APLICABILIDADE DO CÓDIGO DE DEFESA

DOS USUÁRIOS DE SERVIÇOS PÚBLICOS

EM CÂMARA MUNICIPAL

Flávio Flora
Marcelo Batista Castro

Resumo
O artigo apresenta uma noção básica sobre serviço público e os vários
aperfeiçoamentos, ao longo do tempo; a abrangência e aplicabilidade da Lei
n. 13.460/2017 na câmara municipal; a obrigatoriedade constitucional do
serviço adequado ao usuário; o papel do servidor público; a importância do
cidadão para a Administração Pública; os direitos do usuário; os
instrumentos de controle do serviço público: Carta do Usuário, Ouvidoria,
Conselho de Usuários e as Pesquisas de Satisfação. O estudo tornou mais
compreensível a implementação municipal do Código, especialmente no
âmbito do poder legislativo, e a elaboração da Carta de Serviços aos
Usuários.

Palavras-chave: serviço público, atendimento ao público, controle social

INTRODUÇÃO

A participação, proteção e defesa dos direitos dos usuários de serviços

públicos foram garantidas pela Lei Federal n. 13.460, de 27 de junho de 2017,
apelidada de “Código de Defesa dos Usuários de Serviços Públicos” (CDUSP)8,
que atende comando constitucional orientado pela Emenda Constitucional n.
19/98, de 1998,5 que reforçou o art. 37, § 3o com o inciso I, quanto às formas

*
Bacharel em Direito. Artigo apresentado à Faculdade de Políticas Públicas Tancredo Neves, da
Universidade do Estado de Minas Gerais (UEMG) como exigência para a obtenção do título de
Especialista em Gestão Pública Municipal; novembro de 2018. flavioflora@yahoo.com.br
**
Prof. Orientador.
de participação da sociedade na administração pública e de avaliação periódica
da qualidade dos serviços públicos.3
A mesma Emenda introduziu, entre os mandamentos da Administração
Pública, o Princípio da Eficiência até então mais presente na administração
privada e na economia. Em distinção feita por Tarvin (2018, p. 1), citando Peter
Drucker: “eficiência é fazer as coisas de maneira correta; eficácia são as coisas
corretas”.45
O Princípio da Eficiência exige presteza, perfeição e rendimento funcional
e orienta a atividade administrativa para melhoria do serviço público e do
atendimento às necessidades dos cidadãos, usuários ou não. Significa também
bom atendimento, rapidez, urbanidade, segurança, transparência, neutralidade e
menos burocracia.
No âmbito do serviço público em geral, o CDUSP obriga os poderes
legislativo, executivo e judiciário e os órgãos da administração direta ou indireta,
nos níveis federal, estadual e municipal, além de entidades que prestam serviços
públicos de forma delegada ou terceirizada, a dar atendimento digno e eficaz ao
cidadão-usuário.
Pela nova lei, é “usuário” tanto a pessoa física quanto jurídica que “se
beneficia ou utiliza, efetiva ou potencialmente, de serviço público”, cujas
diretrizes os agentes públicos e prestadores de serviços públicos devem observar
no estabelecido “bom atendimento”.8
Ao dispor dos direitos e deveres dos usuários, o Código trata dos
instrumentos e recursos disponíveis para manifestação, avaliação, obtenção de
informações, acompanhamento da efetividade dos serviços e proposição de
aperfeiçoamentos. E também da prevenção e correção de atos e procedimentos
incompatíveis ou ilegais, que podem ser realizados por meio das Ouvidorias e
dos Conselhos de Usuários, a partir da Carta de Serviços ao Usuário e das
pesquisas de satisfação.8
Como se sabe, simplificar a vida do cidadão tem sido um aspecto
intermitente na discussão sobre a melhoria da prestação dos serviços públicos. 14
Entretanto, na busca exploratória prévia sobre a implementação da referida Lei
Federal n. 13.460 na esfera municipal, percebeu-se pouca ocorrência de estudos
neste nível e menos ainda sobre sua aplicabilidade no Poder Legislativo
Municipal, o que levou à seguinte questão central: como a nova lei pode ser
implementada na casa legislativa local, considerando sua estrutura que contém
órgãos de atendimento ao público, comissões legislativas e gabinetes de
vereadores?
Uma das principais contribuições do Código é a amplitude de sua
aplicação, especialmente, no município, onde seu impacto deverá ser maior.
Avalia-se que a nova lei, ao concentrar princípios e diretrizes para o serviço
público, possa reduzir as contradições entre normas e ampliar a oferta de
ferramentas democráticas para fiscalização, avaliação e proposição de melhorias
dos serviços prestados pelo município.
O objetivo geral da presente proposta é estudar o processo de
implementação da Lei Federal n. 13.460/2017,8 na esfera municipal, e contribuir
com a sua implementação no Poder Legislativo Municipal.
Para concretizar o feito, pretende-se, especificamente:
- analisar as condições do serviço público, no modelo da administração
pública gerencial;
- identificar os serviços prestados no âmbito do poder legislativo
municipal, que se encaixam em uma Carta de Serviços aos Usuários;
- examinar os instrumentos disponíveis aos usuários, previstos na Lei
13.460/2017, e sua aplicabilidade.
A motivação para este trabalho é a oportunidade aberta pelo Curso de
Gestão Pública Municipal e a entrada em vigor do “Código de Defesa dos
Usuários” de aprofundar um tema de alta relevância para os poderes públicos
municipais – proposto, acentua-se, para satisfazer as demandas da sociedade
local por melhores serviços públicos e maior participação nas questões de
interesse coletivo.
 A escolha da Câmara Municipal de Divinópolis para estudo, à luz do
CDUSP, considerou a estrutura administrativa, o estágio tecnológico de
informação, os instrumentos da cidadania participativa disponíveis, os serviços
administrativos prestados pela instituição e os gabinetes executivos da vereança,
que recebem as demandas da população.
Ainda é pouca a participação efetiva dos cidadãos, no processo de
melhoria do atendimento, supostamente, entre outras causas, por estarem
ausentes os instrumentos e recursos institucionais de controle direto dos serviços
públicos, as informações adequadas sobre eles e o reconhecimento do cidadão
como o principal beneficiário da administração pública.
No desenvolvimento da presente revisão, em abordagem qualitativa, dois
tipos de pesquisa como descritos por Birochi (2015)2 – bibliográfica e
documental – foram empregados para conhecer a trajetória do serviço público
em face do usuário, e identificar os marcos legais no período de 1988 a 2018,
ano da implementação nacional do Código dos Usuários dos Serviços Públicos.
Além da legislação, por pesquisa documental em nível local, também se
conheceu os serviços prestados pela Câmara Municipal de Divinópolis, com base
na legislação disponível em seu Portal.21
Pelo método exploratório, foi feita sondagem na literatura disponível no
Portal de Periódicos da Capes13, na base de dados Scielo Brasil43 e no acervo do
GêsPública,29 do Ministério do Planejamento, em busca de legislação, estudos e
publicações especializadas em gestão do atendimento nos serviços públicos.
Os itens constantes da Carta de Serviços aos Usuários, assim como a
estrutura e organização da Ouvidoria e do Conselho dos Usuários, também
resultaram de pesquisas complementares bibliográfica e documental. Nesta fase,
foram identificados leis, decretos e guias específicos, que orientam a
regulamentação da Lei Federal n. 13.460/ 2017 e são aplicáveis a Divinópolis.
A revisão está desdobrada em oito partes, apresentando (1) uma noção
básica sobre serviço público e os vários aperfeiçoamentos, ao longo do tempo;
(2) a abrangência e aplicabilidade da Lei n. 13.460/2017; (3) a obrigatoriedade
do serviço adequado; (4) o papel do servidor público; (5) a importância do
cidadão para a Administração Pública; (6) os direitos do usuário; (7) os
instrumentos de controle do serviço público: Carta do Usuário, Ouvidoria,
Conselho de Usuários e as Pesquisas de Satisfação; e (8) a regulamentação do
Código no município.

