Livro de Planejamento Urbano PDF

Planejamento Urbano
e meio ambiente
Planejamento
Planejamento Urbano e meio ambiente

Urbano
e meio
ambiente
Fundação Biblioteca Nacional

ISBN 978-85-387-3056-9
Gilda A. Cassilha
Simone A. Cassilha
Este material é parte integrante do acervo do IESDE BRASIL S.A.,
mais informações www.iesde.com.br
Gilda A. Cassilha
Simone A. Cassilha
Planejamento Urbano e Meio Ambiente
Edição revisada
IESDE Brasil S.A.

Curitiba
2012
© 2008 – IESDE Brasil S.A. É proibida a reprodução, mesmo parcial, por qualquer processo, sem autorização por escrito dos autores e do detentor
dos direitos autorais.
CIP-BRASIL. CATALOGAÇÃO-NA-FONTE
SINDICATO NACIONAL DOS EDITORES DE LIVROS, RJ
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C338p
Cassilha, Gilda A.
Planejamento urbano e meio ambiente / Gilda A. Cassilha, Simone A. Cassilha. - 1.ed., rev. - Curi-
tiba, PR : IESDE Brasil, 2012.
180p. : 28 cm
Inclui bibliografia
ISBN 978-85-387-3056-9
1. Urbanismo. 2. Planejamento urbano. 3. Planejamento urbano - Aspectos ambientais. I. Cassilha,

Simone A. II. Título.
12-6252. CDD: 711.4

CDU: 711.4
30.08.12 11.09.12 038637

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Capa: IESDE Brasil S.A.

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Sumário
Questões urbanas | 7
Construindo o panorama da problemática urbana | 7
Elementos constitutivos da base urbana | 10
História urbana | 17
Evolução das cidades | 17
A cidade como conveniência de mercado | 18
Planejamento de cidades | 25
Macrozoneamento urbano | 27
Rede urbana no Brasil | 31

Os municípios e as cidades brasileiras | 31
Lei Orgânica Municipal (LOM) | 35
Rede de cidades | 37
Estatuto da cidade | 45
Constituição de 1988 | 45
Estatuto da Cidade – Instrumentos | 46
Plano Diretor | 57
Plano Diretor | 57
Metodologia para o desenvolvimento do Plano Diretor | 61
Componentes do planejamento | 69
Planejamento municipal | 69
Planejamento urbano | 71
Tamanho das cidades/densidade urbana | 72
A questão ambiental | 81
A questão ambiental no planejamento urbano | 81
Legislação ambiental | 83
Bacias hidrográficas/impactos ambientais | 85
Zoneamento urbano | 93
Uso do solo/sistema viário/transporte público | 93
O zoneamento de uso e ocupação do solo urbano | 95
Parâmetros urbanísticos | 98
Acessibilidade e mobilidade urbana | 105

Sistema viário | 105
Hierarquia viária | 107
Dimensionamento das vias | 108
Transporte público | 111
Desenho urbano | 117

Desenho urbano | 117
Custos de urbanização | 120
Valor da terra | 121
Legislação de parcelamento do solo | 129

Parcelamento do solo urbano | 129
Aspectos legais | 131
Aspectos locais para o parcelamento do solo urbano | 133
Guetização da cidade | 139

Condomínios horizontais | 139
Legislação para condomínios horizontais | 141
Guetização da cidade | 143
Incorporações imobiliárias | 149

Elementos para a concepção de território | 149
Mercado de terras | 151
Empreendimentos mais adequados | 152
Índices urbanísticos | 159

Ocupação real | 159
Ocupação legal | 160
Áreas para adensamento | 161
Empreendimentos imobiliários | 167

Intervenções urbanísticas | 167
Recuperação urbana | 170
Parcerias na produção do mercado imobiliário | 170
Referências | 175

Apresentação
A coisa mais indispensável a um homem é reconhecer o uso que
deve fazer do seu próprio conhecimento.
Platão
Toda a experiência que se possa ter em relação ao estudo das cidades com certeza não irá ser capaz de defini-la
totalmente.
As cidades, como organismos vivos e complexos, justamente por conter toda a interatividade possível entre os
indivíduos, sejam elas positivas ou negativas, podem transformar o cotidiano das pessoas no maior dos pesadelos ou
na melhor das experiências.
Cada vez que olhamos para as pessoas nas ruas, nas praças, nas lojas, nas escolas, nos ônibus e nos mais variados
compartimentos que a cidade produz, descobrimos mais e mais sobre essa fantástica experiência que é a aglomeração
urbana.
Quando tocamos as mãos das pessoas em algum canto da cidade e podemos ensinar como conservar o meio
ambiente com o simples ato de respeitar a mata ao longo de algum riacho, também estamos “viajando” pelo universo
urbano.
E, por fim, quando convidamos as pessoas para o nosso convívio em nossa casa ou para realizar algum tipo de
negócio, como a venda de um lote ou de uma edificação, sabendo que estes estão em perfeita consonância aos
parâmetros exigidos pela Prefeitura Municipal, estamos nos apropriando dos benefícios da urbanização.
A cidade, porém, não é tão romântica e legal em todos os seus aspectos, pois justamente ao ter que abrigar todas
as pessoas que a ela se dirigem na busca ao atendimento de suas necessidades, pode não ter as respostas imediatas
para isso, e de certa forma pode frustrar as expectativas de determinados grupos de pessoas.
Nós, urbanistas, tentamos deixar essa experiência urbana um pouco mais atenuada ao estudarmos constante-
mente o meio urbano, assim como por meio do planejamento urbano, programar melhor as atividades na cidade.
Nesta pequena obra que por ora apresentamos, procuramos deixar um pouco mais claro este universo fantástico
e muito rico do ponto de vista das relações humanas, que é a cidade. Nesta viagem vamos conhecer os aspectos mais
relevantes que precisamos para compreender, inclusive, como podemos planejar a cidade e conservar o meio ambiente.
Questões urbanas:
estabelecendo uma visão global
da dinâmica urbana, seus efeitos
positivos e negativos
Gilda A. Cassilha*
Simone A. Cassilha**
Construindo o panorama da problemática urbana

As cidades são mutantes, vão crescendo e se modificando pelas ações das atividades diárias
das pessoas, cada uma com sua forma própria de apropriação, intervindo no espaço das mais variadas
maneiras. A partir dessas intervenções, sem que sejam tomadas as devidas providências, começam a
surgir problemas por todos os lados.
Alguns problemas são comuns a todo o tipo de sociedade, independente da etnia ou do espaço
urbano ou rural, porém alguns deles podem ser considerados como tipicamente da população urbana.
Violência no trânsito, disputa entre gangues, são crimes recorrentes encontrados nas grandes cidades,
pois a pobreza e os contrastes sociais ficam mais evidentes no espaço urbano. A segregação social,
assim como a pobreza, está diretamente ligada à degradação ambiental. São consequências diretas de
* Mestre em Administração Pública pela EAESP/FGV. Especialista em Gestão Técnica do Meio Urbano pela PUCPR. Especialista em Paisagismo
pela PUCPR. Arquiteta e Urbanista pela UFPR.
** Especialista em Gestão Técnica do Meio Urbano pela PUCPR. Arquiteta e Urbanista pela PUCPR.

8 | Questões urbanas: estabelecendo uma visão global da dinâmica urbana,
seus efeitos positivos e negativos
tal degradação as enchentes, os desmoronamentos de terra e a poluição de córregos, rios e mananciais

para o abastecimento, tornando, muitas vezes, a água imprópria para o consumo humano, sendo esta
questão, em alguns momentos, tão séria, que se torna irreversível.
De um modo geral, a população mais carente presente no meio urbano possui uma maior parcela
de responsabilidade pela degradação do meio ambiente, e é também quem mais sofre diretamente com
os efeitos negativos dessa degradação, pois possuem menos recursos para sua própria defesa. Isso acaba
por tornar ainda mais evidente a injustiça social encontrada nas grandes cidades. Em levantamento reali-
zado pelo Instituto Datafolha, em 2007 existiam 12,4 milhões de pessoas vivendo em favelas no Brasil.
Nas imagens a seguir podemos visualizar os efeitos nocivos ao meio ambiente urbano, em algu-
mas situações.
Domínio público.
Domínio público.
Enchentes causadas por grandes áreas impermeáveis. Lixão sem controle ambiental nas margens dos córregos.
Domínio público.
Domínio público.
Deslizamentos em encostas. Ocupações irregulares em morros.

Domínio público.
Domínio público.
Cemitérios em área de fragilidade ambiental. Poluição do mar.

Questões urbanas: estabelecendo uma visão global da dinâmica urbana, | 9
O desenvolvimento das cidades é um grande
Domínio público.
desafio. À medida que a malha urbana cresce
desordenada e demasiadamente, a demanda por in-
fraestrutura aumenta. E quanto mais rápido for o cres-
cimento, maior torna-se o desafio. O crescimento po-
pulacional das cidades deveria ser acompanhado por
maior oferta de infraestrutura e serviços básicos, prin-
cipalmente os relacionados ao saneamento básico,
demonstrando, dessa forma, a preocupação com o
ambiente natural em que vivemos e com as condi-
ções mínimas de salubridade para a população.
Porém, o que normalmente se observa é que a
disposição final do lixo fica em local indevido e con-
tamina o solo, o cemitério encontra-se ao lado da
nascente de um rio, as épocas de chuvas provocam
enchentes desastrosas e desmoronamentos de terras,
que destroem a pavimentação das ruas e até mesmo
as moradias.
Além disso, alguns outros fatores relevantes
devem ser levados em consideração, como o conse-
Grande contingente de veículos nas vias urbanas
quente aumento da poluição atmosférica e a menor causando congestionamentos.
vida útil da pavimentação das vias urbanas, o que
traz altos custos para a cidade como um todo. Também a grande importância dada aos veículos parti-
culares atualmente está demonstrando o grande despreparo das cidades para tal contingente, visto os
constantes congestionamentos.
O que vem acontecendo também, como forma de degradação da vida urbana, diz respeito aos
espaços tidos como públicos (praças e pontos de encontro como os calçadões) que estão sendo aban-
donados e trocados por locais fechados, considerados de maior segurança. A população de média e alta
renda se sente amedrontada e se isola em condomínios e espaços enclausurados, acabando por não
mais vivenciar em sua própria cidade.
Outro aspecto que convém ressaltar como problemática urbana vem a ser a abertura dos mer-
cados internacionais e a consequente globalização. Isso vem provocando uma fragmentação social,
concentrando a riqueza gerada nas mãos de minorias.
As afirmativas de crescimento desordenado das cidades não fazem parte de uma regra geral, pois
existem cidades que ganham população e, apesar disso, continuam se desenvolvendo organizadamente
e oferecendo uma adequada qualidade de vida à comunidade. Outras perdem população, parecem ter
parado no tempo e se desorganizam em busca de atrativos para a retomada do desenvolvimento.

Nesse contexto, vemos também cida-
Google Earth – ago. 2007.

des com incremento populacional estrondo-
so, ao ponto de surgirem do nada em curto
espaço de tempo, como é o caso da intensa
urbanização que vem acontecendo na China.
Nesse caso, o grande desafio vem a ser o de-
senvolvimento econômico acompanhado de
uma qualidade de vida e respeito ao meio am-
biente de forma sustentável.
O mais complicado, nesse último caso,
é o crescimento ser acompanhado pela oferta
de postos de trabalho e de moradia para
todos, assim como o provimento dos serviços
básicos, principalmente os de saneamento. Imagens de novas aglomerações urbanas na China.
Também os aspectos relativos às questões
ambientais na maioria das vezes ficam sem ser respeitados.
Uma cidade, não importa sua localização geográfica ou seu tamanho, deve ter preocupa-
ções como coleta seletiva do lixo, abastecimento de água potável, rigor na localização dos diversos
usos: residencial, comercial, de serviços ou industrial, existência de locais de lazer para o uso público
como praças e parques, enfim, uma dimensão de cidade a ser vivida por uma comunidade e que deve
possuir obrigatoriamente certo nível de organização.
Elementos constitutivos da base urbana

O território da cidade, em sua parte física, é constituído tanto de elementos do meio natural quanto
do meio antrópico, e que vão dar sustentação à ocupação e à forma urbana.
“Ao descrever uma cidade, ocupamo-nos predominantemente da sua forma; essa forma é um
dado concreto que se refere a uma experiência concreta: Atenas, Roma, Paris” (ROSSI, 2001, p. 70).
Realmente, quando nos lembramos de algumas cidades logo nos vem à lembrança um símbolo
característico dessas cidades. Assim ao pensarmos no Rio de Janeiro imaginamos a Estátua do Cristo Re-
dentor, o Morro do Pão de Açúcar ou a Praia de Copacabana. Ao falarmos em Salvador pensamos no Pe-
lourinho ou no Mar de Itapuã. Em Recife logo lembramos da Praia da Boa Viagem. Em Belém o Mercado
Ver-o-Peso. Em Porto Alegre a Rua da Praia. Em Curitiba a Rua das Flores ou a Ópera de Arame.
Se pensarmos em cidades mundo afora nos lembraremos da Torre Eiffel em Paris ou a Estátua da
Liberdade em Nova Iorque. Podemos também lembrar das Montanhas dos Alpes na Suíça ou da Cordi-
lheira do Andes no Chile.
Esses referenciais nos remetem ao mar, praia, morros, montanhas, que são elementos do meio
natural; ou às Estátuas ou Torres, que vêm a ser elementos construídos pelo homem, ou seja, antrópico.
Nas cidades, os elementos do meio natural como cursos d’água, ou seja, os rios e suas nascentes que
formam as bacias hidrográficas, a vegetação, as encostas dos morros, os lagos e as formas topográficas,

se contrapõem aos elementos do meio antrópico, que por sua vez, são representados pelas diversas
formas de edifícios e construções, pelas ruas, avenidas, viadutos, parques e praças.
As formas topográficas vão formando a paisagem da cidade, na medida em que as diversas alti-
tudes, ao serem ocupadas com edifícios mais altos, outros mais baixos, casas, vias e fábricas, passam a
promover o suporte para o desenvolvimento das atividades humanas.
Essa antropização do território a partir da apropriação dos elementos do meio natural, onde o
homem executa transformações para que possa ocupar determinadas áreas, pode acontecer de forma
planejada ou, na maioria das vezes, de forma indiscriminada, indevida e irregular. Essas ações sem a
devida preocupação com a conservação do suporte natural ocasionam uma grande impermeabilização
do solo, perda de áreas verdes sem a devida compensação, poluição do solo, da água e do ar, causando
transtornos para a cidade e a consequente má qualidade de vida aos habitantes.
Essa relação do homem com a natureza sem o devido equilíbrio permite um domínio do território
de forma agressiva, onde o valor da terra, em cada espaço da cidade, dependendo da situação à qual
foi submetida, ao contrário de ter uma valorização adequada, passa a valer muito menos pelo fato da
exploração inadequada.
Ao invés de um crescimento organizado, o desenvolvimento das cidades do século XXI conta com
grandes assentamentos baseados na ocupação de áreas não propícias, que além da degradação am-
biental, produz miséria e poluição. As cidades estão aumentando não com edifícios bem resolvidos, ade-
quados ao seu uso, como edifícios de escritórios com o devido dimensionamento para estacionamento
de veículos e edificações que observem a legislação pertinente, mas sim com edificações precárias e
irregulares por todas as partes.
“A casa, a rua, a cidade, são pontos de aplicação do trabalho humano; devem estar em ordem,
senão se opõem aos princípios fundamentais que temos como eixo; e, desordem, nos fazem frente, nos
travam, como nos trava a natureza, ambiente que combatemos todos os dias” (CORBUSIER, 2004, p. 19).
A gestão da cidade
Para que a cidade possa atender às demandas de todos os habitantes, é necessário um controle
das diversas atividades e de todas as transformações que nela ocorrem de forma não só a atender às
necessidades da população, mas a respeitar os limites do meio de sustentação natural. Dessa forma, a
cidade, tida como uma grande concentração de pessoas e atividades e um espaço de convivência pública,
deve estabelecer limites e condutas para a vida harmoniosa entre os cidadãos.
Por trás da visão da organização urbana está a ideia da realização de algo funcional e ordenado.
Para que isso ocorra, devem ser implantadas regras e mecanismos por parte da administração da cidade,
que consegue, dessa forma, dominá-la e controlá-la como um todo.
A gestão urbana deve se valer de um conjunto de instrumentos, principalmente a legislação urba-
nística básica de uso e ocupação do solo, atividades, tarefas e funções que visam assegurar o adequado
funcionamento de uma cidade. Visa garantir não somente a administração da cidade, como também a
oferta dos serviços urbanos básicos e necessários para que a população e os vários agentes privados,
públicos e comunitários, muitas vezes com interesses opostos, possam desenvolver e maximizar suas
oportunidades de forma harmoniosa.

Essa gestão deve estar baseada nos princípios da eficiência, eficácia, economicidade e equidade, e
diz respeito a políticas, planos, programas e práticas que procurem assegurar que o crescimento popula-
cional seja acompanhado por acesso à infraestrutura, habitação e emprego (funções da cidade).
No município brasileiro, a gerência local é competência dos poderes Executivo e Legislativo,
responsáveis pela organização municipal e, consequentemente, pela gestão da cidade. O Poder Exe-
cutivo, cuja autoridade máxima é o prefeito municipal, vem a ser o responsável direto dessa gerência,
e é o que executa e administra os bens e serviços municipais e urbanos. O Poder Legislativo é repre-
sentado pela câmara de vereadores, que são os representantes legais da população, escolhidos pelo
voto popular. É o Poder Legislativo que elabora as leis que regem o município e a cidade. Também
possui a atribuição de fiscalizar as ações do Poder Executivo. O Judiciário, terceiro poder, somente
administra os conflitos entre os cidadãos, as entidades e o poder público.
Foi Montesquieu, um cientista político francês, quem idealizou um sistema de poderes que
deveriam ter atribuições específicas e funcionamento independente uns dos outros.
Dependendo da maneira como está estruturado o governo local, o município terá um melhor
ou pior desenvolvimento e atendimento aos anseios da população. Isso irá depender da estrutura
organizacional da administração municipal, da capacidade e quantidade dos recursos humanos,
materiais, financeiros e legais, do inter-relacionamento entre os poderes (municipal, estadual, federal)
e da forma como os interesses locais estão representados.
As atribuições das autoridades municipais passam, inclusive, pelas questões relativas à apro-
priação do solo municipal e urbano, assim como ao cumprimento das leis. O controle da problemática
municipal e urbana deve ser debitado à gerência da cidade, que, fazendo valer as leis urbanísticas e
municipais relativas ao ordenamento da apropriação do solo e do meio ambiente, produz cidades
capazes de atender às necessidades da população e propiciar maior qualidade de vida à comunidade.
A participação da comunidade na gestão da cidade possui caráter extremamente importante,
ainda que seja esta, na maior parte do tempo, uma atividade apenas para cumprir as determinações
legais e regulamentações preestabelecidas.
Há também as diversas formas de manifestações públicas, como as de cunho reivindicatórias,
que indiretamente produzem uma coparticipação na gestão da cidade. São nesses momentos que
a população assume papel na gestão da cidade, pois em busca de seus ideais tornam-se agentes do
desenvolvimento das políticas públicas.
Texto complementar
(Novas) mediações com a mundialização do capitalismo

(RAICHELIS, 2006)
Para problematizar a questão social na sociedade brasileira contemporânea, em especial na ci-
dade de São Paulo, toma-se como ponto de partida a análise da questão social sob a ótica histórico-
-conceitual, uma vez que ela não é unívoca, ensejando diferentes entendimentos.

Do ponto de vista da sua gênese histórica universal, segundo Donzelot (1987), a questão social
emerge na França em meados do século XIX, mais precisamente em 1848, diante das lutas operárias
e da violenta repressão que a elas se segue; sua intensificação relaciona-se ao radical antagonismo
entre o direito à propriedade e o direito ao trabalho.
Para Netto (2001), a expressão questão social passou a ser utilizada por volta de 1830 (CASTEL,
1998) para evidenciar um fenômeno novo, fruto da primeira etapa de industrialização na Europa
ocidental – o pauperismo – que atingia em larga escala a população trabalhadora no contexto da
emergência do capitalismo urbano-industrial.
Se a polarização entre ricos e pobres não constituía nenhuma novidade, era radicalmente nova
a dinâmica da pobreza que se ampliava e generalizava entre a grande massa da população. Pela
primeira vez, a pobreza não era resultado da escassez, mas, ao contrário, era fruto de uma sociedade
que aumentava a sua capacidade de produzir riqueza.
Desse longínquo contexto histórico até os nossos dias, a questão social não desapareceu
nem foi equacionada, mas certamente foi assumindo diferentes configurações e manifestações
relacionadas à história particular de cada sociedade nacional, de suas instituições, de sua cultura.
É importante observar que foram as lutas sociais que transformaram a questão social em uma
questão política e pública, transitando do domínio privado das relações entre capital e trabalho
para a esfera pública, exigindo a intervenção do Estado no reconhecimento de novos sujeitos so-
ciais como portadores de direitos e deveres, e na viabilização do acesso a bens e serviços públicos
pelas políticas sociais.
O agravamento da questão social é produto desse amplo processo e indissociável da respon-
sabilidade pública dos governos de garantir trânsito livre para o capital especulativo, transferindo
lucros e salários do âmbito da produção para a esfera da valorização financeira.
O resultado desse processo tem sido o agravamento das desigualdades sociais e o crescimento de enormes seg-
mentos populacionais excluídos do círculo da civilização, isto é, dos mercados, uma vez que não conseguem trans-
formar suas necessidades sociais em demandas monetárias. As alternativas que se lhes restam são a violência e a
solidariedade. (Iamamoto, 2005, p. 97)
Esse cenário expressa-se no Brasil exatamente no contexto das mudanças políticas e institucio-
nais que se tornaram visíveis a partir da promulgação da Constituição de 1988, que, com todos os
seus limites, avançou na definição e mesmo na extensão de direitos sociais e políticos. Mas são avan-
ços que vieram na contramão de um movimento internacional o qual gerou o aumento da pobreza
e da desigualdade social e o fortalecimento de ideologias contrárias à universalização dos direitos
sociais legalmente definidos pela Carta Constitucional.
Leituras da cidade – transformações no cenário urbano

Há uma vasta literatura sobre a questão urbana e os processos de mudança social nas cidades rela-
cionada às novas formas de pobreza urbana e segregação espacial e social.
O conceito de espoliação urbana, cunhado por Kowarick em 1979, forneceu a “pista” para a com-
preensão das contradições urbanas nas grandes metrópoles brasileiras. A espoliação urbana foi definida
como “ausência e precariedade de serviços de consumo coletivo que, junto do acesso à terra, se mostram
necessários à reprodução urbana dos trabalhadores”. Implícita nessa noção a presença de uma somatória

de extorsões como resultado das múltiplas exclusões que sofrem os moradores e trabalhadores das cida-
des da periferia capitalista.
Em textos anteriores (Rosa; Raichelis, 1982 e 1985), escritos nessa década com base em pes-
quisas desenvolvidas para o movimento de loteamentos clandestinos da cidade de São Paulo, ano-
távamos que
[...] verifica-se na dinâmica do crescimento urbano um intenso processo de expulsão da população trabalhadora do
centro das cidades para a periferia, em função da valorização do solo urbano e da especulação imobiliária; proliferam
loteamentos clandestinos, favelas, desprovidos de infraestrutura urbana e dos serviços necessários à vida na cidade.
(Raichelis; Rosa, 1982, p. 72)
O quadro a seguir sintetiza as principais ideias desenvolvidas por Valladares até os anos 1980:
Trabalhadores X vadios
Virada do século XX Cortiço
Classes perigosas
População marginal
Décadas de 1950-1960 Subemprego Favela
Populaçao de baixa renda
Setor informal
Estratégias de sobrevivência
Décadas de 1970-1980 Periferia
Moradores
Trabalhadores pobres X bandidos
Considerando essas reflexões, retomamos o esquema proposto por Valladares para a análise da
pobreza urbana até os anos 1980 e, a título de ensaio, esboçamos o seguinte quadro para as décadas de
1900-2000.
Observando o quadro síntese a seguir e, se confirmadas algumas das pontuações analíticas
desenvolvidas nesse ensaio, constata-se no cenário urbano atual sinais inquietantes da dinâmica
social explosiva presente nas grandes metrópoles brasileiras como São Paulo:
Trabalhador X desocupado
Desemprego, precarização e Modelo centro-periferia e emergência
informalização do trabalho de “novas centralidades”.
Naturalização da pobreza e banalização Periferização acentuada (casas precárias,
Décadas de da violência loteamentos clandestinos, “cortiços
1990-2000
Pobres e miseráveis – subcidadãos da periferia”, ocupações de terra) rua –
cortiço – favela
Criminalização da pobreza – retorno das
“classes perigosas”, violência, pobreza e Enclaves fortificados distantes do centro
bandidagem
A realidade urbana de São Paulo revela, como nenhuma outra cidade brasileira, a síntese das
contradições mais dramáticas da questão social contemporânea.
Aqui, nesse imenso território, a partir do qual se organiza a dinâmica do capitalismo no Brasil, se expressa mais
claramente do que em qualquer outra metrópole do país a espoliação urbana, a subcidadania, a dinâmica das
lutas e reivindicações por melhores condições de moradia e de trabalho. Verdadeiro laboratório social, a Grande

São Paulo – com seus cortiços, suas favelas, suas invasões e moradias autoconstruídas, seus bairros ricos, seus con-
domínios fechados – continua nesse final de século XX e início do XXI como o grande desafio à compreensão dos
problemas urbanos no país. (Valladares, 2000)
Finalmente, há um movimento que se desenvolve no tecido social urbano que transcende a lógica
das políticas oficiais e da racionalidade privatista do mercado. Trata-se da política dos “usos e contra-usos
da cidade no cotidiano do espaço público” que
[...] demarca diferenças e cria transgressões na paisagem urbana ao subverter os usos esperados – constitui lugares
que configuram e qualificam os espaços urbanos como espaços públicos, na medida em que os torna locais de
disputas práticas e simbólicas sobre o direito de estar na cidade, de ocupar seus espaços, de traçar itinerários, de
pertencer, enfim: ter identidade e lugar. (Leite, 2004, p. 25)
Atividades
1. Observe e liste alguns problemas urbanos em sua cidade inerentes ao ordenamento de algumas
atividades e que poderiam ser melhorados com simples atitudes.
2. Em sua cidade, os elementos antrópicos predominam sobre os naturais?

3. Quem gerencia uma cidade?
Para refletir
O Show de Truman: o show da vida. Direção de Peter Weir. EUA, 1998.
O filme mostra a invasão de privacidade nas vidas das pessoas que pode acontecer nas cidades.
Truman (“True” e “Man” que em inglês significam “homem verdadeiro”) vive em uma cidade litorânea cha-
mada Seaheaven, onde tudo parece perfeito e em sincronia, para que ele nunca pense em abandoná-la.
Gabarito
1. Ocupação de encostas dos morros, fundos de vale – beira dos rios, mangues; vias estreitas com
grande comércio impedindo a circulação das pessoas.
2. A cidade é muito ou pouco construída com muitos ou poucos espaços de praças e vegetação,
ou até mesmo muito ou pouco verticalizada em relação às edificações.
3. O Poder Público Municipal – a Prefeitura Municipal e a Câmara de Vereadores.

História urbana:
evidenciando as diversas
formas que ao longo da história
se constituíram no processo da
formação das cidades
Evolução das cidades
A cidade antiga
Era uma fortaleza, o reduto e abrigo em tempos de guerras e invasões.
As primeiras manifestações a definirem uma cidade como forma de ocupação de um território
foram as plantações perenes, as construções de templos religiosos e as obras de irrigação, disponibili-
zando água a todos os habitantes. A partir do momento em que o homem começou a dominar a natu-
reza e usá-la a seu favor, pôde fazer dela um local para sua sobrevivência.
A cidade tornou-se então um local de produção, além de moradia, e assim, com o excedente
gerado, iniciaram-se os mercados como forma de comercialização e troca dos mais diversos produtos,
gerando lucros e riquezas.

18 | História urbana: evidenciando as diversas formas que ao longo da história
se constituíram no processo da formação das cidades
A convivência em um povoado requeria regras comuns, a fim de garantir a ordem local e auxiliar
na gestão da cidade. Para a formulação dessas regras, deveria haver uma organização política, gerando,
necessariamente, uma hierarquização da sociedade.
A cidade como conveniência de mercado

Quando o nível de produção ultrapassa o da própria subsistência, gerando uma produção
excedente, iniciam-se possibilidades de comercialização e troca de mercadorias. Assim, cada indivíduo,
como detentor da produção de determinado produto, passa a se especializar nessa produção. São institu-
ídos então, nos centros das cidades, os mercados. Essa produção especializada torna-se diferenciada tam-
bém entre o campo e a cidade. O campo produz matéria-prima, a qual a cidade transforma em produto.
Assim começa a divisão das áreas e das atividades: no campo, a produção, e na cidade, a transformação e
a comercialização.
Iniciam-se as trocas e as espe-
culture/towns/townint7.html>.
Disponível em: <www.the-orb.net/encyclop/
cializações entre as cidades. Essas
trocas exigiam que duas ou mais
cidades tivessem que ter uma mes-
ma política em relação ao comércio
e, consequentemente, economias
urbanas semelhantes. Na Antigui-
dade, isso gerou a união de várias
cidades em um único poder, ou
seja, dentro de um mesmo império.
O centro das cidades pas- Ilustração do século XX que retrata, em uma cidade inglesa do século XIV, a
sa a ser o centro de mercado e de venda de mercadorias: tecidos à esquerda e alimentos cozidos em bancadas
nas casas. O porco à direita é um lembrete da agricultura ainda presente nas
consumo. Onde antes apenas se cidades medievais.
via acontecer a praça de trocas,
passou a se perceber uma vida pública: a população se reunia para fazer compras, conversar e passear,
além de ter uma maior participação na vida política.
A partir de um determinado momento as cidades começaram a ser organizadas conforme seus
mercados, sendo também influenciadas pelos mercados das cidades vizinhas. Isso passou a atrair para os
centros urbanos muitas pessoas em busca de produtos e serviços. Camponeses largaram o campo por di-
versos interesses presentes nos grandes centros, em busca das mais diversas atividades e até mesmo pelas
diferentes manifestações artísticas.
A cidade é vista conforme suas atividades econômicas, de acordo com a quantidade de serviços que
oferece, e, além disso, a cidade é o local onde acontecem as mais diversas manifestações, onde ocorre a
reunião de pessoas conforme grupos dos mais diversos interesses.
Uma cidade, para ser considerada como tal, não necessita possuir um número mínimo de habitantes,
pois essas regras variam conforme o país onde se encontram. A real configuração para que determinado
espaço seja considerado como cidade é o tipo de atividade a que se dedicam seus habitantes: atividades
não agrícolas, a maior densidade demográfica, os serviços oferecidos, a sede do poder político, podendo
ou não oferecer o atendimento às necessidades mínimas de bens e serviços para a população.
História urbana: evidenciando as diversas formas que ao longo da história | 19
Hão de ser analisados diversos aspectos como: noção de espaço (área da cidade), densidade
demográfica (relação pessoas X território) e construída (relação metros quadrados construídos X território),
aglomeração, tamanho, emprego e poder.
Linha do tempo
Povos nômades
A subsistência dos povos pré-históricos,
Disponível em: <sleepwalk.wordpress.com

/category/national-heritage/>.
conhecidos como nômades, dava-se pela caça,
pesca e exploração da natureza. Não produziam
modificação no espaço, somente se adaptavam
a ele e o seu raio de ação, para tanto, deveria
ser muito grande. “A caça e a coleta de alimen-
tos sustentavam menos de quatro pessoas por
quilômetro quadrado” (MUMFORD, 1982, p.17).
Os primeiros traços encontrados de povoados
permanentes foram no período mesolítico, há
quinze mil anos. Esse processo foi se desenvol-
vendo e, cerca de três mil anos depois, já no Lepenski Vir, na Sérvia, é um dos principais locais de estudo
período neolítico, iniciou-se o processo de plan- dos primeiros assentamentos humanos.
tio de sementes, com o domínio do cultivo de
grãos e a domesticação e criação de animais.
Ao dominar a natureza e, posteriormente, a agricultura tornou-se possível o estabelecimento de mo-
radia fixa. Para que isso se realizasse era apenas necessário estar próximo a rios e córregos, permitindo
assim a irrigação das plantações e o seu desenvolvimento. A dominação dos processos agrícolas foi o passo
mais importante para que o homem deixasse de ser nômade e pudesse se estabelecer em um local fixo.
Assim surgem as primeiras aldeias e a ideia de família e vizinhança, com a cooperação entre as
aldeias e a convivência, pacífica ou não, entre as comunidades. Com sua alimentação assegurada e a
moradia fixa, houve aumento significativo da natalidade e redução da mortalidade.
Iniciou-se então um processo de disseminação das aldeias agrícolas. Os homens montados a
cavalo podiam percorrer distâncias maiores em menor espaço de tempo, e dominar mais e mais terri-
tórios. Outro fator de relevante importância foi o surgimento dos utensílios, da metalurgia, e da roda,
proporcionando o desenvolvimento das carroças puxadas por bois e cavalos.
Inicia-se a diferenciação entre a aldeia e a cidade, representada pelo tamanho, tipologia de ativi-
dades e pelos serviços ofertados. Em uma aldeia ou povoado, apenas se via a agricultura como forma de
exploração da terra. Já na cidade eram oferecidos serviços dos mais variados possíveis, como fabricação de
artefatos, prestação de serviços religiosos e militares, enfim, um espaço baseado no comércio e serviços.
Também uma das características mais importantes da cidade primitiva era servir a um Deus
poderoso. Quando esse poder passa a ser exercido pelo Rei, a cidade começa a ficar mais organizada e,
assim, a vida começa a prosperar. Nesse sentido todos os moradores passam a confiar em seu superior
e creditar a ele a prosperidade.
“Os Impérios da Antiguidade foram disseminadores de cidades, pois elas eram pontos de apoio
para manter a supremacia militar nas regiões conquistadas” (SOUZA, 2005, p. 45).
Há 5 000 anos
Dessa época existem registros das formas
de organização política pelos Conselhos de An-
Domínio público.
ciãos das aldeias. Esse tipo de organização era
responsável pelo povoado, criando, aplicando
e julgando regras, expressando o consenso en-
tre os homens. A idade das pessoas, nessa épo-
ca, era a única capaz de criar a hierarquização e
autoridade dessas sociedades.
A localização das cidades se dava nor-
malmente próxima a rios navegáveis ou mes-
mo junto ao mar, pelo fácil transporte e aces-
sibilidade, como os Rios Nilo, Tigre, Eufrates
e Indo. As fortificações e os locais de perma-
nência para os reis e deuses se desenvolviam
no topo dos morros ou em penhascos, sendo
Krak des Chevaliers – Síria.
este um local estratégico e que permitia a vi-
sualização de todo o território ao redor.
A cidade era símbolo da riqueza e do poder, e também disputada pela dominação pública. Quem
a ela não pertencesse representava uma imagem de poder inimigo e opressor.
E foi esse domínio de poder e a demasiada busca por ele que se iniciaram as batalhas e guerras
por parte da realeza, na busca de mais territórios. O poder acumulado e os territórios conquistados
eram símbolos de status e poder. As guerras foram estabelecidas e instituídas pelos povos, escravizando
os mais fracos e primitivos. Assim se deu o desenvolvimento da cultura urbana.
Há 2 000 anos
Nessa época surgiram as cidades com for-
Domínio público.
ma amadurecida, com casas enfileiradas criando

espaços de circulação (ruas), canais de drenagem
revestidos de tijolos e latrinas internas.
Babilônia foi a maior cidade da Antiguidade,
possuindo mais de quinhentos mil habitantes e
grande importância como centro religioso. Por isso foi
diversas vezes dominada, destruída e reconstruída.
Então, as cidades deveriam ser fortificadas
a fim de garantir sua segurança e a integridade da
população. Eram conhecidas por cidadelas e seus Khorsabad – Iraque.

habitantes recebiam o título de cidadãos. Possuíam muralhas, fossos, baluartes e poderio militar estru-
turado, assim como um palácio real para a fixação do rei como responsável por aquele espaço. Outro as-
pecto característico dessas cidadelas era a ágora
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ou praça central, onde todos os acontecimentos
urbanos ocorriam, além dos vários edifícios pú-
blicos como teatros, estádios, ginásios, centros
educacionais e culturais.
Com o surgimento do Império Romano
veio a representação da paz entre os povos e as
cidades passaram a não ter mais muros, apresen-
tando intensa urbanização e grande prosperidade.
A cidade de Roma no ano de 274 a.C. possuía 1
345 hectares.
Atenas – Grécia.
Séculos V e VI
Nessa época havia a preocupação com o planejamento das cidades com a intenção de que estas
não crescessem simplesmente para onde a “onda de crescimento” as levasse. A configuração ortogonal,
conhecida como tabuleiro de xadrez, norteava então esse planejamento. As ruas tinham hierarquias
definidas e as habitações possuíam parâmetros a serem seguidos, como a necessidade de terraços.
Quanto ao planejamento de suas cidades, os gregos não tinham teorias definidas. Platão e Aristó-
teles diziam que as dificuldades deveriam se resolver na prática.
Protágoras de Abdera (Abdera, 480 a.C. – Sicília, 410 a.C.) dizia que: “o homem é a medida de todas
as coisas, das coisas que são, enquanto são, das coisas que não são, enquanto não são.”, concluindo um
pensamento de Heráclito de Éfeso (datas aproximadas: 540 a.C. – 470 a.C. em Éfeso, na Jônia).
Os romanos seguiram bastante os padrões helênicos no planejamento de suas cidades. Roma
passou de uma cidade insignificante a maior potência do Mundo Antigo em curto espaço de tempo. Em
cem anos, Roma saltou de 400 mil para 1,2 milhão de habitantes. A expansão das cidades romanas se
deu com algumas principais carac-
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terísticas como: ênfase nas infraes-

truturas ligadas ao transporte, divi-
são dos territórios em quadras (algo
parecido com o que observamos
em nossas cidades atualmente), e a
exploração de novos territórios que
serviam principalmente como abas-
tecimento para a metrópole Roma.
Os romanos foram pioneiros na
forma de irrigação de seus territórios.
Construíram os aquedutos, que tra-
ziam água de montanhas e locais
distantes, e serviam para abastecer a
Coliseu – Roma.
cidade. Também foram os primeiros

a demonstrar preocupações com o esgotamento sa-
Domínio público.
nitário, que era feito por galerias subterrâneas, que
continuam em perfeito estado de uso até hoje.
A partir do século V, juntamente com a queda
do Império Romano, tiveram início as invasões bár-
baras. O comércio e serviços dos centros urbanos
foram abandonados e grande parte da população
urbana retornou para o campo. A sociedade passou
a ser moldada pelo sistema feudal e pelo sistema
religioso, representando e disseminando a força do
cristianismo, onde os bispos exerciam funções de
governantes.
A economia feudal baseava-se na agricultura e
era dominada pelos senhores feudais, que, em troca
de trabalho garantiam para os habitantes proteção e
apoio militar.
Haarlem – Países Baixos.
As cidades voltaram a possuir muralhas e ti-
veram seu tamanho reduzido consideravelmente,
retornando ao nível de subsistência.
O prolongamento das muralhas às aldeias vizinhas marcava o início de novas cidades. Um anel no
entorno dessas muralhas começou a ser ocupado pelos mercadores, que passaram a se fixar permanen-
temente nesses locais, criando os burgos.
A configuração da cidade se dava com ruas radiais, a partir de uma praça central onde se localiza-
vam as igrejas e os mercados, locais de grande importância para convivência entre os indivíduos.
Séculos XI a XV
Nessa época ocorreu o maior desenvolvimento da economia urbana, com a criação de associa-
ções de comerciantes e artesãos, com o intuito de fortalecer suas posições econômicas e sociais.
O maior exemplo de cidade dessa época é Constantinopla, concebida em forma triangular, com 6
milhas (1 milha equivale a 1 609,344 metros) de um ângulo ao outro. Possuía muralhas altas e 1 milhão
de habitantes.
Veneza, fundada no século VI, foi atingida pelas invasões bárbaras e, no século XI, tornou-se uma
grande cidade, conhecida como cidade dos comerciantes, possuindo 200 mil habitantes.
Alguns problemas urbanos já começavam a aparecer como a falta de esgotamento sanitário e dre-
nagem urbana. O crescimento do comércio começou a impulsionar as pessoas para as cidades. Nesse
período algumas cidades tiveram um relevante crescimento, como Florença, com 90 mil habitantes.
No século XIV, Paris contava com 75 mil moradores, 352 ruas e 15 mil contribuintes.
Pela falta de serviços urbanos e higiene, houve o alastramento de algumas epidemias. Em meados
do século XIV estimou-se que a peste negra tenha dizimado cerca de um terço da população da Europa.
No século XV, com a invenção da pólvora e dos canhões, houve a exploração e conquistas de

novos territórios. Mas as cidades dessa época eram a expressão da negação da cidade medieval, com
becos e ruas estreitas, passando a sofrer com a transmissão de doenças.
As transformações por que passaram as antigas cidades no Renascimento baseavam-se na busca
por traçados urbanos baseados em critérios racionais e geométricos, com aspectos como simetria e
proporção. Esses estudos tiveram como resultado plástico o formato de estrelas, com espaços para a
parte administrativa e as áreas funcionais urbanas.
Domínio público.
Casale Monferrato – Itália.
Século XVI
Esse período foi marcado pela fixação do rei numa mesma cidade e o aparecimento da cidade
capital.
Também foi marcado pelas ocupações iniciais na América, com as primeiras cidades fundadas
pelos colonizadores espanhóis com traçados predeterminados, influenciados pelas metrópoles euro-
peias, como a Cidade do México e Cuzco, no Peru. Filadélfia, na Pensilvânia (EUA), fundada em 1683, foi
desenhada por Thomas Holme, com 512 ha, ruas com 15m de largura e avenidas com 35m de largura.
Também a cidade de Washington, no Distrito de Columbia (EUA), foi estabelecida por topógrafos, tendo
um pré-estudo de implantação.
Domínio público.
A cidade de Lima (Peru), fundada em 1535,

possuía 300 ha; Buenos Aires (Argentina), em
1583, 345 ha.
Século XIX
Caracterizado pela Revolução Industrial,
o desenvolvimento das cidades foi diretamente
influenciado por esse acontecimento histórico.
O desenvolvimento tecnológico se deu da seguin-
te forma: 1837 – telégrafo, 1850 – energia elétrica, Estação Taipei MRT Shimen.

1857 – elevador, 1859 – oleoduto, 1880 – iluminação elétrica, 1883 – motor à explosão, 1896 – rádio. A
expansão industrial induziu o incremento dos serviços e, consequentemente, aumentou a necessida-
de destes pela população. Algumas necessidades tornaram-se mais evidentes como o sistema viário, o
transporte urbano e a questão da moradia.
As cidades foram moldadas pela tecnologia: automóveis, metrô, ônibus, telecomunicações e os
transportes impulsionaram um crescimento acelerado dos centros urbanos.
Domínio público.
Expresso biarticulado – Curitiba.
O desenvolvimento do plano ortogonal de Nova Iorque (EUA) foi pioneiro em termos de

ordenamento urbano, com princípios de favorecimento para o desmembramento do território.
Consequentemente, foi se desenvolvendo a atividade comercial e a preocupação com as
finanças se mostrou elemento de suma importância para a economia baseada na produção e
comercialização de bens. O arranha-céu, proporcionado pela invenção do elevador, foi a ma-
nifestação mais dramática da atividade co-
Domínio público.
mercial e dominava a paisagem da cidade
como um todo.
Século XXI
Os tempos atuais estão sendo condiciona-
dos cada vez mais pelo domínio das comu-
nicações e da informatização. As relações
socioeconômicas estão se dando por meio
de contatos não presenciais. Isso nos repor-
ta a questionar a noção de território. Quem
administra o território virtual? Qual a noção
de território que temos a partir dessas re-
lações?
Se para o conceito de cidade a noção de
território é fundamental, onde o espaço é
mais importante do que o tempo, como
poderemos imaginar as relações interpes-
soais onde a noção de tempo se torna mais
importante do que a de espaço? Empire State Building – Nova Iork.

Surge assim a representação do conceito de desterritorialização, ligado ao papel que as atuais

tecnologias representam para a reestruturação de um novo modelo de desenvolvimento eco-
nômico.
O território pode se desterritorializar, isto
Domínio público.
é, abrir-se, engajar-se em linhas de fuga e
até sair do seu curso e se destruir. A espé-
cie humana está mergulhada num imenso
movimento de desterritorialização, no
sentido de que seus territórios “origi-
nais” se desfazem ininterruptamente
com a divisão social do trabalho, com a
ação dos deuses universais que ultrapas-
sam os quadros da tribo e da etnia, com
os sistemas maquínicos que a levam a
atravessar cada vez mais rapidamente, Nova York – Estados Unidos.
as estratificações materiais e mentais
(GUATTARI; ROLNIK, 1 996, p. 323).
As informações quase instantâneas que acontecem a todo tempo nos dias atuais estão real-
mente transformando as cidades. “A era da informação está introduzindo uma nova forma
urbana, a cidade informacional” (CASTELLS, 1999, p. 488).
Com o desenvolvimento dessa linha do tempo que apresentamos até aqui, enfocando as
dimensões das cidades através dos tempos, suas transformações e suas tendências. Cabe agora
refletir como essas tendências irão afetar as cidades, o mercado de terras, a valorização imobi-
liária e as relações socioeconômicas.
Planejamento de cidades
Em cada época houve um tipo de preocupação com a institucionalização do ordenamento das
cidades. Em 1859: Plano Cerda – Barcelona; em 1916: Traçado Sanitário das Cidades – Saturnino de Brito;
em 1928: Declaração de La Sarraz – funções da cidade: habitar, trabalhar e recrear; em 1933: Carta de
Atenas que foi um grande marco para o moderno urbanismo.
A Carta de Atenas foi elaborada durante o IV Congresso Internacional de Arquitetura Moderna
(CIAM), realizado na cidade de Atenas no ano de 1933, tendo como um dos seus principais participantes
o arquiteto e urbanista Le Corbusier, que foi um dos primeiros a compreender as transformações que o
automóvel exigiria dentro planejamento urbano.
A Carta trata da chamada Cidade Funcional e sintetiza o Urbanismo Racionalista. Ela prega a
separação da cidade em áreas distintas: áreas residenciais, de recreação e de trabalho. Propõe, no lugar
do caráter e da densidade das cidades tradicionais, uma cidade-jardim, na qual os edifícios se locali-
zam em áreas verdes pouco densas. Até essa data a cidade era pensada por suas três funções: habitar,
trabalhar e recrear. Além desses pontos, foi neste documento que primeiro se pensou na inserção dos
veículos na cidade. Estes estavam começando a tomar sua importância no âmbito da locomoção urba-
na, sendo assim de extrema importância o planejamento da 4.ª função da cidade: circular.

