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ESTRANGEIRIZAÇÃO DA TERRA NO BRASIL: UMA LEITURA JURÍDICO-

POLÍTICA A PARTIR DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA DE 1988

Igor Mendes Bueno1

Resumo: No presente trabalho retomamos a problemática relativa a apropriação de terras por


estrangeiros no Brasil. A partir de uma abordagem dialética, procuramos assim compreender
quais são os termos do atual debate sobre o fenômeno da “corrida mundial por terras”, ou ainda
“apropriação de terras”, suas características atuais e suas consequências, bem como do
tratamento da matéria pelo ordenamento pátrio, buscando oferecer uma leitura do problema
adequada ao sentido da Constituição da República de 1988. Dessa forma, num primeiro
momento compreendemos o processo de apropriação mundial de terras e seus caracteres
básicos a partir da irrupção do modelo de globalização neoliberal. Num momento posterior,
buscamos entender o sentido do ideário de Estado e de desenvolvimento subjacente à ordem
constitucional de 1988, a partir de um exame histórico de seu processo de construção e de uma
leitura sistemática de seu texto. Por fim, expomos a grande controvérsia jurídico-política sobre
o assunto no direito pátrio e firmamos uma posição no debate a partir da leitura empreendida
do texto constitucional.

Palavras-chaves: Apropriação de terras; Estrangeirização da terra; Constituição da República;


Lei nº 5.709/1971.

1. Notas introdutórias

Diante do recente quadro de conjunção de crises política, social e econômica que


culminou no impedimento da Presidente Dilma Rousseff e a chegada do vice, Michel Temer, à
frente do Executivo Federal, e a realização de seu amplo programa de reformas estruturais
liberalizantes em temas bastante sensíveis, diversos assuntos retornaram de súbito à pauta dos
grandes debates nacionais. Várias foram as medidas empreendidas pelo novo governo e também
as notícias sobre suas intenções no sentido de flexibilização de regras ambientais para a atração
e investimentos, da redução ou extinção de unidades de conservação e sua abertura à exploração
econômica, de regularização fundiária de áreas ocupadas por posseiros, inclusive no âmbito da
Amazônia Legal, de benesses e perdão de dívidas aos grandes latifundiários, de alterações no
regime de exploração de recursos naturais, de privatização de serviços públicos de setores
estratégicos, como hídrico e elétrico, entre outras.
Entre as medidas anunciadas, um tema nos chama atenção por se tratar de assunto

1
Mestrando em Direito pela Universidade Federal de Santa Maria (UFSM). Pesquisador do Núcleo de Direito,
Marxismo e Meio Ambiente (NudMarx). Advogado. Endereço de correio eletrônico
<igormendesbueno@outlook.com.br>.
bastante controverso, fazendo parte do debate jurídico nacional há pelo menos duas décadas e
por vezes retomado pelos noticiários – trata-se da possibilidade de aquisição de terras por
pessoas físicas ou jurídicas estrangeiras ou por aquelas constituídas no Brasil com controle
acionário composto majoritariamente por capital estrangeiro. Nesse sentido, foram
recentemente noticiadas as pretensões do novo governo de liberação da venda de terras a
estrangeiros sem limite de área2, tal como atualmente o é pela legislação em vigor.
Dizemos que este é um tema relativamente antigo no debate jurídico-político nacional
porque tem sido foco de grandes disputas em âmbitos administrativo, legislativo e judicial,
contando com interpretações variadas de órgãos administrativos e também de pressões de
diversos atores sociais das esferas pública e privada. Na maioria das vezes, o debate no campo
jurídico diz respeito à adequação da atual legislação sobre o assunto a ordem constitucional
estabelecida em 1988, sobretudo em termos de conflito entre os princípios do livre exercício
das atividades econômicas, do direito de propriedade e à livre iniciativa, e as possíveis ameaças
à soberania decorrente da perda do controle nacional sobre o território. Cumpre, assim,
retomarmos quais os exatos termos dessa polêmica e promover uma leitura a partir do texto
constitucional – tal é o objetivo central deste trabalho.
Para tanto, será antes necessário entendermos o fenômeno da estrangeirização de terras
na atual dinâmica do capitalismo global e a problemática que envolve o assunto. No primeiro
capítulo, portanto, compreendemos o processo de estrangeirização da terra como uma das
características de um processo mais amplo e com características específicas no atual momento
histórico da globalização nos moldes neoliberais, e atualmente conhecido como land grabbing,
ou “corrida mundial por terras”, cujo debate tem se intensificado nos últimos anos em virtude
do quadro de crise econômica global. De outro lado, também será necessário fixar balizas sobre
qual a leitura adequada da Constituição da República de 1988 – de que forma podemos
compreender a problemática em questão a partir da ordem constitucional estabelecida pela
Carta Política. No terceiro capítulo, enfim, fixaremos os termos das disputas que têm se
desenrolado no campo jurídico-político em torno da estrangeirização da terra no Brasil e
procuraremos contribuir com o debate a partir da nossa leitura sobre a questão.

2
Nesse sentido, cf. ZAIA, Cristiano. Casa Civil quer venda de terra a estrangeiro sem limite de área. Valor
Econômico, 06/04/2017. Disponível em: <http://www.valor.com.br/agro/4928916/casa-civil-quer-venda-de-
terra-estrangeiro-sem-limite-de-area >. Acesso em 27 ago. 2017; TRUFFI, Renan. O governo Temer prepara MP
para a venda de terras a estrangeiros. Carta Capital, 16/02/2017. Disponível em:
<https://www.cartacapital.com.br/politica/governo-temer-prepara-mp-para-venda-de-terras-a-estrangeiros>.
Acesso em 27 ago. 2017.
2. A apropriação e a estrangeirização de terras como marco da globalização neoliberal

