipo de desastre
e estabelece os procedimentos e responsabili-
dades. Visa, portanto, a preparar o município
para promover uma eficiente gestão de riscos
de desastres. De natureza operativa, deve ser
submetido à avaliação e à prestação de con-
tas anual, por meio de audiência pública, com
ampla divulgação.
Plano de Resposta, de Implantação de
Obras e Serviços, e de Recuperação
O Plano de Resposta cuida das atividades
necessárias ao atendimento imediato da po-
pulação afetada por desastres. O Plano de
Implantação de Obras e Serviços permite ao
município programar as obras de infraestru-
tura e serviços urbanos necessários à pre-
venção dos riscos de desastres, a exemplo de
obras de drenagem, contenção de encostas,
desassoreamento de cursos de água, cons-
trução de cisternas, entre outros. Já o Plano
de Recuperação é voltado à programação de
obras de reconstrução e reabilitação de áreas
afetadas por desastres.
Além de possibilitarem o atendimento às áre-
as afetadas e a programação de obras e servi-
ços no município, estes planos são conside-
rados essenciais para a obtenção de recursos
junto ao governo federal.
O Ministério das Cidades instituiu o Plano
Municipal de Redução de Riscos - PMRR,
no âmbito do Programa de Urbanização, Re-
gularização e Integração de Assentamentos
Precários. Este Plano foi concebido como um
instrumento de planejamento, para o diag-
nóstico do risco e a proposição de medidas,
estruturais e não estruturais, para a sua re-
dução, com estimativa de custos e critérios
para priorização das medidas. O PMRR, na
prática, tem tido a mesma função do Plano
de Implantação de Obras e Serviços.
1.6.3. Instrumentos Financeiros
Os recursos financeiros destinados à proteção
e defesa civil provêm de recursos orçamen-
tários da União, Estados, Distrito Federal e
municípios, de Fundos Nacional, Estaduais e
Municipais de Proteção e Defesa Civil.
As condições e procedimentos para a trans-
ferência de recursos da União para Estados,
Distrito Federal e Municípios constam das
Leis nº 12.608, de 2012, e especificamente
da Lei nº 12.340, de 2010, com nova redação
dada pela Lei nº 12.983, de 2014.
Até 2012, anteriormente à Lei nº 12.608/12,
cabia à SEDEC a responsabilidade de transfe-
rir recursos da União para os Estados e Mu-
nicípios que apresentassem projetos visando
“execução de ações de prevenção em áreas de risco de desastres e de resposta e recuperação
em áreas atingidas por desastres”.
59
A Política Nacional de Proteção e Defesa Civil
à prevenção de riscos de desastres. A partir
do PPA 2012-2015, os recursos destinados à
prevenção são implementados por outros ór-
gãos setoriais.
Com a evolução trazida pela Lei Federal nº
12.608, de 2012, priorizando as ações de
prevenção como diretriz da política nacional,
amplia-se a possibilidade de transferência de
recursos da União para os Estados e Muni-
cípios que adotem medidas de prevenção de
riscos de desastres. É o que dispõe a nova
ementa da Lei Federal nº 12.340, com a re-
dação dada pela Lei nº 12.983/14: “ dispõe
sobre as transferências de recursos da União
aos órgãos e entidades dos Estados, do Dis-
trito Federal e dos Municípios são para a
Cada um dos componentes da gestão de ris-
cos de desastres – prevenção, mitigação, pre-
paração, resposta e recuperação - implica uma
série de ações, que exigem recursos financei-
ros, em maior ou menor grau. Esses recursos
poderão ser fornecidos por fontes financeiras
federais, estaduais e municipais. De acordo
com o princípio da subsidiariedade, cabe ao
município atender, em primeira instância,
às necessidades decorrentes de eventos ad-
versos, cabendo ao Poder Executivo Federal
apoiar, de forma complementar, os Estados
e os Municípios. (Decreto nº 7257, de 04 de
agosto de 2010, artigo 1º).
Independentemente da destinação, a transfe-
rência de recursos da União para os Estados,
Distrito Federal e Municípios deverá observar
regras e procedimentos de acompanhamento
e fiscalização por parte do órgão responsável
pelas transferências e pelos órgãos de contro-
le, aos quais os gestores beneficiários deverão
apresentar relatórios comprovando as despe-
sas em prol do interesse público, de acordo
com prazos e condições estabelecidas em re-
gulamento. O não cumprimentos dessas exi-
gências implica sanções aos gestores, como
devolução dos recursos repassados e demais
penalidades cabíveis.
4
Em nível federal, o Portal da Transparência, mantido pelo Ministério da Fiscalização, Transparência e Controle (antiga Controladoria Geral da União), divulga todos os recursos repassados
pela União aos Estados e Municípios.
Manual de Proteção e Defesa Civil: A Política Nacional de Proteção e Defesa Civil
É assegurada a ampla divulgação, em meio
digital, por meio de portal4 na Internet, a ser
disponibilizado pelos gestores beneficiários
dos recursos, em cada instância governamen-
tal, das ações que impliquem obras ou empre-
endimentos custeados com recursos federais,
com especial atenção às metas estabelecidas,
aos valores envolvidos, às empresas contrata-
das e ao estágio de execução.
Pelo fato de serem mais complexas e exigirem
ação imediata ou a curto prazo, as ações mais
onerosas são as de resposta e as de recupera-
ção. São as que, invariavelmente, necessitam
intervenção e apoio financeiro dos Estados e
da União.
Recursos financeiros para a prevenção,
resposta e recuperação
As transferências de recursos para as ações de
prevenção em áreas de risco de desastres
e de resposta e recuperação em áreas atin-
gidas por desastres são consideradas obriga-
tórias (Lei federal nº 12.340, de 2010, com
redação dada pela Lei nº 12.983, de 2014 e
pela Lei nº 12608, de 2012). Todavia, a trans-
ferência e o valor dos recursos dependerão de
condicionantes, cabendo aos órgãos respon-
sáveis avaliar a disponibilidade orçamen-
60
tária e financeira para os repasses, assim
como o cumprimento de regras estabelecidas
na legislação pertinente.
Prevenção
As medidas de prevenção envolvem va-
riadas ações, de distinta natureza, ligadas à
redução dos riscos de desastres. Seu planeja-
mento e execução são de “responsabilidade de
todos os órgãos integrantes do Sistema Nacional
de Proteção e Defesa Civil, assim como dos de-
mais órgãos da Administração Pública federal,
estadual e municipal que, setorialmente, execu-
tem ações nas áreas de saneamento, transpor-
te, habitação, e outras áreas de infraestrutura”
(artigo 12 do Decreto Federal nº 7.257, de 4
de agosto de 2010).
Os recursos destinados às ações de preven-
ção de riscos de desastres estão no âmbito de
atuação de vários órgãos e entidades federais,
como o Ministério das Cidades, Ministério
das Minas e Energia (CPRM) ou da Ciência
e Tecnologia, por exemplo, no que se refere à
identificação, mapeamento e monitoramento
de riscos, ameaças e vulnerabilidades locais.
A transferência de recursos, nesses casos,
observará outros procedimentos, como a
celebração de convênios.
A obtenção de recursos federais para a pre-
venção exige a elaboração de Planos de Tra-
balho, observados os procedimentos de pres-
tação de contas, de fiscalização, entre outros.
Resposta
As ações de resposta compreendem, entre
outras, as de socorro, de assistência às vítimas
e ao restabelecimento de serviços essenciais.
Como regra geral, para que se solicite o apoio
financeiro do governo federal, após a ocor-
rência de um desastre, é essencial haver o re-
conhecimento da situação de emergência
ou do estado de calamidade pública.
Todavia, quando se tratar, exclusivamente de
socorro e assistência às vítimas, o governo fe-
deral poderá, mediante solicitação motivada
e comprovada, por parte do ente beneficiário,
prestar apoio prévio ao reconhecimento fede-
ral de situação de emergência ou de estado de
calamidade pública. De toda forma, o ente be-
neficiário fica responsável pela apresentação
da documentação e das informações exigidas
para o reconhecimento de situação de emer-
gência ou de estado de calamidade pública.
Com base nas informações obtidas e consi-
derando a disponibilidade orçamentária e fi-
nanceira, o Ministério da Integração Nacional
definirá o montante de recursos a ser transfe-
rido para a execução das ações de resposta –
as de socorro, de assistência às vítimas e de
restabelecimento dos serviços essenciais.
Como se trata de situações de emergência,
que exigem uma rápida intervenção, foi cria-
do um mecanismo ágil de atendimento às ne-
cessidades da população, ou seja, o Cartão de
Pagamento da Defesa Civil – CPDC, vincula-
do à conta específica do ente beneficiário. Por
meio do Cartão será feito o pagamento das
despesas realizadas, com os recursos trans-
feridos pelo Ministério da Integração Nacio-
nal. Assim, o Cartão é um instrumento de
pagamento, emitido em nome do órgão ou
da entidade do Estado ou do Município be-
neficiário, a ser utilizado exclusivamente
pelo portador nele identificado.
Na utilização dos recursos transferidos pela
União, são vedados:     
I. A aceitação de qualquer acréscimo no valor
da despesa decorrente da utilização do Car-
tão de Proteção e Defesa Civil;
II. A utilização do Cartão no exterior;      
III. A cobrança de taxas de adesão, manuten-
ção, anuidades ou quaisquer outras despesas
decorrentes da obtenção ou do uso do CPDC;       e de projetos, assim como a cotação de pre-
IV. A realização de saque em dinheiro por
meio do CPDC.     
61
A Política Nacional de Proteção e Defesa Civil
Reconstrução
As transferências de recursos voltadas à exe-
cução de ações de reconstrução estão su-
jeitas à exigência de apresentação prévia de
Plano de Trabalho, pelo ente beneficiário, no
prazo e na forma regulamentar.
Cabe à União estabelecer as diretrizes, bem
como aprovar os Planos de Trabalho, também
aplicáveis no caso das ações de prevenção. Os
repasses de recursos serão realizados de acor-
do com o previsto nos referidos Planos, que
conterão, entre outros elementos, as metas
físicas. O cumprimento do Plano de Trabalho
será fiscalizado pela União.
Os Estados e Municípios, no processo de
solicitação de recursos para as ações de re-
cuperação, bem como de prevenção, deverão
demonstrar a necessidade dos recursos solici-
tados, a constar do Plano de Trabalho. Tam-
bém deverão ser apresentadas as estimativas
dos custos necessários à execução das ações
previstas, que servirão de base para a defini-
ção do montante a ser transferido pela União.
Os Estados poderão apoiar a elaboração de
Termos de Referência, de Planos de Trabalho
ços, a fiscalização, acompanhamento e pres-
tação de contas de municípios com população
inferior a 50.000 habitantes.
Fundos de Proteção e Defesa Civil
O Fundo Nacional para Calamidades Públi-
cas - FUNCAP, instituído em 1969, tinha o
objetivo de apoiar financeiramente as ações
de resposta, como as de socorro, assistência à
população e a reabilitação de áreas atingidas
por desastres.
Atualmente, sob a denominação de Fundo
Nacional para Calamidades Públicas, Prote-
ção e Defesa Civil – FUNCAP, não contempla
mais as ações de resposta, que passaram a ser
apoiadas por meio de outro procedimento,
o do depósito em conta específica. Acompa-
nhando a evolução da Política Nacional de
Proteção e Defesa Civil, que prioriza as ações
de prevenção e de mitigação, o Fundo Nacio-
nal, segundo o disposto na Lei nº 12.983, de
2014, passou a custear, no todo ou em parte:
• Ações de prevenção em áreas de risco de
desastre
• Ações de recuperação de áreas atingidas
por desastres
Manual de Proteção e Defesa Civil: A Política Nacional de Proteção e Defesa Civil
O FUNCAP tem natureza contábil e financei-
ra e é vinculado ao Ministério da Integração
Nacional. Seus recursos provêm de dotações
orçamentárias anuais, de créditos suplemen-
tares, de doações e recursos de outras fontes.
Ao estabelecer a possibilidade de haver trans-
ferência de recursos entre Fundos, a legisla-
ção indica que esta deve ser uma orientação
a ser seguida pelos Estados e Municípios, ou
seja, que instituam Fundos destinados às
ações de proteção e defesa civil. Os Fundos
estaduais e municipais, à semelhança do Fun-
do Nacional, deverão ter como objeto precí-
puo a execução de ações de prevenção de
riscos de desastres e as de recuperação de
áreas atingidas por desastres.
Os recursos serão transferidos diretamente
para os Fundos Estaduais e Municipais, sen-
do dispensada qualquer outra formalidade,
como a celebração de convênio ou outro ins-
trumento jurídico.
62
A transferência de recursos entre o FUNCAP
e os fundos estaduais e municipais dar-se-á,
no caso de ações de recuperação, após o reco-
nhecimento federal da situação de emergên-
cia ou de calamidade pública, e, no caso de
prevenção, após a identificação da ação como
necessária para prevenir desastres.
Os procedimentos a serem utilizados nos re-
passes de recursos por meio dos FUNCAP se-
rão estabelecidos em regulamentação, o que
ainda não ocorreu.
A informação é essencial para o controle e
a participação social. Nesse sentido, a legis-
lação de proteção e defesa civil exige que os
entes beneficiados por recursos deverão “dar
ampla divulgação, inclusive por meio de portal
na Internet, às ações inerentes às obras ou em-
preendimentos custeados por recursos federais,
destacando-se o detalhamento das metas, valo-
res envolvidos, empresas contratadas e estágio
de execução”. (§ 9º do artigo 1-A da Lei nº
12.340/10 e suas alterações).
1.7. A Situação de Emergência e
o Estado de Calamidade Pública
A caracterização da situação de emergência e
do estado de calamidade pública é fundamen-
tal para a política de proteção e defesa civil,
pois traz importantes consequências, em re-
lação às ações a serem adotadas para atender
às necessidades da população atingida por
desastres, e aos aspectos administrativo e fi-
nanceiro, pois abre caminho para a adoção de
uma série de medidas, a seguir apresentadas.
A Lei nº 12608/2012 dispõe:
Art. 6o  Compete à União:
……..
VII - Instituir e manter sistema para declara-
ção e reconhecimento de situação de emergên-
cia ou de estado de calamidade pública;
X - Estabelecer critérios e condições para a
declaração e o reconhecimento de situações de
emergência e estado de calamidade pública.
A definição de situação de emergência e de es-
tado de calamidade pública consta da Instru-
ção Normativa nº 02, de 20 de dezembro de
2016, do Ministério da Integração Nacional,
Anexo VI, itens VIII e IX, e do Decreto federal
nº 7.257, de 04 de agosto de 2010, artigo 2º,
incisos III e IV:
• Situação de emergência é a situação
anormal, provocada por desastres, cau-
sando danos e prejuízos que impliquem
o comprometimento parcial da capa-
cidade de resposta do Poder Público do
ente federativo atingido;
• Estado de calamidade pública é a situ-
ação anormal, provocada por desastres,
causando danos e prejuízos que impli-
quem o comprometimento substancial
da capacidade de resposta do Poder Pú-
blico do ente federativo atingido.
63
A Política Nacional de Proteção e Defesa Civil
O que distingue a situação de emergência do
estado de calamidade pública são, de um lado,
a intensidade, a gravidade e os danos e preju-
ízos que o desastre provoca e, de outro, a ca-
pacidade de resposta de Estados e Municípios
para atender às necessidades da população.
Dano é o resultado de perdas humanas,
materiais ou ambientais infligidas às
pessoas, comunidades, instituições,
instalações e aos ecossistemas, como
consequência de um desastre.
Prejuízo é a medida da perda relacionada
com o valor econômico, social e patrimonial
de um determinado bem, em circunstâncias
de desastre.
Perda é a privação ao acesso de algo que
possuía ou a serviços essenciais.
Fonte: Instrução Normativa nº 02, de 2016, Anexo VI
Ocorrido o desastre, que poderá causar maio-
res ou menores danos e prejuízos, há que se
verificar a capacidade de atendimento das
necessidades da população, ou seja, a capaci-
dade de resposta, por parte do Poder Público.
Esse é o critério para se determinar a existên-
cia de uma situação de emergência ou do es-
tado de calamidade pública.
A Instrução Normativa nº 02/16 – IN 02 es-
tabelece procedimentos e critérios para a de-
cretação de situação de emergência ou estado
de calamidade pública pelos Municípios, Es-
tados e Distrito Federal, e para o reconheci-
mento das situações de anormalidade decre-
tadas pelos entes federativos.
Os desastres, segundo a IN 02, são classifi-
cados segundo sua intensidade como de pe-
quena intensidade (nível I), média inten-
sidade (nível II) ou de grande intensidade
(nível III).
Manual de Proteção e Defesa Civil: A Política Nacional de Proteção e Defesa Civil
Desastres de nível I são aqueles em que há
somente danos humanos consideráveis e que
a situação de normalidade pode ser restabele-
cida com recursos mobilizados em nível local
ou complementados com o aporte de recur-
sos estaduais e federais.
Desastres de nível II são aqueles em que
os danos e prejuízos são suportáveis e supe-
ráveis pelos governos locais e a situação de
normalidade pode ser restabelecida com os
recursos mobilizados em nível local ou com-
plementados com o aporte de recursos esta-
duais e federais.
Nesse tipo de desastres, deve haver, ao me-
nos, dois danos, um deles obrigatoriamente
considerado como dano humano que cause
prejuízo econômico público ou prejuízo eco-
nômico privado, afetando a capacidade do
poder público local em responder e gerenciar
a crise instalada.
64
Desastres de nível III são aqueles em que
os danos e prejuízos não são superáveis e su-
portáveis pelos governos locais e o restabele-
cimento da situação de normalidade depen-
de da mobilização e da ação coordenada das
três esferas de atuação do Sistema Nacional
de Proteção e Defesa Civil (SINPDEC) e, em
alguns casos, de ajuda internacional.
Esse tipo de desastre caracteriza-se pela con-
comitância de óbitos, do isolamento de popu-
lação, da interrupção de serviços essenciais,
da interdição ou destruição de unidades ha-
bitacionais, da danificação ou destruição de
instalações públicas prestadoras de serviços
essenciais e obras de infraestrutura pública
Os desastres de nível I e II ensejam a de-
cretação de Situação de Emergência. Os
desastres de nível III ensejam a decreta-
ção de Estado de Calamidade Pública.
1.7.1. Os Efeitos da Declaração de
Situação de Emergência ou de Esta-
do de Calamidade Pública
A declaração situação de emergência ou de
calamidade pública cabe aos Prefeitos ou aos
Governadores estaduais e do Distrito Federal,
por meio de decreto devidamente fundamen-
tado em parecer técnico do órgão de proteção
e defesa civil.
O parecer técnico deverá mencionar os danos
causados pelo desastre, de forma a funda-
mentar a decretação, devendo ser observados
os critérios fixados pela Instrução Normativa
nº 02, de 2016.
Em se tratando de desastres que atingirem
mais de um município, resultantes de um
mesmo evento adverso, cabe ao governador
do Estado a decretação de situação de emer-
gência ou de calamidade pública.
A declaração terá validade de 180 (cento e oi-
tenta dias), contados a partir da data de sua
publicação.
Uma vez decretada a situação de emergência
ou de calamidade pública, o Prefeito ou Go-
vernador do Estado ou do Distrito Federal,
poderá solicitar o reconhecimento federal,
por meio de requerimento que justifique as
razões para tal reconhecimento, a necessi-
dade de auxílio federal e a especificação dos específicas da legislação trabalhista, previ-
benefícios federais solicitados. Os procedi- denciária, tributária, de desapropriação, de
mentos a serem seguidos para a solicitação licitações, entre outras.
de reconhecimento constam da Instrução
Os procedimentos de transferência de recur-
Normativa nº 02, de 2016.
sos da União para os Estados, Distrito Fede-
Os procedimentos a serem realizados devem ral e Municípios, necessários para fazer face
ser realizados por intermédio do Sistema Inte- aos desastres, assim como às atividades de
grado do Informações sobre Desastres- S2ID. prevenção, são regulamentados pela Lei Fe-
deral nº 12.340, de 2010, com a redação dada
Quando, reconhecidamente, a intensidade do pela Lei Federal nº 12.983, de 2014, e pela
desastre e seus impactos sociais, econômicos Lei Federal nº 12.608, de 2012.
e ambientais demandarem, poderá haver reco-
nhecimento sumário, por parte da Secretaria
Nacional de Proteção e Defesa Civil, da situa-
ção de emergência ou do estado de calamidade
pública, tendo como base apenas o Decreto e o
requerimento da autoridade competente, para
agilizar as providências cabíveis.
Para maiores informações sobre esses proce-
dimentos, consultar o Manual de Proteção e
Defesa Civil: A Gestão de Riscos de Desastres
no Brasil.
A declaração e o correspondente reconheci-
mento, pelo Ministério da Integração Nacio-
nal, da situação de emergência ou do estado
de calamidade pública são atos administrati-
vos importantes para o adequado gerencia-
mento dos desastres, já que possibilitam a
adoção de medidas financeiras, como a so-
licitação de recursos da União, e de normas
65
A Política Nacional de Proteção e Defesa Civil
1.7.2. Medidas Decorrentes da Situ-
ação de Emergência ou do Estado de
Calamidade Pública
A legislação de proteção e defesa civil esta-
belece algumas medidas, em função do reco-
nhecimento da situação de emergência ou do
estado de calamidade pública. São elas:
• Proibição da cobrança de juros de mora,
por estabelecimentos bancários e institui-
ções financeiras, sobre títulos de qualquer
natureza, cujo vencimento se dê durante
o período de suspensão de atendimen-
to ao público em suas dependências, em
razão de desastres, desde que sejam qui-
tados no primeiro dia de expediente nor-
mal, ou em prazo superior, definido em
norma específica (Lei Federal nº 12.340,
de 1º de dezembro de 2010, artigo 15).
• Doação de estoque público de alimen-
tos, pelo Governo Federal, às populações
atingidas por desastres, mediante propos-
ta conjunta do Ministério da Agricultura,
Pecuária e Abastecimento, do Ministério
da Integração Nacional e da Casa Civil da
Presidência da República, (Lei nº 12.340,
de 1º de dezembro de 2010, artigo 16).
• Liberação de Fundo de Garantia por
Tempo de Serviço – FGTS, para o titular de
conta residente no município, por motivo de
Manual de Proteção e Defesa Civil: A Política Nacional de Proteção e Defesa Civil
necessidade pessoal, cuja urgência e gravida-
de decorram de desastre natural (Decreto
nº 5113, de 22 de junho de 2004, que regula-
menta a Lei nº 8036, de 11 de maio de 1990,
dispondo sobre o Fundo de Garantia do Tem-
po de Serviço – FGTS).
A liberação dos recursos do FGTS restringe-
-se às hipóteses de desastre natural, que
compreendem, além dos eventos relativos ao
excesso de chuvas, ou outras condições me-
teorológicas adversas, os eventos ligados às
condições climatológicas que causam escas-
sez ou exaurimento hídrico, tais como a seca
e a estiagem. Ademais, os riscos biológicos
também estão inclusos no rol dos desastres
naturais, segundo a Classificação e Codifica-
ção Brasileira de Desastres (Cobrade).
É também considerado como natural, para
fins de liberação dos recursos do FGTS, o
desastre decorrente do rompimento ou
colapso de barragens que ocasione movi-
mento de massa, com danos a unidades resi-
denciais.  Esta hipótese foi incluída pelo De-
creto nº 8.572, de 2015.
• Antecipação do pagamento de benefí-
cios de prestação continuada, previdenci-
ária e assistencial, da Previdência Social,
em caráter excepcional, mediante ato do
Ministro da Previdência Social, enquanto
perdurar o estado de calamidade pública.
66
Também poderá ser antecipado, mediante
opção do beneficiário, o valor correspon-
dente a uma renda mensal do benefício
devido, excetuados os temporários. Nesse
caso, o valor antecipado será ressarcido de
forma parcelada (Decreto nº 7.223, de 29
de junho de 2010, que alterou o artigo 169
do Regulamento da Providência Social-
Decreto nº 3048, de 06 de maio de 1999);
• Redução do Imposto sobre Propriedade
Territorial Rural - ITR Aplicável apenas
nos casos de estado de calamidade públi-
ca, decretada até 31 de dezembro do ano
anterior ao fato gerador do imposto, com
o reconhecimento do Governo Federal,
e desde que tenha havido, comprovada-
mente, destruição de pastagens e planta-
ções, frustração de safra ou colheita, em
decorrência do evento extremo. Os even-
tos extremos referem-se à prolongada
estiagem, inundação, granizo, vendaval,
entre outros. O Ministro da Agricultura
poderá determinar um percentual de re-
dução do ITR, de até 90%, desde que o
imóvel tenha sido efetivamente atingi-
do pelas causas determinantes daquela
situação. Esse percentual será calculado
com base em dados do ano anterior ao da
ocorrência ou fixado genericamente para
todos os imóveis que, comprovadamente,
estejam situados na área de ocorrência
da intempérie ou calamidade (Decreto
nº 84.685/1980, que trata da redução do
Imposto Territorial Rural nos casos de in-
tempérie ou calamidade).
Ver: Ministério da Fazenda Secretaria da Re-
ceita Federal do Brasil imposto sobre a pro-
priedade territorial rural (itr) perguntas e
respostas - em http://idg.receita.fazenda.gov.
br/orientacao/tributaria)
• Dispensa de licitação, cabível somente
para “os bens necessários ao atendimento
da situação emergencial ou calamitosa e
para as parcelas de obras e serviços que
possam ser concluídas no prazo máximo
de 180 (cento e oitenta) dias, consecuti-
vos e ininterruptos, contados da ocorrên-
cia da emergência ou calamidade, vedada
a prorrogação dos respectivos contratos”.
É o que dispõe a Lei Federal nº 8.666, de
1993, no artigo 24, item IV, que dispensa
a licitação em caso de:
“Emergência ou calamidade pública, quando
caracterizada urgência de atendimento de si-
tuação que possa ocasionar prejuízo ou com-
prometer a segurança de pessoas, obras, ser-
viços, equipamentos e outros bens, públicos
ou particulares”.
Deve-se observar que a legislação de proteção
e defesa civil (Lei nº 12.983, de 2014, artigo
15-A) estendeu o Regime Diferenciado de
Contratações – RDC, às licitações e contra-
tos destinados às ações de prevenção em áre-
as de risco de desastres, e de resposta e recu-
peração em áreas atingidas por desastres.
Ver:https://www.comprasgovernamentais.
gov.br/arquivos/micro-e-pequenas-empre-
sas/regime-diferenciado-de-contratacoes-
-29out2014.pdf
• Desapropriação por utilidade pública,
tanto pelos Municípios, como pelos Es-
tados e União, para facilitar as ações de
resposta a desastres e as de reconstru-
ção, com fundamento no Decreto-Lei n.
3.365, de 21 de junho de 1941, que, ao
dispor sobre os casos de desapropriação
por utilidade pública, menciona: “o socor-
ro público, em caso de calamidade” (alí-
nea “c” do artigo 5º).
67
A Política Nacional de Proteção e Defesa Civil
Demais políticas públicas
68 69

