013.087-2014-2 (Auditoria Bens Publicos - Consolidacao) PDF

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 013.
087/2014-2
GRUPO I – CLASSE V – Plenário

TC 013.087/2014-2
Natureza: Relatório de Auditoria
Responsável: Cassandra Maroni Nunes (CPF 076.412.088-35), Secretária
do Patrimônio da União
Órgãos: Secretaria do Patrimônio da União (SPU), Superintendência do
Patrimônio da União no Acre (SPU/AC), Alagoas (SPU/AL), Ceará
(SPU/CE), Distrito Federal (SPU/DF), Espírito Santo (SPU/ES), Mato
Grosso (SPU/MT), Paraná(SPU/PR), Pernambuco (SPU/PE), Rio Grande
do Sul (SPU/RS), Rondônia (SPU/RO) Santa Catarina (SPU/SC) e
Sergipe (SPU/SE)
Advogado constituído nos autos: não há
SUMÁRIO: RELATÓRIO DE AUDITORIA. AVALIAÇÃO DOS

BENS DOMINIAIS E DE USO ESPECIAL DA UNIÃO SITUADOS
NOS ESTADOS DO ACRE, ALAGOAS, CEARÁ, DISTRITO
FEDERAL, ESPIRITO SANTO, MATO GROSSO, PARANÁ,
PERNAMBUCO, RIO GRANDE DO SUL, RONDÔNIA, SANTA
CATARINA E SERGIPE. FALHAS ESTRUTURAIS E
OPERACIONAIS. REALIZAÇÃO DE AUDIÊNCIAS.
DETETERMINAÇÕES. RECOMENDAÇÕES. CIÊNCIA.
ARQUIVAMENTO
RELATÓRIO
Versam os autos sobre Relatório de Auditoria realizada nos procedimentos de avaliação

dos bens dominiais e de uso especial da União situados nos Estados do Acre, Alagoas, Ceará, Distrito
Federal, Espirito Santo, Mato Grosso, Paraná, Pernambuco, Rio Grande do Sul, Rondônia, Santa
Catarina e Sergipe, com base em informações colhidas junto ao Sistema Integrado de Administração
Patrimonial (Siapa) e ao Sistema de Gerenciamento dos Imóveis de Uso Especial da União (SPIUnet)
operacionalizados pelas superintendências estaduais, e em consultas formuladas por meio da
ferramenta institucional DW/SPU (Data Warehouse).
2. Após a realização da atividade de fiscalização, a Secretaria de Controle Externo da
Administração do Estado consignou proposta de encaminhamento uniforme na instrução constante da
peça 18, cujo texto será transcrito a seguir em seus excertos principais, em cumprimento do prescrito
no art. 1º, §3º inciso I, da Lei nº 8.443/92, ve rbis :
1. APRESENTAÇÃO
1.1. No segundo semestre de 2012, a 8ª Secex realizou amplo levantamento de informações
na Secretaria do Patrimônio da União, vinculada ao Ministério do Planejamento (SPU/MP), no
âmbito do TC 018.689/2012-4. Dentre os objetivos do trabalho, constava avaliação da viabilidade
da realização de futuras ações de controle, em consequência da conclusão do diagnóstico
realizado.
1.2. Assim, em 3/4/2013 o TCU apreciou o levantamento realizado pela citada unidade
técnica, dando origem ao Acórdão TCU 726/2013 – Plenário, no qual foram proferidas algumas
determinações e recomendações à SPU/MP. Na oportunidade, foi também apreciada matriz de
riscos, onde foram eleitas as prioridades para futuras ações de controle do TCU junto ao citado
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TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 013.087/2014-2
órgão. Em tempo, a verificação de cumprimento do julgado ficou a cargo da Secex Administração,

unidade que passou a responder pela fiscalização da SPU/MP no início de 2013.
1.3. Nesse contexto, após ampla discussão no âmbito da Segecex, com a participação dos
auditores que integraram a equipe que realizou o levantamento, foi priorizado auditar a
sistemática de avaliação de imóveis da SPU, realizada na sede e em todas as superintendências
regionais do órgão.
1.4. Observou-se também que o trabalho, além de estar incluído dentre as fiscalizações que
compunham a proposta de plano de fiscalização da Segecex para o período de abril/2014 a
março/2015, previu a participação das Secretarias de Controle Externo dos Estados que são
responsáveis pela “função administração”, as quais tiveram a participação confirmada após o
planejamento de atividades anuais das Secretarias.
1.5. A proposta apresentada pela Secex Administração (TC 005.137/2014-4) versando sobre
Auditoria Conjunta na SPU, sob a modalidade de Fiscalização de Orientação Centralizada (FOC),
foi submetida à Coordenação-Geral de Controle Externo dos Serviços Essenciais ao Estado e das
Regiões Sul e Centro-Oeste (Coestado), a qual, com base na delegação de competência prevista no
Inc. I do Art. 1º da Portaria Segecex 4/2013, manifestou-se de acordo com a proposta e submeteu
os autos à apreciação do Gabinete do Ministro Relator, Raimundo Carreiro.
1.6. Assim sendo, em 4/4/2014, o Ministro Relator Raimundo Carreiro mostrou-se
favorável, mediante despacho à peça 3 do TC 005.137/2014-4.
1.7. Após a aprovação da proposta, a Secex Administração deu início ao planejamento da
auditoria, obtendo adesão de seis Secretarias de Controle Externo regionais: Espírito Santo, Mato
Grosso, Paraná, Rondônia, Rio Grande do Sul e Sergipe. A Secex -PR, além de tratar dos imóveis
de seu estado, também o fez em relação aos de Santa Catarina. Da mesma forma, a Secex -RO
ocupou-se dos imóveis do Acre e, a Secex-SE, dos de Alagoas. Como a auditoria piloto, conduzida
pela Secex-Administração abrangeu os Estados do Ceará, Pernambuco e no Distrito Federal,
foram auditadas, ao todo, doze superintendências regionais da SPU.
2. INTRODUÇÃO
2.1. Visão Geral do Objeto
2.1.1. Embora o foco desta auditoria seja os procedimentos da SPU relacionados a
avaliações de imóveis de propriedade da União, entende-se oportuno tecer algumas considerações
gerais sobre os bens que lhe pertencem. Os bens públicos são de três tipos, consoante descreve o
art. 99 do Código Civil de 2002: bens de uso comum do povo ou de domínio público (rios, ruas,
praças, estradas, etc.); bens de uso especial ou do patrimônio administrativo indisponível
(destinados a serviços públicos, como repartições em geral, hospitais, escolas públicas); e bens
dominicais ou do patrimônio disponível, que não possuem destinação pública determinada (por
exemplo, prédios públicos desativados, terrenos de marinha).
2.1.2. Os bens que serão objeto do presente trabalho estão definidos no artigo 20 da
Constituição Federal, incisos I, III e VII a seguir reproduzidos:
I - os que atualmente lhe pertencem e os que lhe vierem a ser atribuídos;
(...)
III - os lagos, rios e quaisquer correntes de água em terrenos de seu domínio, ou que banhem
mais de um Estado, sirvam de limites com outros países, ou se estendam a território estrangeiro ou
dele provenham, bem como os terrenos marginais e as praias fluviais;
(...)

VII - os terrenos de marinha e seus acrescidos; (...)

2.1.3. No tocante à definição de terrenos marginais, utiliza -se definição constante do
Decreto-Lei 9.760/1946: são terrenos marginais, os que banhados pelas correntes navegáveis, fora
do alcance das marés, vão até a distância de 15 (quinze) metros, medidos horizontalmente para a
parte da terra, contados desde a linha média das enchentes ordinárias. A Linha Média das
Enchentes Ordinárias (LMEO) é o limite a partir do qual é definida a faixa de quinze metros de
largura dos terrenos marginais. O percentual da LMEO já demarcada no território brasileiro pela
SPU, que detém a competência exclusiva para demarcação, é próximo de zero.
2.1.4. Com relação aos terrenos de marinha e acrescidos, a referência mais antiga é a que
está contida em Ordem Régia de 18/11/1818, que determinou que “(...) tudo o que toca a água do
mar e acresce sobre ela é da Coroa, na forma da Ordenação do Reino, da linha d’água para
dentro sempre são reservadas quinze braças craveiras pela borda do mar para o serviço público”.
As quinze braças correspondem, com a adoção do sistema métrico decimal aos 33 metros previstos
nas leis. Além disso, ao se referir a tudo aquilo que viesse a acrescer sobre a água do mar, a
Ordem Régia acabou por disciplinar o que hoje se reconhece como terrenos acrescidos de
marinha. Tendo em vista que a linha d’água não se mantém uniforme, era necessário um marco
temporal que a definisse. Ficou assentado, por uma instrução do Ministério da Fazenda de
14/11/1832, que a linha corresponderia à média das preamares do ano de 1831. Essa diretriz se
mantém até hoje.
2.1.5. De acordo com informações apresentadas pela SPU, o percentual da Linha do Preamar
Médio (LPM), já demarcada no território federal, é de 25%.
2.1.6. Com relação à estrutura legal e normativa, estão vigentes o Decreto-Lei 9.760/1946 e
a Lei 9.636/1998 a qual dispõe, em seu artigo 12, que “os imóveis dominiais da União, situados em
zonas sujeitas ao regime enfitêutico, poderão ser aforados, mediante leilão ou concorrência
pública, respeitado, como preço mínimo, o valor de mercado do respectivo domínio útil,
estabelecido em avaliação de precisão. Todavia, o parágrafo primeiro deste mesmo artigo, instituiu
uma exceção que se transformou em regra: “Na impossibilidade, devidamente justificada, de
realização de avaliação de precisão, será admitida a avaliação expedita”.
2.1.7. No tocante às normas técnicas, a avaliação de bens é regulada por uma “família” de
NBRs (normas brasileiras) da ABNT – Associação Brasileira de Normas Técnicas, que levam o nº
14.653, subdivididas em: procedimentos gerais, avaliação de imóveis urbanos, avaliação de
imóveis rurais, avaliação de empreendimentos, avaliação de máquinas, equipamentos, instalações
e bens industriais em geral, avaliação de recursos naturais e ambientais, e avaliação de bens de
patrimônio histórico e artístico.
2.1.8. Como se depreende da diversidade e extensão do assunto, trata-se de atividade
complexa, que demanda esforço e especialização. A resolução 345/1990 do Confea confere
atribuição privativa de avaliações de bens aos “Engenheiros em suas diversas especialidades, dos
Arquitetos, dos Engenheiros Agrônomos, dos Geólogos, dos Geógrafos e dos Meteorologistas”.
2.1.9. Os normativos da SPU sobre o assunto estão desatualizados, desconformes com as
últimas versões das normas. É necessário fazer-se a correção. Esse assunto será oportunamente
abordado no presente relatório.
2.1.10. A despeito de os dispositivos preverem avaliações de precisão, na prática
somente se utiliza a estimativa de valor, baseada em Planta Genérica de Valores (PGV) e Custo
Unitário Básico (CUB). Observou-se que o SPIUnet, sistema utilizado pela SPU para gerenciar os
bens de uso especial, atualiza em tempo real (on-line) o Sistema Integrado de Administração
Financeira (Siafi), conforme preconiza o item 02.11.07 – IMÓVEIS DE PROPRIEDADE DA
UNIÃO do Manual do Siafi) com os valores atribuídos aos imóveis de uso especial.
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2.1.11. Segundo Carlos Etor Averbeck, especialista em avaliação de imóveis, a Planta

Genérica de Valores (PGV) é um conjunto de cartas analógicas ou digitais em escala topográfica,
onde constam as características espaciais da cidade ou região, como a malha viária e as quadras,
sendo registrados por face de quadra, por trecho de logradouro ou por zonas, os valores unitários
de terrenos, calculados a partir de pesquisa de mercado e análise do cadastro (apresentação no
Seminário Internacional – O Papel dos Tributos Imobiliários para o Fortalecimento dos
Municípios – Fortaleza/CE - Março/2006). A NBR 14.653-2 apresenta definição de PGV mais
flexível: representação gráfica ou listagem dos valores genéricos do metro quadrado de terreno ou
do imóvel em uma mesma data. Esse instrumento, como já sugere o título do evento de Fortaleza
anteriormente citado, é bastante utilizado pelos municípios, para definição de valores de cobrança
dos tributos a que têm direito.
2.1.12. Outro conceito utilizado de forma habitual no assunto avaliação de imóveis diz
respeito ao Custo Unitário Básico (CUB). O Custo Unitário Básico (CUB/m²) é calculado
mensalmente pelos Sindicatos da Indústria da Construção Civil (Sinduscons). A última revisão de
sua metodologia de cálculo foi publicada pela ABNT através da NBR 12.721/2006.
2.1.13. O CUB/m² representa o custo parcial da obra e não o global, isto é, não leva em
conta os demais custos adicionais. A utilização, nesses procedimentos de estimação de custos, dos
valores de CUB/m² pode levar, evidentemente, a uma subavaliação, tendo em vista o fato de que o
índice não contempla diversos fatores que incidiriam sobre o custo básico, como já demonstrado.
2.1.14. Considerando que cada unidade gestora é responsável pela introdução dos
dados no sistema SPIUnet, em grande parte dos casos esse responsável não se preocupa em
enquadrar a edificação nos diversos padrões criados pela norma, utilizando-se de um CUB médio
da unidade da federação, de que resulta aviltamento ainda maior do imóvel. A página da Internet
(www.cub.org.br) da Câmara Brasileira da Indústria da Construção Civil – CBIC traz uma
cartilha que detalha o assunto.
2.1.15. No tocante à jurisprudência do TCU e dos demais tribunais superiores
relacionada ao assunto, foi realizado amplo levantamento, já mencionado no relatório da auditoria
piloto (TC 008.320/2014-4, itens 2.2 e 3). Da mesma forma, a estrutura administrativa atualmente
existente e, os sistemas informatizados utilizados como fontes de informação para o presente
trabalho, também já foram abordados na confecção do citado relatório (item 4), sendo
desnecessário tecer comentários adicionais.
3. OBJETIVO, ESCOPO E QUESTÕES DE AUDITORIA
3.1. Objetivo e Escopo
3.1.1. Conforme apontado anteriormente, o levantamento de informações (TC 018.689/2012-
4) realizado na SPU no segundo semestre de 2012 foi a principal base de subsídios para a
construção do objeto da FOC/SPU.
3.1.2. Diante disso, com base no citado material e demais relatórios disponíveis, passou-se a
discutir a delimitação do escopo, ou seja, a profundidade e amplitude do trabalho para alcançar o
objetivo da fiscalização.
3.1.3. No que se refere ao escopo da fiscalização, decidiu-se que os exames deveriam
abranger toda a SPU/MP, incluindo as superintendências estaduais, motivo pelo qual foi
necessário utilizar a modalidade Fiscalização de Orientação Centralizada - FOC, ou seja,
preparação centralizada, execução descentralizada e consolidação dos resultados. Foi também
definido pela modalidade por “Relatórios Individualizados”, de acordo com as definições
apresentadas pela Portaria Adplan nº 2, de 23 de Agosto de 2010.

3.1.4. No tocante aos bens a serem abrangidos, considerando a necessidade de dimensionar o

processo de avaliação de imóveis desempenhado em toda a secretaria, foi definido que tanto o
processo de avaliação dos bens de uso especial quanto o dos bens dominiais seriam objeto de
análise. Essa opção se justificou pelo fato de que a avaliação dos bens dominiais apresenta reflexo
direto na arrecadação de recursos e, a avaliação dos bens de uso especial guarda expressiva
significância nas informações constantes do Balanço Geral da União.
3.1.5. Cumpre ressaltar que os fatores materialidade e relevância também foram decisivos
para a definição de verificação dos dois tipos de imóveis citados. Se por um lado o valor total de
bens de uso especial está estimado em 46 bilhões de reais, o valor total de bens dominiais gira em
torno de 4,9 bilhões. Todavia, os dominiais possuem arrecadação expressiva de receitas de
aforamento e taxa de ocupação, as quais, no exercício de 2013, alcançaram marca próxima a um
bilhão de reais.
3.1.6. Assim, a presente FOC teve como objetivo avaliar o sistema de avaliações de bens
imóveis de uso especial e dominiais da União.
3.2. Questões de Auditoria
3.2.1. Definida a abrangência da fiscalização, passou-se a etapa de construção da matriz de
planejamento, em que foram elaboradas as questões de auditoria sobre três temas específicos.
3.2.2. A respeito do tema gestão e governança, foram elaboradas as seguintes questões:
a) (Q1): A atividade de avaliação de imóveis está suportada por gestão e estrutura
mínimas necessárias para sua realização?
b) (Q7): A SPU adota boas práticas de governança relacionadas à atividade de avaliação
de imóveis (exclusiva para Secex Administração)?
3.2.3. Sobre o tema periodicidade das avaliações, foram formulados os seguintes
questionamentos:
a) (Q2): Existem avaliações de bens imóveis de uso especial vencidas?
b) (Q3): As Plantas Genéricas de Valores (PGV) utilizadas para correção dos valores dos
bens dominiais são adequadas?
3.2.4. Finalmente, sobre a temática valores de mercado, foram redigidas as questões a
seguir:
a) (Q4): Os bens de uso especial que sofreram avaliação periódica dentro do prazo
estabelecido pelos normativos refletem valores adequados?
b) (Q5): Os bens dominiais que sofreram avaliação periódica dentro do prazo
estabelecido pelos normativos refletem valores adequados?
c) (Q6): Constam bens dominiais cadastrados no Siapa com valores irrisórios?
3.2.5. A primeira questão prestou-se a verificar se a atividade de avaliação estaria coberta
por gestão e estrutura adequadas dentro da SPU/MP. Para fornecer subsídios à análise, foi
elaborado um questionário a ser preenchido por todos os superintendentes vinculados à SPU, cujo
estado seja abrangido pela fiscalização. No questionário foram abordados cinco temas
relacionados à atividade da Superintendência: planejamento, gestão de pessoas, legislação
correlata, sistemas informatizados e imóveis dominiais. Além do citado questionário, foram
realizadas reuniões e entrevistas com os gestores com a finalidade de conhecer as atividades
desempenhadas por cada setor, em busca do detalhamento das rotinas e procedimentos realizados
no âmbito de uma superintendência estadual de patrimônio.