Em setembro de 1952, na cidade de La Tourrete, França, em reunião do Grupo Economia e Hu-

manismo1, foram fixadas as novas dimensões do Planejamento Territorial, por meio da Carta do Plane-
jamento Territorial. O principal objetivo deste Planejamento seria criar, pela organização racional do
espaço, condições de valorização da terra e as situações mais convenientes ao desenvolvimento
humano de seus habitantes. Pensou-se então que o planejamento deveria ser tratado como um processo,
incluindo a preocupação com a participação popular.
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A cidade de Hong Kong, na China, em vista que permite identificar áreas residenciais (ao fundo), comerciais (nas margens do
canal), de lazer (parque em primeiro plano) e de circulação (avenidas próximas ao parque e o próprio canal).
Em Bogotá, na Colômbia, em 1958, foi realizado pelo Centro Interamericano de Vivenda e Plane-
jamento (CINVA), o Seminário de Técnicos e Funcionários em Planejamento Urbano, onde foi elaborada
a Carta dos Andes2, que se constitui um documento sobre o Planejamento Territorial Contemporâneo.
Nessa Carta foi pensada a 5.ª função da cidade: o lazer tendo como preocupação o meio ambiente.
O Plano Piloto para a Capital Federal – Brasília realizado em 1960 com projeto urbanístico de Lúcio
Costa, é o resultado de uma influência da Carta de Atenas. As zonas urbanas são bem definidas e sepa-
1 O reverendo Padre Lebret, dominicano francês, em 1941 fundou o movimento “Economia e Humanismo” a partir do qual, em companhia de
François Perroux, construiu e ilustrou a problemática e a prática da Economia Humana, preocupada, fundamentalmente, em gerar uma nova
aproximação dos estudiosos sociais à realidade, abrindo-se a uma visão global da dinâmica das sociedades e das culturas.
2 A Carta dos Andes definiu: “planejamento é um processo de ordenamento e previsão para conseguir, mediante a fixação de objetivos e por
meio de uma ação racional, a utilização ótima dos recursos de uma sociedade em uma época determinada. O planejamento é, portanto, um
processo do pensamento, um método de trabalho e um meio para propiciar o melhor uso da inteligência e das capacidades potenciais do
homem para benefício próprio e comum”.

radas: edifícios públicos, setor residencial, hoteleiro, comercial e bancário, com grandes espaços entre as
edificações e a circulação bem definida. Outro exemplo de urbanismo racionalista é a cidade de Chan-
dighard na Índia, projeto de Le Courbusier, com a proposta de um tratamento homogêneo das funções
urbanas, sem as diferenças socioeconômicas entre as classes sociais.
O marco referencial para o ordenamento das cidades brasileiras veio com a Lei Federal 6.766/79,
do Parcelamento do Solo Urbano, que define basicamente os parâmetros para loteamentos e desmem-
bramentos do solo urbano, sendo que os municípios integrantes de regiões metropolitanas devem ter
obrigatoriamente seus processos, referentes à aprovação de parcelamento do solo urbano, analisados
pelo órgão metropolitano, juntamente com a Prefeitura local.
A Constituição Federal de 1988 diz em seu artigo 18 que: “a organização político-administrativa da
República Federativa do Brasil compreende a União, os estados, o Distrito Federal e os municípios, todos
autônomos”. Essa autonomia produz municípios capazes de definir seus rumos e ações, reforçando seu
papel e responsabilização na formulação da política urbana. Ela trata da política urbana, presente pela
primeira vez numa Constituição Brasileira, como também define a função social da propriedade privada
urbana.
A partir da promulgação da Lei 10.257 de 10 de julho de 2001, conhecida como Estatuto da
Cidade, há a previsão de instrumentos urbanísticos em que, a partir da lógica da cidade democrática, os
interesses coletivos devam ser priorizados em detrimento dos individuais. Há também a interferência no
direito de propriedade privada com o objetivo de conter a especulação imobiliária.
Um dos avanços mais importantes da Constituição de 1988 foi, sem dúvida, a inclusão da população
como corresponsável pela condução do planejamento das ações no município e na cidade.
Macrozoneamento urbano
O macrozoneamento urbano é uma forma de atribuir na cidade cada função específica em
seu devido lugar. Ele tem por base a distinção necessária entre as diferentes atividades na cidade:
habitacional, industrial, comercial e atividades destinadas ao lazer.
O estabelecimento das aptidões como as tendências de ocupação, a vocação da cidade e sua
importância na inserção regional são de extremo valor para se ter um diagnóstico definido do espaço
urbano e saber em que se deve investir para que a cidade se desenvolva com caráter único.
O macrozoneamento urbano também prevê a divisão da área urbana em espaços homogêneos:
área de consolidação, áreas de intensificação, áreas de expansão urbana e áreas especiais (preservação
ambiental e paisagística). Para a concepção do macrozoneamento se faz necessária a observação das
cinco funções da cidade: habitar, trabalhar, recrear, circular e lazer.
Posteriormente ao macrozoneamento, deve ser elaborado o zoneamento urbano, em que para
cada uma das cinco funções, em determinado local da cidade, deve ser definido parâmetro diferen-
ciado para a ocupação. Por exemplo: as zonas residenciais devem ser diferenciadas: locais com habita-
ções unifamiliares, mais horizontalizadas ou com residências coletivas, mais verticalizadas; as zonas com
comércio local, com menor porte, ou com comércio geral, de maior porte.

Texto complementar
Da divisão do trabalho social
(DURKHEIM, 1955)
[...] não queremos dizer que as circunscrições territoriais estão destinadas a desaparecer com-
pletamente, mas apenas que passarão para o segundo plano. As instituições antigas nunca desva-
necem diante das novas instituições, a ponto de não mais deixarem vestígios de si mesmas. Elas
persistem, não apenas por sobrevivência, mas porque persistem também algumas das necessidades
a que correspondam. A proximidade material constituirá sempre um vínculo entre os homens; por
conseguinte, a organização política e social com base territorial certamente subsistirá. Apenas ela não
terá sua atual preponderância, precisamente porque esse vínculo perde a força. De resto [...] sempre
encontraremos divisões geográficas, inclusive na base da corporação. Além disso, entre as diversas
corporações de uma mesma localidade ou de uma mesma região, haverá necessariamente relações
especiais de solidariedade que sempre reclamarão uma organização apropriada (DURKHEIM, 1955,
p. 436).
Esse texto, embora escrito há algum tempo, parece muito atual e deve proporcionar uma
reflexão sobre a solidariedade e a união que devem permear as relações entre os indivíduos. Como
o estabelecimento de um sistema de relações que unam uns aos outros, e que pode ser duradouro
a partir dos deveres e direitos de cada um. Pode-se fazer uma analogia entre esse paradigma e as
questões imobiliárias decorrentes.
Atividades
1. Em que se ocupam os habitantes das cidades?
2. Quais os pontos convergentes entre a cidade antiga e a cidade atual?

3. Qual a tendência das relações territoriais nas cidades?
Gabarito
1. Às atividades não agrícolas. No campo, a produção, e, na cidade, a transformação e a comercialização.
2. A noção de segurança: cidade antiga – guerras e invasões, cidade atual – assaltos e sequestros.
3. As informações quase instantâneas que acontecem a todo tempo nos dias atuais estão realmente
transformando as cidades. “A era da informação está introduzindo uma nova forma urbana, a
cidade informacional” (CASTELLS, 2006, p. 488).


Rede urbana no Brasil:
reconhecendo as estruturas urbanas
formadas a partir das
centralidades regionais
Os municípios e as cidades brasileiras

A Constituição do Império de 1854 introduziu no Brasil o conceito de município como organização
territorial e com as suas diversas denominações. Anteriormente, o que existia eram as vilas e as cidades,
com organização constituída pelos três poderes: Executivo, Legislativo e Judiciário, eleitos pelo povo. A
seguir, tabela com a situação das vilas e cidades criadas até o ano de 1720.
“Os centros urbanos apresentavam, então, uma vida que pode ser caracterizada como intermitente.
Cessado o movimento decorrente do afluxo de senhores de terra, tinham uma aparência de abandono
e desolação [...]” (REIS, 1968, p. 97).
Ao se iniciar o “desenvolvimento da produção com métodos científicos” (BENEVOLO, 1998, p. 443)
surge uma nova conformação para as cidades, pois o negócio das trocas, das compras e das vendas
especulativas, representado pelas operações dos excedentes produtivos do campo, realizava-se nas áreas
urbanas que ofereciam um maior suporte para essas trocas.

32 | Rede urbana no Brasil: reconhecendo as estruturas urbanas formadas a partir das centralidades regionais
Vilas e cidades criadas até o ano de 1720 no Brasil
(REIS, 1968)
Século XVI Século XVII Século XVIII até 1720
Alagoas – 3 –
Bahia 4 5 1
Ceará – – 1
Espírito Santo 2 1 –
Guanabara 1 – –
Maranhão – 2 1
Minas Gerais – – 8
Pará – 4 –
Paraíba 1 – –
Paraná – 2 –
Pernambuco 2 1 1
Piauí – – 1
Rio De Janeiro – 6 –
Rio Grande Do Norte 1 – –
Santa Catarina – 1 1
São Paulo 6 10 1
Sergipe 1 2 –
Total 18 37 15
Total Geral 70
O resultado desse ânimo sobre a estrutura das cidades foi dúplice. Os interesses do dinheiro pro-
gressivamente dominaram os interesses da terra, no traçar e construir os novos bairros da cidade. O que
é talvez mais significativo ainda é que toda a terra tinha escapado à detenção feudal e estava sujeita à
venda ilimitada, tornando-se cada vez mais um meio de fazer dinheiro. A terra feudal era concedida por
um prazo de 99 ou 999 anos; pelo menos três gerações. Esse sistema favorecia a continuidade e reduzia
o movimento ascensional dos preços. Quando a terra se tornou um produto, e não um bem permanente,
fugiu a qualquer espécie de controle comunal (MUMFORD, 2001, p. 451).
A partir daí os municípios e, consequentemente, as cidades, no Brasil, não pararam de se multiplicar
e de se contrapor ao campo. No Brasil, em 1900, 9,4% da população total morava em cidades e 100 anos
depois, em 2000, foi atingida a marca de 81,23% de residentes na área urbana.
No quadro a seguir são apresentados os dados que comprovam essa inversão campo-cidade, e
que é exatamente em decorrência dessa questão que enfrentamos, nos dias de hoje, dificuldades na
formulação do conceito de cidade.

Rede urbana no Brasil: reconhecendo as estruturas urbanas formadas a partir das centralidades regionais | 33
Evolução urbana no Brasil 1872/2000
Rio de Janeiro, v. 56, 1996. Censo Demográfico 2000/IBGE.

Anuário Estatístico do Brasil – Série Histórica. IBGE –
Crescimento da população urbana no Brasil
População total
Ano Percentual urbano (%)
(em milhões)
1872 5,90 9,9
1890 6,80 14,3
1900 9,40 17,4
1920 10,70 30,6
1940 31,24 41,3
1950 36,16 51,9
1960 44,93 70,2
1970 55,92 93,1
1980 67,59 119,1
1990 75,59 146,8
1996 78,36 157,0
2000 81,23 169,8
O Brasil possui altas taxas de urbanização, superiores até mesmo do que em países como a Malásia,
com 52,1%, a Nigéria, com 37,7% e a Índia, com 26,3% (Banco Mundial, 2000).1
A falta de controle pelas autoridades públicas, que é justamente quem deveria “zelar” pelo terri-
tório, faz com que a velocidade da ocupação urbana produza em quase toda parte cidades indisciplina-
das2, desprovidas de infraestrutura básica como serviços públicos, principalmente os que dizem respeito
à saúde, à educação e à segurança, que não conseguem atender às demandas. As ruas, as praças, os par-
ques estruturados servem apenas a uma parcela da população. Outra parcela se vê obrigada a produzir
uma cidade “marginal, ilegal, irregular” e morar nas periferias das cidades, onde as áreas são mais baratas
e também desprovidas de benfeitorias.
Outra característica da urbanização desigual é o exagerado ritmo de crescimento das periferias
pobres em relação aos centros urbanizados. Enquanto a taxa média de crescimento anual das cidades
brasileiras é de 1,93%, o crescimento na periferia de São Paulo chega a taxas de 4,3% ao ano (MARICATO/
Projeto Moradia, 2000)3.
O Brasil, em 2007, está dividido administrativa e politicamente em 27 unidades federativas – 26
Estados e um Distrito Federal. Nelas estão localizados os 5 564 municípios brasileiros (IBGE/2007).
1 BANCO MUNDIAL. Relatório Sobre o Desenvolvimento Mundial 2000/2001. Banco Internacional de Reconstrução e Desenvolvi-
mento/Banco Mundial, Washington, D.C.
2 Áreas urbanas ocupadas sem o devido controle urbanístico.
3 Projeto Moradia, elaborado na ONG paulista Instituto Cidadania entre 1999 e 2000.

A distribuição dos municípios no Brasil por unidades da Federação está expressa no quadro a seguir:
(IBGE – Censo demográfico – 2000)

Municípios por unidades da Federação
Unidade da Federação Número de Municípios
Acre 22
Alagoas 102
Amapá 16
Amazonas 62
Bahia 417
Ceará 184
Distrito Federal 1
Espírito Santo 78
Goiás 246
Maranhão 217
Mato Grosso 141
Mato Grosso do Sul 78
Minas Gerais 853
Pará 143
Paraíba 223
Paraná 399
Pernambuco 185
Piauí 223
Rio de Janeiro 92
Rio Grande do Norte 167
Rio Grande do Sul 496
Rondônia 52
Roraima 15
Santa Catarina 293
São Paulo 645
Sergipe 75
Tocantins 139
Total 5168
De acordo com dados do IBGE – Censo Demográfico de 2000, a distribuição populacional no Brasil
apresenta muitas desigualdades, havendo concentração da população nas zonas litorâneas, especial-
mente no Sudeste e na Zona da Mata nordestina. Outro núcleo importante é a região Sul. As áreas me-
nos povoadas situam-se no Centro-Oeste e no Norte.

Lei Orgânica Municipal (LOM)

É importante salientar que os municípios possuem autonomia constitucional para dispor sobre
assuntos de caráter municipal e regional, porém devem respeitar os estudos e proposições advindas dos
organismos de abrangência nacional, inclusive os que tratam das regionalizações.
Dessa forma a LOM, conceituada como um conjunto de normas elaboradas para dar diretriz e sus-
tentação ao pleno funcionamento dos poderes governamentais, especificamente aos que abrangem as
cidades, poderá prever também as questões relativas ao desenvolvimento da região na qual o município
esteja inserido, pelos planos nacionais.
Pela Constituição da República dos Estados Unidos do Brasil, promulgada em 18 de setembro de
1946, o sistema democrático foi restaurado colocando fim ao regime do chamado Estado Novo, que
havia sido conduzido por Getúlio Vargas.
Em seu artigo 28, fica assegurada a autonomia do município brasileiro, pela eleição dos prefeitos
e vereadores e pelo estabelecimento de um poder local, capaz de administrar o município de forma a
atender os interesses da população.
Na Constituição da República Federativa do Brasil, promulgada em 5 de outubro de 1988, está
prevista uma inovação, em seu artigo 29:
Art. 29. O município reger-se-á por lei orgânica votada em dois turnos com o interstício mínimo de 10 (dez) dias e
aprovada por dois terços dos membros da Câmara Municipal que a promulgará, atendidos os princípios estabelecidos
nesta Constituição, na Constituição do respectivo Estado e os seguintes preceitos: [...]
A primeira Lei Orgânica dos municípios brasileiros a partir da Constituição de 1988 representou
até então um fato inédito para a democracia nacional. Cada um dos municípios, por força constitucional,
teve que formular e aprovar a sua Lei Orgânica, que em pequena escala representa quase que uma
Constituição municipal.
“Os municípios, portanto, funcionaram como legítimas Assembleias Constituintes, fato que
jamais ocorrera desde a Constituição Republicana de 1891” (câmara municipal de poços de caldas,
2007).
A Constituição de 1988, ao garantir a autonomia política do município pela eleição do prefeito, do
vice-prefeito e dos vereadores, mediante pleito direto e simultâneo realizado em todo o país, passa a
reconhecer que o governo local é constituído por esses agentes políticos.
Dessa forma, a composição atual das câmaras de vereadores dos municípios brasileiros deve res-
peitar a proporcionalidade com a população do município, estar de acordo com a Lei Orgânica de cada
um deles e com os limites estabelecidos pelo artigo 29, da Constituição Federal.
O quadro a seguir demonstra como devem ser os limites atuais para a composição das câmaras
municipais, sendo que o número de vereadores de cada uma delas deve observar a proporcionalidade
com o número de habitantes, e não com o número de eleitores do município.

Limites atuais para a composição das Câmaras Municipais
Constituição da República
Federativa do Brasil, 1988.
População dos municípios Número de vereadores
Mínimo Máximo
Até 1 milhão de habitantes 9 21
Até 5 milhões de habitantes 33 41
Acima de 5 milhões de habitantes 42 55
A Lei Orgânica Municipal deve fixar também a remuneração dos agentes públicos – prefeito e
vereadores, observando o disposto nas emendas constitucionais pertinentes ao assunto. Outras ques-
tões importantes que devem estar incluídas são as que dizem respeito à eleição do prefeito e do vice-
-prefeito, a organização das funções legislativas e fiscalizadoras da Câmara Municipal, a cooperação das
associações representativas no planejamento municipal.
A Constituição de 1988, no artigo 30, fala da competência dos municípios como:
Art. 30
I - legislar sobre assuntos de interesse local;
[...]
III - instituir e arrecadar os tributos de sua competência, bem como aplicar suas rendas, sem prejuízo da obrigatoriedade
de prestar contas e publicar balancetes nos prazos fixados em lei;
IV - criar, organizar e suprimir distritos, observada a legislação estadual;
V - organizar e prestar, diretamente ou sob regime de concessão ou permissão, os serviços públicos de interesse local,
incluído o de transporte coletivo, que tem caráter essencial;
VI - manter cooperação técnica e financeira com a União e o Estado, programas de interesse local [...];
[...]
VIII - promover, no que couber, adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, do par-
celamento e da ocupação do solo urbano;
IX - promover a proteção do patrimônio histórico-cultural local, observada a legislação e a ação fiscalizadora federal
e estadual.
Outra questão fixada pela Constituição em seu artigo 31 e que deve constar nas leis orgânicas
municipais diz respeito à “fiscalização do município, que será exercida pelo Poder Legislativo Municipal,
mediante controle externo, e pelos sistemas de controle interno do Poder Executivo Municipal”. E tam-
bém prevê em seu parágrafo 1.º do mesmo artigo, que o “controle externo da Câmara Municipal, este
deverá ser exercido com o auxílio dos Tribunais de Contas dos Estados ou do Município ou dos Conse-
lhos ou dos Tribunais de Contas dos Municípios, onde houver”, e ainda em seu parágrafo 2.º dispõe que
“é vedada a criação de Tribunais, Conselhos ou órgãos de Contas Municipais.”
Sendo o município uma entidade autônoma para decidir sobre os seus próprios rumos, cabe aqui
ressaltar a importância de se incluir um capítulo, em sua Lei Orgânica, que faça menção ao estudo da
sua localização regional, como também de que forma a rede de cidades na qual está inserido possa a vir
influenciar o seu desenvolvimento.

Rede de cidades
O IBGE classifica a rede urbana brasileira em uma hierarquia de acordo com o tamanho e impor-
tância das cidades.
Um centro urbano pode ser definido pelo território que funcionalmente se encontra dependente
dele, para um determinado número de funções. É a função urbana que define o papel da cidade em sua
região de influência: cidade-polo, cidade universitária, cidade portuária, cidade dormitório, entre outras.
Essa função vem a ser o conjunto de atividades que a cidade oferece como comércio mais desenvolvido,
uma maior oferta de serviços especializados, ou até mesmo o número de indústrias ou de escolas.
As categorias de cidades mais importantes no Brasil estão demonstradas no quadro a seguir:
Classificação das cidades brasileiras por população
Cidade População* Classificação IBGE** IDH***

São Paulo 11 016 703 Grande metrópole nacional 0,841
Rio de Janeiro 6 136 652 Metrópole nacional 0,842
Belo Horizonte 2 399 920 Centros metropolitanos regionais 0,839
Porto Alegre 1 440 939 0,865
Recife 1 515 052 0,797
Salvador 2 714 119 0,805
Belém 1 428 368 Grandes metrópoles regionais 0,806
Curitiba 1 788 559 0,856
Fortaleza 2 416 920 0,786
Goiânia 1 220 412 0,832
Manaus 1 644 690 0,774
* Dados obtidos junto ao IBGE – Censo 2000
** Dados obtidos junto ao PNUD – Atlas do Desenvolvimento Humano no Brasil.
*** O IDH de uma localidade é composto de índices relativos à expectativa de vida (longevidade), grau de escolaridade
(educação) e nível de renda da população daquela localidade.
As funções desempenhadas pelas cidades, cada uma com as suas especificidades, e cujas funções
passam a ser complementares, acabam por formar uma rede de cidades, com um grau de dependência
mútua. A partir dessas relações entre os espaços urbanos, a busca para a satisfação das diversas neces-
sidades se constitui numa hierarquia de cidades, onde cada uma delas adquire determinada função
dentro da rede.
Poderíamos definir uma rede de cidades como sendo um conjunto de espaços urbanos formando
um sistema, que engloba pequenas, médias e grandes cidades, constituindo assim uma hierarquia
urbana.

Na década de 1933, Walter Christaller4 formulou a Teoria dos Lugares Centrais que diz que “a cen-
tralidade traduz a extensão das funções prestadas pelo lugar central, sendo que centros urbanos que
possuam funções mais raras, mais especializadas, apresentam índices de centralidade mais elevados”.
(CHRISTALLER, 1933)
Mapa de centralidades de Christaller.
O conceito de localidade central ou centralidade organiza-se segundo avaliação da concentração

das atividades econômicas. Esse arranjo espacial resulta de um agregado de decisões: a localização de
um aeroporto, de uma rodovia, de uma área industrial, por exemplo. São duas questões a serem analisa-
das: um aspecto diz respeito ao limiar da procura, ou seja, um mínimo de procura que justificaria a oferta
de um bem em determinado local, garantindo a visibilidade da oferta. O outro aspecto seria quanto ao
alcance do investimento, ou seja, a distância e o custo máximo que o consumidor está disposto a percor-
rer para utilizar determinado bem.
Essas duas questões levam à variação do tipo e função do investimento, e assim, determinam a
hierarquização das funções desempenhadas por cada um deles. Isso viria a justificar a implantação fun-
cional dos bens e equipamentos num lugar central.
As funções e graus de dependência que a partir disso vão se formando leva ao estabelecimento
da hierarquia de cidades e à relação centro-periferia.
Essa relação (centro-periferia) tem produzido o cenário das grandes cidades subdesenvolvidas,
no início do século XXI, que apresenta um alto grau de pobreza, oriundo da natureza estruturalmente
desequilibrada da industrialização e da urbanização periféricas.
Surge o conceito de planejamento estratégico, alicerçado em mudanças geopolíticas, econômicas,
sociais e tecnológicas, que têm reflexo sobre o desenvolvimento urbano. As cidades sendo tratadas como
polos de crescimento econômico, como catalisadoras da crise social e como difusoras da inovação.
A ideia seria tratar a cidade com o enfoque mercadológico, lugar central dos investimentos
4 Christaller (1933): “Die Zentralen Orte in Suddeutschland” – “Os Lugares Centrais no Sul da Alemanha”. Desenvolveu de forma dedutiva uma
teoria para explicar o número de centros, a sua dimensão e distribuição no espaço. A Teoria dos Lugares Centrais, que foi desenvolvida por
Christaller e refinada por Lösch, é utilizada para prever o número, o tamanho e o âmbito das cidades numa região. A teoria baseia-se numa
simples extensão da análise de áreas de mercado. As áreas de mercado variam de setor para setor, dependendo de economias de escala e
da procura per capita, de modo a que cada setor tenha um padrão de localização diferente. A Teoria dos Lugares Centrais mostra como os
padrões de localização de diferentes setores se conjugam para formar um sistema regional de cidades. O’ Sullivan, A. Urban Economics. 4.ª
ed. New York: McGraw-Hill, 2000, p. 119.

públicos e privados, cooperativa dentro da sua área de influência, mas competitiva em relação às outras
regiões, inclusive com atuação mais voltada à globalização.
Os projetos urbanísticos atualmente, e que provocam um impacto em determinadas regiões,
ganham força pela atuação mais ágil na mútua cooperação entre o poder público com os investimentos
privados.
As grandes celebrações mundiais – olimpíadas, feiras, campeonatos – partem atualmente para
investimentos em cooperação com agentes externos, que adquirem responsabilidades nestes projetos,
como a comercialização futura dessas áreas para que sejam incorporadas à malha urbana existente.
O planejamento estratégico se pauta pela visão de que a única maneira de se pensar o futuro das
cidades é inseri-las numa rede de cidades-globais, na qual a problemática central deve ser a competiti-
vidade urbana (VAINER, 2000).
As agências multilaterais e seus ideólogos já desenharam a cidade ideal do limiar do século XXI: é a cidade produtiva
e competitiva, globalizada, conectada a redes internacionais de cidades e de negócios. Concebida e pensada como
empresa que se move num ambiente global competitivo, o governo desta cidade se espelha no “governo” da em-
presa: gestão empresarial, marketing agressivo, centralização das decisões, pragmatismo, flexibilidade, entre outras,
seriam as virtudes das quais dependeria cada cidade para aproveitar as oportunidades e fazer valer suas vantagens
competitivas no mercado de localização urbana. (MANIFESTO, 2001)5
Dentro dessa ótica de cidade-região, surgem como principais atores desse processo os empre-
endedores imobiliários, com funções muitíssimo importantes para o desenvolvimento das cidades. As
parcerias entre estes, a comunidade e o poder público provocam a ocupação de determinadas áreas,
indicando as diversas tendências de ocupação e valorizando todo um entorno agregado.
[...] os investidores preferidos para cooptação dos promotores foram os fundos de pensão... Entre 1990 e 1998, os
investimentos dos fundos de pensão no mercado imobiliário passaram de 2 para aproximadamente US$ 8 bilhões [...] A
associação dos promotores imobiliários com esses investidores possibilitou a construção de uma grande quantidade de
edifícios modernos [...] cujos locatários preferidos foram as grandes corporações multinacionais. (NOBRE, 2000, p. 144)
Embora a estrutura das cidades possa vir a se modificar pela ação dos investimentos público-
-privado, os ganhos socioeconômicos são extremamente favoráveis. Contudo, não se pode esquecer de
que a função da cidade e da região deve ser explicitada, e as ações futuras devem observar os efeitos
sobre o meio ambiente.
A apropriação da terra urbana vista pela ótica do mercado e as áreas urbanas cada vez mais escas-
sas proporciona uma movimentação frenética para os espaços ainda não ocupados dentro do perímetro
das cidades. Isso vem ocasionado a ocupação de áreas periféricas cuja infraestrutura acaba por ser fi-
nanciada pelo capital privado, influenciando no aumento do valor da terra dessas áreas. Como conse-
quência esses espaços estão sendo ocupados pela classe de maior poder aquisitivo, o que influencia o
esvaziamento dos centros urbanos.
As características atuais da conformação periférica urbana, denominada por alguns autores como
urbanização dispersa, mostra-nos uma influência na formação das atuais redes de cidades. Essa rede vai
reforçando cada vez mais o papel das especialidades urbanas, a partir dos interesses e da acessibilidade
oferecidas.
5 MANIFESTO de lançamento da ideia de uma Rede Brasileira de Planejadores pela Justiça Social, Porto Alegre, criada no dia 27/01/2001, no
Fórum Social Mundial de Porto Alegre.

Texto complementar
Metrópole, legislação e desigualdade
(MARICATO, 2003)
Introdução
O processo de urbanização brasileiro deu-se, praticamente, no século XX. No entanto, ao
contrário da expectativa de muitos, o universo urbano não superou algumas características dos
períodos colonial e imperial, marcados pela concentração de terra, renda e poder, pelo exercício do
coronelismo ou política do favor e pela aplicação arbitrária da lei.
As mudanças políticas havidas na década de 1930, com a regulamentação do trabalho urbano
(não extensiva ao campo), incentivo à industrialização, construção da infraestrutura industrial, entre
outras medidas, reforçaram o movimento migratório campo-cidade.
No final do século XX, algumas décadas depois, a imagem das cidades brasileiras parece estar
associada à violência, poluição das águas e do ar, criança desamparada, tráfego caótico, enchentes,
entre outros inúmeros males.
Uma das características do mercado residencial privado legal no Brasil (como em todos os países
periféricos ou semiperiféricos) é, portanto, sua pouca abrangência. Mercado para poucos é uma das
características de um capitalismo que combina relações modernas de produção com expedientes
de subsistência. A maior parte da produção habitacional no Brasil se faz à margem da lei, sem finan-
ciamento público e sem o concurso de profissionais arquitetos e engenheiros (Maricato, 2001 e
Instituto Cidadania, 2000).
Não é de se estranhar que em tais situações pode ocorrer o desenvolvimento de normas,
comportamentos, mecanismos, procedimentos extralegais que são impostos à comunidade pela
violência ou que são aceitos espontaneamente e até desejados.
Entre o legal e o ilegal, arbítrio e ambiguidade

Não se trata de um “Estado paralelo” ou universo partido. A realidade é bem mais complexa.
Uma ambiguidade entre o legal e o ilegal perpassa todo o conjunto da sociedade do qual não escapa,
ao contrário, ganham posição de destaque às instituições públicas.
É notável a tolerância que o Estado brasileiro têm manifestado em relação às ocupações ilegais de
terra urbana. Esse processo é significativo em suas dimensões, se levarmos em conta, especialmente, a
grande massa de migrantes que rumou para as cidades neste século e que se instalou ilegalmente, já
que não teve acesso ao mercado imobiliário privado e nem foi atendida pelas políticas públicas de habi-
tação. Aparentemente constata-se que é admitido o direito à ocupação, mas não o direito à cidade.

A maior tolerância e condescendência em relação à produção ilegal do espaço urbano vem dos
governos municipais aos quais cabe a maior parte da competência constitucional de controlar a ocu-
pação do solo. A lógica concentradora da gestão pública urbana não admite a incorporação ao orça-
mento público da imensa massa, moradora da cidade ilegal, demandatária de serviços públicos. Seu
desconhecimento se impõe, com exceção de ações pontuais definidas em barganhas políticas ou
períodos pré-eleitorais. Essa situação constitui, portanto, uma inesgotável fonte para o clientelismo
político.
A falta de alternativas habitacionais, seja via mercado privado, seja via políticas públicas sociais
é, evidentemente, o motor que faz o pano de fundo dessa dinâmica de ocupação ilegal e predatória
de terra urbana. A orientação de investimentos dos governos municipais revela um histórico com-
prometimento com a captação da renda imobiliária gerada pelas obras (em geral, viárias), benefi-
ciando grupos vinculados ao prefeito de plantão. Há uma forte disputa pelos investimentos públicos
no contexto de uma sociedade profundamente desigual e historicamente marcada pelo privilégio e
pela privatização da esfera pública.
Qualquer análise superficial das cidades brasileiras revela essa relação direta entre moradia
pobre e degradação ambiental. Isso não quer dizer que a produção imobiliária privada ou que o
Estado, por meio da produção do ambiente construído, não causem danos ao meio ambiente. São
abundantes os exemplos de aterramento de mangues em todo o litoral do país para a construção de
condomínios de lazer. Ou poderíamos citar as indefectíveis avenidas de fundo de vale com canaliza-
ções de córregos tão ao gosto dos prefeitos municipais e de uma certa engenharia “das empreitei-
ras” (para ficarmos em apenas dois exemplos relativos à ocupação urbana do solo). O que interessa
chamar atenção aqui é que grande parte das áreas urbanas de proteção ambiental estão ameaçadas
pela ocupação com uso habitacional pobre, por absoluta falta de alternativas. As consequências de
tal processo atingem toda a cidade, mas especialmente as camadas populares.
Atividades
1. Cite e descreva três consequências da intensa urbanização descontrolada.

2. Explique as diferenças entre crescimento e desenvolvimento procurando exemplos práticos para

ilustrar a questão.
Para refletir
O Índice de Desenvolvimento Humano (IDH) está diretamente influenciado pelos índices relativos
à expectativa de vida, ao grau de educação e a níveis de renda.
Faça uma reflexão sobre qual seria, em sua cidade ou município, a questão mais fácil de ser
resolvida para que o IDH local pudesse aumentar.
Consultar o site: <www.ibge.gov.br>.
Gabarito
1.
::: Extensas áreas impermeabilizadas contrapondo-se à falta de investimentos em infraestrutura
(sistema de drenagem das águas pluviais);
::: Ocupação em áreas de risco ambiental, como encostas de morros e fundos de vale;
::: Descontrole no estabelecimento e localização das atividades nocivas à urbanização;
::: V
azios urbanos, representados por áreas não ocupadas na área urbana e que possuem toda a
infraestrutura necessária à ocupação;
::: Poluição de áreas de mananciais para o abastecimento d’água;
::: Lixões a céu aberto provocando poluição ambiental.

2. O crescimento se dá quando os investimentos, sejam os do Poder Público ou da iniciativa privada,

não agregam valor à população, ou seja, apesar da cidade ter uma arrecadação significativa, a
população não tem a devida qualidade de vida.
Ao contrário, o desenvolvimento agrega valor à população através do nível da qualidade socioe-

conômica.
Exemplos práticos: uma fábrica de papel, devidamente instalada na área industrial da cidade e
que proporciona uma grande arrecadação para o município, pode não absorver a mão-de-obra
local e ainda poluir o meio ambiente, provocando danos à saúde da população. Também um em-
preendimento que só possua postos de emprego altamente qualificados e a população não está
preparada para o emprego.
Os empreendedores imobiliários são importantes atores no processo da produção do espaço ur-

bano. Como essa importância pode vir a ser consolidada?


Estatuto da cidade:
revelando as ferramentas
institucionais que regulam a
política urbana
Constituição de 1988
Em seu preâmbulo, a Constituição da República Federativa do Brasil, em texto promulgado em 5
de outubro de 1988, diz:
Nós, representantes do povo brasileiro, reunidos em Assembleia Nacional Constituinte para instituir um Estado
Democrático, destinado a assegurar o exercício dos direitos sociais e individuais, a liberdade, a segurança, o bem-
-estar, o desenvolvimento, a igualdade e a justiça como valores supremos de uma sociedade fraterna, pluralista e sem
preconceitos, fundada na harmonia social e comprometida, na ordem interna e internacional, com a solução pacífica
das controvérsias, promulgamos, sob a proteção de Deus, a seguinte CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA FEDERATIVA DO
BRASIL.
A Constituição Brasileira já possui, até 12 de dezembro de 2006, 59 reformas em seu texto original,
sendo 53 emendas constitucionais e seis emendas constitucionais de revisão. Em 5 de outubro de 1993,
foi aprovada a única revisão constitucional prevista.
A preocupação com as cidades fica evidente no texto constitucional pela primeira vez, numa
Constituição Brasileira, num capítulo dedicado à Política Urbana – Capítulo II, nos artigos 182 e 183.
Cabe lembrar aqui que o Brasil já possuiu seis textos constitucionais anteriormente à Constituição
de 1988. São eles: Constituição de 1924, de 1891, de 1934, de 1937, de 1946 e de 1967. Porém, a Consti-
tuição de 1988 mostra um reconhecimento ao município brasileiro ao defini-lo como ente federativo,
inclusive sendo (re)conhecida como a constituição municipalista. Assim, o município passou efetivamente
a constituir uma das esferas de poder, ao qual foi dado autonomia e atribuições, até então inéditas em
nossa história.
46 | Estatuto da cidade: revelando as ferramentas institucionais que regulam a política urbana
A nova ordem constitucional de 1988, em seu artigo 18, diz que: “A organização político-adminis-
trativa da República Federativa do Brasil compreende a União, os estados, o Distrito Federal e os muni-
cípios, todos autônomos [...]”.
Essa autonomia produz municípios capazes de definir seus rumos e ações, reforçando o seu papel
e a responsabilização na formulação da política urbana.
A Constituição passa a definir a função social da propriedade privada urbana. Com a regulamen-
tação dos capítulos 182 e 183, a partir da promulgação da Lei 10.257 de 10 de julho de 2001 conhecida
como Estatuto da Cidade, há a previsão de instrumentos urbanísticos nos quais, a partir da lógica da
cidade democrática, os interesses coletivos devam ser priorizados em detrimento dos individuais. Há
também a interferência no direito de propriedade privada com o objetivo de conter a especulação imo-
biliária.
Estatuto da Cidade – Instrumentos

Um dos avanços mais importantes da Constituição de 1988 foi, sem dúvida, a inclusão da população
como corresponsável pela condução do planejamento das ações no município e na cidade.
As dificuldades para a garantia do processo participativo são muitas, mesmo porque a população
deve estar organizada em grupos de interesses e de representatividade, assim como estar apta a enfren-
tar discussões técnicas a cerca da cidade e do município, e com as quais não está muitas vezes familia-
rizada.
Por outro lado, os agentes do desenvolvimento municipal necessitam empreender esforços no
sentido de mudanças comportamentais para possibilitar a atuação dos mais diversificados interesses.
A problemática urbana não é assunto recente. Atual é o enfrentamento dessas questões de forma
democrática, discutida por todos e com todos os cidadãos. A comunidade, o Poder Público, empresá-
rios, entidades representativas de classes, devem consagrar esse processo e avaliar continuamente as
mudanças, positivas e/ou negativas, para que seja consolidada a formulação de políticas, no sentido do
equacionamento dos graves problemas da cidade.
O Estatuto da Cidade aparece como lei inovadora para a consolidação de uma nova cidade, capaz
de atender à diversidade de interesses e corrigir algumas distorções ora existentes nas cidades. Contudo,
sabe-se que não se trata de algo que possua a mais sublime perfeição; muito embora funcione como
aliado da administração pública, deve ser objeto de constante aprimoramento.
O principal instrumento do Estatuto da Cidade vem a ser o Plano Diretor, que além de ser cons-
truído a partir da participação popular, deve conter os princípios básicos da política urbana e municipal.
Ele deve ser compatibilizado ao planejamento das finanças municipais e é obrigatório para cidades com
mais de 20 mil habitantes. Outras tipologias de cidades devem elaborar seus Planos Diretores, apesar de
não possuírem 20 mil habitantes. Essa obrigatoriedade está contida no artigo 41, da Lei 10.257 de 10 de
julho de 2001 – Estatuto da Cidade:

Estatuto da cidade: revelando as ferramentas institucionais que regulam a política urbana | 47
Art. 41. O plano diretor é obrigatório para cidades:

I - com mais de vinte mil habitantes;
II - integrantes de regiões metropolitanas e aglomerações urbanas;
III - onde o Poder Público municipal pretenda utilizar os instrumentos previstos no §4.º do art. 182 da Constituição
Federal;
IV - integrantes de áreas de especial interesse turístico;
V - inseridas na área de influência de empreendimentos ou atividades com significativo impacto ambiental de âmbito
regional ou nacional.
§1.º No caso da realização de empreendimentos ou atividades enquadrados no inciso V do caput, os recursos técnicos
e financeiros para a elaboração do Plano Diretor estarão inseridos entre as medidas de compensação adotadas.
§2.º No caso de cidades com mais de quinhentos mil habitantes, deverá ser elaborado um plano de transporte urbano
integrado, compatível com o Plano Diretor ou nele inserido.
É importante ressaltar que a participação da comunidade na elaboração do Plano Diretor é um prin-

cípio constitucional e, portanto, uma obrigatoriedade. Essa participação garante a gestão democrática
da cidade e do município e a construção de um espaço democrático. O administrador público pode ser
responsabilizado socialmente pela inobservância desse princípio.
O Plano Diretor deve contemplar toda a área municipal, inclusive a área urbana da sede do municí-
pio e de seus distritos, assim como a área rural. A sua aprovação deve se dar por meio de Lei, da Câmara
Municipal, e a sua revisão deve acontecer, no máximo, em 10 anos. Os municípios que já possuíam Planos
Diretores na data da aprovação do Estatuto da Cidade, obrigatoriamente devem adequá-los aos novos
instrumentos previstos, e se já tiverem sido elaborados há mais de 10 (dez) anos, devem ser objeto de
revisão.
Muitos estados brasileiros aprovaram leis tornando obrigatória a elaboração do Plano Diretor para
todos os seus municípios. Essas ações reforçam a importância desse instrumento, pois com a organização
municipal e urbana asseguradas, que se faz a partir da sua elaboração, os investimentos públicos passam
a ter uma maior efetividade.
Os princípios norteadores do Plano Diretor são: função social da propriedade, desenvolvimento
sustentável, funções sociais da cidade, igualdade e justiça social e a participação popular.
No Estatuto da Cidade também estão previstos outros instrumentos, que podemos caracterizar,
segundo a sua natureza, em quatro grandes grupos:
::: I nstrumentos para a indução do desenvolvimento – parcelamento, edificação ou utilização
compulsórios dos imóveis, Imposto predial ou territorial urbano progressivo no tempo, desa-
propriação com pagamentos em títulos da dívida pública, consórcio imobiliário, transferência
do direito de construir, direito de preempção, outorga onerosa do direito de construir, opera-
ções urbanas consorciadas e direito de superfície.
::: I nstrumentos de financiamento da política urbana – imposto predial ou territorial urbano
progressivo no tempo, desapropriação com pagamentos em títulos da dívida pública, direito
de preempção, outorga onerosa do direito de construir, e operações urbanas consorciadas.

::: I nstrumentos de democratização da gestão urbana – órgãos colegiados de política urbana,

debates, audiências e consultas públicas, conferências sobre assuntos de interesse urbano,
estudo de impacto de vizinhança, gestão orçamentária participativa e gestão participativa
metropolitana.
::: I nstrumentos de regularização fundiária – usucapião especial de imóvel urbano, concessão
de direito real de uso, direito de preempção, outorga onerosa do direito de construir, opera-
ções urbanas consorciadas e estudo de impacto de vizinhança.
Podemos notar que alguns dos instrumentos estão dispostos em mais de um dos grupos, mos-
trando que a sua aplicação pode se tornar muito mais ampla, tendo em vista a sua aplicabilidade.
Entre os instrumentos previstos, existem também os que possuem um caráter inovador e podem
ser agrupados de acordo com os objetivos a que se propõem:
::: I nduzir a ocupação de áreas já dotadas
Domínio público.
de infraestrutura e equipamentos, mais
aptas à urbanização, evitando a pressão
de expansão horizontal na direção de
áreas não servidas de infraestrutura ou
frágeis sob o ponto de vista ambiental
– parcelamento, edificação ou utiliza-
ção compulsórios dos imóveis, Imposto
Predial ou Territorial Urbano progressi-
vo no tempo e desapropriação com pa-
gamentos em títulos da dívida pública.
::: F acilitar a aquisição por parte do Poder Exemplo de vazio urbano.
Público de áreas de seu interesse, para
a realização de projetos específicos – direito de preempção.
::: S eparar a propriedade dos terrenos urbanos do direito de edificação. De acordo com essa for-
mulação, o proprietário pode conceder o direito de superfície do seu terreno (o direito de cons-
truir sobre ou sob ele) por tempo determinado ou indeterminado, de forma onerosa ou gra-
tuita, reconhecendo-se que o direito de construir tem um valor em si mesmo, independente
do valor de propriedade – direito de superfície.
::: E stabelecer um coeficiente acima do aproveitamento básico para toda a zona urbana ou
diferenciado para áreas específicas dentro da zona urbana. O Plano Diretor deve definir os li-
mites máximos para a outorga onerosa, no que se refere à alteração de índices construtivos,
assim como a área onde se permitirá a superação dos índices existentes – outorga onerosa do
direito de construir.
::: S eparar a propriedade dos terrenos urbanos do direito de edificação, condicionando o uso e
edificação de um imóvel urbano às necessidades sociais e ambientais da cidade – transferência
do direito de construir.
::: V
iabilizar intervenções de maior escala, em atuação concertada entre o Poder Público e os
diversos atores da iniciativa privada – operações urbanas consorciadas.
::: C
ooperação entre o Poder Público e a iniciativa privada para urbanização em áreas que tenham
carência de infraestrutura e serviços urbanos e contenham imóveis urbanos subutilizados e
não utilizados. O proprietário transfere ao Poder Público Municipal seu imóvel e, após a reali-
zação das obras, recebe como pagamento unidades imobiliárias devidamente urbanizadas ou
edificadas – consórcio imobiliário.
O Estatuto da Cidade também prevê um instrumento para a regularização fundiária, com o ob-
jetivo de legalizar a permanência de populações moradoras de áreas urbanas ocupadas em desconfor-
midade com a lei, resgatando sua cidadania: usucapião urbano, a ser aplicado em Zonas Especiais de
Interesse Social.
Outro instrumento previsto como de democratização da gestão urbana vem a ser o Estudo de Im-
pacto de Vizinhança. Seu objetivo é contemplar a análise dos efeitos positivos e negativos de empreendi-
mento ou atividade, na qualidade de vida da população residente na área ou em suas proximidades.
Equipamentos como centros comerciais
Disponível em:
<www.vitruvius.com.br/arquitextos/arq065/
arq065_03.asp>.
e de negócios, conjuntos habitacionais, parques
urbanos e edificações para esportes, enfim qual-
quer tipo de empreendimento que vá ocasionar
geração de tráfego de veículos ou de pessoas
deverá ser objeto de um estudo prévio dos im-
pactos que essa atividade vai provocar em seu
entorno. Esses impactos podem vir a ser na rede
de infraestrutura, no sistema viário, nos transpor-
tes ou até mesmo no aumento da população que
virá para a região.
Operação Urbana Carandiru – Vila Maria, São Paulo.
Para que um Estudo de Impacto de Situação e condições de uso e ocupação atual da área.
Vizinhança tenha a obrigatoriedade de elabora-
ção, deve ser aprovada uma lei municipal, que
definirá quais os empreendimentos e/ou ativida-
des privados ou públicos a serem implantados
em área urbana que dependerão de elaboração
de um estudo prévio de impacto de vizinhança
(EIV). Após isso é que serão obtidas as licenças
ou autorizações de construção, ampliação ou
funcionamento.
Em síntese, os investimentos públicos
devem vir acompanhados de uma recuperação
da valorização imobiliária. Os investimentos
feitos em conjunto, entre a iniciativa privada,
a comunidade e o Poder Público, previstos pelos
diversos instrumentos do Estatuto da Cidade, os Operação Urbana Carandiru – Vila Maria.
colocam como parceiros da gestão da cidade, Perspectiva eletrônica do conjunto de intervenção.
cujos ônus e bônus devem ser de igual respon-
sabilidade entre todos.
A prática e o papel das instituições democráticas devem buscar um constante aprimoramento,
sob pena de que o trato da problemática urbana adquira contornos conservadores, o que não é o caso
do que preconiza o Estatuto da Cidade.