Manual de Proteção e Defesa Civil: A Política Nacional de Proteção e Defesa Civil A Política Nacional de Proteção e Defesa Civil

A Política Nacional de Proteção e Defesa Civil e as Demais Políticas Públicas
Ao estabelecer que a Política Nacional de
Proteção e Defesa Civil deve se integrar às
políticas de ordenamento territorial, desen-
volvimento urbano, saúde, meio ambiente,
mudanças climáticas, gestão de recursos hí-
dricos, geologia, infraestrutura, educação,
ciência e tecnologia e às demais políticas
setoriais, tendo em vista a promoção do de-
senvolvimento sustentável (art. 3º, parágra-
fo único), a Lei Federal nº 12.608/12 indica
que a gestão dos riscos de desastres é tema
transversal às políticas públicas. A política de
proteção e defesa civil, portanto, deve ser ela-
borada e implementada de forma coordenada
e articulada às demais políticas.
2
Essas políticas interpenetram-se, em mui-
tos de seus aspectos, não se podendo, por
vezes, traçar uma clara linha de delimitação
entre elas. Todavia, há que se considerar que
são políticas regidas por diretrizes, normas e
instrumentos específicos e envolvem uma sé-
rie de órgãos e instituições, no nível federal,
estadual e municipal. Promover a articulação
institucional, a organização e a coordenação
para construir esta atuação intersetorial é,
talvez, o maior dos desafios para a implemen-
tação efetiva da Política Nacional de Proteção
e Defesa Civil.
71
A Política Nacional de Proteção e Defesa Civil
2.1. Desenvolvimento Regional
A Política Nacional de Desenvolvimento Re-
gional (PNDR) tem por finalidade reduzir as
desigualdades regionais, conforme determi-
na a Constituição Federal, ativar os poten-
ciais de desenvolvimento das regiões brasilei-
ras, mediante a dinamização de sua imensa
diversidade, e a melhor distribuição das ativi-
dades produtivas no território.
A PNDR promove projetos regionais de de-
senvolvimento, envolvendo os entes fede-
rados, os setores produtivos e a sociedade.
Regulados a partir de um referencial nacio-
nal comum, consideradas as peculiaridades
regionais, tais projetos objetivam a redução
das desigualdades e da pobreza extrema, o
que contribui para a diminuição da vulnera-
bilidade de populações expostas a precárias
condições de vida.
A Secretaria de Desenvolvimento Regional
(SDR), do Ministério da Integração Nacional,
é a responsável pela condução dos programas
e projetos de promoção do desenvolvimento
regional nas escalas macro, micro e sub-re-
gionais. Entre suas ações, merecem destaque:
a promoção do desenvolvimento da faixa de
fronteira, o apoio à estruturação dos arranjos
produtivos locais nas regiões menos desen-
volvidas, a elaboração de planos regionais de
desenvolvimento, o observatório do desen-
volvimento regional e o programa Água para
Todos, do Plano Brasil Sem Miséria.
2.2. Política Ambiental
A Política Nacional de Meio Ambiente (PNMA),
instituída pela Lei Federal nº 6.938/81 e Lei
Complementar nº 140/12, contempla os
princípios, objetivos e instrumentos com vis-
tas à proteção da flora, da fauna e da biodi-
versidade, ao controle da poluição e da degra-
dação ambiental, e à gestão das relações entre
as atividades das populações humanas e seus
efeitos potenciais no ambiente, com reflexos
diversos na gestão do risco de desastres.
Alguns dos instrumentos da Política Nacio-
nal do Meio Ambiente têm uma clara relação
com a gestão de riscos de desastres, parti-
cularmente com as atividades de prevenção
(Quadro 5).
Manual de Proteção e Defesa Civil: A Política Nacional de Proteção e Defesa Civil
Quadro 5. Relação Entre Instrumentos da PNMA (Lei nº 6.938/1981)
Instrumento da PNMA
(Lei nº 6.983/1981)
Zoneamento Ambiental
/ Zoneamento Ecológico-
Econômico
Licenciamento de atividades
poluidoras
Possibilita o ordenamento do uso e ocupação do solo
Criação de espaços territoriais
e a redução dos riscos pela manutenção dos serviços
ambientalmente protegidos
ecossistêmicos de regulação hídrica e climática
Cadastro Técnico Federal de
atividades potencialmente
poluidoras e/ou utilizadoras
dos recursos ambientais
Avaliação de Impacto
Ambiental (EIA / RIMA)
72
e a Gestão de Riscos de Desastres.
Relação com a Gestão de Riscos de Desastres
Permite a identificação de áreas potencialmente expostas
a ameaças e dos recursos, infraestruturas e população
potencialmente em perigo
Assegura que os empreendimentos produtivos considerem
os riscos que sua instalação pode trazer ao meio ambiente
Fornece informações sistematizadas e atualizadas sobre
potenciais fontes de ameaças, possibilitando a redução dos
riscos de desastres
Fornece informações sobre potenciais impactos diretos
ou indiretos, bem como sobre as medidas mitigadoras,
importantes para a gestão dos riscos de desastres
2.3. Política Nacional
de Mudanças do Clima
Componente
Os níveis de ameaça causados pela mudança
do clima têm se modificado, tanto nas con-
dições climáticas médias quanto no aumento
do número de eventos extremos, devido a va-
riações da temperatura, da precipitação e do
nível do mar, ampliando o risco de desastres
naturais. É bem possível que tempestades,
furacões e secas e estiagens tornem-se cada
vez mais frequentes.
Prevenção
O Painel Intergovernamental de Mudanças
do Clima (IPCC) é a principal fonte de in-
formações sobre os cenários e modelos cli-
máticos globais, originados de instituições
de pesquisa na Europa, Japão e América
do Norte. Os cenários são “regionalizados”
(downscaling), sendo mais detalhados para
certas áreas. No Brasil, este processo é feito
pelo Centro de Previsão de Tempo e Estudos
Climáticos (CPTEC), do Instituto Nacional de
Pesquisas Espaciais (INPE). O último cenário
regionalizado para o Brasil foi produzido no
início de 2015.
A análise da vulnerabilidade dos municípios
brasileiros aos impactos do clima é feita pelo
Ministério do Meio Ambiente, em parceria
com a Fundação Oswaldo Cruz, no âmbito
das ações do Plano Nacional de Adaptação ao
Clima. Da associação entre indicadores de vá-
rias naturezas (sociais, ambientais, de saúde,
demográficos, institucionais) e cenários cli-
máticos municipalizados, é obtido um índice
municipal de vulnerabilidade. A análise com-
parativa dos índices municipais, no conjunto
de municípios, possibilita o reconhecimento
dos fatores predominantes para a vulnerabili-
dade, orientando as políticas públicas de pro-
teção social, em relação às ameaças do clima.
A preparação do País para a adaptação à mu-
dança do clima deve, inicialmente, focar na
redução da vulnerabilidade aos impactos do
clima, causado pelos efeitos de aumentos
súbitos de temperatura (ondas de calor), ex-
tremos de precipitação (tempestades ou se-
cas) e suas repercussões. A necessidade de se
concentrar as ações de adaptação na redução
desta vulnerabilidade se dá por duas razões: 

73
A Política Nacional de Proteção e Defesa Civil
• Ações de adaptação implicam em melho-
ria no funcionamento da sociedade e da
qualidade de vida humana, resultado de
políticas públicas específicas, que devem
ocorrer mesmo na ausência de qualquer
ameaça climática;
• O atual acúmulo de gases de efeito estu-
fa na atmosfera alta já é suficiente para
determinar uma desregulação do sistema
climático global. Prevê-se, portanto, um
aumento no nível das ameaças, sobre as
quais a sociedade não tem controle. Por-
tanto, a capacidade de os serviços de me-
teorologia fazerem previsões de tempo
com maior nível de certeza e a capacidade
de os sistemas de proteção e defesa civil
atuarem efetiva e tempestivamente, re-
duzindo os danos, tornam-se altamente
relevantes para a redução dos impactos. 