3.2.6. A segunda questão envolveu verificação do quantitativo de avaliações realizadas em

imóveis de uso especial há mais de dois anos. De acordo com o normativo (ON Geade 4/2003),
esse é o prazo máximo de validade para uma avaliação. Com isso, extraiu-se da base de dados do
sistema Spiunet os bens de uso especial cuja avaliação mais recente extrapolava esse prazo de
validade. Segregou-se, consequentemente, os bens em que a tempestividade da avaliação mostrou-
se adequada à previsão normativa daqueles em que o prazo de validade já havia expirado.
3.2.7. Para a terceira questão, buscou-se atestar se as plantas genéricas de valor (PGVs)
utilizadas pelas superintendências estaduais para atualização dos valores dos imóveis dominiais
pertencentes ao respectivo Estado possuíam valores condizentes aos valores adequados,
considerando que os mesmos são base de cálculo para aferição dos valores cobrados a título de
aforamento e taxa de ocupação.
3.2.8. A quarta e quinta questões buscaram identificar, dentre os imóveis cuja avaliação está
em conformidade com os normativos que a regulam, se os valores apresentados são condizent es
com os valores praticados no mercado. Para isso, foram desenvolvidos procedimentos para
aplicação sucessiva e eliminatória, a fim de maximizar o tamanho das amostras de imóveis
analisados. Dentre os procedimentos, foi prevista a realização de visitas técnicas em conjunto com
a equipe da SPU aos imóveis selecionados, na tentativa de atestar algumas características
apresentadas nas descrições físicas constantes nos sistemas, bem como para se obter uma melhor
perspectiva do bem objeto da avaliação.
3.2.9. A sexta questão indagou os gestores quanto à inexpressividade dos valores
apresentados por imóveis dominiais na base de dados do Data Warehouse da SPU/MP. Foi gerada
uma base inicial com os imóveis cujo valor estabelecido era inferior a R$ 10.000,00 dentro de cada
Estado participante. Para atingir uma quantidade de imóveis que pudesse ser alvo de
considerações dos gestores, esse valor foi sendo reduzido (R$ 1.000,00; R$ 100,00; R$ 50,00, por
exemplo). Dessa forma, questionou-se, via ofício de requisição, a motivação para que tais imóveis
estivessem avaliados com valores irrisórios.
3.2.10. A sétima questão buscou identificar boas práticas de governança relacionadas à
atividade de avaliação de imóveis. Para isso, foi elaborado um questionário sobre boas práticas de
governança para preenchimento pelo órgão central do Patrimônio da União (SPU/MP), no qual
foram solicitadas informações a respeito de temas específicos: liderança, gestão estratégica e
controle. Foram também utilizadas como fontes de informação, além das respostas do questionário,
o Referencial de Governança do TCU (2ª Edição) e as reuniões e apresentações realizadas com os
gestores da SPU com a finalidade de conhecer as atividades desempenhadas por cada setor.
4. VOLUME DE RECURSOS FISCALIZADOS (VRF) E METODOLOGIA
4.1. Volume de Recursos Fiscalizados
4.1.1. É possível obter o quantitativo efetivamente fiscalizado durante o trabalho somando-se
o volume de recursos fiscalizados dos dois tipos de imóveis, perfazendo, nos doze Estados
fiscalizados, o montante de R$ 119.221.571.274,67 (cento e dezenove bilhões de reais), o que
representa, em termos percentuais, a 29,2% do total de imóveis pertencentes à União.
4.2. Metodologia
4.2.1. O presente trabalho orientou-se pela metodologia preconizada nas Normas de
Auditoria do Tribunal de Contas da União (Portaria TCU 280, de 8/12/2010, alterada pela
Portaria TCU 168, de 30/6/2011).
4.2.2. Na fase inicial de planejamento dos trabalhos, foi realizada uma ampla coleta de dados
sobre a SPU/MP, em especial sobre a atividade de avaliação de imóveis. Tal procedimento teve
como finalidade delinear as questões a serem respondidas no curso da ação de controle. Foram
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obtidas informações preliminares acerca de: (i) conceitos relacionados a imóveis dominiais e de
uso especial, especialmente sobre os terrenos de marinha; (ii) macroprocessos da SPU/MP; (iii)
normas sobre o assunto existentes em âmbito federal; (iv) sistemas informatizados que apoiavam a
atividade; e (v) estrutura administrativa da SPU/MP.
4.2.3. Para o cumprimento da referida etapa, foram efetuadas pesquisas em diversos sítios de
internet, destacando-se o do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão. Também foram
identificados alguns trabalhos realizados na área de demarcação e caracterização realizados por
especialistas, sobretudo proveniente de determinações judiciais. Foram consultados, ainda, os
Relatórios de Gestão dos órgãos envolvidos referentes ao exercício de 2012 e 2013, além de
notícias da imprensa acerca do órgão e do assunto avaliação de imóveis.
4.2.4. Em seguida, foram realizadas reuniões técnicas com as equipes envolvidas com a
temática avaliação imobiliária na SPU/MP e na Superintendência do Patrimônio da União no
Distrito Federal (SPU/DF), com a finalidade de obter informações diversificadas a respeito das
práticas rotineiramente adotadas pelo órgão com relação à atividade alvo da fiscalização.
4.2.5. A equipe obteve, junto à Coordenação-Geral de Tecnologia da Informação (CGTEC)
da SPU, um dumping da base de dados dos sistemas Siapa e Spiunet, tendo em vista a necessidade
de manuseio das informações constantes dos sistemas.
4.2.6. Buscou-se, no início, apoio da Diretoria de Gestão de Informações Estratégicas (DGI),
tendo em vista a necessidade de garantir tratamento à informação obtida junto à SPU/MP.
4.2.7. Foram solicitadas ainda cópias das bases de dados e senhas dos sistemas Siapa e
Spiunet para toda a equipe integrante da fiscalização.
4.2.8. De forma concomitante a esse processo de obtenção das bases de dados, foram
realizadas as seguintes ações:
a) levantamento da estrutura interna do órgão e macroprocessos – em apresentação
promovida pela equipe da SPU/MP foi possível conhecer a estrutura atual do órgão. Para
identificar os macroprocessos existentes no órgão foi suficiente ter conhecimento da divisão da
área finalística em quatro grandes departamentos no órgão central em Brasília: Departamento de
Gestão de Receitas Patrimoniais (Derep), Departamento de Caracterização do Patrimônio
(Decap), Departamento de Destinação Patrimonial (Dedes) e Departamento de Incorporação de
imóveis (DII). A atividade de avaliação está alocada no macroprocesso de caracterização, que é da
alçada do Departamento de Caracterização do Patrimônio (Decap), ao qual compete coordenar,
controlar e orientar as atividades relacionadas à identificação, ao cadastramento e à fiscalização
dos imóveis da União, nos termos do art. 44 do Anexo I do Decreto 8.189/2014;
b) foi realizado um levantamento legal, normativo e jurisprudencial sobre o tema
avaliação de imóveis e assuntos correlatos, conforme apresentado nos itens 2 e 3 do presente
trabalho;
c) eleição dos Estados da Federação que seriam alvo da fiscalização piloto.
4.2.9. Diante dessas informações, partiu-se para a análise da situação das bases de dados
visando a definição dos tipos de amostragem e critérios de seleção a serem utilizados ao longo do
trabalho. Em seguida, foi promovida ampla discussão, especificamente nas questões 5, 6 e 7, que
envolviam uso das informações das bases de dados.
4.2.10. No tocante ao tipo de amostragem, a hipótese de trabalhar com amostragem
aleatória foi descartada, essencialmente devido ao fato de ter sido identificado um critério de suma
importância para a definição da seleção dos imóveis por conveniência: a materialidade. Dessa
forma, optou-se por adotar a amostragem por intenção ou por julgamento, que é baseada na
escolha deliberada e exclui qualquer processo aleatório. Os elementos que deverão compor a
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amostra são julgados como adequados baseado em escolhas de casos específicos, na população em
que o auditor esteja interessado.
4.2.11. Com relação aos critérios, foi definida a necessidade de selecionar imóveis do
mesmo tipo, com os quais fosse possível estabelecer comparações, eliminando imóveis como
aeroportos e quartéis. Além disso, a materialidade dos valores envolvidos, como mencionado
anteriormente, mostrou-se um item importante para considerar na seleção de amostras, seja ela
alta (questões 5 e 6) ou baixa (questão 7).
4.2.12. Assim, após essas definições, foram promovidas, ainda na fase de planejamento,
reuniões no órgão central, com o objetivo de esclarecer dúvidas, apresentar os objetivos do
trabalho e coletar informações.
4.2.13. Finalmente, nos dias 9 e 10/6/2014, foi realizada oficina de trabalho
(Workshop) nas instalações do Instituto Serzedello Corrêa (ISC/TCU), em Brasília. Na
oportunidade, com a presença de todas as equipes estaduais participantes, foi possível repassar
ferramentas e equalizar conhecimentos para nortear a execução da auditoria.
4.2.14. Ressalta-se também a utilização do Ambiente Virtual de Aprendizagem (Avec-
TCU), ferramenta institucional amplamente empregada para comunicação com as secretarias
estaduais. Por intermédio deste instrumento, a equipe coordenadora disponibilizou leis e atos
normativos inerentes ao assunto; material a ser utilizado em cada questão (bases de dados por
unidade da federação); matrizes elaboradas; e minutas dos ofícios de requisição a serem aplicados
às superintendências do patrimônio; além de esclarecer questões surgidas ao longo da auditoria.
4.2.15. Posteriormente, na fase de execução, foram formulados outros ofícios de
requisição à SPU/MP e demais superintendências estaduais envolvidas. Nessa etapa foram
utilizadas, principalmente, as técnicas de análise documental, revisão analítica e inspeção física.
Foram também realizadas entrevistas não estruturadas com representantes de áreas das
superintendências estaduais relacionadas à atividade de avaliação imobiliária.
4.2.16. Por fim, na última fase do trabalho, a equipe coordenadora tomou ciência dos
relatórios emitidos por cada secretaria estadual, e observou os achados encontrados e
encaminhamentos propostos pelas equipes locais. Diante disso, passou-se à elaboração do presente
relatório em que se apresentam os achados encontrados ao longo do trabalho, bem como propostas
de melhoria para a SPU e superintendências regionais.
5. ACHADOS DE AUDITORIA INERENTES AO ÓRGÃO CENTRAL
5.1.1. Como já mencionado anteriormente, sete Secretarias de Controle Externo fiscalizaram
doze Estados da Federação. Adiante, passa-se a tratar da consolidação dos achados registrados
nessas fiscalizações, agrupados de acordo com cada uma das questões da matriz de planejamento
(anexo I).
5.2. Deficiências relacionadas ao planejamento estratégico da SPU (A1)
5.2.1. Descrição da situação encontrada
5.2.1.1. Consoante está consignado no relatório da auditoria piloto (TC 008.320/2014-
4, peça 40, p. 42), foi aplicado questionário aos gestores das superintendências regionais da SPU,
inquirindo-os acerca de vários temas, dentre os quais constava a aplicação do planejamento
estratégico elaborado pelo órgão central.
5.2.1.2. A SPU/CE alinhou, na ocasião, algumas dificuldades, a saber:
a) a volatilidade dos indicadores que são modificados a cada ano dificulta sua utilidade
(indicadores de 2011, 2012, 2013 são diferentes);

b) fixação de metas cujo alcance independe da atuação da superintendência, como por

exemplo o número de averbações de transferência de imóveis, que está relacionado ao
comportamento do mercado imobiliário;
c) a regularização do cadastro dos cem maiores devedores sem CPF/CNPJ que deveria
ser tratada como uma tarefa e não como indicador, visto que se esgotará com o tempo;
d) a divulgação tardia das metas, que este ano (2014) ainda não foram publicadas e em
2013, só ocorreram no mês de novembro, o que dificulta o seu alcance.
5.2.1.3. A SPU/DF apresentou sugestões de melhoria para a consecução dos objetivos:
a) criação de uma ferramenta específica e padronizada para o planejamento nos Estados;
b) necessidade de adequação dos procedimentos internos, tendo em vista a nova proposta
de planejamento.
5.2.1.4. O assunto também foi abordado nos relatórios que avaliaram a SPU/SC (TC
014.879/2014-0, peça 32, p. 6-7), SPU/AL e SPU/SE (TC 014.499/2014-2, peça 45, p. 11-12).
5.2.1.5. No caso de Santa Catarina, o gestor declarou que não são estabelecidas metas
de curto ou médio prazo. Os trabalhos são realizados na medida do possível e geralmente em
conjunto com outras atribuições da unidade. Aponta ainda a escassez de recursos humanos e
financeiros como os principais motivos para a baixa execução de atividades primordiais para o
órgão. Ressalta ainda que a superintendência local não tem autonomia para adotar providências
nesse sentido, dependendo sempre de ação do órgão central.
5.2.1.6. As superintendências de Sergipe e Alagoas informaram que vêm utilizando o
planejamento estratégico. Entretanto, além do número insuficiente de servidores, apontam
deficiência de normas e aplicação da legislação patrimonial, como dificuldades encontradas na
utilização do planejamento estratégico como ferramenta de gestão.
5.2.2. Objetos nos quais o achado foi constatado
5.2.2.1. Respostas ao Questionário Gestor – Superintendências do Patrimônio da União
dos Estados de Alagoas, Ceará, Santa Catarina, Sergipe e Distrito Federal.
5.2.3. Identificação do critério de auditoria não observado/descumprido pela SPU
5.2.3.1. Decreto-Lei 200/1967, art. 6º, inc. I, art. 7º a 10;
5.2.3.2. Referencial Básico de Governança 2/2014, Tribunal de Contas da União,
Componentes E2 e E3.
5.2.4. Evidências do achado
5.2.4.1. Questionário Gestor - SPU-DF (peça 25 do TC 008.320/2014-4);
5.2.4.2. Questionário Gestor - SPU-CE (peça 20 do TC 008.320/2014-4);
5.2.4.3. Questionário Gestor - SPU-SE (peça 13 do TC 014.499/2014-2);
5.2.4.4. Questionário Gestor - SPU-AL (peça 15 do TC 014.499/2014-2);
5.2.4.5. Questionário Gestor - SPU-SC (peça 4 do TC 014.879/2014-0).
5.2.5. Possíveis causas do achado
5.2.5.1. Não adoção de práticas de governança tais como o monitoramento e avaliação
da execução da estratégia, dos principais indicadores e dos resultados da organização, e o
estabelecimento, de comum acordo, de objetivos coerentes e alinhados aos envolvidos na
implementação da estratégia, para que os resultados esperados sejam alcançados.