Com certeza uma das mais interessantes questões introduzidas pelo Estatuto da Cidade é o ins-
trumento que permite as parcerias entre os diversos segmentos da sociedade e o Poder Público – Ope-
rações Urbanas Consorciadas – que é sem dúvida um avanço na gestão da cidade. Muitas cidades brasi-
leiras vinham utilizando essa forma de parceria e com a aprovação do Estatuto essas parcerias puderam,
efetivamente, acontecer.
Por que esse instrumento é bastante importante para o município e para a cidade? Porque os re-
cursos públicos estão cada vez mais escassos e a transformação da cidade em espaço com alto índice de
qualidade de vida, justamente por conta do grande fluxo de pessoas que a cada dia a ela se dirigem, fica
cada vez mais difícil. Dessa forma, a coparticipação de investimentos públicos e privados surge como
uma solução para o desenvolvimento de áreas que possam vir a ser recuperadas do ponto de vista imo-
biliário.
Algumas áreas das cidades em que os usos foram sendo substituídos por outros, como uma área
industrial que mudou de local por força da expansão de suas atividades, as áreas liberadas pela transfe-
rência da linha férrea, ou ainda áreas de grandes equipamentos como prisões ou penitenciárias que se
localizavam em meio à malha urbana, estes veem a ser espaços onde as parcerias podem ser viáveis. O
Poder Público pode conceder índices urbanísticos maiores para a iniciativa privada na comercialização
dessas áreas, a partir de investimentos que ela possa vir a fazer em benefício da comunidade pertencente
ao entorno previamente definido pelo Poder Público.
Como instrumento regulador e disciplinador da política municipal e urbana o Plano Diretor, deve
indicar as áreas onde cada um dos instrumentos do Estatuto deve ser aplicado, porém, como a cidade é
mutante e está em constante transformação, sempre que for de interesse da comunidade, incluído aí o
Poder Público, poderão ser discutidas as melhores soluções.
Textos complementares
Presidência da República
Casa Civil
Subchefia para Assuntos Jurídicos
Constituição da República Federativa do Brasil de 1988
[...]
CAPÍTULO II
DA POLÍTICA URBANA
Art. 182. A política de desenvolvimento urbano, executada pelo Poder Público municipal, con-
forme diretrizes gerais fixadas em lei, tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das fun-
ções sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes.

§1.º O Plano Diretor, aprovado pela Câmara Municipal, obrigatório para cidades com mais de
vinte mil habitantes, é o instrumento básico da política de desenvolvimento e de expansão urbana.
§2.º A propriedade urbana cumpre sua função social quando atende às exigências fundamen-
tais de ordenação da cidade expressas no Plano Diretor.
§3.º As desapropriações de imóveis urbanos serão feitas com prévia e justa indenização em
dinheiro.
§4.º É facultado ao Poder Público municipal, mediante lei específica para área incluída no plano
diretor, exigir, nos termos da lei federal, do proprietário do solo urbano não edificado, subutilizado
ou não utilizado, que promova seu adequado aproveitamento, sob pena, sucessivamente, de:
I - parcelamento ou edificação compulsórios;
II - imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana progressivo no tempo;
III - desapropriação com pagamento mediante títulos da dívida pública de emissão previamente
aprovada pelo Senado Federal, com prazo de resgate de até dez anos, em parcelas anuais, iguais e
sucessivas, assegurados o valor real da indenização e os juros legais.
Art. 183. Aquele que possuir como sua área urbana de até duzentos e cinquenta metros qua-
drados, por cinco anos, ininterruptamente e sem oposição, utilizando-a para sua moradia ou de sua
família, adquirir-lhe-á o domínio, desde que não seja proprietário de outro imóvel urbano ou rural.
§1.º O título de domínio e a concessão de uso serão conferidos ao homem ou à mulher, ou a
ambos, independentemente do estado civil.
§2.º Esse direito não será reconhecido ao mesmo possuidor mais de uma vez.
§3.º Os imóveis públicos não serão adquiridos por usucapião.
Atos do Poder Legislativo

LEI 10.257, DE JULHO DE 2001.
Regulamenta os artigos 182 e 183 da Constituição Federal, estabelece diretrizes gerais da polí-
tica urbana e dá outras providências.
O PRESIDENTE DA REPÚBLICA
Faço saber que o Congresso Nacional decreta e eu sanciono a seguinte Lei:
CAPÍTULO I
DIRETRIZES GERAIS
Art. 1.º Na execução da política urbana, de que tratam os arts. 182 e 183 da Constituição Federal,
será aplicado o previsto nesta Lei.
Parágrafo único. Para todos os efeitos esta Lei denominada Estatuto da Cidade estabelece nor-
mas de ordem pública e interesse social que regulam o uso da propriedade urbana em prol do bem
coletivo, da segurança e do bem-estar dos cidadãos, bem como do equilíbrio ambiental.

Estatuto da cidade: instrumento para as cidades

que sonham crescer com justiça e beleza
(ROLNIK , 2007)
As inovações contidas no Estatuto situam-se em três campos: um conjunto de novos instru-
mentos de natureza urbanística voltados para induzir – mais do que normatizar – as formas de uso
e ocupação do solo; uma nova estratégia de gestão que incorpora a ideia de participação direta
do cidadão em processos decisórios sobre o destino da cidade e a ampliação das possibilidades de
regularização das posses urbanas, até hoje situadas na ambígua fronteira entre o legal e o ilegal.
No primeiro conjunto – dos novos instrumentos urbanísticos – a evidente interação entre regula-
ção urbana e a lógica de formação de preços no mercado imobiliário é enfrentada por meio de dispo-
sitivos que procuram coibir a retenção especulativa de terrenos e de instrumentos que consagram a
separação entre o direito de propriedade e potencial construtivo dos terrenos atribuído pela legislação
urbana. A partir de agora, áreas vazias ou subutilizadas situadas em áreas dotadas de infraestrutura
estão sujeitas ao pagamento de IPTU progressivo no tempo e à edificação e parcelamento compulsó-
rios, de acordo com a destinação prevista para a região pelo Plano Diretor. A adoção deste instrumento
pode representar uma luz no fim do túnel para as cidades que tentam – em vão – enfrentar a expansão
horizontal ilimitada, avançando vorazmente sobre áreas frágeis ou de preservação ambiental, que
caracterizam nosso urbanismo selvagem e de alto risco. Que cidade média ou grande de nosso país
não tem uma ocupação precocemente estendida, levando os governos a uma necessidade absurda
de investimentos em ampliação de redes de infraestrutura – pavimentação, saneamento, iluminação,
transporte – e, principalmente, condenando partes consideráveis da população a viver em situação de
permanente precariedade? Que cidade média ou grande de nosso país não é obrigada a transportar
cotidianamente a maior parte da população para os locais aonde se concentram os empregos e as
oportunidades de consumo e de desenvolvimento humano, desperdiçando inutilmente energia e
tempo?
Ainda no campo dos instrumentos urbanísticos, o Estatuto consagra a ideia do Solo Criado, atra-
vés da institucionalização do Direito de Superfície e da Outorga Onerosa do Direito de Construir. A ideia
é muito simples: se as potencialidades dos diferentes terrenos urbanos devem ser distintas em função
da política urbana (áreas que em função da infraestrutura instalada devem ser adensadas, áreas que
não podem ser intensamente ocupadas por apresentarem alto potencial de risco – de desabamento
ou alagamento, por exemplo), não é justo que os proprietários sejam penalizados – ou beneficiados
– individualmente por esta condição, que independeu totalmente de sua ação sobre o terreno. Dessa
forma separa-se um direito básico, que todos os lotes urbanos devem possuir, dos potenciais definidos
pela política urbana.
O terceiro conjunto de instrumentos trata da regularização fundiária de áreas ocupadas – e não
tituladas – da cidade. Os números não são precisos, porém podemos afirmar que mais da metade de
nossas cidades é constituída por assentamentos irregulares, ilegais ou clandestinos, que contrariam
de alguma forma as formas legais de urbanização. Uma parte significativa desses assentamentos é
composta por posses de propriedades públicas ou privadas abandonadas ou não utilizadas. Desde os
anos 1970, os municípios vêm investindo nas chamadas favelas, reconhecendo sua existência como

partes da cidade. Entretanto, embora a urbanização das favelas venha sendo defendida e praticada há
décadas, a titularidade definitiva dessas áreas para seus verdadeiros moradores vem esbarrando em
processos judiciais intermináveis e enormes dificuldades de registro junto aos cartórios. Para enfrentar
essa questão, o Estatuto aprovado no Congresso previa a regulamentação do usucapião (inclusive co-
letivo) para regularizar posses em terrenos privados, e a concessão do direito real de uso para imóveis
públicos ocupados por posseiros. Tanto o usucapião como a concessão só se aplicariam para imóveis
até 250 metros quadrados, que sejam a única moradia do ocupante, que se encontra na terra há mais
de cinco anos, sem contestação por parte do proprietário legal.
Muitas cidades no Brasil não esperaram o Estatuto para aplicar – com êxito – essas inovações. Um
Movimento Nacional pela Reforma Urbana, que desde a Constituinte vem lutando pela aprovação do
Estatuto, tem também atuado a nível local para romper o cinismo dominante na política urbana que
se pratica no país, que de um lado reitera nos planos e leis uma regulação urbanística excludente e
de outro negocia, na administração do dia a dia com os interesses pontuais e corporativos por meio
de práticas clientelistas e de compra de votos. O Estatuto abre uma nova possibilidade de prática,
apresentando uma nova concepção de planejamento urbano, mas depende fundamentalmente do
uso que dele fizerem as cidades. Boa parte dos instrumentos – sobretudo os urbanísticos – depende
dos Planos Diretores; outros de legislação municipal específica que aplique o dispositivo na cidade.
Os cidadãos têm, entretanto, o direito e o dever de exigir que seus governantes encarem o desafio de
intervir, concretamente, sobre o território, na perspectiva de construir cidades mais justas e belas.
Atividades
1. Quais inovações foram introduzidas com a Constituição do Brasil de 1988?

2. Qual a denominação da Lei Federal que regulamenta os artigos 182 e 183 da Constituição Brasileira?
E qual o principal instrumento dessa lei?
3. Como podemos induzir a ocupação de áreas ociosas na cidade?
4. Qual o instrumento da Lei 10.257 de 10 de julho de 2001 que proporciona uma parceria entre
todos os segmentos da população?

Gabarito
1. O capítulo sobre a Política Urbana, a obrigatoriedade para a elaboração do Plano Diretor pelos
municípios.
2. Estatuto da Cidade. O principal instrumento é o Plano Diretor Municipal.
3. Por meio da aplicação de um dos instrumentos previstos pelo Estatuto da Cidade: Imposto Predial
Territorial Urbano (IPTU) Progressivo no tempo.
4. Operações urbanas consorciadas.


Plano Diretor:
conhecendo o principal
instrumento da gestão
democrática municipal
Plano Diretor
O Plano Diretor pode ser definido como um conjunto de preceitos e regras orientadoras da ação
dos diversos agentes que além de construírem também utilizam o espaço urbano. Ele faz parte da lei-
tura da cidade real, envolvendo tanto questões relativas aos aspectos urbanos quanto aos aspectos
sociais, econômicos e ambientais. A finalidade do Plano Diretor não é somente resolver os problemas da
cidade, mas também a de ser um instrumento com definições de estratégias para futuras intervenções,
sendo estas a curto, médio e longo prazos, e servindo também como base para uma gestão democrá-
tica da cidade.
O Plano Diretor é uma lei municipal a ser elaborada com a participação de toda a sociedade, por
isso leva a denominação de Plano Diretor Participativo. Tem como função principal a organização do
crescimento do município, planejando também o futuro de toda a cidade. O Plano engloba tanto as áreas
urbanas como as rurais, definindo diretrizes a serem seguidas por cada uma das partes do município1.
O Estatuto da Cidade (Lei Federal 10.257 de 10 de julho de 2001) regulamenta os artigos 182 e
183 da Constituição Federal de 1988, que tratam especificamente da política urbana. Tem o objetivo de
garantir a todos o direito à cidade, trazendo regras para a organização de todo o território do município.
1 O município no Brasil possui áreas urbanas e áreas rurais. As áreas urbanas são caracterizadas como cidades.

58 | Plano Diretor: conhecendo o principal instrumento da gestão democrática municipal
O Estatuto tem como principal instrumento o Plano Diretor e diz como ele deverá ser aplicado em
cada município, sendo um marco na aplicação de normas e programas para garantir o foco da susten-
tabilidade no desenvolvimento urbano e municipal. Segundo consta no Estatuto, o Plano Diretor deve
conter objetivos e estratégias para os municípios, estabelecendo instrumentos para a implementação
destes.
O Estatuto estabelece também o conteúdo mínimo exigido para o Plano Diretor; a determinação
de como será o acompanhamento desse Plano e o controle de sua aplicação; o caráter obrigatório para
a formulação do Plano para todos os municípios:
::: que possuam mais de 20 mil habitantes;
::: que sejam integrantes de regiões metropolitanas e aglomerações urbanas;
::: que onde o Poder Público municipal pretenda utilizar os instrumentos previstos no parágrafo
4.º do artigo 182 da Constituição Federal;
::: que integrem áreas de especial interesse turístico;
::: que estejam inseridos na área de influência de empreendimentos ou atividades com significa-
tivo impacto ambiental de âmbito regional ou nacional.
Além disso, os municípios que já possuem Plano Diretor há mais de 10 anos deverão revisá-los ou
elaborá-los novamente.
O principal objetivo do Plano Diretor é estabelecer a função social da propriedade, de forma a
garantir à população o acesso à terra urbanizada e regularizada, reconhecendo a todos o direito à moradia
e também aos serviços urbanos. Dessa forma, não é apenas um instrumento para o controle do uso do
solo, mas um instrumento para o desenvolvimento sustentável das cidades. Com isso, é indispensável
que certos espaços sejam assegurados para a provisão de moradias sociais, atendendo à demanda da
população de baixa renda, assim como sejam garantidas boas condições para as micro e pequenas em-
presas, pré-requisitos de valiosa importância para haver um crescimento urbano equilibrado e para que
a ocupação urbana se dê de maneira regular em todo o território do município.
Nesse aspecto, o Estatuto da Cidade proporciona vários instrumentos que favorecem a inclusão
social, como a regularização urbanística e fundiária, a possibilidade de criar Zonas Especiais de Interesse
Social (ZEIS), a utilização compulsória de terrenos e imóveis considerados subutilizados, a destinação
de patrimônios públicos para programas de moradia, entre outros. Cada município, por sua vez, deve
estabelecer os instrumentos que melhor se apliquem em seu território, prevalecendo as condições
favoráveis para proporcionar o desenvolvimento urbano como, por exemplo, a outorga onerosa do
direito de construir, o IPTU progressivo no tempo, a transferência do direito de construir, as operações
consorciadas, instrumentos que serão melhor explicados a seguir.
No Plano são indicados os objetivos a serem alcançados, com suas respectivas estratégias, apre-
sentando todos os instrumentos necessários assim como ações estratégicas a serem implementadas.
Norteia também os diversos investimentos a serem feitos no município tanto pelos agentes públicos
como privados, definindo um modelo de atuação com critérios e formas pelos quais devem ser aplicados
os instrumentos urbanísticos e tributários.
Um componente importante do Plano Diretor para a organização territorial se baseia na defi-
nição de princípios, diretrizes e metas. Isso se torna importante para, além de reconhecer as aptidões

Plano Diretor: conhecendo o principal instrumento da gestão democrática municipal | 59
dos municípios, garantirem direitos aos cidadãos como direito à moradia e à terra, e o direito à cidade.
Esses princípios devem ser exigidos pela população, que irá orientar a formulação e a gestão do Plano,
que será posteriormente fiscalizado pelos órgãos competentes. Os instrumentos urbanísticos, que são
ferramentas para auxiliar no cumprimento dos objetivos dos Planos Diretores, devem ser pensados a
partir dos princípios do Plano.
De acordo com as diretrizes presentes no Estatuto da Cidade, os Planos Diretores devem, obri-
gatoriamente, contar com a participação da população e de associações representativas dos vários
segmentos econômicos e sociais. Isso deve ocorrer não somente durante o processo elaborativo, mas
especialmente na implementação e na gestão das disposições previstas nele. Dessa forma, o resultado
esperado vai além de um documento técnico, podendo ficar muitas vezes longe dos reais conflitos da
cidade. Ele passa a ser um documento de expressão e contestação dos próprios cidadãos, com formas
de intervenção no território previstas por quem mais entende dele, por quem vivencia diariamente
aquele espaço, como um processo de mudança e construção coletiva da cidade.
Antes do Estatuto da Cidade, as cidades eram planejadas sem a participação da comunidade e,
muitas vezes, quem a planejava não chegava a conhecê-la profundamente, como acontece atualmente. O
Plano Diretor instituiu, ao mesmo tempo, resultado e fato gerador dessa nova instituição da participação
popular no município, o que permitiu aos moradores de bairros mais pobres e afastados um maior poder
de participação e de acompanhamento dos processos, retirando o monopólio das classes médias e mais
influentes, que moram no distrito sede da cidade, as relações políticas institucionalizadas. Anteriormente
à criação das associações de bairro, a representação da sociedade civil ficava a cargo das regiões centrais
e mais tradicionais. Essa maior gama de participação provocou também uma série de atritos com os seg-
mentos anteriormente privilegiados, mas ficou a contento do resto da população municipal.
O planejamento dos municípios deve estar de acordo com o desenvolvimento sustentável, não
apenas ligado às questões ambientais, mas também com o lado social, sabendo que normalmente essas
duas questões estão diretamente ligadas. Por isso deve-se procurar gerar mais emprego e renda para a
população, diminuindo as desigualdades sociais e buscando, principalmente, mudanças nos padrões de
consumo, com um novo modelo de gestão democrática do espaço urbano. As formas de participação
no Plano envolvem a equipe técnica, definida pelo município, a consultoria externa, normalmente sen-
do uma empresa contratada pela prefeitura, a população, nas formas de associações de bairro, e o po-
der local, exercido pelo prefeito, vereadores e demais autoridades. A participação deve se dar ao longo
do processo de elaboração do Plano, especificamente nas audiências públicas específicas.
Etapas para a elaboração do Plano Diretor
Identificação da realidade municipal e urbana

O processo participativo para a elaboração do Plano Diretor deve se dar pelo envolvimento de
representantes dos diversos segmentos da sociedade, como pede o Estatuto da Cidade. Deve ser rea-
lizado um diagnóstico sociopolítico, buscando identificar os pontos de maior conflito no município e
averiguando quem são os detentores de controle e autonomia sobre determinado setor, assim como
também os grupos que estão excluídos desse processo, buscando incluí-los.

O diagnóstico sociopolítico é parte do processo participativo, buscando a interpretação de como

se dá a dinâmica do município entre os diversos segmentos sociais, ou seja, a identificação das lideranças
populares e os grupos que possuem capacidade organizativa para maior participação nas políticas e
ações governamentais. Isso se mostra importante, pois a administração municipal nem sempre consegue
representar todos esses segmentos integralmente, visto que cada classe possui diferentes objetivos e
interesses perante o município.
Esse diagnóstico pode ser utilizado também como estratégia para o maior processo participativo
ao longo da elaboração do Plano Diretor.
Definição da temática a ser desenvolvida

A visão da população sobre os problemas e potencialidades do município, com sua exata loca-
lização, vem a ser um importante orientador dos eixos de atuação do Plano Diretor. Durante sua ela-
boração, devem ser organizadas diversas reuniões – audiências públicas – nas mais diversas regiões
e comunidades que agregam certo número de moradores, para que todos expressem seus anseios,
procurando levantar dessa forma as questões que agradam e desagradam a população. Essas reuniões
devem contemplar debates com alguns setores importantes da sociedade como empresas, associação
comercial, profissionais da área e outros corpos técnicos, tendo-se assim várias visões do mesmo espaço
e definindo a vocação do município e da cidade.
Aprovação das propostas pela Câmara de Vereadores

A consolidação das propostas e a formatação do projeto de lei são feitas pelo encaminhamento
destes à Câmara Municipal. Quanto maior for a participação do Poder Legislativo em todo o processo,
maior será a facilidade de aprovação do Plano, resguardando todas as questões debatidas e pactuadas
pela sociedade durante a elaboração deste. O resultado, formalizado como Lei Municipal, é a expressão
do pacto firmado entre a sociedade e os Poderes Executivo e Legislativo.
Estabelecimento de prazos para a prática do Plano

Na lei do Plano Diretor devem ser estabelecidas as formas de implementação e monitoramento
das diversas questões abordadas, etapa chamada de Plano de Ação. Nessa etapa devem ser realizadas
constantes avaliações e atualizações, todas fixadas em lei. Devem ser definidas também as instâncias
de discussão e decisão, como os diversos Conselhos Municipais, com suas específicas composições e
atribuições.
Revisão do Plano
A conclusão do Plano Diretor não deve encerrar o processo de planejamento do município.
Segundo o Estatuto da Cidade, a lei que institui o Plano Diretor deverá ser revista pelo menos a cada 10
anos, com revisões e ajustes sempre acordados em fóruns de discussão atuantes no município, consoli-
dados na elaboração do Plano, em reuniões municipais articuladas com os diferentes níveis de governo.

Metodologia para o desenvolvimento do Plano Diretor

O planejamento municipal e urbano requer um disciplinamento para o seu desenvolvimento,
além de ser levado em conta o processo de planejamento que deve ser instalado na Prefeitura Muni-
cipal a partir da Elaboração do Plano Diretor. Esse planejamento é de fundamental importância para a
implementação do Plano.
Uma metodologia básica, adequada para o desenvolvimento da parte técnica do Plano, pressu-
põe: o levantamento de informações, a análise dos dados obtidos, um diagnóstico da situação atual, o es-
tabelecimento de cenários futuros por meio de um prognóstico e a elaboração de proposições. Deve-se
também levar em consideração as especificidades de cada município, os aspectos da sua localização
regional, sua realidade ambiental e socioeconômica, as condições da infraestrutura do sistema rodo-
viário municipal e do sistema viário urbano, a situação dos transportes e dos serviços públicos.
Uma das primeiras ações para o início do processo de elaboração do Plano Diretor vem a ser a
definição da equipe de acompanhamento, formada por técnicos do Poder Executivo, consultores espe-
cialistas, outros técnicos e profissionais do município e representantes do Poder Legislativo.
O Plano Diretor deverá ser desenvolvido de acordo com um Termo de Referência, o qual tem como
objetivo apresentar as informações necessárias à completa compreensão deste documento, assim como
listar o conteúdo mínimo a ser elaborado e também os produtos finais a serem atingidos pelo Plano.
Conteúdo do Termo de Referência

1.ª fase – Metodologia e plano de trabalho
Onde deve constar definição dos objetivos e atividades a serem desenvolvidas em cada uma das
fases seguintes. Deve conter também os métodos e técnicas a serem utilizados com seu cronograma
físico definido. A metodologia a ser utilizada deverá prever a viabilização da participação dos técnicos
da prefeitura, chamada de equipe técnica, e também de representantes de vários segmentos da socie-
dade civil.
2.ª fase – Leitura, diagnóstico e prognóstico

Essa fase compreende uma leitura técnica da realidade do município, tendo como produto final
o diagnóstico municipal e as tendências do cenário atual, definindo os principais eixos estratégicos que
nortearão a elaboração do Plano.
3.ª fase – Diretrizes e propostas

Tendo como base a fase anterior, serão então definidas diretrizes para o desenvolvimento inte-
grado do município, com curto, médio e longo prazos. Devem ser definidas proposições para as diversas
ações municipais, como institucionais, socioeconômicas, ambientais, físico-territoriais, de infraestrutura
e serviços públicos.

É também nessa fase que deve ser definido o macrozoneamento municipal, embasando o futuro
zoneamento urbano, onde cada zona dará origem a distintos usos e ocupações definidos, subsidiando
então a ocupação ordenada do município e da cidade.
4.ª fase – Legislação básica

O Plano Diretor deve ser apresentado ao Poder Legislativo – Câmara Municipal, sob a forma de
projeto de lei, incluindo os objetivos, a política de desenvolvimento municipal e urbana, a gestão parti-
cipativa e o sistema de acompanhamento e controle do Plano. A legislação básica do Plano deve incluir:
a Lei do Plano Diretor, a Lei do Perímetro Urbano, a Lei de Parcelamento do Solo, a Lei de Zoneamento
de Uso e Ocupação do Solo, a Lei do Sistema Viário, o Código de Obras e o Código de Posturas do
Município. Todos esses aspectos visam auxiliar a implantação dos equipamentos e serviços urbanos
assim como as áreas onde o município irá exercer seus direitos legais como seu poder de polícia e da
tributação municipal.
5.ª fase – Priorização para investimentos

O Plano de Ação contido no Plano Diretor indica os investimentos a serem realizados pelo
município, com a hierarquização definida destes. São estimados os custos dos diversos investimentos
como infraestrutura e serviços urbanos, normalmente durante os próximos cinco anos, incluindo a
capacidade de endividamento municipal, de acordo com sua arrecadação de tributos e as principais
fontes de arrecadação de recursos.
Além dessas etapas, os municípios brasileiros estão realizando um encontro chamado de Confe-
rência das Cidades, que tem como objetivo principal auxiliar, envolvendo diversos setores da sociedade,
em várias definições para a Política Nacional de Desenvolvimento Urbano, instrumento este que ajudará
o Poder Público a determinar ações para a redução das desigualdades sociais tanto no âmbito local
como no regional.
Essa Conferência é realizada em municípios com mais de 20 mil habitantes, podendo os municí-
pios menores participarem também. Apresenta-se como um importante momento de diálogo entre o
governo e a sociedade para a construção de cidades mais justas, sustentáveis, além de ajudar na inser-
ção da população como um importante agente nas decisões municipais, gerando maior qualidade na
gestão democrática das cidades.
A figura a seguir contém o macrozoneamento municipal de Campinas/SP, constante do Plano
Diretor de 20062. Como o Plano Diretor deve abranger toda a área municipal, na figura aparece toda a
área do município. Este macrozoneamento sintetiza o que foi relatado anteriormente e mostra a divisão
da área municipal de acordo com suas características.

SEPLAMA – Secretaria de Planejamento, Desenvolvimento Urbano e Meio Ambiente.

MZ2
MZ3 MZ8
MZ1
MZ9
MZ4
MZ5
rodovias
MZ6
limite de macrozonas
MZ7
MZ 1 – Área de Proteção Ambiental (APA) MZ 6 – Área de Vocação Agrícola (AGRI)
MZ 2 – Área de Controle Ambiental (ACA) MZ 7 – Área de Influência Aeroportuária (AIA)
MZ 3 – Área de Urbanização Controlada (AUC) MZ 8 – Área de Urbanização Específica (AURBE)
MZ 4 – Área de Urbanização Prioritária (AUP) MZ 9 – Área de Integração Noroeste (AIN) – (NO)
MZ 5 – Área Prioritária de Requalificação (APR)
2 Plano Diretor de Campinas/SP de 2006 – adequação do Plano Diretor de 1996 ao Estatuto da Cidade.
<www.campinas.sp.gov.br/seplama/projetos/planodiretor2006/apresentacao/apres2/img13.gif>.

Texto complementar
Ideologização do Plano Diretor
(TEIXEIRA, 2005)
A elaboração de Planos Diretores para municípios com mais de 20 mil habitantes já é uma exi-
gência do Governo Federal desde a Constituição de 1988. Mas apenas com o Estatuto da Cidade1 se
estabelece um prazo, até outubro de 2006, para que essa obrigatoriedade se cumpra. Tarefa árdua,
para o tempo curto, considerando os inúmeros municípios e a ausência de sanções para aqueles
que a desobedecerem.
O Ministério das Cidades, na tentativa de agilizar o processo de elaboração dos planos, publi-
cou em novembro de 2004 dois editais, convocando profissionais das diversas regiões do país com
experiência na elaboração de Planos Diretores Participativo a se credenciarem como consultores
e capacitadores. Como as exigências eram muitas, poucas equipes e profissionais individuais con-
seguiram se cadastrar, então novos editais foram publicados no início de 2005, em substituição
aos anteriores, simplificando a documentação exigida e reduzindo a pontuação mínima para o pré-
-cadastramento.
Porém, esse cadastramento não implicou na contratação dos credenciados pelo Ministério das
Cidades, nem por qualquer outro órgão público, e não conferiu também habilitação automática
para participar em processos de licitações. Foi somente uma indicação.
No Brasil de hoje existem em torno de 2 500 municípios à espera dos seus planos. Com esses
números, fica claro a importância de se estabelecer a discussão sobre o assunto.
O professor Flávio Villaça, em tempo, acaba de escrever um minucioso depoimento sobre o
assunto. Depoimento de quem participou e participa de perto da trajetória dos Planos Diretores, ou
seja, do planejamento urbano no nosso país. Suas várias publicações comprovam sua autoridade
em tratar do tema, entre eles: Espaço Intraurbano2, O que Todo Cidadão Precisa Saber Sobre Habita-
ção3, entre outros textos. Seu último depoimento, veiculado pela internet, As ilusões do Plano Diretor,
com data de publicação de 7 de agosto de 2005, tem seu principal objeto de análise no Plano Di-
retor Estratégico de São Paulo: sua ideologização, suas legislações, participação da população nas
subprefeituras, planos de obras e tudo mais que envolve o Plano.
Mas a discussão que ele faz é mais ampla e pertinente às outras cidades grandes e médias,
onde o fenômeno “Plano Diretor” aconteceu e continua a acontecer de forma muito similar. Villaça
faz exceção aos municípios inseridos em áreas metropolitanas (exemplo Santo André, Guarulhos,
Nova Iguaçu) que funcionam na condição de cidades – subúrbio, onde a população é mais homo-
gênea do que as das cidades centrais.
Para o urbanista, um dos grandes equívocos do Plano já começa com sua denominação – Plano
Diretor Estratégico do Município de São Paulo. Pois se entende como “Planejamento Estratégico”
uma técnica adotada pelos norte-americanos na década de 19604, onde o planejamento deveria ser

utilizado para produzir máquinas urbanas de fazer renda. Técnica essa utilizada e aprimorada pelos
urbanistas espanhóis nas olimpíadas de 1992, em Barcelona, onde o planejamento tem como meta
a competição entre as cidades no mundo globalizado e informatizado, obedecendo ao ideário neoli-
beral. Para tanto, foram utilizadas “Ações Estratégicas” claras e não simplesmente propostas. No caso
do Plano Diretor de São Paulo, as 338 “Ações Estratégicas” resultantes são, simplesmente, propostas
que não se sabe quem vai executá-las, nem quando, nem como, nem com quais recursos.
As “Ações Estratégicas” constam na redação final dos inúmeros planos diretores já elaborados
pelo Brasil afora (independente deles serem destinados a municípios pequenos, médios ou gran-
des), que têm em comum a força do novo termo utilizado pelo planejamento urbano brasileiro, apa-
rentemente solucionador dos problemas mais urgentes, porém sem propor a utilização adequada
dos meios e fins exigidos pelo termo.
Villaça investiga a origem do Plano Diretor para entender as razões pelas quais esse conceito
toma força e se transforma em ideologia no Brasil. É no Plano Agache, elaborado para o Rio de
Janeiro em 1930, onde encontra sua primeira semente. O autor ironiza, de certa forma, como a ideia
de Plano Diretor – instrumento que nunca existiu na prática – possa ter adquirido tanto prestígio,
sendo difundido e adotado rapidamente pela elite da sociedade, principalmente por arquitetos e
engenheiros ligados a problemas urbanos, políticos, diversas faculdades, empresários (principal-
mente do setor imobiliário) e pela imprensa.
[...]
Os conflitos de interesse geraram uma participação significativa nas reuniões pela população
dessas subprefeituras do Quadrante Sudoeste. Nessa parte da cidade, como bem analisa Villaça,
havia interesses claros nas propostas do Plano e por essa razão participou-se ativamente das
audiências públicas ou fora delas, pois o assunto em questão lhes dizia respeito. No entanto, os
debates que aconteciam nas reuniões em outras subprefeituras de grande densidade populacional,
como a da Cidade de Tiradentes, Itaquera, M’Boi Mirim, tinham baixíssima frequência: faltava assunto
nos encontros, com certeza não tinham conhecimento do Plano, portanto seus problemas não
eram apontados como prioritários, mantendo-os longe das discussões, perdendo a oportunidade
de colocar suas necessidades mais urgentes e serem atendidos.
A imprensa, grande defensora do Plano Diretor de São Paulo durante sua elaboração e partici-
pante da ideologia vigente, tem nele o grande solucionador de todos os entraves da cidade e che-
gou a afirmar em editais que sua ausência é o que acarreta o rápido crescimento da cidade, sendo a
grande causa dos seus problemas; ao invés de “desigualdade de riqueza e de poder político da sua
população, pelo desemprego, pela miséria, pelas más condições de saneamento, de saúde, mora-
dia e educação da maioria” (p.10). A imprensa valoriza, sobremaneira, as “novas” determinações do
Plano, principalmente no que se refere ao meio ambiente, esquecendo-se de que muitas delas não
passam de cópias de leis estaduais vigentes há décadas, mas nunca cumpridas.
Exemplo contundente da não obediência às legislações existentes é quanto à proteção dos
mananciais (legislação inicialmente municipal, depois estadual), onde existe uma grande restrição
quanto ao uso e ocupação do solo nessas áreas, para evitar a poluição das represas e preservar
os recursos hídricos. No entanto, o que acontece, particularmente nas bacias de Guarapiranga e
Billings, abastecedoras de água da cidade de São Paulo, é a ocupação acelerada de suas margens,

consequência da ausência de alternativas de moradia para a população de baixa renda da cidade.

Esses exemplos são elucidativos, pois mostram que as leis já existem, mas muitas vezes não são
cumpridas. Fica a indagação: Para que mais leis em setores onde elas já existem? Para a imprensa, o
Plano é visto com a “salvação da cidade”, em todos os sentidos, sem uma avaliação mais profunda
do assunto.
O autor enfatiza a prepotência das leis de Planos Diretores, quando define seus projetos para
diferentes áreas como saneamento, meio ambiente, transporte, educação entre outras, que são da
esfera estadual e federal. Ou seja, o Plano Diretor seria mais poderoso que qualquer outro projeto
do governo, esquecendo-se [sic] que o município é quem deve compatibilizar seus planos aos do
estado, e não o contrário.
Em São Paulo, projetos como os CEUS, o Bilhete Único ou dos Corredores, que já vinham sendo
gestados bem antes do Plano, pelas Secretarias de Educação e de Transportes, constam nele como
se fossem projetos novos, exemplos típicos citados por Villaça onde a administração condicionou o
plano e não o contrário.
Comenta também a quantidade de planos existentes para o Município de São Paulo (Plano
Municipal de Saneamento Básico, Plano Municipal de Educação, Plano Municipal de Saúde, entre
outros), demonstrando que esse excesso de planos confusos e irracionais comprovam que o apelo
a eles é duvidoso, contribuindo para desacreditá-los, por um lado, mas também, contrariamente,
ajudando a manter sua imagem de “salvador” de todos os problemas existentes na cidade. O que
confirma um ideário vigente de uma tecnocracia onde o conhecimento técnico e científico deve ser
o condutor da ação política.
[...]
As Ilusões do Plano Diretor são uma análise formidável das dificuldades, possibilidades, resul-
tados e ideologização do planejamento urbano no Brasil. Possível, somente, por decorrer da expe-
riência teórica e prática de um urbanista consistente e principalmente corajoso. Flávio Villaça escreve
sobre as novas possibilidades de planejar, contando para tanto com a participação da maioria, vítima
maior do ônus caótico urbano.
Notas
1 PRESIDÊNCIA DA REPÚBLICA (Fernando Henrique Cardoso; Pedro Parente). Estatuto da Cidade, Medida Provisória
2.220 de 4 de setembro de 2001. Disponível em: <www.estatutodacidade.org.br/download/estatuto-da-cidade.zip>.
Acesso em: 3 nov. 2005.
2 VILLAÇA, Flávio. Espaço Intraurbano. São Paulo: Studio Nobel, 2001.
3 VILLAÇA, Flávio. O que Todo Cidadão Precisa Saber Sobre Habitação. São Paulo: Global editora e distribuidora
Ltda., 1986.
4 ARANTES, Otília. Uma estratégia fatal. A cultura nas novas gestões urbanas. ARANTES, Otília; In: VAINER, Carlos e
MARICATO, Ermínia. A Cidade do Pensamento Único: desmanchando consensos. Petrópolis, RJ: Editora Vozes, 2000.
Denise Mendonça Teixeira, arquiteta, mestre em Arquitetura e Urbanismo pela Universidade Mackenzie com a dis-
sertação “Plano Diretor do Município de Ipiaú – BA: limitações e possibilidades”.
(Resenha 132, nov. 2005.)

Atividade
1. Busque na internet 2 (dois) Planos Diretores formulados pelos diversos municípios brasileiros,
identificando entre eles os aspectos relativos à inclusão de alguns instrumentos do Estatuto da
Cidade.

Gabarito
1. A atividade deverá ser completa ao identificar: 1.º) Se o município já elaborou ou revisou o Plano
Diretor ao Estatuto da Cidade – Plano com data posterior a 2001; 2.º) Quais os instrumentos do
Estatuto da Cidade que estão previstos no Plano Diretor, como: IPTU Progressivo, outorga onerosa
do diretor de construir, usucapião, transferência do direito de construir, operações consorciadas.
O aluno pode encontrar informações e detalhes dos Planos Diretores nos sites dos municípios.
Alguns exemplos são bastante completos como os dos municípios de: Cascavel/PR, Campinas/SP,
Fortaleza/CE, Curitiba/PR, Santo André/SP, Vila Velha/ES.
Pode ser consultado o site do Ministério das Cidades:
<www.cidades.gov.br/planodiretorparticipativo/index.php?option=com_content&task=section
&id=12&Itemid=8>.

Componentes do
planejamento:
reconhecendo a importância
do planejamento urbano
Planejamento municipal
De todos os cenários, o da globalização é o que mais vem influenciando os municípios e as cidades
quanto ao desenvolvimento de suas atividades socioeconômicas. As consequências conduzem a uma
assimetria social e a inúmeras desigualdades. O que mais tem desafiado os planejadores são as chama-
das competitividades entre as cidades. Ora, quando estas pertencem a um aglomerado como os de
áreas metropolitanas, onde a cidade-polo já possui todos ou a maioria dos benefícios da aglomeração,
não há por que pensar em competir com os municípios vizinhos. A cidade-polo deverá adotar uma
postura de cooperação entre elas, pois do contrário ficará com o ônus das periferias desestruturadas e
com todas as mazelas urbanas.
A decisão de cooperar com as cidades de seu entorno descentralizando atividades, principalmen-
te as dos setores secundário e terciário, pode levar a uma quase simetria econômica, conduzindo a po-
pulação a procurar postos de empregabilidade fora da cidade-polo.
O poder local vê-se num dilema: de um lado, a concentração de pessoas e atividades resultando um
desenvolvimento e maior nível de atividades econômicas, e de outro as desigualdades sociais, provocando
inúmeras contradições em relação ao acesso aos serviços e a busca das vantagens da aglomeração.

70 | Componentes do planejamento: reconhecendo a importância do planejamento urbano
Os cenários que foram formados apresentam, além das desigualdades em todos os sentidos, as
graves respostas da natureza para a apropriação descontrolada do solo. A falta de respeito pelos com-
ponentes do meio natural causa os desequilíbrios ambientais.
Isso resulta em uma má qualidade da vida urbana, sendo necessário conservar a natureza, por
meio de ações que determinem um padrão cultural para as comunidades.
Os princípios do manejo consciente dos recursos naturais podem e devem ser as premissas para o
desenvolvimento sustentável. Isso implica em mudanças comportamentais em relação à apropriação do
espaço urbano e aos bens e serviços. A economia de energia, por exemplo, a reciclagem dos materiais
utilizados e do lixo produzido, a conservação dos recursos hídricos, a utilização e reutilização da água e
o aproveitamento das espécies vegetais como forma de amenizar os efeitos da poluição do ar e do solo,
podem ser comportamentos éticos em relação aos princípios da sustentabilidade.
De qualquer forma, nada pode ser feito sem a participação ativa da população nesse processo. Os
programas educativos de caráter ecológico-cultural podem instrumentalizar o cidadão para a escolha
das áreas a serem ocupadas na cidade.
A visão ecológica estendida à população por meio de um vasto programa de educação ambiental, em vários níveis, daria
ao cidadão e às comunidades de bairro uma visão mais crítica na escolha de seus lugares de alta permanência, tendo
como ponto focal a qualidade de vida. Dessa forma a demanda por habitações, a começar pelas classes mais privilegia-
das, partiria de uma gama de valores ambientais que levaria tanto os órgãos governamentais quanto o setor imobiliário a
mudarem suas atitudes imediatistas quanto à ocupação e exploração do solo urbano. (FRANCO, 1997, p. 204)
O sistema de planejamento municipal, contudo, ainda carece de sistema de informações de to-

dos os gêneros, sejam dados econômicos, financeiros, do perfil populacional ou até mesmo ambiental.
Somente por meio de dados precisos e organizados é que a ideia de planejamento pode ser dissemi-
nada. Também os princípios de desenvolvimento sustentável no contexto das políticas, programas e
projetos municipais podem reverter as perdas dos recursos ambientais.
A comunidade deve identificar as lideranças, que possam compor com o poder público o pro-
cesso de definição das estratégias para o desenvolvimento municipal. Essa dinâmica, além de ser um
princípio constitucional, agrega valores locais ao planejamento, conferindo, sem dúvida alguma, uma
maior legitimilidade ao processo.
É possível pensar um sistema permanente de planejamento a partir de uma lógica que defina as
vocações locais de desenvolvimento. A questão mais polêmica diz respeito às dimensões do planeja-
mento, pois aliar a técnica à política é uma arte, o que vem desafiando ao longo dos tempos as duas par-
tes. Tudo isso deve ser aliado à informação sobre os recursos públicos, disponíveis para cada segmento
municipal e programados na gestão orçamentária.
O gestor público deve partir dos princípios básicos da economicidade, da eficiência e da efeti-
vidade na aplicação dos recursos públicos. Ser econômico é partir do princípio de que os recursos são
escassos e que devem ser gastos com toda a cautela possível. Ter eficiência é poder atender de maneira
racional às reivindicações comunitárias. E ter efetividade em suas ações é poder atender a comunidade
em determinado setor num maior espaço de tempo.
Dessa forma, a hierarquização da aplicação dos recursos públicos é imprescindível nas ações de
planejamento para que o Poder Público atenda uma maior parcela da população.