1 O conceito de serviço público

O conceito de serviço público vem sofrendo alterações importantes desde

a última reforma do aparato estatal brasileiro, em meados dos anos 1990, o que
permitiu aproximar novos atores provedores de serviços. Aos poucos, a
descentralização se impôs, não só dentro do Estado, mas também em direção de
outras instituições ou organizações não estatais ou governamentais.
Segundo Cezne (2005)16, o serviço público no Brasil acumula influências
dos modelos praticados na França e, mais recentemente, nos Estados Unidos.
Da doutrina francesa o serviço público brasileiro adotou três princípios
fundamentais, também conhecidos como Leis de Rolland, referindo-se à:
- Continuidade – a organização dos serviços e seu controle pelos
governantes para que o funcionamento não se interrompa;
- Igualdade – no recrutamento de pessoal e na prestação de serviços aos
usuários;
- Mutabilidade – o serviço público deve acompanhar as mudanças sociais
e atender as novas exigências surgidas no processo.32
Seguindo parâmetros de Bacellar Filho (2002)1, retoma-se ainda, por
conservarem a mesma jovialidade, as definições clássicas de serviço público, ao
longo dos anos, assim referidas por Cassagne (1995):15 é serviço indispensável à
convivência social, de tal modo que não podem ser prestados sem intervenção
governamental – Duguit (1923); é processo técnico voltado à satisfação de
interesses gerais, sob regime jurídico especial de prerrogativas de autoridade –
Jeze (1934); é serviço prestado ao público, enfim, de maneira regular e
contínua, para satisfazer a ordem pública e por uma organização pública –
Hauriou (s/d).
A influência praticamente exclusiva da doutrina francesa de serviço público
no Brasil durou até os anos 90 do século passado, mas continua forte ainda hoje
apesar de perder seu lugar de preponderância para a da influência neoliberal
estadunidense.16
Com suas características básicas preservadas, o conceito de serviço
público prossegue em evolução, não se obtendo o consenso entre doutrinadores,
dependendo do ponto de vista. Foi o que constatou Erhardt (2001)24, em
diversas concepções:
Em sentido amplíssimo, toda a atuação do Estado seria serviço
público, incluindo a atividade legislativa e jurisdicional. Em
sentido menos amplo, serviço público corresponderia à atividade
administrativa do Estado. Em sentido restrito, corresponde à
prestação de utilidades materiais aos administrados (p. 170).23

Para Marques Neto (2002),36 serviço público abrange praticamente tudo o

que o Estado faz, “incluindo desde as atividades essenciais, como jurisdição e
segurança pública, até atividades econômicas diversas” (p. 18).
A noção de serviço público proposta por Sousa e Mello44 refere-se à
demarcação do Direito Administrativo no campo próprio de atuação do Estado,
onde a intervenção do setor privado é meramente acessória, em alguns casos
substitutiva, e só ocorre sob condições muito específicas.
Como já se percebe, o conceito de serviço público não é estático, nem
uniforme, pois se transforma no tempo e no espaço, dependendo do contexto
social, político e econômico em que se encontra. Por isso, Lobo34 afirma que a
noção de serviço público “deve ser interpretada de acordo com o modelo de
Estado que se adota, estruturado em função do nível de intervenção estatal na
atividade econômica” (p.1).
Na mesma direção, segue Figueiredo26, que define o serviço público como
[...] toda atividade material fornecida pelo Estado, ou por quem
esteja a agir no exercício da função administrativa se houver
permissão constitucional e legal para isso, com o fim de
 implementação de deveres consagrados constitucionalmente
relacionados à utilidade pública, que deve ser concretizada, sob
regime prevalente de Direito Público (p. 78).26