5.2.6. Efeitos do achado

5.2.6.1. Impossibilidade de programação e de aferição de resultados em relação às
atividades desempenhadas pelas unidades (efeito real).
5.2.6.2. Atuação reativa, respondendo a demandas (efeito real).
5.2.6.3. Ausência de projeção de ações destinadas à obtenção de resultados claramente
definidos (efeito real).
5.2.7. Esclarecimentos apresentados pela SPU
5.2.7.1. Para servir como subsídio de avaliação da governança institucional foi
elaborado questionário específico sobre boas práticas de governança para preenchimento pelo
órgão central do Patrimônio da União (SPU/MP) a respeito de três temas específicos: liderança,
gestão estratégica e controle (peça 2). Em resposta, foram apresentadas informações inerentes a
cada área questionada.
5.2.7.2. Assim, com relação ao planejamento e estratégia organizacional, o órgão
central alertou que desde 2004 trabalha com planejamento estratégico e vem aprimorando sua
atuação na Gestão do Patrimônio da União. Em 2010 formalizou a instituição da Política Nacional
do Patrimônio da União, com objetivo de confirmar a missão, os objetivos e as diretrizes da Gestão
Patrimonial. Em 2011, no Planejamento Estratégico 2012-2014, a SPU redefiniu os objetivos
estratégicos em dez linhas e 27 projetos estratégicos.
5.2.7.3. No tocante aos objetivos de curto prazo e processos de planejamento alinhados
com o plano estratégico organizacional, esclareceu que vem utilizando o Plano Tático de Ação,
uma ferramenta cujo foco é definir as principais ações prioritárias que serão realizadas no âmbito
das superintendências. Cada unidade apresenta seu plano de trabalho, descrevendo cada ação
dividida por Macroprocesso da Secretaria. As ações de avaliação estão inseridas neste contexto. O
Departamento de Caracterização define as diretrizes e acompanha a execução das ações de
avaliação realizadas por cada unidade.
5.2.7.4. Com relação ao processo de construção da proposta orçamentária, informou
que é feito com base no planejamento estratégico e tático elaborado pelos departamentos,
considerando as propostas das superintendências.
5.2.7.5. Informa ainda que o acompanhamento da execução estratégica é realizado por
meio da ferramenta Business Inteligence – BI que capta as informações e gera relatórios por
unidade e por mês, permitindo o acompanhamento do cumprimento de metas e monitoramento de
indicadores que se dá mensalmente por cada departamento.
5.2.8. Conclusão da equipe de auditoria
5.2.8.1. A partir das respostas dos gestores ao questionário a eles apresentado, bem
como ao questionário aplicado ao órgão central, é possível identificar ruídos de comunicação com
relação à questão do planejamento estratégico do órgão, considerando que a manifestação do
órgão central não se coaduna com as informações prestadas pelas superintendências
5.2.8.2. Os problemas de ordem estrutural relatados pelas superintendências, traduzidos
pela insuficiência de recursos de toda sorte – materiais, de pessoal –, aliada a uma histórica
ineficiência na gestão desses recursos, e a confusa legislação patrimonial, espraiada por dezenas
de dispositivos legais – leis, decretos, portarias, etc. parecem competir com a questão do
Planejamento Estratégico, em todas as fases, desde o não envolvimento dos órgãos
descentralizados na definição de objetivos e metas, até a falta de monitoramento na execução e
avaliação de resultados.
10

5.2.8.3. Foi citado ainda como obstáculo ao planejamento estratégico a volatilidade dos
indicadores, modificados a cada ano, e o atraso na divulgação de metas. Associado a isso,
percebe-se que há evidente deficiência de comunicação organizacional e transparência entre o
órgão central, especificamente seus departamentos técnicos, e as superintendências estaduais.
Prova disso é que nenhum dos doze estados fiscalizados sequer citou o Plano Tático de Ações
quando questionado sobre o planejamento do órgão.
5.2.8.4. Dessa forma, há necessidade de um maior envolvimento entre o órgão central e
as superintendências locais na formulação de estratégias, elaboração de diretrizes, definição de
metas e objetivos e, principalmente, na eleição das áreas de maior prioridade local.
5.2.8.5. Nos termos do referencial básico de governança do TCU, “a organização deve,
a partir de sua visão de futuro, da análise dos ambientes interno e externo e da sua missão
institucional, formular suas estratégias, desdobrá-las em planos de ação e acompanhar sua
implementação”. No caso da SPU, entende-se que o desdobramento dos planos de ação e
acompanhamento da implementação não estão sendo efetivos.
5.2.8.6. Considerando a estrutura funcional da Secretaria como um todo, nota-se
também que há deficiência da SPU na coordenação e supervisão das superintendências regionais.
Observa-se que para um melhor direcionamento dos objetivos estratégicos descritos, faz necessária
uma melhoria da interlocução estabelecida entre tais atores, conforme estabelecido no Decreto-Lei
200:
Art. 8º As atividades da Administração Federal e, especialmente, a execução dos planos e
programas de governo, serão objeto de permanente coordenação.
§ 1º A coordenação será exercida em todos os níveis da administração, mediante a atuação
das chefias individuais, a realização sistemática de reuniões com a participação das chefias
subordinadas e a instituição e funcionamento de comissões de coordenação em cada nível
administrativo.
Art. 9º Os órgãos que operam na mesma área geográfica serão submetidos à coordenação
com o objetivo de assegurar a programação e execução integrada dos serviços federais.
Art. 10. A execução das atividades da Administração Federal deverá ser amplamente
descentralizada.
§ 6º Os órgãos federais responsáveis pelos programas conservarão a autoridade normativa e
exercerão controle e fiscalização indispensáveis sobre a execução local, condicionando -se a
liberação dos recursos ao fiel cumprimento dos programas e convênios.
5.2.8.7. Ainda, de acordo com o Referencial Básico de Governança do TCU
(componente E3), “para a governança efetiva, é preciso definir objetivos coerentes e alinhados
entre todos os envolvidos na implementação da estratégia para que os resultados esperados
possam ser alcançados”.
5.2.9. Proposta de encaminhamento
5.2.9.1. Recomendar à Secretaria de Patrimônio da União – Órgão Central – SPU-OC,
em conformidade com o Decreto-Lei 200, arts 8º a 10, bem como de acordo com o Referencial de
Governança do TCU aplicável a órgãos e entidades da administração pública, Componentes E2 e
E3, que:
a) estabeleça modelo de gestão estratégica que considere aspectos como transparência,
comprometimento das partes interessadas e foco em resultados (Prática E2.1);
b) estabeleça modelo de gestão que favoreça o alinhamento de operações à estratégia e
possibilite aferir o alcance de benefícios, resultados, objetivos e metas (Prática E2.2);
11

c) comunique às partes interessadas a estratégia da organização (Prática E2.4);

d) monitore e avalie a execução da estratégia, os principais indicadores operacionais e os
resultados da organização (Prática E2.5);
e) estabeleça mecanismos de articulação, comunicação e colaboração que permitam alinhar
suas estratégias e operações em políticas transversais e descentralizadas (Prática E3.1);
f) estabeleça, de comum acordo, objetivos coerentes e alinhados entre os envolvidos na
implementação da estratégia, para que os resultados esperados possam ser alcançados (Prática
E3.2).
5.3. Ausência de plano de ação relacionado à gestão de pessoas (A2)
5.3.1.1. A situação descrita neste tópico decorreu das respostas ao tópico 2 do
Questionário Gestor, apresentadas pelos superintendentes do patrimônio da União das unidades
da federação abrangidas pela FOC/SPU.
5.3.1.2. As superintendências nos estados do Ceará, Pernambuco, Santa Catarina,
Sergipe e Alagoas, além do Distrito Federal, relataram diversos problemas relacionados à
ausência de ações no âmbito da Secretaria do Patrimônio da União voltadas à adequada gestão de
pessoas.
5.3.1.3. Dentre os relatados, destacam-se:
a) Insuficiência de quadro próprio de servidores;
b) inexistência de plano de carreira específica para os servidores da SPU;
c) insuficiência e, em algumas superintendências, ausência, de servidor apto a realizar
avaliações de imóveis;
d) inexistência de plano de capacitação de servidores;
e) ausência de concurso público para provimento de cargos nos últimos oito anos;
f) quantitativo elevado de servidores em condições de se aposentar.
5.3.1.4 Cabe salientar que as dificuldades relacionadas à gestão de pessoas
enfrentadas pela SPU são recorrentes e de conhecimento desta Corte de Contas. Existem vários
acórdãos que relataram os problemas existentes no órgão como, por exemplo, o Acórdão TCU
2084/2005 – Plenário, in verbis:
3.3.9.3 Destacamos mais uma vez que as informações referentes à situação atual,
dificuldades e intenções para o futuro apresentadas nesta seção confirmam nosso entendimento de
que é indispensável priorizar a demarcação, cadastramento e/ou recadastramento dos imóveis; de
preferência a partir de um levantamento aerofotogramétrico, o qual, além de permitir o traçado
das LPM e LMEO, permitirá a elaboração de toda a base cartográfica para a implantação do
geoprocessamento, para o que faz-se imprescindível a dotação de todas as unidades - central e
regionais - de um corpo técnico-administrativo devidamente capacitado e remunerado, para o que
é por demais conveniente a implantação de um plano de carreira próprio e a consequente
realização de concurso público para captação e capacitação de servidores. Por mais que os
trabalhos sejam desenvolvidos em parceria, mediante convênios, contratos ou qualquer outro
instrumento, a administração, fiscalização e controle do patrimônio imobiliário da União
continuará sendo da exclusiva responsabilidade da Secretaria do Patrimônio da União, a qual
deverá responder até mesmo pelos erros, falhas, impropriedades e/ou irregularidades cometidos
12

por seus parceiros, independentemente do direito de regresso (ação regressiva de reparação de

perdas e danos).
5.3.1.5 Também abordaram o mesmo assunto os Acórdãos TCU 1042/2006, 1325/2007
e 2420/2007, todos do Plenário, além do Acórdão 745/2006 – 1ª Câmara, entre outros.
5.3.2.1. Superintendências do Patrimônio da União no Distrito Federal e nos Estados do
Ceará, Pernambuco, Paraná, Santa Catarina, Alagoas e Sergipe.
5.3.3.1. Decreto-Lei 200/67, art. 94, incisos III, VII, IX e art. 98
5.3.3.2. Referencial Básico de Governança 2/2014, Tribunal de Contas da União,
Componentes L1 e E2.
5.3.3.3. Item 11.2 do Acórdão TCU 2.420/2007 – Plenário
5.3.4.1. Resposta ao Questionário Gestor – SPU/DF (peça 25 do TC 008.320/2014-4);
5.3.4.2. Resposta ao Questionário Gestor – SPU/CE (peça 20 do TC 008.320/2014-4);
5.3.4.3. Resposta ao Questionário Gestor – SPU/PE (peça 5 do TC 008.320/2014-4);
5.3.4.4. Resposta ao Questionário Gestor – SPU/PR (peça 5 do TC 014.879/2014-0);
5.3.4.5. Resposta ao Questionário Gestor – SPU/SC (peça 4 do TC 014.879/2014-0);
5.3.4.6. Resposta ao Questionário Gestor – SPU/AL (peça 15 do TC 014.499/2014-2);
5.3.4.7. Resposta ao Questionário Gestor – SPU/SE (peça 13 do TC 014.499/2014-2);
5.3.4.8. Resposta ao Questionário de Governança – SPU/OC (peça 2).
5.3.5.1. Ausência de planejamento de longo prazo para suprir as necessidades da SPU
na área de gestão de pessoas.
5.3.6.1. Reduzido número de servidores aptos a desempenhar atividades de competência
da SPU/SC (efeito real);
5.3.6.2. Desmotivação dos servidores lotados na SPU/SC (efeito real);
5.3.6.3. Gestão deficitária do patrimônio da União (efeito potencial);
5.3.6.4. Arrecadação de receitas patrimoniais aquém do potencial da SPU (efeito
potencial).
5.3.7.1. Em paralelo aos questionamentos feitos pela equipe de auditoria, junto às
superintendências objeto desta FOC, aplicou-se ainda questionário sobre governança pública junto
ao Órgão Central da SPU, tendo-se obtido alguns esclarecimentos que serão reproduzidos adiante
(peça 2).
5.3.7.2. No que se refere ao quantitativo de servidores, assim se pronunciou a SPU/OC:
Cabe ressaltar que a estrutura das superintendências não é padronizada e não está baseada
em atividades, mas em macroprocessos. Dessa forma, a lotação dos servidores, colaboradores e
13

gestores é vinculada apenas à superintendência, sem identificar qual a área de atividade o servidor
está vinculado. Assim sendo, a SPU tem os servidores classificados por formação e cargo, mas não
por atividade. A tabela em anexo traz os quantitativos de servidores, colaboradores, gestores por
UF.
Quanto à composição da força de trabalho, a SPU está fazendo o levantamento de
competências individuais para definir, com base no estudo comparativo do número de servidores
existentes com a extensão territorial, esta composição. Em 2013 foi feito levantamento para
identificar quantitativos de vagas autorizadas para a SPU em concursos públicos (por exemplo,
analista de infraestrutura) e que nunca foram preenchidas, com o intuito de subsidiar solicitação
para alocação destes profissionais na SPU. No entanto, estes levantamentos não estão
relacionados a estudo de necessidade.
5.3.7.3. No que se refere ao último concurso público realizado e o planejamento para a
realização de novas seleções, assim respondeu a SPU/OC:
O último concurso feito especificamente para compor os quadros da SPU foi em 2006 (edital
ESAF 13 de 7/2/2006).
Ressalta-se que a SPU não faz parte do ciclo de gestão e não gere sistema estruturante.
Assim sendo, não possui quadro próprio nem carreira específica. Portanto, os servidores da SPU
são, em sua maioria, pertencentes ao PGPE. A SPU também recebe servidores das carreiras
estruturantes, como EPPGG, APO, AIE e outras, na medida definida pelas diretrizes estabelecidas
pelo MP.
A elaboração de concurso público para o MP é centralizada na SPOA/MP, que é a
responsável por sua implementação. A SPU solicitou concurso em 2010, em 2012 e em 2013.
5.3.7.4. Em relação aos treinamentos e capacitações realizados em 2013 e sobre o plano
de capacitação estabelecido para 2014, assim informou a SPU/OC:
Em 2013, com a contenção de recursos, foi reduzido o investimento em capacitação por
diretriz definida pela SPOA/MP, mesmo assim atendeu-se a 241 servidores. Na área de avaliação
foi permitida, de forma pontual, a participação em cursos de especialização e de atualização
disponíveis no mercado. Na área de demarcação, desenvolvemos capacitação para os servidores
da SPU-AM como piloto num novo formato de transferir o conhecimento na área. Destacam-se,
ainda, as capacitações nos sistemas gerenciais SIAPA, SPIUnet e SARP e no processo de
regularização fundiária.
5.3.7.5. Por fim, no que se refere à adoção de ferramentas para a aferição do
desempenho de seus servidores, assim informou o Órgão Central da SPU:
A principal ferramenta para aferição de desempenho dos servidores é a Gratificação de
Incremento à Atividade de Administração do Patrimônio da União - GIAPU, instituída pela MP
2012/2004, convertida na Lei 11.095, de 13/0112005, regulamentada pelo Decreto no. 5.286, de
25/1112004 e Resolução SPU n° I, de 6/12/2010. Possui indicadores institucionais e individuais,
sendo os institucionais definidos pelo órgão central e os individuais definidos por diretrizes do MP
para RH. Tem impacto financeiro expressivo nos vencimentos dos servidores.
Quanto às demais avaliações, tais como para os cargos de especialistas em políticas públicas
e os analistas de infraestrutura, estas ocorrem em períodos diferenciados e todo o processo é
acompanhado pela unidade de avaliação da SPU, no caso a Coordenação Geral de Administração
da SPU - CGADM, pelo Gestor Setorial de Avaliação.
5.3.7.6. O sistema Avalia 360º tem como objetivo a avaliação anual de todos os
servidores de uma equipe de trabalho, porém só tem efeito remuneratório para servidores que
fazem jus as seguintes gratificações: Gratificação de Desempenho do Plano Geral de Cargos do
14

Poder Executivo (GDPGPE), Gratificação de Desempenho de Atividade Técnica de Planejamento

(GDATP) e Gratificação de Desempenho de Atividade de Cargos Específicos (GDACE). Neste
exercício, o sistema alcançou todas as Superintendências e atendeu aos cargos que recebem a
GDACE. Neste contexto, cabe a Coordenação Geral de Administração (CGADM) monitorar o uso
do Avalia 360º juntamente com a Coordenação Geral de Gestão de Pessoas (COGEP/SPOA/MP).
5.3.8.1. Entende-se que a ausência de um plano de ação relacionado à gestão de
pessoas no âmbito da Secretaria de Patrimônio da União é a consolidação de uma série de outros
problemas relacionados a recursos humanos que há muito tem sido constatado pelo TCU.
5.3.8.2. Em 2002, por exemplo, o Tribunal prolatou a Decisão 295/2002-TCU-Plenário,
cujo voto do Ministro Relator destacou:
Na área de pessoal, a quantidade e a formação técnica dos servidores estão bem abaixo do
volume e da complexidade dos serviços, Não existe carreira própria, e a grande maioria dos
servidores pertence ao Plano Básico de Classificação de Cargos do Poder Executivo. A minoria,
mais qualificada, é emprestada a outras carreiras, (...).
5.3.8.3. Em 2005, mais uma vez, o TCU prolatou nova decisão que destacava a
problemática de gestão de pessoas no âmbito da SPU. Assim consta do relatório do Acórdão
2.084/2005-TCU-Plenário:
2.1.6. Conforme pudemos verificar, o Ministério do Planejamento tem sido reiteradamente
alertado, desde 2001, de que, dentre os principais problemas enfrentados pela SPU, (...):
- a insuficiência quantitativa e qualitativa de pessoal, em condições de: a) revisar as bases
cadastrais e corrigir suas inconsistências; b) promover a demarcação, avaliação, cadastramento
ou recadastramento dos imóveis; c) fiscalizar / vistoriar os imóveis, quanto às suas ocupações; e d)
montar, manusear, acompanhar e conduzir os milhares de processos relativos à inadimplência e às
ocupações e respectivas receitas; e
(...)
2.1.6.4 (...). Para nós, a explicação está na falta de sensibilidade, por parte dos responsáveis
superiores - Ministros do Planejamento, Secretários de Gestão e Presidentes da República - para o
principal problema, no momento: a falta de pessoal adequadamente preparado e em quantidade
suficiente para o exercício das atribuições da Secretaria do Patrimônio da União. Sem pessoal, e
com pouco dinheiro, o jeito é tentar resolver o que está mais ao alcance, mesmo que não seja a
principal prioridade.
5.3.8.4. Em 2006, o Tribunal chegou a recomendar a criação de fundo destinado
exclusivamente à modernização da SPU e reversão da carência crônica de servidores, conforme
Acórdão 745/2006-TCU-1ª Câmara, que seria constituído de recursos orçamentários oriundos da
participação percentual no montante arrecadado com receitas patrimoniais (multas, taxas de
ocupação, laudêmios e foros). Esse fundo não foi implementado.
5.3.8.5. No ano de 2007, novamente, o Tribunal se defrontou com problemas estruturais
da SPU, em especial relacionados a recursos humanos. No voto do Acórdão 1325/2007-TCU-
Plenário, o Ministro Relator assim destacou:
As falhas e fragilidades identificadas na auditoria decorrem da precária situação
generalizada das Gerências do Patrimônio da União que é do conhecimento desta Corte de Contas
há muito tempo. Com efeito, trata-se de um órgão que sofre com a carência crônica de recursos
financeiros, materiais e de pessoal, o que reflete em uma grave incapacidade operacional e
15