Componentes do planejamento: reconhecendo a importância do planejamento urbano | 71
Planejamento urbano
Para que se possa falar em “urbano”, primeiramente devemos caracterizar esse espaço. O território
municipal é constituído de porções distintas, denominadas de urbanas e de rurais. As áreas urbanas são
formadas a partir das sedes dos distritos administrativos, sendo que o principal distrito é denominado de
distrito-sede e abriga o Poder local (Executivo e Legislativo). Essas áreas se caracterizam por apresentar
maior densidade1 demográfica ou populacional e maior densidade construída do que na área rural, e são
conhecidas como “cidades”.
As áreas rurais se diferenciam das áreas urbanas, principalmente pelo tipo de atividade, que é mais
voltada ao setor primário da economia (agricultura, pecuária), e onde as propriedades possuem uma
maior dimensão.
Outra questão a ser conceituada diz respeito ao planejamento, principalmente, no caso, ao pla-
nejamento urbano. Ora, se estamos nos referindo ao urbano, já podemos saber de antemão que esta-
mos falando sobre cidades. “[...] começaria pela noção de planejamento que creio ser a mais simples
e comum: o contrário da improvisação. Uma ação planejada é uma ação não improvisada. Uma ação
improvisada é uma ação não planejada” (FERREIRA, 1992, p. 15).
O estudo para a modificação de um ambiente urbano, suas especificidades e o conhecimento da
situação em que a cidade se encontra podemos denominar de planejamento urbano.
Planejamento, assim como o inglês planning, o alemão planung, o francês planification e o espanhol planeamiento, tem
raízes muito antigas, que remetem ao latim planus. O estabelecimento de um plano inicial e a ação em conformidade
com esse plano, que é uma definição aproximativa do que seja o planejamento (urbano ou qualquer outro), tinha a
ver, originalmente, com a representação bidimensional de uma construção – o plano dessa construção. Como se per-
cebe até intuitivamente, a palavra planejamento sempre remete ao futuro. Esse conteúdo essencial permanece se se
transfere a discussão para a seara do planejamento urbano, coisa muito diversa e infinitamente mais complexa que
o planejamento de uma construção, por envolver todo um coletivo social prenhe de conflitos e contradições e uma
ponderável dimensão de imprevisibilidade. (SOUZA, 2006, p. 149, grifo do autor)
A coordenação das ações, de certa forma, precisa ser organizada para que os habitantes, as ativi-
dades, os edifícios, os equipamentos sejam dispostos no território da cidade de forma harmônica. Isso
pode disseminar os conflitos na cidade, justamente pela previsão das localizações urbanas. Um viés
importante do planejamento, nesse caso, vem a ser o “ecourbanismo”, vertente do planejamento preo-
cupada com o meio ambiente.
O planejamento estratégico vem sendo adotado gradativamente para as áreas urbanas, com a
preocupação de mercado, sendo que muitos autores se referem à cidade como mercadoria, locais onde
se pode investir.
Inspirado em conceitos e técnicas oriundos do planejamento empresarial, originalmente sistematizados na Harvard
Business School, o planejamento estratégico, segundo seus defensores, deve ser adotado pelos governos locais em
razão de estarem as cidades submetidas às mesmas condições e desafios que as empresas. (Maricato; Arantes;
VAINER, 2004, p. 76)
Enquanto o planejamento estratégico tem a preocupação com o mercado e o ecourbanismo com

o meio ambiente, surge o Estatuto da Cidade, cuja preocupação é a participação popular. Todas essas
abordagens vão ocasionar o planejamento de gestão, voltado à administração de determinada situação
a partir dos recursos disponíveis, principalmente os financeiros.
1 Relação habitantes ou metros quadrados construídos pelo território, normalmente a medida utilizada é m²/ha (hectare) ou hab/ha (hectare).

Tendo como principal prática a noção de equilíbrio, o planejamento urbano e o sistema de pla-
nejamento devem ter como objetivo principal o estabelecimento de um padrão superior da qualidade
de vida da população. Uma ocupação ordenada do solo, a localização adequada das moradias e das
diversas atividades que proporcionam empregabilidade à população, áreas de lazer com a devida con-
servação do meio ambiente, acessibilidade aos serviços de saúde, educação e cultura devem ser deter-
minados por dispositivos que orientem o crescimento da cidade e proporcionem um bem-estar geral.
Na verdade, o planejamento urbano deve ser encarado como um olhar futuro sobre o território da
cidade, prevendo os compartimentos que devem ser mais bem aproveitados e aqueles que possam vir
a ser ocupados de forma sustentável. Tudo isso aliado aos aspectos que dão suporte legal às ações de
planejamento – a legislação urbanística.
O futuro das cidades depende somente de um planejamento que apresente objetivos claros e
consistentes, políticas públicas eficientes, uma participação popular ativa e disponibilidade de recursos
financeiros.
Tamanho das cidades/densidade urbana

A noção do espaço urbano, que diz respeito à cidade, é concebida a partir de um perímetro, uma
poligonal fechada, denominada de perímetro urbano. Ela deve ser objeto de lei municipal, onde devem
constar todos os pontos para a sua definição como também a área total da cidade.
Mas a pergunta que fica é quanto ao tamanho desse perímetro, ou seja, qual o tamanho ideal de
cidade. Ao atingir determinadas dimensões, ou seja, a partir de determinado tamanho, a cidade passa
a apresentar cada vez mais complexidades, justamente por conta do atendimento às necessidades da
população. O abastecimento d’água, a coleta e disposição final dos resíduos sólidos, a conservação do
meio ambiente natural em contraposição à ocupação do território, e outros temas, devem ser dimensio-
nados a partir do tamanho da cidade.
Em contrapartida a isso aparece também a lógica do mercado de terras, cuja argumentação é a
do capital imobiliário. Para salvaguardar a apropriação do território e dar suporte a todas as atividades
urbanas, assim como regulamentar essas atividades, o zoneamento de uso e ocupação do solo urbano
vem definir, inclusive, o mercado de terras. A administração desse espaço urbanizado conduz a um grande
desafio. Por um lado, a definição de políticas públicas para atender as demandas crescentes da popu-
lação, e de outro, a capacidade de definir fluxos de investimentos pelo capital imobiliário por meio de
locais que produzam uma ocupação produtiva em termos de mercado. O tamanho da cidade pode
comprometer esses investimentos.
Para além das medidas caracterizadas como genéricas urbanas, coloca-se em debate o tema das medidas intraurbanas,
estabelecendo de saída uma diferença entre a noção administrativa do território como área de abrangência de dados
e a construção de medidas ambientais coletivas e territoriais. (KOGA, 2003, p. 104)
A referência para o tamanho e a medida da cidade tem como principal componente a densidade.
Através dela é possível dimensionar as possibilidades de infraestrutura e serviços, assim como a acessi-
bilidade à terra urbana.

A densidade é um dos mais importantes indicadores e parâmetros de desenho urbano a ser utilizado no processo
de planejamento e gestão dos assentamentos humanos. Ela representa o número total da população de uma área
urbana específica, expressa em habitantes por uma unidade de terra ou solo urbano, ou o total de habitações de uma
determinada área urbana, expressa em habitações por uma unidade de terra. Geralmente utiliza-se o hectare como
unidade de referência quando se trabalha com áreas urbanas. A densidade serve como um instrumento de apoio à
formulação e tomada de decisão por parte dos planejadores urbanos, urbanistas, arquitetos e engenheiros no mo-
mento de formalizar e decidir sobre a forma e extensão de uma determinada área da cidade. Serve também como
um instrumento para avaliarem-se a eficiência e a performance das propostas e/ou projetos de parcelamento do solo.
(ACIOLY; DAVIDSON, 1998, p. 16)
O significado da densidade urbana vai depender do conceito que se quer atribuir. Como ela tra-
duz uma relação com o território, ao se pensar como a população está distribuída nesse território, pode-
mos ter: a densidade populacional ou demográfica – habitante por hectare, a densidade construída ou
edificada – metros quadrados por hectare, ou a densidade habitacional – habitações por hectare.
Também, a partir da observação da Lei Federal 6766/ 792, que estabelece que 35% do território da
cidade seja dotado de áreas públicas – praças, ruas, locais para implantação de equipamentos públicos –
podemos considerar as densidades: líquida e bruta. A densidade líquida é calculada a partir da subtração
das áreas públicas, e no cálculo da densidade bruta o que vale é a área total da cidade.
Para se ter uma ideia da densidade urbana, podemos ter como base um hectare, que vem a ser
igual a 10 mil metros quadrados. Uma quadra na cidade normalmente possui essas dimensões. Se pen-
sarmos que teremos que subtrair 35% para as áreas públicas, restará uma área líquida de 6,5 mil metros
quadrados a ser loteada. Dividindo-se essa área pela área do lote mínimo previsto para o local, teremos
o número de lotes na quadra (para efeito de exemplo vamos utilizar um lote mínimo de 250 metros qua-
drados, então teremos na quadra 26 lotes). Se para cada lote tivermos uma habitação unifamiliar3 (utili-
zamos atualmente 3,3 pessoas por família, de acordo com o IBGE – Síntese de Indicadores Sociais 2003),
teremos em cada lote 3,3 pessoas e na quadra 85,8 pessoas, o que resultaria em 85,8 habitantes por hec-
tare (85,8hab/ha), como densidade líquida. O cálculo para a densidade bruta resultaria em 55,77hab/ha.
A seguir um quadro explicativo sobre os cálculos de densidades anteriormente elaborados:
Densidade (hab) Área Densidade (hab/ha)

Líquida 6 500m² ou 0,65ha 85,8
Bruta 10 000m² ou 1ha 55,77
Ao se propor outras tipologias de ocupação para a cidade, a densidade poderá aumentar ou dimi-
nuir. De acordo com isso podemos supor que a terra urbana pode ter seu valor influenciado na medida
em que as possibilidades de uso de determinado lote se estabeleça. A lógica do mercado imobiliário se
baliza nessas questões. Quanto maior a densidade que determinada área da cidade possa vir a ter, maior
o valor da terra. Isso também influencia a apropriação da infraestrutura urbana, pois se tivermos uma
densidade maior, teremos um melhor aproveitamento e até mesmo uma racionalização dessa infraes-
trutura.
2 Lei do Parcelamento do Solo, que trata dos loteamentos e desmembramentos, assim como fixa algumas condicionantes para a ocupação
do solo urbano.
3 Habitação unifamiliar é a moradia para somente uma família no lote.

Texto complementar
Densidade, paisagem urbana e vida da cidade: jogando um pouco de luz
sobre o debate porto-alegrense
(VARGAS, 2007)
Fundamentos
O atual Plano Diretor de Desenvolvimento Urbano Ambiental de Porto Alegre (1.° PDDUA, Lei
434/99) está fundamentalmente baseado na questão da densidade. Essa medida originária da geogra-
fia e que mensura a relação entre quantidade de pessoas e quantidade de espaço foi a variável-chave
utilizada para determinar os regimes urbanísticos e orientar o desenvolvimento urbano de nossa cida-
de, conforme expresso nos textos e capítulos que conformam o arcabouço conceitual do Plano.
Isso indica um viés eminentemente técnico, para não dizer tecnicista, onde modela-se uma
cidade pensando apenas na quantidade de gente (e, consequentemente, de construções) “suportá-
vel” pelas regiões ou setores da cidade, deixando em segundo plano as questões de paisagem, qua-
lidade ambiental, patrimônio coletivo e dinâmica social urbana. É uma opção pragmática, atrelada
às lógicas da burocracia administrativa e voltada ao atendimento dos condicionantes financeiros,
a qual busca prioritariamente equilibrar o orçamento por meio da minimização dos gastos e da ma-
ximização das receitas, visando o atendimento da infinidade de demandas hoje colocadas sob a
responsabilidade da municipalidade. Com isso, abre-se mão de anseios mais elevados para o futuro
da cidade e da coragem de subverter restrições administrativas em prol de uma real qualificação do
ambiente urbano. Essa tendência por si só já constitui um desalento para todos os que conhecem
um pouco da tradição do urbanismo porto-alegrense, a qual nos conta uma história de quase cem
anos de humanismo e sofisticação de pensamento, de ousadia e utopias, para muito além do herme-
tismo técnico e do pragmatismo econômico que se verifica nos dias de hoje. Quem não conhece essa
história também tem motivos para lamentar, pois constatará que a “capital da qualidade de vida”, a
cidade da participação popular, o foco das atenções planetárias por sua cultura, suas conquistas e
mobilizações sociais, trabalha com uma matriz de planejamento urbano limitada e um tanto míope
como a do planejamento por densidades.
Pois bem, esqueçamos por um momento nossas aspirações e aceitemos o planejamento por
densidades, o qual nos propõe um modelo de cidade baseado em distribuição de populações em
função da “otimização” da infraestrutura. O estado da arte de tal escola de planejamento indica a
necessidade de trabalhar com valores de densidade que incluam não apenas os moradores, mas
também os trabalhadores e usuários permanentes das áreas, pois todos “consomem” igualmente
a infraestrutura. Assim, ao invés de falarmos em “habitantes por hectare” (hab/ha) o mais preciso
é utilizar valores de “economias por hectare” (eco/ha) para medir densidade urbana, pressupondo
que a cada economia corresponde um determinado número de pessoas. A partir dessas premissas,
foram definidos padrões de densidade para as diversas regiões da cidade, determinando o quanto

essas regiões poderiam ou deveriam “encher-se”, sob
Domínio público.
o argumento da necessidade inapelável de adensa-
mento. Tal argumento baseia-se na tese, a primeira
vista bastante convincente, de que Porto Alegre é
atualmente uma cidade “deseconômica”, possuindo
muitas áreas com baixas densidades que possuem
boa acessibilidade e são dotadas de infraestrutura ur-
bana. Infraestrutura, numa acepção moderna, indica,
além da pavimentação e das redes de água, esgoto
e energia, também as áreas verdes, os equipamentos
Figura 1.
públicos, os serviços urbanos (transporte, limpeza
pública), as instalações comerciais, de lazer e cultura
e todos os demais recursos coletivos necessários para
a vida na cidade. Assim, segundo a filosofia do Plano,
todos estariam pagando (por meio dos impostos) para
prover recursos urbanos a alguns poucos ocupantes
Domínio público.
dessas áreas “privilegiadas” e forçando a expansão do
assentamento para cada vez mais longe, acarretando
também custos elevados de urbanização e funciona-
mento da cidade.
Esses padrões de densidade ideais deram ori-
gem aos índices de aproveitamento do PDDUA,
mecanismo essencial do controle urbanístico e que
indica a quantidade de construção possível em cada
terreno privado em função de sua área (o “potencial Figura 2.
construtivo”). Com base em tamanhos consagrados
de apartamentos, conjuntos ou salas (as chamadas
economias), essa quantidade de construção possível
gerada pela multiplicação da área do terreno pelo
seu índice de aproveitamento possibilita a inferência
Domínio público.
de quantas economias resultarão de cada obra e, con-

sequentemente, qual será a densidade resultante na
zona ou no quarteirão. Acrescente-se aí o chamado
solo criado e os demais mecanismos de transferência
ou comercialização de potencial construtivo, para os
quais foi previsto um “plus” na densidade, sempre,
segundo o modelo, compatível com a capacidade da
zona (na realidade, compatível com a capacidade ideal
de uma zona com aquelas características). Perfeito:
estava dado o modelo, estavam definidos os regimes, Figura 3.
estava montado o sistema de monitoramento da
densificação. E o PDDUA foi às ruas.

O resultado espacial
Domínio público.
Se pensarmos que um quarteirão tradicional,
com área de 10 000m2 (um hectare líquido) pode ser
parcelado em 32 lotes com pouco mais de 300m2
(o lote “clássico”) e ocupado com uma economia por
lote, temos uma densidade líquida resultante de 32
economias por hectare. Cabe aqui abrir um parêntese
e explicar a diferença entre densidade líquida e bruta.
A primeira refere-se ao número de economias dividido
exclusivamente pela área privada dos quarteirões (do
alinhamento para dentro), enquanto a segunda divide
a quantidade de economias existente em uma determi-
Figura 4.
nada região por sua área total em hectares. É um cálcu-
lo “a varrer”, independentemente da existência de ruas,
praças, equipamentos ou demais áreas públicas no
interior da zona medida. A densidade bruta é, portanto,
menor e, em geral, ela corresponde a um valor entre
Domínio público.
50 e 65% da líquida. De volta ao exemplo, podemos
considerar então que 32eco/ha líquido é um valor de
densidade “baixa”, característica de zonas exclusiva-
mente unifamiliares – um lote, uma casa (figura 1).
O PDDUA fala em densidades líquidas da ordem
de 170 a um máximo de 260eco/ha líquidos por quar-
teirão, em zonas com índices de aproveitamento altos
e com incidência de solo criado. Esse valor máximo
corresponde a cerca de 7,8 vezes a densidade-padrão
unifamiliar, deixando claro qual é o “tamanho” do
adensamento proposto para algumas regiões de Porto Figura 5.
Alegre.
E do ponto de vista espacial? Quais as conse-
quências de tal modelo? Como fica o ambiente ur-
bano com esses níveis de adensamento? Tomando
Domínio público.
novamente o exemplo anterior, imaginemos como

podem ser distribuídas este máximo hipotético de 260
economias em nosso quarteirão de um hectare: 16 edi-
fícios de 4 pavimentos com quatro economias por pa-
vimento (figura 2). Ou 8 edifícios de 8 pavimentos com
quatro economias por pavimento (figura 3). Ou ainda,
4 edifícios de 16 pavimentos com quatro economias
por pavimento (figura 4). Qualquer um, é uma simples
questão de gosto, dirão alguns (e boa arquitetura, di-
ria eu), imaginando que estamos a tratar de um quar-
teirão vazio em uma cidade abstrata, sem nenhuma Figura 6.

ocupação adjacente ou contexto preexistente. Realmente, nessas condições é possível aceitar quatro
torres de 16 pavimentos harmoniosamente dispostas em uma quadra, com grandes afastamentos e
baixa ocupação do solo (figura 2).
Modelos tridimensionais com simulação da exata posição solar do dia 15 de setembro, às 10h
da manhã em Porto Alegre.
Também é uma imagem agradável um conjunto de oito prédios distribuídos na quadra, com
formas elegantes configurando um arranjo de viés modernista. Ou, como na primeira hipótese, um
padrão europeu, com edifícios relativamente baixos colados uns aos outros, formando um quarteirão
compacto, homogêneo e com seu miolo totalmente livre, bem iluminado e ventilado.
Não esqueçamos, porém, que estamos falando de uma cidade real, viva e presente, com
estrutura já consolidada e paisagens consagradas. A verdadeira consequência desse tipo de aden-
samento aplicado grosseiramente sobre a cidade preexistente são quarteirões caóticos espalhados
indiscriminadamente por todo o território da cidade, com uma ou duas torres inseridas em meio a
alguns prédios pequenos de diversos tipos e poucas casas remanescentes (figura 5).
É a lógica mercadológica, irrefutável do ponto de vista da dinâmica capitalista. Muito bem.
Entretanto, a cidade não pode ser simplesmente transformada em linha de montagem nem subme-
tida exclusivamente aos interesses da indústria (aliados ao interesse do Poder Público em arrecadar
recursos com a venda do solo criado), especialmente quando a “matéria-prima” para a fabricação
desses produtos é a terra.
Prof. Arquiteto Júlio Celso Vargas: Graduado em Arquitetura e Urbanismo pela Universidade Federal do Rio
Grande do Sul (1993) e mestre em Planejamento Urbano e Regional pelo PROPUR/UFRGS (2004). É professor titular do
Centro Universitário Ritter dos Reis, desenvolvendo atividades na graduação, pós-graduação, pesquisa e extensão. É
profissional credenciado pelo Ministério das Cidades para elaboração de Planos Diretores e tem atuação privada na
área da Arquitetura e Urbanismo, com ênfase em planejamento e projeto do espaço urbano e regional. Atualmente é
membro da diretoria do Instituto dos Arquitetos do Brasil (IAB/RS) e conselheiro do Conselho Regional de Engenharia
Arquitetura e Agronomia (CREA/RS).
Atividades
1. Calcular a densidade líquida de uma quadra.

2. Quantos lotes poderão ter numa área de terra com 150 hectares, onde será feito um loteamento,
em cuja área está previsto lote mínimo de 300m²?
3. Calcular para a área de 150 hectares, do exercício anterior, a densidade bruta e a líquida, sabendo-
-se que a área prevê uma ocupação de habitações unifamiliares.

Gabarito
1. Procure fazer um levantamento de uma quadra residencial em seu bairro. Faça uma contagem de
quantos lotes existem na quadra e calcule a densidade líquida populacional. Para isso, elabore a
medição da quadra para ter a área líquida da quadra, pois quando a quadra foi definida já foi reti-
rado o percentual de 35% relativos às áreas públicas. Multiplique o número de lotes encontrados
por 3,3 (pessoas por família) e será encontrado o valor da densidade líquida da quadra.
2. Nesse caso deve ser retirado, do total da área a ser loteada, o percentual de 35% relativos às áreas
públicas, sendo que os 65% restantes deverão ser divididos pela área do lote mínimo, resultando
no número total de lotes que poderão ter na referida área.
3. O cálculo para a densidade bruta deverá ser feito a partir da área total de 150 hectares. Para isso,
deverá ser tomado o número de lotes obtido no exercício anterior, multiplicando por 3,3 pessoas
por lote resultando na densidade líquida. Para a densidade bruta deverá ser utilizada toda a área
de 150 hectares, porém com o mesmo número de pessoas.


A questão ambiental:
estudando de forma integrada as
questões ambientais, buscando a
compreensão dos espaços para um
desenvolvimento harmônico
A questão ambiental no planejamento urbano

No processo de urbanização, o homem realiza mudanças no ambiente a fim de possibilitar sua uti-
lização para um melhor desempenho das diversas atividades humanas. Algumas dessas mudanças vêm
acontecendo de forma desenfreada e sem a devida preocupação com o meio natural, que é finito e frágil.
Como exemplo, podemos citar os desmatamentos, as modificações nos diversos ecossistemas, a imper-
meabilização e a erosão do solo, a poluição e posterior canalização dos rios, tendo como consequências
as diversas catástrofes naturais ocorridas atualmente e as alterações climáticas num nível global.
A melhora na qualidade de vida da população está diretamente ligada ao desenvolvimento
econômico e à transformação da natureza em bens materiais e de consumo. A urbanização implica
em transformar o ambiente natural em ambiente construído; por isso, muitas vezes, a defesa do meio
ambiente é vista como antidesenvolvimentista. Bens são projetados e construídos, e seus resíduos são
depositados no meio, com a visão de que os recursos naturais são infinitos e que a natureza é capaz de
absorver quantidades ilimitadas de entulhos.
O processo de urbanização acelerado pelo qual passa a sociedade nas últimas décadas e a
maior estabilização da economia colocaram em evidência o enorme volume de resíduos gerados e a
82 | A questão ambiental: estudando de forma integrada as questões ambientais,
buscando a compreensão dos espaços para um desenvolvimento harmônico
degradação intensa da natureza. As consequências ambientais dessas ações passaram a ser objeto de
maior atenção por parte dos governos e das organizações como um todo, elevando o grau de consciên-
cia da sociedade sobre tal tema.
O rápido adensamento das cidades brasileiras de médio e grande porte e a concentração de pes-
soas nos centros urbanos têm provocado inúmeros problemas para a destinação do grande volume
de resíduos gerados em atividades de construção e demolição de edificações e infraestrutura urbanas,
condicionando os gestores públicos a adotarem soluções mais eficazes na gestão das cidades.
A Conferência sobre Desenvolvimento e Meio Ambiente das Nações Unidas (Rio 92) contribuiu,
por meio da Agenda 21, para consolidar a ideia de que o desenvolvimento sustentável não demanda
apenas a preservação dos recursos naturais a fim de garantir às gerações futuras condições de desenvol-
vimento condizentes com as atuais, mas também a garantia de equidade no que diz respeito ao acesso
aos benefícios do desenvolvimento.
Para que isso fosse possível, alguns acontecimentos foram fundamentais: a) a Declaração de
Estocolmo (1972), instituída durante a Conferência das Nações Unidas sobre o Meio Ambiente Humano;
b) o documento “A Estratégia Mundial para a Conservação” (Nova Iorque, 1980), elaborado pelo Programa
das Nações Unidas para o Meio Ambiente (PNUMA), pela União Internacional para a Conservação da
Natureza (UICN) e pelo Fundo Mundial para a Vida Selvagem (WWF); c) o documento “Nosso Futuro
Comum”, (1982) conhecido como “Relatório Brundtland”, desenvolvido pela Comissão Mundial sobre o
Meio Ambiente e o Desenvolvimento, criada pelas Nações Unidas e presidida pela primeira-ministra da
Noruega, Gro Brundtland; e d) a resolução da Assembleia Geral das Nações Unidas (dezembro de 1989),
onde houve a solicitação para a organização de reunião mundial (CNUMAD – Rio 92) para desenvolver
estratégias com o objetivo de conter e reverter os processos de degradação ambiental, promovendo o
desenvolvimento sustentável e ambientalmente racional.
Existem diferentes interpretações para o termo desenvolvimento sustentável. No entanto, o governo
brasileiro adota a definição apresentada no documento “Nosso Futuro Comum”, ou Relatório Brundtland,
no qual desenvolvimento sustentável é concebido como “o desenvolvimento que satisfaz às necessidades
presentes, sem comprometer a capacidade das gerações futuras de suprir suas próprias necessidades”1.
Esse conceito parece, em termos práticos, um tanto contraditório, visto que para ser sustentável
o conceito implica em algo que possa ser mantido indefinidamente, e desenvolvimento está ligado a
transformações. Porém, independente de significados precisos, o desenvolvimento sustentável certa-
mente implica em produções de grandes quantidades de bens com cada vez menor quantidade de
recursos naturais e poluição, exigindo a desvinculação entre crescimento, consumo de materiais naturais
e geração de impactos ambientais. Isso pode ser atingido com a redução e a reciclagem dos resíduos,
emprego de novas tecnologias industriais, substituição de certos materiais tradicionais por outros com
uma maior eficiência e também com o aumento da durabilidade dos produtos; tudo isso aliado a uma
distribuição mais igualitária das benfeitorias do desenvolvimento.
Vale salientar que a sustentabilidade do desenvolvimento requer que se contemple a sustentabili-
dade da sociedade. Atualmente, o planejamento urbano está procurando curar a marca do crescimento
desordenado das grandes cidades, com suas ocupações irregulares em locais de preservação ambiental
e próximas a mananciais de abastecimento.
1 Disponível em: <http://www.mma.gov.br>.

A questão ambiental: estudando de forma integrada as questões ambientais, | 83
Esses foram os locais encontrados pela grande parcela da população que veio para os grandes
centros em busca de trabalho e de uma vida melhor, não conseguindo, porém, se estabelecer de maneira
digna. As ações baseiam-se então em formas corretivas com o provimento de infraestrutura básica como
abastecimento de água, tratamento de esgoto e coleta de resíduos sólidos.
O futuro de nossas cidades depende dessas ações e de uma maior conscientização de toda a
população para os cuidados com o ambiente natural que nos cerca, podendo, dessa forma, garantir o
mínimo de recursos necessários para as gerações futuras.
Quem pensa que construção sustentável é uma casa de pau a pique no meio do mato está redondamente enganado. A
China está levantando a primeira cidade ecológica do mundo. Dongtan irá ocupar uma área equivalente a três quartos
da ilha de Manhattan ao lado do aeroporto da moderna Xangai. A primeira fase da empreitada deve ficar pronta em
2010 para abrigar, inicialmente, 50 mil pessoas, e em 2040 deverão ser 500 mil. E nem pense numa vila povoada por
hippies, mas sim em casas, hospitais, escolas e indústrias high-tech erguidas de forma sustentável. Até 80% do lixo só-
lido será reciclado, os ônibus serão alimentados por baterias elétricas, a água será reaproveitada e a energia elétrica,
gerada por fontes alternativas. A comida virá quase toda das fazendas vizinhas. Casas e prédios terão suas telhas
cobertas por gramados ou hortas para manter os lares frescos e absorver a água da chuva. Dongtan está na ponta de
lança de uma tendência que ganha coro por todos os cantos do planeta, inclusive no Brasil. Em São Paulo, acaba de ser
inaugurado o primeiro prédio sustentável do país para abrigar uma agência bancária. Mais dez edifícios no modelo já
foram encomendados. É a preocupação ecológica batendo à porta dos cidadãos. (SANTOS, 2007)
(Revista Superinteressante – ago. 2007.)
Dongtan – China.
Legislação ambiental
No início do século XX, iniciou-se no Brasil uma maior preocupação com o meio natural. O Código
Civil de 1916 sugeria a proteção legal do meio ambiente, previsto em seus artigos 554 e 584.
O Regulamento de Saúde Pública (Decreto 16.300, de 31 de dezembro de 1923) criou uma inspetoria
de higiene industrial e profissional que tinha, entre suas finalidades, impedir que as fábricas e oficinas
prejudicassem a saúde dos moradores de sua vizinhança, possibilitando o isolamento e o afastamento
de indústrias nocivas ou incômodas.
Na década de 1920, por meio do Decreto 23.793, de 23 de dezembro de 1923, foi aprovado o
Código Florestal Brasileiro com a preocupação a respeito do desmatamento e o Decreto 24.643, de 10 de
julho de 1934 instituiu o Código de Águas para o disciplinamento das águas.

Nas décadas de 1950 e 1960, sob influência dos grandes movimentos mundiais ambientalistas,
ocorreu uma maior percepção sobre os efeitos da industrialização acelerada e da exploração dos recursos
hídricos.
Em 30 de novembro de 1964 foi aprovado o Estatuto da Terra – Lei 4.504, dispondo sobre as ques-
tões da política agrícola no país.
Na década de 1960, com a intensa urbanização chegando ao patamar de 45% (população morando
em cidades) a necessidade de legislar a respeito das áreas de preservação permanente ao longo de rios,
córregos, lagos e nascentes, o Código Florestal foi revisto e um novo foi aprovado em 15 de setembro de
1965, por meio da Lei 4.771.
Algumas leis e decretos foram aprovados para a proteção da fauna e para o controle ambiental.
Mas foi em 1979, com a aprovação de uma das mais importantes leis para a questão urbana – a Lei 6.766 –
que, ao regulamentar o parcelamento do solo urbano, também definiu as formas de preservação e con-
servação ao longo dos cursos d’água para o restabelecimento da mata ciliar, assim como a restrição à
ocupação das encostas dos morros.
A década de 1980 foi marcada pela busca de uma regulamentação unitária, criando a visão global
do meio ambiente. Nesse sentido, o Decreto 86.028 de 1981 instituiu em todo o território nacional a
Semana Nacional do Meio Ambiente e a Lei 6.938, de 31 de agosto do mesmo ano, definiu o conceito de
meio ambiente e aprovou a Política Nacional do Meio Ambiente, seus fins e mecanismos de formulação
e aplicação. O artigo 7.º cria o Conselho Nacional do Meio Ambiente (CONAMA), que foi considerado um
grande marco para e Legislação Ambiental Brasileira, sendo baseado nos princípios da Declaração de
Estocolmo e nos objetivos do desenvolvimento sustentável.
Em 1988, como pioneira na história, a Constituição Brasileira aborda o tema meio ambiente,
contemplando não somente seu conceito normativo, mas também reconhecendo outras faces: meio
ambiente artificial, meio ambiente do trabalho, meio ambiente cultural e do patrimônio genético. O
seu artigo 225 exerce função de norteador do meio ambiente, determinando ao Estado e à sociedade
a garantia de um meio ambiente ecologicamente equilibrado, tratando-se de um bem de uso comum,
devendo, dessa forma, ser preservado e mantido para as atuais e futuras gerações.
A Constituição de 1988, ao definir competências aos entes da federação, disciplinando a compe-
tência para legislar e para administrar, objetivou promover a descentralização da proteção ambiental,
ficando assim a União, os estados e os municípios com ampla competência para legislar.
Para orientar a ocupação e a utilização racional dos recursos nas zonas costeiras foi aprovado o
Plano Nacional de Gerenciamento Costeiro, Lei 7.661, de 16 de maio de 1988, de forma a contribuir para
elevar a qualidade de vida da população dessas zonas e a proteção do seu patrimônio natural, histórico,
étnico e cultural.
A aprovação da Lei 9.605, de 12 de fevereiro de 1998, denominada Lei dos Crimes Ambientais,
objetivou a preservação do meio ambiente e dos recursos hídricos para a manutenção ou a recuperação
da qualidade de vida. São considerados crimes os que se caracterizam agressões contra: a fauna e a flora, o
ordenamento urbano e o patrimônio cultural e a administração ambiental. Fica igualmente caracterizada
como crime a poluição ambiental.
Todas as condutas que anteriormente à lei eram consideradas infrações administrativas, agora são
consideradas crime. A Lei 9.605 concebeu também três aspectos para o meio ambiente: natural, artificial
e cultural.

Mas tendo em vista as contínuas agressões ao meio ambiente, apesar de todo o conjunto de leis e
decretos instituídos até 1998, em 27 de abril de 1999 foi aprovada a Lei 9.795, que dispõe sobre a Educação
Ambiental e institui a Política Nacional de Educação Ambiental.
A questão ligada à educação ambiental já estava prevista desde 1988 pela Constituição2, porém
somente a partir de 1999 a promoção da cultura ambiental nacional fica efetivada. Isso vem a se cons-
tituir como um instrumento para a compreensão dos problemas e soluções ambientais, na medida em
que todo cidadão possa ter a participação nas decisões ambientais com o devido conhecimento sobre
o assunto.
Nos anos 2000, o Decreto 4.297 regulamenta o artigo 9.º da Lei 6.938 de 1981, e estabelece crité-
rios para o Zoneamento Ecológico-Econômico do Brasil (ZEE); o Decreto 4.339 institui princípios e dire-
trizes para a implementação da Política Nacional da Biodiversidade; e a Lei 9.985 cria o Sistema Nacional
de Unidades de Conservação.
Em 2004 é criada, na Câmara de Políticas dos Recursos Naturais e do Conselho de Governo, a
Comissão de Políticas de Desenvolvimento Sustentável e a consolidação da Agenda 21 Brasileira.
Para regulamentar os incisos II, IV e V do artigo 225, §1.º da Constituição Federal de 1988, é apro-
vada a Lei 11.105, em 25 de março de 2005, que estabelece normas de segurança e mecanismos de fis-
calização de atividades que envolvam Organismos Geneticamente Modificados (OGM). Essa lei passa a
regulamentar todas as questões relativas à engenharia genética.
Em 2006, o Decreto 5.794 altera e acresce dispositivos ao Decreto 3.420, que dispõe sobre a criação
do Programa Nacional de Florestas (PNF); o Decreto 5.795 dispõe sobre a composição e o funcionamen-
to da Comissão de Gestão de Florestas Públicas; a Lei 11.284 dispõe sobre a gestão de florestas públicas
para a produção sustentável e institui, na estrutura do Ministério do Meio Ambiente, o Serviço Florestal
Brasileiro (SFB), criando o Fundo Nacional de Desenvolvimento Florestal (FNDF).
O Direito Ambiental brasileiro pode ser considerado um dos mais desenvolvidos, servindo até
mesmo de referência para outros países. Porém, é preciso saber que a preservação ambiental necessita
ser compatibilizada com a necessidade de desenvolvimento. Mas a busca de compensações deve ser
rigorosa quando a agressão à natureza for inevitável.
Bacias hidrográficas/impactos ambientais

Para se estabelecer um ambiente urbano, é preciso que o homem realize modificações no
ambiente natural. Alguns produtos que o homem utiliza para a sua sobrevivência podem ser dispen-
sáveis e são depositados novamente na natureza, dessa vez na forma de resíduos. Isso acaba por gerar
impactos nas áreas das próprias cidades e também em suas áreas de direta influência.
Em grande parte dos processos de urbanização, as ações humanas acabam por remover a
importante cobertura vegetal dos espaços, principalmente nas margens dos rios. Estes por sua vez não
possuem a finalidade de drenar toda a água da chuva, somente o excedente dessa água; com a falta da
mata ao longo do seu curso, denominada mata ciliar, e a consequente ausência da faixa permeável, o leito
2 Constituição Federal de 1988 – Art. 225, §1.º, VI.

do rio fica sobrecarregado causando enchentes,
MMA.
tão comuns em nossas cidades. Também a exten-
siva impermeabilização advinda da construção das
edificações e da pavimentação das vias constitui
ações de modificações drásticas no meio ambiente
urbano, assim como os diversos movimentos de ter-
ra realizados, como aterros e escavações.
Esses fatores acabam por contribuir com inú-
meros impactos no meio ambiente, causando ero-
sões, assoreamento dos recursos hídricos e inunda-
ções, ocorridos pela diminuição da permeabilidade
Istockphoto.
natural do solo e pela ocupação das áreas de amor-
tecimento de cheias, assim como pelo rebaixamento
do lençol freático.
Mata ciliar é a formação vegetal nas margens dos cór-
regos, lagos, represas e nascentes. Também é conheci-
da como mata de galeria, mata de várzea, vegetação
ou floresta ripária. Considerada pelo Código Florestal
Federal como “área de preservação permanente”, com
diversas funções ambientais, devendo respeitar uma
extensão específica de acordo com a largura dos rios,
córregos, lagos, represas e nascentes. (PORTAL)3
Exemplos de mata ciliar.
O Código Florestal atual (Lei Federal 7.803/89) e a Lei 6.766/79 definem as faixas de preservação ao
longo dos rios e nascentes que devem ser respeitadas, ou seja, que não se pode interferir de forma alguma.
O dimensionamento dessas faixas irá depender, de acordo com a lei, da largura de cada curso d’água,
como disposto no artigo 2.º do Código Florestal:
Lei Federal 7.803, de 15 de agosto de 1989
Art. 2.°
a) ao longo dos rios ou de qualquer curso d’água desde o seu nível mais alto em faixa marginal cuja largura mínima
seja:
1) de 30 (trinta) metros para os cursos d’água de menos de 10 (dez) metros de largura;
2) de 50 (cinquenta) metros para os cursos d’água que tenham 10(dez) a 50 (cinquenta) metros de largura;
3) de 100 (cem) metros para os cursos d’água que tenham de 50 (cinquenta) a 200 (duzentos) metros de largura;
4) de 200 (duzentos) metros para os cursos d’água que tenham 200 (duzentos) a 600 (seiscentos) metros de largura;
5) de 500 (quinhentos) metros para os cursos d’água que tenham largura superior a 600 (seiscentos) metros;
[...]
c) nas nascentes, ainda que intermitentes e nos chamados “olhos d’água”, qualquer que seja a sua situação topográfica,
num raio mínimo de 50 (cinquenta) metros de largura;
[...]
3 PORTAL do Meio Ambiente do Estado do Paraná.

g) nas bordas dos tabuleiros ou chapadas, a partir da linha de ruptura do relevo, em faixa nunca inferior a 100 (cem)
metros em projeções horizontais;
h) em altitude superior a 1 800 (mil e oitocentos) metros, qualquer que seja a vegetação.
Parágrafo único – No caso de áreas urbanas, assim entendidas as compreendidas nos perímetros urbanos definidos
por lei municipal, e nas regiões metropolitanas e aglomerações urbanas, em todo o território abrangido, observar-se-á
o disposto nos respectivos planos diretores e leis de uso do solo, respeitados os princípios e limites a que se refere
este Artigo.”
Uma bacia hidrográfica pode ser definida como uma porção de terras drenadas por um rio prin-
cipal, seus afluentes e subafluentes. O que caracteriza uma bacia hidrográfica é a existência de nascen-
tes, divisores de águas e as características dos cursos de água – principais e secundários denominados
afluentes e subafluentes.
As bacias hidrográficas em sua grande parte abrangem mais do que um município e, às vezes, até
diversos estados e países diferentes. A água de alguns rios serve como abastecimento para a população
como também para a geração de energia. Sendo assim, a qualidade do manancial depende das diver-
sas atividades desenvolvidas ao longo dele e da importância dada pelos vários atores envolvidos na
sua conservação e preservação. Um adequado plano de manejo para as principais bacias hidrográficas,
principalmente as utilizadas como manancial de abastecimento, constitui-se em relevante ação para a
preservação e a conservação do meio ambiente e para a vida da população. A água para abastecimento
é fator para várias formas de gestão. Os consórcios intermunicipais se constituem, em especial, como um
instrumento de gerenciamento para o manejo e controle das bacias hidrográficas.
Toda ocupação urbana terá como resultado a modificação de diversos fatores do meio natural.
Entretanto, se houver preocupação em se manter as principais características ambientais, essenciais
para a continuidade dos ecossistemas naturais, principalmente por meio da utilização do solo de forma
ordenada, os efeitos sobre o meio poderão ser minimizados e os resultados benéficos sobre este pode-
rão ser aproveitados a favor do homem e de todas as formas de vida incluídas no meio antrópico4.
Objetivando respeitar as diversidades sociais, econômicas e ambientais no Brasil, o Conselho
Nacional de Recursos Hídricos (CNRH) aprovou, em 15 de outubro de 2003, a Resolução 32 que institui
doze regiões hidrográficas no Brasil.
A distribuição da água no território nacional não é uniforme e as regiões que possuem mais po-
pulação e que são mais industrializadas apresentam menor disponibilidade de recursos hídricos. Esse
fator faz com que seja adotado um sistema nacional de recursos hídricos, com gestão integrada e onde
a bacia hidrográfica é tratada como unidade de gerenciamento.
As regiões hidrográficas brasileiras são: Amazonas, Tocantins/Araguaia, Atlântico Nordeste Oci-
dental, Parnaíba, Atlântico Nordeste Oriental, São Francisco, Atlântico Leste, Atlântico Sudeste, Paraná,
Paraguai, Uruguai e Atlântico Sul.
Sabe-se que a maioria das Leis Orgânicas Municipais contempla em seus textos a preocupação
ambiental, seja quanto a estudos de impacto ambiental, ou mesmo quanto ao relatório de impacto
ambiental. Também os projetos de parcelamento do solo urbano são objetos da preocupação quanto ao
seu traçado, à taxa a ocupação dos lotes e principalmente à taxa de permeabilidade do solo.
4 Relativo às modificações provocadas pelo homem no meio ambiente (Houaiss).

Outro fator para o cuidado com as ba-

cias hidrográficas diz respeito à intensa urba-
Agência Nacional de Águas.

nização e a questão do lançamento final dos
esgotos. Estes, se não forem muito bem ge-
renciados nem tampouco objeto de um trata-
mento específico, vão determinar uma grave
degradação ambiental. A falta de vegetação
nas encostas dos morros também provoca
um assoreamento nas águas, comprometen-
do as bacias, além de expor as superfícies às
intempéries, causando erosões.
A ausência da arborização urbana, em
áreas públicas como praças, parques ou jardi-
netes, pode provocar uma insustentabilidade
urbana, na medida em que representa um as- Legenda
pecto negativo para a amenização urbana. Regiões hidrográficas
Unidades hidrográficas
O planejamento urbano deve resul- Limites estaduais
tar, portanto, na conservação dos recursos Limitas internacionais
naturais, entendida como o uso apropriado
do meio ambiente dentro dos limites capazes Divisão hidrográfica do Brasil segundo a Agência Nacional de Águas
(2003).
de manter sua qualidade e seu equilíbrio, em
níveis aceitáveis (MOTA, 2003, p.100).
Texto complementar
Educação ambiental e cidadania
(JACOBI, 1998)
A questão ambiental está cada vez mais presente no cotidiano da população das nossas cida-
des, principalmente no que se refere ao desafio de preservar a qualidade de vida.
Entretanto, a dinâmica de urbanização predatória tem provocado o aumento dos problemas
ambientais nas nossas cidades. Todos têm sido afetados pelos problemas, em particular os setores
mais carentes da população.
Isso ocorre porque no contexto urbano metropolitano brasileiro os problemas ambientais têm
se avolumado a passos agigantados e sua lenta resolução causa sérios impactos sobre a população.
Os problemas não são novos. Destacam-se a contaminação das fontes de água, o aumento des-
mesurado do número de enchentes, a exiguidade da rede de esgotos, as dificuldades em gerir os

resíduos sólidos e a interferência crescente do despejo inadequado de lixo em áreas potencialmente

degradáveis em termos ambientais e naturalmente os problemas da poluição do ar.
Como enfrentar todos esses problemas? O maior acesso à informação potencializa mudanças
comportamentais necessárias para um agir orientado para a defesa do interesse geral.
Nesses tempos em que a informação assume um papel cada vez mais relevante, o ciberespaço,
a multimídia, a internet e a educação para a cidadania representam a possibilidade de motivar e
sensibilizar as pessoas para transformar as diversas formas de participação na defesa da qualidade
de vida.
Os impactos negativos do conjunto de problemas ambientais resultam principalmente da preca-
riedade dos serviços e da omissão do Poder Público em relação à prevenção das condições de vida da
população, porém é também reflexo do descuido e da omissão dos próprios moradores, inclusive nos
bairros mais carentes de infraestrutura, colocando em xeque aspectos de interesse coletivo.
Nesse sentido, a Educação Ambiental (EA) representa um instrumento essencial para superar os
atuais impasses da nossa sociedade.
O grande salto de qualidade tem sido dado pelas ONGs e organizações comunitárias, que têm
desenvolvido ações não formais centradas principalmente em ações com a população infantil e
juvenil.
Um dos grandes desafios é ampliar a dinâmica interativa entre a população e o Poder Público,
uma vez que isso pode potencializar uma crescente e necessária articulação com os governos locais,
notadamente no que se refere ao desenvolvimento de práticas preventivas no plano ambiental.
Pedro Jacobi. Professor Associado da Faculdade de Educação da USP

e do Programa de Pós-Graduação em Ciência Ambiental da USP.
Atividades
1. Cite três atividades do homem capazes de degradar o meio ambiente.

2. Conceitue mata ciliar.
3. Qual a importância das bacias hidrográficas para o planejamento urbano?

Gabarito
1. Ocupação de áreas de fragilidade ambiental como áreas sujeitas à inundação e encostas de morros;
Desmatamentos em geral, mas principalmente em encostas de morros e mata ciliar;
Falta de local apropriado para a disposição final do lixo.
2. Mata ciliar é a formação vegetal nas margens dos córregos, lagos, represas e nascentes.
3. O conhecimento das possibilidades de cada bacia hidrográfica para que a cada uma delas possa
ser equacionada uma função específica, ou seja, manancial para abastecimento d’água, para o
lançamento dos efluentes líquidos ou para a geração de energia elétrica.