2.4. Política Nacional
de Recursos Hídricos
A Política Nacional de Recursos Hídricos e o
Sistema Nacional de Gerenciamento dos Re-
cursos Hídricos, responsável pela gestão dos
recursos hídricos no Brasil, foram instituídos
pela Lei Federal nº 9.433, de 1997, alterada
pela Lei nº 9.984, de 2000, que criou a Agên-
cia Nacional de Águas (ANA).
Entre as principais diretrizes dessa política,
a bacia hidrográfica é indicada como a unida-
de territorial para sua implementação e para
a atuação do Sistema Nacional de Gerencia-
mento de Recursos Hídricos. Observe-se
que a referência à bacia hidrográfica, como
unidade de atuação, consta, igualmente, das
diretrizes da Política Nacional de Proteção
e Defesa Civil. Nesse sentido, há uma clara
complementariedade entre essas duas políti-
cas, até porque as questões hidrológicas estão
na base da ocorrência de muitos desastres na-
turais, como enchentes, inundações, ou devi-
do a estiagens prolongadas.
É importante diferenciar a água como bem
ambiental, protegido pela legislação ambien-
tal, da água como recurso econômico ou re-
Manual de Proteção e Defesa Civil: A Política Nacional de Proteção e Defesa Civil
curso hídrico. É deste recurso econômico que
basicamente trata a política de recursos hídri-
cos, ao criar instituições e instrumentos para
definir regras para o uso da água por parte
dos múltiplos usuários.
A Política Nacional de Recursos Hídricos tem
três objetivos:
• Assegurar à atual e às futuras gerações a
necessária disponibilidade de água, em
padrões de qualidade adequados aos res-
pectivos usos;
• A utilização racional e integrada dos recur-
sos hídricos, incluindo o transporte aqua-
viário, com vistas ao desenvolvimento
sustentável;
• A prevenção e a defesa contra eventos hi-
drológicos críticos de origem natural ou
decorrentes do uso inadequado dos recur-
sos naturais.
Os dois primeiros são orientados a regular os
usos, assegurar água para todos e promover o
desenvolvimento sustentável, pela utilização
integrada e racional do recurso. Para tanto,
são usados diversos instrumentos: planos de
recursos hídricos, outorga pelo uso da água,
enquadramento dos corpos d´água em clas-
ses de qualidade (estabelecidas pela legisla-
ção ambiental) e cobrança pelo uso da água.
74
As medidas referentes ao terceiro objetivo -
“prevenção e defesa contra eventos hidrológi-
cos críticos de origem natural ou decorrentes
do uso inadequado dos recursos naturais”
podem fazer parte dos planos de bacias hi-
drográficas, com medidas estruturais subme-
tidas a critérios de outorga específicos. Sen-
do assim, esses planos são o instrumento de
gestão mais apropriado para estabelecer uma
articulação com a Política Nacional de Prote-
ção e Defesa Civil, em termos de prevenção
de riscos hidrológicos.
O Programa Nacional de Apoio à Captação de
Água de Chuva e Outras Tecnologias Sociais
de Acesso à Água - Programa Cisternas, insti-
tuído pela Lei nº 12.873, de 24 de outubro de
2013, tem a finalidade de promover o aces-
so à água para o consumo humano e animal
e para a produção de alimentos por meio de
implementação de tecnologias sociais, desti-
nadas às famílias rurais de baixa renda atin-
gidas pela seca ou por falta regular de água.
É prevista a dispensa de licitação para a con-
tratação de entidades privadas sem fins lucra-
tivos, na implantação de cisternas ou outras
tecnologias sociais de acesso à água para con-
sumo humano e produção de alimentos, para
beneficiar famílias rurais de baixa renda atin-
gidas pela seca ou falta regular de água (Lei nº
12.873, art. 16, que dá nova redação à Lei nº
8.666, de 1993).
2.5. Política Nacional
de Segurança de Barragens
Existem no Brasil barramentos de diversas
dimensões e destinados a diferentes usos,
tais como barragens de infraestrutura para
acumulação de água, geração de energia,
aterros ou diques para retenção de resíduos
industriais, barragens de contenção de rejei-
tos de mineração, entre outros. A diversidade
de dimensões e usos dos barramentos refle-
te-se nas condições de manutenção dessas
estruturas. Muitas delas estão envelhecendo
e levam a discussões sobre sua segurança.
Barragens de terra apresentam a maior taxa
de falha. Como a Engenharia de Barragens,
ainda que bem evoluída, não consegue elimi-
nar completamente o risco de um acidente ou
incidente, a segurança de barragens deve ser
a prioridade máxima em todas as fases desde
o planejamento, projeto e construção até a
operação e manutenção.
O rompimento de barragens tem relação com
a idade, tipo e altura da barragem, fundações,
deslizamentos para dentro do reservatório
e falta de equipamento de monitoração. As
estatísticas referentes a falhas em barragens
indicam que o galgamento devido a ondas de
cheia é a principal causa de rompimento.
A Lei Federal nº 12.334, de 2010 instituiu a
Política Nacional de Segurança de Barragens.
Em 2012, a Resolução nº 143 do Conselho
Nacional de Recursos Hídricos (CNRH) es-
tabeleceu critérios gerais de classificação de
barragens e as Resoluções ANA nº 91/12 e nº
742/11 estabeleceram critérios para o Plano
de Segurança da Barragem (PSB) e as inspe-
ções de segurança regulares. Esse aparato
normativo dispôs sobre as responsabilidades
relacionadas à segurança das barragens no
Brasil, reforçando a responsabilidade legal do
empreendedor em manter as condições de
segurança de sua barragem, e definiu o res-
pectivo órgão fiscalizador, sempre o outor-
gante do direito do uso dado ao barramento.
Quando a finalidade for de acumulação de
água, exceto para fins de aproveitamento
hidrelétrico, a fiscalização no âmbito federal
compete à Agência Nacional de Águas; quan-
do a finalidade é a geração hidrelétrica, a fis-
calização cabe à Agência Nacional de Energia
Elétrica; quando a finalidade é a disposição
de rejeitos minerários, a fiscalização cabe ao
Departamento Nacional de Produção Mine-
ral; quando a finalidade é a disposição de re-
síduos industriais a fiscalização compete ao
Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e Re-
cursos Naturais Renováveis.
75
A Política Nacional de Proteção e Defesa Civil
A Lei nº 12.334, de 2012, definiu também
instrumentos para a gestão da segurança,
segundo o sistema de classificação por cate-
goria de risco e de dano potencial associado,
tais como o Plano de Segurança de Barragens
(PSB), o Plano de Ações de Emergência (PAE)
e a revisão periódica de segurança. Previu
também a criação de um Sistema Nacional de
Informações sobre Segurança de Barragens
(SNISB), e o Relatório Anual de Segurança de
Barragens.
A definição das diretrizes para implementação
desses instrumentos foi atribuída ao Conse-
lho Nacional de Recursos Hídricos (CNRH),
enquanto a regulamentação do Plano de Segu-
rança de Barragens (PSB) e de seus componen-
tes coube aos órgãos fiscalizadores.
A articulação mais imediata entre a Política
Nacional de Segurança de Barragens e a Polí-
tica Nacional de Proteção e Defesa Civil pode
dar-se por meio dos instrumentos de plane-
jamento, o plano de segurança de barragens
e o plano de contingência, consideradas as
barragens localizadas território municipal
e aquelas localizadas na bacia hidrográfica a
montante do município.
2.6. Ordenamento Territorial
O ordenamento territorial é fundamental
para a gestão de riscos de desastres, pois é
por meio dele que se estabelecem os possí-
veis usos do solo de um território (municipal,
metropolitano, micro ou mesorregional) e as
restrições a usos danosos ao ambiente, con-
sideradas as características e fragilidades físi-
co-ambientais e as vulnerabilidades.
É ainda por meio do ordenamento territorial
que podem ser (re)conhecidas as áreas a se-
rem preservadas ou recuperadas, os biomas
existentes ou seus remanescentes e a neces-
sidade de articulação entre diferentes Muni-
cípios ou deles com os Estados, uma vez que
as áreas suscetíveis não necessariamente se
ajustam às divisas territoriais.
O ordenamento territorial pode ser efetivado
em diversas escalas geográficas, desde as de
âmbito macrorregional, regional ou sub-re-
gional, como o constante dos instrumentos
de planejamento regional – planos de desen-
volvimento regional; zoneamento ecológico-
-econômico (ZEE), gerenciamento costeiro,
zoneamento ambiental, entre outros. Esse
tipo de ordenamento territorial é bastante
genérico, devido à escala geográfica em que
é elaborado.
Manual de Proteção e Defesa Civil: A Política Nacional de Proteção e Defesa Civil
Esses instrumentos têm como fundamento a
competência da União, estabelecida no artigo
21 da Constituição Federal, a saber:
Art.21- Compete à União:
...........
IX - elaborar e executar planos nacionais e re-
gionais de ordenação do território e de desen-
volvimento econômico e social.
As mudanças no uso e ocupação do solo no
Brasil têm levado ao desmatamento e à perda
de florestas ciliares e de cabeceiras de redes
de drenagem, contribuindo para o incremen-
to de erosão de solos, inundações bruscas e
movimentos gravitacionais de massa em en-
costas.
A partir de 1990, a legislação ambiental re-
gulamentou alguns temas específicos que, de
certa forma, orientam o ordenamento terri-
torial e se relacionam com a gestão de riscos
de desastres.
A Lei nº 12.651, de 2012, que dispõe sobre
a proteção da vegetação nativa, considera de
preservação permanente as áreas cobertas
com florestas ou outras formas de vegetação
destinadas a conter a erosão do solo e miti-
gar riscos de enchentes e deslizamentos de
terra e de rocha (art. 6º). Estabelece, ainda, a
necessária elaboração de estudo técnico con-
76
tendo as medidas de prevenção e controle de
riscos geotécnicos e de inundações (Art. 64)
para a regularização fundiária de interesse
social de assentamentos irregulares em Áre-
as de Preservação Permanente. Determina,
igualmente, que a regularização ambiental de
projetos de regularização fundiária deve ser
instruída com uma avaliação dos riscos am-
bientais (Art. 65).
A Lei nº 12.727, de 17 de outubro de 2012,
que alterou a Lei Federal nº 12.651, de 2012,
autoriza a continuidade das atividades agros-
silvopastorís, de ecoturismo e de turismo ru-
ral em áreas de preservação permanente loca-
lizadas em zonas rurais consolidadas até 22
de julho de 2008, cabendo ao Poder Público
verificar a existência de risco de agravamen-
to de processos erosivos ou de inundações e
determinar a adoção de medidas mitigadoras
que garantam a estabilidade das margens e a
qualidade da água (art. 61-A).
A Lei nº 9.605/1998, que dispõe sobre san-
ções penais e administrativas derivadas de
condutas e atividades lesivas ao meio am-
biente, estabelece como circunstâncias agra-
vantes da pena, quando não constituem ou
qualificam o crime ambiental (art. 15), o fato
de o agente ter cometido a infração em épo-
cas de seca ou inundações; e que penas são
aumentadas de um sexto a um terço (art. 53)
se do fato resultar a diminuição de águas na-
turais, a erosão do solo ou a modificação do
regime climático e se o crime é cometido em
época de seca ou inundação.
O ordenamento territorial, na escala local,
segundo a Constituição Federal, artigo 30,
compete aos municípios:
Artigo 30: Compete aos Municípios:
.........
VIII - promover, no que couber, adequado or-
denamento territorial, mediante planejamen-
to e controle do uso, do parcelamento e da ocu-
pação do solo urbano.
2.7. Política Urbana O planejamento municipal tem no Plano Di-
retor o seu instrumento mais importante, já
A Política Urbana foi estabelecida nos artigos
que, de acordo com a Constituição Federal,
182 e 183 da Constituição Federal. De acordo
art. 182 § 1º: “o plano diretor é o instrumen-
com o art. 182, essa política “tem por objeti-
to básico da política de desenvolvimento e de
vo ordenar o pleno desenvolvimento das fun-
expansão urbana”.
ções sociais da cidade e garantir o bem-estar
de seus habitantes”. O Estatuto da Cidade dispõe que “o Plano
Diretor é parte integrante do processo de
A Lei Federal nº 10.257, de 2001 - Estatuto
planejamento municipal, devendo o plano
da Cidade, regulamentou o capítulo da Cons-
plurianual, as diretrizes orçamentárias e o
tituição Federal referente à política urbana
orçamento anual incorporar as diretrizes e
nacional, dispondo sobre as diretrizes gerais
prioridades nele contidas” (§ 1º do art. 40) e
e os instrumentos para sua implementação.
que “o Plano Diretor deverá englobar o terri-
A Lei nº 12.608/12, que aprovou a Política
tório do Município como um todo” (§ 2º do
Nacional de Proteção e Defesa Civil, inseriu,
Art. 40). Todos os demais planos setoriais
como diretriz geral de política urbana, a
municipais devem respeitar as diretrizes es-
redução dos riscos de desastres.
tabelecidas pelo Plano Diretor, uma vez que
Portanto, no processo de ordenamento e con- ele é o instrumento básico do ordenamento
territorial e da política urbana.
trole do uso e ocupação do solo no municí-
pio, segundo estabelecido na lei nacional de
Assim sendo, há uma importante relação entre
política urbana, exige-se que seja evitada a
a política de proteção e defesa civil, sobretudo
exposição da população aos riscos de desas-
em termos de ações de prevenção e de mitiga-
tres. Observe-se que essa diretriz de política
ção de desastres, e o disposto no Plano Dire-
urbana é considerada de ordem pública, ou
tor. Deve-se recordar que dois dos objetivos da
seja, deve ser necessariamente observada
política nacional de proteção e defesa civil têm
por todas as instâncias governamentais.
relação direta com o Plano Diretor, a saber:
77
A Política Nacional de Proteção e Defesa Civil
 • Incorporar a redução do risco de desastre e
as ações de proteção e defesa civil entre os
elementos da gestão territorial e do pla-
nejamento das políticas setoriais;
• Estimular o ordenamento da ocupação do
solo urbano e rural, tendo em vista sua
conservação e a proteção da vegetação na-
tiva, dos recursos hídricos e da vida huma-
na (Lei nº 12.608, Art. 5°, incisos IV e X).
A atenção com a redução dos riscos de desastres
deve estar presente no Plano Diretor, por ser o
principal instrumento de planejamento muni-
cipal, no qual são fixadas as diretrizes e normas
gerais do uso e ocupação do solo no município.
Deve ser observada também na elaboração de
planos setoriais, como o plano municipal de
habitação de interesse social, de saneamento,
de resíduos sólidos, de transportes e mobilida-
de, enfim, em todas as peças de planejamento
que tragam consequências no ordenamento
territorial e urbano do município.
Ao alterar o Estatuto da Cidade e demais leis
urbanísticas, a Lei Federal nº 12.608/12 con-
tém importantes dispositivos que tratam da
relação entre a gestão de riscos de desastres e
a política urbana municipal.
(Ver capítulo: 4.1.2. Inserção das Questões de
Redução de Riscos de Desastres no Planeja-
mento Municipal).
Manual de Proteção e Defesa Civil: A Política Nacional de Proteção e Defesa Civil
2.8. Política de Habitação
de Interesse Social
A Constituição Federal, em seu artigo 6º, es-
tabelece que a moradia é um direito social.
Em muitos casos, o não atendimento a esse
direito fundamental é o responsável pela
ocupação habitacional em áreas de risco, com
alta vulnerabilidade e consequente ocorrên-
cia de desastres. As moradias destruídas ou
danificadas tornam-se grandes desafios para
os gestores públicos, tanto na resposta quan-
to na recuperação das áreas afetadas. É por
isto que a “reconstrução melhor” é um impor-
tante elemento constitutivo da redução dos
riscos de desastre.
A política de habitação de interesse social,
coordenada pela Secretaria Nacional de Ha-
bitação do Ministério das Cidades, relaciona-
-se com a política de proteção e defesa civil
ao apoiar iniciativas de implantação de mo-
radia em locais seguros, priorizar a relocação
de comunidades atingidas e de moradores em
áreas de risco, conceder incentivos ao aumen-
to da oferta de terras urbanizadas, em local
adequado, para a instalação de habitações de
interesse social.
78
A Lei Federal nº 11.124, de 2005, dispõe so-
bre o Sistema Nacional de Habitação de Inte-
resse Social, cria o Fundo Nacional de Habi-
tação de Interesse Social e institui o Conselho
Gestor do referido Fundo.
Um importante instrumento de implemen-
tação dessa política é o Plano Local de Ha-
bitação de Interesse Social, cujo objetivo é
diagnosticar as necessidades do município
em termos de demanda por habitações de in-
teresse social e estabelecer as medidas para a
melhoria das condições habitacionais. Nesse
sentido, há uma clara relação entre o disposto
nesse Plano e os objetivos da gestão de riscos
de desastres, ou seja, evitar assentamentos
precários em áreas de risco, relocar a popu-
lação residente nessas áreas ou que tenham
sido desalojadas por desastres.
O programa habitacional denominado “Mi-
nha Casa Minha Vida”, instituído pela Lei
Federal nº 11977, de 2009, estabelece como
prioritário o atendimento a moradores de
áreas de risco, insalubres ou que tenham sido
desabrigados.
2.9. Política Nacional
de Saneamento Básico
A Lei Federal nº 11.445, de 2007, dispõe so-
bre a política federal de saneamento básico,
entendido como o conjunto de serviços, in-
fraestruturas e instalações operacionais de
abastecimento público de água potável; cole-
ta, tratamento e disposição final dos esgotos
sanitários; limpeza urbana e manejo de resí-
duos sólidos; drenagem e manejo das águas
pluviais urbanas.
Entre os princípios que regem essa política,
mencione-se o da “ articulação com as políti-
cas de desenvolvimento urbano e regional, de
habitação, de combate à pobreza e de sua er-
radicação, de proteção ambiental, de promo-
ção da saúde e outras de relevante interesse
social voltadas para a melhoria da qualidade
de vida, para as quais o saneamento básico
seja fator determinante”.
Todos os serviços que integram o saneamen-
to básico têm uma clara relação com a pro-
teção e defesa civil, pois são essenciais para
reduzir a vulnerabilidade da população. A
drenagem e a limpeza urbana são particular-
mente importantes para reduzir riscos de en-
chentes urbanas.
Embora a cobertura dos serviços de sanea-
mento tenha avançado nos últimos anos, a
carência ainda é muito grande no País. Além
disso, o acesso aos serviços é fortemente as-
sociado às condições socioeconômicas dos
domicílios; as maiores carências são verifica-
das nas áreas mais pobres. Da mesma forma,
são observadas desigualdades regionais no
acesso aos serviços.
Entre os instrumentos da Política de Sanea-
mento Básico estão a elaboração dos planos
de saneamento básico, a definição da forma
de prestação dos serviços, a indicação dos
entes responsáveis pela regulação e fiscali-
zação, o estabelecimento de mecanismos de
participação e controle social, a estruturação
e manutenção do sistema de informações e
79
A Política Nacional de Proteção e Defesa Civil
a fixação dos direitos e deveres dos usuários.
Certamente, o Plano de Saneamento Básico é
o instrumento adequado para a interface com
a política de proteção e defesa civil.
A Política de Saneamento Básico, integrante
da política urbana, é gerida, no plano nacio-
nal, pela Secretaria Nacional de Saneamento
Ambiental, do Ministério das Cidades, com o
objetivo de promover, no menor prazo pos-
sível, a universalização do abastecimento de
água potável, do esgotamento sanitário (co-
leta, tratamento e destinação final), da gestão
de resíduos sólidos urbanos (coleta, trata-
mento e disposição final), além do adequado
manejo de águas pluviais urbanas, com o con-
sequente controle de enchentes.
Ver: http://www.capacidades.gov.br/downlo-
ad/NTc20
2.10. Política Nacional
de Resíduos Sólidos
A Política Nacional de Resíduos Sólidos reú-
ne o conjunto de princípios, diretrizes, obje-
tivos, instrumentos, metas e ações adotados
pelo Governo Federal, isoladamente ou em
cooperação com Estados, Distrito Federal e
Municípios ou com entidades particulares,
com vistas à gestão integrada e ao gerencia-
mento ambientalmente adequado dos resí-
duos sólidos. Foi instituída pela Lei Federal
nº 12.305, de 2 de agosto de 2010.
A política nacional de resíduos sólidos trouxe
diversas inovações, como a responsabilidade
compartilhada, a logística reversa, a coleta
seletiva, a organização de catadores, reconhe-
cendo o valor econômico dos resíduos sóli-
Manual de Proteção e Defesa Civil: A Política Nacional de Proteção e Defesa Civil
dos, e a descontaminação de áreas contami-
nadas. Foi instituído o Cadastro Nacional de
Operadores de Resíduos Perigosos e o Siste-
ma Nacional de Informações sobre a Gestão
dos Resíduos Sólidos.
No que se refere ao planejamento dos resídu-
os sólidos, foram previstos planos em todas
as instâncias governamentais, ou seja, plano
nacional, estadual, de região metropolitana e
de aglomeração urbana, microrregional, in-
termunicipal, em municípios consorciados,
municipal, plano de gerenciamento de resí-
duos perigosos. Os dois últimos, os planos
municipais e os de gerenciamento de resídu-
os perigosos são os mais relevantes para a in-
tegração com a Política Nacional de Proteção
e Defesa Civil.
80
2.11. Política Nacional
de Saúde
O Código de Saúde, instituído pela Lei nº
8.080, de 1990, regula, em todo o território
nacional, as ações e serviços de saúde. Esta-
belece que o conjunto de ações e serviços de
saúde, prestados por órgãos e instituições
públicas federais, estaduais e municipais, da
administração direta e indireta e das funda-
ções mantidas pelo Poder Público, constitui o
Sistema Único de Saúde (SUS).
O SUS tem normas próprias para a atuação
na gestão do risco de desastres, estabelecidas
pelo Ministério da Saúde, dispondo sobre as
responsabilidades, diretrizes para execução
e financiamento das ações de vigilância em
saúde, no âmbito do Sistema Nacional de Vi-
gilância em Saúde e do Sistema Nacional de
Vigilância Sanitária.
Entende-se por Vigilância em Saúde o proces-
so contínuo e sistemático de coleta, consoli-
dação, análise e disseminação de dados sobre
eventos relacionados à saúde, visando ao pla-
nejamento e a implementação de medidas de
saúde pública, para a prevenção e controle de
riscos, agravos e doenças.
É necessária a notificação compulsória de
doenças, agravos e eventos de saúde pública,
abrangendo os serviços de saúde públicos e
privados, em todo o território nacional, se- Esses eventos são coordenados pelo Centro saúde. O Centro é responsável por lidar com
gundo determina a Portaria nº 1.271, de 6 de Informações Estratégicas em Vigilância situações de crise, organizando o acompa-
de junho de 2014, do Ministério da Saúde, em Saúde (CIEVS), instituído no âmbito da nhamento dos agravos que apresentem ele-
incluindo doenças infecciosas e parasitárias Secretaria de Vigilância em Saúde (Portaria vado potencial de disseminação ou riscos à
com potencial epidêmico. nº 30, de 2005). Cabe ao CIEVS fomentar a saúde pública.
captação de notificações, buscar e analisar da-
Dentre os eventos de notificação compulsó- dos e informações relevantes para a vigilância Com o objetivo de ampliar a capacidade de
ria nacional, está o Evento de Saúde Pública em saúde, detectar, monitorar e coordenar a vigilância e resposta, em todo o território na-
(ESP), de importância estadual, nacional ou resposta aos Eventos de Saúde Pública, junto cional, está sendo fortalecida a Rede de Infor-
internacional, como tal considerado: com as secretarias estaduais e municipais de mações Estratégicas e Respostas em Vigilância
em Saúde, composta por unidades de monito-
ramento nos estados. Essa rede integra a Rede
“ Situação que pode constituir potencial ameaça à saúde pública, como a ocorrência de Nacional de Alerta e Resposta às Emergências
surto ou epidemia, doença ou agravo de causa desconhecida, alteração no padrão clínico- em Saúde Pública, composta pelas Secretarias
epidemiológico das doenças conhecidas, considerando o potencial de disseminação, a
de Saúde; Secretaria de Vigilância em Saúde;
magnitude, a gravidade, a severidade, a transcendência e a vulnerabilidade, bem como
epizootias ou agravos decorrentes de desastres ou acidentes”. Agência Nacional de Vigilância Sanitária (AN-
VISA), dentre outros órgãos.
Desde 2013, a Secretaria de Vigilância Sani-
tária adota planos de preparação e resposta
para os principais problemas de saúde públi-
ca, sendo de sua competência “ a coordenação
da preparação e resposta das ações de vigilância
em saúde, nas emergências de saúde pública de
importância nacional e internacional, bem como
a cooperação com Estados, Distrito Federal e
Municípios” na resposta a essas emergências.
Nesse sentido, são elaborados Planos de Con-
tingência específicos, com o detalhamento de
ações e atividades de acordo com cada nível
de resposta e competência institucional, ali-
nhados ao Plano de Resposta às Emergências
em Saúde Pública.
81
A Política Nacional de Proteção e Defesa Civil
2.12. Política Nacional
de Educação
A Lei Federal nº 9.394, de 1996, que estabele-
ce as diretrizes e bases da educação nacional,
teve um parágrafo acrescido ao seu artigo 26,
pela lei nacional de proteção e defesa civil. O
referido artigo 26 trata dos currículos da edu-
cação infantil, do ensino fundamental e do
ensino médio, estabelecendo as regras gerais
a serem adotadas, em âmbito nacional. Entre
essas regras gerais, está a base nacional co-
mum, a ser complementada, em cada sistema
de ensino, e em cada estabelecimento escolar,
por uma parte diversificada, de acordo com as
características regionais e locais, da cultura,
da economia e dos educandos (redação dada
pela Lei nº 12.796, de 2013). Traz uma série
de indicações a respeito dos currículos esco-
lares, algumas facultativas e outras, obrigató-
rias, como a inclusão dos “princípios da pro-
teção e defesa civil e a educação ambiental
de forma integrada aos conteúdos obrigató-
rios” no ensino fundamental e médio.
É importante que a educação formal inter-
nalize e trate das questões relevantes para a
conscientização sobre a redução dos riscos de
desastres, como forma de ampliar a capacita-
ção de todos os atores envolvidos nas ativida-
des de proteção e defesa civil.
Manual de Proteção e Defesa Civil: A Política Nacional de Proteção e Defesa Civil
A educação ambiental é regulamentada em
legislação própria, a Lei n° 9.795, de 1999,
que institui a Política Nacional de Educação
Ambiental, de acordo com linhas gerais a se-
rem observadas, no ensino formal. A partir
da orientação dada pela nova redação da Lei
de Diretrizes e Bases da Educação, princípios
da proteção e defesa civil, de redução do ris-
co de desastres e da autoproteção, devem ser
oferecidos no âmbito do trabalho de educa-
ção ambiental nas escolas.
Os Ministérios do Meio Ambiente e da Edu-
cação, coordenadores da política nacional de
educação ambiental, aprovaram, em 2014, a
4a edição do Programa Nacional de Educação
Ambiental, contendo diretrizes curriculares
nacionais, possibilitando a integração com
objetivos da política nacional de proteção e
defesa civil, a saber:
IV- Incorporar a redução do risco de de-
sastre e as ações de proteção e defesa civil
entre os elementos da gestão territorial e
do planejamento das políticas setoriais;
XIII- Desenvolver consciência nacional
acerca dos riscos de desastre, sobretudo
porque a maioria os riscos prevalentes são
os de desastres naturais”.
82
2.13. Política Nacional
de Assistência Social
A desigualdade social, principalmente devido
à pobreza, torna as populações de menor ren-
da as mais expostas aos riscos de desastres,
portanto necessitadas de ações de proteção,
em boa parte do âmbito da Assistência Social.
A Política Nacional de Assistência Social (art.
203 da Constituição Federal, regulamenta-
da pela Lei Orgânica de Assistência Social
- Lei nº 8.742, de 1993, alterada pela Lei nº
12.435, de 2011), relaciona-se com a Política
Nacional de Proteção e Defesa Civil, particu-
larmente nos casos de pós-impacto.
A Resolução do Conselho Nacional de Assis-
tência Social (CNAS) nº 109, de 2009, dis-
põe sobre a tipificação de serviços sócio-as-
sistenciais e organiza a política por níveis de
complexidade, conforme o grau de vulnera-
bilidade de seus demandantes, quais sejam:
serviços de proteção social básica e servi-
ços de proteção social especial de média e
alta complexidade.
Entre os serviços de proteção social básica
estão os benefícios eventuais, suplementares
e provisórios, mas suficientes para garantir
com qualidade as necessidades geradas pela
fragilidade, a exemplo do aluguel social.
Nos serviços de proteção social de alta com- 2.14. Ciência e Tecnologia 2.15. Geologia
plexidade está incluído o “serviço de prote-
No âmbito da ciência e tecnologia, uma impor- O Ministério de Minas e Energia (MME) é o
ção em situação de calamidade pública e de
tante contribuição para a gestão dos riscos de órgão formulador de políticas públicas de ge-
emergências”, mediante a oferta de aloja-
desastres está ligada às atividades de pesquisa ologia, recursos minerais e energéticos. Como
mentos provisórios e provisão de materiais,
científica, tecnológica e de inovação nas áreas determinadas atividades são inerentes à ava-
conforme as necessidades. O serviço desti-
de meteorologia, recursos hídricos, geologia, e liação dos riscos de desastres, o Ministério de
na-se aos atingidos com perdas parciais ou
desastres naturais. Essas pesquisas enfatizam Minas e Energia tem importante papel em
totais de moradia, objetos ou utensílios pes-
a preparação, prevenção e mitigação do impac- programas de gestão do risco de desastres.
soais, que se encontram temporária ou defi-
to dos eventos adversos em bacias hidrográfi-
nitivamente desabrigados, e aos removidos
cas urbanas e rurais, e integram dados e pes- A Companhia de Pesquisa e Recursos Mine-
de áreas consideradas de risco, por prevenção rais (CPRM) é uma empresa pública vinculada
quisas multi e interdisciplinares que levem ao
ou determinação do Poder Judiciário. Abarca
desenvolvimento de técnicas inovadoras para ao Ministério das Minas e Energia, cabendo-
a segurança de sobrevivência a riscos circuns- -lhe gerar e difundir o conhecimento geoló-
a modelagem desses eventos.
tanciais, a segurança de acolhida e a seguran- gico e hidrológico necessário para o desen-
ça de convívio ou vivência familiar, comuni- O Centro de Monitoramento e Alertas de volvimento sustentável do Brasil. São de sua
tária e social. Desastres Naturais (CEMADEN), ligado ao competência, entre outras atividades, elabo-
Ministério da Ciência, Tecnologia e Inova- rar sistemas de informações, cartas e mapas
A coordenação da Política Nacional de Assis-
ção, criado pelo Decreto Federal nº 7.513, de que traduzam o conhecimento geológico e
tência Social está a cargo do Ministério do
2011, tem por objetivo manter um sistema hidrológico nacional, colaborar em projetos
Desenvolvimento Social e Combate à Fome.
de previsão de ocorrências de desastres na- de preservação do meio ambiente, em ação
A gestão é organizada sob a forma de sistema
turais em áreas suscetíveis de todo o Brasil, complementar à dos órgãos federal, estadual
descentralizado e participativo, denominado
auxiliando na prevenção, na identificação de e municipal, realizar pesquisas e estudos re-
Sistema Único de Assistência Social (SUAS),
vulnerabilidades no uso e ocupação do solo, lacionados com os fenômenos naturais, tais
cujas ações têm por objetivo a proteção à fa-
ne planejamento urbano e de implantação de como terremotos, deslizamentos, enchentes,
mília, à maternidade, à infância, à adolescên-
infraestrutura. secas, desertificação e outros, dar apoio téc-
cia e à velhice, tendo o território como base
nico e científico aos órgãos da Administração
de organização. O SUAS é integrado pelos
Alertas sobre riscos são emitidos pelo CE- Pública federal, estadual e municipal (Lei Fe-
entes federativos, pelos conselhos de assis-
MADEN por meio de protocolos específicos, deral nº 8.970, de 1994).
tência social nacional, estaduais, distrital e
conforme disposto na Portaria nº 314, da
municipais, e por entidades e organizações
Secretaria Nacional de Defesa Civil, de 17 de
de assistência social.
outubro de 2012.
83
A Política Nacional de Proteção e Defesa Civil
A CPRM desenvolve o “Programa Geologia
Dois Programas de interesse para os municípios vêm sendo desenvolvidos pela CPRM:
do Brasil”, que abrange mapeamentos geoló-
gicos, geoquímicos e atividades voltadas para a) Cartas municipais de suscetibilidade com o objetivo de cartografar áreas suscetíveis a
movimentos gravitacionais de massa e inundação, em municípios brasileiros priorizados pelo
a aplicação do conhecimento geológico para
Governo Federal. Entre 2012 e 2016 foram elaboradas 327 cartas de suscetibilidade;
o meio ambiente e para a prevenção de riscos
geológicos. Este Programa possui duas fren- b) Cartas geotécnicas de aptidão à urbanização frente aos desastres naturais, programa
desenvolvido em parceria com o Ministério das Cidades. Esse mapeamento dá sequencia às Cartas
tes: levantamentos geológicos e geofísicos; e
Municipais de Suscetibilidade a Movimentos Gravitacionais de Massa e Inundações.
levantamentos hidrogeológicos.
O objetivo é avaliar o território municipal, do ponto de vista geológico-geotécnico, determinando
Ao realizar o levantamento geológico e geofí- a aptidão de áreas para a ocupação urbana, quanto à probabilidade de ocorrência dos desastres
naturais, abrangendo as áreas no entorno de áreas urbanizadas, que sejam possíveis vetores
sico, a CPRM produz relatórios geotécnicos,
de expansão urbana. Esse documento pretende orientar os técnicos municipais em relação ao
laudos, vistorias e pareceres técnicos, a partir
planejamento do uso e ocupação do território, indicando as áreas mais favoráveis à expansão
de demandas dos municípios, em geral da De- urbana e evitando, assim, a instalação de novas áreas de risco de ocorrência de desastres naturais.
fesa Civil, do Estado ou do Ministério Público

Quanto aos levantamentos hidrogeológicos,

no tocante às águas superficiais, a CPRM
opera a Rede Hidrometeorológica Nacional,
da ANA, desenvolve e opera sistemas de aler-
ta contra cheias em áreas críticas (por exem-
plo, Manaus e Pantanal), além de desenvolver
estudos em áreas específicas.