administrativa que impossibilita a Secretaria do Patrimônio da União e às suas unidades regionais

desempenhar a contento suas inúmeras atribuições institucionais.
5.3.8.6. Ainda naquele exercício, o Tribunal prolatou também o Acórdão 2.420/2007-
TCU-Plenário, que reiterou a seguinte recomendação ao Ministério do Planejamento:
11.2 reiterar recomendação ao Ministro do Planejamento, Orçamento e Gestão para que
adote providências com vistas a viabilizar, no menor prazo possível, créditos orçamentários e
recursos financeiros para a SPU e suas unidades nos Estados, bem como recursos humanos
adequadamente capacitados e na quantidade necessária ao pleno exercício das atribuições daquela
Secretaria; (...)
5.3.8.7. Vale frisar que este achado de auditoria apenas confirma que a SPU continua
sofrendo graves entraves relacionados à gestão de pessoas e que ainda não houve iniciativas, por
parte de autoridades e órgãos competentes, capazes de alterar o quadro de carência de pessoal
enfrentado pelo Órgão.
5.3.8.8. Segundo verificado pela equipe de auditoria responsável pela fiscalização nas
Superintendências do Patrimônio da União nos Estados de Alagoas e Sergipe, essa carência tem
influenciado de forma negativa a atuação da SPU, uma vez que diversas atividades estão sendo
executadas por profissionais em número insuficiente e pouco capacitados, o que reflete em uma
avaliação deficiente dos imóveis dominiais da União. Além disso, contatou-se ausência de uma
efetiva fiscalização da SPU nos imóveis de uso especial que se encontram geridos por outros
órgãos e entidades da administração pública direta e indireta.
5.3.8.9. Considerando que já houve diversas decisões dessa Corte no sentido de sanar
os problemas da estrutura de pessoal da Secretaria do Patrimônio da União e, passada mais de
uma década, ainda não houve reversão desse quadro, o que se sobressai é a negligência do
Governo Federal no trato com a SPU e, consequentemente, com o patrimônio público.
5.3.8.10. O atual quadro de servidores, cuja quantidade e a formação técnica estão bem
abaixo do volume e da complexidade dos serviços, demonstra que a atividade de administração do
patrimônio público tem sido relegada a plano secundário pelo Poder Executivo Federal.
5.3.8.11. A SPU foi incorporada ao Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão em
julho de 1999. Mas, ao longo desse período, muito pouco foi feito com vistas à otimização da força
de trabalho da Secretaria. Conforme a própria SPU informou à equipe de auditoria, o último
concurso público realizado para preenchimento de cargos efetivos ocorreu há mais de oito anos.
5.3.8.12. A ausência de reposição de servidores torna impossível o desempenho
satisfatório da gestão patrimonial. Com toda a evidência, afeta negativamente a atividade
finalística da SPU e de suas unidades descentralizadas, atingindo os processos de identificação e
registro de imóveis, demarcação de áreas dominiais, cadastramento de ocupantes e de foreiros,
proteção e conservação dos bens imobiliários, destinação de imóveis ao serviço público e
arrecadação de receitas patrimoniais.
5.3.8.13. Acerca dessas receitas, vale destacar que a deficiência de servidores em áreas
estratégicas da SPU - como as de identificação, registro e demarcação de imóveis -, leva ao
enfraquecimento da geração de receitas patrimoniais, causando evasão de recursos em face da
existência de inúmeros imóveis não identificados ou não cadastrados.
5.3.8.14. Esse quadro verificado na SPU chama a atenção pela sua intensidade e
persistência, conforme verificado em diversas fiscalizações realizadas pelo Tribunal. Nesse sentido,
entende-se que não basta apenas incumbir legalmente a tarefa de se gerir o patrimônio da União à
SPU, sem, contudo, dotá-la de condições mínimas para o regular exercício de sua atividade típica.
16

5.3.8.15. A solução desse problema necessita do envolvimento do Ministério do

Planejamento, Orçamento e Gestão, que cumpre papel decisivo na política de gestão de recursos
humanos no Poder Executivo Federal, uma vez que dele parte as autorizações para a realização de
concurso públicos.
5.3.8.16. Nesse sentido, a participação do MP no enfrentamento e solução desse
problema na SPU se torna imperativa, vez que o referido Ministério, além da competência para
autorizar a realização de certame para o preenchimento de vagas na administração pública, detém
expertise no assunto gestão de pessoas.
5.3.8.17. Diante de todo o exposto, entende-se que devam ser tomadas medidas
estruturantes, inovadoras e com maior poder coercitivo no âmbito da SPU, envolvendo a alta
administração do MP, no caso, sua secretaria executiva e os Comitês de Gestão das Carreiras do
MP e o Comitê de Integração das Políticas de Planejamento, Orçamento e Gestão, os quais tem,
entre suas competências, conforme Decreto 8.189, de 21 de janeiro de 2014, Anexo I:
Art. 2o O Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão tem a seguinte estrutura
organizacional:
(...)
Parágrafo único. Como instâncias consultivas, o Ministro de Estado do Planejamento,
Orçamento e Gestão instituirá e presidirá:
I - o Comitê de Gestão das Carreiras do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão,
integrado pelos titulares das Secretarias de Gestão Pública, de Orçamento Federal e de
Planejamento e Investimentos Estratégicos, que terá por incumbência a definição de políticas e
diretrizes para distribuição, lotação e exercício dos cargos das carreiras de Especialista em
Políticas e Gestão Governamental, de Analista de Planejamento e Orçamento e de Analista de
Infraestrutura e para o cargo isolado de Especialista em Infraestrutura Sênior; e
II - o Comitê de Integração das Políticas de Planejamento, Orçamento e Gestão, integrado pelos
titulares das Secretarias do Ministério, que terá por incumbência definir estratégias para a integração
e a coordenação das políticas associadas às competências de planejamento, orçamento e gestão.
(...)
Art. 4o À Secretaria-Executiva compete:
I - assistir o Ministro de Estado na definição de diretrizes e na supervisão e coordenação das
atividades das Secretarias integrantes da estrutura do Ministério e das entidades a ele vinculadas;
e
II - orientar, no âmbito do Ministério, a execução das atividades de administração
patrimonial e as relacionadas com os sistemas federais de planejamento e de orçamento, de
contabilidade, de administração financeira, de administração dos recursos de informação e
informática, de recursos humanos, de organização e inovação institucional e de serviços gerais.
5.3.8.18. Dessa forma, propõe-se recomendar à Secretaria Executiva do Ministério do
Planejamento, Orçamento e Gestão (SE/MP) que, em articulação com o Comitê de Gestão das
Carreiras do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, o Comitê de Integração das
Políticas de Planejamento, Orçamento e Gestão e a Secretaria do Patrimônio da União – Órgão
Central (SPU-OC):
a) definam as necessidades de recursos humanos da SPU, por meio de estudo de lotação
adequada de servidores por atividade fim e meio, no Órgão Central e em cada Superintendência do
Patrimônio da União, levando-se em conta a reposição de servidores em condições de
aposentadoria;
17

b) avaliem a possibilidade de criação de carreira específica para atender as atividades

finalísticas da SPU;
c) articulem-se junto ao Ministério da Fazenda e à Casa Civil da Presidência da
República para obtenção de autorização, se necessário, para regularização do quantitativo de
servidores públicos do quadro da SPU; e
d) promovam concurso público para provimento de cargos públicos efetivos na SPU, de
modo a adequar o quantitativo de pessoal à demanda de trabalho.
5.3.8.19. Propõe-se ainda recomendar à Secretaria de Patrimônio da União – Órgão
Central que, em conformidade com o Referencial Básico de Governança aplicável a órgãos e
entidades da Administração Pública, Prática L1.2, assegure a adequada capacitação dos membros
da alta administração e da gestão operacional, de modo que as competências necessárias à
execução de suas atividades sejam desenvolvidas.
5.3.8.20. Ademais, propõe-se ainda determinar à Secretaria Executiva do Ministério do
Planejamento, Orçamento e Gestão (SE/MP) que, em articulação com a Secretaria do Patrimônio
da União (SPU), e em conformidade com o Decreto-Lei 200/67, art. 94, incisos VII e IX e o
Referencial Básico de Governança aplicável a órgãos e entidades da Administração pública,
Prática L1.1 e L1.2, encaminhe, no prazo de 90 (noventa) dias, a este Tribunal plano de ação para
implementar as recomendações descritas nos dois subitens anteriores, identificando os
responsáveis pela adoção das medidas e informando cronograma de curto, médio e longo prazo,
para o seu cumprimento, ou justificativa sobre a decisão de não implementar tais recomendações.
5.3.9.1. Recomendar à Secretaria Executiva do Ministério do Planejamento, Orçamento
e Gestão (SE/MP) que, em articulação com o Comitê de Gestão das Carreiras do Ministério do
Planejamento, Orçamento e Gestão, o Comitê de Integração das Políticas de Planejamento,
Orçamento e Gestão e a Secretaria do Patrimônio da União – Órgão Central (SPU-OC), e com
base no estabelecido no Decreto-Lei 200/67, art. 94, incisos III, VII, IX e art. 98:
a) definam as necessidades de recursos humanos da SPU, por meio de estudo de lotação
aposentadoria;
b) avaliem a possibilidade de criação de carreira específica para atender as atividades
c) articulem-se junto ao Ministério da Fazenda, ao Ministério do Planejamento,
Orçamento e Gestão, e à Casa Civil da Presidência da República para obtenção de autorização, se
necessário, para regularização do quantitativo de servidores públicos do quadro da SPU; e
d) promovam concurso público para provimento de cargos públicos efetivos na SPU, de
modo a adequar o quantitativo de pessoal à demanda de trabalho.
5.3.9.2. Determinar à Secretaria Executiva do Ministério do Planejamento, Orçamento e
Gestão (SE/MP) e à Secretaria do Patrimônio da União (SPU) que encaminhem, no prazo de 90
(noventa) dias, a este Tribunal, plano de ação para implementar as recomendações descritas no
subitem anterior, identificando os responsáveis pela adoção das medidas e informando
cronograma de curto, médio e longo prazo, para o seu cumprimento, ou justificativa sobre a
decisão de não implementar tais recomendações;
5.3.9.3. Recomendar à Secretaria de Patrimônio da União – Órgão Central que, em
conformidade com o Referencial Básico de Governança aplicável a órgãos e entidades da
18

Administração Pública, Prática L1.2, assegure a adequada capacitação dos membros da alta
administração e da gestão operacional, de modo que as competências necessárias à execução de
suas atividades sejam desenvolvidas.
5.4. Deficiências no quadro legal-normativo que prejudicam o desempenho das atribuições
do órgão (A3)
5.4.1.1. O achado foi relatado em sete estados: Alagoas, Mato Grosso, Paraná, Rio
Grande do Sul, Rondônia, Santa Catarina e Sergipe.
5.4.1.2. As deficiências foram apontadas pelos superintendentes regionais da SPU, em
resposta ao questionário enviado a eles. O titular da SPU/AL considera inadequada a legislação
referente à área cadastral, ambiental e de receita patrimonial, e cita como exemplo o caso de
transferência de ocupação ou aforamento de imóveis para estrangeiros na faixa de cem metros da
praia, em que é necessária a autorização de Ministro de Estado, o que prejudica a celeridade
processual. O mesmo acontece com a concessão de aforamento do raio de 1.320 metros de
fortificações, pois este ato necessita de autorização do Ministério da Defesa.
5.4.1.3. Outro ponto que merece destaque na resposta dada pelo gestor é referente à
necessidade de alteração legislativa na área de receita patrimonial e parcelamento de débitos em
atraso, e normatização do tema incorporação de imóveis (TC 014.499/2014-2, peça 15, p. 2).
5.4.1.4. No mesmo processo, o superintendente da SPU/SE reputa inadequados os
normativos que tratam de caducidade de aforamento, prescrição/decadência de créditos e
fiscalização, bem como em relação à incorporação de imóveis ao patrimônio da União em
decorrência de doação, adjudicação e extinção de órgãos, e alienação, permuta e doação de
imóveis da União (peça 13, p. 4).
5.4.1.5. A SPU/MT aponta a inexistência e a desatualização de normas que afetam as
atividades-fim da SPU, nos seguintes termos (TC 014.424/2014-2, peça 5):
(...)
Área de avaliações de imóveis:
As atualizações das normativas internas da SPU ocorrem muito lentamente, como exemplo o da
Orientação Normativa de Avaliação de Imóveis, a ON/GEADE/004, que é baseada em NBR/ABNT já
atualizada por duas vezes. Ou seja, a ON/SPU encontra-se defasada diante da Norma ABNT. Apesar dessa
desatualização de normativa interna, os avaliadores da SPU procuram atender as normas técnicas vigentes
no país, que no caso de Avaliação de Bens é a NBR 14.653 e suas partes.
(...)
Área de Incorporação:
Embora o manual de incorporação (ON/GEADE/005) não tenha sido aprovado formalmente, mesmo
estando em análise desde 2002, ele é aplicado nos casos concretos.
(...)
Área de Destinação:
A legislação não contempla atualização de direitos e obrigações dos destinatários de imóveis.
(...)
Área de Regularização fundiária:
Não há normativos formalizados.
(...)
19

5.4.1.6. A equipe da Secex/PR, que atuou junto às superintendências da SPU do Paraná

e de Santa Catarina, assim relatou (TC 014.879/2014-0, peça 32, p. 15):
3.9.1.1 Na visão da SPU/SC, as atividades pertinentes ao patrimônio da União são regidas por uma
série de normativos, que inclui leis, decretos, portarias, orientações normativas e pareceres, muitos deles
antigos e ultrapassados, cuja diversidade e abrangência tornam as tarefas complexas, morosas e, por vezes,
imprecisas. De acordo com a manifestação do gestor, a legislação patrimonial imobiliária federal torna -se
ineficaz em seu âmbito de aplicação por não prover instrumentalização para sua prática, uma vez que a
carência de recursos humanos e estruturais imobiliza a gestão do patrimônio.
3.9.1.2 A unidade afirma, ainda, que uma das maiores dificuldades enfrentadas pelos servidores da
SPU é buscar uma única diretriz na aplicação prática dos diversos normativos que regem a matéria, sendo
necessária a consolidação da legislação patrimonial.
3.9.1.3 A SPU/PR considera que a legislação necessita de revisão e adaptação, especialmente no que
se refere aos procedimentos de cadastramento, cobranças, demarcação da LPM e LMEO, regularização de
aterros e aforamento. Entende que a legislação aplicável aos imóveis da extinta RFFSA não tem a
necessária clareza para a destinação do acervo. Destaca o conflito de competência para regularização de
questões ambientais.
5.4.1.7. A Secex/RS chama a atenção para o entendimento de que: “A legislação sobre o
patrimônio imobiliário da União é bastante antiga, complexa e casuísta. Há previsão de grande
variedade de situações, que, ao longo de mais de 180 anos, acomodaram também grande variedade
de casos concretos”.
5.4.1.8. Cita, então, um dado extraído do Relatório de Gestão de 2012, em que são
relacionados mais de 150 atos normativos (TC 014.319/2014-4, peça 43, p. 13).
5.4.1.9. Por fim, a Secex/RO, baseada em procedimento de observação direta e também
na resposta do superintendente da SPU/RO, lista uma série de situações, cuja legislação, sob sua
ótica, seria inadequada ou inexistente:
a) considera antiga e retrógrada a legislação que permite a cobrança de laudêmio sobre
benfeitoria realizada por particular;
b) aponta ausência de lei que possibilite a transformação do regime de ocupação de bens
dominiais para cessão de uso onerosa, bem assim a transferência de domínio pleno sem
obrigatoriedade de licitação;
c) cobra legislação especial para maior facilidade no registro dos imóveis da União nos
cartórios;
d) reclama da falta de parâmetros atualizados para demarcação da LMEO;
e) aponta necessidade de definição de competência quanto à jurisdição dos imóveis, que
às vezes não está clara se a administração cabe à SPU ou ao Incra;
f) considera que há falta de orientação normativa para cessões onerosas, particularmente
quanto a valor e forma de cobrança e direito de preferência, bem como, para cessões de uso
especial, onde falta definição de procedimentos de controle do imóvel cedido e sua contabilidade
financeira;
g) aponta falta de definição de valor de cobrança para as concessões onerosas;
h) aponta falta de clareza na regulamentação para imposição de multas nas fiscalizações
da SPU;
i) considera que não há legislação específica para os imóveis provenientes dos antigos
territórios federais, bem como dos oriundos da extinta RFFSA.
20