Zoneamento urbano:
estabelecendo relações entre
as estruturas que dão sustentação à
produção do espaço urbano
Uso do solo/sistema viário/transporte público

O início do século XXI trouxe ao mundo ocidental, e consequentemente para o Brasil, a regula-
mentação das várias questões urbanas, editadas e definidas em leis, buscando organizar o espaço da
cidade como um todo, melhorando a vida de todos os cidadãos tanto do meio urbano quanto do meio
rural, buscando principalmente a ideia de cidades sustentáveis com preocupações sociais e ambientais,
visto que esse é um dos aspectos atuais de maior preocupação em todo o mundo.
O zoneamento urbano tem como função garantir a organização territorial, coordenando a locali-
zação das diversas atividades urbanas, buscando reduzir impactos e otimizar as relações de vizinhança
do ponto de vista econômico e também social.
O planejamento do uso do solo procura abranger uma precisa compreensão de todos os tipos
possíveis de ocupação do território como moradia, trabalho e lazer, colocando esses usos em harmonia.
Juntamente com o estudo do uso do solo deve estar o estudo do sistema viário e do transporte, que
dão as informações sobre o fluxo de pessoas e mercadorias dentro do território, sendo então esses três
fatores complementares entre si e fundamentais de serem planejados em conjunto.

94 | Zoneamento urbano: estabelecendo relações entre as estruturas
que dão sustentação à produção do espaço urbano
As diversas formas de utilização do solo urbano podem ser classificadas, de um modo geral, nas
seguintes categorias:
::: residencial;
::: comercial e de prestação de serviços;
::: exclusiva para transporte;
::: industrial;
::: institucional ou para edifícios públicos;
::: áreas de lazer;
::: áreas de conservação e preservação ambiental;
::: áreas desocupadas (vazios urbanos).
Não há padrão que determine o tamanho e a proporção de cada área dentro do planejamento
da cidade. Elas devem ser definidas de acordo com as atividades e a densidade populacional, sendo
necessário prever o futuro crescimento, normalmente dez anos, de acordo com a sua vocação e a pro-
jeção de crescimento da população, dado geralmente fornecido pelas pesquisas do Instituto Brasileiro
de Geografia e Estatística (IBGE).
Alguns serviços públicos como postos de saúde, escolas e creches, postos de polícia, entre outros,
possuem um raio de ação ideal, devendo atender certo número limitado de pessoas, de modo a não
sobrecarregar os serviços nem a ausência destes para a comunidade.
As cidades atuais guardam heranças dos preceitos previstos na Carta de Atenas (IV Congresso
Internacional de Arquitetura Moderna, Atenas, 1933). A proposição da cidade funcional deveria ter como
funções básicas: habitar, trabalhar, recrear e circular, para que o tecido urbano então existente pudesse
ser “recriado” de forma a atender as prementes necessidades urbanas.
Além da preocupação com o uso do solo, o planejamento urbano deve compatibilizar o sistema
viário da cidade com o sistema rodoviário municipal, como também com os meios de locomoção dos
indivíduos, buscando assegurar aos cidadãos um modo de vida saudável, proporcionando uma cidade
organizada, funcional e habitável, além de dotá-la de espaços para o lazer e diversão, e o acesso de todos
os cidadãos aos serviços públicos urbanos.
A introdução do veículo como meio fundamental de transporte dentro do meio urbano trouxe aos
cidadãos uma melhor maneira de aproveitar todo o território da cidade, do município e de seu entorno,
assim como facilitou o acesso aos locais de trabalho, lazer e moradia. Porém, seu grande contingente,
ocorrido atualmente, acabou por trazer também o caos à vida urbana e maus costumes à população,
que está, cada vez mais, trocando o transporte coletivo e os meios alternativos de locomoção por seu
veículo particular. As mudanças de hábitos se revelam também na saúde da população, que deixou de
exercitar o corpo com caminhadas e pedaladas, encarando somente o automóvel como meio de trans-
porte digno e rápido, justamente pelo cotidiano que se encontra cada vez mais acelerado.
O planejamento do sistema viário deve levar em consideração tanto as instalações dos usos exis-
tentes quanto as necessidades futuras da cidade e de seus moradores. Alguns aspectos devem estar
incluídos nesse planejamento como sinalização, corredores de tráfego, implantação de estacionamen-
tos, hierarquização das vias e localização de terminais de transporte, pois são as vias que induzem e
conduzem o tráfego de veículos e pessoas, assim como influenciam as ocupações pelo território.

Zoneamento urbano: estabelecendo relações entre as estruturas | 95
O sistema viário tem como principal objetivo estabelecer a comunicação entre todas as partes
do município. A cidade e sua respectiva região devem estar preparadas para formar uma rede de vias
compatibilizadas aos usos propostos, organizando a circulação dos mais diversos meios de locomoção.
É necessário haver a classificação e diferenciação das diversas vias, adequando à natureza dos veículos
a serem utilizados, evitando conflitos de usos, facilitando e incentivando os diferentes modos de loco-
moção.
A implantação de grandes polos geradores de tráfego como centros comerciais, estádios de futebol,
supermercados, entre outros, requer um estudo detalhado dentro da cidade, com determinação de vias
de acesso e locais de estacionamento apropriados, minimizando ao máximo o impacto causado em seu
entorno imediato.
A hierarquização do sistema viário proporciona:
::: garantia de acessibilidade aos diversos setores e zonas da cidade;
::: indução a uma estrutura urbana organizada;
::: equilíbrio dos fluxos da rede viária;
::: otimização das potencialidades das diversas vias, assim como dos setores da cidade;
::: definição de alguns corredores de comércio e serviços;
::: integração ao sistema de transporte coletivo e ao uso do solo;
::: legibilidade à cidade.
As cidades, para que consigam ser muito bem estruturadas, devem pensar o uso do solo, o sistema
viário e o transporte de forma compatibilizada, gerando uma interdependência entre eles.
O zoneamento de uso e ocupação do solo urbano

A Lei do Zoneamento de Uso e Ocupação do Solo Urbano de uma cidade procura estabelecer a
divisão do território em zonas ou setores, estabelecendo critérios e parâmetros com o objetivo de orientar
e ordenar os vetores de crescimento da cidade. É importante salientar que a lei deve possuir três tipos
de documentos: a parte descritiva, as tabelas com os diversos parâmetros e os mapas explicativos com
a localização espacial das diversas zonas ou setores.
Com o zoneamento podemos identificar a divisão do território da cidade, visando dar a cada
região melhor utilização em função do sistema viário, da topografia e da infraestrutura existente, por
meio da criação de zonas e setores de uso e ocupação do solo e adensamentos diferenciados. As zonas
e setores são delimitados por vias e logradouros públicos com seus respectivos acidentes topográficos
e divisas de lotes, e seguem alguns objetivos como:
::: estimular à produção do emprego e da renda, buscando incentivar o desenvolvimento de ati-
vidades e sua melhor distribuição na cidade;
::: compatibilizar o uso do solo com o sistema viário e com o transporte coletivo;
::: hierarquizar o sistema viário, garantindo o deslocamento ordenado de veículos, bem como o
adensamento habitacional e das diversas atividades comerciais;
::: integrar as áreas periféricas ao espaço urbano mais central;

::: buscar uma melhor qualidade de vida à população, em um espaço urbano adequado e funcional;
::: preservar a escala da cidade e seus meios naturais, culturais e paisagísticos;
::: promover a participação de toda a comunidade na gestão urbana.
Para se colocar em prática esses objetivos, alguns instrumentos devem nortear as ações na cidade.
Por isso devem ser observadas as concessões de alvarás de construção e de localização de usos e atividades
urbanas, a execução de planos, programas, projetos e obras referentes a edificações, a urbanização de
todas as áreas do perímetro urbano, assim como o parcelamento do solo.
De acordo com sua categoria, porte e natureza, em cada zona ou setor as atividades urbanas serão
consideradas como:
::: Permitidas – atividades que apresentam compatibilidade com as finalidades urbanísticas
definidas para a zona ou setor correspondente.
::: Toleradas – atividades admitidas em zonas ou setores onde as atividades permitidas lhes são
prejudiciais ou incômodas.
::: Permissíveis – atividades que dependerão de análise específica, pois necessitam de certa ade-
quação à zona ou ao setor. Essas atividades poderão ser apreciadas pelo órgão responsável do
Poder Público Municipal, que indicará as adequações a serem realizadas para implantação de tal
atividade, evitando a ocorrência de conflitos com o entorno e com o sistema de acessibilidade
e de mobilidade. A permissão para a localização de qualquer atividade de natureza perigosa,
incômoda ou nociva dependerá de licença ambiental expedida pelo órgão competente.
::: Proibidas – atividades de categoria, porte ou natureza consideradas perigosas, incômodas ou
incompatíveis com as finalidades da zona ou setor correspondente. Serão consideradas como
de uso proibido, em cada zona ou setor de uso, todas as atividades que não estejam relacionadas
nas outras tipologias de usos citados.
Cada zona deverá ter seu lote mínimo definido na legislação, a fim de garantir a ocupação homo-
gênea das diversas áreas da cidade, evitando que se formem ou permaneçam os vazios urbanos para
que a infraestrutura seja otimizada.
O uso do solo urbano pode ser classificado conforme as seguintes categorias:
::: Habitacional – destinado à habitação familiar permanente ou transitória.
::: Comunitário – destinado a atividades como: educação, lazer, cultura, saúde, assistência social
e culto religiosos.
::: Comercial e serviço – destinados à estabelecimentos onde ocorrem a circulação de mercadorias
e a prestação dos mais variados serviços.
::: Industrial – caracterizados por atividades de transformação de insumos e produção de bens.
::: Conservação – destinados a atividades que tenham baixo impacto na ocupação do solo.
::: Preservação – caracterizados por elementos naturais que necessitam de total preservação,
como rios, lagos, bosques e mangues.

Em todas as zonas ou setores urbanos é permitido que aconteça o uso de mais de uma dessas
categorias dentro do mesmo lote, desde que sejam atendidas as classificações e regras estabelecidas
pela lei.
As atividades urbanas para uso comercial, serviços e industrial podem ainda ser classificadas pelas
seguintes características:
Porte:
::: Pequeno porte – área construída de até 100m².
::: Médio porte – área construída entre 100m² e 400m².
::: Grande porte – área construída superior a 400m².
Natureza:
::: Perigosas – atividades que possam dar origem a explosões ou incêndios, assim como possam
resultar na produção de gases, poeiras e detritos considerados danosos à saúde ou que repre-
sentam perigo à vizinhança.
::: Incômodas – atividades que possam causar perturbações à vizinhança.
::: Nocivas – atividades que envolvam manipulação de materiais que possam prejudicar a saúde,
ou ainda cujos resíduos possam poluir o meio ambiente.
::: Adequadas – atividades que são compatíveis com a zona ou setor em questão e que não se
enquadrem nas classificações anteriores.
::: De impacto – atividades que possam causar alteração no ambiente vizinho, por aumento con-
siderável no atendimento da infraestrutura local, ou ainda que exijam estudo de licenciamento
especial por parte dos órgãos competentes do município.
Cada zona ou setor possui ainda critérios para construção de edificações nos lotes, que são esta-
belecidos pelos seguintes parâmetros de ocupação:
::: Taxa de ocupação – percentual expresso pela relação entre a área de projeção da edificação
sobre a área do lote ou terreno onde se pretende edificar.
::: Coeficiente de aproveitamento – fator que, multiplicado pela área do terreno, define a área
máxima construída admitida nesse mesmo lote ou terreno (potencial construtivo).
::: Altura – dimensão vertical máxima da edificação, medida de seu ponto mais alto até o nível do
terreno, podendo ser expressa em metros ou pelo número de pavimentos.
::: Recuo – distância mínima entre a fachada da edificação e o alinhamento predial existente.
::: Afastamento – distância mínima permitida entre a edificação e as divisas laterais e de fundos
do lote.
::: Taxa de permeabilidade – percentual da área do terreno que deve ser mantido permeável,
livre de qualquer edificação ou pavimentação. Essa taxa poderá ser reduzida se implantados
mecanismos de contenção de cheias, como cisternas ou bacias de contenção.
::: Dimensão do lote – é estabelecida para fins de parcelamento do solo e ocupação do lote e
indicada pela testada e área mínima. Os terrenos de esquina terão acrescidos à testada mínima,
o recuo obrigatório previsto para a zona onde o terreno se localiza.
A figura a seguir apresenta o zoneamento de Fortaleza, CE, objeto do Plano Diretor de 2006. Esse
zoneamento exemplifica o que foi relatado anteriormente, no que diz respeito à divisão da cidade con-
forme as diversas características locais.
Disponível em: <www.sepla.fortaleza.ce.gov.br/images/stories/03%20-%20Zoneamento_Urbano.jpg>.

Zoneamento – Fortaleza, CE, 2006.
Parâmetros urbanísticos
A paisagem da cidade vai sendo formada conforme seus parâmetros estabelecidos pela Lei do
Zoneamento de Uso e Ocupação do Solo. Os diversos parâmetros permitem a diferenciação dos setores
da cidade, como áreas onde somente é permitida a construção de residências familiares com apenas
um pavimento, áreas onde é permitida a construção de pequenos edifícios com até quatro pavimentos,
ou áreas onde são permitidos arranha-céus, cada qual com menor ou maior adensamento habitacional,
formando então o panorama e a paisagem urbana. Os setores também podem ser percebidos conforme
seus usos, como os setores onde somente acontecem habitações, ou onde prevalece o comércio, ou
ainda, os usos industriais.
Nos diferentes setores da cidade, os usos, que devem ser definidos por lei, normalmente são divi-
didos nas seguintes zonas:

::: Zona central – local onde ocorre grande concentração de atividades, contendo, geralmente,
o centro histórico da cidade.
::: Zona residencial – dividida de acordo com a maior ou menor possibilidade de adensamento1
do território urbano, tanto populacional quanto construtivo.
::: Zona de serviço – que acontece ao longo de grandes eixos viários urbanos, contendo ativida-
des comerciais e de serviços, sendo estas geradoras de grande tráfego de carros e pessoas.
::: Zona industrial – local destinado à implantação de atividades industriais de todos os portes,
podendo ainda ser classificada de acordo com a poluição a ser gerada.
::: Zona de uso misto – onde podem ocorrer várias atividades urbanas, sendo caracterizadas
como apoio às zonas industriais e de serviços.
::: Áreas de Proteção Ambiental (APAs) – são geralmente extensas áreas verdes, com certo
grau de ocupação humana, dotadas de tributos ambientais de relevante importância para a
qualidade de vida da população, e possuem como principal objetivo a proteção da diversidade
biológica, sendo necessária, portanto, a disciplina do processo de ocupação para assegurar a
sustentabilidade do uso dos recursos naturais ali presentes. Essas áreas geralmente compõem
as bacias de captação de água potável, denominadas de mananciais, e necessitam de restri-
ções para a sua ocupação. As APAs, como são denominadas, possuem leis ambientais federais
e estaduais específicas que devem ser observadas na legislação municipal de uso e ocupação
do solo.
::: Setor especial – área onde ocorre condição especial de ocupação, na qual são definidos cri-
térios que considerem as diretrizes de ocupação da cidade, porém com características que
a definam como área diferente em relação às demais, pois estão condicionadas por fatores
externos relevantes. Uma das áreas que devem ter especial atenção, por exemplo, diz respeito
às atingidas pelo cone da aeronáutica, ou seja, as que devem possuir restrições para o pouso
e decolagem de aeronaves. Essas áreas devem ser objeto de detalhados estudos, justamente
pelas inconveniências que veem apresentando às ocupações de seu entorno. Também as áreas
próximas a linhas férreas que cruzam linearmente as áreas urbanas devem possuir especial
tipologia para a ocupação.
Há ainda algumas áreas na cidade onde estão localizados certos espaços, tanto edificados como
espaços abertos, onde existe certa importância histórica relevante para o município. Tendo em vista a
proteção e preservação desse patrimônio, deve ser estabelecida condição especial de ocupação dessa
área, ou mesmo a transferência a terceiros do potencial construtivo permitido no imóvel, objeto de limi-
tações urbanísticas, aos que doarem ao município o imóvel sob proteção e preservação. Esses espaços
podem ter duas classificações: unidades de interesse de preservação e unidades de conservação.
Pode também se aplicar, nesses casos, a desapropriação parcial ou total de imóveis necessários
à adequação do sistema viário e à instalação de equipamentos urbanos e comunitários de uso público.
Essas ações, de total interesse da cidade, podem vir a ser objeto de aplicação de instrumento do Estatuto
da Cidade2 denominado Direito de Preempção, que deverá estar previsto pelo Plano Diretor Municipal e
que permite ao Poder Público a preferência na compra de áreas para esses fins.
1 Relação habitantes ou metros quadrados construídos por território, normalmente a medida utilizada é m²/ha (hectare) ou hab/ha (hectare).
2 Lei 10.257, de 10 de julho de 2001.

Todas as questões contidas na Lei de Uso e Ocupação do Solo Urbano vão sempre influenciar o
mercado imobiliário, pois as áreas serão mais ou menos valorizadas pela possibilidade de seu potencial
construtivo como também pela oferta de infraestrutura que possui.
É bastante importante estar sempre atento a essas observações, e à discussão para a revisão, o
aperfeiçoamento e modificações na Lei de Zoneamento de Uso e Ocupação do Solo, que a cada 10 (dez)
anos deve ser feita. Algumas vezes essas modificações podem mudar totalmente o panorama das valo-
rações imobiliárias.
Texto complementar
Proposta de revisão do Plano Diretor Estratégico do município: revisão ou
descontinuidade no planejamento de São Paulo?
(MAGLIO, 2007)
A legitimidade do Plano Diretor Estratégico do município de São Paulo (PDE) foi construída por
meio da transparência em sua elaboração, construção participativa e pela atualidade de aplicação
dos instrumentos da Lei Federal do Estatuto das Cidades em sua elaboração, que o transformaram
em paradigma para os municípios que desde 2002 vem atualizando seus planos diretores. Além disso,
o PDE 2002-2001 foi aprovado por unanimidade pela Câmara Municipal com a aprovação da Lei
Municipal 13.430/02 em 2002.
Dando consequência ao Plano Diretor Estratégico no período 2003-2004 e após cerca de 300
reuniões públicas, foram amplamente discutidos e finalmente aprovados os Planos Regionais Estra-
tégicos (PRES) para cada uma das 31 subprefeituras, em um processo que respeitou a diversidade
das regiões da cidade, em sintonia com uma nova disciplina de uso do solo, esta também aprovada
por meio da Lei Municipal 13.385/04.
Dessa forma, com a aprovação dessas legislações retomou-se de forma republicana o processo de
planejamento e criou-se um patrimônio da cidade e uma conquista democrática dos seus cidadãos.
Desde então poucas iniciativas foram tomadas pelo atual governo municipal para implementar o
PDE e os instrumentos urbanos por ele criados, e nenhuma delas buscaram vincular o PDE e os PRES ao
orçamento municipal, para que seus objetivos e ações estratégicas fossem consolidados de forma a ga-
rantir a continuidade do processo de planejamento e a melhoria da qualidade urbana em nossa cidade.
A continuidade nos processos de planejamento urbano vem sendo construída com sucesso
pelas metrópoles latino-americanas, como Bogotá e Santiago do Chile, que buscam solucionar seus

problemas comuns e criar um novo caminho para as metrópoles dos países em desenvolvimento,
tais como maior sustentabilidade ambiental, segurança, valorização do espaço público, habitação,
melhoria nos sistemas de transporte de massas.
Infelizmente, no caso da nossa tão sofrida São Paulo, o excesso de partidarização política da
administração pública e a tendência tradicional à subordinação ao mercado imobiliário vêm colo-
cando em risco a continuidade dessas conquistas duramente alcançadas após 32 anos de falta de
planejamento e casuísmos urbanísticos de toda espécie, com Planos Diretores que nunca saíram do
papel e com operações urbanas guiadas pelos interesses exclusivos do mercado.
Entretanto, as regras para a elaboração da revisão do PDE abrem a possibilidade de criar pro-
fundas alterações nos seus conteúdos, conceitos e diretrizes de zoneamento, indo além do que esta-
belecia o artigo 293 do PDE. Esse artigo prevê que o executivo deveria encaminhar à Câmara Munici-
pal o projeto de revisão do Plano Diretor Estratégico em 2006, adequando as ações estratégicas nele
previstas e acrescentando áreas passíveis de aplicação dos instrumentos previstos na Lei Federal
10.257/2001 – Estatuto da Cidade e, também, no parágrafo único desse mesmo artigo, que o execu-
tivo coordenará e promoverá os estudos necessários para a revisão prevista no caput desse artigo.
Porém, essa diretriz de revisão vem sendo desrespeitada e o que vem acontecendo contraria
flagrantemente a Lei Federal do Estatuto das Cidades e a Lei Orgânica do Município (artigo 123,
parágrafo 3.º), quanto às exigências de transparência na discussão e participação da comunidade em
todas as fases do planejamento municipal.
A proposta apresenta alterações estruturais, como a retirada das políticas de desenvolvimento se-
toriais e respectivos objetivos, diretrizes e metas, as regras que disciplinam e classificam as vias em re-
lação ao uso do solo, as ZEIS – Zonas Especiais de Interesse Social e o Coeficiente de Aproveitamento
Máximo para construir na cidade, previsto de quatro mudando-o para até seis vezes a área dos terrenos.
Assim, propõe-se a modificação, desses e outros conceitos fundamentais construídos durante a
discussão e formulação pública do PDE em 2004, rompendo com a transparência e com a construção
de um processo de planejamento construído após 32 anos de autoritarismo e de dificuldades viven-
ciados pela cidade. A elaboração do PDE retomou um processo de planejamento e transparência
que garantiu a possibilidade de participação da sociedade paulistana para que o Plano Diretor se
realize e sofra as devidas revisões de forma democrática.
Pelo site da Sempla apresenta-se uma minuta de revisão do PDE com cerca de 600 artigos apre-
sentados e lá pelas tantas somente um leitor atento vai perceber a “criação de uma anistia constru-
tiva interna ao próprio PDE com a proposta do Termo de Compensação Urbanística inserida para
anistiar imóveis irregulares em relação às leis de uso do solo”.
Essa e outras alterações são incluídas sem nenhuma justificativa, num exercício de “antiplane-
jamento”, onde políticas de desenvolvimento são retiradas, metas e objetivos são eliminados, sem
explicitar quais artigos ou itens são objeto de revisão e por quê. Que avaliação da implementação do
PDE levou à necessidade de mudanças tão profundas?
O que se pretende com essas e outras alterações?
O texto da revisão, pelo bem da transparência, deve esclarecer, avaliar e justificar o que está
sendo objeto de “revisão”, e não apenas repetir como “mantra” cerca de 600 artigos, vários deles

repetindo os da lei em vigor, para que se descubram ao longo do texto, artigos com mudanças es-
truturais ali escondidos. Por exemplo: a mudança da classificação do sistema viário municipal e as
alterações conceituais em relação às Zonas Especiais de Interesse Social (ZEIS 3), e artigos contendo
pérolas, tais como ”valem coeficientes de aproveitamentos máximos da legislação de uso do solo de
1972 no território das subprefeituras, mesmo que estes tenham sido reduzidos pelo próprio plano
regional”.
Ora, a revisão do PDE não foi prevista para alterar os fundamentos do PDE, sob pena de fazer o
planejamento urbano ficar ao sabor das administrações e partidos políticos e das pressões momen-
tâneas e aos jogos de interesse. Importante, como coloca o recém-lançado “Movimento Nossa São
Paulo, Outra São Paulo”, é dar maior estabilidade ao Plano Diretor, uma vez que este já é lei, e tornar
seu cumprimento cada vez mais exigido ao prefeito e toda a administração pública. É exatamente o
contrário de incluir uma anistia, como um antiplano que prevê formas simples e onerosas de corrigir
as atitudes de quem constrói sem atender a própria Lei do Plano Diretor.
Mais compromissos com a estabilidade, e não menos compromissos é o mínimo que se exige
daqueles que respeitam e querem construir uma cidade ambientalmente sustentável e inclusiva. Se
for para revisar, há bons elementos a serem incluídos, que poderiam aumentar a responsabilidade
social e ambiental do Plano, por exemplo, incluir indicadores ambientais de sustentabilidade como
metas a atingir na cidade: em relação à despoluição do Tietê, taxas de redução da ocupação dos ma-
nanciais, índices de aumento do transporte público, aumento das áreas de lazer e espaços públicos,
corredores de ônibus exclusivos e linhas de trens urbanos e de metrô, como se faz em Bogotá e
Santiago do Chile.
Uma revisão minimamente séria deve apresentar uma Avaliação Ambiental e Urbanística Estra-
tégica dos efeitos dos adensamentos de áreas propostos pelo PDE, pelo zoneamento, e pelas Opera-
ções Urbanas em relação a várias regiões com coeficientes de aproveitamento maiores do que um e
que já apresentam os impactos ambientais deles decorrentes, isto é, pelo aumento de viagens sem
suficiente rede de transporte de massa, pressão sobre infraestrutura de esgotos e poluição dos rios,
a poluição do ar e perda de espaços públicos, e outros problemas que estão, infelizmente, presentes
no dia a dia da cidade.
Os procedimentos de revisão do PDE adotados pela Secretaria de Planejamento do Município
de São Paulo contrariam flagrantemente o Estatuto da Cidade que exige participação direta dos
cidadãos no processo.
Manutenção e ampliação dos objetivos e das metas do PDE e inclusão de indicadores ambien-
tais! Não ao retrocesso de fazer revisões ao sabor das vontades do prefeito ou das pressões de gru-
pos de interesse!
Engenheiro Civil, Ph.D. em Saúde Ambiental, Consultor em Planejamento Urbano e Ambiental,

Coordenador da equipe do PDE e dos PRES na Gestão Marta Suplicy.

Atividades
1. Observe 2 (duas) quadras da sua cidade e faça uma comparação entre o uso atual ocorrido nelas e
o uso proposto pela legislação de zoneamento de uso e ocupação do solo urbano.
2. Busque a Lei do Zoneamento de Uso e Ocupação do Solo do seu município e de outro e elabore
um estudo comparativo entre elas.

Gabarito
1. Escolha uma rua, de preferência alguma rua central que seja de relevante importância para a sua
cidade, e faça um esboço de duas quadras que ocorrem ao longo dela, apenas dos terrenos volta-
dos para essa rua, dos dois lados dela;
Anote então, em desenho, qual o uso que está sendo praticado dentro dos lotes;
Após esse levantamento, consulte o mapa de zoneamento municipal e faça a comparação do uso
proposto e do uso levantado in loco1;
Perceba quais os lotes que realmente seguem o zoneamento e quais estão fora do padrão estabe-
lecido. Isso pode indicar futuros investimentos em edificações dentro dos padrões urbanísticos.
2. Observe as questões semelhantes entre as duas leis municipais, como parâmetros de ocupação
(taxa de ocupação, tamanho dos lotes, taxa de permeabilidade).
Observe também quais os principais parâmetros que se diferenciam, tentando identificar qual
seria o real motivo para isso, que podem variar tanto pelo relevo natural do município, quanto
pela indução da ocupação que se pretende dar para o município.
1 in loco – no local.

Acessibilidade
e mobilidade urbana:
percebendo a importância da
dinâmica urbana aliada à estrutura
viária e ao modo de transporte
Sistema viário
As áreas urbanas caracterizam-se pela grande movimentação, basicamente entre os espaços de
habitar e os de trabalhar, principalmente nas grandes cidades, e que poderíamos chamar de pendular.
Esses tipos de movimentações, que veem a ser fluxos relacionados ao consumo, lazer, educação, comu-
nicações e atividades econômicas, constitui-se numa integração entre algumas áreas, bairros, municí-
pios, estados. O Censo Demográfico de 20001 investigou o movimento pendular ou o deslocamento
para o trabalho e estudo nas cidades brasileiras, que se constitui em um dos indicadores mais relevantes
para a aferição do nível de integração.
Os dados do Censo Demográfico 2000 revelaram que, no Brasil, 7,4 milhões de pessoas trabalhavam
ou estudavam em municípios diferentes daqueles onde residiam. Esse movimento que deveria ser sim-
ples e seguro, a cada dia se mostra mais perigoso e com inúmeros riscos à população. A poluição sono-
1 Censo Demográfico 2000 – Resultados da Amostra – Migração e Deslocamento – 2000.

106 | Acessibilidade e mobilidade urbana: percebendo a importância da dinâmica urbana
aliada à estrutura viária e ao modo de transporte
ra, do ar e ambiental, que se apresenta nos grandes congestionamentos, vem provocando estresse na
população, doenças, assim como inúmeras perdas econômicas. Também existem questões relativas à
desvalorização de determinadas áreas, pelo uso excessivo de algumas vias.
Para o administrador público tudo isso representa desafios, tanto em termos de custos de manu-
tenção das vias, quanto em relação aos aspectos inevitáveis ligados aos acidentes de trânsito. Alguns
podem dizer que são traços incontestáveis do progresso, mas outros sabem que a falta de organização
desses espaços é que vem provocando desgastes tanto para o Poder Público quanto para a população.
Desde que o homem se estabeleceu em locais fixos, as vias de passagem se tornaram elementos
essenciais para o comércio, para o intercâmbio entre as cidades como também para as conquistas de
outros territórios.
A essa movimentação dá-se o nome de mobilidade: “[...] resultado da interação dos deslocamentos
de pessoas e bens entre si e com a própria cidade”. 2
Por mais de três mil anos a maneira como as pessoas se deslocavam se mostrou bastante rudi-
mentar, pois os meios de transportes eram a pé, a cavalo, em carroças ou em barcos. Os veículos (au-
tomóveis, trens a vapor, navios, aviões) vieram após a Revolução Industrial, alterando o conceito sobre
mobilidade dentro dos espaços urbanos ou para alcançar outros espaços urbanos ou rurais. As áreas de-
dicadas aos veículos cresceram e sofreram mudanças, exigindo um avanço nas regras a fim de garantir
a ordem e a mobilidade de todos.
Algumas formas de expressar a condição e a imagem da rua em épocas mais remotas podem
ser observadas pela seguinte observação: “[...] Mas na rua temos apenas grupos desarticulados de in-
divíduos – a “massa” humana que povoa as nossas cidades e que remete sempre à exploração e a uma
concepção de cidadania e de trabalho que é nitidamente negativa" (DA MATTA, 1986, 29).
A liberdade proporcionada pelos veículos é de tamanha importância que não se podem mais rea-
lizar vários serviços sem a presença dele, assim como a realização das várias atividades humanas dentro
da cidade. A mobilidade é o elemento balizador do desenvolvimento urbano, e que aliada ao transporte
representa também o conceito de acessibilidade, constituindo-se numa grande preocupação atual, pois
a maior parte da população mora e procura nos centros urbanos as oportunidades de trabalho, educação,
centros de compras, lazer, hospitais e postos de saúde.
Essas questões contribuem para o aumento considerável da quantidade de veículos que circulam
pelas cidades, e como consequência traz a falta de locais para estacionamentos, enormes congestiona-
mentos em horários de pico e o desgaste da pavimentação. A resolução desses problemas é o grande
desafio da mobilidade urbana.
A mobilidade e a acessibilidade estão representadas: a) pelo sistema viário, que possui a função
de permitir a circulação na cidade como também o acesso aos edifícios e b) pelo transporte que pro-
porciona deslocamentos por meio de veículos, dentro e fora da cidade. Assim, as características das vias
têm relação direta com a tipologia de uso e ocupação ao longo delas (rua residencial, comercial), como
também possuem ligação com o transporte que por elas circulam.
2 Cartilha: A Mobilidade Urbana no Planejamento da Cidade – IBAM/ Ministério das Cidades – 2006.

Acessibilidade e mobilidade urbana: percebendo a importância da dinâmica urbana | 107
De acordo com o Código de Trânsito Brasileiro – Lei 9.503, de 23 de setembro de 1997, as vias são
conceituadas como:
Art. 2.º São vias terrestres urbanas e rurais as ruas, as avenidas, os logradouros, os caminhos, as passagens, as estradas e
as rodovias, que terão seu uso regulamentado pelo órgão ou entidade com circunscrição sobre elas, de acordo com as
peculiaridades locais e as circunstâncias especiais.
Além de as vias darem uma legibilidade ao espaço por meio de uma hierarquia (via estrutural,
coletora, local) devem apresentar dimensões compatíveis ao uso lindeiro3 e ao transporte, inclusive com a
previsão de pontos de parada ou pistas exclusivas para as diversas tipologias. O traçado das vias tem rela-
ção direta com o sítio em que serão implantadas, ou seja, compatibilidade com as formas topográficas.
Hierarquia viária
O sistema viário é organizado segundo uma hierarquia de vias, isto é, conforme sua função e impor-
tância para o conjunto na estrutura urbana. A hierarquia pressupõe a ideia de que o espaço urbano é algo
heterogêneo e constituído de partes distintas, com graus de referências no contexto da cidade como um
todo.
Essa hierarquia é feita de acordo com algumas características locais e específicas para cada área
e deve levar em consideração: acessos, fluxos, velocidades, localização, interseções, serviços, podendo
seguir esta tipologia:
::: Vias primárias – de transição (tráfego de passagem e tráfego local), expressas, estruturais e
arteriais.
::: Vias secundárias – coletoras e perimetrais.
::: Vias locais.
::: Vias especiais – via parque, via exclusiva para pedestres, via especial para transporte coletivo.
Sobre as vias, o Código de Trânsito Brasileiro, Lei 9.503 /97, diz:
Art. 60. As vias abertas à circulação, de acordo com a sua utilização, classificam-se em:
I - vias urbanas:
a) via de trânsito rápido;
b) via arterial;
c) via coletora;
d) via local.
II - vias rurais:
a) rodovias;
b) estradas.
3 Ocupação dos lotes ao longo da via.

A hierarquização viária possibilita a racionalização de custos de implantação e manutenção (relação

com a densidade demográfica, com a infraestrutura e com a tipologia de transporte), a facilidade de
legibilidade do espaço e, portanto, de orientação e a diversidade espacial.
A via local não faz parte do sistema viário principal da cidade; sua função é a circulação local de
veículos, dentro dos bairros e vilas, permitindo o acesso aos lotes. A via secundária possui a função de
ligação entre as vias primárias e as locais, proporcionando a ligação entre várias partes da cidade. A via
primária se destina ao trânsito de passagem, possuindo maior volume de trânsito.
Para um estabelecimento da hierarquia viária adequada ao uso do solo e ao transporte, necessita-
-se de ações concretas também quanto à execução de passeios, calçadas e faixas de segurança para a
travessia e para a circulação de pedestres, de iluminação das vias e locais públicos, de instalação de
semáforos para veículos e para pedestres, de faixas de proteção para ciclistas e motociclistas e princi-
palmente a construção de facilidades para pessoas que tenham necessidades especiais, como crianças,
idosos, mulheres grávidas e pessoas com problemas visuais e de locomoção.
Uma hierarquia viária também pode prescindir de ações relativas à compensação das partes im-
permeáveis, representadas pelas áreas pavimentadas, o que remete ao estabelecimento de um paisa-
gismo voltado à diminuição dessas áreas impermeáveis, feito a partir de jardins gramados, arbustos e
árvores de grande porte, que deverá estar adequado à hierarquia viária.
Dimensionamento das vias

As vias públicas devem estar dimensionadas de acordo com a sua importância, função e utilização,
dentro da malha viária urbana. Devem ser objeto de estudos para a determinação da sua capacidade
para atender à circulação de veículos e pedestres, assim como possibilitar acessos aos usos lindeiros.
Suas principais partes componentes são o passeio, também conhecido como calçada, a caixa de rola-
mento ou leito carroçável, o canteiro central e as ilhas. No passeio temos a parte impermeável para a
circulação de pedestres, e a parte permeável para o plantio de vegetação. Na caixa de rolamento temos
a faixa de circulação de veículos (pistas) e a faixa para estacionamento e paradas para o transporte
coletivo. O canteiro central serve como elemento para separar as pistas em vias mais largas e as ilhas são
utilizadas para proporcionar a organização do tráfego em determinados cruzamentos.
A via pública também serve para a execução e localização das redes de infraestrutura das cidades,
como as de água, esgoto, drenagem de águas pluviais, gás e redes de cabos óticos.
Caracterizadas como espaços públicos, as vias devem proporcionar legibilidade à cidade por meio,
principalmente, do seu dimensionamento, assim como devem receber tratamento paisagístico para
proporcionar conforto ambiental aos usuários. Nos passeios deve estar disposta a vegetação, onde o
espaçamento entre as espécies não deve prejudicar os acessos às edificações, a circulação de pedestres
nem tampouco o revestimento dos pisos. Dessa forma, deve-se evitar o plantio de arborização que pos-
sua raízes superficiais como também que não prejudiquem as redes de infraestrutura.
De acordo com o Anexo I do Código de Trânsito Brasileiro, instituído pela Lei 9.503, de 23 de setembro de 1997, “via”, tem
o seguinte conceito: “superfície por onde transitam veículos, pessoas e animais, compreendendo a pista, a calçada, o
acostamento, ilha e canteiro central”.

Conforme suas características, podemos exemplificá-las das seguintes formas:

Beco – rua estreita e curta, em geral fechada num extremo.
Rua – via pública para circulação urbana, total ou parcialmente ladeada de casas.
Avenida – logradouro mais largo e importante que a rua.
Estrada – via rural não pavimentada.
Rodovia – via rural pavimentada.
A largura média das pistas para as diferentes tipologias de vias, tendo em vista a largura dos
veículos existentes atualmente, pode seguir o dimensionamento apresentado no quadro abaixo, sendo
que cada município deve estabelecer, em legislação apropriada, a sua hierarquia, como também, as
dimensões mais apropriadas para cada situação.
Sugestão para dimensionamento de vias urbanas
Tipo de via Largura ideal (m) Largura mínima (m)

Avenidas de tráfego rápido 3,50m 3,20m
Ruas principais de velocidade média 3,50m 3,00m
Ruas residenciais de tráfego lento 3,00m 2,70m
A capacidade das vias para transportar pessoas pode ser observada no quadro a seguir:
Capacidade de faixas de tráfego de vias asfaltadas (veículos leves)
(VASCONCELLOS, 2005, p.17.)

Capacidade veicular Capacidade em pessoas(3)
Tipo de via (veículos/hora/faixa) (pessoas/hora/faixa)
Coletora, com semáforos 700(1) 1 050
Arterial, com semáforos. 1 000(2) 1 500
Trânsito rápido 2 000 3 000
(1) Considerando 40% de tempo de verde para a via.
(2) Considerando 60% de tempo de verde para a via.
(3) Considerando 1,5 pessoas por automóvel.
Segundo o Código de Trânsito Brasileiro, Lei 9.503 / 97, as velocidades permitidas são as seguintes:
Art. 61. A velocidade máxima permitida para a via será indicada por meio de sinalização, obedecidas suas características
técnicas e as condições de trânsito.
§1.º Onde não existir sinalização regulamentadora, a velocidade máxima será de:
I - nas vias urbanas:
a) oitenta quilômetros por hora, nas vias de trânsito rápido;
b) sessenta quilômetros por hora, nas vias arteriais;
c) quarenta quilômetros por hora, nas vias coletoras;
d) trinta quilômetros por hora, nas vias locais;
II - nas vias rurais:
a) nas rodovias:

1) 110 (cento e dez) quilômetros por hora para automóveis, camionetas e motocicletas (Redação dada pela Lei
10.830/ 2003);
2) noventa quilômetros por hora, para ônibus e micro-ônibus;
3) oitenta quilômetros por hora, para os demais veículos;
b) nas estradas, sessenta quilômetros por hora.
§2.º O órgão ou entidade de trânsito ou rodoviário com circunscrição sobre a via poderá regulamentar, por meio de
sinalização, velocidades superiores ou inferiores àquelas estabelecidas no parágrafo anterior.
Art. 62. A velocidade mínima não poderá ser inferior à metade da velocidade máxima estabelecida, respeitadas as con-
dições operacionais de trânsito e da via.
Quadro-resumo com as velocidades nas vias urbanas
Código de Trânsito
Brasileiro.
Trânsito urbano Velocidade máxima (km/h)
Trânsito rápido 80
Arterial 60
Coletora 40
Local 20
Quadro-resumo com as velocidades nas vias rurais
Código de Trânsito
Brasileiro.
Trânsito rural Velocidade máxima (km/h)
Rodovias estaduais ou federais:
– automóvel e caminhonete 110
– ônibus e microônibus 90
– outros 80
Estradas municipais 60
As vias urbanas estão disciplinadas, também, pela Associação Brasileira de Normas Técnicas
(ABNT), por meio da NBR 6973/83, que tem por objetivo fornecer diretrizes gerais para a formulação
do Sistema de Classificação de Vias Terrestres, excluídas as ferrovias ou similares, bem como as pistas de
corrida e de aeroportos.
Outras normatizações para as vias urbanas aparecem na NBR 9050/2004, que trata da acessibili-
dade a edificações, mobiliário, espaços e equipamentos urbanos, estabelecendo critérios e parâmetros
técnicos a serem observados quando do projeto, construção, instalação e adaptação de edificações,
mobiliário, espaços e equipamentos urbanos às condições de acessibilidade.
A NBR 9050/2004 visa atender aos preceitos da acessibilidade universal, prevendo circulação
segura para os diferentes grupos sociais com restrição visual (cegos), com restrição de mobilidade (ca-
deirantes), e de subnormalidade (gestantes, idosos, crianças).

Transporte público
O transporte público é submetido ao controle por parte do governo, que de certa forma controla
os tipos de veículos utilizados e a tarifa a ser cobrada. No Brasil, grande parte da frota do transporte
público é gerenciada por parcerias público-privadas. Nesse modelo, cabe ao Poder Público o plane-
jamento, a organização e o controle dos serviços, além de instituir uma política tarifária e a forma de
remunerar as empresas; e cabe às empresas concessionárias ou permissionárias a operação do serviço,
seguindo as predeterminações estabelecidas.
O transporte público coletivo apresenta uma alternativa de substituição ao transporte individual,
reduzindo a poluição ambiental e o número de veículos transitando nos centros urbanos. Esse tipo de
transporte é de fundamental importância, pois muitas são as pessoas que dependem e utilizam-no.
Os diferentes modos de transporte podem ser apresentados com a seguinte classificação:
::: Modo coletivo – metrô, trem, ônibus, transporte fretado, transporte escolar e lotação.
::: Modo individual – automóvel, táxi, motocicleta, bicicleta e outros.
Também pode ser considerado um modo a viagem realizada a pé, da origem ao destino, quando
a distância percorrida é superior a 500 metros (5 quadras), ou o motivo da viagem é trabalho ou escola,
independentemente da distância percorrida.
Os veículos de transporte público podem possuir ou não um espaço exclusivo para sua circulação.
Na maioria dos casos eles acabam por circular juntamente com os outros veículos, pois o custo de im-
plantação de um sistema especial torna-se muito caro para algumas cidades.
O ônibus é o meio mais comum de transporte público utilizado. Tem sua capacidade variada con-
forme a tipologia do veículo: micro-ônibus, ônibus comum, articulado e biarticulado. E os trens e metrôs
urbanos são meios de transporte com maior capacidade de passageiros.
O trem é a forma mais antiga de transporte urbano, porém, no Brasil, foi sendo aos poucos aban-
donado e substituído por outros meios de transporte como o metrô, que pode ser subterrâneo, de
superfície ou em pistas elevadas, e é movido à energia elétrica, característica própria muito relevante.
O metrô, caracterizado como sistema de alta capacidade e articulador do transporte público, foi desen-
volvido com o objetivo de aumentar a agilidade do transporte coletivo, podendo, inclusive, obter uma
velocidade maior.
O transporte público apresenta algumas vantagens em relação ao transporte particular. Possui
um menor custo unitário, sendo, dessa forma, um meio de transporte acessível à população de baixa
renda; diminui a necessidade de ampliação do sistema viário, assim como elimina grandes áreas para
estacionamentos, diminuindo, consideravelmente, os acidentes de trânsito.
Alguns estudos demonstram que o espaço viário por passageiro é em média 18 vezes menor no
transporte coletivo (ônibus), e que em horários de pico chega a ser 40 vezes menor. Em relação ao metrô
essa relação chega a 60 vezes menor ou mais.

A figura a seguir ilustra a excessiva ocupação do espaço viário nas viagens por automóvel em
relação ao transporte por ônibus e a pé. Outro dado relevante é o consumo de energia por passageiro
transportado, cerca de cinco vezes maior no transporte por automóvel em relação ao ônibus. No que
se diz respeito à poluição atmosférica, os resultados também são favoráveis ao ônibus, levando-se em
consideração a quantidade de poluentes gerados pelos automóveis em questão, e o contingente de
cada um, em circulação diária dentro do espaço urbano.
Carro. A pé. Ônibus.