84

Manual de Proteção e Defesa Civil: A Política Nacional de Proteção e Defesa Civil

Defesa civil nos estados

A Política de Proteção e Defesa Civil nos Estados
A Política Nacional de Proteção e Defesa Ci-
vil, por conter medidas e ações de natureza
distinta, envolver todas as instâncias gover-
namentais e uma pluralidade de agentes, em
todas as etapas da gestão de risco de desas-
tres – prevenção, mitigação, preparação, res-
posta e recuperação, deve ser implementada
de forma sistêmica e coordenada.
Relembrando a determinação de que é dever
dos Estados, assim como da União e dos
Municípios, adotar as medidas necessárias
à redução de riscos de desastres, aos Esta-
dos cabe, de acordo com suas peculiaridades,
em termos de seus arranjos administrativos e
institucionais, promover a implementação das
medidas indicadas na política nacional.
3
3.1. Competências dos Estados
A Lei nº 12.608/12 atribui aos Estados as se-
guintes competências:
Art. 7º. Compete aos Estados:
 I - Executar a política nacional de proteção e
defesa civil em seu âmbito territorial;
 II - Coordenar as ações do Sistema Nacional
de Proteção e Defesa Civil em articulação com
a União e os Municípios;
 III - Instituir o Plano Estadual de Proteção e
Defesa Civil;
 IV - Identificar e mapear as áreas de risco e
realizar estudos de identificação de ameaças,
suscetibilidades e vulnerabilidades, em arti-
culação com a União e os Municípios;
89
A Política Nacional de Proteção e Defesa Civil
 V - Realizar o monitoramento meteorológico,
hidrológico e geológico das áreas de risco, em
articulação com a União e os Municípios;
 VI - Apoiar a União, quando solicitado, no reco-
nhecimento de situação de emergência e estado
de calamidade pública;
 VII - Declarar, quando for o caso, estado de cala-
midade pública ou situação de emergência;
 VIII - Apoiar, sempre que necessário, os Municí-
pios no levantamento das áreas de risco, na ela-
boração dos Planos de Contingência de Proteção
e Defesa Civil e na divulgação de protocolos de
prevenção e alerta e de ações emergencial.
As competências do Distrito Federal, por sua
característica de indivisibilidade territorial,
equiparam-se, conforme o caso, às dos Esta-
dos e às dos Municípios, inclusive no que diz
respeito à política de proteção e defesa civil.
Entre as atribuições dos Estados há a de “exe-
cutar a política nacional em seu território”,
o que significa fixar os objetivos, diretrizes e
mecanismos de atuação para proteção e defe-
sa civil. Não se trata de definir uma política
independente, distinta da nacional, mas de
adequar os objetivos e diretrizes nacionais às
peculiaridades de cada Estado, assim como
de estabelecer as estratégias e mecanismos de
atuação, segundo suas peculiaridades.
É importante que haja a institucionalização
da política, aprovada em lei estadual, indican-
do, com clareza:
• As competências e as formas de articula-
ção do Estado e dos Municípios relativas
às atividades de proteção e defesa civil;
• Os órgãos e instituições que deverão atu-
ar, ou seja, a composição do Sistema de
Proteção e Defesa Civil em nível estadual;
• A forma de atuação dos órgãos de proteção
e defesa civil;
• Os mecanismos de articulação com os ór-
gãos setoriais;
• As formas de participação da população.
Manual de Proteção e Defesa Civil: A Política Nacional de Proteção e Defesa Civil
Deverá dispor sobre a elaboração e imple-
A Lei estadual nº 9.500, aprovada em 24 de julho de 2015, institui a Política Estadual de Proteção e Defesa Civil do Estado do Paraná, com base nas
mentação do Plano Estadual de Proteção e
diretrizes, objetivos, competências e normas estabelecidas na lei nacional de proteção e defesa civil. Em linhas gerais, a lei paranaense dispõe sobre:
Defesa Civil, complementando o conteúdo
mínimo estabelecido na Lei nº 12.608/12,
adequando-o às características do Estado.
Deverá abordar as questões relativas ao sis-
tema de monitoramento e de alerta, além do
sistema de informações, no âmbito do Esta-
do, entre outros dispositivos.
A institucionalização da política no Estado
estabelece o marco referencial para a atuação
administrativa dos órgãos estaduais de pro-
teção e defesa civil, assim como dos demais
integrantes do SINPDEC no Estado (órgãos
setoriais, de apoio, setor privado, entidades
comunitárias). Estabelece as grandes linhas
de atuação da política de proteção e defesa
civil no âmbito do Estado, suas diretrizes,
objetivos e prioridades, as formas de plane-
jamento e implementação das ações, com
vistas à redução dos riscos de desastres e ao
atendimento das situações de desastre.
Vários Estados aprovaram leis estaduais ins-
tituindo as políticas de proteção e defesa ci-
vil, a exemplo do Estado do Paraná.
90
• O Sistema Estadual de Proteção e Defesa Civil, responsável pela execução da política, com a finalidade de coordenar as medidas de natureza
permanente, para prevenir ou minimizar as consequências danosas de eventos anormais e adversos, previsíveis ou não, e socorrer e assistir as
populações e áreas atingidas;
• A composição do Sistema Estadual: órgão colegiado: Conselho Estadual de Proteção e Defesa Civil – Ceprodec; órgão central: Coordenadoria Es-
tadual de Proteção e Defesa Civil – Cepdec; órgãos regionais: Coordenadorias Regionais de Proteção e Defesa Civil – Corpdec; órgãos municipais:
órgãos de coordenação de proteção e defesa civil no município; órgãos setoriais das três esferas de governo; órgão de assessoramento: Centro de
Estudos e Pesquisas sobre Desastres – Ceped/PR, da Casa Militar;
• A natureza das ações de proteção e defesa civil, de caráter permanente, nas situações de normalidade como de anormalidade, compreendendo as ati-
vidades de prevenção, mitigação, preparação, resposta e recuperação.
• O apoio, a ser prestado aos municípios, sempre que necessário, no levantamento das áreas de atenção e de risco, na elaboração dos Planos de
Contingência de Proteção e Defesa Civil, na divulgação de protocolos de prevenção e alerta e de ações emergenciais, bem como na realização de
exercícios simulados;
• A necessidade de se manter operantes a Coordenadoria Estadual e as Coordenadorias Regionais, utilizando-se da estrutura institucional de pes-
soal, operacional e administrativa do Comando do Corpo de Bombeiros, de forma a apoiar os municípios na realização das ações de proteção e
defesa civil, promovendo a integração entre a coordenação estadual e os municípios;
• A execução, sob coordenação da Coordenadoria Estadual, de ações de proteção e defesa civil, por meio do Comando do Corpo de Bombeiros, res-
peitadas suas atribuições legais;
• O apoio aos municípios na criação e fortalecimento do órgão e do Conselho municipal de proteção e defesa civil, bem como na implementação e
operação de sistemas locais de alerta precoce;
• A instalação dos Conselhos Municipais de Gestão de Riscos e Desastres ou de Proteção e Defesa Civil para auxiliar na elaboração e revisão de
planos, bem como no acompanhamento e fiscalização da implementação das políticas estadual, nacional e municipal de Proteção e Defesa Civil;
• A atuação permanente das Coordenadorias Municipais de Proteção e Defesa Civil, promovendo a integração com as demais instituições públicas
locais;
91
A Política Nacional de Proteção e Defesa Civil
 • O conteúdo do Plano Estadual de Proteção e Defesa Civil, que deve conter as atribuições setoriais específicas dos planos setoriais de proteção e
3.1.2. Identificação 3.1.3. Apoio aos Municípios 3.2. Regionalização da Política
defesa civil; e Monitoramento das e à União de Proteção e Defesa Civil
Áreas de Risco As demais competências do Estado, listadas O evento adverso poderá ter impacto em
• A elaboração do Plano Municipal de Proteção e Defesa Civil contendo as principais diretrizes para a gestão de riscos e desastres, promovendo a
na Lei nº 12.608/12, podem ser agrupadas áreas geográficas de maior ou menor abran-
participação de representantes da sociedade civil organizada e de lideranças sociais; Uma importante atribuição do Estado é a
como atividades de apoio aos Municípios gência, e, com frequência, os desastres não se
identificação e mapeamento de áreas de ris-
• A elaboração do Plano de Implantação de Obras e Serviços para a redução de riscos de desastres, conforme orientações da Coordenadoria Es- e à União. O apoio aos Municípios, quando limitam ao território de um único município,
co. Nesse sentido, a Lei nacional determina
tadual de Proteção e Defesa Civil; solicitado, será para a elaboração dos Planos podendo abranger uma região inteira ou até
que os Estados, em articulação com a União
de Contingência de Proteção e Defesa Civil e mesmo mais de um estado. Portanto, as polí-
e os Municípios, promovam a identificação e
• O planejamento integrado visando à redução do risco de desastres em regiões metropolitanas ou aglomerações urbanas. para a divulgação de protocolos de prevenção ticas e planos a serem adotados deverão levar
mapeamento dessas áreas, assim como das
e alerta e para as ações emergenciais. em conta distintos recortes espaciais, como
ameaças, suscetibilidades e vulnerabilidades,
Observe-se que a lei paranaense institui o 3.1.1. Plano Estadual II - As diretrizes de ação governamental de para possibilitar a adoção de medidas de pre- as regiões metropolitanas, as aglomerações
Na ocorrência de desastres, o Estado poderá
Plano Municipal de Proteção e Defesa Civil, proteção e defesa civil no âmbito estadual, em venção e mitigação. Cabe ao Estado, de igual urbanas ou as microrregiões.
de Proteção e Defesa Civil ser solicitado a apoiar a União no reconheci-
que deverá conter, no mínimo, a definição de especial no que se refere à implantação da rede forma, prestar apoio aos municípios para a
O Plano Estadual é o instrumento de plane- mento da situação de emergência ou estado de O Estado pode adotar diferentes formas de re-
diretrizes, metas e ações próprias ou a serem de monitoramento meteorológico, hidrológico avaliação das áreas de risco existentes.
jamento das atividades de proteção e defesa calamidade pública, ou declará-los, por inicia- gionalização para obter maior capilaridade das
desenvolvidas pelos órgãos setoriais, a mé- e geológico das bacias com risco de desastre.
civil e deverá ter, como conteúdo mínimo, se- tiva própria, dependendo das circunstâncias. ações de proteção e defesa civil, segundo crité-
dio e longo prazos. Também dispõe sobre o Ao Estado cabe realizar o monitoramento me-
gundo a Lei nº 12.608/12: Além desse conteúdo mínimo, cada Estado teorológico, hidrológico e geológico das áreas rios bem definidos de contiguidade territorial,
Plano Municipal de Contingência que deverá
poderá estabelecer conteúdo complementar de risco, assim como dos riscos biológicos e características geográficas, similitude de fenô-
conter, pelo menos, o cadastro das áreas de
Artigo 7º, parágrafo único: para o seu Plano de Proteção e Defesa Civil, menos observados, tipo de riscos encontrados
atenção, de abrigos, de recursos, ações opera- químicos, de forma articulada com a União
em função das características dos riscos de e os Municípios. Os Estados devem produzir ou gestão descentralizada já adotada para a
cionais, organização dos exercícios simulados I - A identificação das bacias hidrográficas
desastres mais recorrentes em seu território. alertas sobre a possibilidade de ocorrência implementação das diversas políticas públicas.
e localização dos centros de recepção de ajuda com risco de ocorrência de desastres;
de desastres, também em articulação com a Para viabilizar as ações de proteção e defesa
humanitária.
União e os Municípios. civil nesses diferentes recortes territoriais, o
Estado poderá criar órgãos regionais específi-
cos ou apoiar-se em organismos já existentes
de gestão descentralizada.

92 93

Manual de Proteção e Defesa Civil: A Política Nacional de Proteção e Defesa Civil A Política Nacional de Proteção e Defesa Civil
Proteção e Defesa Civil em Regiões
Metropolitanas e Aglomerações Urbanas
Uma forma de regionalização relevante para
a Política Nacional de Proteção e Defesa Ci-
vil é a referente às Regiões Metropolitanas
e Aglomerações Urbanas, já que são figuras
institucionalizadas, dotadas de competências
especificas e formas de administração dos as-
suntos de interesse comum.
O Estatuto da Metrópole (Lei Federal nº
13.089, de 12 de janeiro de 2015) tem como
objetivo promover a integração de ações en-
tre os municípios de uma metrópole ou aglo-
meração urbana, em parceria com os gover-
nos estadual e federal. Trata do planejamento
e da gestão das regiões metropolitanas e aglo-
merações urbanas, mediante o Plano de De-
senvolvimento Urbano Integrado e a estrutu-
ração de órgãos responsáveis pela governança
regional, também aplicável, no que couber, às
microrregiões instituídas pelos Estados, com
características predominantemente urbanas,
para tratar das funções de interesse comum.
Região metropolitana: espaço urbano com
continuidade territorial que, em razão de sua
população e relevância política e socioeconô-
mica, tem influência nacional ou sobre uma
região que configure, no mínimo, a área de
influência de uma capital regional, conforme
Manual de Proteção e Defesa Civil: A Política Nacional de Proteção e Defesa Civil
os critérios adotados pela Fundação Instituto
Brasileiro de Geografia e Estatística – IBGE.
Aglomeração urbana: unidade territorial
urbana constituída pelo agrupamento de 2
(dois) ou mais Municípios limítrofes, carac-
terizada por complementaridade funcional
e integração das dinâmicas geográficas, am-
bientais, políticas e socioeconômicas.
O Plano de Desenvolvimento Urbano In-
tegrado é de elaboração obrigatória, sendo
aprovado por lei estadual, devendo ser revis-
to a cada 10 anos e abranger todos os muni-
cípios integrantes da região metropolitana ou
aglomeração urbana, abrangendo suas áreas
urbanas e rurais.
Os Planos Diretores municipais deverão ser
compatibilizados com o Plano de Desenvolvi-
mento Urbano Integrado, que será elaborado
no prazo de 3 anos. Há sanções pelo não cum-
primento dessas exigências constantes do
Estatuto da Metrópole, pois os governadores
ou os agentes responsáveis, assim como os
Prefeitos, poderão incorrer em improbidade
administrativa, caso descumpram o prazo de
elaboração ou de compatibilização dos Planos
Diretores.
O Plano de Desenvolvimento Urbano Inte-
grado deverá contemplar, entre seus requisi-
tos mínimos, “a delimitação das áreas com
94
restrições à urbanização visando à prote-
ção do patrimônio ambiental ou cultural,
bem como das áreas sujeitas a controle es-
pecial pelo risco de desastres naturais, se
existirem. ” (Artigo 12, § 1º, inciso V da Lei nº
13.089, de 2015).
Observa-se, pois, a importância atribuída ao
planejamento territorial de âmbito regional,
com a clara determinação das áreas de risco,
como forma de se adotar medidas de preven-
ção e de mitigação de desastres. É muito im-
portante a participação dos órgãos de prote-
ção e defesa civil, juntamente com os órgãos
responsáveis pelo planejamento urbano, nes-
sa etapa de identificação das áreas de risco.
As questões de proteção e defesa civil devem
ser consideradas nas regiões metropolitanas
e aglomerações urbanas por serem as mais
urbanizadas do País, onde as ameaças são
recorrentes, tanto em relação aos desastres
naturais como aos tecnológicos e biológicos.
O objetivo é inserir redução dos riscos de de-
sastres como um tema transversal ao planeja-
mento e gestão dessas unidades territoriais.
Um bom exemplo da gestão de riscos de de-
sastres é o da região metropolitana de Cam-
pinas, São Paulo.
La Región Metropolitana de Campinas, que comprende 20 municipios, es administrada por la
Agencia Metropolitana (Agemcamp), agencia estadual vinculada a la Secretaría Estadual de
Economía y Planeación, con el fin de promover la organización, planificación y ejecución de las
funciones públicas de interés general en el área metropolitana. Su tarea consiste en establecer
objetivos, planes, programas y proyectos de interés común metropolitanos y fiscalizar la imple-
mentación de las directrices y normas metropolitanas. Cuenta con el Consejo para el Desarrollo,
de naturaleza deliberativa y política, integrado por los alcaldes de la región y los representantes
del Estado. El Consejo opera a través de Cámaras Temáticas, entre ellas la de Defensa Civil,
creada en menos de seis años, con la misión de identificar, analizar y proponer al Consejo las
cuestiones relacionadas con la protección y defensa civil; para adaptar la legislación municipal a
las directrices de la política nacional y regional de protección y defensa civil; para establecer, or-
ganizar y promover la adopción de procedimientos comunes para todos los municipios miembros
de la zona metropolitana y para adquirir el equipamiento necesario.
La Región Metropolitana de Campinas cuenta con recursos del Fondo de Desarrollo de la
Región Metropolitana, o FUNDOCAMP, establecido en 2006 con fondos estaduales (80%) y
de los municipios metropolitanos (20%) para financiar los programas y actividades de interés
metropolitano.
La creación de sistemas municipales de protección y defensa civil fue una de las primeras accio-
nes de la Cámara Temática de Defensa Civil, que ha prestado apoyo para la creación de organis-
mos municipales de defensa civil y la actualización de la legislación municipal, proporcionando
una acción sistémica, a nivel municipal y regional.
El Agemcamp tiene como norma de gestión la formalización de los procedimientos a ser adop-
tados, por medio de instrumento legal o reglamentario. La legislación permite el seguimiento
de la eficacia de las acciones en los municipios, inclusive para responsabilizar a aquellos que no
respeten o no cumplan las normas establecidas.
95
A Política Nacional de Proteção e Defesa Civil
Municípios
 4
A Política de Proteção e Defesa Civil nos Municípios

O Município é o responsável primeiro pelas
ações de redução dos riscos de desastres em
seu território, devendo coordenar a imple-
mentação da Política Nacional de Proteção e
Defesa Civil em todos os seus componentes,
com ênfase para a prevenção. Para tanto, os
gestores municipais devem integrá-la às de-
mais políticas públicas e trabalhar articulada-
mente com as outras esferas de poder, com
vistas ao bem-estar da população.
4.1. Competência dos
Municípios na Gestão de Riscos
de Desastres
A Lei nº 12.608/12, no artigo 8º, trata das
competências dos Municípios, tanto nos as-
pectos gerais da política de proteção e defesa
civil - planejamento e gestão-, como nos as-
pectos específicos, relacionados às etapas da
gestão de riscos de desastres: prevenção, mi-
tigação, preparação, resposta e recuperação.
Cabe ao município, portanto, adotar uma sé-
rie de medidas, tais como:
• Implementação da política municipal de
proteção e defesa civil (inciso I);
• Coordenação dos órgãos integrantes do
Sistema de Proteção e Defesa Civil, no
âmbito local, de forma articulada com o
Estado e a União (inciso II);
• Inserção das questões ligadas à gestão de
riscos de desastres no planejamento mu-
nicipal (inciso III);
• Gerenciamento das áreas de risco existen-
tes em seu território, por meio de medi-
das como:
- Identificar e mapear essas áreas (inciso
IV);
- Fiscalizar o uso e ocupação dessas áreas,
impedindo novas ocupações nesses lo-
cais (inciso V);
- Identificar, fiscalizar, por meio de visto-
rias, as edificações e as áreas de risco, o
que poderá resultar em intervenção, de
forma preventiva, assim como em eva-
cuação da população das áreas de alto
risco ou das edificações vulneráveis (in-
ciso VII);