A irrupção do atual modelo de globalização neoliberal durante as últimas décadas do


século XX, caracterizado pelos processos de financeirização da economia em todas as esferas
da produção, pela diminuição da capacidade de ação dos Estados nacionais e a privatização de
bens e serviços a bem da “auto-regulação” do mercado, a concentração de capitais e o
fortalecimento de grandes empresas transnacionais, deitou reflexos também sobre o mundo
rural, notadamente a partir da chamada Revolução Verde e o avanço do discurso técnico-
científico(-ideológico) hegemônico, proveniente dos países centrais. Nesse contexto, um dos
fenômenos que mais tem chamado atenção de pesquisadores ao redor do mundo é o land
grabbing (também conhecido como “corrida mundial por terras”, “apropriação de terras”, ou
ainda, acapariamiento de tierras). Tal é a dimensão atual deste fenômeno que a produção
acadêmica em torno da temática tem sido bastante intensa, o que tem gerado diversificadas
leituras, consensos e também dissensos sobre sua extensão ou mesmo sua própria definição.
Em trabalho recentemente publicado, Sauer e Borras (2016) nos apresentam, a partir de uma
densa revisão da bibliografia internacional, um importante apanhado sobre a produção
acadêmica em torno da temática, procurando sistematizar e avaliar os termos do atual debate
sobre a apropriação global de terras, suas características fundamentais, extensão, consequências
e impactos.
De acordo com os autores, apesar da celeuma conceitual que se instalou sobre o land
grabbing3, o termo deve ser melhor traduzido desde uma perspectiva mais ampla e genérica,
como “apropriação de terras” (2016, p. 13). Isso porque, sob um primeiro aspecto, tal processo
se refere a qualquer forma de transferência de propriedade, de direitos de uso e controle de
terras públicas ou privadas (seja por via da compra, do arrendamento ou de leasing), não
importando – conceitualmente – se tratarem de procedimentos legais, ilegais ou mesmo
irregulares, passíveis de serem convalidados.
Sob uma segunda (e aqui, mais importante) perspectiva, o termo apropriação está
relacionado a outros dois processos conexos e interdependentes, que se inserem à dinâmica do
capitalismo globalizado, quais sejam, a acumulação e a expropriação. A apropriação é
compreendida tanto como o simples processo de reinvestimento dos lucros para o aumento de
capital e a concentração de propriedade, quanto no sentido da acumulação primitiva, no qual

3
Entre os diversos autores pesquisados na revisão bibliográfica empreendida, existem aqueles que restringem ou
confundem a utilização do termo com os processos de grilagem (apropriação por vias ilegais) ou mesmo
unicamente em torno da estrangeirização da propriedade, este último que constitui nosso foco central neste
trabalho.
uma natureza de propriedade mais pública é cercada e seus usuários originais expulsos e
transformados em proletários, alienados daquele espaço agora privatizado (2016, p. 13).
Essas noções se coadunam à de “acumulação por espoliação”, de David Harvey, para
quem, na esteira de Rosa Luxemburgo, se tratam de processos não-capitalistas de acumulação,
mas que sobrevivem dentro da dinâmica própria do capitalismo. Dessa forma, expropriação e
espoliação constituem processos ainda em curso, que, “reeditados”, se acoplam às relações de
produção capitalistas e também permitem a acumulação de capital na contemporaneidade,
sobretudo em períodos de crise, através do controle e diminuição dos custos de insumos (terra,
recursos naturais, insumos intermediários e força de trabalho). (SAUER e BORRAS, 2016, p.
14)
Nesse sentido, sequer podemos dizer também que a apropriação de terras não é um
processo exatamente novo; ela se dá em ciclos, a depender da conjuntura regional e global da
dinâmica capitalista em um dado momento histórico. Todavia, a extensão e as características
de suas recentes manifestações lhe atribuem certas dimensões de novidade que convém serem
aqui ressaltadas. Uma delas se relaciona a uma de suas possíveis formas – que é de especial
interesse nesse trabalho –, qual seja, o processo de estrangeirização da terra a partir de sua
aquisição por empresas, governos e investidores estrangeiros em países periféricos. A recente
confluência de diversas crises, especialmente as crises alimentar (crise dos preços de
alimentos), energética e financeira, têm proporcionado um processo de busca por aplicações de
rentabilidade mais segura por investidores externos, sobretudo em países subdesenvolvidos ou
em desenvolvimento (SAUER e BORRAS, 2016, p. 15).
Esse processo de apropriação em larga escala de terras (e recursos naturais) tem ocorrido
através de diversos mecanismos ou processos de acumulação novos, que se relacionam ao atual
formato do capitalismo globalizado, nos moldes da hegemonia neoliberal: (a) o
desenvolvimento agrícola desigual, propiciando a capitalização e tecnicização de agricultores
que compram extensas áreas em outros países e continentes; (b) os investimentos em
infraestrutura que possibilitam a expansão do agronegócio e do extrativismo em áreas ainda
não exploradas; (c) o investimento em novas formas de extração de recursos e técnicas para a
superação da crise energética; (d) a disseminação do discurso da insegurança alimentar global
como motivação para o investimento em cultivos alimentares (muitos voltados para a produção
de combustível); (e) a criação de novos instrumentos financeiros para a redução dos riscos de
mercado, que permitem o lucro de investidores que especulam através das preocupações
generalizadas com a escassez de alimentos; (f) os novos mecanismos de mitigação e
compensação ambientais, que promovem a mercantilização da natureza em nome da
sustentabilidade e, em último grau, a apropriação e terras e recursos naturais, resultando em
fenômenos como a “expropriação verde” (green grabbing); e (g) os incentivos financeiros de
organizações multilaterais a determinados tipos de desenvolvimento, sobretudo para a
promoção de ajustes estruturais que enfraquecem as economias nacionais e favorecem as
exportações, contribuindo para “a corrida global por recursos” (SAUER e BORRAS, 2016, pp.
16-18; sobre estes últimos dois pontos, também cf. PORTO-GONÇALVES, 2006, pp. 299-
371).
Outro aspecto bastante importante sobre o atual formato do fenômeno da apropriação
de terras no mundo diz com o perfil dos novos apropriadores. De acordo com as recentes
pesquisas, percebe-se atualmente a entrada de novos atores na corrida mundial por terras, antes
avessos a esse tipo de transação: empresas do setor financeiro, fundos de pensão e fundos de
investimentos e empresas do ramo petrolífero. Nesse sentido, incentivos e subsídios agrícolas
tem propiciado a formação de uma “nova classe de ‘empresários apropriadores de terras’”,
como corretores de imóveis e especuladores em geral do mercado financeiro, o que traz diversas
(e problemáticas) consequências em torno das relações de propriedade e uso da terra
(BORRAS, FRANCO e PLOEG apud SAUER e BORRAS, 2016, p. 20). Essas mudanças tem
sido fundamentais, para criar ou aprofundar os processos de financeirização da agricultura e
das commodities, abrindo novas oportunidades para a realização de lucros no setor primário e
incentivando investimentos especulativos em terras.
Convém mencionar ainda que atualmente o fenômeno da apropriação de terras não
sentido apenas para a agricultura. De acordo com as recentes análises sobre o assunto, é
imprescindível considerá-la como um processo mais amplo, de apropriação e controle da água,
dos demais recursos naturais e dos usos e benefícios associados a eles. Nas palavras dos
pesquisadores,