Neste ponto, em tentativa de solucionar uma divergência conceitual,

evidencia-se certa resistência quanto a inaplicabilidade do Código de Defesa dos
Usuários de Serviços Públicos (CDUSP) em uma Câmara Municipal, sustentada
pelo Guia de Identificação de Serviço Público (GISP), editado pelo Ministério do
Planejamento/ GêsPública28. O documento apresenta uma série de requisitos
para se reconhecer um serviço público, sem os quais boa parte dos serviços
ficaria fora do Código. São eles:
▪ obediência a um processo normativo para atendimento padronização;
▪ atendimento a um (a) usuário (a) final;
▪ mudança entre a situação anterior e posterior à prestação do serviço;
▪ relação entre prestação do serviço e atividade-fim da instituição;
▪ envolvimento da instituição pública com o (a) usuário (a), por meio de
um canal de atendimento, presencial ou não;
▪ a atividade encerra-se com a prestação de um serviço ou entrega de um
produto, não requerendo complementação posterior; e
▪ garantia de um direito ou a prestação de um dever.
Com esses requisitos, é concebido o serviço público nesse restrito viés
federal “como ação” dos órgãos e das entidades da administração pública “para
atender, direta ou indiretamente, às demandas da sociedade relativas ao
exercício de direito ou ao cumprimento de um dever” (p. 1).28
Na abordagem, o processo de prestação de um serviço público, qualquer
que seja, tem algumas características em comum, elementos básicos, em sua
estrutura:
▪ a prestação do serviço em si é individualizada; tem um público-alvo ou
uma clientela;
▪ para que se possa receber o serviço é necessário requisitá-lo;
▪ o serviço deve ser solicitado pelo próprio beneficiário;
 ▪ é prestado em pelo menos duas etapas (ou interações): a requisição do
serviço e a entrega, entre outras, eventuais;
▪ tem um resultado final específico, ao final do processo, evidenciando o
antes e o depois do serviço prestado.28
Com essa noção estrita, o GISP não considera serviço público o
atendimento ao público – setores de protocolo e de marcações de consultas de
saúde; serviços de informação ao cidadão, entre outras atividades – por este ser
“uma instância de contato entre a instituição e a sociedade, onde o cidadão pode
fazer demandas ou pedir informações”.
O atendimento ao público pode funcionar como uma etapa de
um serviço, ou como auxiliar de outras atividades da instituição,
mas ele, por si só, não é um serviço público, já que não é um
processo suficiente, não atenderá à demanda inicial do cidadão
(p. 2).28

Tal qual o atendimento ao público, o fornecimento de informações serve

como auxiliar ou mesmo como etapa de um serviço, mas não seria um serviço
público, por não ser um processo suficiente. A informação buscada,
normalmente, é apenas uma ferramenta ou recurso para o usuário atingir sua
demanda. Seriam os casos de informações processuais; atividades das
assessorias de comunicação e de imprensa; serviços de localização de unidades
regionais da instituição ou locais de prestação dos serviços; publicações
periódicas da instituição etc.28
Pela mesma perspectiva, as ouvidorias ou setores onde o cidadão possa
fazer reclamação ou denúncia de problema na prestação de um serviço também
não são considerados serviços públicos, e sim,
[...] estâncias de apelação e intermediação entre o beneficiário e
a instituição, sendo transversal a todos os serviços. Vale lembrar
que a ouvidoria não resolve sozinha o problema surgido na
prestação do serviço, mas sim atua em conjunto com a área
responsável para que esta o resolva (p. 4).28

Programas de governo podem envolver a prestação de um ou mais

serviços públicos, entre suas ações, mas, ainda assim, não ser um serviço
público, por “não ser um processo suficiente para garantir um direito ou o
cumprimento de um dever, e tampouco ter um beneficiário final” (p. 4).28 Bolsa-
Família; Minha Casa, Minha Vida; Programa Mais Médicos, são alguns exemplos.
Para facilitar a troca de informações e o andamento dos processos de
trabalho de determinada entidade pública, os sistemas são ótimas ferramentas
para prestação do serviço público, mas não serviço público, como nos casos do
Cadastur; Datasus, CadÚnico e Siscomex, entre outros.

2 Abrangência e aplicabilidade da Lei n. 13.460

A par dessa linha de entendimento do GêsPública,28 no CDUSP, a

concepção de serviço público ampliou-se, passando a abranger todo serviço ao
público, incluindo o atendimento público e o fornecimento de informações.8
Um estudo esclarecedor do professor doutor Thiago Marrara35 – sobre o
que mudou no ordenamento jurídico brasileiro, em termos de garantia de direitos
dos usuários ou destinatários de serviços públicos – oferece seis parâmetros para
se compreender os limites de aplicabilidade do CDUSP, que se opõem aos do
Guia de Identificação do GesPública:
I - Concepção bastante ampla, por ter dado ao conceito de serviço público
o sentido de qualquer “atividade administrativa ou de prestação direta ou
indireta de bens ou serviços à população, exercida por órgão ou entidade da
administração pública” (art. 2º, II, do CDUSP);8 deixa evidente abranger
“serviços públicos sociais ou econômicos” (educacionais, sanitários, assistência
social ou jurídica etc.); a “entrega de um bem ao usuário, pessoa física ou
jurídica” (abastecimento de água, fornecimento de alimentos, medicamentos,
tratamento de esgoto etc.) e a “atividade administrativa” (certidões, informações
processuais, expedição de documentos ou de orientação da população, entre
outros serviços complementares):
O art. 2º, II ainda menciona a expressão “atividade
administrativa” certamente no intuito de incluir na definição legal
os chamados serviços públicos administrativos, que
 desempenham função complementar ou de suporte a um serviço
público principal – como os serviços de creche, de alimentação
ou de apoio psicossocial prestados por universidades públicas a
seus discentes ou ainda os serviços de arquivamento ou
processamento de dados prestados por certos órgãos públicos a
outros (p. 3).35

II - O art. 1o, § 1o e também na parte final do art. 2o, II, estende a

aplicabilidade da norma a serviços prestados pela Administração Pública direta e
indireta da União, dos Estados do Distrito Federal e dos Municípios, que devem
ampliar as previsões do Código para lhe dar mais efetividade.
[...] isso fica evidente em muitos dispositivos, como o art. 17,
que atribui a cada Poder e esfera de governo a competência para
editar atos normativos específicos acerca da organização e do
funcionamento das suas ouvidorias (p. 4) 35