5.4.2.1. Questionários Gestor – Superintendências do Patrimônio da União dos Estados

de Alagoas, Mato Grosso, Paraná, Rio Grande do Sul, Rondônia, Santa Catarina e Sergipe.
5.4.3.1. Regimento Interno da SPU, art. 35 e 48.
5.4.3.2. Acórdão 641/2006-TCU-Plenário, item 9.5.1.2.
5.4.4.1. Questionário Gestor - SPU-RS (peça 22 do TC 014.319/2014-4);
5.4.4.2. Questionário Gestor - SPU-RO (peça 11 do TC 014.375/2014-1);
5.4.4.3. Questionário Gestor - SPU-MT (peça 10 do TC 014.424/2014-2);
5.4.5.1. Ausência de aperfeiçoamento dos instrumentos normativos que regem a gestão
dos imóveis da União.
5.4.6.1. Dificuldade na aplicação conjunta de tantos normativos (efeito real).
5.4.6.2. Risco de equívocos na aplicação das normas (efeito potencial).
5.4.6.3. Perda de receita; resultado sem efetividade da fiscalização; morosidade no
trâmite processual (efeito potencial).
5.4.7.1 Nas respostas fornecidas pelo questionário gestor, as doze superintendências
estaduais se manifestaram quanto às dificuldades de aplicabilidade dos normativos vigentes.
5.4.8.1. Quando da execução da auditoria piloto, realizou-se pesquisa legal em que se
constatou o que agora é corroborado pelos superintendentes regionais da SPU: as normas que
disciplinam as atividades da Secretaria do Patrimônio da União são, em regra, antigas, confusas e
lacunares.
5.4.8.2. Algumas regras datam do século XIX, como, por exemplo, a instituição da linha
de preamar média de 1831, até hoje em vigor. Como ilustração, a medida de 33 metros relacionada
à LPM e a de 1.320 metros de distância das fortificações, a que alude o superintendente da
SPU/AL correspondem respectivamente a quinze e 600 braças, unidade de medida utilizada antes
da adoção, pelo Brasil, do sistema métrico decimal, oficializada por D. Pedro II em 1862.
5.4.8.3. Ambiguidades foram relatadas pelas superintendências do Paraná, Santa
Catarina e Rondônia. As principais dizem respeito a valores de cobrança de multas, de cessões e
concessões onerosas, e a dispositivos que regulamentem os imóveis oriundos dos antigos territórios
federais e da extinta RFFSA.
5.4.8.4. Por fim, cada superintendente apontou fragilidades pontuais na regulamentação
infra legal e no ordenamento legal, que exigem maiores reflexões. No caso do ordenamento legal, a
busca de solução, na maioria dos casos, passa pela alteração legislativa, independendo da atuação
21

da SPU. Nesse caso, a nível de Ministério do Planejamento, poderia averiguar-se a possibilidade

de atuação do seu Gabinete no sentido de acompanhar a tramitação legislativa dos projetos de
interesse da SPU (art. 3º, inciso II do Anexo I do Decreto 8.189, de 21 de janeiro de 2014.)
5.4.8.5. Por outro lado, quanto às normas infra legais, considera-se pertinente a
observação da SPU/SC sobre a necessidade de realização de um trabalho de consolidação e
atualização de atos normativos, em número superior a 150.
5.4.9.1. Recomendar à Secretaria de Patrimônio da União – Órgão Central que
verifique a viabilidade de instituir grupo de trabalho com a finalidade de consolidar e atualizar a
esparsa regulamentação que rege a atuação da secretaria e que, como conclusão desse trabalho,
no que se refere a eventuais problemas relacionados à legislação, sejam encaminhadas propostas
para a assessoria parlamentar do Gabinete do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão
visando à gestão junto às instâncias competentes para modificações de interesse do Ministério nas
normas legais que dizem respeito à SPU.
5.5. Obsolescência/ineficiência dos sistemas Siapa e Spiunet (A4)
5.5.1.1. A situação descrita neste tópico decorreu das respostas ao tópico 4 do
Questionário Gestor, apresentadas pelos superintendentes do patrimônio da União das unidades
da federação abrangidas por esta FOC.
5.5.1.2. Entre outros pontos, o questionário permitiu aos gestores nos estados identificar
as principais deficiências dos sistemas informatizados da SPU, relacionados ao objeto da presente
auditoria e apresentar propostas para melhorias nesses sistemas.
5.5.1.3. As superintendências nos estados do Ceará (CE), Pernambuco (PE), Santa
Catarina (SC), Paraná (PR), Rio Grande do Sul (RS), Sergipe (SE) e Alagoas (AL), além do
Distrito Federal (DF), relataram algumas deficiências relacionadas aos sistemas Siapa e Spiunet.
No que se refere ao Siapa, destacam-se:
a) ausência de georreferenciamento;
b) ausência de ferramenta para anexação de mapas;
c) ausência de ferramenta para emissão de relatórios gerenciais;
d) ausência de comunicação com o sistema da Procuradoria da Fazenda Nacional para
a emissão da certidão negativa de débitos;
e) ausência de módulo para emissão de certidão de domínio da União;
f) impossibilidade de registro de mais de um responsável ou proprietário (múltiplos
CPFs) para um único imóvel;
g) impossibilidade de emissão da certidão negativa de débitos patrimoniais, no caso da
quitação de débitos parcelados;
i) impossibilidade de emissão de Darfs de imóveis cancelados e de imóveis com
aforamento declarado caduco;
j) inexistência de opção para registro da caducidade do aforamento;
l) ausência de integração com a base de dados da Rece ita Federal do Brasil para
consulta de endereços através do CPF ou nome do ocupante do imóvel.
5.5.1.4. Dentre as melhorias propostas ao Siapa, destacam-se:
22

a) inclusão de funcionalidade para registro da suspensão de reintegração de posse;

b) aperfeiçoamento das ferramentas de busca e de geração de relatórios; e
c) criação de manual de procedimentos para utilização das funcionalidades do sistema.
5.5.1.5. No que se refere ao Spiunet, foram destacadas as seguintes deficiências:
a) ausência de ferramenta de pesquisa eficaz, fazendo o uso de coordenadas
geográficas;
b) ausência de módulo para emissão de relatórios gerenciais;
c) ausência de módulo financeiro;
d) ausência de integração do Spiunet com outros sistemas da SPU; e
e) ausência de aviso automático acusando que o imóvel está com avaliação e prazos
vencidos.
5.5.1.6. Em relação às melhorias, foram propostas:
a) criação de módulo para unificação e desmembramento de imóveis;
b) integração com o Sistema de Controle de Processos e Documentos do Ministério do
Planejamento (CPROD);
c) inclusão de campo para memorial descritivo das benfeitorias;
d) criação de funcionalidade para pesquisa georreferenciada de imóveis; e
e) criação de funcionalidade que permita a atualização do valor do m² do terreno e da
benfeitoria de quaisquer dos RIPs vinculados ao RIP Matriz e que atualize todos os demais RIPs.
5.5.2.1. Sistema Integrado de Administração Patrimonial – Siapa
5.5.2.2. Sistema de Gerenciamento dos Imóveis de Uso Especial da União - Spiunet
5.5.3.1. Artigo 3-A, Lei 9.636/1998;
5.5.3.2. Constituição Federal, art. 37, caput;
5.5.3.3. Decisão 295/2002 – TCU – Plenário, item 8.1.2, alínea b;
5.5.3.4. Acórdão 4.219/2009 – TCU – 2ª Câmara, item 1.5.1.2;
5.5.3.5. Acórdão 1.334/2009 – TCU – 2ª Câmara, item 1.5.1;
5.5.3.6. Acórdão 100/2010 – TCU – 2ª Câmara, item 1.5.2.2.
5.5.4.1. Questionário Gestor - SPU-DF (peça 25 do TC 008.320/2014-4);
5.5.4.2. Questionário Gestor - SPU-CE (peça 20 do TC 008.320/2014-4);
5.5.4.3. Questionário Gestor - SPU-PE (peça 5 do TC 008.320/2014-4);
5.5.4.6. Questionário Gestor - SPU-RS (peça 22 do TC 014.319/2014-4);
23

5.5.4.7. Questionário Gestor - SPU-PR (peça 5 do TC 014.879/2014-0);

5.5.5.1. Falta de atualização dos sistemas informatizados (deficiência nos controles
internos).
5.5.5.2. Dependência tecnológica do Serpro.
5.5.6.1. Prejuízo no controle dos imóveis dominiais e de uso especial pela
Administração Pública. (efeito real)
5.5.6.2. Base de dados deficiente e incompleta sobre o patrimônio da União. (efeito real)
5.5.6.3. Comprometimento da arrecadação de receitas patrimoniais, no caso do Siapa.
(efeito potencial)
5.5.6.4. Ineficiência nas rotinas de trabalho. (efeito real)
5.5.7.1. Durante reuniões realizadas na SPU, verificou-se que há um projeto em curso
que tem como um dos objetivos a modernização dos sistemas corporativos da secretaria, mas que,
em virtude de contingenciamentos que impactaram o orçamento da SPU em 2013, o projeto restou
prejudicado, encontrando-se em atraso.
5.5.8.1. Inicialmente, cabe informar que os sistemas Siapa e Spiunet são os principais
sistemas informatizados de gerenciamento de imóveis da SPU.
5.5.8.2. O sistema Siapa contempla o registro dos imóveis dominiais da União, sendo a
base de dados da SPU com maior quantidade de imóveis cadastrados (565.812 até maio de 2014),
além de ser o único sistema informatizado que efetivamente faz a gestão financeira de imóveis,
compreendendo o lançamento, a cobrança e a arrecadação de créditos.
5.5.8.3. Por sua vez, o Spiunet é ferramenta de informática voltada para a gestão dos
imóveis de uso especial da União, sendo integrado com o sistema Siafi e responsável pela geração
de informações contábeis ao balanço patrimonial da União.
5.5.8.4. O TCU, por diversas vezes, promoveu ações de controle na Secretaria do
Patrimônio da União, tendo constatado inúmeras deficiências e oportunidades de melhorias nos
sistemas Siapa e Spiunet.
5.5.8.5. No que se refere à ausência de módulo de emissão de relatórios gerenciais do
Siapa (apontado como falha pelas superintendências estaduais), o Tribunal já se pronunciou em
2002 acerca da necessidade da criação dessa funcionalidade, conforme consta do item 8.1.2,
alínea “b”, da Decisão TCU 295/2002 – Plenário. Posteriormente, em 2009 o TCU novamente
deliberou acerca desse assunto, conforme item 1.5.1.2 do Acórdão TCU 4.219/2009 – 2ª Câmara,
que determinou à SPU providenciar junto ao Serpro a criação de módulo para geração de
relatórios analíticos.
5.5.8.6. Ainda acerca de melhorias no Siapa, o TCU também já deliberou acerca da
necessidade de integração das informações das cobranças de créditos patrimoniais feitas pela
Procuradoria da Fazenda Nacional com a base de dados do sistema Siapa, conforme item 1.5.2.2
do Acórdão TCU 100/2010 – 2ª Câmara. Vale reforçar que essa falha também foi apontada pelos
superintendentes do patrimônio da União consultados pela equipe de auditoria.
24

5.5.8.7. A deliberação acima ainda recomendou à SPU (item 1.5.2.4) a promoção de

esforços no sentido de agilizar a implementação do encaminhamento automático à Dívida Ativa da
União dos cancelamentos de débitos parcelados por motivo de inadimplência.
5.5.8.8. Todos esses acórdãos, conforme já destacado, apontaram problemas no sistema
Siapa que foram relatados pelos superintendentes do patrimônio da União das unidades da SPU
que fizeram parte do escopo desta auditoria. São problemas antigos, cuja ausência de providências
para sua solução evidencia que a SPU não vem administrando adequadamente um de seus
principais sistemas informatizados (Siapa), responsável tanto pelo cadastramento de todos os bens
de domínio da União, quanto pela gestão financeira das receitas patrimoniais decorrentes da
cobrança de foros, laudêmios e taxas de ocupação.
5.5.8.9. O sistema Spiunet apresenta situação semelhante. A necessidade da criação de
módulo financeiro nesse sistema, apontado pelas superintendências estaduais durante esta
auditoria, por exemplo, foi providência recomendada anteriormente pelo TCU à SPU, conforme
item 1.5.1 do Acórdão 1.334/2009-TCU-2ª Câmara. Nessa deliberação, o Tribunal destacou que a
criação de referido módulo aprimoraria o controle financeiro dos pagamentos e despesas com
locações e arrendamentos de imóveis de uso especial pela União. Não obstante, passados cinco
anos dessa deliberação, o que se verificou é a ausência de melhorias dessa natureza naquele
sistema.
5.5.8.10. Na contramão dessas constatações, verificou-se que o relatório de gestão da
SPU relativo ao exercício de 2013 (peça 5, p. 55) traz notícia de que o Órgão Central tem dado
andamento a projeto estratégico de reestruturação dos sistemas legados existentes, o que inclui o
Siapa e o Spiunet.
5.5.8.11. E mais, constatou-se que o Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão
conta com Plano Diretor de Tecnologia da Informação (PDTI) para o biênio 2014-2015, e que o
referido plano traça meta de reestruturação dos sistemas Siapa e Spiunet.
5.5.8.12. Segundo o PDTI do MP (peça 6, p. 18), até o mês de junho de 2014, o sistema
Siapa seria integralmente reestruturado e, até fevereiro de 2015, o mesmo acontecerá com o
Spiunet.
5.5.8.13. Diante dessas constatações, e considerando o processo de reestruturação pelo
qual passam os principais sistemas informatizados da SPU, entende-se adequado recomendar à
Secretaria-Executiva do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, por meio da sua
Diretoria de Tecnologia da Informação que, em articulação com a SPU, avalie a conveniência de
implantar as melhorias sugeridas e corrigir as falhas apontadas nos sistemas Siapa e Spiunet pelas
superintendências do Patrimônio da União nos Estados do Ceará (CE), Pernambuco (PE), Sergipe
(SE), Alagoas (AL), Rio Grande do Sul (RS), Paraná (PR), Santa Catarina (SC), além do Distrito
Federal (DF), conforme apontadas no item 5.5.1 deste relatório, informando, no caso de não
adoção, as justificativas que apoiaram essa decisão .
5.5.8.14. Ademais, diante da constatação de que a SPU não atendeu a diversas
deliberações desta Corte que trataram da promoção de melhorias nos seus sistemas
informatizados, e da informação constante do Relatório de Gestão de 2013 sobre a conclusão da
reestruturação do Sistema Siapa em junho/2014, entende-se pertinente propor ao referido Órgão e
ao Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, no que se refere ao Siapa, que encaminhe ao
Tribunal, no prazo de trinta dias, a contar da ciência desta deliberação, os resultados da
reestruturação promovida nesse sistema, conforme previsto no Plano Diretor de Tecnologia da
Informação 2014-2015 do MP, e as providências que estão sendo tomadas para implementação, no
referido sistema, das recomendações constantes da Decisão TCU 295/2002 – Plenário e dos
25