[…] é fundamental não restringir a agenda de pesquisa à questão agrária, pois a


apropriação de terras se dá também para atividades não-agrícolas (mineração,
extração de outros recursos). Essas estão vinculadas inclusive à comercialização de
outros recursos naturais (água), com a criação e implantação de mecanismos de
redução e emissões (REDD+ e outros) via comercialização de títulos, compensações
ou serviços ambientais, entre outros mecanismos de apropriação (BENJAMINSEN
BRYCESON, 2012), dando novas dimensões e perspectivas à clássica discussão sobre
a terra e às populações do campo. (SAUER e BORRAS, 2016, p. 31)

A apropriação de terras, portanto, se trata de um processo diretamente relacionado à


mercantilização da natureza, desde uma perspectiva mais ampla. Na esteira de Harvey, esta
apropriação verde é interpretada tendo como elementos-chave: (a) a privatização, através da
transferência de bens públicos naturais para empresas ou processos privados (ou mesmo sem
fins lucrativos) de exploração, associados à conservação, implicando na perda de controle dos
recursos naturais pelo Estado e a esfera pública; (b) a financeirização, a centralidade do capital
financeiro atribuindo valor à natureza e a reconceitualizando com a criação de mecanismos
financeiros à especulação; (c) a manipulação de crises, a criação da “sensação de crises” e a
transformação da narrativa sobre a escassez e as crises ambientais e econômicas em forças que
se retroalimentam e criam e sustentam novos “mercados verdes”; e (d) a mudança do papel do
Estado, de interventor ao modelo regulador, que visa à atração de investimentos privados, e que
tem como consequência o fortalecimento das instituições ambientais globais e as agências
financeiras multilaterais (SAUER e BORRAS, 2016, p. 27-29).
Diversas são as problemáticas implicadas nesses processos, que se dão, portanto, como
reflexo do modelo de globalização neoliberal e sua hegemonização ao final do século XX.
Nesse sentido, um dos aspectos mais sensíveis ligados à corrida mundial por terras, é o processo
de estrangeirização da terra, ou seja a apropriação de terras (e recursos naturais) por
investidores ou grupos de investidores externos, sejam públicos ou privados. Dizemos que esse
é um dos aspectos mais importantes da problemática envolvendo a apropriação de terras porque
toca em pontos fundamentalmente sensíveis – o controle nacional sobre o território e sua
integridade, elemento fundamental da soberania, e sobre a exploração dos recursos naturais a
ela associados.
Se insistimos em demonstrar a relação das atuais nuances do processo de apropriação
de terras com o modelo de acumulação neoliberal, é porque uma das essências deste reside
justamente na limitação ou na supressão da soberania das nações; nas palavras de Loguércio e
Almeida:

Em um mundo formado por nações soberanas, tendo ruído os impérios coloniais, o


neoliberalismo só podia impor o livre trânsito de capitais e a desregulamentação
financeira, limitando ou suprimindo a soberania das nações. É por isso que a essência
política do neoliberalismo é a tentativa de suprimir a soberania das nações. (2015, p.
141)

A estrangeirização da terra, uma das principais características do fenômeno da


apropriação atualmente, é assim um tema de absoluta importância. Como mencionado, os países
subdesenvolvidos ou em desenvolvimento, mas ricos em biodiversidade e recursos naturais,
como é o caso do Brasil, tem sido os principais alvos dessa “corrida mundial por terras”, o que
coloca esse tema como um elemento de preocupação central. Conforme veremos nos capítulos
seguintes, não é à toa a grande controvérsia no campo político e jurídico nacional, sobretudo a
partir da promulgação da Constituição de 1988.