Visualização do espaço viário ocupado para transportar cerca de 70 pessoas em diferentes modos de transporte urbano.
A cidade que quiser resolver o problema da locomoção de seus habitantes com automóveis am-
pliará cada vez mais as áreas centrais de circulação e estacionamento, até o extremo em que não existi-
rão mais edifícios; aí deixará de existir também a cidade (MARQUES, 2003, p. 12).
As transformações pelas quais as cidades passaram devem ser enfrentadas com ações que mini-
mizem seus efeitos negativos. Contudo, as proposições devem ser absorvidas por toda a comunidade
na procura de uma melhor qualidade de vida urbana.
A acessibilidade e a mobilidade urbana também influenciam na apropriação do solo urbano,
determinando a valorização ou a decadência de algumas áreas das cidades.
O impacto da restrição de mobilidade e acessibilidade sobre a economia em dez cidades pesquisadas em estudo do IPEA/
ANTP (Impactos Sociais e Econômicos dos Acidentes de Trânsito nas Aglomerações Urbanas Brasileiras) estimou que os
gastos resultantes dos congestionamentos chegassem a R$450 milhões por ano. (IPEA/DENATRAN/ANTP – 2003)4
Em algumas cidades têm surgido alternativas para driblar os congestionamentos. A mais utilizada
atualmente é o transporte em duas rodas, mais precisamente o feito por motocicletas. Pela ausência de
um maior disciplinamento, isso vem ocasionando grandes transtornos e acidentes nas vias públicas.
Outras cidades vêm adotando a utilização de bicicletas, como é o caso da cidade de Paris, na França,
com o Sistema da Bicicleta da Liberdade. “O aumento de pessoas andando de bicicleta parece estar
começando a chamar a atenção para esse tipo de transporte e mudando a mentalidade sobre o uso de
carros” (Jornal Gazeta do Povo, Curitiba, PR, 20 de agosto de 2007, p. 22).
4 Brasília IPEA: ANTP, 2003. Impactos sociais e econômicos dos acidentes de trânsito nas aglomerações urbanas brasileiras: relatório executivo.
As cidades cada vez mais necessitam buscar alternativas para a locomoção da população, aliando
o planejamento dos transportes ao planejamento urbano e às alternativas de uso e ocupação do solo,
assim como a acessibilidade às áreas rurais e aos outros centros.
Texto complementar
Conceitos e definições legais
Código de Trânsito Brasileiro (CTB)
(DENATRAN,2007)
Anexo I
Acostamento – parte da via diferenciada da pista de rolamento destinada à parada ou estacio-
namento de veículos, em caso de emergência, e à circulação de pedestres e bicicletas, quando não
houver local apropriado para esse fim.
Bicicletário – local, na via ou fora dela, destinado ao estacionamento de bicicletas.
Bordo da pista – margem da pista, podendo ser demarcada por linhas longitudinais de bordo
que delineiam a parte da via destinada à circulação de veículos.
Calçada – parte da via, normalmente segregada e em nível diferente, não destinada à circulação
de veículos, reservada ao trânsito de pedestres e, quando possível, à implantação de mobiliário
urbano, sinalização, vegetação e outros fins.
Canteiro central – obstáculo físico construído como separador de duas pistas de rolamento,
eventualmente substituído por marcas viárias (canteiro fictício).
Catadióptrico – dispositivo de reflexão e refração de luz utilizado na sinalização de vias e veículos
(“olho de gato”).
Ciclofaixa – parte da pista de rolamento destinada à circulação exclusiva de ciclos, delimitada
por sinalização específica.
Ciclovia – pista própria destinada à circulação de ciclos, separada fisicamente do tráfego comum.
Conversão – movimento em ângulo, à esquerda ou à direita, de mudança da direção original
do veículo.
Cruzamento – interseção de duas vias em nível.
Dispositivo de segurança – qualquer elemento que tenha a função específica de proporcionar
maior segurança ao usuário da via, alertando-o sobre situações de perigo que possam colocar em
risco sua integridade física e dos demais usuários da via ou danificar seriamente o veículo.
Estacionamento – imobilização de veículos por tempo superior ao necessário para embarque
ou desembarque de passageiros.
Estrada – via rural não pavimentada.

Faixas de domínio – superfície lindeira às vias rurais, delimitada por lei específica e sob respon-
sabilidade do órgão ou entidade de trânsito competente com circunscrição sobre a via.
Faixas de trânsito – qualquer uma das áreas longitudinais em que a pista pode ser subdividida,
sinalizada ou não por marcas viárias longitudinais, que tenham uma largura suficiente para permitir
a circulação de veículos automotores.
Foco de pedestres – indicação luminosa de permissão ou impedimento de locomoção na faixa
apropriada.
Ilha – obstáculo físico, colocado na pista de rolamento, destinado à ordenação dos fluxos de
trânsito em uma interseção.
Interseção – todo cruzamento em nível, entroncamento ou bifurcação, incluindo as áreas for-
madas por tais cruzamentos, entroncamentos ou bifurcações.
Logradouro público – espaço livre destinado pela municipalidade à circulação, parada ou esta-
cionamento de veículos, ou à circulação de pedestres, tais como calçada, parques, áreas de lazer,
calçadões.
Lote lindeiro – aquele situado ao longo das vias urbanas ou rurais e que com elas se limita.
Marcas viárias – conjunto de sinais constituídos de linhas, marcações, símbolos ou legendas,
em tipos e cores diversas, apostos ao pavimento da via.
Passagem de nível – todo o cruzamento de nível entre uma via e uma linha férrea ou trilho de
bonde com pista própria.
Passagem subterrânea – obra de arte destinada à transposição de vias, em desnível subterrâneo
e ao uso de pedestres ou veículos.
Passarela – obra de arte destinada à transposição de vias, em desnível aéreo, e ao uso de
pedestres.
Passeio – parte da calçada ou da pista de rolamento, neste último caso, separado por pintura
ou elemento físico separador, livre de interferências, destinada à circulação exclusiva de pedestres
e, excepcionalmente, de ciclistas.
Perímetro urbano – limite entre área urbana e área rural.
Pista – parte da via normalmente utilizada para a circulação de veículos, identificada por elementos
separadores ou por diferenças de nível em relação às calçadas, ilhas ou aos canteiros centrais.
Placas – elementos colocados na posição vertical, fixados ao lado ou suspensos sobre a pista,
transmitindo mensagens de caráter permanente e, eventualmente, variáveis, mediante símbolos ou
legendas “pré-reconhecidas” e legalmente instituídas como sinais de trânsito.
Ponte – obra de construção civil destinada a ligar margens opostas de uma superfície líquida
qualquer.
Refúgio – parte da via, devidamente sinalizada e protegida, destinada ao uso de pedestres
durante a travessia da mesma.
Retorno – movimento de inversão total de sentido da direção original de veículos.

Rodovia – via rural pavimentada.

Sinais de trânsito – elementos de sinalização viária que se utilizam de placas, marcas viárias,
equipamentos de controle luminosos, dispositivos auxiliares, apitos e gestos, destinados exclusiva-
mente a ordenar ou dirigir o trânsito dos veículos e pedestres.
Sinalização – conjunto de sinais de trânsito e dispositivos de segurança colocados na via pública
com o objetivo de garantir sua utilização adequada, possibilitando melhor fluidez no trânsito e
maior segurança dos veículos e pedestres que nela circulam.
Via – superfície por onde transitam veículos, pessoas e animais, compreendendo a pista, a
calçada, o acostamento, ilha e canteiro central.
Via de trânsito rápido – aquela caracterizada por acessos especiais com o trânsito livre, sem
interseções em nível, sem acessibilidade direta aos lotes lindeiros e sem travessia de pedestres em
nível.
Via arterial – aquela caracterizada por interseções em nível, geralmente controlada por semá-
foro, com acessibilidade aos lotes lindeiros e às vias secundárias e locais, possibilitando o trânsito
dentro das regiões da cidade.
Via coletora – aquela destinada a coletar e distribuir o trânsito que tenha necessidade de entrar
ou sair das vias de trânsito rápido ou arterial, possibilitando o trânsito dentro das regiões da cidade.
Via local – aquela caracterizada por interseções em nível não semaforizadas, destinada apenas
ao acesso local ou a áreas restritas.
Via rural – estradas e rodovias.
Via urbana – ruas, avenidas, vielas, ou caminhos e similares abertos à circulação pública, situados
na área urbana, caracterizados principalmente por possuírem imóveis edificados ao longo de sua
extensão.
Vias e áreas de pedestres – vias ou conjunto de vias destinados à circulação prioritária de pedestres.
Viaduto – obra de construção civil destinada a transpor uma depressão de terreno ou servir de
passagem superior.
Atividades
1. O que ocasionou mudanças nas vias ao longo da história?

2. Como a largura das vias pode ser dimensionada?
3. Quais preceitos de acessibilidade universal devem ser observados na “construção” das vias urbanas?
Para refletir
YOSHINAGA, Mário. Rodoanel Trecho Norte: elevado ou túnel?
Esse texto pode ser obtido no site: <www.vitruvius.com.br/arquitextos/arq000/esp045.asp>.
Reflita como um sistema viário desse porte pode influenciar a ocupação e a valorização lindeiras.
Gabarito
1. Desde que o homem se estabeleceu em locais fixos, as vias de passagem se tornaram elementos
essenciais para o comércio, para o intercâmbio entre as cidades como também para as conquistas
de outros territórios.
2. As vias públicas devem estar dimensionadas de acordo com a sua importância, função e utilização,
dentro da malha viária urbana.
3. Os preceitos da acessibilidade universal, prevendo circulação segura para os diferentes grupos

sociais com restrição visual (cegos), com restrição de mobilidade (cadeirantes), e de subnormalidade
(gestantes, idosos, crianças).

Desenho urbano:
conhecendo os diferentes
arranjos do desenho urbano, as
vantagens, desvantagens e os
custos das decisões adotadas
Desenho urbano
A produção de uma cidade não deve ser entendida apenas pela distribuição de edifícios ao longo
de um território, criando funcionalidade e condições de desenvolvimento econômico. O desenho urbano
deve ser também o resultado da produção voluntária do espaço, pelo qual todos os indivíduos rela-
cionados com ele deixam sua marca e contribuição, obedecendo, claro, os métodos e regras impostas
pelos governantes.
Segundo Platão, a cidade podia ser dividida em três tipos de classes: os governantes, os guardiões
e os artesãos; e, somente se mantidas essas divisões é que a cidade poderia alcançar sua unidade har-
mônica e se manter. Os primeiros, governantes, possuem o saber para legislar e governar, com a ajuda
dos guardiões, que possuem a bravura e audácia necessária, controlando e colocando regras e limites
aos artesãos, que são os que produzem bens materiais, estabelecendo assim a harmonia entre todos e
uma cidade mais justa possível.

118 | Desenho urbano: conhecendo os diferentes arranjos do desenho urbano,
as vantagens, desvantagens e os custos das decisões adotadas
O desenho da cidade se daria então de acordo com esses três tipos de indivíduos, baseado na
técnica, na segurança e na função, ou seja, na racionalidade.
Outros desenhos de cidade marcaram a vida urbana, trazendo sempre a função em primeiro plano,
como as ideias inglesas de cidades-jardim, ocorridas no final do século XIX, buscando integrar à paisa-
gem urbana o equilíbrio entre crescimento econômico e os problemas sociais pelos quais passavam a
sociedade. Segundo Howard (1981), as preocupações de integração entre cidade e campo tinham como
objetivo contornar a migração do campo, dispondo para tal um sistema de transporte público eficiente
e de cinturões verdes ao redor das cidades. Segundo ele; “a cidade e o campo devem estar casados, e
dessa feliz união nascerá uma nova esperança, uma nova vida, uma nova civilização”.
Howard não pretendia privar algumas pessoas do convívio urbano, deixando-as no campo, mas
sim desejava que se controlasse o tamanho da zona urbana, para que ela continuasse a proporcionar
aos seus habitantes uma boa qualidade de vida. Para isso, sugeria que as zonas urbanas deveriam ter
um tamanho padrão de 400 hectares para uma população de 30 000 pessoas, e, assim que esse limite
fosse atingido, novos espaços deveriam começar a serem habitados, formando outros centros urbanos.
A área rural teria 2 000 hectares para uma população de 2 000 pessoas, seguindo a mesma lógica da área
urbana.
Esse pensamento estava voltado para a resolução do problema urbano, proporcionando moradia
digna para a população, em uma vida comunitária sustentável. Isso significa que o desenho urbano
influencia diretamente a vida na cidade, em sua visão estética, como articulação de diversas funções, ou
apenas como prazer e investimento.
Lynch (1981) descreve em seus estudos sobre desenhos urbanos alguns modelos de formas que
poderiam definir as cidades. Faz ainda uma análise a respeito dessas formas, incluindo seus motivos de
implantação e quais os possíveis resultados, tanto prós como contras. Os modelos de referência para tal
estudo são os seguintes:
::: Modelo estrela – tem um centro definido onde ocorrem as principais atividades da cidade,
e, a partir dele, irradiam as linhas para onde se desenvolve a cidade. Ao longo desses eixos
podem ocorrer alguns subcentros, agrupando outras atividades. É um modelo racional de ci-
dade, bastante ocorrido espontaneamente, quando as cidades cresciam com certo ordena-
mento no sentido exterior. À medida que vai crescendo, esse modelo de cidade desenvolve
então vias concêntricas, formando cruzamentos. É um modelo que funciona bem para cidades
de médio porte, pois, a certo tempo, pode sobrecarregar o centro devido aos grandes fluxos
nesse sentido.
::: Cidade satélite – uma cidade rodeada por comunidades satélites, ou seja, dependentes desta
principal. Segue o princípio da estrela, porém numa escala maior, e as cidades secundárias
devem ter tamanhos limitados, mantendo a eficácia pretendida. Quando a cidade satélite chega
a seu limite máximo, outra deve então começar a ser povoada. As cidades satélites permitem
a manutenção do cinturão verde ao redor da cidade principal, garantindo, dessa forma, certa
qualidade de vida para a população envolvida.
::: Cidade linear – essa é uma concepção teórica de cidade, pois em muitos momentos não pode
realmente ser aplicada. É baseada numa linha, com algumas paralelas, ao longo das quais
ocorrem todas as atividades urbanas. Esse modelo torna a cidade muito extensa, com grandes
dimensões lineares, e não possui um centro bem definido, tornando muito grande as distâncias
entre as diversas atividades. Por isso esse modelo é funcional apenas para pequenas escalas.

Desenho urbano: conhecendo os diferentes arranjos do desenho urbano, | 119
::: Cidade em grelha retangular – a cidade é estruturada de acordo com uma malha retangular,
dividida em blocos semelhantes, e com possível crescimento para todos os lados, considerando
que essa forma não possui fronteiras predefinidas. Os terrenos possuem o mesmo formato e
todos os pontos possuem acessibilidade às diversas atividades dentro da cidade.
::: Rede axial barroca – é formada por um conjunto de pontos nodais1, distribuídos ao longo
da área urbana, geralmente localizados em pontos de destaque no território. A área urbana é
definida por uma malha triangular, onde os edifícios podem ser implantados livremente, apenas
respeitando as vias principais e os pontos nodais. Esse modelo funciona para cidades de médio
porte, onde seja de relevante importância a localização por meio de pontos de referência.
::: Modelo rendilhado – pode ser definido como um pequeno aglomerado, onde as vias encon-
tram-se bastante espaçadas, intercalando grandes espaços, normalmente terrenos destinados
a plantações ou grandes áreas verdes. Deve se destinar prioritariamente a ocupações de baixa
densidade; dessa forma, as vias não são sobrecarregadas. Essas áreas podem ser definidas
como semirurais, uma forma de transição entre o meio rural e o urbano.
::: Cidade interior – é uma cidade delimitada por muralhas, extremamente protegida do meio
externo. Vias principais conduzem a vias locais que, por sua vez, levam a becos de menos
dimensão até chegar a edificações e terrenos privados. Tudo possui um controle rígido,
podendo até mesmo ter acesso restrito a certos pontos.
::: Cidade em ninho – a cidade é idealizada com anéis concêntricos, definidos por muralhas, que
vão crescendo uns ao redor dos outros. Ao centro está o local mais sagrado, normalmente o
templo religioso, e a população de menor renda situa-se nas partes periféricas. As vias princi-
pais situam-se paralelas aos muros, as vias de ligação são menores e nem sempre contínuas,
criando ambientes descontínuos, tanto em relação à paisagem quanto em relação aos espaços
e atividades urbanas.
::: Visões atuais – há várias formas de cidades sendo estudadas ultimamente, pretendendo
reavaliar os padrões de ocupação do território urbano. Uma dessas novas formas é conhecida
como megaforma, onde a cidade se realiza como uma única estrutura com vasto território ocu-
pado e grande densidade. As habitações e comércios em geral são concentrados em grandes
edifícios, como um setor autossustentável, com áreas verdes localizadas em terraços e cober-
turas. Essa proposta mostra-se eficaz no que diz respeito à ocupação com parcimônia do ter-
ritório, mas pode se tornar desagradável para quem a utiliza e requer muitos recursos para
construção e manutenção.
Alguns outros teóricos sugeriram cidades envoltas por grandes bolhas transparentes, permitindo
a passagem de luz, protegendo contra as intempéries e proporcionando o controle total do clima local.
Alguns problemas, porém, ficaram sem solução, como o grande custo necessário para tal, o controle da
poluição interna e a adaptação da população para o convívio em tal ambiente.
Outra forma de viver também foi motivo de estudo, como a possível concepção de cidades
flutuantes, acontecendo sobre oceanos e extraindo, destes, alimentos e demais necessidades de sobre-
vivência, porém ainda sem maiores estudos de viabilidade.
1 Pontos nodais são pontos de referência, marcos, por meio dos quais as pessoas conseguem se situar dentro da cidade.

De forma parecida encontram-se as comunidades subterrâneas ou subaquáticas. É sabido que

esse tipo de comunidade difere muito dos preceitos com os quais a população está acostumada, as
cidades propriamente ditas, porém não podem ser tidas como impossíveis. Apenas necessitariam de
mudanças nos padrões com os quais estamos acostumados a conviver há séculos.
Nos anos 1970, o desenho urbano sofreu grande revisão perante o que era então praticado.
Inseriu-se uma preocupação com a forma urbana, ao mesmo tempo em que novos conceitos e métodos
entravam em discussão, reavaliando as considerações feitas na Carta de Antenas (IV Congresso Interna-
cional de Arquitetura Moderna, Atenas, 1933).
As cidades atuais, porém, guardam heranças dos preceitos previstos na Carta de Atenas. A propo-
sição da cidade funcional definia como funções básicas para esta: habitar, trabalhar, recrear e circular,
frente à considerada obsolescência do tecido urbano existente.
Custos de urbanização
A forma do desenho urbano está intimamente ligada ao suporte natural do município, ou seja,
seu relevo e meio natural. Esse é um fator que irá determinar as formas de ocupação do território.
Atualmente, a preocupação com critérios de economia tanto nas construções de edifícios quanto
nas mais diversas obras de infraestrutura nos municípios, tem sido inserida nos debates arquitetônicos,
por ser este um fator de extrema importância, e um pensamento racional, o qual deve estar sempre
presente no tema. Pode-se dizer então que as decisões passam por pensamentos funcionais e econômi-
cos, além, é claro, do estético e salubre.
O espaço urbano contempla também as redes de infraestrutura, associando a forma, a função e a
estrutura urbana. Esse sistema de infraestrutura pode ser classificado segundo sua função:
::: S
istema viário – composto pela rede de circulação, devendo incluir todos os meios de loco-
moção: veículos, bicicletas, pedestres. Como complemento do sistema viário, e de extrema
importância, está a rede de drenagem pluvial, assegurando a perfeita utilização deste sob
qualquer condição climática.
O sistema viário é o mais dispendioso de toda a infraestrutura urbana, compreendendo cerca
de 50% do custo de urbanização e ocupando algo em torno de 25% do território. Esse sistema requer
estudos criteriosos de implantação pois, depois de implantado, requer muitos recursos para alterações
e ampliação de capacidade, tornando-se, em certos casos, inviável para o município.
::: Sistema de drenagem pluvial – sua função é a de realizar o escoamento adequado de toda a
água da chuva incidente sobre o solo urbano, evitando efeitos danosos à malha urbana, como
inundações.
::: Sistema de abastecimento de água – tem como função a distribuição de água potável à
população, garantindo qualitativa e quantitativamente a utilização desta.
::: Sistema de esgoto sanitário – deve promover à população a coleta da água utilizada, então
transformada em esgoto, garantindo a não poluição do meio ambiente.

O sistema sanitário é formado pela rede de abasteci-
(MASCARÓ, 1989)
mento de água e pela rede de esgoto sanitário. A distribui-
ção de água se dá por pressão, e a coleta de esgoto pela gra-
vidade. Esses sistemas trabalham de maneira inversa, sendo
que a distribuição de água começa de forma ampla na fonte
e vai se ramificando ao longo de seu abastecimento. Já a co-
leta de esgoto começa ramificada e termina em um único
ramal, como ilustra a figura ao lado. Cerca de 80% do volume
de água distribuído é evacuado pelo sistema de esgoto.
::: Sistema de energia – formado pela rede de ener-
gia elétrica e pela rede de gás, podendo ser conside-
rado o sistema de maior utilização pela população
urbana. A rede de energia é responsável pela ilumi-
nação e acionamento de equipamentos elétricos, e
a rede de gás pela produção de calor.
::: Sistema de comunicação – engloba a rede de tele-
fonia e a rede de televisão a cabo, que atualmente
também está ligada com a rede de internet a cabo.
Esse sistema normalmente é instalado na infraes-
trutura de distribuição de energia já existente.
A composição urbana tem como função organizar a
cidade; para isso divide-a em setores menores, chamados
de bairros. Essa divisão tem dois princípios fundamentais:
prover identidade aos locais e facilitar a realização e implan-
tação de projetos municipais.
A estrutura de um bairro é definida pela rede viária que a permeia, ligando todos os pontos deste
com as demais partes da cidade, com hierarquia definida. O desenho dessa rede favorece os deslo-
camentos tanto de pedestres quanto de veículos. Para que sejam atendidas as funções dessas vias, a
um custo razoável, é importante que se escolha os melhores locais de implantação e, sobretudo, das
relações diretas entre os locais de ligação das vias, como equipamentos urbanos, praças, parques, entre
outros. Deve-se também levar em consideração a rede de abastecimento de água, drenagem pluvial e
saneamento, que, via de regra, ocorrem juntamente com o traçado das vias. Observa-se, portanto, que
o plano de um bairro envolve inúmeros fatores inerentes a trabalhos multidisciplinares, dependentes
umas das outras.
Valor da terra
A partir da promulgação da Lei 601, em 18 de setembro de 1850, conhecida como Lei de Terras, a
posse de terras deixou de ser efetivada por concessão, por sesmaria ou por outros títulos que não o da
compra efetiva desta. Essa lei buscou regulamentar a monetarização das terras no país.

A sesmaria era um instrumento jurídico instituído por Portugal, na legislação de 1375, que regu-
larizava a distribuição de terras que seriam destinadas à produção, que em tal época era, em geral, a
produção açucareira. Quando o titular das terras não estava realizando a produção em contento, podia
ter seu direito de posse da terra cassado.
A terra, então, deve ser vista como um bem de produção, que deve ter como resultado o máximo
de produção possível. Sendo assim, a terra terá seu valor definido de acordo com a produção que ela
será capaz de gerar. Esse valor pode variar de acordo com a região onde se encontra, considerando
variações de clima, qualidade do solo, entre outros fatores. Alguns outros fatores influenciam na
determinação do valor da terra como sua localização dentro do território, a facilidade ou não de acesso
e o investimento necessário para a produção. Os recursos naturais presentes no território como áre-
as verdes e recursos hídricos também influenciam diretamente no valor final da terra, pela crescente
preocupação com a preservação ambiental global.
Para se formular o real valor da terra, este deve ser realizado por profissional especializado com
conhecimento técnico na área. O valor de cálculo é projetado para uma produção mínima de cinco anos
para a agricultura e 10 anos para a produção pecuária.
Atualmente, o espaço urbano, seus territórios e edificações, são encarados como mercadorias,
com preços de mercado estabelecidos de acordo com o valor agregado nestes. Os fatores de influência
vão desde sua localização dentro do território urbano até a infraestrutura presente no local. No que se
refere a investimentos existentes, deve-se levantar a qualidade e quantidade de serviços disponíveis,
pois estes ajudam a definir o valor atual do território em questão.
Texto complementar
Infraestrutura urbana: ruas subterrâneas
(YOSHINAGA, 2004)
A via subterrânea trata, basicamente, da utilização do espaço subterrâneo das vias públicas,
com a finalidade de ampliar a área de circulação de veículos e pedestres. Simultaneamente, cuida
do uso racional do espaço do subsolo para a passagem das redes de saneamento, energia e comu-
nicação. Dependendo da disponibilidade de espaço, poderá abrigar instalações e equipamentos
para uso público.
Apesar da denominação, dependendo das dimensões e das instalações necessárias, a rua subter-
rânea poderá ter dimensões tão reduzidas como de passagens subterrâneas de pedestres, a exemplo
das existentes na esquina da Rua da Consolação e Avenida Paulista, ou da esquina da Rua Xavier de
Toledo com a Praça Ramos de Azevedo. Pode, por outro lado, tomar a forma de um túnel rodoviário.
A rua subterrânea pretende ser um projeto transversal, combinando a necessidade de organizar
as redes subterrâneas de infraestrutura e aumentar a capacidade de trânsito de pessoas e de veículos

e melhorar a paisagem urbana. Transversal pois pretende integrar as diversas empresas concessio-
nárias de serviços públicos como Sabesp, Comgás, Eletropaulo, Telefônica, TV a cabo, Prefeitura,
proprietários, lojistas e comunidade local na definição do projeto.
Pretende-se que as concessionárias de infraestrutura participem do projeto, técnica e finan-
ceiramente, uma vez que lucrariam com a redução de serviços de manutenção e operação das
redes, mais protegidas e de melhor acesso. O planejamento econômico da rua subterrânea assume
grande importância devido ao alto custo dessa intervenção urbana, exigindo que o financiamento
seja feito em conjunto com as partes beneficiadas dependendo do caso, mas principalmente das
concessionárias, dos lojistas e dos proprietários dos terrenos lindeiros.
Caso a cooperação não se viabilize na fase da implantação, a prefeitura terá condições de co-
brar pelo uso do subsolo construído, de pleno direito, sem incorrer na polêmica de ser ou não cons-
titucional.
Diante do consumado, ou seja, da decisão política do município de implantar as ruas subterrâ-
neas, as concessionárias provavelmente tenderão a aderir ao projeto, uma vez que terão a oportu-
nidade de influir na negociação dos seus espaços. A implantação da rua subterrânea exigirá, inevita-
velmente, o remanejamento das redes de infraestrutura. É, portanto, a oportunidade de organizá-la,
adotando-se, por exemplo, o esquema de dupla distribuição, com redes de distribuição indepen-
dentes a cada lado da rua, especialmente nos casos onde a rua é larga e a demanda desses serviços
é elevada.
Pode-se, por exemplo, adotar-se o esquema de redes paralelas duplicadas, junto aos alinha-
mentos de cada lado da via pública, que tem a vantagem de reduzir as interferências das redes com
a área pavimentada.
Domínio público.
Ou, então, adotando-se um esquema inovador,
colocar as redes arteriais separadas e independen-
tes das redes de distribuição. A rede arterial que fica
na via pública não atende os lotes, mas uma sala
técnica de onde se faz a distribuição aos prédios. A
concessionária cuida do atendimento no “atacado”
e a sala técnica faz a distribuição no “varejo”.
A via pública fica melhor controlada e com
reduzidos problemas de obras de infraestrutura Visão da rua subterrânea, com ventilação/
interferindo no tráfego e na qualidade da pavi- iluminação natural, quiosques etc.
mentação. Essa diretriz parece indicar a tendência
Domínio público.
do Poder Público de administrar a cidade nos seus

aspectos estruturais, ou de “atacado”, deixando para
a iniciativa privada e proprietários dos lotes a ges-
tão das questões à nível de “varejo”. A sala técnica
faz a distribuição na quadra, numa rede de distribui-
ção do tipo condominial, fazendo o atendimento a
“varejo”. Esse esquema foi adotado para Barcelona,
Espanha, em 2003, para o bairro 22, Poblenou.
Visão da rua subterrânea sob o calçadão totalmente
desobstruído e livre de veículos.

Os benefícios
O aumento da área pública é muito importante, pois melhora as condições de acessibilidade de
pessoas, veículos e de bens. Ao retirar todo tipo de veículo, exceto carros de bombeiro, os pedestres
terão mais segurança. O espaço livre facilita a manutenção. O piso sem as ocorrências de quebras
para acessar as redes de infraestrutura, permite que sejam de material mais durável e até mais caros,
dessa forma, facilitando a limpeza. As redes de infraestrutura organizadas no subsolo, com manu-
tenção facilitada e livre dos perigos de interferências de obras que costumam atingir cabos e dutos,
terão menos custos, seja para a manutenção ou para novas instalações.
O espaço da rua subterrânea pode ser usado de diversas formas, dependendo das dimensões
das vias públicas, das necessidades de circulação e da infraestrutura demandada. Um via de grande
largura poderá comportar, além das faixas carroçáveis, amplos passeios e áreas para mobiliário
urbano de maior porte, como bancas de jornal. Dependendo da necessidade e da política de uso,
áreas podem ser ocupadas por sanitários públicos, depósitos de material de segurança, jardinagem
ou até mesmo para uso dos comerciantes, disponibilizados como depósitos de uso emergencial.
Ligações da rede Redes duplicadas

aos lotes de infraestrutura
Pista pavimentada
para veículos
Quadra
Esquema de redes duplicadas, evitando cruzar a área pavimentada.
Pista pavimentada Rede arterial de

infraestrutura
Ligação rede –
Sala técnica Quadra sala técnica
Quadra
Rede de distribuição
Esquema de redes separadas: arteriais na via pública e de distribuição dentro das quadras.

O espaço liberado ao nível do solo pode ser usado para eventos culturais fora do horário
comercial, eventualmente no horário de almoço, e para desenvolver um tratamento paisagístico
para melhorar as condições ambientais.
Os subsolos dos prédios poderão transformar-se em lojas, com acesso direto para a rua sub-
terrânea. As garagens no subsolo dos prédios poderão ter acesso direto pela rua subterrânea, sem
conflito com pedestres. Vagas de estacionamento para carros de pessoas com deficiência física
poderão ser previstas.
Abaixo do piso da rua subterrânea poderá ser implantado instalações como depósito de água
de chuva e/ou de água potável, instalações de reúso de água, cabines de transformação de energia
elétrica, cabines de geração de energia elétrica, instalações de compactação e trituração de resíduos
e local de coleta de lixo seletivo.
Aplicação e viabilização
Lembrando a tradição de inovações urbanas implantadas no “centro novo”, nos arredores da
Rua Barão de Itapetininga, uma rua subterrânea poderia ser proposta para essa região. Coinciden-
temente, a Rua Xavier de Toledo tem as características e as condições de demanda adequadas para
receber a primeira rua subterrânea de São Paulo.
A rua subterrânea Xavier de Toledo, ligará a estação de Metrô Anhangabaú com o Teatro Muni-
cipal de São Paulo. Poderá, eventualmente, estender-se até à Biblioteca Mário de Andrade.
Ao longo desse curto trajeto, sob uma rua com largura aproximada de 16,00m, será possível
desenvolver um calçadão ladeado de lojas tipo shopping de artesanato, com local para sanitários
públicos, áreas para a guarda municipal, quiosque de turismo, cafés, revistaria, entre outras. A ges-
tão desse espaço será importante para assegurar a qualidade e adequação necessária aos usuários,
tanto do Metrô quanto do Teatro Municipal.
Essa ligação do teatro com o metrô garantirá que os frequentadores do teatro possam acessá-
-lo com segurança nas noites de espetáculo. O acesso ao teatro tem sido um dos grandes problemas
para os frequentadores que procuram estacionar seus carros nas imediações.
Durante o dia, os passageiros do metrô poderão chegar até a passagem de pedestres existente
na esquina da Rua Xavier de Toledo com a Praça Ramos de Azevedo. Poderão acessar também o
nível do subsolo do Shopping Light e o ex-Mappin. Eventualmente, poderá continuar sob o Viaduto
do Chá, atingindo a Praça do Patriarca, de onde parte uma ligação em túnel para o Parque D. Pedro II,
projetado pelo Arquiteto Paulo Mendes da Rocha.
Essa rua subterrânea, conforme descrito, poderia ser financiada pela Prefeitura do Município
de São Paulo, como parte das despesas (complementares) de acesso aos prédios de valor histórico,
cultural e patrimonial (e nesse caso a ligação à Biblioteca Mário de Andrade será importante); pelo
metrô-SP como parte da facilidade de acesso ao transporte; e pelo ex-Mappin e pelo Shopping Light
pelo interesse em ter seus estabelecimentos diretamente conectados ao metrô. Com a extensão,
ligando-a à Praça do Patriarca, o usuário do metrô poderá acessar a sede do Governo Municipal (ex-
-Matarazzo, ex-Banespa) e a Galeria Prestes Maia por um caminho protegido das intempéries.

Atividades
1. Faça um experimento no local onde vive, tentando identificar qual o traçado original de sua
cidade e também de outras, realizando um estudo comparativo.
2. Consulte a Lei do Zoneamento de Uso e Ocupação do Solo do seu município e de outros, buscando
fazer um comparativo entre elas, observando as questões que se repetem e como são definidos
alguns parâmetros que caracterizam a cidade como única, sem repetições possíveis dentro da
mesma região.

Gabarito
1. Observe uma foto aérea da sua cidade e procure identificar qual das formas citadas nesta aula
mais se aproxima do desenho urbano dela, se ela possui um traçado ortogonal, orgânico ou
concêntrico. Procure analisar principalmente o centro histórico, local mais antigo da cidade e
que, geralmente, preserva ainda o traçado original. Compare-a com outras cidades notando as
semelhanças e diferenças entre elas.
2. Alguns parâmetros de ocupação repetem-se em municípios da mesma região e até mesmo de

regiões diferentes, como: coeficiente de aproveitamento, taxa de permeabilidade, recuos mínimos
obrigatórios. As zonas das cidades também podem ser semelhantes, e, às vezes, algumas são
definidas de acordo com as atividades praticadas no município, diferenciando-as do restante,
como: zona residencial limitada a um único pavimento de edificação, zonas semiurbanas que
fazem a transição entre o urbano e o rural, entre outros.


Legislação de
parcelamento do solo:
apreendendo as formas legais do
parcelamento do solo urbano
Parcelamento do solo urbano

Os processos de urbanização ocorridos sucessivamente a partir da década de 1950 no Brasil, prin-
cipalmente em núcleos de grande e médio porte e nas regiões metropolitanas, justamente pela oferta
de empregos, habitação, lazer e escolas que estes núcleos ofereciam, motivaram a aprovação de lei para
a regulamentação do parcelamento do solo urbano.
A preocupação do Estado brasileiro com as cidades consistiu em aprovar uma das mais importantes
leis para o disciplinamento urbano, pelo fato de que os aspectos ambientais estariam sendo quase que
totalmente ignorados na ocupação desses espaços.
Podemos dizer que qualquer cidade requer uma comunidade humana assentada em um território,
e por essa razão deve possuir regras de convivência, usos e finalidades compartilhadas. No cenário de
toda essa rápida urbanização, algumas pessoas inescrupulosas passaram a dividir as terras das periferias
das cidades em pequenos lotes sem as mínimas condições para uma posterior urbanização, com ruas
muito estreitas, sem previsão para iluminação pública, sistema de água tratada, rede de esgoto, sistema
de gás e telefonia. Também a ocupação se dava em terrenos com declividades excessivas provocando
deslizamentos e problemas com a infraestrutura. A ideia era obter o máximo de lucro em curto espaço
de tempo.

130 | Legislação de parcelamento do solo: apreendendo as formas legais do parcelamento do solo urbano
Nessa época, em que o contexto era de uma forte característica rural no Brasil, a legislação federal
vigente que tratava dos loteamentos1 era o Decreto-Lei 58/37, que se preocupava principalmente com
a venda de lotes à prestação. A legislação urbanística dos municípios era falha, ou às vezes inexistia, e a
apropriação do solo urbano se dava de forma indiscriminada e sem controle.
Algumas razões para a aprovação do Decreto-Lei 58/37 estão indicados no próprio escopo da lei:
[...]
Considerando o crescente desenvolvimento da loteação de terrenos para venda mediante o pagamento do preço em
prestações;
Considerando que as transações assim realizadas não transferem o domínio ao comprador, uma vez que o art. 1.088
do Código Civil permite a qualquer das partes arrependerem-se antes de assinada a escritura da compra e venda;
Considerando que esse dispositivo deixa praticamente sem amparo numerosos compradores de lotes, que têm assim
por exclusiva garantia a seriedade, a boa-fé e a solvabilidade das empresas vendedoras;
Considerando que, para segurança das transações realizadas mediante contrato de compromisso de compra e venda
de lotes, cumpre acautelar o compromissário contra futuras alienações ou onerações dos lotes comprometidos;
Considerando ainda que a loteação e venda de terrenos urbanos e rurais se opera frequentemente sem que aos com-
pradores seja possível a verificação dos títulos de propriedade dos vendedores,
[...]
Essas questões realmente não

atingiam diretamente o parcelamen-
to do solo em si, mas sim o processo
de loteamento e a consequente co-
mercialização dos lotes assim como a
devida situação legal dos compradores.
Portanto, não previa o disciplinamento
para os desmembramentos.
Surge então, a Lei de Parcela-
mento do Solo Urbano, Lei Federal
6.766, de 12 de dezembro de 1979, que
representa um avanço incontestável
no tratamento das questões urbanas
no Brasil. Além do aspecto urbanístico,
apresenta questões quanto ao aspecto
cível, de registro público, como tam-
bém contempla situações para a priva-
ção de liberdade em casos de descum-
primento dos dispositivos da lei.
Exemplo de loteamento.
1 Área dividida em lotes, onde foram abertas ruas para acesso às propriedades. Tratando-se de um loteamento aprovado, houve doação das
áreas das ruas, das áreas verdes e das áreas institucionais.

Legislação de parcelamento do solo: apreendendo as formas legais do parcelamento do solo urbano | 131
Aspectos legais
Atualmente todo e qualquer parcelamento do solo, estabelecido em área urbana ou de expan-
são urbana, seja na forma de desmembramento ou de loteamento, deve observar a determinação da Lei
Federal 6.766/79 e as alterações previstas pela Lei 9.785/99, assim como a legislação urbanística de cada
um dos municípios.
O parcelamento do solo rural que conduza a áreas para fins de expansão urbana deve ser regula-
mentado pelo Decreto-Lei 58/37 e pela Instrução 17-B do Incra, que também dispõe sobre o parcelamento
de áreas rurais.
Para que um loteamento ou desmembramento, em área definida como urbana ou de expansão
urbana, tenha a sua implantação efetivada, o loteador deve observar os termos da Lei Federal 6.766/79, e as
alterações previstas pela Lei 9.785/99 e, também, a legislação do município em que a área se encontra.
Quanto ao parcelamento de imóveis rurais para fins urbanos ou de expansão urbana, devem ser
observados os termos do Decreto-Lei 58/37 assim como à Instrução 17-B do Incra, que dispõem sobre o
parcelamento de imóveis rurais para fins urbanos ou de expansão urbana e outras modalidades de parce-
lamentos rurais.
No Decreto-Lei 58/37 estão previstas disposições sobre o loteamento e a venda de terrenos para
pagamento em prestações. Esse decreto faz menção somente a questões sobre a comercialização dos
lotes. Na maioria dos casos, o que estava acontecendo à época eram loteamentos executados quase ou
sem nenhuma benfeitoria, o que ocasionava um ônus para os compradores e para o Poder Público, que
acabavam tendo que construir a infraestrutura para que esses loteamentos pudessem ser ocupados.
Também, a implantação de áreas de lazer como praças ou parques assim como áreas para equipamentos
públicos não tinham previsão de acontecer, pois a obrigatoriedade para a doação de espaços para esses
fins não estava prevista em lei.
A partir de uma maior urbanização na década de 1960, a apropriação e ocupação das áreas urbanas
viriam acontecer de forma que os loteamentos não observavam a continuidade da malha viária do entorno,
assim como não havia a previsão para espaços públicos destinados a praças. Foi elaborado, então, o Decre-
to-Lei 271, de 1967, propondo que as vias e as áreas para praças fossem doadas para o Poder Público, que
determinaria a tipologia de ocupação para essas áreas.
Vejamos o que diz o artigo 1.º, do Decreto-Lei 271 de 1967:
Art. 1.º. O loteamento urbano rege-se por este Decreto-Lei.
§1.º Considera-se loteamento urbano a subdivisão de área em lotes destinados à edificação de qualquer natureza que
não se enquadre no disposto no §2.º deste artigo.
§2.º Considera-se desmembramento a subdivisão de área urbana em lotes para edificação na qual seja aproveitado o
sistema viário oficial da cidade ou vila sem que se abram novas vias ou logradouros públicos e sem que se prolonguem
ou se modifiquem os existentes.
§3.º Considera-se zona urbana, para os fins deste Decreto-Lei, a da edificação contínua das povoações, as partes adjacentes
e as áreas que, a critério dos Municípios, possivelmente venham a ser ocupadas por edificações contínuas dentro dos
seguintes 10 (dez) anos.
Na década de 1970, quando as taxas de urbanização no Brasil giravam em torno de 56% e as áreas
de fragilidade ambiental, como as encostas dos morros e as faixas ao longo dos córregos e rios, estavam
causando danos à urbanização, foi então aprovada a Lei Federal 6.766, de 16 de dezembro de 1979, para

regular os meios adequados ao parcelamento do solo urbano. Em seu artigo 2.º, diz: “o parcelamento
do solo urbano poderá ser feito mediante loteamento ou desmembramento, observadas as disposições
desta Lei e das legislações estaduais e municipais pertinentes.”
O artigo 3.º trata dos casos de proibição de parcelamento do solo urbano, afirmando que “somente
será admitido o parcelamento do solo para fins urbanos em zonas urbanas ou de expansão urbana,
assim definidas por lei municipal.”
A Lei 6.766/79 também define o que vem a ser loteamento e desmembramento, mas às vezes tam-
bém pode ocorrer o reloteamento, que por definição nada mais é que o parcelamento do solo resultante
de loteamento ou desmembramento já aprovado, com abertura de novas vias de circulação.
Algumas premissas para parcelamentos ficam expressas na citada lei, como a proibição de parcela-
mento do solo urbano em terrenos alagadiços e sujeitos a inundações, antes de tomadas as providências
para assegurar o escoamento das águas; a exigência de recuperação do terreno para o parcelamento
do solo urbano em áreas aterradas com material nocivo à saúde pública; o atendimento às exigências
específicas das autoridades locais para o parcelamento do solo urbano em terrenos com declividades
iguais ou superiores a 30% (trinta por cento); o não parcelamento do solo urbano em áreas cujas condi-
ções geológicas não aconselhem a edificação; e a proibição do parcelamento em áreas de preservação
ecológica ou naqueles onde a poluição impeça condições sanitárias suportáveis.
Com a Constituição Federal de 1988, foi inserido o conceito de direito de propriedade como aten-
dimento à sua função social, cuja determinação deverá constar na lei do Plano Diretor aprovada pela
Câmara Municipal. Dessa forma, o parcelamento do solo urbano deve estar condicionado às exigências
das diretrizes gerais para o ordenamento da cidade, previstas no Plano. O município deve defini-las ado-
tando critérios de razoabilidade para evitar a expansão descontínua da malha urbana para que os custos
de implantação da infraestrutura básica não encareçam demais.
Em 1999, a Lei 6.766/79 foi alterada pela Lei 9.785/99, basicamente no que diz respeito às áreas
destinadas ao sistema de circulação, áreas institucionais2, bem como a espaços livres para áreas verdes.
Esses espaços deverão pela Lei 9.785/99 ser proporcionais à densidade de ocupação prevista pelo Plano
Diretor ou por lei municipal para a zona em que se situem.
Para as cidades com o Plano Diretor aprovado, o percentual anteriormente determinado pela Lei
6.766/79 para os parcelamentos (35% da área total da gleba destinada a áreas de uso público3), que
poderia ser reduzido apenas em loteamentos destinados ao uso industrial, cujos lotes tivessem área
superior a 15 000m2, já não deve vigorar.
Para a Lei 9.785/99, um novo tipo de aproveitamento territorial foi previsto de forma especial, por
meio de três alternativas: 1) parcelamento vinculado ao planejamento habitacional; 2) regularização de
parcelamentos existentes; e 3) regularização de assentamentos existentes na área urbana e municipal.
Também dispõe que o parcelamento popular com finalidade urbana e destinado à população de renda
mais baixa, possa vir a ser realizado sem maiores exigências e sem vinculação ao planejamento habita-
cional, mas com previsão de áreas para a sua implantação determinadas pelo Plano Diretor.
2 Áreas institucionais são aquelas destinadas para a implantação de equipamentos comunitários, tais como escolas, creches, postos de saúde,
bibliotecas e praças.
3 São consideradas áreas de uso público aquelas destinadas ao sistema de circulação, à implantação de infraestrutura (abastecimento de água,
serviços de esgotos, energia elétrica, coleta de águas pluviais, rede telefônica e gás canalizado), à implantação de equipamento comunitário
(educação, saúde, lazer e similares) e às áreas verdes para praças e parques.