Acórdãos TCU 4219/2009 – 2ª Câmara (item 1.5.1.2) e 100/2010 – 2ª Câmara, ou as justificativas

sobre a decisão de não implementá-las.
5.5.8.15. Por último, em relação ao sistema Spiunet, propõe-se ainda, considerando a
informação constante do Relatório de Gestão de 2013 sobre a conclusão da reestruturação do
Sistema Spiunet em fevereiro/2015 determinar à SPU e ao Ministério do Planejamento, Orçamento
e Gestão que encaminhe ao Tribunal, no prazo de trinta dias, a contar de 1º/3/2015, os resultados
da reestruturação promovida nesse sistema, conforme previsto no Plano Diretor de Tecnologia da
Informação 2014-2015 do MP. e as providências que estão sendo tomadas para implementação, no
referido sistema, da recomendação constante do Acórdão 1334/2009 – 2ª Câmara (item 1.5.1), ou
as justificativas sobre a decisão de não implementá-las.
5.5.9.1. Recomendar, com base no princípio da eficiência, à Secretaria-Executiva do
Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, por meio da sua Diretoria de Tecnologia da
Informação que, em articulação com a Secretaria do Patrimônio da União, avalie a conveniência
de implantar as seguintes melhorias e corrigir as seguintes deficiências relacionadas aos sistemas
Siapa e Spiunet, informando a este Tribunal, no prazo de sessenta dias, o resultado de sua
avaliação que deverá incluir as justificativas para a não correção das deficiências ou não adoção
das melhorias sugeridas, se for o caso:
1. Tabela de Deficiências e Sugestões de melhoria (Siapa e Spiunet)
DEFICIÊNCIAS SUGESTÕES DE MELHORIAS
1) inclusão de funcionalidade para
1) ausência de
registro da suspensão de reintegração de
georreferenciamento (ferramenta
posse;
de pesquisa eficaz, fazendo o uso
2) aperfeiçoamento das ferramentas de
de coordenadas geográficas);
busca e de geração de relatórios;
2) ausência de ferramenta para
3) criação de manual de procedimentos
anexação de mapas;
para utilização das funcionalidades do
sistema.
emissão de relatórios gerenciais;
4) ausência de comunicação com o
sistema da Procuradoria da
Fazenda Nacional para a emissão
da certidão negativa de débitos;
5) ausência de módulo para
SIAPA emissão de certidão de domínio da
União;
6) impossibilidade de registro de
mais de um responsável ou
proprietário (múltiplos CPFs) para
um único imóvel;
7) impossibilidade de emissão da
certidão negativa de débitos
patrimoniais, no caso da quitação
de débitos parcelados;
8) impossibilidade de emissão de
Darfs de imóveis cancelados e de
imóveis com aforamento declarado
caduco; 9) inexistência de opção
para registro da caducidade do
26

aforamento;
10) ausência de integração com a
base de dados da Receita Federal
do Brasil para consulta de
endereços através do CPF ou nome
do ocupante do imóvel.
1) ausência de 1) criação de módulo para unificação e
georreferenciamento desmembramento de imóveis;
(ferramenta de pesquisa eficaz, 2) integração com o Sistema de Controle
fazendo o uso de coordenadas de Processos e Documentos do
geográficas); Ministério do Planejamento (CPROD);
3) inclusão de campo para memorial
emissão de relatórios descritivo das benfeitorias;
gerenciais;
SPIUNET 4) criação de funcionalidade para
3) ausência de módulo financeiro; pesquisa georreferenciada de imóveis;
4) ausência de integração do e
Spiunet com outros sistemas da 5) criação de funcionalidade que permita
SPU; e a atualização do valor do m² do terreno
e da benfeitoria de quaisquer dos RIPs
5) ausência de aviso automático
vinculados ao RIP Matriz e que
acusando que o imóvel está com
atualize todos os demais RIPs.
avaliação e prazos vencidos.
5.5.9.2. Determinar à Secretaria-Executiva do Ministério do Planejamento, Orçamento

e Gestão, por meio da sua Diretoria de Tecnologia da Informação que, em articulação com a
Secretaria do Patrimônio da União (SPU), encaminhe ao Tribunal, no prazo de sessenta dias, a
contar da ciência desta deliberação, os resultados da reestruturação promovida no sistema Siapa,
conforme previsto no Plano Diretor de Tecnologia da Informação 2014-2015 do Ministério do
Planejamento, Orçamento e Gestão, e as providências que estão sendo tomadas para
implementação, no referido sistema, das funcionalidades sugeridas em conformidade com a
Decisão 295/2002 – TCU – Plenário, item 8.1.2, alínea b, e os Acórdãos 4.219/2009 – TCU – 2ª
Câmara (item 1.5.1.2) e 100/2010 – TCU – 2ª Câmara (item 1.5.2.2), ou as justificativas sobre a
decisão de não implementá-las:
5.5.9.3. Determinar à Secretaria-Executiva do Ministério do Planejamento, Orçamento
e Gestão, por meio da sua Diretoria de Tecnologia da Informação que, em articulação com a
Secretaria do Patrimônio da União (SPU), encaminhe ao Tribunal, no prazo de sessenta dias, a
contar de 1º/3/2015, os resultados da reestruturação promovida no sistema Spiunet, conforme
previsto no Plano Diretor de Tecnologia da Informação 2014-2015 do MP, e as providências que
estão sendo tomadas para implementação, no referido sistema, das funcionalidades sugeridas em
conformidade com o Acórdão 1.334/2009 – TCU – 2ª Câmara (item 1.5.1), ou as justificativas
sobre a decisão de não implementá-la.
5.6. Ausência de providências administrativas necessárias ao controle dos terrenos de
marinha, acrescidos e marginais (A5)
5.6.1.1. O presente achado foi relatado apenas pela Secex-SE em referência aos estados
de Alagoas e Sergipe.
5.6.1.2. No caso de Alagoas, o atual gestor informou que as principais dificuldades
encontradas no cadastramento da totalidade dos terrenos de marinha, acrescidos e marginais que
27

estão sob sua responsabilidade, são a falta de pessoal e de um setor específico para a realização de
cadastro. Acrescentou que a utilização de cartografia atualizada nas áreas de propriedade da
União poderia facilitar o trabalho de identificação desses imóveis.
5.6.1.3. Quanto ao estado de Sergipe, o superintendente local apontou as seguintes
dificuldades para o cadastramento dos terrenos de marinha, acrescidos e marginais: (a) falta de
identificação dos nomes dos atuais foreiros ou ocupantes, bem como a inexistência de dados que
permitam a identificação precisa do imóvel, tais como número e CEP; (b) inexistência de base
cartográfica que auxilie no cadastramento dos imóveis identificados; (c) falta de recursos
financeiros para contratar empresa especializada para elaborar a base cartográfica; e (d) número
reduzido de engenheiros.
5.6.1.4. Após identificar as fragilidades no controle dos imóveis citados, a equipe de
auditoria da Secex-SE propôs determinação para as duas superintendências locais para que
elaborassem um plano de ação em nível local, com cronograma de médio e longo prazo, metas
físicas a serem alcançadas em cada ano e estratégia utilizada para priorizar as ações - condizente
com as condições operacionais da Secretaria e com a urgência da questão -; no sentido de dar
cumprimento, em nível estadual, ao subitem 1.7.1 do Acórdão TCU 726/2013 – Plenário, fazendo
constar do Relatório de Gestão as providências adotadas.
5.6.1.5. Ocorre, todavia, que o TC 009.797/2013-0, cujo objeto é monitorar a
determinação contida no subitem 1.7 do Acórdão TCU 726/2013 – Plenário (referente ao Plano
Nacional de Caracterização), já apresentou proposta similar, nos seguintes moldes:
(...) complemente o Anexo III do Plano Nacional de Caracterização – PNC, de forma que,
além do já informado, contemple as seguintes informações para cada ano, até 2020, para a SPU -
OC e por superintendência (subitem 29, 50, 61 e 64 deste monitoramento):
a) metas físicas;
b) prazos de demarcação;
c) gestor responsável pela meta;
d) recursos financeiros, materiais e de pessoal, necessários à consecução da meta de
demarcação;
e) prazos de execução, responsáveis técnicos e situação atual relativos à implantação do
ambiente de visualização de dados geoespaciais, conforme mencionado no item 5.9 do PNC.
5.6.1.6. Essa proposta foi recepcionada pelo Acórdão TCU 2626/2014 – Plenário, in
verbis:
1.7. Determinar:
1.7.1. à SPU, que, no prazo de 30 dias, complemente o plano de caracterização do
patrimônio imobiliário da União, corrija as inconsistências nele apontadas na instrução destes
autos (peça 14) e envie o plano ajustado às suas superintendências regionais e ao Ministério do
Planejamento, Orçamento e Gestão; e
5.6.1.7. Assim sendo, em virtude de já existir determinação em processo específico para
acompanhamento das ações junto ao Plano Nacional de Caracterização, entende-se desnecessário
estender tal análise e respectivo encaminhamento às demais unidades fiscalizadas, considerando o
teor do Acórdão TCU 2626/2014 – Plenário.
5.7. Deficiências estruturais relacionadas à Secretaria de Patrimônio da União (A7)
28

5.7.1. Quando da elaboração do achado acima descrito, a equipe coordenadora da FOC/SPU

considerou a possibilidade de existirem outras deficiências estruturais no âmbito da SPU que não
estivessem anteriormente listadas nos achados anteriormente descritos.
5.7.2. Como o achado foi apontado apenas pela Secex-RS e, considerando que diz respeito à
questão que envolve a gestão de pessoas do órgão, já tratada no achado A2, entende-se inoportuno
tecer qualquer orientação adicional.
5.8. Ausência de boas práticas de governança, impactando à atividade de avaliação de
imóveis (A33)
5.8.1. A expressão “governança pública” comporta uma multiplicidade de significados,
derivados dos diferentes enfoques de análise possíveis. A IFAC (International Federation of
Accountants – Federação Internacional de Contadores – www.ifac.org) e o CIPFA (The Chartered
Institute of Public Finance & Accounntancy – Instituto Revisor de Finanças e Contabilidade
Pública – www.cipfa.org) desenvolveram e publicaram em julho de 2014 o documento "Framework
Internacional: Boa Governança no Setor Público" para incentivar a melhor Governança e
administração das entidades do setor público, melhorando o estabelecimento e alcance dos
resultados pretendidos.
5.8.2. Nessa linha, a definição proposta pelo Framework Internacional sugere que
Governança compreende as disposições (políticas, econômicas, sociais, ambientais, legais,
estruturais e processos administrativos) postas em prática para garantir que os resultados
pretendidos para as partes interessadas sejam definidos e alcançados. Essa definição também foi
adotada no Referencial Básico de Governança Pública do TCU (2ª Edição).
5.8.3. Para avaliar a governança da SPU e detectar boas práticas da instituição que
beneficiassem à atividade de avaliação de imóveis, a equipe coordenadora da FOC/SPU
desenvolveu um questionário em que foram solicitadas informações a respeito dos seguintes
mecanismos de governança estabelecidos no Referencial Básico de Governança Pública do TCU
(2ª Edição): liderança, estratégia e controle.
5.8.4. Foram utilizados como fontes de informação, além das respostas do questionário, o
citado Referencial, as reuniões e apresentações realizadas com os gestores da SPU com a
finalidade de conhecer as atividades desempenhadas.
5.8.5. Sobre o mecanismo liderança, foram elaboradas questões relacionadas aos
componentes: gestão de pessoas e competências, princípios e comportamentos, liderança
organizacional e sistema de governança.
5.8.6. Acerca do componente gestão de pessoas e competências, evidenciou-se ainda mais a
fragilidade da alta direção da SPU já detectada na aplicação dos questionários aos
superintendentes locais, no sentido de que as demandas da SPU relacionadas à política de gestão
de pessoas são repassadas à Secretaria Executiva do Ministério (SE/MP), especificamente à
Subsecretaria de Planejamento, Orçamento e Administração (SPOA/SE/MP). Esta, por sua vez,
não vem adotando as providências indicadas pelo órgão, conforme apontado na resposta ao
questionário (peça 2):
(...)
A elaboração de concurso público para o MP é centralizada na SPOA/MP, que é a
responsável por sua implementação. A SPU solicitou concurso em 2010, em 2012 e em 2013.
(...)
5.8.7. Como apontado pela própria SPU, a falta de reposição de recursos humanos com a
qualificação fundamental é sentida em todas suas unidades e macroprocessos da Secretaria. A esse
29

respeito, tal questão foi aprofundada no item 5.3 do presente relatório (Achado A2), ocasião em
que foram propostas medidas saneadoras, envolvendo, além da SPU-OC, os demais atores
responsáveis pela governança do órgão.
5.8.8. A respeito do componente princípios e comportamentos, a SPU informou que adota no
órgão o Código de Ética do Servidor Público Civil do Poder Executivo Federal, Decreto
1.171/1994, para balizar e adequar as condutas internas.
5.8.9. Ressalte-se, a esse respeito, que as boas práticas de governança relacionadas a esse
componente vão além quando estabelecem que o Código de Ética adotado inclua a definição de
padrões de comportamento específicos para os membros da alta administração do órgão e o
estabelecimento de mecanismos para garantir que esses membros atuem de acordo com esses
padrões, o que não se aplica ao referido código de ética.
5.8.10. Já com relação ao componente liderança organizacional, a SPU informou que
possui corpo diretivo formado por um Secretário, dois secretários adjuntos e quatro diretores que
definem diretrizes e prioridades de ação e, a partir das diretrizes eleitas, definem os indicadores e
metas para cada unidade descentralizada.
5.8.11. Registra-se, com relação a esse componente, que a preocupação da alta
administração não deve se restringir ao estabelecimento de diretrizes e políticas para a gestão da
organização, mas especialmente para o alcance dos resultados. Nessa linha, torna-se fundamental
a gestão de riscos e controle interno para que os gestores avaliem com tempestividade os riscos -
chave que comprometam o alcance dos principais objetivos organizacionais e forneçam
alternativas claras para que eles sejam gerenciados.
5.8.12. No que tange ao componente sistema de governança, a SPU informa que
instituiu o Conselho de Avaliadores de Imóveis da SPU (Portaria SPU 111, de 10/04/2014) com a
finalidade de contribuir com as ações voltadas ao planejamento, apoio e fomento dos serviços de
avaliação de imóveis da União. Esclarece que o conselho possui caráter consultivo e que é uma
estratégia para mitigar riscos da atividade.
5.8.13. Anteriormente à criação do citado Conselho, a SPU orientava-se unicamente
pelo corpo diretivo aqui mencionado (secretário, dois secretários adjuntos e quatro diretores).
Assim, mesmo com o caráter consultivo do Conselho de Avaliadores, entende-se oportuna a
criação do colegiado e, ainda que incipiente, entende-se tal prática como um avanço para a
melhoria da governança institucional.
5.8.14. A esse respeito, conforme já apontado no item 5.2, verificou-se a necessidade de
maior interlocução entre as superintendências do patrimônio localizadas nas unidades da
federação e o órgão central e entre este e alta administração do MP. O estabelecimento dessas
instâncias internas de governança com membros designados e contemplando atividades realizadas
regularmente, relacionadas à tomada de decisão, à elaboração, implementação e revisão de
diretrizes, ao monitoramento e controle proporciona comprometimento no alcance de resultados da
SPU e o alcance de uma boa governança.
5.8.15. Registre-se que as superintendências locais possuem visão organizacional
diferenciada do corpo diretivo do órgão central, uma vez que vivenciam rotineiramente as
principais adversidades existentes no órgão. Da mesma forma, a alta administração do MP precisa
responsabilizar-se pelo estabelecimento de políticas e diretrizes para a gestão do Ministério como
um todo, aí incluída a SPU, como pelo alcance dos seus resultados.
5.8.16. Em continuidade foi abordado o mecanismo estratégia, no qual foram tratados
os componentes: relacionamento com partes interessadas e estratégia organizacional.
30

5.8.17. No tocante ao componente relacionamento com partes interessadas, a SPU

informou os canais de comunicação que utiliza com a sociedade: O Grupo de Trabalho Nacional –
GTN, os Grupos de Trabalho Estaduais – GTEs, as audiências públicas normatizadas, as oficinas
de trabalho do projeto Orla, o atendimento presencial ao cidadão, o atendimento via telefone, os
canais virtuais de informação e as correspondências via correio. Para cada um destes, especificou,
as ações, formas utilizadas para estabelecer um modo de contato válido com a sociedade.
5.8.18. Esses canais, todavia, apresentam fragilidades. Os canais de atendimento e
prestação de serviços ao cidadão, tanto os virtuais quanto os presenciais, não estão
adequadamente estruturados, como será evidenciado.
5.8.19. Ao acessar o sítio da Secretaria do Patrimônio da União, é possível constatar
informações desatualizadas. Esse tema foi recentemente objeto de recomendação no Acórdão TCU
726/2013 – Plenário:
(...)
1.8. recomendar à Secretaria do Patrimônio da União (SPU) que atualize seus sítios na Internet,
tendo em vista que muitas de suas páginas encontram-se com informações desatualizadas;
(...)
5.8.20. Por oportuno, quando do monitoramento da recomendação foi feita nova
verificação (peça 14 do TC 009.797/2013-0):
79. Para verificação do cumprimento dessa deliberação, foi realizada pesquisa, em 19/8/2014, no
sítio patrimoniodetodos.gov.br (página principal da SPU), a qual revelou informações desatualizadas. Na
página inicial, ao se clicar na aba “A SPU”, abre-se uma descrição das atribuições da secretaria, em que
cita o Decreto 6.081/2007 como definidor de suas competências.
80. Ora, esse decreto, que regulamentava, entre outros temas, a estrutura regimental do Ministério do
Planejamento, Orçamento e Gestão, a que a SPU é subordinada, já perdeu a validade. A estrutura do MP
foi regulada sucessivamente pelos Decretos 6.929/2009, 7.063/2010, 7.675/2012 e 8.189/2014, este último o
único em vigor.
5.8.21. Já com relação aos canais de atendimento presencial, a SPU relatou que:
(...)
Em cada SPU/UF tem um Núcleo de Atendimento ao Público (NAP) estruturado de forma não
padronizada, considerando as realidades de cada estado, tanto de estrutura das SPU/UF como do tipo de
demandas de atendimento presencial.
(...)
5.8.22. Entretanto, a equipe coordenadora verificou, quando da visita aos Estados
selecionados, que as superintendências estaduais não contam com estrutura adequada e que o
atendimento ao público é prejudicado em virtude das limitações de pessoal existentes nas unidades.
5.8.23. Observa-se também que a falta de uniformização dos núcleos de atendimento
não se mostra benéfico à organização, pois não há estabelecido uma estrutura padrão adequada
que viabilize a qualidade no atendimento.
5.8.24. Quanto à via telefônica, a SPU informou que há grande volume de solicitações
dirigidas ao órgão central e superintendências, e que são realizadas por meio dos telefones
disponíveis no site (principalmente os de atendimento ao público).
5.8.25. A SPU informou ainda que vem realizando eventos de capacitação, para
orientar os órgãos públicos gestores de imóveis de uso especial, com objetivo de aprimorar as
informações cadastrais dos imóveis no Sistema Spiunet, e dar ciência das responsabilidades das
UG na gestão desse patrimônio. Considerando que, conforme apurado no item 5.2 do presente
31