3. Desenvolvimento e soberania nacional na Constituição da República de 1988

Na linha de nossos trabalhos mais recentes (BUENO e SILVA, 2014; 2017), temos
sustentado uma concepção do constitucionalismo que se coaduna à compreensão materialista
do fenômeno do Estado capitalista e sua relação com os conflitos de classes e frações de classes
sociais no interior das formações sociais concretas. As Constituições se erigem assim como
reflexos de uma determinada correlação de forças; um espelho do quadro geral das forças
sociais em conflito, incluindo as contradições e fissuras decorrentes destas disputas – nas
palavras do professor Martonio Mont’Alverne Barreto Lima, a Constituição é um momento do
realismo político (2012, p. 205).
Mas ao mesmo tempo a Constituição também cumpre uma função primordial de tentar
também cristalizar o essencial desse quadro geral de forças ao regular internamente os cálculos
precisos de sua própria modificação. Definindo as “regras do jogo”, ela também comporta as
regras básicas de transformação do próprio sistema jurídico, fazendo com que suas
modificações se tornem transformações reguladas no seio de seu sistema (POULANTZAS,
[1978] 2000, p. 89).
O constitucionalismo, portanto, deve ser vislumbrado em sua umbilical relação com a
teoria social, a história, a economia e a política, de modo que a “Constituição real” e a
“Constituição normativa” se mantêm em permanente contato (BERCOVICI, 2005, p. 41). A
Constituição é assim revelada tanto como o resultado de processos históricos de conflitos
políticos, como também objeto desses conflitos: assim que promulgada, ela própria, suas
contradições internas e a interpretação dada ao seu texto e ao sentido do sistema de normas que
ela irradia, se tornam objeto de disputa, a depender das correlações de forças sociais em um
dado momento político.
Durante o início do Século XX, sobretudo a partir da Primeira Guerra Mundial,
vislumbra-se uma tendência no sentido de internalização das questões econômicas dos Estados
às constituições nacionais, de cujos primeiros exemplos são as constituições do México (1917)
e – o mais famoso – de Weimar (1919). A este modelo chamamos, na teoria constitucional, de
Constituição Econômica. Segundo Bercovici, há ainda uma diferença fundamental que surge a
partir do “constitucionalismo social” do século XX e que marca o debate sobre a Constituição
Econômica: “o fato de que as Constituições não pretendem mais receber a estrutura econômica
existente, mas querem alterá-la”. Ou seja, a partir do que hoje entendemos como uma
“Constituição dirigente”, a Constituição Econômica pretende “uma nova ordem econômica;
quer alterar a ordem econômica existente, rejeitando o mito da auto-regulação do mercado”
(BERCOVICI, 2005, p. 33). Esse fenômeno, portanto, acompanha um processo de
hegemonização dos ideários de regulação econômica que repelem os primados liberais do
laissez-faire durante o início do século XX, e aprofundado a partir do período pós-guerra para
a reconstrução dos Estados nacionais.
No Brasil, o processo de “modernização conservadora” promovido pelos governos
desenvolvimentistas das décadas de 1930-1970 influenciou fortemente o constitucionalismo
nacional, na construção de modelos de Constituição e de Estado interventores na ordem
econômica, com vistas à satisfação dos “interesses nacionais” e à promoção do
“desenvolvimento”. Guardadas a extrema complexidade das correlações de forças e dos
conflitos sociais subjacentes a esse largo período de mais de quatro décadas, e mesmo das
diversas orientações desses governos que perpassaram democracias e ditaduras, pode-se dizer
que a tônica do período foi a construção de estruturas de Estado fortes, baseadas na soberania
nacional, e voltadas para a intervenção no campo econômico com vistas ao seu respectivo
ideário de desenvolvimento nacional.
Dessa forma, podemos considerar a Constituição de 1934 como a primeira
“Constituição Econômica” do Brasil, sendo fortemente influenciada pela orientação
desenvolvimentista do primeiro governo varguista: incluía um capítulo específico referente à
Ordem Econômica e Social, devendo ser organizada de acordo com princípios da justiça e
“necessidades da vida nacional”, possibilitava o monopólio de determinados setores da
economia pela União e fomentava a economia popular, separando ainda a propriedade do
subsolo à propriedade do solo e nacionalizando minas e jazidas. Além disso, criou uma nova
formatação ao federalismo brasileiro, estabelecendo uma estrutura de cooperação entre os entes
federados para o combate às endemias e às secas na região Nordeste (BERCOVICI, 2005, p.
17-18).
As ordens constitucionais posteriores foram igualmente influenciadas pelo contexto
desenvolvimentista da época, além das peculiaridades dos processos políticos em cada
momento histórico. A Carta de 1937 criava o Conselho da Economia Nacional, para a
regulamentação e a organização a economia nacional, a análise das condições de trabalho e da
produção nacional, também fomentava a economia popular, abrindo portas para o
desenvolvimento do direito concorrencial no país. A Constituição de 1946 consolidou a
estrutura cooperativa no federalismo brasileiro prevista desde 1934, com ênfase na redução dos
desequilíbrios regionais, consagrou a intervenção estatal na economia como forma de correção
dos desequilíbrios causados pelo mercado, possibilitando o projeto de evolução do Estado
desenvolvimentista como agente responsável pela transformação das estruturas econômicas
durante as décadas de 1950 e 1960, processo posteriormente interrompido pelo golpe de 1964.
Com as alterações das políticas econômicas promovidas durante a ditadura civil-militar, as
ordens jurídicas estabelecidas pelas Cartas outorgadas em 1967 e 1969 serviram ao projeto de
modernização centrado na intervenção para a criação de condições favoráveis ao crescimento
e do setor privado, de grandes empresas nacionais e – sobretudo – transnacionais (BERCOVICI,
2005, pp. 18-30).
O programa desenvolvimentista conservador da ditadura civil-militar, muito embora
tenha possibilitado uma alta taxa de crescimento econômico entre os anos de 1968 a 1973 (o
chamado “milagre econômico”), foi baseado no endividamento externo do País e no
desequilíbrio fiscal. Devido a uma diversidade de fatores, mas sobretudo ao cenário da escalada
das taxas de juros internacionais e da crise da dívida externa ao final dos anos 1970, a ditadura
passou então a enfrentar um grave quadro de crises econômicas que fortaleceram as lutas pela
abertura democrática. A conjuntura estabelecida e as medidas adotadas pelos governos militares
resultaram então num aumento exponencial de manifestações populares, com greves e
ocupações de terras por todo o país durante a segunda metade dos anos 1980 (SILVEIRA, 2009,
p. 76).
Esse quadro específico de conflitos acabou sendo também fundamental para influenciar
o processo constituinte de 1986-1988, através da relativa inserção e da unidade dos movimentos
populares e grupos políticos, que, apesar das derrotas4, foram capazes de imprimir à Carta
Política uma série de avanços, materializados em direitos e garantias individuais e sociais
(LIMA, 2009, p. 306). Ao final do processo constituinte, pode-se dizer que a Constituição da
República promulgada em 1988 somou à uma vasta e avançada carta de direitos individuais e
sociais – insertos sobretudo em seus artigos 5º, 6º e 7º – as estruturas basilares do modelo de
Estado desenvolvimentista e interventor construído durante as décadas anteriores, com
importantes inovações nesse campo, promovendo a preocupação com um modelo de
desenvolvimento social e ecologicamente equilibrado.
O Estado fundado pela Constituição de 1988 é capitalista, possui entre os fundamentos
da ordem econômica a propriedade privada, a defesa da livre iniciativa e da livre concorrência
(artigo 1º, inciso IV, e artigo 170, caput e incisos II e IV). Todavia, ela também compreende

4
A principal delas foi, sem dúvida, o estabelecimento de uma Assembleia Nacional Constituinte congressual. A
luta dos movimentos populares à época se deu, ao contrário, na defesa de uma Constituinte exclusiva, ou seja, uma
Constituinte apartada do Congresso Nacional, convocada com a tarefa única de produção do texto constitucional,
que se dissolveria logo após o seu cumprimento (BUENO e SILVA, 2014).
um modelo de Constituição Econômica (de Estado e de acumulação capitalista, portanto) que
impõe limites a tais princípios, sendo fortemente voltada para a transformação das estruturas
sociais, o que já é destacado pela redação de seu artigo 3º, que elege a garantia do
desenvolvimento nacional, a erradicação da pobreza, da marginalização e das desigualdades
sociais e regionais como objetivos fundamentais da República. O Título VII, referente à Ordem
Econômica e Financeira (artigos 170 a 192) – que segundo Bercovici, não por acaso foi o trecho
onde se travaram os maiores embates políticos e ideológicos nas discussões da ANC (2005, p.
38) –, sistematiza importantes dispositivos relativos à atuação e a intervenção do Estado nesse
domínio e a configuração jurídica da economia, dispondo ainda sobre as políticas de
desenvolvimento urbano (artigos 182 a 183), política agrícola e a reforma agrária (artigos 184
a 191), e sobre o sistema financeiro nacional (artigo 192, hoje transfigurado pela Emenda
Constitucional nº 40, de 2003).
Entre os princípios da ordem econômica, destacamos a soberania nacional (eleita
também como fundamento primeiro da República, pelo artigo 1º, inciso I), a função social da
propriedade, a redução das desigualdades regionais e sociais e defesa do meio ambiente,
inclusive mediante tratamento diferenciado conforme o impacto ambiental dos produtos e
serviços e de seus processos de elaboração e prestação (artigo 170). Ademais, convém
mencionar que a redação original do artigo 171, posteriormente revogado pela Emenda
Constitucional nº 6, de 1995 – o que, como veremos, constitui um dos cernes da discussão
jurídica em torno da estrangeirização de terras no país –, criava a categoria de empresa
brasileira de capital nacional, caracterizada pelo controle acionário majoritário sob a
titularidade direta ou indireta de pessoas físicas domiciliadas e residentes no país, conferindo a
esta diversas possibilidades de proteções e benefícios especiais. O artigo 172, ainda prevê a
disciplina em lei, com base no interesse nacional, dos investimentos de capital estrangeiro no
país. Ademais, além de prever a defesa do meio ambiente como um dos princípios basilares da
ordem econômica, o artigo 225 dispõe sobre a proteção do meio ambiente ecologicamente
equilibrado, com a definição, além de ações diretas de proteção ambiental pelo Estado, de
mecanismos de fiscalização, controle e intervenção sobre os sistemas produtivos.
Não bastasse, a Constituição reservou ainda dispositivo específico sobre a
estrangeirização de terras, matéria aqui em discussão, ao prever, em seu artigo 190, a disposição
em lei da regulação e limitação da aquisição ou arrendamento de propriedade rural por pessoa
física ou jurídica estrangeira, bem como o estabelecimento de casos que dependerão de
autorização do Congresso Nacional. Tal legislação, como veremos a seguir, já existia no
período anterior à Constituição, datando do início da década de 1970; os debates sobre sua
adequação ao novo texto constitucional constituem o cerne de uma controvérsia tão antiga
quanto, e que revelam grandes embates em torno da temática, hoje acirrados pela conjuntura
política global.