De especial interesse para este estudo é o consenso doutrinário de

que Administração Pública não envolve apenas as instâncias do Poder
Executivo, mas também os serviços administrativos dos poderes legislativo
e judiciário. Segundo Marrara35, “ela representa um complexo de funções
que se concentra no Executivo, mas nele definitivamente não se esgota”
(p. 4). Por esse viés, justifica-se a incidência da legislação de licitações, de
processo administrativo e, agora, do CDUSP, aos três poderes e ministério
público.
Vale dizer ainda que, embora o CDUSP não faça menção expressa
aos poderes legislativo e judiciário, o legislador empregou a expressão
“cada Poder” em vários trechos, “dando a entender que seus
mandamentos vinculam as três esferas sem exceção” (p. 4)35, como está
nos art. 3o, 7o, § 5o e 17.8
CÓDIGO DE DEFESA DOS USUÁRIOS

Art. 3o Com periodicidade mínima anual, cada Poder e esfera

de Governo publicará quadro geral dos serviços públicos
prestados, que especificará os órgãos ou entidades responsáveis
por sua realização e a autoridade administrativa a quem estão
subordinados ou vinculados.
 Art. 7o Os órgãos e entidades abrangidos por esta Lei
divulgarão Carta de Serviços ao Usuário.
§ 5o Regulamento específico de cada Poder e esfera de
Governo disporá sobre a operacionalização da Carta de Serviços
ao Usuário.
Art. 17. Atos normativos específicos de cada Poder e esfera
de Governo disporão sobre a organização e o funcionamento de
suas ouvidorias. [sem grifos no original]8

III - O art. 1o, § 2o prescreve que “a aplicação desta Lei não afasta a
necessidade de cumprimento do disposto, “em normas regulamentadoras
específicas, quanto se tratar de serviço ou atividade sujeitos a regulação ou
supervisão”.8 Este trecho deixa evidente que o CDUSP representa um corpo de
normas básicas que se complementa com outras normas setoriais de entes
reguladores.
[...] o dispositivo em comento não afirma que os instrumentos
de proteção do CDUSP deixam de se aplicar quando houver
norma regulatória, mas sim que eles conformam meios mínimos
de tutela do usuário, cabendo ao regulador detalhá-los, adaptá-
los, complementá-los ou ampliá-los – nunca, porém, reduzir sua
função ou seu papel (p. 5).35

IV - O art. 1o, § 1o, não afasta a necessidade de cumprimento do disposto

no Código de Defesa do Consumidor (CDC), instituído pela Lei n. 8.078, de 11 de
setembro de 1990,6 quando caracterizar-se a relação de consumo. Este é outro
indicativo de que o corpo básico de garantias do CDC pode somar-se ao CDUSP,
sem jamais afasta a sua aplicabilidade para todos os usuários de serviços
públicos.
V – O art. 2o, § 3o, estabelece a aplicação “subsidiaria” do CDUSP aos
“serviços públicos prestados por particular”. Portanto, os serviços públicos
executados indiretamente, por particulares, em nome do ente público titular,
submetem-se ao CDC6 e, naquilo que couber, aos instrumentos do CDUSC.
VI – Nas disposições finais, o art. 25, tratando da vacatio legis, estabelece
o prazo de entrada em vigor do CDUSP em um ano para União, Estados e os
Municípios com mais de 500 mil habitantes; de 540 dias para Municípios com
mais de 100 mil e menos de 500 mil habitantes e de 720 dias para aqueles com
menos de 100 mil habitantes.8 Esse é o tempo para os entes, em geral,
implementar as novidades operacionais e organizacionais do CDUSP. Porém, a
norma deve ser interpretada com cuidado.35
Com esses parâmetros, o CDUSP alcança concordância doutrinária de
que sua aplicação na Administração Pública não envolva apenas as
instâncias do Poder Executivo, devendo ser adotado também nos serviços
administrativos prestados aos usuários pela Câmara Municipal.
Seja uma ou outra a definição de serviço público, não se pode
compreender o conceito no Brasil sem recorrer à Constituição Federal para
enfatizar o que se enquadra ou não como serviço público e a posição do Estado
na prestação dos serviços, abrindo a possibilidade de outras entidades também
desenvolver serviços públicos, sem excluir o monopólio em alguns casos como os
de minerais e minérios.

3 O serviço público adequado ao usuário

Vários serviços públicos estão descritos no art. 21 (inc. X, XI e XII), da

CF/1988,3 destacando-se (para a União) o serviço postal, as telecomunicações,
radiodifusão, energia elétrica, espaço aéreo, transportes e portos; no art. 25 (§
2o), competências aos estados-membros para exploração de gás canalizado; e no
art. 30 (inc. V), ao conferir aos Municípios a prerrogativa para explorar serviços
públicos de interesse local, inclusive o de transporte coletivo urbano, em "caráter
essencial".
CONSTITUIÇÃO FEDERAL

Art. 30. Compete aos Municípios:

V - organizar e prestar, diretamente ou sob regime de con-
cessão ou permissão, os serviços públicos de interesse local, in-
cluído o de transporte coletivo, que tem caráter essencial.3

Além dessas competências, há indicadores na Constituição (já estudados

pela doutrina e adotados na jurisprudência) que permitem em cada esfera, saber
se o serviço é público ou não. Eles decorrem também do art. 175, segundo o
qual “incumbe ao Poder Público, na forma da lei, diretamente ou sob regime de
concessão ou permissão, sempre através de licitação, a prestação de serviços
públicos”.3
O art. 175, em seu parágrafo único, inciso IV, da Constituição Federal,
consagra o direito fundamental ao serviço público adequado, como o direito de
exigir do Estado-Administração prestações positivas em utilidades ou
comodidades materiais, consideradas necessárias ou imprescindíveis para a
pessoa e para a coletividade. No inciso II, do mesmo dispositivo, enfatiza-se o
direito dos usuários, que se implementa na atualidade, com a força da Lei
Federal n. 13.460/2017.8
CONSTITUIÇÃO FEDERAL

Art. 175 ...