relatório, metade da base de dados de imóveis possui informação desatualizada (data de avaliação
do imóvel superior ao prazo permitido pelo normativo inerente), observa-se que a prática ainda
não está ocasionando o efeito esperado.
5.8.26. Vislumbra-se, portanto, que a SPU não vem conseguindo desenvolver, criar e,
principalmente, manter meios de comunicação de forma adequada que contribuam diretamente
para a melhor operacionalidade de seus sistemas e atividades cotidianas, e que venham a atuar
como agente facilitador no relacionamento com seus pares interessados.
5.8.27. Registre-se que uma das práticas relacionadas a esse componente consiste não
somente em estabelecer e divulgar canais de comunicação com as diferentes partes interessadas,
mas também assegurar sua efetividade, consideradas as características e possibilidades de acesso
de cada público-alvo.
5.8.28. Esse tema foi também analisado no item 5.2 do presente trabalho quando,
diante das informações fornecidas sobre a gestão estratégica adotada pelo órgão (Planejamento
Estratégico, Plano Tático de Ações, etc.) foram propostas as recomendações elencadas no item
5.2.9.
5.8.29. Finalmente, no tocante ao mecanismo controle, foram elaboradas questões
relacionadas à gestão de riscos e controle interno, accountability e transparência.
5.8.30. Em relação à gestão de risco e controle interno, a SPU informou que não
realiza gestão de risco, consequentemente, não possui Sistema de Gestão de Risco. Dessa forma, o
órgão não identifica os riscos críticos, nem implanta controles internos para mitigá-los.
5.8.31. A SPU informou ainda que a Coordenação de Gestão Estratégica – CGGES é o
órgão incumbido de realizar a interlocução com os órgãos de controle e acompanhar as auditorias
visando assegurar que suas contribuições sejam absorvidas para aprimoramento da gestão da
instituição.
5.8.32. Com relação ao componente accountability e transparência, a SPU informou
que está inserida na política de comunicação do Ministério do Planejamento e que segue diretrizes
da Assessoria de Comunicação do Ministério.
5.8.33. A esse respeito, ressalta-se que a SPU apresenta relatório de gestão e presta
contas aos órgãos de controle. Entretanto, não foram identificadas boas práticas como o
monitoramento e avaliação da imagem da organização perante as partes interessadas, bem como a
satisfação destas com os serviços e produtos sob a responsabilidade da SPU.
5.8.34. Do exposto, a equipe de auditoria concluiu, no que se refere aos mecanismos de
governança abordados e aos componentes a eles associados, que, ao menos relativamente ao
mecanismo liderança - componente sistema de governança -, a SPU instituiu o Conselho de
Avaliadores de Imóveis da SPU (Portaria SPU 111, de 10/04/2014), que se coaduna com a Prática
L4.1 – Estabelecer as instâncias internas de governança da organização.
5.8.35. Essa prática consiste, no caso, em definir papéis e responsabilidades das
instâncias internas de apoio à governança, contemplando atividades relacionadas à tomada de
decisão, à elaboração, implementação e revisão de diretrizes, ao monitoramento e ao controle.
Embora esteja ainda no início, é uma iniciativa que deve ser incentivada, inclusive para o
estabelecimento de outras instâncias internas que viabilizem a obtenção de uma boa governança.
5.8.36. Diante disso, verifica-se que a SPU ainda não alcançou um nível satisfatório na
adoção de práticas de governança.
32

5.8.37. Contudo, vale registrar que os apontamentos aqui formulados devem ser vistos
como oportunidades de melhoria para o órgão. Assim, será dada ciência da análise de governança
desenvolvida quando do envio do presente relatório ao órgão gestor.
6. ACHADOS DE AUDITORIA INERENTES ÀS SUPERINTENDÊNCIAS
ESTADUAIS
6.1. Questão de Auditoria 2 - Existem avaliações de bens imóveis de uso especial
vencidas?
6.1.1. A questão 2 tem por objetivo verificar o quantitativo de avaliações de imóveis de uso
especial que foram realizadas há mais de dois anos, prazo máximo de validade estabelecido pelo
normativo (ON Geade 4/2003). Foi realizada extração da base de dados do Spiunet por unidade da
federação, separando-se as avaliações vencidas das que estavam dentro do prazo permitido pela
Orientação Normativa.
6.1.2. Abaixo, expõem-se os dados consolidados das ocorrências registradas pelas equipes de
auditoria:
2. Tabela das ocorrências relativas à questão 2
Achados de Auditoria relacionados à questão 2 Quantidade Unidades % do Total
AC, AL, CE,

A8 – Avaliações de bens imóveis de uso especial DF, ES, MT,
11 91,6 %
vencidas PE, PR, RO,
RS e SC
A9 – Inexistência de data de avaliação 0 - -
A10 – Ausência de providências da SPU no sentido de
0 - -
manter as avaliações tempestivas
6.1.3. Na auditoria piloto (CE, DF e PE) foi realizado levantamento apontando apenas para
os imóveis de uso especial que estavam com a avaliação vencida e sob gestão das respectivas
superintendências estaduais. Nesse sentido, foram propostas determinações às superintendências
estaduais para que, no prazo de cento e oitenta dias, com base no art. 43, inc. I, da Lei nº 8.443/92,
atualize as informações dos imóveis, realizando nova avaliação imobiliária de acordo com os
procedimentos previstos na ON Geade 4/2003;
6.1.4. Nas demais auditorias, as propostas apresentadas foram direcionadas no mesmo
sentido.
6.1.5. Ressalte-se, todavia, que apesar dos achados A9 e A10 não terem registros específicos,
as unidades preferiram relatar tais práticas de forma centralizada no achado A8.
6.1.6. Algumas unidades propuseram que a informação da data de avaliação fosse
apresentada no Relatório de Gestão das unidades, evidenciado aqueles imóveis cuja avaliação
extrapolasse o prazo permitido. Cumpre destacar porém, que tal obrigatoriedade já existe,
conforme a Decisão Normativa 134/2014 de Contas do TCU e respectiva portaria (90/2014, Item
8.2, Gestão do Patrimônio imobiliário, Quadro A.8.2.2.1 – Imóveis de Propriedade da União sob
responsabilidade da UJ).
6.1.7. O percentual de avaliações vencidas é variável conforme a unidade da federação.
Contudo, em análise da base federal, observa-se que pouco mais de 50% dos imóveis está com a
data de avaliação expirada.
33

6.1.8. Assim, em resposta ao questionamento inicialmente proposto, ficou evidenciado um alto

percentual (acima de 50%) da base de dados dos bens imóveis de uso especial do Sistema Spiunet
que está com a data de avaliação expirada, em desacordo com a Orientação Normativa Geade
4/2003 e que tal ocorrência está difundida em quase todas as unidades da federação. Por
consequência, a informação contábil apresentada sobre os imóveis está desatualizada, podendo
acarretar imprecisão nas contas de governo.
6.1.9. Propõe-se, portanto, dar ciência à SPU que conforme constatado nas auditorias
realizadas, aproximadamente 50% dos de imóveis constantes do sistema Spiunet possui data de
avaliação vencida, em desacordo com o prazo limite estabelecido pelo item 4.6 da Orientação
Normativa Geade 4/2003, acarretando, por consequência, o descumprimento do art. 3ºA da Lei
9636/98.
6.2. Questão de Auditoria 3 - As Plantas Genéricas de Valores (PGV) utilizadas para
correção dos valores dos bens dominiais são adequadas?
6.2.1. A questão 3 tem por objetivo atestar se as plantas genéricas de valor (PGVs) utilizadas
pelas superintendências estaduais para atualização dos valores dos imóveis dominiais pertencentes
ao respectivo Estado possuem valores adequados, condizentes com os preços praticados na
respectiva região, considerando que são base de cálculo para aferição dos valores cobrados a
título de aforamento e taxa de ocupação.
6.2.2. Os registros das equipes estão consolidados na tabela abaixo:
% do
Achados de Auditoria relacionados à questão 3 Quantidade Unidades
Total
A11 – Ausência de providências por parte do gestor
0 - -
no sentido de manter a avaliação tempestiva
A12 – Inexistência de PGV 0 - -
A13 – PGV desatualizada sendo utilizada como

2 CE, ES 16,6%
referência
A14 – Ausência de correção dos índices da PGV 0 - -
6.2.3. Apesar do baixo quantitativo de ocorrências, percebeu-se que os procedimentos

utilizados para atualização das PGVs não estão devidamente normatizados pelo órgão central.
Esse assunto será abordado em tópico seguinte do presente relatório.
6.2.4. Nesse sentido, em resposta à questão acima descrita, percebe-se que é necessário
disciplinar o tema atualização de Plantas Genéricas de Valor para que tal instrumento passe a ser
utilizado de forma equânime e eficiente no âmbito da SPU e suas superintendências, e assim possa
se usufruir adequadamente de tal informação. Ressalte-se, também, que alguns estados possuem
baixíssimo percentual da Linha de Preamar Médio (LPM) demarcada e cadastrada e que essa
demarcação é condição necessária para a utilização das PGVs. A ação do Tribunal decorrente
dessa constatação será proposta no item 7.1.
6.3. Questão de Auditoria 4 - Os bens de uso especial que sofreram avaliação periódica
dentro do prazo estabelecido pelos normativos refletem valores adequados?
6.3.1. A questão 4 da FOC/SPU tem como objetivo verificar se os bens de uso especial cuja
avaliação está dentro dos prazos previstos na ON Geade 4/2003 apresentam valores condizentes
34

com aqueles praticados no mercado imobiliário. Para tanto, as equipes foram orientadas a visitar
alguns imóveis dentro das amostras eleitas, com a finalidade de atestar as informações disponíveis
em sistema sobre cada imóvel selecionado.
6.3.2. Os achados relacionados a tal questão evidenciaram:

A15 – Ausência de gestão adequada da
0 - -
superintendência estadual na atividade de avaliação
A16 – Inserção de valores ou índices indevidos no
1 AL 8,3%
Spiunet
A17 – Falta de critérios válidos para atribuição dos
0 - -
valores dos imóveis
A18 – Desconformidade entre os procedimentos de
2 MT e RO 16,6%
avaliação aplicados e os normativos aplicáveis
AL, CE, DF,
A19 – Subavaliação dos imóveis selecionados na
9 ES, MT, PE 75%
amostra
PR, RO e SC
A20 – Superavaliação dos imóveis selecionados na AL, PE, PR,
5 41,6%
amostra RO e SE
A21 – Ausência de indicação da correta utilização, no
1 RS 8,3%
caso de ocupação múltipla
6.3.3. Como pode ser observado, as inadequações encontradas mostraram-se significativas
nos estados que foram objeto da auditoria, especialmente nos achados A19 e A20.
6.3.4. Com relação aos encaminhamentos propostos, na auditoria piloto algumas unidades
gestoras foram alvo de determinações específicas, em virtude de os imóveis possuírem valores
relevantes. Entretanto, algumas equipes de auditoria nos estados participantes entenderam
suficiente propor recomendações ou dar ciência às superintendências estaduais das ocorrências
aqui descritas.
6.3.5. Nesse contexto, entende-se que há um percentual expressivo de imóveis de uso especial
cujo valor apresentado no Spiunet não reflete o que, de fato, pode ser apontado em função de suas
características, seja tal inferência para menos (achado A19) ou para mais (achado A20). Conclui-
se, em função das amostras testadas, que há percentual significativo de imóveis de uso especial que
não estão registrados pelo seu valor real, ou próximo deste.
realizadas, há significativo quantitativo de imóveis constantes do sistema Spiunet que não estão
registrados pelo seu valor real, ocasionando descumprimento do disposto no art. 3ºA da Lei
9636/98, o que pode vir a impactar negativamente nas Contas de Governo da República.
6.4. Questão de Auditoria 5 – Os bens dominiais que sofreram avaliação periódica dentro
do prazo estabelecido pelos normativos refletem valores adequados?
6.4.1. Inicialmente cabe registrar que os bens dominiais sofrem atualização por índices
quando são utilizadas informações provenientes de PGVs oriundas de exercícios anteriores. Por tal
motivo, as datas de avaliação apresentadas pelos sistemas são sempre do exercício corrente ou do
exercício imediatamente anterior, garantido que tenha ocorrido a revisão dos valores, ainda que de
forma generalizada (aplicação de índices gerais na base de dados da unidade federativa).
35

6.4.2. Desta forma, a questão tem a intenção de verificar se os bem dominiais com avaliação
tempestiva apresentam valores compatíveis com aqueles praticados no mercado imobiliário. Para
tanto, as equipes foram orientadas a analisar os processos dos imóveis e realizar visitas técnicas,
de acordo com os imóveis designados nas amostras para confirmar as informações apresentadas
pelo sistema Siapa sobre cada imóvel.
6.4.3. Para esse achado, as equipes registraram as seguintes ocorrências:

A22 – Ausência de controles procedimentais na
0 - -
atividade de avaliação
A23 – Inconsistência nas informações apresentadas
2 AL e SE 16,6%
pelo sistema Siapa
A24 – Falta de critérios válidos para atribuição dos
1 ES 8,3%
valores dos imóveis
A25 – Desconformidade entre os procedimentos de
avaliação aplicados e os normativos inerentes à 0 - -
atividade
A26 – Subavaliação dos imóveis selecionados na AL, CE, ES,
6 50%
amostra PE, RS e SE
A27 – Superavaliação dos imóveis selecionados na
0 - -
amostra
6.4.4. Diante da distribuição apresentada, constata-se que a maioria das unidades apontou
problemas quanto à subavaliação dos imóveis dominiais eleitos nas amostras. Esse problema foi
tratado pela auditoria piloto com propostas de determinações específicas para realização de novas
avaliações em determinados imóveis. Nos Estados do Ceará e de Pernambuco foram detectadas
irregularidades que impactam diretamente na arrecadação dos recursos das superintendências do
patrimônio, motivo pelo qual será proposta a audiência dos responsáveis em autos apartados.
6.4.5. Observa-se, também que não foram detectadas situações de superavaliação de imóveis
dominiais (achado A27).
6.4.6. Por fim, conclui-se que há percentual significativo de bens dominiais da União que não
estão devidamente precificados, ou seja, em face dos resultados obtidos (50% das equipes de
auditoria relataram inconsistências nos valores), pode-se afirmar que existem bens dominiais
incorretamente avaliados na base de dados do Sistema Siapa, conforme apontado nos relatórios de
cada equipe local.
realizadas, há significativa quantidade de imóveis dominiais cadastrados no sistema Siapa cujos
valores apresentados não refletem seu valor real, ocasionando descumprimento do disposto no art.
3ºA da Lei 9636/98, o que pode vir a impactar negativamente nas Contas de Governo da República,
além de impactar diretamente na arrecadação de receitas patrimoniais.
6.5. Questão de Auditoria 6 – Constam bens dominiais cadastrados no Siapa com valores
irrisórios?
6.5.1.1. A questão 6 tem como objetivo primordial verificar a existência de bens
dominiais cadastrados nos sistemas Siapa e DW/SPU com valores irrisórios. Para estruturar essa
verificação foram construídos filtros de seleção conforme critérios previamente definidos para
aplicação na base de dados. Assim, foram localizados imóveis cujo valor de avaliação do terreno
36

era igual ou próximo a zero e que a área referente ao terreno da União deveria ser,
necessariamente, diferente de zero, para todos Estados integrantes da FOC/SPU.
6.5.1.2. Nesse diapasão, repassada a informação para as equipes de auditoria local, as
superintendências estaduais foram instadas, por meio de ofícios de requisição a apresentar suas
justificativas acerca dessa constatação.
6.5.1.3. De acordo com os achados inicialmente previstos, foram obtidos os seguintes
resultados:
A28 – Inserção de valores indevidos 3 DF, PE e SE 25%
A29 – RIP (Registro de Identificação do Patrimônio)

2 AL e SE 16,6%
de área comum do povo com valor irrisório
A30 – RIP de Cessão de Direito Real de Uso (CDRU)
1 DF 8,3%
com valor irrisório
A31 – Inexecução de rotinas de cancelamento de RIP 3 AL, DF e SE 25%
A32 – Incompatibilidade entre as informações do DW CE, MT, RS e
4 33,3%
e Siapa SE
6.5.1.4. Na auditoria piloto e nas demais, as equipes consideraram apresentar propostas
de determinação para efetuar a correção das inconsistências cadastrais verificadas nos RIPs
listados, para realização de nova avaliação imobiliária, bem como para proceder ao cancelamento
de determinados RIPs. As medidas eram necessárias para correção das impropriedades
identificadas.
6.5.1.5. Por outro lado, algumas equipes encontraram incompatibilidade entre as
informações oriundas do DW/SPU em confronto com as informações obtidas no sistema Siapa,
disponibilizadas pela Superintendência local, prática descrita pelo achado A32. De fato, como essa
situação ocorreu em mais de um Estado, entendeu-se oportuno avaliar essa situação específica no
tópico seguinte do presente relatório.
6.5.1.6. Assim, em face de tais ocorrências, é possível afirmar que existem bens
cadastrados com valores irrisórios e que, de acordo com a unidade da federação escolhida, esse
quantitativo pode ser maior ou menor. Contudo, em face da proposta de ciência já apresentada no
item 6.4 do presente relatório, entende-se desnecessário nova moção similar.
7. OUTROS ASPECTOS RELEVANTES