4. Revisitando a controvérsia jurídica sobre a estrangeirização da terra no Brasil: olhares


a partir da Constituição

A temática relativa à compra de terras por pessoas físicas ou jurídicas estrangeiras, é


matéria já regulada pela legislação pátria, sendo seu principal diploma normativo a Lei nº 5.709,
de 7 de outubro de 1971, atualmente em vigor. Todavia, a existência dessa legislação não
encerra os embates político-jurídicos em torno do assunto, sendo alguns de seus pontos
extremamente controvertidos, notadamente a partir do período de hegemonização do modelo
de globalização neoliberal durante a década de 1990 e do quadro de crises, dentro do qual se
insere a nova onda mundial pela aquisição de terras, tal como descrito no primeiro capítulo.
Essa controvérsia jurídica tem se desenrolado em diversos âmbitos – administrativo,
judicial e também legislativo –, sendo movida por atores diversos nas esferas pública e privada,
o que evidencia, em último grau, uma intensa disputa entre modelos de acumulação e
concepções de desenvolvimento nacional. No mais das vezes essa controvérsia tem como um
de seus vetores principais o debate sobre o sentido da Constituição da República de 1988; além
da propositura de novos marcos normativos sobre a matéria, atualmente em trâmite no
Congresso Nacional, trata-se também da discussão sobre a adequação e a recepção da atual
legislação pela nova ordem constitucional. Convém agora compreendermos os termos dessa
controvérsia no campo jurídico e a forma como ela se coloca em cada um daqueles âmbitos,
procurando empreender uma leitura desses embates a partir de um olhar sobre as concepções
de Estado e de desenvolvimento nacional inscritas na Constituição da República, tal como
abordado no capítulo precedente.
Inspirada na Constituição de 1967, acrescida da Emenda Constitucional nº 1, de 1969,
que trazia em seu artigo 153, §34, dispositivo bastante semelhante ao atual artigo 190 da
Constituição de 1988, acima mencionado, a Lei nº 5.709/1971, estabeleceu diversas condições
e requisitos para a aquisição de imóveis rurais por pessoas estrangeiras, residentes ou
autorizadas a funcionar no país, tais como: (a) a vedação de aquisição de imóvel rural com área
superior a 50 módulos de exploração indefinida (MEI), em área contínua ou descontínua (artigo
3º, caput); (b) a vinculação de uso do imóvel à implantação de projetos agrícolas, pecuários,
industriais ou de colonização, com aprovação previa do Ministério da Agricultura ou, a
depender do caso, do Ministério da Indústria e Comércio (artigo 5º); (c) a determinação a
serviços de registro imobiliário para transcreverem tais aquisições em cadastro especial, em
livro auxiliar, independentemente da dimensão do imóvel (artigo 10); (d) a limitação do total
de áreas pertencentes a pessoas estrangeiras a um quarto da superfície dos municípios em que
se situem, vedada a propriedade de 40% desse montante por pessoas da mesma nacionalidade
(artigo 12, caput e §1º).
Ademais, já sob a atual ordem constitucional, foi sancionada a Lei nº 8.629, de 25 de
fevereiro de 1993, que prevê, através de seu artigo 23, a extensão das disposições da Lei nº
5.709/1971 para os casos de arrendamento rural por estrangeiro residente no País e a pessoa
jurídica autorizada a funcionar no Brasil. Em complemento, o §1º do mencionado dispositivo
diz que ao arrendamento se aplicam todos os limites, restrições e condições aplicáveis à
aquisição de imóveis rurais por estrangeiro constantes da lei de 1971, e o §2º menciona competir
ao Congresso Nacional autorizar tanto a aquisição ou arrendamento além dos limites de área e
percentual fixados na lei de 1971 como também a aquisição ou o arrendamento, por pessoa
jurídica estrangeira, de área superior a 100 (cem) módulos de exploração indefinida.
Nesses termos, o artigo 1º, caput, da Lei nº 5.709/1971 define quem são os sujeitos
destinatários desse complexo normativo, definindo-os expressamente como “o estrangeiro
residente no País e a pessoa jurídica estrangeira autorizada a funcionar no Brasil”. Ademais,
com vistas a impedir que a regra fosse esvaziada de sentido no caso de estrangeiros que
eventualmente constituíssem pessoa jurídica brasileira, o §1º ainda deixa claro que este conceito
também abrange “a pessoa jurídica brasileira da qual participem, a qualquer título, pessoas
estrangeiras físicas ou jurídicas que tenham a maioria do seu capital social e residam ou
tenham sede no Exterior”.
Esse último dispositivo mencionado, que estende as limitações da legislação em
comento também às pessoas jurídicas brasileiras com maioria de capital nas mãos de
estrangeiros com domicílio ou sede no exterior, determinaria então o início e a tônica da
controvérsia a respeito da matéria. A discussão teve início no plano da Administração Pública
Federal no ano de 1994, a partir da elaboração do Parecer nº AGU/LA-04/94, adotado pelo
Parecer nº GQ-22, do Advogado-Geral da União, e posteriormente aprovado pelo Presidente da
República. Através deste parecer, a Advocacia-Geral da União (AGU) entendeu que o
dispositivo extensivo das limitações às pessoas jurídicas brasileiras de capital majoritariamente
estrangeiro era incompatível com a redação do então vigente artigo 171, inciso I, da
Constituição de 1988, que, ao seu turno, definia a categoria de empresa brasileira constituída
sob as leis nacionais com sede e administração no País. De acordo com a tese da AGU neste
primeiro parecer, na falta de qualquer conteúdo restritivo sobre a procedência do capital na
definição de empresa brasileira trazida pela Constituição de 1988, não poderia a legislação
infraconstitucional restringi-lo, o que é bem sumariado pelo seguinte trecho do Parecer nº
AGU/LA-04/94:

18. Estabelecido, na própria Constituição, o conceito de empresa brasileira, qualquer


restrição às empresas que preencham os requisitos nela referidos somente poderão
existir nos casos expressamente previstos na mesma Constituição. Da análise do art.
171 da Constituição resulta a convicção de que ela não deixou margem ao legislador
infraconstitucional para estabelecer restrições à empresa brasileira. O que se verifica,
dos §§ 1º e 2º do mesmo artigo, é que se estabelecem vantagens para a empresa
brasileira de capital nacional, sem qualquer referência, porém, a restrições à empresa
brasileira. (BRASIL, 1998)

Muito embora aprovado pela Presidência da República, tal parecer não foi publicado à
época, não adquirindo assim força normativa perante toda a Administração Federal, obrigando
apenas as repartições interessadas no processo.
No ano seguinte o artigo 171 da Constituição, dispositivo que fundara a controvérsia
sobre a recepção, pela Carta Política, da regra extensiva constante da Lei 5.709/1971, acabou
inteiramente fulminado pela Emenda Constitucional nº 6, 15 de agosto de 1995. Este fato gerou
nova controvérsia no interior da Administração Pública Federal, suscitando nova apreciação da
matéria pela AGU através do Parecer nº GQ-181/1998. Neste segundo parecer, o órgão
entendeu que a conclusão obtida anteriormente seria no sentido da “revogação” do §1º do artigo
1º da Lei 5.709/1971 – muito embora tenha este parecer feito obrigar apenas as Pastas
ministeriais que à época suscitaram a controvérsia –, pela Constituição de 1988, sobretudo com
base na redação do (agora revogado) artigo 171. Todavia, com a revogação do dispositivo
constitucional, não haveria que se falar em “repristinação” da norma supostamente “revogada”,
o que é bem sintetizado pelo seguinte trecho:

13. A Emenda Constitucional nº 6, de 15 de agosto de 1995, em seu art. 3º, revogou


o art. 171 da Constituição. Essa revogação, pura e simples, qualquer que seja a
interpretação que se dê, para outros fins, ao dispositivo constitucional, não tem o
condão de repristinar a norma que se entendera revogada. Desse modo, continua
revogado o § 1º do art. 1º da Lei nº 5.709/71, permanecendo inalterada a conclusão
do referido Parecer n° AGU/LA-04/94. (BRASIL, 1998)

Muito embora tais pareceres tenham gerado a possiblidade de que pessoas jurídicas
brasileiras com controle acionário estrangeiro pudessem adquirir ou arrendar imóveis sem as
limitações da Lei 5.709/1971, durante alguns anos a discussão no âmbito da Administração
Pública Federal pareceu enfim encerrada. Todavia, quase uma década depois do último parecer
da AGU, já sob a nova gestão à frente do Executivo Federal, a questão foi novamente trazida à
tona pelo órgão, através do Parecer CGU/AGU nº 01/2008 – RVJ, posteriormente aprovado
pelo então Advogado-Geral da União e pelo Presidente da República no ano de 2010 (Parecer
nº LA-01). Neste último parecer a AGU acabou revendo seu posicionamento inicial, passando
a admitir enfim a recepção do artigo 1º, §1º, da Lei 5.709/1971.
Com base em ampla e sistemática leitura do texto constitucional, o último Parecer da
AGU levanta diversos argumentos pela perfeita adequabilidade constitucional da norma
extensiva das limitações às empresas brasileiras de capital estrangeiro (§1º do artigo 1º da Lei
5.709/1971). Entre seus principais argumentos que convém aqui destacar, o Parecer sustenta
que: (a) a redação original do artigo 171 da Constituição em verdade afirmava que as empresas
brasileiras (de controle acionário estrangeiro) não poderiam atuar em setores estratégicos ou
imprescindíveis ao desenvolvimento tecnológico nacional, tratando-se de uma “restrição
genérica” que se compatibilizava com a norma infraconstitucional em comento; (b) a plena
compatibilidade da norma extensiva com o artigo 190 da Constituição da República; além da
(c) a compatibilidade da norma com os princípios da soberania e da independência nacional, a
garantia do desenvolvimento, o interesse nacional e a previsão constitucional sobre os
investimentos de capital estrangeiro no País (BRASIL, 2010).
Nesse sentido, a análise da AGU em seu mais recente parecer está em perfeita
consonância com nossa leitura sobre o modelo de acumulação capitalista e a forma de Estado
prevista pela Constituição da República, tal como descrito no capítulo anterior. Sendo a
“essência política” do modelo de globalização neoliberal, do qual emerge o novo processo de
apropriação e estrangeirização de terras a nível mundial, a ameaça à soberania e a
independência nacionais, este entra em patente contradição com o modelo de desenvolvimento,
os princípios da ordem econômica e os fundamentos da República emanados pela ordem
constitucional. Nesse sentido, o próprio parecer menciona que

127. Para Uadi Lammêgo Bullos, “A soberania nacional econômica diz respeito à
formação de um capitalismo nacional autônomo, sem ingerências externas”.
128. O vínculo do princípio da soberania relacionado à ordem econômica se
manifesta, também, quando posto em cotejo com o princípio da independência
nacional, princípio reitor do Brasil nas suas relações internacionais, consoante o inciso
I do art. 4º da Carta Magna.
129. O dispositivo legal em análise compatibiliza-se, ainda, com os objetivos
fundamentais da República, especialmente com o descrito no inciso II do art. 3º,
“garantir o desenvolvimento nacional”.
130. Esse conjunto de princípios, fundamentos e objetivos fundamentais postos na
Constituição Federal, e que exigem a integração da legislação infraconstitucional,
intencionam assegurar ao País as condições necessárias de desenvolvimento, levando-
se em consideração o estágio evolutivo de nossa economia, afastadas veleidades
ideológicas, preconceitos ou sentimentos xenófobos. O exercício exegético elaborado
neste parecer cinge-se, como dito anteriormente, aos ditames jurídico-constitucionais.