Parágrafo único. A lei disporá sobre:
I - o regime das empresas concessionárias e
permissionárias de serviços públicos, o caráter especial de seu
contrato e de sua prorrogação, bem como as condições de
caducidade, fiscalização e rescisão da concessão ou permissão;
II - os direitos dos usuários;
III - política tarifária;
IV - a obrigação de manter serviço adequado.3 [sem
grifos no original]

O Código de Defesa dos Usuários do Serviço Público (CDUSP)8 é o desdo-

bramento do § 3o, do art. 37, da CF,3 que determinou a edição de lei sobre o
tema incluído na CF pela Emenda Constitucional n. 19, de 1998.5
CONSTITUIÇÃO FEDERAL

Art. 37 ...
§ 3o A lei disciplinará as formas de participação do usuário na
administração pública direta e indireta, regulando especialmente:
I - as reclamações relativas à prestação dos serviços públi-
cos em geral, asseguradas a manutenção de serviços de atendi-
mento ao usuário e a avaliação periódica, externa e interna, da
qualidade dos serviços;
 II - o acesso dos usuários a registros administrativos e a
informações sobre atos de governo, observado o disposto no art.
5º, X e XXXIII;
III - a disciplina da representação contra o exercício negli-
gente ou abusivo de cargo, emprego ou função na administração
pública.3

Esse balizamento se sustenta no art. 1o, da CF/1988, que estabelece a

união indissolúvel dos estados-membros, municípios e distrito federal, constituí-
dos em Estado Democrático de Direito, e os fundamentos pátrios de “soberania;
cidadania, dignidade da pessoa humana; valores sociais do trabalho e da livre
iniciativa; e pluralismo político".3
Se a cidadania e a dignidade da pessoa humana constituem fun-
damentos no Estado, o interesse perseguido no exercício da fun-
ção administrativa encontra seu princípio e fim no interesse dos
próprios cidadãos, tanto numa perspectiva individual, quanto co-
letiva (p. 153)1

5 A importância do servidor público

Em resposta à pressão da sociedade, nos últimos 30 anos, os servidores

públicos passaram a assumir uma postura funcional mais dinâmica, saindo aos
poucos de sua zona de conforto para atitudes mais proativas e mais condizentes
com a sua atividade. Eles devem cumprir com excelência um papel funcional,
procurando aperfeiçoar o seu trabalho ao máximo para prestar bom atendimento
ao cidadão, buscando a resolução de seus problemas da maneira mais eficiente,
devendo ainda ter receptividade para a situação apresentada e agir com eficiên-
cia, educação e parcimônia.44 Muito se espera do serviço ao público! 1

Com a nova administração voltada para o cidadão, a função pública de-

sempenhada pelo servidor (ou por alguém particular nessa condição) passou a
ter grande importância para a sociedade, além de contar com a proteção jurídica
do Código Penal Brasileiro, em várias tipificações de “crimes praticados por parti-
cular contra a administração em geral”: usurpação da função pública (art.328),
resistência à execução de ato legítimo (art. 329), desobediência a ordem legal
(art. 330), desacato (art. 331), tráfico de influência (art. 332), corrupção ativa
(art. 333) e inutilização de edital ou de sinal (art. 336), dentre outras violações
contra funcionário ou entidade prestadora de serviço público.
Outro aspecto que se destaca é a mudança positiva na imagem do servi-
dor público que, ao início do século passado, era um trabalhador privilegiado
que, ao longo dos anos, passou a ser sinônimo de incapacidade e ineficiência.
Com a implementação da administração pública voltada para o cidadão, a partir
de 1995, empreendeu-se também um processo de revalorização funcional, de
modo a afastar a pecha de que funcionário público é inapto por natureza – em
regra, por ser beneficiado por nepotismo, fisiologismo ou pelo coronelismo da
política nacional – quando, em verdade, pode ser um profissional capacitado e
empenhado em sua função.44
Através da prestação de serviços de forma eficiente e eficaz, a Administra-
ção Pública deve procurar responder às questões públicas, seguindo as ordens e
os atos administrativos de governo. Entre as respostas governamentais, as políti-
cas públicas se destacam por envolverem decisões e ações imperativas resultan-
tes da atividade política em busca da resolução pacifica de conflitos sociais.1
Lino (2008)33 acredita que o fracasso das políticas públicas não está ape-
nas na concepção e planejamento dos programas governamentais, mas se dá
também em grande parte, na execução, quando o servidor público não cumpre a
sua função, não está preparado ou não possui habilidades específicas suficientes.
Os cidadãos têm percebido que os serviços públicos podem ser
eficientes e cabe ao Estado buscar, aos poucos, mudar a sua
imagem perante a população. É importante ressaltar que inde-
pendentemente da orientação partidária do governo, o serviço
público precisa ser ágil e eficiente. É preciso haver continuidade
das políticas públicas, sendo que para efetivação deste processo
é fundamental a recepção e a discussão das críticas sofridas,
como instrumentos de aperfeiçoamento e obtenção de excelência
no serviço (p. 16).33

*
CÓDIGO PENAL BRASILEIRO. Decreto-lei n. 2.848, de 7 de dezembro de 1940. Brasília, DOU de
31.12.1940. Texto atualizado]. Disponível em: <https://bit.ly/18kAH0G> Acesso em: 30-10-2018.
 Nessa nova perspectiva do serviço público, cabe ao Estado formular as
políticas públicas e capacitar os funcionários públicos para cumprir as
expectativas da população. Para isso, a Administração Pública deve prover
suporte adequado e ambientes de trabalho compatíveis com a esperada
excelência no atendimento, além de realizar investimentos em treinamento e
motivação, descentralização e transparência das informações ao público. À
população, em sincronia, cabe analisar, criticar e demonstrar avaliação sobre o
serviço prestado pelos meios disponíveis, especialmente, na novel Lei
13.460/2017.8