98 99

Manual de Proteção e Defesa Civil: A Política Nacional de Proteção e Defesa Civil A Política Nacional de Proteção e Defesa Civil
Adoção de medidas de prevenção e prepara-
ção para o desastre, como:
- organizar e administrar abrigos provi-
sórios para assistência à população em
situação de desastre, em condições ade-
quadas de higiene e segurança (inciso
VIII);
- manter a população informada sobre
áreas de risco e ocorrência de eventos
extremos, bem como sobre protocolos
de prevenção e alerta e sobre as ações
emergenciais em circunstâncias de de-
sastres (inciso IX);
- mobilizar e capacitar os radioamadores
para atuação na ocorrência de desastre
(inciso X);
- realizar regularmente exercícios simu-
lados, conforme Plano de Contingência
de Proteção e Defesa Civil (inciso XI);
Atuação em situação de desastre, por meio
das seguintes medidas:
- declarar situação de emergência ou es-
tado de calamidade pública (inciso VI);
- manter a União e o Estado informados
sobre a ocorrência de desastres e as ati-
vidades de proteção civil no Município
(inciso XIV);
Manual de Proteção e Defesa Civil: A Política Nacional de Proteção e Defesa Civil
- promover a coleta, a distribuição e o
controle de suprimentos em situações
de desastre (inciso XII);
- proceder à avaliação de danos e prejuí-
zos das áreas atingidas por desastres
(inciso XIV);
- estimular a participação de entidades
privadas, clubes de serviços, organiza-
ções não governamentais, associações
de classe e comunitárias; promover o
treinamento de associações de volun-
tários para atuação conjunta com as co-
munidades (inciso XV);
- prover solução de moradia temporária
às famílias atingidas por desastres (in-
ciso XVI).
Além das competências supramencionadas,
deve-se relembrar que há competências co-
muns aos Municípios, aos Estados e União,
a saber:
• Promover a cultura nacional de prevenção,
visando à maior conscientização acerca
dos riscos de desastres e estimular com-
portamentos de prevenção, para evitar ou
minimizar a ocorrência de desastres.
O município deverá adotar medidas que
promovam a conscientização da população
acerca dos riscos de desastres, ou seja, de-
100
verá internalizar o princípio da prevenção e
da precaução, bem como da informação, em
todas as ações da Administração local. Para
isso, deverá:
• Estimular a reorganização do setor produ-
tivo e a reestruturação econômica das áre-
as atingidas por desastres, ou seja, adotar,
no âmbito de sua competência, as medi-
das de apoio e incentivo às atividades eco-
nômicas impactadas por desastres.
• Estabelecer medidas preventivas de segu-
rança contra desastres em escolas e hospi-
tais situados em áreas de risco.
Como essas medidas têm relação com o or-
denamento territorial, competência do mu-
nicípio, cabe-lhe atentar para as condições de
segurança contra desastre em relação à insta-
lação e funcionamento dos equipamentos de
educação e saúde em áreas vulneráveis.
• Oferecer capacitação de recursos humanos
para as ações de proteção e defesa civil.
A atuação dos órgãos municipais de proteção
e defesa civil é muito importante no que se
refere à capacitação de recursos humanos,
envolvendo todos os agentes de proteção e
defesa civil, sejam eles públicos ou privados.
Programas de capacitação de recursos hu-
manos têm sido amplamente adotados em
numerosos municípios, sob o comando dos
órgãos municipais e estaduais de proteção e
defesa civil.
• Fornecer dados e informações para o sis-
tema nacional de informações e monito-
ramento de desastres.
Trata-se de manter atualizados os dados do
Sistema Nacional de Informações e Monito-
ramento de Desastres, e, em especial, o Sis-
tema Integrado de Informações sobre Desas-
tres – S2ID, instituído pelo governo federal,
que não pode prescindir do fornecimento
de dados e informações atualizadas e perió-
dicas voltadas à gestão dos riscos de desas-
tres. Cabe, portanto, ao município informar
todos os eventos e os desastres ocorridos em
seu território e não apenas nas ocasiões que
demandem o reconhecimento dos desastres,
pela União, de forma a se pleitear recursos.
Maiores referências: ver Manual A Gestão de
Riscos de Desastres no Brasil.
4.1.1. Execução da Política
no Âmbito Local
A política de proteção e defesa civil é execu-
tada no plano local, pois é no território mu-
nicipal que os desastres acontecem, cabendo
ao Poder Público local adotar medidas para a
prevenção, mitigação, preparação, resposta e
recuperação, com o apoio das demais instân-
cias governamentais.
Um aspecto relevante para a efetiva implemen-
tação da política nacional de proteção e defesa
civil, é a existência de uma sólida base institucio-
nal, de forma a promover a atuação coordenada
das três esferas de governo, além de estimular a
participação de todos os atores relevantes para
a redução dos riscos de desastres.
A política municipal de proteção e defesa ci-
vil é a concretização, no plano local, das di-
retrizes e normas da política nacional, ou
seja, consolida o comprometimento das au-
toridades municipais, de forma a assegurar
a visão sistêmica e coordenada da Política de
Proteção e Defesa Civil. Nesse sentido, a Lei
Federal nº 12.608/2012 dispõe que cabe ao
município “executar a política nacional em
âmbito local”, além de “coordenar as ações
do SINPDEC no âmbito local, em articula-
ção com a União e os Estados”.
101
A Política Nacional de Proteção e Defesa Civil
A política municipal está baseada nos mesmos
princípios e diretrizes da política nacional, ou
seja, tem como objetivo central reduzir os ris-
cos de desastres. Como já mencionado neste
Manual, a redução dos riscos é dever do Mu-
nicípio, assim como da União e do Estado.
Não cabe, pois, ao administrador local decidir
pela conveniência, ou não, de adotar uma po-
lítica de proteção e defesa civil, já que é uma
obrigação legal, tocando-lhe dotar o municí-
pio das condições necessárias para tanto. Sob
pena de omissão, as medidas voltadas à redu-
ção de riscos de desastres, enfeixadas numa
política local, no âmbito da política nacional,
devem necessariamente ser adotadas.
A formulação de uma política municipal de
proteção e defesa civil, portanto, significa
traduzir, no âmbito local, as diretrizes e es-
tratégias de atuação para a redução dos riscos
de desastres; estabelecer os mecanismos de
inserção da redução de riscos de desastres no
planejamento territorial e urbano e na execu-
ção de projetos de infraestrutura; adotar os
instrumentos de proteção e defesa civil, como
o plano de contingência, de redução de riscos
de desastres, entre outros; definir os órgãos
responsáveis, e suas atribuições, pela imple-
mentação das ações de proteção e defesa civil
(integrantes do Sistema Municipal de Prote-
ção e Defesa Civil); estabelecer as formas de
articulação entre os órgãos setoriais do mu-
nicípio e destes com os das demais instâncias
governamentais, bem como com os demais
atores relevantes para a redução de riscos no
município – comunidade, sociedade civil or-
ganizada, entidades privadas, entidades de
acadêmicas e de pesquisa; adotar os mecanis-
mos a serem utilizados para a conscientiza-
ção e para a mobilização da sociedade, entre
outros aspectos.
Trata-se de institucionalizar a proteção e
defesa civil, como uma política pública, tor-
nando-a uma atividade perene, dotada de re-
conhecimento político, com objetivos claros,
instrumentos de atuação e recursos adequa-
dos à sua efetiva implementação, mediante a
edição de lei municipal.
Alguns municípios já institucionalizaram a
política e o sistema de proteção e defesa civil
por meio de legislação municipal.
Manual de Proteção e Defesa Civil: A Política Nacional de Proteção e Defesa Civil
4.1.2. Inserção das Questões de
Redução de Riscos de Desastres no
Planejamento Municipal
A redução dos riscos de desastres é um tema
transversal a ser considerado nas políticas de
meio ambiente, habitação, saneamento, edu-
cação, assistência social, saúde, e, em especial,
no que se refere ao ordenamento territorial,
já que a distribuição da população e ativida-
des econômicas no território municipal pode
gerar riscos, em função da vulnerabilidade de
determinados locais.
Portanto, os órgãos de proteção e defesa civil
devem ter um maior protagonismo junto aos
órgãos de planejamento urbano, de habita-
ção, saneamento, transportes, entre outros,
para garantir a não ocupação das áreas de
risco ou vulneráveis. O papel da proteção e
defesa civil é contribuir nas ações de preven-
ção e mitigação, a cargo de outros órgãos da
Prefeitura, e não apenas atuar nas ações de
preparação e resposta.
Nesse sentido, a Lei nº 12.608/12 estabele-
ce uma série de diretrizes e normas, a seguir
analisadas.
102
• A política urbana e a gestão de riscos de
desastres
Como já mencionado neste Manual (Item
2.8. Política de Habitação de Interesse Social)
o Estatuto da Cidade – Lei Federal nº 10.257,
de 2001, trata das diretrizes gerais e dos ins-
trumentos da política urbana nacional, den-
tre eles o Plano Diretor Municipal. Entre as
diretrizes gerais, trata da ordenação e con-
trole do uso do solo, que deve evitar, entre
outros, a “exposição da população a riscos de
desastres” (artigo 2º, VI, h).
Portanto, no processo de ordenamento e con-
trole do uso e ocupação do solo urbano, exi-
ge-se que seja evitada a exposição da popu-
lação, ou seja, reitera-se a necessidade de se
atuar para reduzir os riscos de desastres. Essa
diretriz, considerada de ordem pública, deve
ser necessariamente observada, sob pena de
sanções, conforme disposto no Estatuto da
Cidade. Essa exigência deve ser cumprida por
todos os municípios, independentemente de
estarem ou não incluídos no Cadastro Nacio-
nal de municípios com áreas de risco de des-
lizamentos, inundações ou outros processos
geológicos ou hidrológicos correlatos.
Entre os instrumentos de política urbana e de
ordenamento territorial, o Estatuto da Cidade
dispõe sobre o Plano Diretor, definido como
o “instrumento básico da política de desen-
volvimento e expansão urbana”. É o principal
instrumento do planejamento municipal, no
qual são fixadas as diretrizes e normas gerais
do uso e ocupação do solo no município. Suas
determinações devem ser observadas por to-
dos os demais planos setoriais, já que cabe
ao Plano Diretor determinar a “função social
da cidade e da propriedade urbana”. Planos
setoriais como os de habitação de interesse
social, de saneamento, de resíduos sólidos,
de transportes e mobilidade, enfim, todas as
peças de planejamento que tragam consequ-
ências no ordenamento territorial e urbano
do município devem observar suas diretrizes
e estratégias.
A Política Nacional de Proteção e Defesa Ci-
vil corretamente alinhou-se ao Plano Diretor
para alcançar dois de seus objetivos: “incor-
porar a redução do risco de desastre e as ações
de proteção e defesa civil entre os elementos
da gestão territorial e do planejamento das
políticas setoriais” e “estimular o ordenamen-
to da ocupação do solo urbano e rural, ten-
do em vista sua conservação e a proteção da
vegetação nativa, dos recursos hídricos e da
vida humana” (Lei 12.608/12, Art. 5o, inci-
sos IV e X).
Nesse sentido, os órgãos de proteção e defesa
civil têm um importante papel na formulação
do planejamento territorial e urbano do mu-
nicípio, de forma que possam ser determina-
das as áreas de risco, as expostas a ameaças
e vulneráveis, o que possibilitará a adoção de
propostas de uso e ocupação do solo que pre-
vinam a ocorrência de desastres.
• A legislação urbanística e as áreas de risco
Não basta tratar da redução de riscos no
âmbito do Plano Diretor. É essencial que a
legislação municipal, como as leis de parcela-
mento do solo urbano, de uso e ocupação do
solo urbano, ou lei de zoneamento urbano, e
o Código de Obras e Edificações estabeleçam
normas para reduzir os riscos de desastres e,
em especial, determinem em que áreas a ocu-
pação é permitida ou não.
Nem sempre o disposto nos Planos Diretores
é observado, pois a legislação urbanística, ne-
cessária para sua implementação, não existe,
está desatualizada ou em desacordo com o
disposto no referido Plano Diretor. Portan-
to, é fundamental que as leis urbanísticas se-
jam atualizadas, e reflitam a real situação de
uso e ocupação do solo no município. Cabe
a essa legislação determinar onde e em que
condições é possível edificar. Portanto, as
áreas vulneráveis, sujeitas a inundações, a
deslizamentos ou a outros tipos de ameaças,
devem ser consideradas como não edificáveis
nas leis de uso e ocupação do solo.
103
A Política Nacional de Proteção e Defesa Civil
Nesse sentido, estabelece a Lei nº 12.608/12:
Art. 23.  É vedada a concessão de licença ou
alvará de construção em áreas de risco indica-
das como não edificáveis no plano diretor ou
legislação dele derivada.
Trata-se de norma de extrema importância
para a gestão de riscos de desastres nas áreas
urbanas, já que veda a possibilidade de cons-
trução em áreas de risco. Uma vez que tenha
sido verificada a vulnerabilidade de determi-
nada área, ou seja, havendo risco de desas-
tre, a Administração municipal, através do
órgão responsável pela concessão de licença
de construção (Secretaria de Urbanismo, por
exemplo) deverá negar a licença de constru-
ção (e o respectivo alvará de construção). Essa
prerrogativa decorre do fato de essas áreas
serem consideradas não edificáveis, ou seja,
não são passiveis de ocupação, desde que o
Plano Diretor ou a correspondente legislação
urbanística assim tenha determinado.
Portanto, é fundamental que o município
tenha um Plano Diretor atualizado, no qual
constem as áreas de risco (com base no ma-
peamento e nas cartas geotécnicas de aptidão
à urbanização), assim como leis de uso e ocu-
pação do solo urbano, na qual estejam indi-
cadas, com clareza, as áreas vulneráveis e de
risco, caracterizando-as como não edificáveis.
A Lei nº 12.608/12 alterou a redação da lei
de parcelamento do solo urbano, que tra-
ta do loteamento e do desmembramento, Lei
Federal nº 6.766, de 19 de dezembro de 1979
(artigo 12). Duas determinações importantes
devem ser observadas em relação à aprovação
de loteamentos e desmembramentos:
• Em todos os municípios, é vedada a
aprovação de projeto de loteamento e
desmembramento em áreas de risco,
definidas como não edificáveis, no Plano
Diretor ou em legislação dele derivada.
Esta norma complementa a que veda a apro-
vação de edificações em áreas de risco (aci-
ma mencionada), pois também é proibida a
aprovação de loteamento ou desmembra-
mento de imóveis situados em áreas de risco,
consideradas como não edificáveis.
Em suma, o fato de uma área ser considera-
da como de risco pelo Plano Diretor ou pela
legislação municipal traz como consequência
a impossibilidade de a Administração muni-
cipal aprovar qualquer loteamento, desmem-
bramento ou construções. Essas áreas não
são passíveis de serem ocupadas.
• Nos municípios inseridos no Cadastro
Nacional, a aprovação de loteamentos e
desmembramentos, em áreas passíveis de
serem ocupadas, dependerá de uma exi-
Manual de Proteção e Defesa Civil: A Política Nacional de Proteção e Defesa Civil
gência adicional, ou seja, a apresentação
de projeto de parcelamento, à Prefeitura,
observados os requisitos mencionados na
carta geotécnica de aptidão à urbanização.
Com essa providência, assegura-se que a Ad-
ministração municipal estará amparada em
critérios técnicos, constantes da carta geotéc-
nica, para aprovar novas ocupações urbanas,
evitando, assim, a criação de áreas de risco de
desastres.
Cabe mencionar a importância, além das leis
urbanísticas, do Código de Obras e Edifica-
ções, contendo normas e requisitos que ga-
rantam construções resilientes, capazes de
fazer face às ameaças e riscos de desastres.
O projeto técnico a ser observado, a qualidade
dos materiais utilizados e demais exigências
para edificações e obras mais seguras devem
constar do Código de Obras e Edificações do
município, como importante medida para a
redução dos riscos de desastres.
A existência de legislação urbanística e
edilícia atualizada é essencial para que a
Administração municipal exerça o controle e
a fiscalização da ocupação do solo urbano.
104
4.1.3. Gerenciamento
das Áreas de Risco
• O gerenciamento das áreas de risco exis-
tentes no território municipal deve ser
feito por meio de:
• Identificação e mapeamento dessas áreas
• Fiscalização do uso e da ocupação dessas
áreas, impedindo novas ocupações nesses
locais
• Fiscalização, por meio de vistorias, das
edificações e das áreas de risco, o que po-
derá resultar em intervenção, de forma
preventiva, assim como em evacuação da
população das áreas de alto risco ou das
edificações vulneráveis
Cabe ao município identificar e mapear as
áreas de risco que deverão constar do Plano
Diretor e da legislação urbanística municipal,
com o apoio da União e do Estado. As áreas
de risco devem ser fiscalizadas para evitar
ocupações indevidas. A fiscalização somen-
te será efetiva se houver determinação le-
gal que a ampare. Trata-se do exercício do
poder de polícia do município, cabendo à fis-
calização atestar o cumprimento das normas
urbanísticas e edilícias.
A Lei nº 12.608/12 menciona, também, a
competência do município para reconhecer,
mediante vistoria técnica (uma forma de pro-
mover a fiscalização), riscos iminentes, de alto
grau de periculosidade em edificações, com-
prometendo a segurança e a saúde dos ocu-
pantes. Esse fato justifica a adoção de medidas
emergenciais, como a interdição do local e das
edificações vulneráveis, assim como a remoção
preventiva da população desses locais.
A fiscalização do uso e ocupação do solo deve
ser exercida pelos agentes municipais, de
acordo com as atribuições de cada órgão.
Como cabe à proteção e defesa civil tratar,
preponderantemente, das questões relativas
à gestão dos riscos de desastres, a fiscalização
deve contar com a participação de agente de
proteção e defesa civil.
Recomenda-se que cada município, ao tratar
das atribuições dos órgãos locais do sistema
de proteção e defesa civil, especifique a quem
cabe as atribuições de fiscalização das áreas
de risco de desastres, observado o disposto
na Lei nº 12.608/2012.
4.1.4. Adoção de Medidas
de Preparação para os Desastres
As medidas de preparação para o desastre são
as diretamente afetas à atuação direta ou às
atividades de coordenação realizadas pelos
órgãos de proteção e defesa civil. O rol de ati-
vidades demandadas na preparação para os
desastres exige a participação de demais ór-
gãos, o que será previsto no Plano de Contin-
gência e objeto de exercícios simulados, para
verificar o grau de preparação do município
em caso de desastre.
A administração dessas atividades requer
protocolos com definição clara das atribui-
ções de cada órgão ou entidade
Para maiores informações, consultar o Manu-
al A Gestão de Riscos de Desastres no Brasil.
A participação da sociedade e dos atores rele-
vantes para a preparação para os desastres é
também uma importante ação a ser promovi-
da pelo município, envolvendo as entidades
privadas, organizações não governamentais,
associações de classe e comunitárias, e vo-
luntários. Através de ações de capacitação
e treinamento, a comunidade poderá contar
com o apoio de uma ampla gama de pessoas
preparadas para prestar apoio em caso de de-
sastres.
105
A Política Nacional de Proteção e Defesa Civil
4.1.5. Atuação em Situações
de Desastre
Na ocorrência de um desastre, cabe ao mu-
nicípio (ou ao Estado, dependendo do porte
e da abrangência do desastre), declarar a si-
tuação de emergência ou o estado de calami-
dade pública, tema tratado no item 1.7 deste
Manual.
Na ocorrência de desastre, o município deve
manter informados a União e o Estado sobre
a situação e providências tomadas, por meio
do Sistema Integrado de Informações sobre
Desastres – S2ID.
Para maiores informações, consultar o Manu-
al Entendendo a Gestão de Riscos de Desas-
tres no Brasil.
Outras ações de competência do municí-
pio, necessárias à prestação de socorro e de
atendimentos às necessidades da população,
são a coleta, distribuição e controle de supri-
mentos, a provisão de moradia temporária às
famílias desalojadas. A avaliação dos prejuí-
zos e danos causados no território municipal
também se inclui na competência municipal.
4.2. Gestão dos Riscos de
Desastres em Municípios
Incluídos no Cadastro Nacional
O Cadastro Nacional de municípios com áre-
as suscetíveis à ocorrência de deslizamentos
de grande impacto, inundações bruscas ou
processos geológicos ou hidrológicos correla-
tos foi instituído pela Lei nº 12.608/12, que
alterou a Lei nº 12.340, de 2010.
A inscrição no Cadastro é feita por iniciativa
do Município ou mediante indicação dos de-
mais entes federados.
Aos municípios incluídos no Cadastro Nacio-
nal é dado tratamento específico, em função
das características dos desastres a que estão
sujeitos. Isso configura, na realidade, uma
estratégia de ação da política nacional, uma
forma de enfeixar um rol de ações a serem
adotadas no caso de desastres geohidromete-
orológicos.
Essas medidas compreendem exigências em
relação à gestão dos riscos de desastres, co-
nhecimento dos riscos, medidas especificas
de prevenção e mitigação, atuação integrada
das três instâncias governamentais, medidas
de monitoramento e condicionantes para a
elaboração do Plano Diretor Municipal e para
a aprovação de parcelamento do solo urbano
Manual de Proteção e Defesa Civil: A Política Nacional de Proteção e Defesa Civil
4.2.1. Exigências para
os Municípios Integrantes
do Cadastro Nacional
Os Municípios integrantes do Cadastro Na-
cional podem contar com o apoio da União e
dos Estados para o cumprimento das exigên-
cias estabelecidas, a seguir descritas:
• Instituir órgãos municipais de defesa civil,
de acordo com os procedimentos estabele-
cidos pelo órgão central do Sistema Nacio-
nal de Proteção e Defesa Civil – SINPDEC
Trata-se de dotar o município de condições,
do ponto de vista administrativo, para de-
sempenhar as atividades ligadas à gestão de
riscos de desastres exigidas pela legislação,
pelo fato de integrar o Cadastro Nacional. Na
realidade, todos os municípios devem contar
com órgãos de proteção e defesa civil, mas,
no caso em questão, essa exigência é reitera-
da pela lei nacional de proteção e defesa civil,
Lei nº 12.608/12.
• Elaborar o Plano Diretor
A lei nacional de proteção e defesa civil deu
nova redação ao artigo 41 do Estatuto da Ci-
dade, acrescentando, ao rol dos municípios
que, originalmente, eram obrigados a ela-
borar ou revisar o Plano Diretor, no prazo
máximo de 5 anos, os “incluídos no Cadastro
106
Nacional de Municípios com áreas suscetíveis à
ocorrência de deslizamentos de grande impacto,
inundações bruscas ou processos geológicos ou hi-
drológicos correlatos”.
A elaboração do Plano Diretor nesses municí-
pios deverá levar em consideração o plano de
recursos hídricos, de acordo com o disposto
na legislação nacional de recursos hídricos. O
conteúdo do Plano Diretor para esses municí-
pios observará determinações legais, confor-
me mencionado no item 4.2.2. Conteúdo do
Plano Diretor.
• Elaborar o Plano de Contingência de Pro-
teção e Defesa Civil.
O Plano de Contingência de Proteção e Defesa
Civil será elaborado no prazo de 1 (um) ano,
sendo submetido à avaliação e à prestação de
contas anual, por meio de audiência pública,
com ampla divulgação (Lei no 12.340, Art.
3-A, § 6º, com a redação dada pelo art. 22 da
Lei no 12.608, de 2012).
• Elaborar o mapeamento e a carta geotéc-
nica de aptidão à urbanização
O mapeamento deve conter as áreas suscetí-
veis à ocorrência de deslizamentos de grande
impacto, inundações bruscas ou processos
geológicos ou hidrológicos correlatos.
As cartas geotécnicas estabelecem diretrizes
urbanísticas voltadas para a segurança dos
novos parcelamentos do solo urbano e para
o aproveitamento de agregados para a cons-
trução civil.
A elaboração do mapeamento e das cartas ge-
otécnicas são pressupostos para a indicação
das áreas de risco, e para o estabelecimento de
diretrizes e normas urbanísticas necessárias à
adequada ocupação do território municipal.
• Elaborar o Plano de Implantação de
Obras e Serviços para a redução de riscos
de desastre
Por se tratar de municípios onde, reconheci-
damente, há áreas vulneráveis, que deman-
dam a adoção de medidas de prevenção e de
mitigação dos riscos de desastres, o Plano de
Implantação de Obras e Serviços deve cuidar
da melhoria da infraestrutura necessária para
combater a vulnerabilidade dessas áreas.
• Criar mecanismos de controle e fiscalização • Observar critérios para a remoção de popu-
lação de áreas de risco de desastre
Os mecanismos de controle e a fiscalização da
ocupação das áreas de risco, com o objetivo A remoção de população, quando necessária,
de evitar novas edificações em áreas suscetí- deverá observar alguns critérios:
veis à ocorrência de deslizamentos de grande
• Realizar vistoria no local e elaboração de
impacto, inundações bruscas ou processos
laudo técnico que demonstre os riscos da
geológicos ou hidrológicos correlatos, são
ocupação para a integridade física dos
uma exigência legal. Os órgãos de proteção e
ocupantes ou de terceiros
defesa civil devem atuar em conjunto com os
órgãos municipais responsáveis pelo ordena-
• Notificar a remoção aos ocupantes, acom-
mento territorial e urbano.
panhada de cópia do laudo técnico e,
Trata-se de monitorar a ocupação dessas áre- quando for o caso, de informações sobre
as alternativas oferecidas pelo Poder Pú-
as sob risco de desastres, com o apoio dos
Estados. O governo federal tem a responsabi- blico para assegurar seu direito à mora-
lidade de publicar, periodicamente, informa- dia.  Na hipótese de remoção de edifica-
ções, deverão ser adotadas medidas que
ções sobre a evolução dessas ocupações nos
impeçam a reocupação da área.
municípios integrantes do Cadastro Nacional
(Lei no 12.340, Art. 3-A, § 4º, com a redação
Os programas habitacionais da União, dos
dada pelo art. 22 da Lei no 12.608 de 2012).
Estados, do Distrito Federal e dos Municípios
devem priorizar a relocação de comunidades
Confirmando a importância atribuída pela
atingidas e de moradores de áreas de risco.
política nacional de proteção e defesa civil ao
controle dessas áreas, as referidas informa-
Fica a União autorizada a conceder incentivo
ções serão encaminhadas, para conhecimen-
ao Município que adotar medidas voltadas ao
to e providências, aos Poderes Executivo e
aumento da oferta de terra urbanizada para
Legislativo dos respectivos Estados e Muni-
utilização em habitação de interesse social.
cípios e ao Ministério Público.
Esse incentivo inclui a transferência de recur-
sos para a aquisição de terrenos destinados
a programas de habitação de interesse social.
107
A Política Nacional de Proteção e Defesa Civil
4.2.2. Conteúdo do Plano Diretor
O Plano Diretor para os municípios integran-
tes do Cadastro Nacional deverá conter:
• Parâmetros de parcelamento, uso e ocupa-
ção do solo urbano;
O Plano Diretor deverá conter orientações
gerais sobre o parcelamento, uso e ocupação
do solo urbano, para subsidiar o estabeleci-
mento de parâmetros e índices urbanísticos
pelas leis de parcelamento do solo urbano, de
uso e ocupação do solo urbano, ou lei de zo-
neamento urbano.
• Mapeamento com as áreas suscetíveis à
ocorrência de deslizamentos de grande
impacto, inundações bruscas ou proces-
sos geológicos ou hidrológicos correlatos;
O mapeamento de áreas de risco é essencial
para o conhecimento das áreas vulneráveis
do território municipal, de forma a orientar
a proposta de ordenamento territorial do
município e de suas áreas urbanas. O mape-
amento é essencial para a indicação das áre-
as não edificáveis, em função dos riscos de
desastres, e demais providências para impe-
dir sua ocupação ou prevenir riscos futuros.
Esse mapeamento deverá levar em conta
as cartas geotécnicas de aptidão à urbani-
zação.
Manual de Proteção e Defesa Civil: A Política Nacional de Proteção e Defesa Civil
• Proposta de ações de intervenção preven-
tiva e a realocação de população de áreas
de risco de desastre
Equivale à formulação de estratégias, progra-
mas de ação e previsão de áreas seguras para
reassentamento de população vivendo em
áreas de risco, quando necessário, ou para
melhorias nas áreas vulneráveis, de forma a
mitigar ou prevenir a ocorrência de desastres.
É importante o conhecimento sobre os tipos
de riscos de desastres existentes no municí-
pio, para que o Plano Diretor proponha me-
didas adequadas a lidar com suas característi-
cas. É relevante a participação dos órgãos de
proteção e defesa civil no processo de elabo-
ração das propostas do Plano Diretor.
• Indicação de medidas de drenagem urbana
necessárias à prevenção e à mitigação de
impactos de desastres;
Como uma das principais causas de enchen-
tes nas áreas urbanas é a inexistência ou insu-
ficiência da drenagem, o Plano Diretor poderá
estabelecer ações, programas e projetos para
viabilizar obras de drenagem urbana. A con-
tribuição da proteção e defesa civil às propos-
tas do Plano Diretor, em relação à drenagem
urbana, pode ser na determinação das áreas
com prioridade de atendimento, em função
dos riscos de desastres.
108
• Diretrizes para a regularização fundiária
de assentamentos urbanos irregulares;
Como cabe ao Plano Diretor promover a
função social da propriedade e da cidade, as
diretrizes e ações voltadas à regularização
fundiária, quando for o caso, são importan-
tes para solucionar questões ligadas à posse
e propriedade em assentamentos irregulares,
geralmente os mais expostos aos riscos e vul-
neráveis.
• Previsão de áreas para habitação de inte-
resse social por meio da demarcação de
Zonas Especiais de Interesse Social e de
outros instrumentos de política urbana.
Cabe ao Plano Diretor oferecer alternativas
mais seguras para a localização da população
em áreas de risco, por meio da demarcação
Zonas Especiais de Interesse Social, ou de ou-
tros instrumentos previstos no Estatuto da
Cidade para maior oferta de habitações em
áreas seguras.
4.2.3. Articulação Intermunicipal
A AZONASUL - Associação de Municípios da Região Sul, associação existente há 60 anos, reúne
para a Gestão de Riscos 23 municípios do Estado do Rio Grande do Sul, incluindo o Município de Rio Grande. Como re-
de Desastres sultado da conferência municipal de proteção e defesa civil, a Associação decidiu por uma atuação
de apoio mútuo no que se refere às atividades de defesa civil. Mediante a constatação de que os
Com frequência, os desastres ultrapassam
municípios da região se encontravam em diferentes estágios de implementação das ações de defe-
os limites do território municipal, o que exi-
sa civil, o colegiado desses municípios definiu o apoio mútuo em 3 eixos principais: a) diagnóstico
ge atuação articulada entre os municípios
da situação dos municípios, com levantamento dos principais riscos; b) medidas mitigatórias; c)
afetados. Diversas formas de articulação
criação dos núcleos de apoio às emergências.
intermunicipal são possíveis, a exemplo de
associações ou consórcios de municípios, es- Outro exemplo bem-sucedido é o da Oficina Regional Permanente de Proteção e Defesa Civil
tabelecimento de microrregiões homogêneas do Vale do Paranhana, Região das Hortênsias e Alto Sinos, que teve início em 2009, quando da
ou agrupamento em torno de uma microba- realização da Conferência Municipal de Defesa Civil, em Taquara, o primeiro município brasileiro
cia hidrográfica. a realizá-la. A partir de então, foram realizadas Oficinas de Planejamento e Diagnóstico quinze-
nais, encontros regionais anuais, trocas de experiências entre os operadores de defesa civil dos 8
Têm sido observados inúmeros arranjos ins-
municípios participantes - Taquara, Parobé, Igrejinha, Três Coroas, São Francisco de Paula, Cará,
titucionais entre municípios para a gestão
Riozinho e Rolante. Em 2012 foi publicada a Política Regional de Proteção e Defesa Civil, docu-
dos riscos de desastres, com o estabelecimen-
mento que consolida as diretrizes e orientações adotadas pelos referidos municípios.
to de programas que definem diretrizes, es-
tratégias, prioridades e ações comuns para a
atuação integrada dos municípios envolvidos.
Podem ser citados os exemplos da Associação
de Municípios da Região Sul- AZONASUL e
da Política Regional do Vale do Paranhana, Re-
gião das Hortênsias e Alto Sinos”, no Rio Gran-
de do Sul.
109
A Política Nacional de Proteção e Defesa Civil
SINPDEC