“Chama-se assentamento a providência administrativa de instalar grupos de pessoas em áreas

desabitadas, públicas ou privadas, ou a confirmação de apossamentos irregulares, por decisão judicial
ou administrativa”. (CENEVIVA, 2002, p. 554).
Aspectos locais para o parcelamento do solo urbano

A maioria das cidades brasileiras surgiu espontaneamente e por essa razão a apropriação do solo
é semelhante. As formas de parcelar o solo, na maioria das vezes, retrata a cultura e a herança étnica da
comunidade. A maneira predatória e até mesmo irracional como o território foi ocupado reverteu-se
em altos custos ambientais e sociais. Também os movimentos migratórios do campo para a cidade pro-
vocaram uma ocupação desordenada dos espaços urbanos, acarretando muitos dos problemas ambien-
tais atuais, assim como a contaminação dos córregos, rios e nascentes, justamente pela ausência da
infraestrutura básica de saneamento.
Isso tudo resulta na valorização de algumas áreas da cidade e a consequente desvalorização de
outras, assim como o surgimento da especulação imobiliária. A pressão que o mercado imobiliário faz em
determinadas áreas das cidades leva o Poder Público a investir na estruturação desses setores, comumente
com o aumento de potencial construtivo, por meio da compra desse potencial pelos investidores.
A ocupação informal das áreas urbanas apresenta-se por meio de processos muitas vezes orques-
trados por nebulosas lideranças. Também a produção de alguns espaços, informalmente, por meio de
loteadores sem escrúpulos, que adotam posturas de defesa aos compradores, depois de terem comer-
cializado as áreas sem infraestrutura e serviços, fazendo-os reivindicar junto à prefeitura municipal as
benfeitorias que deveriam ter executado.
O parcelamento do solo urbano se constitui em ações de grande relevância para o ordenamen-
to da cidade. Deve promover a organização territorial urbana por meio da distribuição adequada dos
lotes, das vias públicas, das praças e dos espaços para equipamentos públicos. Sabe-se que a demanda
habitacional provoca a produção de áreas para a execução de moradias. Logo, quando temos uma
maior demanda por habitações precisaremos ter
Domínio público.
uma produção de lotes compatível com essas de-
manda. Do contrário teremos os loteamentos ir-
regulares (quando estão em desacordo com a le-
gislação), clandestinos (quando promovidos sem o
conhecimento do Poder Público) ou ilegais (quan-
do são ocupados por invasões em áreas públicas
ou privadas).
É preciso lembrar que os aspectos relaciona-
dos às questões físicas do meio natural dos espaços
urbanos e de expansão urbana, como as inclinações
do terreno, a existência de córregos, nascentes, Gleba.
4 Gleba: área de terra, com localização e delimitação definidas, não resultante de processo regular de parcelamento do solo para fins
urbanos.

lagos, vegetação e a geomorfologia, devem ser considerados quando da realização do plano de parcela-
mento de uma gleba4, pois desempenham importante papel no desenho final da ocupação do espaço.
Além desses, também são igualmente importantes os condicionantes físicos do meio antrópico, ou seja,
as modificações realizadas pelo homem, como infovias, ferrovias, rodovias, sistema de distribuição de
água, esgoto, drenagem e energia elétrica. Todos esses fatores representam grandes obstáculos para o
traçado de um projeto de parcelamento do solo.
O foco do mercado imobiliário vem a ser a produção de lotes destinados à população com maior
poder aquisitivo, ou seja, com capacidade de pagamento dos investimentos e da remuneração dos in-
corporadores. Para o atendimento às demandas das camadas mais conhecidas da população são realiza-
dos programas, conduzidos pelos órgãos públicos e pelas prefeituras municipais, como as companhias
de habitação, que promovem programas de parcerias com a iniciativa privada ou até mesmo alguns
programas de autoconstrução.
Para a formulação de um plano de parcelamento do solo urbano é necessário, primeiramente, que
se definam alguns conceitos, para a compreensão do projeto:
::: Faixa non aedificandi ou faixa de domínio – faixa de terreno onde não é permitido qualquer
tipo de construção (ao longo dos cursos d’água, ao longo das ferrovias, das rodovias, linhas de
alta tensão).
::: Lote mínimo – lote cuja área se constitui na menor parcela dentro da zona a que pertence.
::: Alinhamento predial – linha divisória entre o lote e o logradouro público, delimitando a
propriedade.
Domínio público.
::: Testada do lote – é a medida do lote na
linha divisória com o logradouro público.
::: Fundo do lote – divisa oposta à testada.
Nos lotes de esquina – divisa oposta à me-
nor testada.
::: Divisa esquerda ou direita – é a linha
divisória situada à esquerda ou direita,
respectivamente, de um observador situ-
ado de frente para o lote.
::: Recuo – são faixas de terreno que devem Alinhamento predial.
ficar livres de construção, destinadas à
Domínio público.
ventilação e insolação.
::: Arruamento – logradouros públicos desti-
nados à circulação viária e acesso aos lotes.
::: Projeto de loteamento – consiste na di-
visão da gleba em lotes, definição das vias
de acesso, das áreas verdes, das áreas des-
tinadas aos equipamentos públicos.
Alinhamento predial.

::: Levantamento topográfico – a) planimé-

trico – retrata somente as divisas, constru-
ções existentes, mas não retrata o relevo; b)
altimétrico – coloca as altitudes (cotas); c)
planialtimétrico – coloca dados planimétricos
e altimétricos (levantamento topográfico).
::: Curvas de nível – representam o relevo
do terreno. É definida como a linha que
une todos os pontos de uma mesma altitu-
de. Observando as curvas de nível de um
levantamento é possível verificar se o
terreno é muito ou pouco inclinado.
::: Talvegue – linha sinuosa definida pela
sucessão dos pontos de maior profundidade
ao longo do leito de um curso d’água.
::: Serviços públicos – serviços de uso público, Exemplo de curvas de nível.
de propriedade pública ou privada (saúde,
escolares e de educação, religiosos).
::: Infraestrutura urbana – infraestruturas de uso público, públicas ou privadas (sistema viário,
rede de esgoto, de água, de energia, de águas pluviais, de telefonia, de iluminação, de gás).
::: Mobiliário urbano – telefone público, caixa de correio, semáforo, poste de luz, placas, cesto
de lixo, floreira, bancos, quiosques e outros.
::: Área total – área abrangida pelo loteamento, desmembramento ou condomínio horizontal,
de acordo com os limites definidos em seu registro imobiliário.
::: Área líquida – área resultante da diferença entre a área total do loteamento ou desmembra-
mento e a soma das áreas de logradouros públicos, espaços livres de uso público e outras áreas
a serem incorporadas ao patrimônio público.
Um projeto de parcelamento, modalidade e
loteamento deve também conter uma estatística José Brilha DCT – UM.
com as especificações das áreas que deverão com-
por o loteamento, como: área total da gleba, área
líquida loteável, número e tipologia dos lotes, área
das vias, área institucional, área verde.
A questão que se deve observar para a for-
mulação de um projeto de loteamento também
deve ser a relativa ao desenho do loteamento, pois
é por meio dele que a sensibilização comercial será
afetada. Um bom desenho, concebido de forma de-
talhada e inteligente, com detalhes criativos, com
Talvegue.
certeza terá muito sucesso de vendas.

Texto complementar
Nova lei do Parcelamento do Solo Urbano e as funções sociais da cidade

(SAULE JÚNIOR, 2000)
No final da década de 1970, na periferia dos grandes centros urbanos como São Paulo e Rio de Ja-
neiro, era emergente a implantação de loteamentos urbanos sem infraestrutura urbana e autorização
do Poder Público, o que resultou numa ocupação sem padrões mínimos de qualidade ambiental de
grande parte do território dessas cidades. Com o objetivo de reverter essa situação de deterioração
das áreas urbanas, foi instituída a Lei 6.766/79 que dispõe sobre o parcelamento do solo urbano;
estabelece os padrões urbanísticos mínimos para implantação de loteamento urbano, tais como sis-
tema viário, equipamentos urbanos e comunitários, áreas públicas, bem como as responsabilidades
dos agentes privados (proprietários, loteadores, empreendedores) e do Poder Público; e tipifica os
crimes urbanísticos.
Nestes 20 anos de aplicação dessa lei, muitas críticas têm sido levantadas quanto a sua eficácia,
devido ao aumento do número de loteamentos irregulares e clandestinos e principalmente de favelas
nas grandes cidades brasileiras, e dos raros casos em que os responsáveis pela prática dos crimes
urbanísticos foram punidos de forma exemplar, seja na esfera administrativa, civil e penal.
Se de fato a Lei 6.766/79 necessita de uma revisão geral para atender os objetivos da política
urbana preconizada em nossa Constituição, de modo que as funções sociais da cidade e da proprie-
dade urbana sejam cumpridas, por meio de medidas que reduzam as desigualdades e a exclusão
social e tornem efetivos os direitos inerentes às pessoas que vivem nas cidades, especialmente dos
que vivem nas cidades informais (favelas, cortiços, loteamentos populares na periferia urbana), a
revisão efetuada pelo Congresso Nacional, sem garantir a participação dos diversos setores da socie-
dade que atuam com a questão urbana, é extremamente preocupante para todos os cidadãos que
lutam pela existência de cidades justas e sustentáveis com padrões dignos de qualidade de vida.
A nova lei (Lei 9.785 de 29/01/99) que altera a Lei 6.766/79 atende dois objetivos. O primeiro
diz respeito à regularização do registro público dos parcelamentos populares implantados em áreas
desapropriadas pelo Poder Público destinados à população de baixa renda. (Além da Lei 6.766/79,
também foram alteradas a lei de registros públicos e a lei sobre desapropriações de interesse público).
Essa alteração permite a dispensa do título de propriedade para fins de registro do parcelamento
popular de área desapropriada, sendo necessário que o Poder Público já tenha judicialmente a posse
do imóvel. Outra mudança significativa é da lei permitir nos parcelamentos populares a cessão da
posse para as pessoas que adquiriram os lotes do Poder Público por instrumento particular tendo
caráter de escritura pública. A cessão de posse deve ser obrigatoriamente aceita como garantia nos
contratos de financiamentos habitacionais.
Nelson Saule Júnior. Diretor do Instituto Pólis, professor da PUC-SP, advogado especializado em direito urbanístico.

Atividades
1. Qual a lei vigente para a aprovação de loteamentos urbanos?
2. Qual o percentual previsto para as áreas públicas por lei?
3. O que são áreas públicas para a legislação de parcelamento do solo urbano?

Gabarito
1. A Lei 6.766 de 1979 com as modificações introduzidas pela Lei 9.785 de 1999.
2. Pela Lei 6.766/79 este percentual é de 35%, a não ser que a cidade tenha o cálculo de densidades
aprovado por lei e, dessa forma, pode utilizar o previsto na Lei 9.785/99.
3. São as áreas de circulação de veículos (sistema viário), as áreas verdes e de praças e as áreas para a
implantação de equipamentos públicos como creches, escolas e postos de saúde.

Guetização da cidade:
percebendo a importância para a
cidade das diversas tipologias de
empreendimentos urbanos
Condomínios horizontais
Os condomínios são regidos pela Lei Federal 4.591, de 16 de dezembro de 1964, denominada Lei
dos Condomínios. Essa lei é complementada por disposições do Código Civil Brasileiro.
O aparecimento dos condomínios tem ocorrido principalmente nas chamadas franjas1 da cidade.
Esse novo modelo de apropriação do solo urbano vem reproduzindo um isolamento e a visível separação
de espaços, fazendo surgir a chamada urbanização dispersa nas periferias das cidades e que a partir
desses eventos tiveram sua dinâmica modificada. Essas áreas, quase que na sua totalidade desprovidas
de equipamentos, serviços e infraestrutura, passaram a ser locais da implantação dos condomínios
horizontais fechados.
A concepção desse novo modelo de habitar foi difundida como local que, além da segurança
para os seus moradores, busca também padrões de qualidade, como privacidade, espaços de lazer e
áreas verdes exclusivas. Na verdade, esses elementos são utilizados como características próprias aos
condomínios, justamente para dar maior valor de mercado aos imóveis e, assim, selecionar socioecono-
micamente os moradores, dando status ao fato de morar em um condomínio fechado. O apelo comercial
é muito grande e as empresas imobiliárias têm feito uma vasta divulgação dos prazeres de se morar
nessas áreas exclusivas.
1 Podemos usar essa terminologia para denominar as áreas periféricas da cidade.

140 | Guetização da cidade: percebendo a importância para a cidade
das diversas tipologias de empreendimentos urbanos
É importante ressaltar que as periferias das cidades também são os locais escolhidos para morar
pela população de mais baixa renda, justamente por se tratar de áreas menos infraestruturadas e dessa
forma com o menor valor de mercado. A modalidade condomínio para essa tipologia de população
também está surgindo nessas periferias, não como condição para o estabelecimento de status social,
mas para viabilizar a compra por grupos de pessoas e assim baratear o acesso à moradia.
O condomínio expressa a ideia de que mais de um indivíduo possa ter o direito sobre um deter-
minado objeto. Um dos exemplos mais conhecidos atualmente no Brasil, e que se tornou uma das mais
valorizadas é a marca AlphaVille. Constitui-se, hoje, como uma das mais importantes do setor imobiliário
e a principal referência do novo urbanismo no país. Possui vários prêmios no mercado interno assim
como no exterior, conquistou o prêmio Prix d’ Excellence, considerado o Oscar do mercado imobiliário
mundial, com o empreendimento denominado AlphaVille Flamboyant em Goiânia (GO), em 2005.
Os condomínios representam ilhas de sossego, conforme matéria publicada na revista Veja (2005)
“[...] nos primeiros oito meses de 2005 foram lançados 56 condomínios horizontais em São Paulo, num
total de 987 casas. Contratar arquitetos badalados para assinar os projetos é a nova estratégia das incor-
poradoras [...]”.
Quando a residência não agrada mais ao morador, uma das saídas é contratar um arquiteto ou um decorador para
repaginá-la. Foi mais ou menos isso que o mercado imobiliário fez para atualizar e valorizar o segmento de condomí-
nios horizontais na capital. A maioria dos empreendimentos lançados neste ano tem projeto assinado por arquitetos
badalados, como João Armentano, Arthur de Mattos Casas, Roberto Migotto, Fernanda Marques e Clarissa Strauss.
(VEJA, 2005)
Para a cidade e a qualidade do tecido urbano, os condomínios representam elementos que a

segregam e a dividem em partes. Separados por muros e com uma forte tendência a impedir e obstruir
a circulação urbana também impossibilitam a interação entre as diversas classes sociais, anulando o
conceito de unidade de vizinhança.
Podemos até mesmo fazer uma
(Revista Veja São Paulo. Guia Imobiliário – nov. 2005)
Ilhas de tranquilidade 171 analogia dos condomínios fechados

com as cidades fortificadas da Idade
Número de condomínios
Média. Para os primeiros a busca da
horizontais lançados nos 134
últimos sete anos segurança representa um dos fatores
preponderantes para a sua concepção;
121 já para as cidades muradas, esses espa-
ços fortificados representavam abrigo
seguro em tempos de guerras.
87 Esse modelo urbanístico foi sur-
gindo ao longo dos tempos pela intensa
55 urbanização pela qual o mundo vem
passando. No Brasil começaram a surgir
30 nas décadas de 1950 e 1960, primeira-
21 mente nas maiores cidades do país.
1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004

Guetização da cidade: percebendo a importância para a cidade | 141
Mário Rodrigues.
Mário Rodrigues.
O requintado Maison du Parc, no Ibirapuera, São Paulo: O AlphaVille Conde, São Paulo: 99 casas em área de
dez casas de 1 300 metros quadrados cada uma. 324 000 metros quadrados.
Vale a pena morar em condomínio?

Vantagens
::: Segurança. Os muros que cercam o condomínio e os guardas rondando as ruas internas 24
horas por dia são uma garantia de tranquilidade aos moradores.
::: A maioria dos condomínios dispõe de infraestrutura de lazer: quadras esportivas, salão de
festas, piscinas, churrasqueira e academia de ginástica.
::: Vizinhança com perfil semelhante. Boa parte dos moradores de condomínios é casada,
tem entre 35 e 45 anos e de dois a três filhos menores de 15 anos.
::: A taxa de condomínio é baixa se comparada à cobrada nos edifícios do mesmo padrão.
Desvantagens
::: Devem-se cumprir regras de conduta, muitas vezes passíveis de multas.
::: Como as áreas comuns são usadas constantemente, manter os limites de cada morador
não é fácil.
::: Falta de privacidade. Muitas casas são geminadas ou têm janelas de frente umas para as
outras.
::: Barulho dos vizinhos.
(Revista VEJA, 2005)
Legislação para condomínios horizontais

Quando da elaboração do Decreto-Lei 58, cuja publicação ocorreu no ano de 1937, a preocupação
maior do legislador tinha como escopo a realidade social das pessoas, que vindas do campo para a cidade,
ou mesmo na própria cidade, eram enganadas ao adquirir terrenos a prestações. Essa era a realidade
social da época, um expressivo contingente de pessoas vindo do campo para as cidades.
Em 16 de dezembro de 1964 é aprovada a Lei de Condomínios (Lei 4.561/64), que dispõe sobre o
condomínio em edificações e as incorporações imobiliárias.
Art.1.º As edificações ou conjuntos de edificações, de um ou mais pavimentos, construídos sob a forma de unidades
isoladas entre si, destinadas a fins residenciais ou não residenciais, poderão ser alienados, no todo ou em parte, obje-
tivamente considerados, e constituirá cada unidade, propriedade autônoma, sujeita às limitações desta lei.
Nessa época, os espaços urbanos estavam ficando cada vez menores para tantas pessoas. Com
taxas em torno de 45% da população total fixando-se nas cidades, era de se esperar que ocorressem
algumas variações para as edificações isoladas. Realmente começaram a surgir conjuntos com edificações,
para moradia ou não, térreas ou verticalizadas, inclusive para baratear o custo da terra, que tendo uma
grande procura ficou cada vez mais rara e cara. Foi necessário então o disciplinamento da questão.
Um dos elementos facilitadores para a implantação desse modelo foi, inclusive, a obtenção relati-
vamente fácil de financiamentos para a aquisição das edificações.
No regime especial da Lei 4.591/64, a ideia básica, que estabelece a diferença entre a propriedade horizontal e o condo-
mínio comum, é a justaposição de dois tipos de propriedades, são elas: a propriedade exclusiva da unidade autônoma
e a propriedade coletiva das áreas comuns. Ao contrário do condomínio do Código Civil, a comunhão horizontal é
forçada e indivisa em relação às áreas comuns. Ressaltando-se que a unidade autônoma não sofre qualquer limitação
aos poderes de usar, fruir e dispor do seu titular. (COUTO FILHO, 2000)
Mas a grande questão foi realmente o fechamento demasiado de áreas das cidades com os
chamados “condomínios e os loteamentos fechados”. Além disso, as áreas que deveriam ser públicas
como as ruas, praças e as áreas para a implantação de equipamentos públicos, como escolas, creches,
postos de saúde, foram tornando-se quase que inexistentes.
Foi aprovada então a Lei 6.766/79, fixando o percentual de 35% que deveria ser reservado da área
total de cada loteamento para as vias públicas, áreas verdes e áreas institucionais. Contudo, não contem-
plou o disciplinamento dos condomínios horizontais, que ainda, de certa maneira, “burla” a legislação.
Algumas prefeituras municipais elaboraram legislação própria para os condomínios horizontais, fixando,
pelo menos, que seja prevista a doação para o Poder Público de um percentual para a implantação de
áreas verdes e equipamentos comunitários, fora dos “muros” que contornam esses condomínios.
As prefeituras municipais podem aprovar atos como convênios específicos para os loteamentos
fechados, que vêm a ser loteamentos comuns, onde houve a doação de área relativa ao percentual
público. Esses convênios devem dispor sobre a manutenção dos espaços públicos por entidade associa-
tiva dos moradores do loteamento. Existem vários exemplos no Brasil como de loteamentos fechados.
Essas áreas se caracterizam, em sua grande maioria, como loteamentos fechados, possuindo em seu
interior os condomínios horizontais fechados.
Mas o que diferencia um condomínio fechado de um loteamento fechado? No primeiro caso, o que
está em questão é justamente a comercialização de edificações em espaço onde cada propriedade pos-
sui, além da área privativa, uma fração ideal do solo referente às áreas comuns, como ruas e espaços de
lazer. No caso dos loteamentos fechados, a questão gira em torno da comercialização somente de lotes,
sendo que o fechamento da área se dá justamente por uma autorização da prefeitura municipal, por meio
de convênio firmado com uma associação de proprietários, para que o espaço seja fechado e as áreas
públicas (35% do total previsto pela Lei 6.766/79) sejam conservadas e administradas pela associação.
A construção de condomínios verticais fechados pode ser considerada a primeira manifestação do desejo de morar
de maneira exclusiva, traduzido por muros altos e guaritas, sustentado pelo discurso contra a violência. (CALDEIRA,
2000, p. 262)

O aparecimento de condomínios e loteamentos fechados em São Paulo faz parte de um processo

mais amplo, descrito por Caldeira, que caracteriza um novo padrão de segregação espacial e desigual-
dade social na cidade. Esse novo modelo de segregação substitui, aos poucos, o padrão dicotômico
centro-rico/periferia-pobre.
Guetização da cidade
As formas para o desenvolvimento da conceituação de gueto devem partir do aspecto histórico
da utilização do termo. Contudo, as concentrações de indivíduos agrupados por grupo étnico, cor ou
credo, e até mesmo por interesses socioeconômicos reproduzem a essência do seu significado.
Segundo Marcuse (1969, p. 178), cidades partidas, divididas, dualizadas, polarizadas ou fragmen-
tadas não são um fenômeno historicamente novo, resultante da globalização ou da economia pós-for-
dista. Ao longo da história, as cidades sempre foram divididas. Essas divisões, em geral, refletiam as
características de cada momento histórico e de sua formação social específica.
O modelo de urbanização proposto ao longo dos tempos nos remete a um percurso inversamente
disposto ao avanço da tecnologia. O que atualmente aparece como renovação é resultado da necessi-
dade de se criar instrumentos para a ocupação urbana comprometidos com a manifestação da riqueza
e a consequente insegurança nas cidades. Isso nos reporta à cidade medieval, toda murada, fechada e
defendida por guardiões dispostos a defendê-la a qualquer hora e a qualquer custo.
O conceito de gueto possibilita uma articulação entre a pobreza urbana e a segregação. A primeira
conduz a urbanização para as áreas periféricas onde o preço da terra é mais baixo; a segunda leva para
as franjas das cidades a ocupação fechada por muros, justamente para que o isolamento produza a
segurança necessária à sobrevivência na cidade.
Nesse quadro, as favelas passam a ser reconhecidas como áreas perigosas, territórios de privação
e abandono, lugares de violência e criminalidade que devem ser evitados pelo risco que comportam,
contribuindo para aprofundar a segregação desses espaços. E os condomínios fechados das classes
média e alta aparecem como “ilhas de excelência” no meio das cidades, lugares de privilégios e segurança,
que também contribuem para a segregação.
A ideia da cidade democrática, que o Estatuto da Cidade preconiza, dilui-se na prática social tradu-
zida por esses locais de segregação. A negação do direito de ir e vir na cidade e o gradual confinamento
da população, até mesmo pelo aspecto das facilidades tecnológicas como a aquisição de bens de con-
sumo e outros pela informatização, transformam rapidamente os espaços mais afastados dos centros
urbanos em locais fechados e de múltiplas funções.
Todos esses aspectos vêm causando uma urbanização difusa, em que os investimentos em infra-
estrutura realizados pelos incorporadores imobiliários transformam as áreas periféricas com pouca valo-
rização, em locais supervalorizados do ponto de vista imobiliário. No caminho inverso a essas afirmati-
vas estão as invasões, que orquestradas por grupos de pessoas de baixa renda, vindas de diversos locais,
determinam a ocupação das áreas periféricas desprovidas de infraestrutura, pois a renda é incompatível
com o pagamento para a execução das benfeitorias, o que acaba levando à desvalorização dessas áreas.

“Esses processos dão lugar ao que podemos chamar de cidade fragmentada, onde a convivência
social se dá por classes socioeconômicas determinando assim a negação do convívio e o ‘isolamento
sociomoral’”, como afirma Caldeira (2000, p. 95).
As principais formas de divisão urbana ao longo da história, segundo Marcuse (1969, p.126):
::: Divisão cultural – divisão feita a partir de diferenças de língua, de vestimenta ou estilo arqui-
tetônico, de etnia, por país ou nacionalidade, tribo de origem, parentesco, religião, crenças ou
mesmo estilo de vida.
::: Divisão por função – divisão como resultado da lógica econômica, física ou organizacional.
Por exemplo, a divisão entre fazendas ou fábricas de áreas residenciais. O zoneamento é a acei-
tação legal desse tipo de divisão.
::: Diferença por status – divisão como reflexo e reafirmação das relações de poder, de dominação,
exploração ou autoridade do Estado.
Alguns autores definem a segregação espacial urbana por guetos e/ou por enclaves2, sendo dife-
renciados pela forma de apropriação e pela forma de confinamento do grupo. Em todo caso, a questão
da violência por sua magnitude e importância tem se colocado como categoria central para apreender
a vida social. Por meio da violência são recriadas hierarquias, privilégios, espaços exclusivos e rituais de
segregação. Atualmente, a valorização dos imóveis está estreitamente relacionada ao grau de violência
do local.
Texto complementar
Universos privados para a elite
(CALDEIRA, 2000)
Os condomínios fechados são a versão residencial de uma categoria mais ampla de novos
empreendimentos urbanos que chamo de enclaves fortificados. Eles estão mudando consideravel-
mente a maneira como as pessoas das classes média e alta vivem, consomem, trabalham e gastam
seu tempo de lazer. Eles estão mudando o panorama da cidade, seu padrão de segregação espacial
e o caráter do espaço público e das interações públicas entre as classes. Os enclaves fortificados
incluem conjuntos de escritórios, shopping centers, e cada vez mais outros espaços que têm sido
adaptados para se conformarem a esse modelo, como escolas, hospitais, centros de lazer e parques
temáticos. Todos os tipos de enclaves fortificados partilham algumas características básicas. São
propriedade privada para uso coletivo e enfatizam o valor do que é privado e restrito ao mesmo
tempo que desvalorizam o que é público e aberto na cidade. São fisicamente demarcados e isola-
dos por muros, grades, espaços vazios e detalhes arquitetônicos. São voltados para o interior e não
em direção à rua, cuja vida pública rejeitam explicitamente. São controlados por guardas armados
2 Pode-se entender enclaves como elementos que causem barreiras para a continuidade da malha urbana.

e sistemas de segurança, que impõem as regras de inclusão e exclusão. São flexíveis: devido ao seu
tamanho, às novas tecnologias de comunicação, organização do trabalho e aos sistemas de segu-
rança, eles são espaços autônomos, independentes do seu entorno, que podem ser situados prati-
camente em qualquer lugar. Em outras palavras, em contraste com formas anteriores de empreen-
dimentos comerciais e residenciais, eles pertencem não ao seus arredores imediatos, mas a redes
invisíveis (Cenzatti; Crawford, 1998). Em consequência, embora tendam a ser espaços para as
classes altas, podem ser situados em áreas rurais ou na periferia, ao lado de favelas ou casas auto-
construídas. Finalmente, os enclaves tendem a ser ambientes socialmente homogêneos. Aqueles
que escolhem habitar esses espaços valorizam viver entre pessoas seletas (ou seja, do mesmo grupo
social) e longe das interações indesejadas, movimento, heterogeneidade, perigo e imprevisibilidade
das ruas. Os enclaves privados e fortificados cultivam um relacionamento de negação e ruptura com
o resto da cidade e com o que pode ser chamado de um estilo moderno de espaço público aberto à
livre circulação. Eles estão transformando a natureza do espaço público e a qualidade das interações
públicas na cidade, que estão se tornando cada vez mais marcadas por suspeita e restrição.
Os enclaves fortificados conferem status. A construção de símbolos de status é um processo
que elabora diferenças sociais e cria meios para a afirmação de distância e desigualdade sociais. Os
enclaves são literais na sua criação de separação. São claramente demarcados por todos os tipos de
barreiras físicas e artifícios de distanciamento e sua presença no espaço da cidade é uma evidente
afirmação de diferenciação social. Eles oferecem uma nova maneira de estabelecer fronteiras entre
grupos sociais, criando novas hierarquias entre eles e, portanto, organizando explicitamente as dife-
renças como desigualdade. O uso de meios literais de separação é complementado por uma elabo-
ração simbólica que transforma enclausuramento, isolamento, restrição e vigilância em símbolos de
status. Essa elaboração é evidente nos anúncios imobiliários.
Atividades
1. Observem em sua cidade as formas de ocupação das áreas periféricas. Procure descobrir como
e quando essas ocupações foram realizadas e descreva sucintamente (no máximo 10 linhas) os
atores do processo.

2. Pesquise as formas de compensação, em sua cidade, que os condomínios devem observar para
que possam ser executados.
3. Quais as diferenças entre condomínio fechado e loteamento fechado?

Gabarito
1. As formas de ocupação poderão estar próximas aos córregos, rios, em morros. Podem ser ocupa-
ções recentes ou não. Podem ter sido orquestradas por pessoas com vários interesses.
2. Citar se existe lei específica para implantação de condomínios e quais as compensações impostas
aos incorporadores.
3. O condomínio fechado não se caracteriza por um parcelamento formal e o loteamento obedece

ao disposto na lei de parcelamento do solo urbano, mas possui um convênio com a prefeitura
municipal para que as ruas sejam bloqueadas.


Incorporações imobiliárias:
identificando as possibilidades de
áreas da cidade e a previsão para o
empreendimento mais conveniente
em termos de mercado imobiliário
Elementos para a concepção de território

A noção de território pode ser compreendida por diversas abordagens, seja a formulada pelo
urbanismo, pela Economia, pela Geografia, pela Ciência Política, pela Antropologia ou pela Sociologia.
Para reforçar essa constatação tomemos a ideia de Raffestin (1993 apud HAESBAERT, 2004, p. 119), que
considera território o “[...] resultado de uma ação conduzida por um ator sintagmático (ator que realiza
um programa) em qualquer nível. Ao se apropriar de um espaço, concreta ou abstratamente (por exem-
plo, pela representação), o ator territorializa o espaço”.
As ideias de controle, domínio e apropriação do espaço conseguem expressar melhor a noção
de território que, aliadas às necessidades atuais requeridas pelo grande crescimento demográfico e
espacial, provocam a demanda de novos terrenos e imóveis nas cidades, que dependerá da incorporação
(pelo capital) e a consequente transformação formal e funcional para o atendimento a essa demanda,
por meio da oferta de loteamentos e construções, bem como de toda a infraestrutura agregada.
Alguns autores tratam a noção de território como domínio ou controle: “território é o produto de
uma relação desigual de forças, envolvendo o domínio ou controle político-econômico do espaço e sua
apropriação simbólica, ora conjugados e mutuamente reforçados, ora desconectados e contraditoria-
mente articulados” (HAESBAERT, 2004, p. 121).

150 | Incorporações imobiliárias: identificando as possibilidades de áreas da cidade e a previsão para o
empreendimento mais conveniente em termos de mercado imobiliário
Outra abordagem sobre território também pode ser igualmente citada, como a que diz respeito
às condições do meio natural ou geográfico, como vale de rios, cordilheiras ou florestas, por exemplo,
o Vale do Loire (França), Alpes (Europa), Floresta Amazônica (América do Sul). Essa abordagem pode
ser referenciada como determinismo ambiental, onde para cada compartimento surgem possibilidades
específicas para o equacionamento da ocupação, classificadas pela influência dos elementos da natureza.
Domínio público.
Domínio público.
Vale do Loire – França. Alpes – Europa.
Domínio público.
Domínio público.
Floresta Amazônica – Brasil. Floresta Amazônica – Brasil.
Outro conceito de território pode ser determinado pelo resultado das diversas atuações do
homem como modelador da paisagem, ou seja, executando intervenções por meio de grandes pro-
jetos, como o das hidrelétricas, que formam verdadeiros vales artificiais, como o do Lago de Itaipu
(Brasil/Paraguai). Esse conceito, surgido no início do século XX, pode ser denominado de possibilismo
ambiental.
Como resultado de arranjos espaciais definidos pela ação do homem no espaço surge o aspecto
locacional para conceituar território, ou seja, as alterações devidas às decisões para implantação de
aeroportos, terminais multimodais de transporte, rodovias ou áreas industriais.
O território da cidade e a área urbanizada do município conduzem a demandas pelo atual cresci-
mento demográfico e que, muitas vezes, são atendidas a partir de investimentos das atividades de incor-
poração de algumas empresas, que ao atenderem a essa demanda, produzem espaços, determinando
um valor econômico a cada um deles e que passam a ser conceituados como bem imóvel.
A variação da noção de propriedade aconteceu com o passar do tempo, no entanto, sempre foi
modelada a partir do regime político vigente. Para os povos nômades, seriam pedaços de terra para que

Incorporações imobiliárias: identificando as possibilidades de áreas da cidade e a previsão para o | 151
pudessem usufruir em benefício da própria sobrevivência; para as tribos, uma questão de consciência
coletiva e para as famílias, um direito particular. Com o aparecimento da moeda, o território adquire con-
ceito de mercadoria, iniciando-se um processo de conflitos pela sua posse e a consequente organização
do território pelo Poder Público.
Outra questão importante relacionada à propriedade aparece em frase atribuída a Locke e citada
por Rousseau em 1754: “Não haveria injustiça se não houvesse propriedade” (ROUSSEAU, 2005, p. 264,
tradução corrigida).
No Código Civil Brasileiro (CC), nos artigos 65 e 66, está definido o que vem a ser propriedade
pública e privada:
Art. 65. São públicos os bens do domínio nacional pertencentes à União, aos estados ou aos municípios. Todos os
outros são particulares, seja qual for a pessoa a que pertencerem.
Art. 66. Os bens públicos são:
I - de uso comum do povo, tais como os mares, rios, estradas, ruas e praças;
II - os de uso especial, tais como os edifícios ou terrenos aplicados a serviços ou estabelecimentos federal, estadual ou
municipal;
III - os dominicais, isto é, os que constituem o patrimônio da União, dos estados, ou dos municípios, como objeto
pessoal, ou real de cada uma dessas entidades.
Mercado de terras
A demanda por imóveis, principalmente urbanos, pela grande diversidade existente no Brasil,
apresenta características diferenciadas em cada uma das regiões. Justamente pelas características
e especificidades, as formas de produção e apropriação do espaço urbano dependem das condições
econômicas e das diferentes características da procura pelos imóveis. É possível identificar no território
nacional fatores demográficos, econômicos e financeiros que dão suporte ao crescimento potencial do
mercado imobiliário.
A participação dos diferentes atores na produção imobiliária depende da identificação dessas
peculiares para o atendimento à demanda com traços culturais tão diversificados. Os proprietários fun-
diários, os investidores e/ou incorporadores, os promotores imobiliários e o Poder Público representam
esses atores.
[...] o verdadeiro fundador da sociedade civil foi o primeiro que, tendo cercado o terreno lembrou-se de dizer “isto é
meu” e encontrou pessoas suficientemente simples para acreditá-lo. Quantos crimes, guerras, assassínios, misérias e
horrores não pouparia ao gênero humano aquele que, arrancando as estacas ou enchendo o fosso, tivesse gritado
a seus semelhantes: “evitai ouvir esse impostor; estareis perdidos se esquecerdes que os frutos são de todos e que a
terra não pertence a ninguém. [...] (ROUSSEAU, 2005, p. 259)
O mercado de terras no território nacional e a sua consequente valorização, com a expansão das
fronteiras agrícolas, ficou consolidada na Lei de Terras (Lei 601, de 18 de setembro de 1850) que definiu
as transações de compra e venda como forma de acesso à terra.
A partir do aparecimento da Lei de Terras, as pessoas ou famílias que estavam ocupando deter-
minado local, passaram a ter seus direitos de propriedade garantidos por meio de um título, outorgado

pelo sistema de registro dos cartórios. Um cartório de confiança elevava a liquidez da terra assim como
o grau de segurança do negócio.
[...] o movimento de conquista do solo brasileiro entre 1890 e 1900 foi uma vasta especulação financeira[...] o dinheiro
fácil criava ambiente propício à especulação[...] uma fazenda comprada por 230 contos de réis, revendida por 500 é
transferida a um terceiro por 1.000 contos, tudo isso em alguns anos. Com tais lucros compravam-se cada vez mais
terras. Muitas famílias ganharam grandes fortunas no mercado especulativo de terras. (MONBEIG, 1998)
A propriedade passa a figurar como uma questão financeira, ficando sujeita às situações de mer-
cado e alterando assim seu caráter, conduzindo o Poder Público a intervenções nesse mercado por meio
da aprovação de legislação específica. O conceito especulativo da terra, segundo alguns autores, nasce
no Brasil na forma de apropriação da terra desde a época das sesmarias, que pela situação de monopólio
conduzia a valores especulativos. O valor da terra também era dado pelo seu valor produtivo.
O conceito de concorrência, a localização na malha urbana e a oferta de infraestrutura vêm
determinando a valorização das terras e determinando seu caráter especulativo. Esses são importantes
no processo de geração e acumulação de riqueza.
A especulação imobiliária deriva, em última análise, da conjugação de dois movimentos convergentes: a superposição
de um sítio social ao sítio natural e a disputa entre atividades ou pessoas por dada localização. A especulação se ali-
menta dessa dinâmica, que inclui expectativas. (SANTOS, 1993, p. 96)
As grandes empresas imobiliárias, por sua vez, ao comercializarem loteamentos com ou sem
melhorias, vão promovendo a ocupação de novas áreas nas cidades, muitas vezes não tão valorizadas pela
falta de infraestrutura, mas que proporcionam a obtenção de uma maior fatia nos ganhos imobiliários
pelos baixos valores iniciais de aquisição.
A própria lei de zoneamento de uso e ocupação do solo das cidades também promove uma valo-
rização imobiliária, mesmo que artificialmente, na medida em que organiza as áreas urbanas de modo
que o potencial construtivo para cada parte da cidade seja maior ou menor.
A cidade “ilegal”, que abriga a maioria da população pobre, não é construída sob o código de obra ou leis de zonea-
mento e parcelamento [...] Assim, a legislação urbana, por exemplo, funciona como indexadora do mercado de terras,
promovendo os níveis de valorização imobiliária ao estabelecer o zoneamento da cidade “legal” e da cidade “ilegal”.
Resultado: em vez do reordenamento desta última sob as normas legais da primeira, o que se vê são os “ilegais” terem
seus direitos à infraestrutura, equipamentos e serviços urbanos suprimidos, enquanto os ‘legais’ têm estes direitos
como “naturais” e imediatos. Isso tudo termina por influir no preço dos imóveis urbanos. (CARTAXO, 1992)
Todos esses aspectos têm levado à especulação com terras uma das atividades das mais popula-
res no país.
Empreendimentos mais adequados

A Lei 4.591, de 16 de dezembro de 1964, dispõe sobre o condomínio em edificações e as incorpo-
rações imobiliárias. Para a aprovação dessa lei foi necessário que um evento de grande sensibilização no
mercado imobiliário tivesse acontecido.
Na verdade, o lançamento de um empreendimento imobiliário na cidade de São Paulo resultou
numa grande frustração para todo o mercado imobiliário da época (um pouco antes de 1964), assim como

outros que se seguiram. Dessa forma, o governo aprovou a Lei das Incorporações Imobiliárias e do Condo-
mínio em Edificações, visando dar uma maior credibilidade aos empreendimentos que se sucederam.
De acordo com a citada lei, incorporação imobiliária pode ser conceituada como a atividade exer-
cida com o intuito de promover e realizar uma construção – com alienação total ou parcial – de edifi-
cações ou conjunto de edificações compostas de unidades autônomas. Considera-se incorporador a
pessoa física ou jurídica, comerciante ou não, que, embora não efetuando a construção, venha a efetivar
a venda ou aceitar propostas de compra, responsabilizando-se pela vinculação de frações ideais de ter-
reno à futura edificação.
O artigo 1.º da Lei 4.068, de 9 de junho de 1962, já havia tratado das questões relativas ao discipli-
namento das construtoras, justamente pelo alto grau de urbanização que estava acontecendo, a conse-
quente construção de todo tipo de edificações, assim como o expressivo número de construtoras que
se dedicavam à execução de obras nas cidades brasileiras. Essas construtoras foram classificadas como
empresas edificadoras de imóveis que, ao executarem bens aptos à comercialização, realizam negócios
jurídicos de natureza mercantil, celebrados com clientes compradores. Dentro desses conceitos as cons-
trutoras são tratadas como empresas comerciais.
As características da formação do capital das sociedades imobiliárias, cujo objeto é a compra e
venda de imóveis construídos ou em construção, a construção e venda de unidades habitacionais, a
incorporação de edificações ou conjunto de edificações em condomínio e a venda de terrenos loteados
e construídos ou com a construção contratada, estão fixadas no artigo 62 da Lei 4.728, de 14 de julho de
1965, que disciplina o mercado de capitais e estabelece medidas para o seu desenvolvimento.
As construtoras planejam também a venda dos imóveis que constroem. Essas sociedades imobili-
árias, na verdade, são denominadas incorporadoras imobiliárias. Para estas, a lei propõe um sistema de
afetação, que visa dotar a incorporação imobiliária, em cada um dos empreendimentos, de um patrimônio
próprio, que não se confunde com o patrimônio da empresa. O objetivo é evitar que o incorporador aplique
os recursos de um empreendimento em outros ou até mesmo para uso próprio, para não prejudicar o
andamento previsto para as obras.
Para que a incorporação imobiliária seja objeto de um acompanhamento, quando as unida-
des estiverem sendo comercializadas no decorrer da construção, é importante que seja formada uma
comissão de representantes, constituída de pelo menos três adquirentes, com a função importantíssima
de fiscalizar o incorporador/construtor, podendo, ainda, assumir o comando do negócio em caso de
destituição do incorporador.
Existem algumas formas para o desenvolvimento de uma obra, quanto à questão do regime de
construção: 1) empreitada, com preço fixo, ou reajustável por índices previamente determinados, onde
devem estar discriminados: o preço da fração ideal do terreno e o preço da construção; 2) administração,
também chamada de preço de custo, em que todos os pagamentos e recebimentos ficam em nome do
condomínio; 3) a construção que corre por conta e em nome do próprio incorporador.
Os empreendimentos devem observar algumas etapas básicas para o seu desenvolvimento:
a) escolha do local; b) elaboração do estudo preliminar da obra; c) execução do anteprojeto da edifica-
ção; d) aprovação do projeto definitivo pelos órgãos públicos; e) elaboração dos projetos técnicos; f) exe-
cução da obra; g) fiscalização; h) controle da aplicação dos recursos financeiros previstos em orçamento;
h) recebimento da obra.

Atualmente existem alguns conceitos que
Domínio público.
as empresas vêm utilizando para que as incor-
porações imobiliárias tenham sucesso. Um deles
diz respeito aos ligados a parques: Central Park,
Wood Park, Loteamento do Parque e outros que
remetem ao conceito de se viver dento de um
parque, chegando até mesmo à sofisticação de
se ter uma árvore com o nome de cada família
no bosque da área. Aparecem também concei-
tos ligados a prestígio e vantagens para grupos
seletos como garagens exclusivas ou percursos
para passeios de cachorros nos jardins. Tudo isso
Domínio público.
para que o cliente/comprador se sinta privilegia-
do em relação à área em que irá habitar.
Todas essas questões estão cada vez mais
presentes nos projetos dos condomínios resi-
denciais, onde a noção de personalizado, exclu-
sivo e privativo atrai mais e mais compradores.
Outros interesses dos clientes residem nos aspec-
tos ligados à ecologia e à noção de sustentabili-
dade, assim como à noção do imóvel inteligente.
A seguir, para que se tenha ideia da evo-
lução da legislação pertinente às incorporações
imobiliárias, está descrita uma espécie de “linha
Central Park – Nova York.
do tempo”, para maior compreensão:
::: Lei 4.068, de 9 de junho de 1962, declara comerciais às empresas de construção;
::: Lei 4.591, de 16 de dezembro de 1964, regula as incorporações imobiliárias;
::: Lei 4.380, de 21 de agosto de 1964, institui a correção monetária nos contratos imobiliários de
interesse social, o sistema financeiro para aquisição da casa própria, cria o Banco Nacional da
Habitação (BNH), e Sociedades de Crédito Imobiliário, as Letras Imobiliárias, o Serviço Federal
de Habitação e Urbanismo;
::: Decreto 55.815, de 08 de março de 1965, estabelece normas para a escrituração dos registros
previstos pela Lei 4.591/64;
::: Lei 4.728, de 14 de julho de 1965, disciplina o mercado de capitais e as sociedades imobiliárias;
::: Decreto 56.793, de 27 de agosto de 1965, estabelece o processo de venda dos imóveis de que
trata o artigo 65 da Lei 4.380/64;
::: Lei 4.864, de 29 de novembro de 1965, institui medidas de estímulo à indústria de Construção
Civil;
::: Lei 5.049, de 29 de junho de 1966, introduz modificações no Plano Nacional de Habitação;
::: Decreto-Lei 19, de 30 de agosto de 1966, obriga a adoção da cláusula de correção monetária
nas operações do Sistema Financeiro da Habitação;

::: Decreto-Lei 283, de 28 de fevereiro de 1967, dispõe sobre empréstimos contraídos no exterior,
destinados à construção e venda de habitações;
::: Lei 5.455, de 19 de junho de 1968, altera dispositivos da Lei 4.380/64 e cria o Banco Nacional da
Habitação;
::: Lei 5.741, de 1.º de dezembro de 1971, dispõe sobre a proteção do financiamento de bens imó-
veis vinculados ao Sistema Financeiro da Habitação;
::: Lei 6.015, de 31 de dezembro de 1973, dispõe sobre os registros públicos;
::: Decreto-Lei 2.164, de 19 de setembro de 1984, institui incentivo financeiro para os adquirentes
de moradia própria por meio do Sistema Financeiro da Habitação;
::: Decreto-Lei 2.291, de 21 de novembro de 1986, extingue o Banco Nacional da Habitação;
::: Lei 8.004, de 14 de março de 1990, dispõe sobre transferência de financiamento no âmbito do
Sistema Financeiro da Habitação;
::: Lei 9.514 de 20 de novembro de 1997, dispõe sobre o sistema de financiamento imobiliário;
::: Medida Provisória 2.223, de 4 de setembro de 2001, dispõe sobre a Letra de Crédito Imobiliário,
a Cédula de Crédito Imobiliário e altera a Lei 9.514/97;
::: Medida Provisória 2.221, de 4 de setembro de 2001, altera a Lei 4.591, de 16 de dezembro de
1964, instituindo o patrimônio de afetação nas incorporações imobiliárias.
É importante salientar que a cada evento, surgido com a problemática imobiliária, foi necessária
a adoção de medidas regulatórias para proteger não somente o comprador, como também o incorpo-
rador e o capital imobiliário.
Alguns fatores podem ser identificados como principais no processo imobiliário:
::: o proprietário do imóvel;
::: o incorporador imobiliário;
::: o promotor imobiliário;
::: a empresa imobiliária de comercialização de imóveis.
Cada qual exerce um papel diferenciado, assim como uma atuação diversa nas diferentes fases
do processo imobiliário. Só se caracteriza como proprietário, aquele que tiver o imóvel matriculado ou
registrado em seu nome, de acordo com o que dispõe o artigo 195 da Lei 6.015/73 (Lei de Registro Imo-
biliário): “[...] se o imóvel não estiver matriculado ou registrado em nome do outorgante, o oficial exigirá
a prévia matrícula e o registro do título anterior, qualquer que seja a sua natureza, para manter a conti-
nuidade do registro”.
Por sua vez, o incorporador imobiliário fica caracterizado como a pessoa física ou jurídica, co-
merciante ou não, que, embora não efetuando a construção, compromisse ou efetive a venda de fra-
ções ideais de terreno objetivando a vinculação de tais frações a unidades autônomas, em edificações a
serem construídas ou em construção, sob regime condominial, ou que meramente aceita propostas para
efetivação de tais transações, coordenando e levando a termo a incorporação e responsabilizando-se,
conforme o caso, pela entrega, em certo prazo, a preço e em determinadas condições, das obras
concluídas (SEBRAE, 2007).