4 O cidadão na Administração Pública

A Administração Pública é o aparelho do Estado voltado à satisfação

cotidiana das necessidades coletivas, por meio da prestação eficiente de serviços
públicos. Identifica-se, segundo Miranda,37 materialmente, como atividade de
"satisfação constante e quotidiana das necessidades coletivas; prestação de bens
e serviços" (p. 23). Tanto que, para Bacellar Filho,1 “a legitimidade do Estado-
Administração depende da sua eficiência na prestação de serviços essenciais e
da proteção dos direitos fundamentais” (p. 154).
O modelo de administração pública gerencial, voltada para o cidadão, foi
implementado a partir dos anos 1980, principalmente, no Reino Unido, Nova
Zelândia, Austrália e países escandinavos – membros da Organização para
Cooperação e o Desenvolvimento Econômico (OCDE).
Em 1987, a OCDE publicou o documento Administration as Service, the
Public as Client,39 com preceitos gerais dessa nova administração, dentre outros:
os “clientes” devem saber quem são os responsáveis, como ela funciona, o que a
afeta e como pode ser controlada com a participação dos interessados; deve sa-
tisfazer, ao máximo, as necessidades do “cliente” e ser acessível ao público.
Na década seguinte, o modelo chegou aos Estados Unidos e, em seguida,
ao Brasil, com um referencial teórico bem desenvolvido e um conjunto de ins-
trumentos de gestão democrática, capazes de modernizar o Estado e tornar a
administração pública mais eficiente, sem perder de vista o cidadão-usuário.11
Em setembro de 1993, o governo dos Estados Unidos estabeleceu bases
de uma administração centrada no “cliente”, indicando uma série de medidas a
serem aplicadas, destacando-se a possibilidade dos usuários escolher as fontes
de serviço e os meios de endereçar suas reclamações.11
Em 1995, o programa governamental National Performance Review, tam-
bém nos estados Unidos, colocou o usuário em primeiro lugar, nas questões do
serviço público, propondo uma reforma estatal, segundo a qual o Estado se re-
duziria, mas procuraria ser mais eficiente e orientado para o cidadão-usuário.14
Esse modelo voltado para os clientes inspirou-se na perspectiva empresa-
rial, que trata com atenção a clientela, sendo uma das principais razões para o
sucesso de empresas que implantaram programas de valorização das necessida-
des dos clientes. Com o passar dos anos, o conceito de administração pública
com foco no cidadão passou a predominar sobre o de cliente (próprio do setor
privado), porque o critério de eficiência é cogente ao critério democrático, como
sugerido por Grau.30
Como o mercado e o lucro regem o setor privado, não se compreende
administração pública fora dos princípios de poder e legitimidade, o que dá à ci-
dadania importância valiosa no setor público, pois
[...] cidadão-cliente é um cidadão-cidadão, um cidadão pleno,
que é o objeto dos serviços públicos e também seu sujeito, na
medida em que se torna partícipe na formação das políticas pú-
blicas e na avaliação dos resultados (p. 118).11

Para Coutinho,18 o cidadão pode ser usuário de serviços públicos específi-

cos ou não, sem deixar de ser parte da comunidade, onde vive, contribui e rece-
be benefícios da administração pública. Por isso, no serviço público não se aten-
de apenas usuários diretos, mas todos os cidadãos, que também são usuários
em potencial.
 Quatro pressupostos-chave são recomendados por Quatrebarbes42 para se
caracterizar a nova administração pública pela gestão pública voltada para o ci-
dadão, especialmente, para os beneficiários dos serviços públicos. São eles:
1) admite as especificidades dos serviços públicos, como participação, in-
fluência do processo político, legitimidade das decisões e defesa do in-
teresse público;
2) torna as missões e objetivos das organizações baseados em contratos,
colocando o cidadão usuário no centro das preocupações das agências
e departamentos do Estado;
3) fomenta as condições e instrumentos de gestão de troca de experiên-
cias, de difusão da informação, de evolução cultural e de capacitação,
entre outros;
4) faz prevalecer o diálogo, a transparência e o engajamento. Assim, esse
modelo, para dar certo, supõe que seja adotada (p. 135).42
Entretanto, para êxito desse modelo, pesquisadores na mesma linha de
Durant,23 estão cada vez mais convencidos de que é preciso vencer o desafio da
mudança cultural para se alcançar o fim almejado nesse modelo gerencial. Trata-
se de uma mudança conceitual, que implica adoção de certos valores, atitudes e
crenças, mudanças estruturais, regras, processos e intervenção com novos
sistemas de valores.
Nessa direção, o relatório de pesquisa Public Management Service, da
OCDE,40 confirma que os sistemas de valores são afetados pela administração
pública voltada para o cidadão, desde que condicionadas ao seguinte:
1) os cidadãos estão conscientes de que a administração pública existe
para servi-los, e suas atividades devem ser transparentes e controladas
por eles, em um sistema de valores democráticos;
2) os funcionários se envolvem mais com os cidadãos e com seu novo
papel sem as velhas atitudes de auto referências, tornando-se,
efetivamente, servidores do público;
 3) um ambiente de apoio e confiança entre Estado e sociedade pode
substituir a imagem negativa, que reveste o serviço público.40
O novo regime de gestão dos serviços públicos – instituído em 1998 pela
Emenda Constitucional m. 19/98)5 e agora regulamentado pelo CDUSP – se
beneficia de várias experiências exitosas de vários países. No Brasil, destaca-se o
pioneirismo em pensar democraticamente o setor público, voltado ao melhor
atendimento dos cidadãos e às instituições públicas eficientes.

6 Os direitos do usuário

A edição do Código de Defesa do Usuário de Serviços Públicos (CDUSP)

era esperada desde sua previsão na Emenda Constitucional 19, em 1998, 5 mas
demorou duas décadas para se concretizar. Ao dispor sobre a proteção e a
defesa dos usuários de serviços públicos, traz consigo outras leis e não suprime o
cumprimento de outros dispositivos legais.
Duas leis de defesa de direitos são reconhecidas pelo CDUSP: a Lei n.
8.078/1990 (Código de Defesa do Consumidor/CDC)6 e a Lei n. 12.527/2011 (Lei
de Acesso à Informação/ LAI).7
No CDC, apenas três dispositivos referem-se à regulação de serviços
públicos, apesar de ser reconhecido que todos os mecanismos de proteção
previstos neste código se aplicam aos serviços públicos:17
- o art. 6o, inciso X, aponta que um dos direitos básicos do consumidor é a
adequada e eficaz prestação dos serviços públicos em geral;
- o art. 59, § 1o, prevê sanção administrativa à concessionária de serviço
público quando esta violar obrigação legal ou contratual; e
- o artigo 22 preconiza que todos os prestadores de serviços públicos “são
obrigados a fornecer serviços adequados, eficientes, seguros e, quanto aos
essenciais, contínuos”.17
 Contudo, como anotam Cunha e Wolff,19 é notório que a Lei n. 8.078/1990
não foi suficiente para atender a complexidade da prestação de serviços
públicos.
A outra lei reconhecida pelo CDUSP é a LAI (Lei n. 12.527/2011)7 que
dispõe sobre procedimentos para garantir ao cidadão o direito de receber dos
órgãos públicos informações de seu interesse particular, ou de interesse coletivo.
Estas garantias incluem, entre outras, o direito de obter informação sobre
atividades exercidas pelos órgãos, inclusive serviços; o acesso e a obtenção de
informações relativas à sua pessoa constantes de registros ou bancos de dados,
além de ter como diretriz o exercício do controle social da Administração
Pública.19
Para que a Administração promova a proteção e defesa do
usuário do serviço público deve realmente priorizar o usuário e
colocar em prática todas as determinações legais. Boa parte
desse esforço passa por informar o cidadão e dotá-lo do direito
que tem de receber bons serviços, os quais financiam via
tributos (p. 11).19