O Sistema Nacional de Proteção e Defesa Civil – SINPDEC
A Lei nº 12.608/12 trata do Sistema Nacional
de Proteção e Defesa Civil, em termos de sua
composição e finalidade, segundo o disposto
no artigo 10:
Art. 10. O Sistema Nacional de Proteção e De-
fesa Civil é constituído pelos órgãos e entidades
da Administração pública federal, dos Estados,
do Distrito Federal e dos Municípios e pelas en-
tidades públicas e privadas de atuação signifi-
cativa na área de proteção e defesa civil.
5
Parágrafo único. O Sistema Nacional de Pro-
teção e Defesa Civil tem por finalidade contri-
buir para o processo de planejamento, articu-
lação, coordenação e execução dos programas,
projetos e ações de proteção e defesa civil.
Segundo a Lei nº 12.608/12, à União cabe
coordenar o Sistema Nacional de Proteção e
Defesa Civil, em articulação com os Estados,
Distrito Federal e Municípios (artigo 6º, II);
aos Estados cabe coordenar as ações do SINP-
DEC em articulação com a União e os Muni-
cípios (artigo 7º, II) e aos Municípios cabe
coordenar as ações do SINPDEC no âmbito
local, em articulação com a União e os Esta-
dos (artigo 8º, II).
O Sistema Nacional de Proteção e Defesa Ci-
vil é o arranjo organizacional que dá suporte
à implementação da política nacional de pro-
teção e defesa civil e traduz em ação os prin-
113
A Política Nacional de Proteção e Defesa Civil
cípios e diretrizes dessa política, através de
programas, projetos e ações.
Pelo fato de a política de proteção e defe-
sa civil envolver uma pluralidade de atores,
órgãos e entidades, tanto do setor público
como privado, além de demandar a participa-
ção social e comunitária, requer a adoção de
uma estrutura de gestão capaz de promover
a integração, a articulação e a coordenação
das atividades voltadas à redução dos riscos
de desastres e a garantir adequada resposta e
recuperação no pós-desastre.
A atuação coordenada e integrada dos vários
agentes de proteção e defesa civil, no âmbito
do Sistema, faz-se necessária tanto no de-
correr do processo de planejamento como na
execução e avaliação dos programas, projetos
e ações de proteção e defesa civil.
Ao estabelecer que o Sistema Nacional é
composto por órgãos e entidades da Admi-
nistração federal, estadual e municipal, há o
pressuposto de que os referidos órgãos serão
criados, em todas as instâncias governamen-
tais, sob pena de não se viabilizar seu efeti-
vo funcionamento, tal como concebido esse
Sistema. Isto significa que os Estados e Mu-
nicípios deverão, necessariamente, tomar
as medidas para a instituição dos órgãos de
proteção e defesa civil.
O efetivo funcionamento do Sistema Nacio-
nal de Proteção e Defesa Civil depende da
atuação permanente dos órgãos que o cons-
tituem, ou seja, os órgãos municipais e
estaduais devem ser perenes, atuantes o
tempo todo, e não apenas nas circunstâncias
de desastre, já que as atividades de preven-
ção, mitigação são tão relevantes quanto às
desenvolvidas em situações de emergência.
É o que determina a Lei nº 12.608/12:
Art. 5º São objetivos da Política Nacional de
Proteção e Defesa Civil:
V - promover a continuidade das ações de pro-
teção e defesa civil.   articulação intersetorial do Sistema Nacional
Manual de Proteção e Defesa Civil: A Política Nacional de Proteção e Defesa Civil
5.1. Princípios e Objetivos do
Sistema Nacional de Proteção e
Defesa Civil
Os princípios a serem observados pelo Siste-
ma Nacional de Proteção e Defesa Civil são os
mesmos estabelecidos para a política nacional,
já apresentados no item 2.4.1 deste Manual,
em especial os da informação, participação so-
cial, coordenação e articulação, subsidiarieda-
de, aos quais se soma o da unicidade.
De especial importância é o princípio da
coordenação, pois o Sistema Nacional foi
legalmente concebido como um conjunto
de órgãos multissetoriais, de natureza sistê-
mica, cuja atuação se dá a partir do conceito
matricial, com dinâmica vertical e horizontal,
determinando atribuições e responsabilida-
des para possibilitar um funcionamento co-
ordenado, articulado e integrado.
Segundo a teoria dos sistemas, tão importan-
te quanto os órgãos que o compõem são as
relações estabelecidas entre seus componen-
tes, característica que revela a importância da
de Proteção e Defesa Civil. É imprescindível
uma boa articulação entre os órgãos de um
mesmo nível e entre os diferentes níveis de
governo. Nesse sentido, cabe a cada esfera
governamental coordenar as ações do Siste-
114
ma em seu âmbito de atuação, de forma arti-
culada com as demais esferas de governo.
É importante ressaltar que o Sistema Nacio-
nal de Proteção e Defesa Civil rege-se pelo
princípio da unicidade, assim como se ob-
serva em outros sistemas, como o Sistema
Único de Saúde, ou seja, atribui-se a um úni-
co Sistema a responsabilidade pelo planeja-
mento, articulação, coordenação e gestão das
atividades de proteção e defesa civil, em todo
o território nacional. A noção de unicidade
significa, ademais, que todos os integrantes
do Sistema devem seguir os mesmos princí-
pios e diretrizes, observar a mesma doutrina
e a mesma forma de organização.
O Sistema de Proteção e Defesa Civil, portan-
to é um sistema único, cabendo-lhe promo-
ver a defesa permanente contra os desastres
e garantir a segurança global da população
contra desastres, mesmo que atue de forma
descentralizada. Nesse sentido, em que pese
a denominação de sistemas estaduais ou mu-
nicipais de proteção e defesa civil, trata-se,
na realidade de um mesmo Sistema, cujo co-
mando foi atribuído à União.
Para que se assegure um bom funcionamento
do Sistema Nacional de Proteção e Defesa Ci-
vil, sua atuação é descentralizada, mediante a
instituição de sistemas nos níveis estadual e
municipal, e regionalizada, de acordo com os
recortes espaciais que se façam necessários
nas distintas regiões do País. Descentralizar
é redistribuir poder e responsabilidades en-
tre os três níveis de governo. Ao se tratar da
descentralização, faz-se necessário pensar
na regionalização, cujo objetivo é promover
o funcionamento mais eficiente e a distribui-
ção mais racional dos recursos entre as regi-
ões, de acordo com as características inter e
intraregionais.
A atuação descentralizada prioriza o protago-
nismo das instituições locais, assim como a
importância da participação da comunidade,
no que se refere à gestão de riscos de desastres.
Nesse sentido, o Sistema Nacional deve estimu-
lar a criação e o fortalecimento de órgãos muni-
cipais de proteção e defesa civil, em todo o País,
devido à importância da atuação integrada com
as instituições locais. De igual sorte, os Nú-
cleos Comunitários de Proteção e Defesa Civil
têm por objetivo garantir uma reação articulada
e oportuna das administrações locais, em cir-
cunstâncias de desastres, assim como a elabora-
ção de um minucioso planejamento preventivo.
Cabe, finalmente, mencionar o papel dos
Conselhos de Proteção e Defesa Civil, impor-
tantes para promover os objetivos gerais do
Sistema Nacional, em especial no que tange
à participação da sociedade civil e demais
atores relevantes para a gestão de riscos de
desastres.
Deve-se mencionar, ademais, a importân-
cia da participação de todos os integrantes
do SINPDEC na formulação das diretrizes
e estratégias da política de proteção e defe-
sa civil, que se observa através da realização
de Conferências Nacionais, com a expressiva
mobilização da população, atestando o prin-
cípio da participação social como norteador
do SINPDEC.
As Conferências Nacionais são o ponto cul-
minante de um processo de ampla consulta e
participação das bases, mediante a realização
de conferências municipais, intermunicipais,
estaduais, livres e virtual. Nas etapas muni-
cipal e estadual são eleitos delegados para a
etapa nacional, o que proporciona a integra-
ção de pessoas que desempenham funções
distintas na área da Defesa Civil. Destaque-
-se que é facultada a participação de todo e
qualquer cidadão.
Da 2ª. Conferência Nacional, realizada em
2014, participaram 2.292 municípios; foram
realizadas 460 Conferências Municipais e In-
termunicipais, com participação de mais de
31.500 pessoas, assim como 25 Conferên-
cias Estaduais e 18 Conferências Livres. A 1ª.
Conferência Virtual de Proteção e Defesa Ci-
vil contou com 415 participantes, e 1639 pes-
soas estiveram presentes na Etapa Nacional.
115
A Política Nacional de Proteção e Defesa Civil
Entre os objetivos do Sistema Nacional de
Proteção e Defesa Civil podem ser citados os
seguintes:
a) Promover a articulação, a modernização e
sua permanente atualização, em todo o ter-
ritório nacional e nos três níveis de governo;
b) Difundir técnicas de planejamento e de
gestão de riscos de desastres e de gestão de
desastres;
c) Difundir normas e procedimentos relacio-
nados com a redução dos desastres e com a
garantia da segurança global da população;
d) Contribuir para o reaparelhamento, a mo-
dernização e a interiorização de órgãos seto-
riais, responsáveis pelo desenvolvimento de
ações relacionadas com a minimização de de-
sastres e com o restabelecimento da situação
de normalidade, com prioridade para os ór-
gãos especializados no controle e no combate
de sinistros;
e) Contribuir para a implementação dos pro-
gramas e projetos constantes da política na-
cional de proteção e defesa civil em todo o
território nacional;
f) Promover o desenvolvimento de órgãos
técnicos dotados de equipes capacitadas e al-
tamente motivadas;
g) Promover o aperfeiçoamento, a constante atu-
alização e a difusão da doutrina de defesa civil.
  Para atingir seus objetivos, o Sistema Nacio-
nal de Proteção e Defesa Civil articula-se no
sentido vertical e no sentido horizontal.
Entende-se por articulação vertical a esta-
belecida entre diferentes níveis governamen-
tais. Deve ser orientada pelos princípios e
diretrizes da política nacional e possibilitar
a otimização dos recursos disponíveis com
vistas à obtenção de melhores resultados na
gestão de riscos de desastres.
As relações derivadas da articulação vertical,
a exemplo do que ocorre com os órgãos se-
toriais, são regidas pelos instrumentos e prá-
ticas tradicionais da Administração Pública,
como os protocolos, os acordos de coopera-
ção e os convênios ou, ainda, pela instituição
de mecanismos de articulação, a exemplo
da participação em fóruns colegiados, como
conselhos, comitês, entre outros.
Manual de Proteção e Defesa Civil: A Política Nacional de Proteção e Defesa Civil
A articulação horizontal trata das relações
no mesmo nível de governo, estão sob um co-
mando central único e se baseiam nas com-
petências e responsabilidades de cada órgão,
assim como em procedimentos formalmente
definidos, estabelecidos por lei.
O Sistema Nacional de Proteção e Defesa Ci-
vil articula-se externamente, com:
• Organizações internacionais, relacionadas
com a redução de desastres e com a moni-
torização global de fenômenos adversos e
pela previsão de desastres;
• Sistemas de proteção e defesa civil de ou-
tros países;
• Organizações não-governamentais - ONGs,
relacionadas com a redução de riscos de
desastres;
• Clubes de serviço e organizações comuni-
tárias;
• Instituições de ensino, pesquisa e extensão;
• Agências financiadoras de projetos, nacio-
nais, internacionais e estrangeiras.
116
5.2. Os Integrantes do Sistema
Nacional de Proteção
e Defesa Civil
Os integrantes do Sistema Nacional de Prote-
ção e Defesa Civil são os seguintes:
a) Órgão Consultivo: Conselho Nacional de
Proteção e Defesa Civil -CONPDEC;
b) Órgão Central Federal: Ministério da Inte-
gração Nacional, representado pela Secretaria
Nacional de Proteção e Defesa Civil
c) Órgãos Regionais, Estaduais, do Distrito
Federal e Municipais de Proteção e Defesa
Civil
d) Órgãos Setoriais dos 3 (três) âmbitos de
governo.
O Sistema pode contar com voluntários, con-
forme determina o parágrafo único do Art.
11 da Lei nº 12.608/12:
Parágrafo único. Poderão participar do SINP-
DEC as organizações comunitárias de caráter
voluntário ou outras entidades com atuação
significativa nas ações locais de proteção e de-
fesa civil.
a) Órgão Consultivo - Conselho Nacional
de Proteção e Defesa Civil – CONPDEC
O Conselho Nacional de Proteção e Defesa
Civil, vinculado ao Ministério da Integração
Nacional, tem sua composição e funciona-
mento regulamentados por Decreto. Segun-
do a Lei nº 12.608/12, o Conselho deve ter
representantes da União, dos Estados, do
Distrito Federal, dos Municípios e da socie-
dade civil organizada, incluindo-se represen-
tantes das comunidades atingidas por desas-
tre, e por especialistas de notório saber.
De caráter consultivo, cabe ao Conselho
Nacional:
• Auxiliar a formulação e implementação do
Plano Nacional de Proteção e Defesa Civil;
• Propor normas para a implementação da
Política Nacional de Proteção e Defesa Civil;
• Estabelecer procedimentos para imple-
mentação e monitoramento da Política
Nacional de Proteção e Defesa Civil;
• Acompanhar o cumprimento das disposi-
ções legais e regulamentares de proteção
e defesa civil;
Propor procedimentos para atendimento
de grupos específicos, em situações de
desastres, a exemplo das crianças, adoles-
centes, gestantes, idosos e pessoas com
necessidades especiais.
b) Órgão Central – Secretaria Nacional de
Proteção e Defesa Civil
O Ministério da Integração Nacional, órgão
da Administração federal direta, desempenha
um amplo rol de atividades, direta e indireta-
mente ligadas à proteção e defesa civil.
É o que dispõe o artigo 1º do Decreto nº 8.
980, de 1º de fevereiro de 2017, a saber: VIII-
proteção e defesa civil; IX- obras contra as se-
cas e de infraestrutura hídrica; X- formulação
e condução da política nacional de irrigação;
XI- ordenação territorial
Integram a estrutura organizacional do Mi-
nistério da Integração Nacional a Secreta-
ria Nacional de Proteção e Defesa Civil-
SEDEC, a de Desenvolvimento Regional, a de
Infraestrutura Hídrica, a de Irrigação e a de
Fundos Regionais e Incentivos Fiscais.
Cabe à Secretaria Nacional de Proteção e De-
fesa Civil “ coordenar o Sistema Nacional de
Proteção e Defesa Civil, em articulação com os
Estados, o Distrito Federal e os Municípios”,
de acordo com o disposto no artigo 13, inciso
II, do Decreto nº 8980, de 1º de fevereiro de
2017, que aprova a estrutura regimental do
Ministério da Integração Nacional. Portanto,
a SEDEC tem a função de órgão central do
117
A Política Nacional de Proteção e Defesa Civil
Sistema Nacional de Proteção e Defesa Civil.
O Centro Nacional de Gerenciamento de Riscos
e Desastres – CENAD é órgão integrante da Se-
cretaria Nacional de Proteção e Defesa Civil.
O Ministério da Integração Nacional conta,
ainda, em sua estrutura, com o Conselho Na-
cional de Proteção e Defesa Civil, órgão cole-
giado, considerado como o órgão consultivo
do Sistema Nacional de Proteção e Defesa
Civil- SINPDEC.
São autarquias, vinculadas ao Ministério, a
Superintendência do Desenvolvimento da
Amazônia - SUDAM; a Superintendência do
Desenvolvimento do Nordeste – SUDENE;
a Superintendência do Desenvolvimento do
Centro-Oeste – SUDECO; o Departamento
Nacional de Obras Contra as Secas – DNOCS.
A Companhia de Desenvolvimento dos Vales
do São Francisco e do Parnaíba – CODEVASF
tem a natureza de empresa pública, também
vinculada ao Ministério da Integração Nacional.
À SEDEC é atribuído um papel central em re-
lação ao Sistema Nacional de Proteção e De-
fesa Civil, cabendo-lhe, nos termos do artigo
13 do Decreto nº 8980, de 02 de fevereiro de
2017, as atribuições abaixo mencionadas.
 Figura 3. Organograma da Secretaria Nacional de Proteção e Defesa Civil - SEDEC
Atribuições da secretaria nacional de proteçao e defesa civil

I – Formular, orientar e conduzir a Política Nacional de Proteção e Defesa Civil - PNPDEC;

SEDEC - ORGANOGRAMA

II - Coordenar o Sistema Nacional de Proteção e Defesa Civil - SINPDEC, em articulação com os Estados, o Distrito Federal e os Municípios;

SECRETARIA NACIONAL DE
III - Participar da formulação da Política Nacional de Desenvolvimento Regional; PROTEÇÃO E DEFESA CIVIL

IV - Promover o planejamento das ações de proteção e defesa civil e sua aplicação por meio de planos diretores, preventivos, de contingência, de ope-
SERVIÇO DE APOIO COORDENAÇÃO DE
ração e plurianuais; ADMINISTRATIVO ADMINISTRAÇÃO E
E PROTOCOLO ASSESSORAMENTO

V - Estabelecer estratégias e diretrizes para orientar as ações de prevenção e redução de desastres;

VI - Promover a capacitação e o treinamento de recursos humanos para ações de prevenção e redução de desastres;

CENTRO NACIONAL DE DEPARTAMENTO DEPARTAMENTO DEPARTAMENTO DE DEPARTAMENTO DE

VII - Coordenar e promover, em articulação com os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, a realização de ações conjuntas dos órgãos integrantes GERENCIAMENTO DE DE ARTICULAÇÃO DE PREVENÇÃO REABILITAÇÃO E DE OPERAÇÕES DE
RISCOS E DESASTRES E GESTÃO E PREPARAÇÃO RECONSTRUÇÃO SOCORRO EM DESASTRES
do SINPDEC;

VIII – Promover e orientar, em articulação com os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, a organização e a implementação de órgãos de proteção
e defesa civil; COORDENAÇÃO-GERAL COORDENAÇÃO-GERAL COORDENAÇÃO-GERAL COORDENAÇÃO-GERAL COORDENAÇÃO-GERAL
DE MONITORAMENTO DE ARTICULAÇÃO DE PREVENÇÃO E DE REABILITAÇÃO E DE OPERAÇÕES
E OPERAÇÃO E GESTÃO PREPARAÇÃO DE RECONSTRUÇÃO DE SOCORRO
IX - Instruir processos para o reconhecimento, pelo Ministro de Estado, de situação de emergência e de estado de calamidade pública;
Fonte: Adaptado do Decreto nº 8980/2017.
X - Operacionalizar o CENAD;

XI - Manter equipe técnica multidisciplinar, mobilizável a qualquer tempo para atuar nas ações de proteção e defesa civil;

XII - Promover o intercâmbio técnico entre organismos governamentais internacionais de proteção e defesa civil e participar como membro represen-
tante da Proteção e Defesa Civil brasileira;

XIII - Exercer as atividades de Secretaria-Executiva do Conselho Nacional de Proteção e Defesa Civil - CONPDEC;

XIV - Presidir o Conselho Diretor do Fundo Nacional para Calamidades Públicas, Proteção e Defesa Civil – Funcap;

XV- Coordenar os projetos de cooperação técnica celebrados com organismos internacionais em sua área de atuação.