Este novo entendimento da AGU, todavia, gerou insatisfações em setores e entidades


representativas de grupos econômicos ligados ao agronegócio, que tem buscado o Poder
Judiciário para a resolução da questão. Nesse sentido, fundada em suposta afronta à segurança
jurídica, na suposta violação aos princípios do livre exercício de atividades econômicas por
empresas de capital estrangeiro, bem como na violação ao direito de propriedade, à livre
iniciativa, ao desenvolvimento nacional e à liberdade de associação, a Sociedade Rural
Brasileira (SRB) ajuizou, em abril de 2015, a Ação de Descumprimento de Preceito
Fundamental (ADPF) nº 342 no Supremo Tribunal Federal. Esta é uma das duas ações
atualmente em trâmite pelo qual o STF poderá enfim encerrar a discussão sobre a adequação
constitucional da norma contida no artigo 1º, § 1º, da Lei nº 5.709/1971.
Ainda em tramitação, a ADPF nº 342 já conta com importante parecer da Procuradoria-
Geral da República (BRASIL, 2015), que se adequa ao entendimento aqui manifestado, no
sentido da recepção, pela Constituição da República, da norma extensiva das limitações às
empresas brasileiras de capital estrangeiro. Ademais, o Procurador-Geral da República,
Rodrigo Janot, ainda acrescenta que

[…] Ao determinar incidência do regime restritivo a pessoas jurídicas brasileiras das


quais participem estrangeiros com maioria de capital, pretendeu o art. 1º, § 1º, da
Lei 5.709/1971 evitar que estes se utilizassem de artifícios legais (constituição ou
associação a pessoa jurídica nacional), com finalidade única de burlar o controle
legal constitucionalmente exigido sobre tais atos.
Ao contrário do que afirma a autora, a equiparação de tratamento prevista no
dispositivo (entre empresas brasileiras de capital estrangeiro e empresas
estrangeiras) compatibiliza-se com o art. 172 da CR. Este define que lei
disciplinará, com base no interesse nacional, investimentos do capital estrangeiro.
Segundo a Lei 4.131, de 3 de setembro de 1962, consideram-se capitais estrangeiros
recursos introduzidos no país para aplicação em atividades econômicas, desde que
pertençam a pessoas físicas ou jurídicas domiciliadas ou com sede no exterior. Ao
promover restrições a aquisição de imóveis rurais por empresas brasileiras de capital
estrangeiro, agiu o legislador ordinário com amparo no art. 172 da Constituição
Federal.
Não aplicar as restrições da Lei 5.709/1971 a pessoas jurídicas brasileiras cujo
capital social (e consequente comando) pertença a estrangeiros acarretaria
inocuidade do controle pretendido pelo art. 190 da Constituição. (BRASIL, 2015,
p. 20-21) [grifo nosso]

Dessa forma, tem-se claro que o entendimento exarado nos primeiros pareceres da AGU
acarretaria no completo esvaziamento de sentido da previsão de limitação da venda de terras a
estrangeiros pela Constituição. Nessa toada, ainda, a Procuradoria-Geral da República também
menciona a crítica de Edson Ferreira de Carvalho, para quem os Pareceres AGU/GQ-22/94 e
AGU/GQ-181/1998 instituíram verdadeira “aberração jurídica” frente ao tratamento da
matéria, eis que permitiu aos titulares estrangeiros de 99% do capital de empresas nacionais a
aquisição livre de áreas rurais no país. De acordo com o jurista, e como bem expusemos no
primeiro capítulo, os riscos envolvidos com a aquisição de terras por estrangeiros sem
limitações transcendem ao mero controle sobre o território, passando também pelo próprio risco
ambiental de modelos de exploração predatórios e sem controle dos recursos naturais:

A partir da conclusão da AGU, o Estado brasileiro passou a permitir livre aquisição


de imóveis agrários por empresas brasileiras de capital não nacional. Uma das faces
mais perversas da aquisição de imóveis agrários por empresas madeireiras
nacionais [das quais participa] capital estrangeiro é a devastação da floresta
amazônica. A exploração de madeira, com a presença dessas empresas[,] é tolerada
pelas autoridades nacionais. O dito processo representa sério risco para a soberania
nacional, com o consequente risco de desnacionalização. Suspeita-se que essas
aquisições dissimulam a cobiça de explorar ricas jazidas minerais desconhecidas pelas
autoridades brasileiras. (BRASIL, 2015, p. 21-22) [grifo nosso]

Convém mencionar ainda que, junto à ADPF nº 342, também tramita no STF a Ação
Cível Originária 2.463/DF. A controvérsia nesta ação cinge-se sobre a adoção, através de
orientação normativa da Corregedoria-Geral de Justiça de São Paulo, da mesma conclusão
exarada nos primeiros pareceres da AGU, em virtude de decisão em mandado de segurança
julgado pelo Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo5, no mesmo sentido. Em vista da
colisão com o atual entendimento da AGU, contido no Parecer nº LA-01, a ação foi então
ajuizada pela União e pelo Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária (Incra) visando
o reconhecimento do conflito federativo, da usurpação da competência federal para dispor sobre
a matéria e do risco à soberania nacional.
Recentemente o relator do caso, ministro Marco Aurélio, teve oportunidade de se
manifestar sobre o caso quando da decisão que deferiu medida cautelar pleiteada pelos autores,
suspendendo os efeitos do parecer da Corregedoria-Geral de Justiça paulista. Pela breve
decisão, o ministro adiantou seu exame sobre o conflito de princípios e interesses que envolvem
o caso, pontuando que

A par desse aspecto, vê-se, em exame inicial, a existência de fundamentos na Carta


Federal para o alcance das restrições previstas na Lei nº 5.709/1971. O Texto Maior,
conquanto agasalhe os princípios da isonomia e da livre iniciativa, reservou ao
legislador ferramentas aptas a assegurar a soberania, pressuposto da própria
preservação da ordem constitucional.
A soberania, além de fundamento da República Federativa do Brasil, também
constitui princípio da ordem econômica, evidenciando o papel no arranjo institucional
instaurado em 1988. Expressou-se na preocupação com a influência do capital
estrangeiro em assuntos sensíveis e intrinsecamente vinculados ao interesse
nacional. Daí o tratamento diferenciado previsto no artigo 190 da Lei Básica da

5
Trata-se do Mandado de Segurança nº 0058947-33.2012.8.26.000.
República:
[…]
A efetividade dessa norma pressupõe que, na locução “estrangeiro”, sejam
incluídas entidades nacionais controladas por capital alienígena. A assim não se
concluir, a burla ao texto constitucional se concretizará, presente a possibilidade
de a criação formal de pessoa jurídica nacional ser suficiente à observância dos
requisitos legais, mesmo em face da submissão da entidade a diretrizes
estrangeiras – configurando a situação que o constituinte buscou coibir.
(BRASIL, 2016, p. 8-9) [grifo nosso]