Podem também ser caracterizados como incorporadores: os proprietários e titulares de direitos

aquisitivos que contratem a construção de edificações que se destinem à constituição em condomínio,
que porventura iniciarem as alienações antes da conclusão das obras – Lei 4.591, de 16 de dezembro de
1964 (Lei das Incorporações Imobiliárias).
Quanto ao promotor imobiliário, este pode ser identificado como sendo aquele que consegue ter
a visão e a capacidade para concretizar ações, com o intuito de alcançar as expectativas dos investidores
e atender aos consumidores em geral. É necessário possuir algumas características próprias, como capa-
cidade de empreender negócios com certa visão, possuir liderança e coragem. É necessário ter grande
conhecimento do mercado, dos concorrentes, dos fornecedores assim como dos consumidores. Também
deve ser capaz de criar a “grife” do empreendimento e estar atento aos modismos imobiliários.
À empresa imobiliária cabe a produção de bens imóveis, com a finalidade da realização de lucros.
Esses bens podem ser objetos de construção, trocas ou simplesmente produzidos para comercialização.
O processo imobiliário cada vez mais influencia a apropriação do solo urbano, cabe, portanto, o
seu adequado equacionamento por meio de legislação pertinente para que a cidade seja produzida de
forma a compatibilizar o meio ambiente ao capital imobiliário.
Atividades
1. Descubra em sua cidade ou em alguma publicação de jornal ou folder de publicidade algum
empreendimento imobiliário que esteja sendo feito e, a partir disso, identifique os diversos atores
do processo. (Máximo 10 linhas)

2. Faça um breve relato sobre as tendências de mercado para as incorporações imobiliárias.

Gabarito
1. Alguns atores podem ser identificados como principais no processo imobiliário:
::: o proprietário do imóvel;
::: o incorporador imobiliário;
::: o promotor imobiliário;
::: a empresa imobiliária de comercialização de imóveis.
2. Tendências a conceitos ligados a parques: Central Park, Wood Park, Loteamento do Parque e
outros que remetem ao conceito de se viver dentro de um parque, chegando até mesmo à sofis-
ticação de se ter uma árvore com o nome de cada família no bosque da área. Aparecem também
conceitos ligados a garagens exclusivas ou a percursos para passeios de cachorros nos jardins.

Índices urbanísticos:
realizando leitura da
cidade a partir dos índices
urbanísticos, identificando
áreas com potencialidades para
empreendimentos
Ocupação real
A cidade como um organismo vivo, justamente por conter uma aglomeração de pessoas que se
movimentam em busca de oportunidades de vida, dia após dia, vai sendo produzida por uma grande
variedade de interesses. A apropriação do solo urbano é balizada por leis urbanísticas que vão permitindo
“desenhar” a cidade de acordo com as possibilidades legais e as reais necessidades dos usuários.
A ocupação gradativa da cidade vai possibilitando a ela ir contando a sua história por meio dos
seus espaços – pelas diversas correntes urbanísticas, pelos diversos edifícios – através da mais variadas
concepções arquitetônicas e pelos seus monumentos – por meio da imortalização de alguns atores,
verdadeiros heróis, que compõem o cotidiano urbano.
A evolução da técnica construtiva também possibilitou muitas das mudanças pelas quais a cidade
passou, passa e ainda passará.

160 | Índices urbanísticos: realizando leitura da cidade a partir dos índices urbanísticos, identificando áreas
com potencialidades para empreendimentos
É importante destacar que cada cidade possui um universo muito particular e específico, quase
um “mundo” a parte, que a partir da atuação de cada indivíduo nitidamente são configuradas cada uma
de suas partes.
A ocupação real da cidade, dessa forma, vai acontecendo por sucessivos processos de escolhas
de seus ocupantes. Como a maior parte da população se transferiu da área rural para a área urbana, um
grande contingente foi ocupar áreas irregulares, justamente por conta dos altos valores praticados na
comercialização da terra urbana. Essas áreas, normalmente na periferia das cidades, se desenvolvem numa
velocidade muito grande, ocasionando resultados, na apropriação do solo, completamente diversos
ao previsto na legislação urbanística.
Estamos numa situação tal que, atualmente, as ocupações consideradas como “marginais”, ou
seja, aquelas que são produzidas ao revés da lei, e de forma espontânea, já é a maioria em determinadas
partes e bairros das grandes cidades em alguns países do mundo. Essa característica na ocupação traz
vantagens para quem vive lá porque como os valores da terra são baixos, ela pode ser adquirida mais
facilmente, mas também existem muitas desvantagens, pelo fato dessas áreas estarem desprovidas de
infraestrutura adequada.
Com dificuldades a cidade cresce na desordem, no desconforto, na insegurança, nas contradições
e nos sucessivos erros, e os significados que vão tendo cada porção de seu território provocam transfor-
mações na estrutura social, ao ponto de produzir espaços segregados que ocasionam uma ruptura entre
os cidadãos. Fragmentada, então, em módulos, e ordenada segundo critérios multiculturais, a cidade
real se contrapõe, dessa forma, à cidade legal, onde essas questões têm-se convertido numa “qualidade”
objetiva, e expressa a única forma que os indivíduos são capazes de agir para se apropriar desses terri-
tórios.
Esses espaços “marginais” que podem ser denominados espaços clandestinos, informais ou inde-
vidos, formam de certa maneira a cidade ilegal, à margem da lei, mas estão contidos na cidade real.
Apesar disso tudo, a cidade impõe alguns valores urbanísticos, mesmo em locais poucos privile-
giados, por meio da remuneração imobiliária de determinados setores. A comercialização dos espaços
vai acontecendo de maneira corajosa e aventureira e, nesse sentido, os índices urbanísticos1, como lote
mínimo, taxa de ocupação, coeficiente de aproveitamento, recuos, afastamentos, e as taxas de permea-
bilidade do solo frequentemente são modificadas de acordo com as conveniências de mercado.
Ocupação legal
Os atuais sistemas de ocupação do território urbano exigem que a construção da cidade seja feita
de acordo com uma base legal. A lei de zoneamento de uso e ocupação do solo urbano, contida no Plano
Diretor, e que define os parâmetros de uso e de ocupação do solo urbano, responde por isso.
A necessidade de se ter um controle do território da cidade faz com que o poder local tenha
que governar sobre bases que estabeleçam a forma de ocupação desse território. Até mesmo para que
1 “Relação genérica entre as grandezas representativas da realidade socioeconômica (habitante, habitação, empregado, profissional qualquer)
e grandezas espaciais, ou relação entre duas grandezas em que uma não está incluída na outra. Exemplo: relação entre população e superfície.
Os índices podem ser: densidades, cotas e proporções ou rateios” (FERRARI, 2004, p. 188).

Índices urbanísticos: realizando leitura da cidade a partir dos índices urbanísticos, identificando áreas | 161
sejam estabelecidos os valores imobiliários para cada
João Musa.
parte da cidade e obrigar que algumas áreas atinjam
seu potencial total de ocupação e de construção. Al-
guns instrumentos, como o Imposto Predial e Territo-
rial Urbano Progressivo no Tempo (IPTU), podem ser
utilizados. Estes devem estar previstos no Plano Dire-
tor e são da maior importância para a maximização da
infraestrutura urbana, assim como para produzir
espaços legais do ponto de vista da legislação urbanís-
tica. É importante salientar que a qualificação da cidade
se faz pelo aspecto da legalidade.
Porém, na prática, pode acontecer que algumas
áreas produzidas pela ocupação irregular venham a
Ocupação ilegal.
possuir valores significativos do ponto de vista do mer-
cado imobiliário, como é o caso de áreas próximas a grandes equipamentos urbanos comerciais como
shoppings centers, ou em áreas atingidas por avenidas ou ruas recentemente abertas para possibilitar
a mobilidade e acessibilidade urbana. A realização da infraestrutura nesses casos pode valorizar essas
áreas e modificar o panorama urbano, assim como podem representar um grande “filão” para o capital
imobiliário.
O governo do Estado de São Paulo instituiu o Programa Estadual de Regularização de Núcleos Habitacionais – cidade
legal. O objetivo é desburocratizar e agilizar o processo de regularização e averbação de parcelamentos de solo e
de núcleos habitacionais para fins residenciais, sejam públicos ou privados, beneficiando proprietários de imóveis
construídos em loteamentos ou empreendimentos irregulares. (BASTOS, 2001)
Na maioria das cidades brasileiras pode-se dizer que a cidade legal está se tornando encolhida,
frágil, pois com a falta de fiscalização mais efetiva, os espaços com ocupação irregular vão se estabele-
cendo de forma crescente.
A chamada cidade legal, onde se apresenta a face cosmopolita, das grandes calçadas, dos granitos polidos e das fachadas
de cristal – presentes todos os serviços e infraestrutura urbana – coexiste com a clandestina, na qual mesmo sob a
chuva é necessário que haja manifestação e pressão para conquistar um pouco do que a outra usufrui com fartura.
(BASTOS, 2001)
Áreas para adensamento

No combate à especulação imobiliária alguns fatores são preponderantes, como a aplicação da
legislação. Para ajudar a desenvolver mecanismos para o correspondente adensamento de cada uma
das partes da cidade, devem estar previstos no Plano Diretor alguns instrumentos, contidos no Estatuto
da Cidade, para proporcionar ao governo local a possibilidade de coerção para a ocupação de determi-
nadas áreas, que possuem infraestrutura, a fim de otimizá-la2:
::: Outorga onerosa do direito de construir – conhecido como “solo criado”, permite ao pro-
prietário a aquisição do direito de construir acima do coeficiente básico de aproveitamento
adotado, mediante contrapartida. Exemplo: se o Plano Diretor estabeleceu um coeficiente de
2 Para saber mais sobre os instrumentos do Estatuto da Cidade, consultar a Lei Federal 10.257, de 10/07/2001.

aproveitamento (potencial construtivo) igual a 1 (um), em determinada zona da cidade, este

poderá alcançar o coeficiente máximo igual a 3 (três), porque a infraestrutura existente e a
demanda para a utilização permitem.
::: Parcelamento, edificação e utilização compulsórios – a) o proprietário deve lotear ou des-
membrar seu terreno. A ideia está diretamente relacionada à obrigação de parcelar as áreas
que estão ou não sendo utilizadas pelo seu proprietário; b) o proprietário deve construir ou
edificar em seu terreno. A ideia está intimamente ligada à não edificação no solo urbano, con-
forme está previsto no Plano Diretor; c) o proprietário deve aplicar, em caso de edificação ou
construção, o coeficiente de aproveitamento mínimo previsto para o local.
::: Direito de preempção – é o direito de preferência dado ao Poder Público para adquirir certos
imóveis, nos casos de regularização fundiária, execução de programas e projetos habitacionais de
interesse social, constituição de reserva fundiária, ordenamento e direcionamento da expansão
urbana, implantação de equipamentos urbanos e comunitários, criação de espaços públicos de
lazer e áreas verdes, criação de unidades de conservação ou proteção de outras áreas de interesse
ambiental e proteção de áreas de interesse histórico, cultural ou paisagístico.3
::: Operação urbana consorciada – conjunto de intervenções e medidas coordenadas pelo
Poder Público local com a participação dos proprietários, moradores, usuários permanentes e
investidores privados, com o objetivo de alcançar em uma área de transformações urbanísticas
estruturais, melhorias sociais e a valorização ambiental4.
::: Transferência
do direito de construir – direito dado ao proprietário de imóvel urbano, pri-
vado ou público, de exercer em outro local, ou alienar, mediante escritura pública o potencial
construtivo previsto. Pode ser aplicado quando o imóvel for considerado necessário para a
implantação de equipamentos urbanos e comunitários, para a preservação de imóvel de inte-
resse histórico, ambiental, paisagístico, social ou cultural, para servir a programas de regulari-
zação fundiária, urbanização de áreas ocupadas por população de baixa renda e habitação de
interesse social.
Portanto, o adensamento de determinadas áreas na cidade, que venha de encontro aos interesses
coletivos, inclusive levando-se em consideração a taxa de urbanização e o crescimento demográfico,
devem ser praticados pelo Poder Público local, para que a cidade possa realizar um pleno desenvolvi-
mento.
Como a aplicação de cada instrumento para promover o adensamento na cidade deve levar em
conta as possibilidades da absorção de maior ou do menor índice de habitantes no território, por meio
da oferta de infraestrutura, equipamentos públicos, rede de transportes, cada parte da cidade irá possuir
um valor, dependendo do instrumento a ser aplicado.
O planejamento estratégico5, nesse caso, pode traduzir os interesses do poder local em promo-
ver as áreas que devam ser mais ou menos valorizadas, inclusive pelo planejamento da infraestrutura
e serviços a serem executados em cada parte da cidade. As cidades podem ser muito bem-sucedidas
em sua função de abrigo ao homem, mas também podem ser encaradas como lugar de interesses para
3 Lei Federal 10.257, de 10/07/2001 – Estatuto da Cidade – Seção VIII – art. 26.
4 Lei Federal 10.257, de 10/07/2001 – Estatuto da Cidade – Seção X – art.32 – §1º.
5 “O Sistema de Planejamento Estratégico tem como objetivo principal a coordenação dos vários níveis e funções estratégicas de uma
organização em um projeto global. Considera quatro pontos principais que são a missão, onde queremos ir; as estratégias, como chegar lá; o
orçamento, o que podemos fazer; e o controle, como medir o andamento do processo” (LOPES, 1998, p. 81).

investimentos, dependendo do enfoque de seu planejamento, pois poderão ocorrer ocupações

dispersas em locais desestruturados, o que irá ocasionar a falência de alguns investimentos.
Dentro do enfoque de áreas para adensamento, algumas perdem o valor, na medida em que todo
o seu potencial construtivo não esteja sendo aplicado. As “fórmulas mágicas” não existem para essa
valorização, somente por meio das políticas públicas, respeitando-se as peculiaridades locais, é que
podem tornar os espaços urbanos valorizados a partir do seu adequado planejamento.
Texto complementar
Como construir cidades sustentáveis

(MARICATO, 2002)
Vou apresentar números que são principalmente brasileiros, e de São Paulo, mas, pelo que
conhecemos, refletem o que está acontecendo na América Latina. Talvez pudéssemos incluir nessas
tendências a África do Sul e alguns países asiáticos, mas os dados serão mais específicos.
Entre 1995 e 1999, tivemos a produção de 4,4 milhões de moradias no Brasil. Destas, 700 mil
foram feitas dentro do mercado. O que significa isso? Significa que 700 mil moradias em 4,4 milhões
tiveram a planta aprovada na prefeitura, fazendo parte, portanto, do cadastro da prefeitura, tendo o
projeto feito por um engenheiro ou por um arquiteto. A maioria delas contou com financiamento. O
restante, com uma pequena margem de erro, foi feito fora da lei.
Esse dado tem muitas consequências. A primeira delas é que mostra tratar-se de uma socie-
dade em que uma série de necessidades fundamentais sociais não são resolvidas pelo mercado.
Em segundo lugar, nas grandes cidades, isso significa um amontoado de casas em algum lugar que
podemos chamar de não cidade. E muitas vezes não casas.
Vamos extrair algumas ilações dessa evidência. Vamos falar um pouco da metrópole na periferia
do capitalismo. Temos as ilhas de primeiro mundo, que são submetidas aos códigos de obra, às leis
de zoneamento, de parcelamento do solo, toda a abundante regulação que temos. E temos um mer-
cado residencial restrito, do qual está excluída a maioria da população. A maioria da produção das
nossas moradias, portanto das nossas cidades, tem uma estrutura produtiva pré-moderna. Trata-se
de territórios sem leis. Não são apenas territórios sem leis urbanísticas. São territórios sem leis para a
produção da cidade, mas para a resolução de conflitos, para as relações de trabalho, são verdadeiras
bombas socioecológicas. Não há regras para as relações sociais ou para a ocupação do espaço.
Quantas pessoas, nas nossas sociedades latino-americanas, estariam nessa situação? Estamos perto
de dizer que é a maioria.
Temos também, como consequência dessa sociedade sem mercado, efeitos na representação
ideológica das cidades. Os Planos Diretores são feitos para a cidade do mercado, para a cidade

oficial. E a cidade oficial é a representação da cidade na universidade, na sociedade e na mídia. Por

isso temos territórios absolutamente esquecidos. Temos uma flexibilidade radical na periferia das
nossas cidades, para nenhum neoliberal botar defeito. E temos uma fantástica agressão ambiental.
A que tem acesso a população excluída do mercado imobiliário formal, privado e legal? Às áreas que
o mercado não quer. Quais são elas? As áreas de proteção ambiental. Essas áreas, protegidas por lei e
desprezadas pelo mercado imobiliário, vão ser priorizadas pela população pobre para loteamentos
ilegais e para a invasão de terras. A invasão de terras, no nosso país, é uma absoluta regra nas cidades,
ao contrário do campo, quando uma invasão promove tanta celeuma.
Vamos verificar o percentual da população de algumas metrópoles brasileiras que mora em fa-
velas, definindo-as como terras ocupadas ilegalmente. Ou seja, não há direito nenhum da população
lá permanecer: pode até estar numa casa de alvenaria de boa qualidade, mas não tem qualquer
direito perante a lei. No Rio de Janeiro, mais ou menos 20%; Fortaleza, 28%; Belo Horizonte, 20%;
Salvador, 33%; Porto Alegre, mais ou menos 20%; Recife, 40%; e São Paulo, seguramente, acima de
20%. Se temos 2 milhões de pessoas morando em favelas na cidade de São Paulo, portanto em áreas
invadidas, não podemos dizer que a invasão de terras não é admitida em nosso país – pelo menos
nas cidades. Por esses dados, vê-se que quase 80% da população moradora de favela está situada
em nove regiões metropolitanas.
Não nos cabe desenvolver quais são os condicionantes históricos de uma desigualdade que
eu digo que é estrutural. Existe, nas nossas sociedades latino-americanas, o patrimonialismo. São
sociedades marcadas pelo patrimonialismo, pelo poder político e econômico dos proprietários.
Durante um período, proprietários de escravos, depois proprietários de latifúndios, e hoje dividindo
aí com outros setores. O patrimonialismo levou alguns à cidadania. Alguns têm direitos, estão sob a
proteção da lei. Outros, não. Outra característica da nossa sociedade é a universalização da relação
de favor. Todo mundo deve alguma coisa a um político, a uma autoridade. Então, temos um cliente-
lismo, um caudilhismo, um neocoronelismo, ou seja, figuras que comandam Estados brasileiros que
têm importância nacional em alianças com os yuppies de Harvard...
A industrialização com baixos salários faz com que a reprodução da força de trabalho não se
forme totalmente no mercado. Um operário da Volkswagen pode morar na favela, pois o salário
que ele ganha não é suficiente para uma habitação digna. Há muita crítica, por parte dos setores
conservadores, aos eletrônicos na favela. Mas é muito mais fácil, no nosso país, comprar um equipa-
mento eletrônico e plugá-lo simplesmente na corrente elétrica, do que construir um banheiro, que
precisa de um eletricista, de um encanador, de um pedreiro, de uma ligação na rede de esgoto. Es-
tamos numa sociedade que tem acesso ao bem eletrônico de última geração e não tem acesso a um
banheiro e a uma moradia digna. Não garantimos o mínimo necessário, e as cidades mostram isso
com muita clareza e radicalidade. Temos a aplicação arbitrária da lei, e muita distância entre discurso
e prática. Temos instrumentos urbanísticos suficientes para fazer uma reforma urbana. Temos planos
abundantes. O que não temos é uma correlação de forças para implantá-los. O desenvolvimento
urbano nos países latino-americanos, como destacaram Florestan Fernandes, Celso Furtado e Caio
Prado, é a modernização com a reprodução do atraso. As cidades são modernas? São. São industria-
lizadas? São. Mas carregam uma herança de arcaísmo, herança que pesa cada vez mais, se formos ver
o crescimento das periferias nas nossas cidades.
O tema que nos traz ao Fórum é o pacto da reestruturação produtiva nas metrópoles. Eu gos-
taria de falar da fragilização dos Estados nacionais, com a decantada autonomia e aumento de

importância dos poderes locais. A importância da guerra fiscal e das ideologias que vêm de Barce-
lona, no caso da América Latina, têm nome muito preciso: a cidade como ator. A cidade onde as di-
vergências internas se acabaram, a cidade corporativa que deve lutar para ser competitiva. Quais são
as consequências dessa sociedade que não se baseia no mercado? Enchentes, desmoronamentos,
poluição dos recursos hídricos. Estamos nos acostumando com uma coisa que considero extraor-
dinária e escandalosa. Os nossos rios são canais de esgoto, todos eles, os lagos, as praias. Por quê?
Porque menos de 40% do esgoto é coletado, e menos de 8% tratado. O destino dos esgotos da nossa
população urbana é a rede hídrica. Aí, vêm as consequências. Epidemias que não tínhamos desde
o começo do século estão de volta, há a questão da violência, que era desconhecida pelas nossas
sociedades nessa escala até a década de 1980.
Um dado bem interessante é a pesquisa do metrô de São Paulo, que vem sendo feita há três
décadas e comprova a tese do professor Milton Santos, sobre o exílio na periferia. O gráfico mostra as
viagens a pé por faixas de renda. Nas rendas mais baixas se fazem muito mais viagens a pé. Quase 50%
das viagens feitas na cidade de São Paulo, em um dia, são feitas a pé pela população que ganha menor
renda. O que isso significa? É uma população que mora em bairros muito pobres e pouco equipados.
Essa é a tese do exílio. A população pobre e das favelas sai pouco de seus bairros porque não conta
com um transporte público eficaz e barato. Então, há uma guetização e uma condição de exílio.
Atividades
1. Faça uma pesquisa em sua cidade, em dois bairros diferentes, mas com mesmo zoneamento
e veja os valores imobiliários de, pelo menos, três lotes diferentes, em cada um dos bairros.
Elabore um quadro comparativo para os dois bairros e perceba a razão dos valores imobiliários
diferenciados.

2. Elabore um texto com as diferenças entre a cidade legal e a cidade real. (Máximo 10 linhas)
Gabarito
1. Essas diferenças de valores podem ser: infraestrutura mais completa, aplicação de instrumentos do
Estatuto da Cidade que possam valorizar a área, como o “solo criado”, ou mesmo a proximidade ou
não de equipamentos urbanos ou de áreas degradadas, que neste caso podem desvalorizar a área.
2. As diferenças fundamentais entre elas podem ser descritas por: a cidade real está contida na
cidade legal e esta, por sua vez, como força da atuação do capital imobiliário está cada vez mais
“encolhida”, pois é formada por áreas mais infraestruturadas da cidade e, portanto, mais caras do
ponto de vista do valor da terra. A cidade real também é formada por áreas de invasões e áreas
irregulares e, portanto, não observa as leis urbanísticas.
Empreendimentos
imobiliários: identificando os
empreendimentos urbanos capazes
de reabilitar áreas urbanas
Intervenções urbanísticas
A vida em cidades se dá, sobretudo, pelas facilidades que a aglomeração pode proporcionar aos
cidadãos. Isso sempre foi assim ao longo da história das cidades. As facilidades para o atendimento às
necessidades de abastecimento alimentar e para a moradia, a princípio, foram os principais motivos para a
concepção dos núcleos urbanos. Outras necessidades foram supridas e assim surgiram as especialidades
comerciais e industriais, assim como os indivíduos dotados de habilidades para o desenvolvimento de
cada uma dessas. Isso levou ao aparecimento dos diversos interesses individuais para o atendimento aos
interesses coletivos.
O conhecimento dessa diversidade aliado ao mercado de trocas dos excedentes produzidos obriga
o Estado a regulamentar as diversas atividades exercidas, inclusive o mercado de terras, ou seja, a regu-
lamentação da propriedade urbana.
Cabe ao governo, então, criar mecanismos para que a vida em cidades seja de certa forma
controlada, necessitando, para tal, do conhecimento de toda a realidade local para a formulação de leis
que proporcionem o desenvolvimento das habilidades específicas de cada uma das cidades. O papel a
ser desempenhado pela gestão da cidade deve ter dois enfoques específicos: de um lado o atendimento
às necessidades da população e, de outro, atender aos interesses de quem quer investir na cidade.

168 | Empreendimentos imobiliários: identificando os empreendimentos
urbanos capazes de reabilitar áreas urbanas
As formas de buscar um equilíbrio para essa dualidade podem incluir a desburocratização, a

privatização e a flexibilização de algumas atividades, por meio de legislação que ofereça incentivos para
as empresas investirem na cidade e serem parceiras do Poder Público no desenvolvimento urbano.
Os setores mais essenciais para o pleno desenvolvimento da vida em cidades, atualmente, como
habitação, transporte, saúde e alimentação revelam alguns ângulos de dominação pelo capital financeiro,
marcando implicações para o funcionamento desses setores e perspectivas para as parcerias entre o
público e o privado.
No Brasil, algumas medidas foram executadas para uma política econômica, notadamente com fins
econômicos e políticos. Até mesmo a criação de algumas cidades como Teresina, Belo Horizonte, Goiânia
e Brasília, e mais recentemente alguns investimentos em portos (Suape/PE) e aeroportos foram eventos
importantes para a concretização de uma estratégia nacional na consolidação de alguns espaços.
A partir da nova ordem constitucional de 1988, o Brasil vem experimentando novas formas de
planejamento, marcado pelo viés estratégico. As iniciativas bem-sucedidas de empresariamento urbano
experimentado por diversas cidades no mundo como Barcelona, Nova Iorque, Baltimore, Los Angeles,
Boston, ligadas ao planejamento estratégico, substituindo muitas vezes o planejamento pela gestão, fez
com que o modelo fosse adotado por várias administrações públicas.
Os diversos modelos de gestão, caracterizados pelas parcerias feitas entre o Poder Público e a
iniciativa privada, levaram a essas cidades um novo paradigma para o desenvolvimento: em Barcelona a
requalificação do centro histórico e a recuperação imobiliária e paisagística do eixo marítimo (Port Vell),
em Baltimore a renovação da orla marítima (Harborplace), em Boston (Quincy Market), em Londres as
Docklands, em Buenos Aires a recuperação da área do Puerto Madero e em Bilbao a reestruturação da
área do porto.
Os investimentos em recuperação e requalificação urbana, além de estabelecer vinculações com
aspectos estéticos, sociais, literários e filosóficos, foram traduzidos em expressões arquitetônicas de
impacto como a implantação do Museu Guggenheim em Bilbao, a execução do Aquário Nacional em
Baltimore, a construção da Vila e Estádio Olímpico em Barcelona1.
O planejamento estratégico se constitui no principal instrumento de adaptação das formas institucionais locais aos
objetivos da inserção competitiva, ao referenciar a proposição de uma agenda de intervenções físicas e de modifica-
ções na estrutura legal e administrativa a tendências mercadológicas observadas na dinâmica da economia global. [...]
favorece a construção de alianças políticas com os segmentos médios e empresariais e o marketing público, ambos
conferindo legitimidade às prioridades estabelecidas e à participação do setor privado na gestão dos negócios públi-
cos. Dessa forma, torna-se um veículo privilegiado para adoção do empreendedorismo competitivo na gestão das
cidades. (COMPANS, 2005, p.23)
PictureNet/Corbis.
O processo da tomada de decisão pelo Poder

Público para investimentos em parcerias com a iniciativa
privada tem sido uma das alternativas da gestão pública
para o equacionamento de atendimento às necessidades
da população. A falta de recursos disponíveis para que to-
dos os setores sejam amplamente atendidos levou ao apa-
recimento dessas parcerias. Com a intensa taxa de urbani- Imagens do Aquário Nacional de Baltimore / EUA.
1 Para saber mais sobre Barcelona: <www.bcn.es/urbanisme/,odel/expo/catala/lseu_zhtm#3>.

Empreendimentos imobiliários: identificando os empreendimentos | 169
zação atual no Brasil, (mais de 83%)2, os serviços tipicamente urbanos, assim como o atendimento a um
contingente maior de pessoas, demandam um esforço adicional que atinge também o capital privado.
As Políticas Públicas devem levar em considera-
Guggenhein>.
Disponível em: <pt.wikipedia.org/?title=Museu_
ção um alto grau de conhecimento da realidade como
também as estratégias de desenvolvimento. Tudo isso,
além de ser precedido por ampla discussão para a avalia-
ção dos riscos do negócio, deve proporcionar o conheci-
mento por parte da população direta ou indiretamente
atingida, pois a mudança de alguns paradigmas como os
financiamentos e empréstimos, feitos pelo Poder Público,
vão sendo gradativamente substituídos pelas parcerias.
O novo empresariamento urbano se caracterizaria, principal-
mente, pela parceria público-privada, tendo como objetivo
Imagens do Museu Guggenheim em Bilbao – Espanha.
político e econômico imediato muito mais o investimento e o
crescimento econômico, por meio de empreendimentos imo-
Disponível em: <es.barcelona.com/...

/monuments/olympic_stadium>.
biliários pontuais e especulativos, do que a melhoria das condi-
ções em um âmbito específico. (HARVEY, 1996, p. 53)
A administração da cidade deve continuar, por-

tanto, a desempenhar o seu papel como controladora
do espaço e das atividades, pois os interesses públicos e
privados podem ser diferentes, e o papel do Estado é o
de preservar e promover a melhor qualidade de vida à
população, assim como proporcionar as oportunidades
para cada um dos indivíduos.
Podemos citar alguns investimentos feitos em cida- Imagens do Estádio Olímpico de Barcelona – Espanha.
des e que resultaram em cidades temáticas, moldadas pelos interesses, como Las Vegas – cidade do jogo
– ou a Disney – “cidade” do entretenimento. Pode-se dizer que ambas foram desenvolvidas pelas parce-
rias público-privada, onde a concessão em termos legais de uma resultou em investimentos por parte do
outro.
Entretanto nas áreas intraurbanas3 alguns espaços podem, igualmente, ser objeto de empreen-
dimento em parcerias. Essas ações estão embasadas atualmente pelo Estatuto da Cidade, que prevê
instrumento específico – Operações Urbanas Consorciadas. Esses espaços, como áreas liberadas pela
desativação de linhas férreas, corporações militares, zonas industriais, desativação de presídios e outras
provocadas pela mutação das atividades nas cidades, podem ser objeto de novos empreendimentos,
provocando a valorização das áreas do seu entorno.
Muitas vezes essas áreas se tornaram decadentes ou subvalorizadas, e os propósitos de novos
investimentos levam a vetores de valorização imobiliária. Algumas cidades têm convidado arquitetos
com notório saber para realizarem projetos, que são denominados projetos de grife, tornando elementos
chamativos a novos investimentos.
2 Segundo o Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE), 2006.

3 Ver Villaça: Espaço intraurbano no Brasil, 1998, cap. 2, p. 17.

Recuperação urbana
Os estudos para a concepção de projetos urbanos, principalmente os relativos à recuperação de
áreas da cidade que sofreram ou sofrem mutações pelo próprio processo de ocupação de novas áreas,
necessitam de perspectivas inovadoras. É imprescindível que haja, ao mesmo tempo, a avaliação das
condições para o retorno do investimento para atrair o capital privado e depositar confiança nas ações
do Poder Público.
A escassez de recursos públicos, para dar conta de todas as necessidades impostas pela crescente
urbanização e as parcerias com a iniciativa privada, colocam a participação popular um tanto quanto
afetada para que possa influenciar qualquer tipo de intervenção. Se por um lado esses tipos de parcerias
podem viabilizar inúmeras áreas da cidade degradadas, por outro podem vir a não atender aos interesses
da população.
A produção do espaço da cidade por meio de operações com recursos públicos e privados, do pon-
to de vista dos interesses imobiliários, pode levar a uma ocupação excessivamente elitizada, descolada
dos interesses sociais. Porém, se analisarmos a gestão urbana, ela é extremamente eficaz na promoção
de áreas que poderiam permanecer por muitos anos sem possibilidade de uso, como áreas degradadas,
que possuíam atividades como extração de areias em leitos de rios e córregos; essas podem vir a ser
recuperadas com atividades de lazer em parceria com a iniciativa privada.
O Estatuto da Cidade, ao prever em seu texto algumas formas para a recuperação e promoção
urbana de áreas desocupadas ou sem a destinação conveniente prevista no Plano Diretor, constitui-se
cada vez mais em um importante instrumento de incentivo para a manutenção da estrutura urbana de
forma sustentável.
Os conceitos de deterioração e degradação urbana estão frequentemente associados à perda de sua função, ao dano
ou à ruína das estruturas físicas, ou ao rebaixamento do nível do valor das transações econômicas de um determinado
lugar. Deteriorar é equivalente a estragar, piorar e inferiorizar. Já a palavra degradação significa aviltamento, rebaixa-
mento e desmoronamento. Degradar vem de gradus, “grau”, que compõe a palavra degrau, na qual a preposição “de”
refere-se a qualquer coisa que se movimenta de cima para baixo. (VARGAS; CASTILHO, 2006, p. 3)4
Importante nesse aspecto é considerar o planejamento estratégico de cidades. É saber o que se

quer de determinada cidade e para qual direção queremos que vá. Como intervir sem que haja perdas
significativas em outros locais, permitir a valorização imobiliária, relacionar os impactos positivos e
negativos e diversificar as atividades e as parcerias.
Parcerias na produção do mercado imobiliário

A crise urbana atual não permite o pleno funcionamento das atividades públicas, e a resolução
das questões mais prementes relacionadas ao atendimento à população há muito perdeu a eficácia.
Com um percentual maior do que 83% de pessoas morando em cidades, a terra urbana se torna cada
vez mais escassa e onerosa. As consequências desse crescimento é que grande parte desse contingente
populacional vai se fixando nas periferias das cidades e totalmente fora dos padrões urbanísticos
previstos em lei. Muitos autores chamam essas apropriações de cidade ilegal, aquela que se contrapõe à
cidade legal, onde os padrões urbanísticos são totalmente observados.
4 Em comunicação pessoal à Vargas; Castilho, 2006.

Por outro lado, o controle urbanístico (a fiscalização sobre o uso e a ocupação do solo), de competência municipal, se
dá somente na cidade legal. Para os assentamentos ilegais, em áreas que não interessam ao mercado imobiliário, a
fiscalização é precária. Nem mesmo em áreas de proteção ambiental, sobre as quais incidem leis federais, estaduais
e municipais, a fiscalização e a aplicação da lei ocorrem com mais rigor do que nas áreas valorizadas pelo mercado
(o que não significa que haja o máximo rigor). Existe também, portanto, uma correlação entre mercado e gestão
pública urbana. Mas essa relação vai mais longe. O mercado imobiliário visa aos investimentos públicos urbanos. Essa
é a causa do investimento que justifica a sofisticação dos lobbies. (MARICATO, 2000, p. 14)
São muitas as alternativas para a produção conjunta do espaço urbano: por parte do Poder
Público, com incentivos à ocupação de áreas ociosas ou degradadas, pela iniciativa privada, com a apro-
priação de espaços mais infraestruturados, ou de ambos atuando em conjunto para experimentar novas
formas de ocupação.
O surgimento das parcerias no Brasil aparece com investimentos ditos casados, em que a conjuga-
ção de recursos entre os investidores privados e o Poder Público produz alternativas para a ocupação de
determinados locais. Assim vem acontecendo com a construção de shopping centers ocupando áreas de
entidades públicas cujas localizações já não interessavam a elas. Em muitas cidades isso vem ocorrendo
cada vez mais, de forma a requalificar algumas áreas.
Com a aprovação dos Planos Diretores e a aplicação dos instrumentos previstos pelo Estatuto da
Cidade, foi possível estabelecer a participação dos diversos segmentos da sociedade, como empresas
privadas, governo e associações comunitárias, na produção dos espaços urbanos.
A grande questão evidenciada aqui é a de que a cidade pode e deve ser tratada como uma
empresa e desvendar as situações mais apropriadas para o investimento privado nas questões de inte-
resse público. A análise do poder de atratividade desses investimentos deve ser amplamente discutida e
divulgada em busca de melhores resultados.
Ao Poder Público deve ser resguardado o papel de defensor dos interesses da comunidade e à
iniciativa privada o papel de resgatar os investimentos feitos. Quando a questão é ambiental, muito mais
deve ser feito para que haja uma rígida preocupação com os espaços a serem controlados, protegidos
ou preservados, em função, principalmente, do abastecimento d’água. Em todas as ações deve existir
um pacto social para o desenvolvimento da gestão urbana e a obtenção de melhores resultados para a
cidade e para a comunidade.
Texto complementar
A área da Luz em São Paulo:
reabilitação de edifícios históricos versus recuperação urbana
(CARVALHO; SCHICCHI, 2007)
Se sob o aspecto técnico a proposta do Plano Urbanístico Nova Luz é arrojada, do ponto de
vista do trato com o território é bastante redutora ao simplesmente propor a demolição/desa-
propriação dos imóveis deteriorados e a criação de novos espaços e empreendimentos, ou seja,

uma renovação urbana, ainda que o setor seja caracterizado por desocupação, comércio de baixa
tecnologia e abandono dos espaços públicos (NAHAS, 2005, p.53) justificando intervenções diretas
para sua qualificação. No Plano, estão previstos incentivos para novos programas como o de empre-
sas de tecnologia, centros comerciais e a transferência das sedes de Subprefeitura Sé e a Secretaria
de Serviços (PMSP, 2006). A Luz é uma das mais antigas áreas da cidade e possui um dos maiores con-
juntos de edifícios institucionais tombados pelos órgãos de preservação e já reabilitados para usos
culturais em São Paulo: a Pinacoteca do Estado, o conjunto de edifícios ocupados pelo Quartel da
Força Pública, o Convento da Luz, onde funciona o Museu de Arte Sacra, ou que ainda preservam o
seu uso original: o Colégio Sagrado Coração de Jesus, o edifício do Liceu de Artes de Ofícios, a Igreja
de São Cristóvão e muitos outros edifícios e conjuntos de interesse histórico que estão no perímetro
definido pelo Programa Luz Monumenta, que conta com o apoio da Unesco e financiamento do BID
(Banco Interamericano de Desenvolvimento) para intervenções de restauração e reabilitação.
Ações de renovação são perfeitamente aceitáveis e necessárias em nossos contextos ainda,
dada a heterogeneidade morfológica decorrente das características de ocupação e de formação
dos tecidos urbanos da cidade, somatória de ações e reações diversas do mercado imobiliário às
determinações normativas e, por vezes, exercendo pressão para mudanças de legislações de uso
e ocupação do solo. A forma urbana gerada em algumas partes da cidade ainda é instável, muitas
vezes deteriorada, com presença de vazios em áreas intermediárias ao perímetro central e, principal-
mente, próximas a equipamentos de grande impacto urbanístico, posto que estes são, por natureza,
potenciais irradiadores de dinâmica urbana, seja de animação ou estagnação, valorização ou desva-
lorização, renovação ou abandono.
Em outras palavras, a região da Luz sofre com os interesses especulativos que pouco a pouco fo-
ram remodelando o bairro. Hoje, basta a simples notificação de que um imóvel foi tombado para que
os edifícios ao redor sejam demolidos, ao invés de gerar revitalização, um estigma que acompanha
a figura do tombamento até o presente.
A situação atual também decorre fortemente de ações das intervenções realizadas pelo
Poder Público, investimentos em obras viárias, nos anos 1960/1970, que reduziram a região central a
um nó de articulação e passagem entre as demais regiões, como a construção de grandes avenidas
e viadutos que, se não derrubaram patrimônios,
acabaram contribuindo para a desvalorização
das áreas e favorecendo a evasão da população
de alta renda, levando à decadência de equi-
pamentos culturais e ao desuso dos espaços
públicos existentes.
Portanto, é preciso que o olhar não se
distancie das áreas existentes ainda não consoli-
dadas, do potencial representado pelos espaços
públicos elementares como ruas, calçadas,
praças, largos, cuja recuperação e estado de ur-
banidade somente serão possíveis na medida em
que houver investimentos nas edificações que os
circundam e a fixação de atividades que gerem

movimento e apropriação coletiva dos espaços, base para o convívio e sucesso de ações simultâneas
de renovação, restauração e reabilitação.
Recentemente, uma matéria no Diário do Comércio (2006) anunciou que a região da Luz rece-
beu recursos captados da iniciativa privada pela Operação Urbana Centro (criada na década passada)
da ordem de R$3,6 milhões cujo objetivo é destinar para as desapropriações na área, previstas para
as ações de renovação do Plano Urbanístico Nova Luz. O Plano já disponibilizou um edital de ha-
bilitação para obtenção de incentivos fiscais na região onde 20 empresas apresentaram interesse
em investir na área. Os recursos seriam utilizados também para desapropriação de nove terrenos
localizados na Rua dos Gusmões, dentro da área do Plano para construção de dois prédios resi-
denciais de interesse social, com 170 unidades, pela Companhia de Habitação e Desenvolvimento
Urbano (CHDU) em convênio com a Prefeitura e a Caixa Econômica Federal (CEF), para famílias com
renda de até seis salários mínimos, que serão preferencialmente destinadas a funcionários públicos
que trabalhem no centro e ainda não possuam imóvel próprio.
O uso do solo do entorno da Estação Júlio Prestes em alguns setores é muito indefinido. A partir
da Rua Nothmann em direção aos bairros e nas proximidades da Avenida Rio Branco (mapa na página
anterior) historicamente o eixo principal de ocupação do bairro de Campos Elíseos, muitos imóveis
foram abandonados, principalmente na Rua do Triunfo e região onde a predominância é de ocupa-
ção por bares e hotéis de alta rotatividade.
Entretanto, na parte posterior da Estação Júlio Prestes, no Bom Retiro, já é possível ver ações de
recuperação sendo realizadas, tais como calçadas que receberam tratamento de piso, embora não
padronizados, serviços de transporte alternativos para os usuários e pontos de táxis, evidenciando o
aumento de circulação de pedestres, a recuperação de algumas fachadas para o comércio, conser-
vando o gabarito de altura, estacionamentos mais organizados, alargamento de calçadas. Entretanto,
são intervenções desarticuladas e que não configuram ou não produzem um efeito de requalificação
visível sobre os espaços públicos como um todo.
A Estação da Luz, apesar de receber um programa estranho a seu desígnio, o Museu da Língua
Portuguesa que, como a Sala São Paulo, poderia estar em qualquer outro edifício histórico da região,
foi além da implementação de atividades culturais ao manter a transposição urbana pelo edifício ao
fluxo de pedestres, permitindo a passagem ao nível da superfície, estabelecendo um percurso entre
o Jardim da Luz e a Rua Mauá, tornando a estação um “recinto-pórtico que, por meio dos seus ponti-
lhões, ultrapassa a fenda da ferrovia com seu leito rebaixado” (www.estacaodaluz.org.br).
Portanto, a forma como foi conduzido o projeto de requalificação para a área, com intervenções
apenas no edifício, com um programa que contribui para o confinamento dos usuários, não permite
impulsionar melhorias visíveis e definitivas no meio urbano.
E, quanto ao edifício da Estação da Luz, apesar do projeto possibilitar outra relação com a rua
e os espaços públicos, como constatamos, para que a requalificação do entorno se mantenha é
necessário que as intervenções sejam mais do que a somatória de restaurações de edifícios, tendo
em vista o esvaziamento, a indefinição de usos e a sucessão de barreiras representadas pela ferrovia,
por grandes avenidas ou mesmo pelas características singulares de ocupação do grande complexo
de edifícios-equipamentos presentes na área (estações, quartéis, igrejas e conventos) que geram
quadras extensas e grandes distâncias das áreas de consumo.

Atividades
1. Identifique em sua cidade algumas áreas ou edifícios que podem ou que já foram objeto de
operações urbanas consorciadas ou de alguns investimentos público-privados.
2. Procure perceber algumas áreas que poderão ser possíveis para a recuperação.
Gabarito
1. Identificar na cidade antigos edifícios de quartéis, estações ferroviárias, rodoviárias e outros
prédios ou locais públicos que foram transformados para outros fins. Procure investigar junto à
prefeitura da cidade como esses empreendimentos foram feitos.
2. Faça uma leitura da sua cidade no sentido de identificar áreas ociosas que poderão ser ocupadas.
Faça uma simulação de como a iniciativa privada, por meio de concessão de novo potencial
construtivo, pode investir para a ocupação dessa área. Utilize como apoio o texto complementar.

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Planejamento Urbano
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