O “bom atendimento” é caracterizado pela Lei 13.460/2017 por “igualdade

no tratamento”; pela “linguagem simples e compreensível”, a “ordem de
chegada”, salvo nas prioridades legais; a eliminação de “exigências, obrigações,
restrições e sanções não previstas na legislação”; e “manutenção de instalações
salubres, seguras, sinalizadas, acessíveis e adequadas” para atendimento.8
Entre essas diretrizes também estão dispositivos desburocratizantes como
a permissão de agentes públicos autenticar documentos à vista dos originais e a
desnecessidade de reconhecimento de firma, se não há dúvida da autenticidade
do documento (art. 5o).8
Por “presunção de boa-fé”, o usuário será atendido com “urbanidade,
respeito, acessibilidade e cortesia”, em horários e sob normas (e prazos)
compatíveis com o "bom atendimento” (art. 4o).8
 O Código trata dos direitos básicos do usuário, que o empodera para
acompanhar e avaliar os serviços, livremente escolhidos, obtidos e utilizados por
ele ou não (art. 6o).8
Os direitos incluem a obtenção de informações “precisas e de fácil acesso
nos locais de prestação do serviço” tais como horário de funcionamento, relação
detalhada de serviços prestados, acesso a agente público “encarregado de
receber manifestações”, conhecimento da “situação da tramitação dos processos
administrativos” e do “valor das taxas e tarifas cobradas pelos serviços” (art.
6o).8
São direitos do usuário ainda “acesso e obtenção de informações relativas
à sua pessoa constantes de registros ou bancos de dados” protegidos, conforme
arts. 5o, X e 37, § 3o, II, da Constituição Federal,3 e a Lei n. 12.527, de 18 de
novembro de 2011.7
Dos usuários, o Código em estudo requer como dever, que os serviços
sejam utilizados adequadamente “com urbanidade e boa-fé”, sempre procurando
“preservar as condições dos bens públicos”, além de colaborar com a prestação
do serviço, prestando informações “quando solicitadas” (art. 8o).8
Em linhas gerais, esse é o conteúdo central da Lei Federal n. 13.460/2017,
que se completa com a exigência de os órgãos e prestadores de serviços
públicos disponibilizarem e atualizarem periodicamente uma “Carta de Serviços
ao Usuário”, com informações precisas e inteligíveis sobre os serviços prestados,
tempo de espera para atendimento, prazo máximo e locais para reclamação,
dentre outros itens (art. 7o).8

7 Instrumentos de controle do serviço público

Muito embora a referida Lei 13.460/2017 se aplique à administração

pública direta e indireta de todos os entes federados, no presente trabalho o foco
se mantém no poder legislativo municipal – diferenciado dos serviços públicos
oferecido pelos poderes executivo e judiciário e o ministério público.
 Como se descreve nas páginas anteriores, é forte a tendência
contemporânea da gestão pública de aproximar o cidadão do poder público. E
nesse sentido, na câmara municipal, por meio dos vereadores, se alcança o mais
alto grau de representação e de oficialização das demandas dos cidadãos. É a
casa legislativa, aberta a todos os interessados em acompanhar presencialmente
ou à distância os trabalhos da vereança. 27
São várias as formas de participação dos cidadãos no processo legislativo
municipal, especificamente de Divinópolis, a começar da Tribuna Livre e das
Sessões Especiais Comunitárias, que vocalizam as manifestações dos cidadãos e
organizações da sociedade.22
Além destes, há os direitos constitucionais 3 de iniciativa popular de leis e
de sugestões legislativas; as audiências públicas; as conferências de políticas
públicas municipais; o orçamento participativo e o direito de petição, reclamação
e sugestões às comissões legislativas sobre os serviços públicos (art. 58, incisos
IV, V e VI) 3. Em nível municipal, as comissões legislativas foram contempladas
com atribuições inéditas no Regimento Interno da Câmara Municipal (art. 88, VI,
IX, XIV e XVIII), 22 semelhantes às de ouvidoria, como se destaca a seguir:
▪ convocação, por intermédio da Mesa Diretora, de funcionários e
servidores municipais da administração pública direta e indireta
para prestar, pessoalmente, informações sobre assunto previamente
determinado;
▪ encaminhamento, por intermédio da Mesa Diretora, pedido de
informação ao prefeito, a funcionários e servidores da
administração direta e indireta e a outras autoridades municipais;
▪ acompanhamento e fiscalização contábil financeira, orçamentária,
operacional e patrimonial das unidades administrativas dos poderes
do Município, das entidades da administração direta e indireta,
incluídas as fundações e sociedades por eles instituídas e mantidas,
e das empresas de cujo capital social participe o Município;
 ▪ estudo de qualquer assunto compreendido no respectivo campo temático
ou área de atividade, podendo promover, em seu âmbito,
conferências, exposições, seminários ou eventos congêneres.22
Além dessas possibilidades, cada vereador(a) atua com poder fiscalizador
e dispõe de um gabinete de técnicos para assessorá-lo(a) na análise dos serviços
prestados pela administração municipal, especialmente, em Saúde; Educação;
Saneamento básico e coleta de lixo; Planejamento urbano e iluminação pública;
Trânsito e transporte municipal; Segurança pública e Guarda Civil; Serviços
funerários; Proteção ao meio ambiente; Proteção ao patrimônio histórico,
artístico e cultural; Construção de moradias populares; e Realização de atividades
de assistência social. 22, 41
Para garantir os meios de participação do usuário, o Código8 oferece
quatro instrumentos especiais de controle social, tendo por base jurídica a Carta
de Serviços aos Usuários, a Ouvidoria de Serviços Públicos, o Conselho de
Usuários de Serviços Públicos e a Pesquisa Anual do Índice de Satisfação dos
Usuários de Serviços Públicos.