Por fim, cumpre finalmente mencionar ainda a existência de diversos projetos de lei
sobre a matéria, que se encontram atualmente em tramitação em regime de urgência no
Congresso Nacional. O primeiro desses projetos, o PL nº 2.289, de 2007, foi protocolado pelo
deputado Beto Faro (PT/PA), com vistas a fornecer nova regulamentação à matéria, revogando-
se a inteireza da atual Lei nº 5.709/1971. A este projeto de lei foram apensados outros seis
projetos6, entre alterações na atual legislação sobre a matéria, tanto para flexibilizar quanto para
promover maiores restrições a venda de terras para pessoas físicas e jurídicas estrangeiras.
Não cabe aqui uma análise minuciosa de cada um desses projetos, o que renderia um
estudo específico e exaustivo. Todavia, convém mencionar novas ameaças conferidas na
redação de alguns desses projetos, que se dão no mesmo sentido do cerne dos atuais embates
sobre a questão. Nesse sentido, por exemplo, o Projeto de Lei nº 4.059, de 2012, proposto pela
Comissão de Agricultura, Pecuária, Abastecimento e Desenvolvimento Rural da Câmara dos
Deputados, prevê expressamente que as restrições previstas pela legislação não se aplicam às
pessoas jurídicas brasileiras, ainda que constituídas ou controladas direta ou indiretamente
por pessoas privadas, físicas ou jurídicas estrangeiras (artigo 1º, §2º). No mesmo sentido,
ainda o projeto proposto mais recentemente, o PL 6.379, de 2016, de autoria do deputado
Jerônimo Goergen (PP/RS), integrante da Frente Parlamentar da Agropecuária, se destina a
excluir das restrições as pessoas jurídicas nacionais das quais participem, a qualquer título,
pessoas estrangeiras físicas ou jurídicas que tenham a maioria do seu capital social e residam
ou tenham sede no Exterior, que utilizam para as suas atividades madeira de florestas
plantadas (artigo 2º).
Ora, como demonstrado, tal é justamente o cerne da controvérsia jurídica que se estende
por anos sobre a questão da estrangeirização da terra no Brasil. Como mencionado, também,
previsões como estas tem o condão de esvaziar por completo o sentido do comando
constitucional constante do artigo 190, que prevê a regulamentação e a limitação, por lei
ordinária, da aquisição de imóveis rurais por estrangeiros, o que constitui clara violação aos

6
São eles o PLs nº 2.376/2007, 3.483/2008, 4.240/2008, 4.059/2012, 1.053/2015 e 6.379/2016.
princípios da soberania, da independência e do interesse nacional. Quaisquer normas que
venham no sentido de limitar tais restrições, pondo em risco o sentido do modelo de
desenvolvimento equilibrado e fundado na soberania, tal como previsto constitucionalmente,
hão de ser, portanto, consideradas flagrantemente inconstitucionais e de pronto repelidas do
ordenamento jurídico.

5. Conclusões

A apropriação mundial de terras se trata de um fenômeno de dimensões globais e de


grandes consequências a nível geopolítico internacional, sendo inserido no amplo processo de
globalização aos moldes neoliberais, fundada na diminuição do papel e dos poderes dos Estados
nacionais frente às grandes corporações transnacionais e organismos multilaterais, na
privatização de bens e serviços públicos essenciais e estratégicos ao desenvolvimento nacional,
na total liberdade de capitais e na financeirização de todos os setores da economia. Neste
modelo, a racionalidade econômica é privilegiada, transformando tudo o que for possível em
mercadoria, inclusive a natureza, na forma commodities, derivativos e de diversos mecanismos
financeiros com vistas ao lucro, com base na especulação financeira. O jogo das crises
econômicas e as narrativas da escassez são então utilizadas para a criação de ambientes de
insegurança alimentar e energética e retroalimentação do sistema de lucro com base
especulativa.
Uma das características centrais desse processo tal como se coloca atualmente é a
apropriação de terras e dos recursos naturais a elas associadas por pessoas e empresas
estrangeiras, sobretudo nos países periféricos, subdesenvolvidos ou em desenvolvimento, mas
que possuem grandes riquezas naturais e biodiversidade, como é o caso do Brasil. A
estrangeirização da terra, portanto, toca a um ponto bastante sensível a qualquer Estado
nacional, qual seja, o controle sobre seu próprio território e sobre a exploração de seus recursos
naturais e energéticos – essa é uma questão central dos novos tempos. Nesse sentido, qualquer
país preocupado com o desenvolvimento nacional deve ser capaz de impor, na trama da
correlação de forças internacionais, restrições a possibilidade de exploração indefinida de suas
riquezas.
Entendemos que a ordem jurídico-política instaurada pela Constituição da República de
1988 demonstrou inegável preocupação com essas questões, reservando grande espaço para
disposições relativas a garantia da soberania e da independência nacional, para a limitação da
livre iniciativa e da intervenção no direito de propriedade com vistas ao desenvolvimento
equilibrado, a partir de um viés protetivo do meio ambiente, repelindo modelos de acumulação
fundados a exploração predatória dos recursos naturais. Este é, portanto, o norte que deve guiar
a todo o ordenamento jurídico nacional, não havendo espaços para a interpretação
descontextualizada das normas no sentido da flexibilização desses rígidos princípios que
orientam a ordem econômica. No caso da estrangeirização de terras, a Constituição deixa clara
a intenção de que a possibilidade da aquisição de terras por estrangeiro deve ser limitada com
vistas a garantia da integridade e do controle sobre o território nacional. Qualquer leitura no
sentido de esvaziar o sentido dessa norma poderá trazer graves consequências, sobretudo em
momentos de crise, pondo em risco a soberania, aprofundando as vulnerabilidades e a crônica
situação de dependência econômica nacional.

6. Referências

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Estrangeiro Residente no País ou Pessoa Jurídica Estrangeira Autorizada a Funcionar no
Brasil, e dá outras Providências. Brasília, 7 out. 1971. Disponível em:
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dispositivos constitucionais relativos à reforma agrária, previstos no Capítulo III, Título VII,
da Constituição Federal. Brasília, 25 fev. 1993. Disponível em:
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L8629.htm>. Acesso em: 27 ago. 2017.

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04/94, diante da revogação do art. 171 da Constituição de 1988. Brasília, 1998. Disponível
em: <http://www.agu.gov.br/page/atos/detalhe/idato/8360>. Acesso em 27 ago. 2017.

BRASIIL. Advocacia-Geral da União. Parecer nº LA-01. Aquisição de terras por


estrangeiros. Brasília, 2010. Disponível em:
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/AGU/PRC-LA01-2010.htm>. Acesso em 27 ago.
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Republicado em 10/03/17 para inclusão de apensado). Regulamenta o art. 190 da
Constituição Federal, altera o art. 1º da Lei nº
4.131, de 3 de setembro de 1962, e dá outras providências. Brasília, 2007. Disponível em:
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