118 119

Manual de Proteção e Defesa Civil: A Política Nacional de Proteção e Defesa Civil A Política Nacional de Proteção e Defesa Civil
c) Órgãos Regionais, Estaduais
e Municipais
Orgãos Regionais
São considerados órgãos regionais os esta-
belecidos no âmbito das macrorregiões ou
de mesorregiões, como os que integram as
Superintendências Regionais de Desenvolvi-
mento, que, como já mencionado, são autar-
quias vinculadas ao Ministério da Integração
Nacional.
Manual de Proteção e Defesa Civil: A Política Nacional de Proteção e Defesa Civil
A SUDAM- Superintendência do Desenvolvimento da Amazônia, criada pela Lei Complementar
nº 124, de 03 de janeiro de 2007, regulamentada pelo Decreto nº 8.275, de 27.06.2014, com a fi-
nalidade de promover o desenvolvimento includente e sustentável, atua em toda a Amazônia Legal,
integrada pelos Estados do Acre, Amapá, Amazonas, Mato Grosso, Pará, Rondônia, Roraima, To-
cantins e a parcela do Estado do Maranhão que se situa a oeste do meridiano 44° de longitude oeste.
Como integrante do Gabinete do Superintendente, a Coordenação Regional de Defesa Civil
- Cordec, desenvolve atribuições de natureza regional, entre outras:
• Coordenar, orientar e avaliar, em nível regional, as ações desenvolvidas pelos órgãos integran-
tes do Sistema Nacional de Proteção e Defesa Civil;
• Articular e consolidar os planos e programas estaduais de Proteção e Defesa Civil, para elabo-
ração do plano regional de Proteção e Defesa Civil em consonância com as políticas públicas
nacionais e regionais;
• Apoiar os municípios na elaboração e a implementação dos Planos de Gestão de Riscos de De-
sastres, dos Planos de Contingência de Proteção e Defesa Civil;
• Apoiar a implementação de órgãos municipais de proteção e defesa civil e de Núcleos Comuni-
tários de Proteção e Defesa Civil;
• Propor ao Ministério da Integração Nacional o reconhecimento de situações de emergência ou
estado de calamidade pública;
• Coordenar o apoio técnico e logístico, em casos de desastres, em articulação com o Ministério
da Integração Nacional e informar sobre as ocorrências de desastres e atividades de proteção
e de defesa civil;
• Apoiar a capacitação de recursos humanos;
120
• Apoiar, instituir e manter sistemas de informações e monitoramento de riscos e desastres, e promover a criação, implantação e interligação de
centros de operações; apoiar, prioritariamente, as ações preventivas e as demais relacionadas com a gestão de riscos e respostas a desastres em
conformidade com a Política Nacional de Proteção e Defesa Civil;
• Apoiar os estados e municípios inseridos na área de atuação da SUDAM, no mapeamento das áreas de risco, nos estudos de identificação de ame-
aças, suscetibilidade, vulnerabilidade e risco de desastre e nas demais ações de prevenção, mitigação e preparação;
• Analisar, emitir parecer técnico, aprovar e acompanhar a execução física dos processos relacionados a contratos de repasse, convênios, termos de
cooperação e instrumentos congêneres, na sua área de atuação.
Outro exemplo de atuação regionalizada é o CODESUL - Conselho de Desenvolvimento e Integração Sul, formado pelos Estados do Paraná, Santa Ca-
tarina, Rio Grande do Sul e Mato Grosso do Sul, cujos Governadores são seus membros, foi criado para facilitar o intercâmbio entre os Estados do Sul,
com vistas ao desenvolvimento econômico, social, político, etc., além da adoção de medidas comuns nas áreas de saúde, defesa civil, polícia, entre outros.
O Conselho de Defesa Civil do CODESUL, criado em 19 de janeiro de 1996, pela Resolução nº 590/96, é integrado pelas Coordenadorias
Estaduais dos Estados do CODESUL. Promove reuniões trimestrais para avaliar os problemas comuns, traçando planos e metas a serem atingidos,
aprimorando assim a colaboração técnica e operacional entre os Estados.
• Entre os seus objetivos pode-se mencionar:
• Estabelecer procedimentos comuns no campo de defesa civil, na prevenção de eventos adversos naturais e provocados;
• Estabelecer procedimentos comuns no campo de defesa civil, no controle do transporte rodoviário de produtos perigosos;
• Estimular o constante intercâmbio entre as instituições de Defesa Civil dos estados membros e dos países do MERCOSUL, principalmente no
campo da pesquisa e das operações de defesa civil;
• Promover a integração de informações e de comunicações;
• Identificar, buscar e otimizar recursos humanos, materiais e financeiros necessários ao cumprimento das metas estabelecidas pelo Conselho.
121
A Política Nacional de Proteção e Defesa Civil
Orgãos estaduais
Os órgãos estaduais e municipais de proteção
e defesa civil são órgãos centrais do Sistema
Nacional de Proteção e Defesa Civil, no âmbi-
to de seus respectivos territórios, e deverão
promover a articulação e o gerenciamento
das ações de proteção e defesa civil, para o
efetivo funcionamento do Sistema Nacional.
São órgãos estaduais do Sistema Nacional, os
instituídos pelos Estados, e podem ter natu-
reza administrativa distinta, de acordo com
a organização administrativa de cada Estado.
Em alguns Estados são órgãos ligados dire-
tamente ao Chefe do Poder Executivo, por
exemplo, Coordenadoria vinculada à Casa
Militar do Governador, exercendo as funções
de coordenação e articulação das ações de
proteção e defesa civil, a partir do órgão de
decisão política administrativa do Estado. É
o caso dos Estados do Paraná, de São Paulo,
entre outros. Em outros Estados, são Secre-
tarias Estaduais de Proteção e Defesa Civil,
integrantes da estrutura administrativa esta-
dual, ao lado do demais órgãos setoriais.
Orgãos municipais
Órgãos municipais de proteção e defesa civil
são os criados no âmbito da Administração
municipal, podendo, de igual sorte, ter natu-
reza de Coordenadoria, parte integrante de
Manual de Proteção e Defesa Civil: A Política Nacional de Proteção e Defesa Civil
uma secretaria municipal, ou de Secretaria
Municipal de Proteção e Defesa Civil, com o
mesmo nível hierárquico das demais secreta-
rias municipais, ou outra natureza, de acordo
com a organização de cada município.
d) Órgãos Setoriais
São órgãos setoriais os órgãos públicos da Ad-
ministração direta e indireta e entidades, das
três esferas de governo, que desempenhem
atividades relevantes para a proteção e defe-
sa civil. Os órgãos setoriais de todas as ins-
tâncias governamentais deverão considerar,
no seu planejamento e atuação, as questões
ligadas aos riscos de desastres e as ações de
proteção e defesa civil. Nesse sentido, faz-se
necessário promover a articulação interseto-
rial de vários órgãos governamentais.
Demais integrantes do Sistema
Além dos órgãos e entidades públicos, é mui-
to relevante a participação de entidades pri-
vadas, da sociedade civil organizada e das
organizações comunitárias. Nesse rol estão
incluídas as associações de moradores, núcle-
os comunitários de proteção e defesa civil e
demais formas de organização da população,
elemento fundamental para as atividades de
redução de riscos de desastres.
As universidades e centros de pesquisa têm
importante papel na formação em gestão de
122
riscos de desastres, pois contam com pessoal
técnico e equipamentos que lhes permitem a
geração de conhecimento e informações im-
portantes para a tomada de decisões. Nesse
sentido, são muito relevantes como apoiadores
dos responsáveis pela formulação e implemen-
tação da política nacional de proteção e defesa
civil, em todas as instâncias governamentais.
Convém lembrar que uma das diretrizes da
Política Nacional de Proteção e Defesa Civil
é o planejamento com base em pesquisas e
estudos sobre áreas de risco e incidência de
desastres no território nacional. Portanto, é
importante a aproximação dos órgãos for-
muladores da política com as instituições de
estudos e pesquisas, de forma a garantir a
tomada de decisões a partir de bases atuali-
zadas de dados e informações sobre eventos
climáticos, geológicos, geomorfológicos, hi-
drológicos, com vistas à redução do risco de
desastres.
A contribuição dos Centros Universitários
de Estudos e Pesquisas sobre Desastres -
CEPEDs, pode ser no sentido de:
• Promover estudos e pesquisas sobre riscos
de desastres, sobretudo os mais recorren-
tes no País;
• Contribuir para a formação e aperfeiçoa-
mento de recursos humanos na área de
proteção e defesa civil, dotando-a de pro-
fissionais capacitados para atuar em to-
das as atividades relacionadas à redução
dos riscos de desastres;
• Formar multiplicadores, necessários para
a divulgação de conhecimentos relativos à
gestão de risco de desastres.
Os Centros Universitários de Estudos e Pes-
quisas sobre Desastres - CEPEDs, devem atu-
ar de forma articulada, em rede.
Cabe salientar o papel da União e dos Estados
como apoiadores dos gestores municipais na
obtenção e utilização desses conhecimentos
e experiências, uma vez que grande parte dos
municípios brasileiros conta com pouca ou
nenhuma equipe técnica e escassos recursos.
De igual sorte, o intercâmbio com a iniciativa
privada é relevante para promover as ativida-
des de segurança contra desastres, particu-
larmente os tecnológicos, já que as empresas
adotam procedimentos e programas voltados
à gestão de riscos de desastres, sobretudo em
empreendimentos e distritos industriais, edi-
ficações com grandes densidades de usuários,
instalações de mineração, em empreendi-
mentos agropecuários, comerciais e presta-
dores de serviços.
123
A Política Nacional de Proteção e Defesa Civil
Estados e nos municípios

O SINPDEC nos Estados e nos Municípios
6.1. SINPDEC nos Estados
Cabe aos governos estaduais implementar e
supervisionar o funcionamento do Sistema
Nacional de Proteção e Defesa Civil no nível
estadual e promovê-lo em nível municipal
para garantir a segurança global da popula-
ção, particularmente em situações de desas-
tres, assegurar a defesa permanente contra
desastres de maior prevalência, reduzir os
riscos de desastres por meio de programas
e projetos de prevenção e adotar medidas de
preparação para emergência de desastres, res-
posta e reconstrução.
Face à característica do Sistema Nacional, de
sistema único, é desejável que o SINPDEC,
em nível estadual, se organize em coerência
com a estrutura matricial desenvolvida em
âmbito nacional. Por esse motivo, preconiza-
-se que o SINPDEC, em nível estadual, seja
constituído pelos seguintes órgãos:
6
Órgão Consultivo
Trata-se do Conselho Estadual de Proteção e
Defesa Civil, com constituição e atribuições
semelhantes, mas não conflitantes com as do
Conselho Nacional de Proteção e Defesa Civil
- CONPDEC.
O Conselho Estadual pode ter atribuições de
conselho deliberativo e de conselho consul-
tivo. Na condição de conselho deliberativo,
suas atribuições são complementares às do
CONPDEC. Na condição de conselho con-
sultivo o Conselho Estadual contribui para
a articulação do Órgão Central com os órgãos
setoriais e facilita a coordenação das ações
sistêmicas.
É aconselhável que os órgãos setoriais do Sis-
tema, de nível federal, sejam representados
no Conselho Estadual, quando tiverem ins-
127
A Política Nacional de Proteção e Defesa Civil
tituições importantes para o funcionamento
do Sistema, sediadas no território do Estado.
Órgão Central em nível estadual
O órgão estadual de proteção e defesa civil é
o responsável pela articulação, coordenação e
gestão técnica do SINPDEC, em nível estadual.
Observada a autonomia dos Estados em esta-
belecer sua estrutura administrativa, é aconse-
lhável que o responsável pelo órgão estadual
tenha acesso direto ao Governador do Estado,
capacidade de articulação e delegação de com-
petência para decidir, em nome do governo,
em situações de crise. É aconselhável, tam-
bém, que a direção do órgão seja exercida por
profissionais de grande capacidade técnica e
experiência em redução de riscos de desastres.
Entre as principais atribuições do órgão es-
tadual de proteção e defesa civil, segundo se
conclui do disposto na legislação nacional de
proteção e defesa civil, pode-se mencionar as
seguintes, observada a legislação estadual es-
pecífica:
Coordenar a implementação da Política Na-
cional de Proteção e Defesa Civil em seu âm-
bito territorial;
Organizar, coordenar e gerenciar as ações do
Sistema Nacional de Proteção e Defesa Ci-
vil em nível estadual, em articulação com a
União e municípios;
Instituir, elaborar, implementar, acompa-
nhar, avaliar e revisar o Plano Estadual de
Proteção e Defesa Civil;
Identificar, mapear áreas de risco e realizar
estudos de identificação de ameaças, susce-
tibilidades e vulnerabilidades, em articulação
com a União e os Municípios;
• Controlar e fiscalizar as atividades capazes
de provocar desastres;
• Propor, por meio de parecer técnico, a de-
claração de situação de emergência ou de
estado de calamidade pública;
• Manter programa permanente de capaci-
tação de recursos humanos;
Manual de Proteção e Defesa Civil: Entendendo a Política Nacional de Proteção e Defesa Civil
• Preparar e manter equipe técnica multi-
disciplinar, mobilizável a qualquer tempo,
para atuar em situações críticas;
• Articular com parceiros locais a instalação
de centros universitários de ensino e pes-
quisa sobre desastres e de núcleos multi-
disciplinares de ensino permanente sobre
proteção e defesa civil;
• Fomentar a inclusão dos princípios de
proteção e defesa civil, nos currículos es-
colares da rede estadual de ensino médio
e fundamental;
• Elaborar Planos de Contingência para as
regiões metropolitanas e aglomerações
urbanas com base nos principais tipos de
risco de desastres;
• Apoiar, sempre que necessário, os municí-
pios no levantamento das áreas de risco,
na elaboração dos Planos Municipais de
Proteção e Defesa Civil e Planos de Con-
tingência de Desastre, e na divulgação de
protocolos de prevenção, de alerta e de
ações emergenciais;
• Manter a SEDEC informada sobre as ocor-
rências de desastres e sobre as atividades
relevantes de proteção e defesa civil reali-
zadas em seu território;
128
• Promover e apoiar os órgãos municipais
de proteção e defesa civil, mantendo, caso
necessário, estrutura capaz de suprir as
carências das defesas civis municipais;
• Prestar apoio técnico aos municípios, para
elaboração dos documentos necessários a
solicitação de repasse de recursos estadu-
ais e federais para as ações de proteção e
defesa civil;
• Encaminhar à SEDEC os documentos re-
ferentes à transferência de recursos para
atendimento do desastre e as solicitações
de reconhecimento de situação de emer-
gência ou estado de calamidade pública,
devidamente aferidos.
Órgãos Regionais
Para se promover, de forma mais efetiva e
descentralizada, a implementação da políti-
ca de proteção e defesa civil, podem ser ins-
tituídas Coordenadorias Mesorregionais de
Proteção e Defesa Civil e Coordenadorias
Microrregionais de Defesa Civil, com atribui-
ções de articulação, coordenação e gerência
técnica do SINPDEC, em nível mesorregional
e microrregional, e pelo apoio de planejamen-
to aos municípios que necessitarem.
Orgãos setoriais estaduais
Os órgãos setoriais estaduais com atribuições
relacionadas à gestão de risco de desastres
são, em geral, as secretarias relacionadas a
obras públicas ou infraestrutura, saúde, meio
ambiente e desenvolvimento ou assistência
social. Na ausência de um Plano Estadual de
Proteção e Defesa Civil, esses órgãos atuam
de acordo com suas atribuições principais
ou por demanda específica, no caso da ocor-
rência de um desastre, ou seja, na resposta.
Por essa razão, é importante que os Estados
e o Distrito Federal elaborem seus respecti-
vos Planos Estaduais de Proteção e Defesa
Civil, estabelecendo atribuições e responsa-
bilidades para a implementação das ações de
prevenção, mitigação, preparação, resposta e
recuperação.
A estrutura matricial adotada pelo Sistema
Nacional deve ser observada pelos Estados e
Municípios, assegurando que haja a necessá-
ria articulação horizontal e vertical de seus
integrantes, envolvendo todas as instâncias
governamentais. Nesse sentido, é importan-
te e recomendável que, no âmbito estadual,
sejam instituídos os órgãos componentes do
SINPDEC no Estado, salvaguardada a com-
petência dos Estados em estabelecer a sua
estrutura administrativa.
6.2. O SINPDEC
nos Municípios
Cabe aos municípios a responsabilidade pri-
meira pela gestão dos riscos de desastres no
seu território. Os Prefeitos Municipais são os
principais responsáveis, em suas respectivas
áreas de jurisdição, pela garantia da seguran-
ça global da população, especialmente contra
o risco de desastres e pela promoção da defe-
sa permanente contra os desastres de maior
prevalência no Município. Cabe-lhes promo-
ver a implementação do SINPDEC, em nível
municipal, sendo apoiados, para tanto, pela
Defesa Civil Estadual, além de supervisionar
o Sistema, no âmbito do Município. Também
é da competência municipal garantir a articu-
lação do Órgão de Coordenação do Sistema,
em nível municipal, com os órgãos setoriais
e com os órgãos de coordenação, nos níveis
estadual e federal.
É essencial, portanto, que seja criado um ór-
gão local encarregado da proteção e defesa
civil, sendo desejável que se organize em coe-
rência com a estrutura matricial, desenvol-
vida em âmbito nacional e estadual.
Por esse motivo, preconiza-se que o SINDEC,
em nível municipal, seja constituído pelos se-
guintes órgãos:
129
A Política Nacional de Proteção e Defesa Civil
Órgão consultivo
Trata-se do Conselho Municipal de Prote-
ção e Defesa Civil, podendo exercer funções
deliberativas e consultivas. Na condição de
conselho deliberativo, suas atribuições são
complementares às dos conselhos de nível
superior e não devem ser conflitantes com
as daqueles órgãos. Na condição de conselho
consultivo, o Conselho Municipal facilita a
articulação e a coordenação com os órgãos se-
toriais e de apoio ao Sistema e com os órgãos
de articulação dos escalões superiores.
É aconselhável que órgãos setoriais, de nível
estadual e federal, sediados no Município, se-
jam representados no Conselho Municipal.
Órgão Central em nível municipal
Como já dito anteriormente, o município deve
definir o arranjo institucional adequado para a
implementação da Política Nacional de Prote-
ção e Defesa Civil no âmbito local. Os órgãos
ou entidades participantes desse arranjo ins-
titucional serão parte integrante do Sistema
Nacional de Proteção e Defesa Civil. O órgão
municipal de proteção e defesa civil, que pode-
rá ser uma Coordenadoria, ou uma Secretaria
Municipal, ou outro formato administrativo,
a critério do município, é responsável pela ar-
ticulação, coordenação e operacionalização do
SINPDEC, em nível municipal.
O Órgão Central Municipal de Proteção e De-
fesa Civil é responsável pelo planejamento e
coordenação das ações de proteção e defesa
civil no município. Para isso, deve conhecer e
espacializar em mapas apropriados os riscos
de desastres no território municipal. A partir
desse conhecimento, deve preparar-se para
a necessidade de enfrentamento de eventos
adversos, por meio de Planos de Contingên-
cia, definindo o quê, como e quando fazer,
bem como os responsáveis pelas atividades
previstas, no caso de ocorrência de desastres.
A atuação do órgão central deve cobrir todos
os componentes da proteção e defesa civil e
envolver os demais órgãos da Administra-
ção municipal, setores privado e comunitá-
rio para uma atuação integrada e articulada.
Para exercer com eficácia suas atribuições, é
recomendável que este órgão esteja vinculado
diretamente ao Gabinete do Prefeito, favore-
cendo a articulação com todos os atores en-
volvidos na proteção e defesa civil no muni-
cípio. É aconselhável que o responsável pelo
órgão municipal de proteção e defesa civil
seja um profissional experiente e com reco-
nhecida capacidade técnica, com acesso dire-
to ao Prefeito, grande capacidade de articula-
ção e delegação de competência para tomar
decisões em situações de crise. É importante
que a escolha não leve em consideração so-
mente questões político-partidárias, de for-
Manual de Proteção e Defesa Civil: Entendendo a Política Nacional de Proteção e Defesa Civil
ma que se possa garantir a continuidade e a
qualificação técnica no exercício dessa função
de grande importância para a segurança glo-
bal da população
O órgão central municipal de proteção e de-
fesa civil poderá criar Distritais de Proteção
e Defesa Civil, ou órgãos correspondentes,
como parte integrante de sua estrutura, e
estabelecer suas atribuições para articular e
executar as ações de proteção e defesa civil
no território.
Os órgãos municipais de proteção e defesa ci-
vil deverão exercer, na sua jurisdição, o contro-
le, a fiscalização, o monitoramento e quando
necessário, a intervenção preventiva das áreas
e atividades capazes de provocar desastres.
Para o cumprimento continuado das ativida-
des de proteção e defesa civil os órgãos muni-
cipais de proteção e defesa civil devem contar
com quadro próprio de servidores.
Entre as principais atribuições do órgão mu-
nicipal de proteção e defesa civil, segundo se
conclui do disposto na legislação nacional de
proteção e defesa civil, pode-se mencionar as
seguintes, observado o estabelecido na legis-
lação de cada município e respeitadas as ca-
racterísticas locais:
130
• Coordenar a execução da PNPDC em âm-
bito local
• Coordenar e gerenciar as ações do SINP-
DEC em nível municipal, em articulação
com a União e Estado e demais integran-
tes do Sistema sediados no município
• Articular em âmbito local com as demais
áreas setoriais a incorporação das ações
de proteção e defesa civil no planejamen-
to municipal, inclusive no orçamentário
• Elaborar e implementar planos, progra-
mas e projetos relacionados a gestão de
riscos de desastres
• Promover o conhecimento dos riscos de
desastres, mediante, entre outros proce-
dimentos, a identificação, o mapeamento,
a fiscalização e o monitoramento da ocu-
pação e das edificações em áreas de risco
de desastre
• Orientar a ocupação e desocupação de edi-
ficações e de áreas de risco de desastre
• Manter o órgão estadual de proteção e de-
fesa civil e quando solicitado, a Secretaria
Nacional de Proteção e Defesa Civil, infor-
mados sobre a ocorrência de desastres e
áreas de riscos
• Promover a capacitação de recursos hu-
manos visando a uniformizar o conheci-
mento e capacitar técnicos e voluntários
a atuarem nas ações de proteção e defesa
civil de forma eficaz e eficiente
• Articular a inclusão dos princípios de pro-
teção e defesa civil nos currículos escola-
res da rede municipal de ensino e apoiar à
comunidade docente no desenvolvimen-
to de material pedagógico-didático para
esse fim
• Fundamentar tecnicamente a decretação
de situação de emergência ou de estado
de calamidade pública e coordenar a ava-
liação de danos e prejuízos (perdas) das
áreas atingidas por desastres.
• Manter a população informada sobre áre-
as de risco e ocorrência de eventos extre-
mos, bem como protocolos de prevenção
e alerta e sobre ações emergenciais em
circunstâncias de desastres
• Adotar o Protocolo Nacional para Prote-
ção Integral das Crianças e Adolescentes,
Idosos e Deficientes Físicos em situação
de desastres
• Coordenar, mobilizar, cadastrar e capa-
citar o voluntariado para participar do
SINPDEC em nível local
• Incentivar a mobilização comunitária por
meio dos Núcleos Comunitários de Defe-
sa Civil ou entidades correspondentes.
131
A Política Nacional de Proteção e Defesa Civil
Nos municípios de maior porte, justifica-se a or-
ganização de um centro de comunicações, com
plantão de 24 horas, para receber informações
sobre ocorrências de desastres e de acidentes,
por intermédio do telefone 199, e providenciar
os deslocamentos da equipe operativa e de ou-
tros recursos para o local do desastre.
Núcleos Comunitários de Proteção e
Defesa Civil
A criação dos Núcleos Comunitários de Pro-
teção e Defesa Civil atende a uma clara dire-
triz da política nacional, qual seja a da parti-
cipação da sociedade civil – Lei nº 12.608/12,
artigo 4º, VI.
Os Núcleos Comunitários de Proteção e De-
fesa Civil, responsáveis pela articulação entre
o Governo e as comunidades, são essenciais
para promover a conscientização da população
acerca dos riscos de desastres, para mobilizar
os esforços da comunidade no desempenho
das atividades de proteção e defesa civil, seja
no que se refere à prevenção, como à mitiga-
ção, à resposta e à recuperação, assim como
para promover a participação da população na
formulação e implementação da política nacio-
nal de proteção e defesa civil. São importantes
elementos de debate sobre os problemas locais
e sobre medidas para aumentar o nível de se-
gurança global da população, a redução dos de-
sastres de maior prevalência nos locais e sobre
a melhoria dos padrões de bem-estar social.
Nesse sentido, deve ser incentivada a criação
dos núcleos comunitários, o que pode asse-
gurar uma resposta eficiente às situações de
riscos de desastres. Devem ser apoiados e
acompanhados pelo órgão local de proteção e
defesa civil para facilitar a participação quali-
ficada nas atividades de planejamento e exe-
cução das ações de proteção e defesa civil.
Manual de Proteção e Defesa Civil: Entendendo a Política Nacional de Proteção e Defesa Civil
O fortalecimento do SINPDEC no âmbito
municipal é, portanto, um elemento essencial
para que a política nacional de proteção e de-
fesa civil seja implementada. Pode-se afirmar
que esse é um objetivo estratégico da política
nacional, para o quê é fundamental o compro-
metimento das autoridades locais.
De acordo com dados do IBGE, em 2014, ape-
nas 50,4% dos municípios brasileiros possu-
íam um órgão de coordenação das atividades
de proteção e defesa civil. Os municípios com
mais de 100.000 habitantes apresentavam
melhor estrutura, contando com coordena-
ção de proteção e defesa civil (mais de 80%),
unidades do Corpo de Bombeiros Militares-
-CBM (mais de 75%) e Núcleos Comunitários
de Proteção e Defesa Civil (mais de 26%).
Menos de 50% dos municípios com até
100.000 habitantes possuíam uma estrutu-
ra administrativa de proteção e defesa civil;
menos de 20% contavam com uma unidade
do CBM e menos de 10% tinham Núcleos Co-
munitários de Proteção e Defesa Civil (IBGE/
MUNIC, 2010) .
132 133
A Política Nacional de Proteção e Defesa Civil
Os agentes