I - A Carta de Serviços ao Usuário

A Carta de Serviços, hoje ordenada pelo CDUSP, é um documento a ser

elaborado por instituição ou organização públicas com o fim de informar aos
cidadãos quais os serviços prestados, como acessá-los e obter os serviços e
quais são compromissos de atendimento.
Em essência, a Carta visa melhorar a relação da Administração Pública
com os cidadãos; fortalecer a confiança e a credibilidade da sociedade na
administração pública; divulgar os serviços prestados pelas organizações públicas
com os seus compromissos de atendimento para que sejam amplamente
conhecidos pela sociedade; garantir o direito do cidadão de receber serviços em
conformidade com as suas necessidades (p. 11) 8
II - A Ouvidoria

Para auxiliar na prevenção e correção de atos e procedimentos

incompatíveis ou ilegais, acompanhar a efetividade dos serviços e propor
aperfeiçoamentos na prestação dos serviços, o CDUSP provê o funcionamento de
ouvidorias de serviços públicos (art. 10).8 São canais de entrada das
manifestações, formalizadas por atos normativos específicos, que contemplam a
organização e o funcionamento da interface sociedade-Estado. Cada ouvidoria ou
órgão correlato emitirá relatório de gestão, em que analisará falhas e problemas
recorrentes, indicará as providências a serem tomadas, as sugestões de
melhorias e o número de manifestações.

III - O Conselho dos Usuários

Um instrumento inovador, a par das ouvidorias, que contempla a cidadania

ativa nos serviços públicos, são os Conselhos de Usuários, de caráter consultivo,
em cada segmento específico, compostos de representantes escolhidos em
processo aberto à população, com atuação não remunerada.
Cada poder e esfera de governo deverá organizar e colocar em
funcionamento o Conselho de Usuários, através do qual os participantes podem
acompanhar e avaliar a prestação dos serviços, propor melhorias no atendimento
ao público e acompanhar/ avaliar a atuação do ouvidor (art. 18).8

IV - As pesquisas de satisfação

Anualmente, o Índice de Satisfação dos Usuários e a qualidade do

atendimento prestado, medidos pelos órgãos e entidades prestadores de
serviços, também serão avaliados e divulgados ao público.
O CDUSP determina a realização de avaliação continuada dos serviços
públicos, observando os seguintes quesitos: satisfação do usuário, qualidade do
atendimento, cumprimento dos compromissos e prazos definidos, quantidade de
manifestações de usuários e medidas adotadas para melhoria e aperfeiçoamento
da prestação do serviço (art. 23).8
Tal avaliação dos serviços públicos emprega o Sistema Nacional de
Avaliação da Satisfação do Usuário dos Serviços Público, convalidado pelo
Decreto n. 9.094/2017, que revogou os Decretos 5.378/2005 e 6.932/2009.
Como exposto, esses instrumentos de controle proporcionados pela Lei n.
13.460/2017, representam seguro avanço na melhoria de qualidade dos serviços
e na redução da má administração dos recursos públicos, ainda que ela não
estabeleça prazos para as devidas regulamentações e nem consequências
jurídicas por seu descumprimento ou da Carta de Serviços.

9 Considerações finais

O presente artigo traz consigo a expectativa de contribuir com estudos

voltados ao bom atendimento nos serviços públicos, tomando por referência a
organização do Poder Legislativo do município de Divinópolis, Oeste de Minas
Gerais, posicionado na faixa das cidades de médio-porte com população
estimada em 235 mil habitantes31, que deverá implementar as determinações do
CDUSP, a partir de dezembro de 2018 (art. 25, II).8
O estudo tornou mais compreensível a implementação municipal do
Código, especialmente no âmbito do poder legislativo. Entre as principais
contribuições do CDUSP, determinar a elaboração da Carta de Serviços aos
Usuários; fazer respeitar os direitos objetivos dos usuários; e dar provisão
jurídica à ouvidoria, ao conselho de usuários e à pesquisa de avaliação da
prestação de serviços, estão entre as mais importantes.
Percebe-se que o CDUSP não introduziu mudanças inéditas nos serviços
públicos, em defesa da satisfação dos usuários, mas reforça, confirma e até

*
BRASIL. Decreto n. 9.094, de 17 de julho de 2017. Dispõe sobre a simplificação do atendimento
prestado aos usuários dos serviços públicos, ratifica a dispensa do reconhecimento de firma e da
autenticação em documentos produzidos no País e institui a Carta de Serviços ao Usuário. [Nor-
ma federal] Brasília: DOU de 18.7.2017. Disponível em: <https://bit.ly/2F232Se> Acesso em:
20-10-2018.
amplia disposições anteriores, que estavam esparsas e restritas à esfera federal
e, em poucos casos, à estadual. Sua obrigatoriedade facilita a replicação de boas
práticas nos vários níveis de governo, especialmente no âmbito municipal, onde
certamente deverá causar maior impacto.
Os resultados obtidos em países que adotaram esse modelo de gestão do
serviço público, como ocorre agora no Brasil, são favoráveis, mas não acontece
em curto prazo e sem alguns pressupostos. É preciso treinar os agentes públicos
e estabelecer infraestrutura satisfatória, além de poder contar com adequado
respaldo organizacional e funcional, para além de qualquer direito ou dever que
possa fluir da lei.
O CDUSP acaba de passar por uma pesquisa exploratória, orientada para
conhecer o assunto, especialmente sob o viés de uma Câmara Municipal; mas, o
tema ainda requer novas pesquisas e estudos sobre os efeitos na qualidade dos
serviços, na excelência do atendimento ao público e nas mudanças
proporcionadas aos usuários pela nova mentalidade, que busca a eficiência e a
eficácia no serviço público, a começar do melhor atendimento.

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