Os Agentes de Proteção e Defesa Civil
Um dos principais desafios da política nacio-
nal é a profissionalização de seus quadros téc-
nicos, dotando os órgãos de proteção e defesa
civil de servidores efetivos, devidamente ca-
pacitados, ou seja, que seja institucionalizada
a carreira de proteção e defesa civil.
Deve-se registrar que, entre as diretrizes
aprovadas na 2ª Conferência Nacional de
Proteção e Defesa Civil, figura, em primeiro
lugar, portanto, com inequívoco destaque,
“garantir a profissionalização, qualificação e a
valorização dos agentes de Proteção e Defe-
sa Civil, por meio da criação da carreira por
ingresso através de concurso público nas três
esferas de governo”. Assim sendo, todos os
integrantes do SINPDEC, em suas esferas de
jurisdição, deverão tomar as medidas neces-
sárias ao fortalecimento dos quadros técni-
cos dos órgãos de proteção e defesa civil, de
forma a valorizar a carreira de agente de pro-
teção e defesa civil.
7
A Lei nº 12.608/12 define os agentes de pro-
teção e defesa civil:
Art. 18.  Para fins do disposto nesta Lei, con-
sideram-se agentes de proteção e defesa civil:
I- Os agentes políticos da União, dos Estados,
do Distrito Federal e dos Municípios respon-
sáveis pela direção superior dos órgãos do
SINPDEC;
II- Os agentes públicos responsáveis pela co-
ordenação e direção de órgãos ou entidades
públicas prestadores de serviços de proteção e
defesa civil;
III- Os agentes públicos detentores de cargos,
emprego ou função pública, civis ou militares,
com atribuições relativas à prestação ou exe-
cução dos serviços de proteção e defesa civil;
137
A Política Nacional de Proteção e Defesa Civil
IV- Os agentes voluntários, vinculados a entida-
des privadas ou prestadores de serviços voluntá-
rios que exercem, em caráter suplementar, servi-
ços relacionados à proteção e defesa civil.
Parágrafo único. Os órgãos do SINPDEC ado-
tarão, no âmbito de suas competências, as
medidas pertinentes para assegurar a profis-
sionalização e a qualificação, em caráter per-
manente, dos agentes públicos referidos no
inciso III.
São considerados agentes de proteção e defesa
civil todos os que prestem ou executem ser-
viços considerados de proteção e defesa civil,
independentemente da natureza jurídica do
seu vínculo com a Administração direta, in-
direta ou fundacional, ou das atribuições que
exerçam. Neste rol também estão incluídos os
agentes vinculados à iniciativa privada ou que
sejam prestadores de serviços voluntários.
A Lei nº 12608/12 distingue três tipos de
agentes: os agentes políticos; os agentes pú-
blicos e os agentes voluntários.
Os agentes políticos, que podem ser consi-
derados na categoria de agentes públicos, se-
gundo a doutrina do Direito Administrativo,
são os que desempenham funções típicas de
governo, como o chefe do Poder Executivo -
Prefeito, Governador, Presidente da Repúbli-
ca. No caso da proteção e defesa civil, são os
que ocupam cargos de direção superior dos
órgãos de proteção e defesa civil e desempe-
nham funções de coordenação e direção de
órgãos ou entidades que prestem serviços de
proteção e defesa civil, como os responsáveis
por secretarias, coordenadorias, departa-
mentos ou divisões.
São, também, considerados agentes públicos
os que prestam ou executam serviços de prote-
ção e defesa civil, abrangendo os ocupantes de
cargos, emprego ou função, civis ou militares.
Os agentes voluntários desempenham im-
portantes atividades no que se refere à polí-
tica de proteção e defesa civil, como os que
atuam como radioamadores ou prestando
serviços humanitários em situações de desas-
tre. São todos aqueles que assumem o ônus
da execução de uma função pública por livre
e espontânea vontade, em regra, em circuns-
tâncias de emergência. São particulares que
Manual de Proteção e Defesa Civil: A Política Nacional de Proteção e Defesa Civil
avocam o encargo de tutelar bens, serviços e
interesses da coletividade em circunstâncias
de calamidade ou em casos extremos, como
na ocorrência de desastres. Deve-se ressaltar
que o agente voluntário deve ser cadastrado
e capacitado pelo órgão local de proteção e
defesa civil, com vistas às atividades que irá
desempenhar.
A Lei nº 9608, de 18 de fevereiro de 1998,
com a redação dada pela Lei nº 13.297, de
2016, dispõe sobre o serviço voluntário,
como tal considerado:
“a atividade não remunerada prestada por
pessoa física a entidade pública de qualquer
natureza ou a instituição privada de fins não
lucrativos que tenha objetivos cívicos, cultu-
rais, educacionais, científicos, recreativos ou
de assistência à pessoa.”
O serviço voluntário será exercido mediante a
celebração de termo de adesão entre a entida-
de, pública ou privada, e o prestador do servi-
ço voluntário, dele devendo constar o objeto
e as condições de seu exercício. O prestador
do serviço voluntário poderá ser ressarcido
pelas despesas que comprovadamente reali-
zar no desempenho das atividades voluntá-
rias. As despesas a serem ressarcidas deverão
estar expressamente autorizadas pela entida-
de a que for prestado o serviço voluntário.
138
Deve-se considerar que poderão participar ou no Tribunal do Juri), possuem vínculo com A Lei nº 12.608/12 acrescentou, à regulamen-
do SINPDEC de forma a contribuir para as o Poder Público e são remunerados. tação do Serviço Alternativo (Art. 3º, § 4o):
ações de prevenção, mitigação, preparação,
O serviço militar é obrigatório, nos termos do § 4o O Serviço Alternativo incluirá o treina-
resposta e recuperação, as organizações co-
artigo 143 da Constituição Federal, regula- mento para atuação em áreas atingidas por
munitárias de caráter voluntário, devidamen-
mentado pela Lei nº 8.239, de 04 de outubro desastre, em situação de emergência e estado
te capacitadas, bem como demais entidades
de 1991. Entretanto, esse serviço pode ser de calamidade, executado de forma integrada
com reconhecida atuação nas ações locais de
prestado de outra forma, por meio de Servi- com o órgão federal responsável pela implan-
proteção e defesa civil, conforme critérios de-
ço Alternativo ao Serviço Militar Obrigatório tação das ações de proteção e defesa civil
finidos pelos órgãos centrais das respectivas
(artigo 3º da Lei nº 8.239), entendido como
esferas de governo. A contribuição a ser pres-
“o exercício de atividades de caráter adminis- Para tanto, a União deverá se articular com os
tada, em ações de resposta aos desastres e de
Estados e o Distrito Federal para promover o
trativo, assistencial, filantrópico ou mesmo
recuperação das áreas atingidas, exige o pré-
produtivo, em substituição às atividades de referido treinamento.
vio cadastramento das organizações comuni-
caráter essencialmente militar”.
tárias e demais entidades, junto aos órgãos Em síntese, são agentes da proteção e defesa
centrais de proteção e defesa civil, devendo civil todos os que, civis ou militares, do setor
ser mobilizadas e acionadas, de acordo com a público ou privado, integrantes do serviço
necessidade, pelo referido órgão central e sob público, sob distintas formas, ocupantes de
sua coordenação. cargos de maior ou menor hierarquia, volun-
tários, todos que desempenhem atividades
Serviço voluntário de grande relevância é o
relativas à proteção e defesa civil, seja no que
dos Núcleos Comunitários de Proteção e De-
se refere à prevenção, à mitigação, à prepara-
fesa Civil, organizados em um distrito, bair-
ção, à resposta ou à recuperação.
ro, rua, edifício, associação comunitária, en-
tidades, entre outros, para participarem das
atividades de proteção e defesa civil.
Além dessas três categorias, agentes políticos,
públicos e voluntários, a proteção e defesa ci-
vil pode contar, ainda, com os requisitados.
Incluem-se nessa categoria os agentes convo-
cados para o serviço militar obrigatório, que,
à exceção de outros requisitados (como os cha-
mados para atuar como mesários, nas eleições,
139
A Política Nacional de Proteção e Defesa Civil
 LEGISLAÇÃO

BRASIL. Congresso Nacional. Lei Federal nº 11.124, de 16 de junho de 2005. Dispõe sobre o Sistema Nacional de Habitação de Interesse
Social – SNHIS. Cria o Fundo Nacional de Habitação de Interesse Social – FNHIS – e institui o Conselho Gestor do FNHIS. Disponível em:
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2004-2006/2005/lei/l11124.htm

-----. Lei Federal nº 11.445, de 05 de janeiro de 2007. Estabelece diretrizes nacionais para o saneamento básico. Disponível em: http://www.
planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2007-2010/2007/lei/l11445.htm

-----. Lei Federal nº 11.977, de 07 de julho de 2009. Dispõe sobre o Programa Minha Casa, Minha Vida – PMCMV e a regularização fundiária
de assentamentos localizados em áreas urbanas. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2007-2010/2009/lei/l11977.htm

-----. Lei Federal nº 12.305, de 02 de agosto de 2010. Institui a Política Nacional de Resíduos Sólidos. Disponível em: http://www.planalto.
gov.br/ccivil_03/_ato2007-2010/2010/lei/l12305.htm

-----. Lei Federal nº 12.334, de 20 de setembro de 2010. Estabelece a Política Nacional de Segurança de Barragens destinadas à acumulação
de água para quaisquer usos, à disposição final ou temporária de rejeitos e à acumulação de resíduos industriais. Cria o Sistema Nacional de

LEGISLAÇÃO E REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS Informações sobre Segurança de Barragens e altera a redação do art. 35 da Lei nº 9.433, de 8 de janeiro de 1997, e do art. 4  da Lei nº 9.984,
de 17 de julho de 2000. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2007-2010/2010/Lei/L12334.htm

-----. Lei Federal nº 12.340, de 1º de dezembro de 2010. Dispõe sobre as transferências de recursos da União aos órgãos e entidades dos Esta-
dos, Distrito Federal e Municípios para a execução de ações de prevenção em áreas de risco de desastres e de resposta e de recuperação em áreas
atingidas por desastres e sobre o Fundo Nacional para Calamidades Públicas, Proteção e Defesa Civil; e dá outras providências. Disponível em:
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2007-2010/2010/lei/l12340.htm

-----. Lei Federal nº 12.435, de 06 de julho de 2011. Altera a Lei no 8.742, de 7 de dezembro de 1993, que dispõe sobre a organização da Assis-
tência Social. Disponível em: https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2011-2014/2011/lei/l12435.htm

-----. Lei Federal nº 12.608, de 10 de abril de 2012. Institui a Política Nacional de Proteção e Defesa Civil – PNPDEC. Dispõe sobre o Sistema
Nacional de Proteção e Defesa Civil - SINPDEC e o Conselho Nacional de Proteção e Defesa Civil – CONPDEC. Disponível em: http://www.
planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2011-2014/2012/Lei/L12608.htm

-----. Lei Federal nº 12.651, de 25 de maio de 2012. Dispõe sobre a proteção da vegetação nativa. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/
ccivil_03/_ato2011-2014/2012/lei/l12651.htm

140

Manual de Proteção e Defesa Civil: A Política Nacional de Proteção e Defesa Civil

-----. Lei Federal nº 12.727, de 17 de outubro de 2012. Altera a Lei no 12.651, de 25 de maio de 2012, que dispõe sobre a proteção da vegeta-
ção nativa. Disponível em: https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2011-2014/2012/lei/l12727.htm
-----. Lei Federal nº 12.796, de 04 de abril de 2013. Altera a Lei no 9.394, de 20 de dezembro de 1996, que estabelece as diretrizes e bases da
educação nacional, para dispor sobre a formação dos profissionais da educação e dar outras providências. Disponível em: http://www.planalto.
gov.br/ccivil_03/_ato2011-2014/2013/lei/l12796.htm
-----. Lei Federal nº 12.873, de 24 de outubro de 2013. Autoriza a Companhia Nacional de Abastecimento a utilizar o Regime Diferenciado
de Contratações Públicas - RDC, instituído pela Lei no 12.462, de 4 de agosto de 2011, para a contratação de todas as ações relacionadas à
reforma, modernização, ampliação ou construção de unidades armazenadoras próprias destinadas às atividades de guarda e conservação de
produtos agropecuários em ambiente natural. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2011-2014/2013/Lei/L12873.htm
-----. Lei Federal nº 12.983, de 2 de junho de 2014. Altera a Lei no 12.340, de 1o de dezembro de 2010, para dispor sobre as transferências de
recursos da União aos órgãos e entidades dos Estados, Distrito Federal e Municípios para a execução de ações de prevenção em áreas de risco e
de resposta e recuperação em áreas atingidas por desastres e sobre o Fundo Nacional para Calamidades Públicas, Proteção e Defesa Civil, e as
Leis nos 10.257, de 10 de julho de 2001, e 12.409, de 25 de maio de 2011, e revoga dispositivos da Lei no 12.340, de 1o de dezembro de 2010.
Disponível em: https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2011-2014/2014/Lei/L12983.htm
-----. Lei Federal nº 13.089, de 12 de janeiro de 2015. Institui o Estatuto da Metrópole, altera a Lei no 10.257, de 10 de julho de 2001, e dá
outras providências. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2015-2018/2015/Lei/L13089.htm
-----. Lei Federal nº 13.297, de 16 de junho de 2016. Altera o art. 1o da Lei no 9.608, de 18 de fevereiro de 1998, para incluir a assistência
à pessoa como objetivo de atividade não remunerada reconhecida como serviço voluntário. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/cci-
vil_03/_ato2015-2018/2016/lei/L13297.htm
-----. Lei Federal nº 3.365, de 21 de junho de 1941. Dispõe sobre desapropriações por utilidade pública. Disponível em: http://www.planalto.
gov.br/ccivil_03/decreto-lei/Del3365.htm
-----. Lei Federal nº 3.742, de 4 de abril de 1960. Dispõe sobre o auxílio federal em casos de prejuízos causados por fatores naturais. Disponível
em: http://www2.camara.leg.br/legin/fed/lei/1960-1969/lei-3742-4-abril-1960-354300-publicacaooriginal-1-pl.html
-----. Lei Federal nº 6.766, de 19 de dezembro de 1979. Dispõe sobre o Parcelamento do Solo Urbano e dá outras Providências. Disponível em:
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L6766.htm
-----. Lei Federal nº 6.938, de 31 de agosto de 1981. Dispõe sobre a Política Nacional do Meio Ambiente, seus fins e mecanismos de formula-
ção e aplicação, e dá outras providências. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/LEIS/L6938.htm
-----. Lei Federal nº 8.080, de 19 de setembro de 1990. Dispõe sobre as condições para a promoção, proteção e recuperação da saúde, a orga-
nização e o funcionamento dos serviços correspondentes e dá outras providências. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/
L8080.htm
-----. Lei Federal nº 8.666, de 21 de junho de 1993. Regulamenta o art. 37, inciso XXI, da Constituição Federal, institui normas para licitações
e contratos da Administração Pública e dá outras providências. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L8666cons.htm
------. Lei Federal nº 8.742, de 7 de dezembro de 1993. Dispõe sobre a organização da Assistência Social e dá outras providências. Disponível
em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/L8742.htm
-----. Lei Federal nº 9.394, de 20 de dezembro de 1996. Estabelece as diretrizes e bases da educação nacional. Disponível em: http://www.
planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L9394.htm
-----. Lei Federal nº 9.433, de 8 de janeiro de 1997. Institui a Política Nacional de Recursos Hídricos, cria o Sistema Nacional de Gerenciamen-
to de Recursos Hídricos, regulamenta o inciso XIX do art. 21 da Constituição Federal, e altera o art. 1º da Lei nº 8.001, de 13 de março de 1990,
que modificou a Lei nº 7.990, de 28 de dezembro de 1989. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L9433.htm
-----. Lei Federal nº 9.605, de 12 de fevereiro de 1998. Dispõe sobre as sanções penais e administrativas derivadas de condutas e atividades
lesivas ao meio ambiente, e dá outras providências. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L9605.htm
-----. Lei Federal nº 9.608, de 18 de fevereiro de 1998. Dispõe sobre o serviço voluntário e dá outras providências. Disponível em: http://www.
planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L9608.htm
-----. Lei Federal nº 9.984, de 17 de julho de 2000. Dispõe sobre a criação da Agência Nacional de Águas - ANA, entidade federal de implemen-
tação da Política Nacional de Recursos Hídricos e de coordenação do Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hídricos, e dá outras
providências. Disponível em: https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L9984.htm
-----. Lei Federal nº 10.257, de 10 de julho de 2001. Regulamenta os arts. 182 e 183 da Constituição Federal. Estabelece diretrizes gerais da
política urbana e dá outras providências. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/LEIS_2001/L10257.htm
-----. Lei Federal nº 8.036, de 11 de maio de 1990. Dispõe sobre o Fundo de Garantia do Tempo de Serviço, e dá outras providências. Dispo-
nível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L8036consol.htm
-----. Lei Federal nº 8.239, de 04 de outubro de 1991. Regulamenta o art. 143, §§ 1º e 2º da Constituição Federal, que dispõem sobre a pres-
tação de Serviço Alternativo ao Serviço Militar Obrigatório. Disponível em: https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L8239.htm
-----. Lei Federal nº 8.429, de 02 de junho de 1992. Dispõe sobre as sanções aplicáveis aos agentes públicos nos casos de enriquecimento
ilícito no exercício de mandato, cargo, emprego ou função na administração pública direta, indireta ou fundacional e dá outras providências.
Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L8429.htm
-----. Lei Federal nº 8.970, de 28 de dezembro de 1994. Transforma a Companhia de Pesquisa de Recursos Minerais (CPRM) em empresa
pública e dá outras providências. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/1989_1994/L8970.htm
-----. Lei Federal nº 9.795, de 27 de abril de 1999. Dispõe sobre a educação ambiental. Institui a Política Nacional de Educação Ambiental e
dá outras providências. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L9795.htm
PARANÁ. Lei Estadual nº 9.500, de 24 de julho de 2015. Institui a Política Estadual de Proteção e Defesa Civil do Estado do Paraná. Paraná,
Curitiba. Diário Oficial nº 4.414.
Decreto Federal nº 7.257, de 4 de agosto de 2010. Regulamenta a MedidaProvisória nº 494 de 2 de julho de 2010, para dispor sobre o
Sistema Nacional de Defesa Civil - SINDEC, sobre o reconhecimento de situação de emergência e estado de calamidade pública, sobre as trans-
ferências de recursos para ações de socorro, assistência às vítimas, restabelecimento de serviços essenciais e reconstrução nas áreas atingidas
por desastre, e dá outras providências.
Decreto Federal nº 8. 980, de 1º de fevereiro de 2017- Aprova a estrutura regimental do Ministério da Integração Nacional.
Decreto-lei nº 200, de 25 de fevereiro de 1967 - Dispõe sobre a organização da Administração Federal, estabelece diretrizes para a Reforma
Administrativa e dá outras providências.
Ministério da Integração Nacional -Instrução Normativa nº 02 – IN 02, de 20 de dezembro de 2016. Estabelece procedimentos e crité-
rios para a decretação de situação de emergência ou estado de calamidade pública pelos Municípios, Estados e pelo Distrito Federal, e para o
reconhecimento federal das situações de anormalidade decretadas pelos entes federativos e dá outras providências.
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