7.1. Ausência de normatização para atualização das Plantas Genéricas de Valor
7.1.1. Conforme já predito no item 6.2 do presente relatório, os procedimentos utilizados para
atualização das PGVs não estão devidamente normatizados pelo órgão central. As auditorias
realizadas nas superintendências evidenciaram que é necessário disciplinar o tema atualização de
Plantas Genéricas de Valor para que tal instrumento passe a ser utilizado de forma equânime e
eficiente no âmbito da SPU e suas superintendências, e assim possa se usufruir adequadamente de
tal informação.
7.1.2. Ressalte-se, também, que alguns estados possuem baixíssimo percentual da Linha de
Preamar Médio (LPM) demarcada e cadastrada e que essa demarcação é condição necessária
para a utilização das PGVs. Essa etapa, por sua vez, vem sendo acompanhada pelo TCU no âmbito
37

do TC 009.797/2013-0 que diz respeito ao monitoramento da execução do Plano Nacional de

Caracterização, elaborado em cumprimento ao Acórdão TCU 726/2013 – Plenário.
7.1.3. A utilização das PGVs não segue critérios parametrizados pelo órgão central. No
Ceará, por exemplo, encontrou-se a seguinte situação:
(...)
7.4.1.7. Não foi esclarecido pela SPU/CE a forma como foram elaboradas as PGVs do Estado.
Em resposta a questionamentos da equipe de auditoria, foi fornecida parte de um relatório (p. 47 -50,
peça 29), cujos dados, segundo consta, foram listados em 2004, e recolhidos de fontes esparsas. O
documento traz valores originais (V0) com expressões monetárias em OTN, BTN, Cr$, Ufir, e Reais.
(...)
7.1.4. A equipe do Espírito Santo, assim descreveu a situação no Estado:
(...)
A SPU/ES nunca realizou sua própria Planta Genérica de Valores - PGV. A planta que vem
sendo utilizada atualmente para o Município de Vitória/ES, por exemplo, foi construída a partir da
PGV de 2007 elaborada pelo referido Município. O critério então ado tado considerou, nos trechos com
mais de um logradouro, o menor valor entre eles. A partir de 2008, tanto a Prefeitura de Vitória quanto
a SPU/ES vêm corrigindo suas respectivas PGVs. A SPU/ES para tanto tem adotado o Índice de Preço
ao Consumidor Amplo - IPCA da FGV. Entretanto, a despeito das correções anuais, ainda assim, os
valores de mercado dos imóveis negociados estão muito acima daqueles registrados na base do Siapa e
da própria PGV/PMV.
(...)
No Mato Grosso, foi prestado o seguinte esclarecimento:
(...)
Argumentou o gestor que a PGV estava sendo atualizada de acordo com as últimas publicações
da tabela Referencial de Preços de terras no estado do Mato Grosso, tabela essa elaborada pelo
INCRA/MT. Referida PGV segue também as plantas genéricas de valo r publicadas pelas prefeituras
cujos imóveis têm natureza eminentemente urbana.
(...)
7.1.5. Como pode ser demonstrado, há a adoção de critérios variados nos diferentes estados
da federação para atualização das PGV utilizadas pelas superintendências locais. Entretanto, na
maioria dos estados mostrou-se evidente a inviabilidade da elaboração de novas PGVs para
atender especificamente à SPU, seja por deficiência de pessoal para a realização do trabalho, seja
por ausência de recursos para contratar quem o faça.
7.1.6. Nesse cenário, apesar das manifestas dificuldades encontradas pelos gestores
estaduais, sobressai-se a necessidade de atualização anual das PGVs, ainda que por índices gerais,
afim de que os valores dos imóveis sejam devidamente atualizados, o que impactará a arrecadação
das receitas patrimoniais. Emerge, assim, a necessidade de atuação do órgão central para que
normatize a atividade, orientando os procedimentos a serem utilizados pelas superintendências e
evitando a utilização de índices ou valores inadequados.
7.1.7. Destaque-se ainda, que as orientações anuais emitidas por memorando, meio utilizado
para comunicação interna de unidades, não tem o condão de vincular as práticas de atualização
desempenhadas pelas unidades estaduais.
7.1.8. Propõe-se, portanto, determinar à SPU, no prazo de 90 (noventa) dias a contar da
ciência desta deliberação, que normatize os procedimentos a serem utilizados pelas
38

superintendências estaduais para atualização de suas plantas genéricas de valor (PGV), inclusive
com relação aos índices a serem utilizados, em conformidade com as atribuições estabelecidas no
artigo 1º da Lei 9.636/1998.
7.2. Incompatibilidade entre as informações do DW e Siapa
7.2.1. Quando da emissão de ofícios de requisição que questionaram o baixo valor atribuído
a determinados imóveis listados, os gestores informaram que os valores apresentados pelas equipes
de auditoria e extraídos do sistema DW/SPU não conferiam com aqueles oriundos do sistema
Siapa. A SPU/CE assim se posicionou:
(...)
3 - Preliminarmente, cumpre informar que nenhum dos imóveis listados pelo Auditor do TCU que
subscreve a solicitação em tela estão com seus valores de avaliação igual a zero no sistema SIAPA,
conforme imagens disponibilizadas ao final do presente. Em sendo assim, percebe -se que o sistema
gerencial DW forneceu informações inconsistentes ao Órgão consulente.
4 - Em nossa opinião, o descrito acima ocorreu pelo fato de o sistema SIAPA não ter um campo
específico no cadastro para o valor do imóvel. No caso, o SIAPA gera uma avaliação (que seria como um
relatório) a partir das informações contidas nos campos "Área da União", "Testada" (referente ao valor do
metro quadrado do logradouro do imóvel) e "Fator Corretivo" (utilizado quando há outros fatores que
contribuem para valorização ou desvalorização do imóvel). Desta feita, não há um campo específico para
avaliação do imóvel cuja informação possa ser extraída pelo sistema DW.
5 - Contudo, é fato que o sistema DW é capaz de informar o valor da maioria dos imóveis cadastrados
no SIAPA. O que ocorre é que o DW verifica o valor das taxas geradas no SIAPA e consulta o regime de
utilização cadastrado. Por exemplo, se um imóvel com regime cadastrado para "Ocupação 5%" teve o seu
valor de taxa calculado em R$ 200,00 (duzentos reais), o DW multiplica R$ 200,00 por 20 (5% x 20 =
100%) e assim obtém o valor total do imóvel.
6 - Entretanto, caso o imóvel consultado pelo DW não tenha tido nenhum valor de taxa gerado por
qualquer razão (exemplo: imóvel desocupado, sem utilização, com concessão de isenção ou qualquer outro
tipo de regime gratuito, como são os casos das áreas de interesse social), ficará o citado sistema
impossibilitado de obter o valor do imóvel consultado, levando-o a interpretar que tal imóvel está sem
avaliação quando isto não é verdade.
7 - Finalmente, disponibilizados a seguir os valores emitidos pelo SIAPA de todos os imóveis
apontados pelo Tribunal de Contas da União:
(...)
7.2.2. A SPU/DF também teceu suas considerações:
(...)
Reportamo-nos a Vossa Senhoria para informar que alguns imóveis que constam da presente
solicitação, diferentemente do que foi informado, possuem valores cadastrados, conforme se verifica dos
anexos espelhos de consultas retirados do Sistema Integrado de Administração Patrimonial - SIAPA e
Spiunet.
(...)
7.2.3. Além dos casos apontados, a situação mostrou-se recorrente nos Estados do Rio
Grande do Sul e Sergipe, o qual cabe reproduzir a situação encontrada:
(...)
De acordo com informação extraída do sistema DW, o imóvel de RIP 2793010004578, localizado no
município de Marechal Deodoro/AL, encontra-se com valor zero de avaliação do terreno da União (Tabela
24). Ocorre que esse imóvel possui valor de avaliação de R$ 15.332,00, confo rme consta do Ofício
436/2014-SPU/AL, datado de 14/7/2014 (peça 15, p. 20-21). Essa informação pode ser confirmada pelo
39

extrato do Siapa à peça 34, p. 3, cujos dados do imóvel são os seguintes: Área de terreno total =
3.919,78m², Área de terreno da União = 742,47m², Valor do terreno da União = R$ 15.332,00.
Foi gerado para este imóvel uma receita patrimonial de R$ 392,51, referente à taxa de ocupação do
ano de 2014.
(...)
7.2.4. Realmente, conforme descrito pela Superintendência do Estado do Ceará, foi possível
constatar que o sistema DW/SPU não importa a informação “valor do imóvel” do sistema Siapa. A
informação que ele disponibiliza nesse campo é oriunda de um cálculo aritmético que considera o
regime de ocupação cadastrado no sistema Siapa, bem como o valor dos recolhimentos efetuados.
Por esse motivo, alguns imóveis que possuíam a informação de regime de ocupação como “zonas
de interesse social”, tiveram o valor zero atribuído, em função do cálculo de multiplicação
realizado. Contudo, essa informação não se confirmava quando as superintendências acessavam o
sistema Siapa para verificar os dados dos imóveis que foram objeto de indagação das equipes.
7.2.5. A esse respeito, conforme já salientado no item 5.4 do presente relatório, o PDTI do
Ministério do Planejamento (peça 6, p. 18) contém previsão de que o sistema Siapa seria
integralmente reestruturado até o mês de junho de 2014. Para dezembro de 2015, também há
previsão de implantação de três funcionalidades evolutivas neste mesmo sistema.
7.2.6. Assim sendo, considerando que as inconsistências foram identificadas, não
prejudicaram a questão, e que o sistema Siapa está em processo de reestruturação, entende-se
inoportuno acrescer propostas adicionais, além daquelas já elencadas no item 5.4 da presente
instrução.
8. CONCLUSÃO
8.1.1. O foco inicial do presente trabalho foi verificar a efetividade da sistemática de
avaliação de imóveis de uso especial e dominiais e sua gestão. A esse respeito, constatou-se
fragilidades que impactam diretamente nessa atividade e evidenciam pontos críticos da gestão e
governança do órgão que devem ser tratados para melhoria da gestão patrimonial realizada pelas
unidades central e estaduais.
8.1.2. Ressalte-se, entretanto, como já frisado, que problemas de gestão vêm sendo apontados
pelo TCU há quase duas décadas e que, nesse dilatado lapso temporal, pouco foi feito para
solucionar os problemas listados no passado.
8.1.3. Ao longo do trabalho, foi possível constatar problemas estruturais na SPU/MP que
dificultam a realização de suas atribuições legais e normativas de forma satisfatória; essas
questões estão relacionadas à estrutura física das superintendências, restrições orçamentárias,
sistemas informatizados obsoletos e, principalmente, problemas relacionados à gestão de pessoas
do órgão, dentre os quais pode ser citado quantitativo insuficiente da força de trabalho e a
ausência das qualificações necessárias. Constatou-se ainda, pouca adesão da SPU a boas práticas
de governança. Para tanto, foram propostas medidas para solucionar tais problemas a médio
prazo e que poderão ser passíveis de monitoramento, conforme decisão do TCU.
8.1.4. Os problemas de gestão do órgão, portanto, impactam diretamente no desempenho da
atividade de avaliação.
8.1.5. Em relação aos bens de uso especial, há um grande número de avaliações vencidas.
Além disso, as superintendências estaduais encontram dificuldades em empreender gestões para
que os órgãos da administração pública mantenham essas informações atualizadas. As próprias
superintendências estaduais de patrimônio não conseguem manter atualizada a avaliação
imobiliária dos bens sob sua responsabilidade.
40

8.1.6. No tocante aos bens dominiais, a situação não é diferente. A grande maioria das
plantas genéricas de valores (PGV) analisadas ao longo do trabalho não refletem a realidade dos
imóveis dominiais da União no tocante a seu valor de mercado. Esse fato acaba prejudicando a
arrecadação do órgão que, ainda assim, já atingiu cifra bilionária. Assim, mostrou-se evidente que
a SPU possui excelente potencial arrecadatório, mas que vem sendo menosprezado ao longo de
seus 160 anos.
8.1.7. Com relação à atividade de avaliação, pode-se afirmar que não está sendo realizada a
contento, especialmente pela falta de servidores aptos a desenvolvê-la e pela falta de recursos para
contratação do serviço junto a terceiros. Por essa razão, sustenta-se que as avaliações realizadas
nos bens imóveis dominiais e de uso especial situados nos doze Estados fiscalizados (AC, AL, CE,
DF, ES, MT, PE, PR, RO, RS, SC e SE), em sua maioria, não refletem adequadamente o valor real
dos imóveis.
8.1.8. Entre os benefícios estimados desta auditoria pode-se mencionar a melhoria na gestão
patrimonial e adequação dos valores dos bens imóveis que foram objeto do presente trabalho
àqueles praticados no mercado imobiliário.
9. PROPOSTA DE ENCAMINHAMENTO
9.1. Ante todo o exposto, submetem-se os autos à consideração superior propondo:
9.1.1. determinar à Secretaria-Executiva do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão
(SE/MP), por meio da sua Diretoria de Tecnologia da Informação que, em articulação com a
Secretaria do Patrimônio da União (SPU):
9.1.1.1. encaminhe ao Tribunal, no prazo de 60 (sessenta) dias, a contar da ciência
desta deliberação, os resultados da reestruturação promovida no sistema Siapa, conforme previsto
no Plano Diretor de Tecnologia da Informação 2014-2015 do Ministério do Planejamento,
Orçamento e Gestão, e as providências que estão sendo tomadas para implementação, no referido
sistema, das funcionalidades sugeridas em conformidade com a Decisão 295/2002 – TCU –
Plenário, item 8.1.2, alínea b, e os Acórdãos 4.219/2009 – TCU – 2ª Câmara (item 1.5.1.2) e
100/2010 – TCU – 2ª Câmara (item 1.5.2.2), ou as justificativas sobre a decisão de não
implementá-las (item 5.5.9.2 do presente relatório);
9.1.1.2. encaminhe ao Tribunal, no prazo de 60 (sessenta) dias, a contar de 1º/3/2015,
os resultados da reestruturação promovida no sistema Spiunet, conforme previsto no Plano Diretor
de Tecnologia da Informação 2014-2015 do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, e as
providências que estão sendo tomadas para implementação, no referido sistema, das
funcionalidades sugeridas em conformidade com o Acórdão 1.334/2009 – TCU – 2ª Câmara (item
1.5.1), ou as justificativas sobre a decisão de não implementá-la (item 5.5.9.3 do presente
relatório).
9.1.2. determinar à Secretaria de Patrimônio da União que, no prazo de 90 (noventa) dias a
contar da ciência desta deliberação, normatize os procedimentos a serem utilizados pelas
superintendências estaduais para atualização de suas plantas genéricas de valor (PGV), inclusive
com relação aos índices a serem utilizados, em conformidade com as atribuições estabelecidas no
artigo 1º da Lei 9.636/1998 (item 7.1.8 do presente relatório);
9.1.3. determinar à Secretaria Executiva do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão
(SE/MP) que, em articulação com a Secretaria do Patrimônio da União (SPU) encaminhe, no
prazo de 90 (noventa) dias, a este Tribunal, plano de ação para implementar todas as
recomendações a seguir descritas, identificando os responsáveis pela adoção das medidas e
informando cronograma de curto, médio e longo prazo, para o seu cumprimento, ou justificativa
sobre a decisão de não implementar tais recomendações (item 5.3.9.2 do presente relatório);
41

9.1.4. Recomendar à Secretaria-Executiva do Ministério do Planejamento, Orçamento e

Gestão, por meio da sua Diretoria de Tecnologia da Informação que, em articulação com a
Secretaria do Patrimônio da União, e com base no princípio da eficiência, avalie a conveniência de
implantar as seguintes melhorias e corrigir as seguintes deficiências relacionadas aos sistemas
Siapa e Spiunet, informando a este Tribunal, no prazo de 60 (sessenta) dias, o resultado de sua
avaliação que deverá incluir as justificativas para a não correção das deficiências ou não adoção
das melhorias sugeridas, se for o caso (item 5.5.9.1 do presente relatório):
1) inclusão de funcionalidade para
1) ausência de georreferenciamento
registro da suspensão de
(ferramenta de pesquisa eficaz,
reintegração de posse;
fazendo o uso de coordenadas
2) aperfeiçoamento das ferramentas
geográficas);
de busca e de geração de relatórios;
3) criação de manual de
anexação de mapas;
procedimentos para utilização das
funcionalidades do sistema.
sistema da Procuradoria da
Fazenda Nacional para a emissão
da certidão negativa de débitos;
emissão de certidão de domínio da
União;
SIAPA mais de um responsável ou
um único imóvel;
patrimoniais, no caso da quitação
de débitos parcelados;
caduco; 9) inexistência de opção
para registro da caducidade do
aforamento;
base de dados da Receita Federal
do Brasil para consulta de
endereços através do CPF ou nome
do ocupante do imóvel.
6) ausência de 6) criação de módulo para
georreferenciamento unificação e desmembramento de
(ferramenta de pesquisa eficaz, imóveis;
SPIUNET fazendo o uso de coordenadas
7) integração com o Sistema de
geográficas); Controle de Processos e
7) ausência de módulo para Documentos do Ministério do
emissão de relatórios Planejamento (CPROD);
42

gerenciais;
8) inclusão de campo para memorial
8) ausência de módulo financeiro; descritivo das benfeitorias;
9) ausência de integração do 9) criação de funcionalidade para
Spiunet com outros sistemas da pesquisa georreferenciada de
SPU; e imóveis; e
10) criação de funcionalidade
10) ausência de aviso
que permita a atualização do
automático acusando que o
valor do m² do terreno e da
imóvel está com avaliação e
benfeitoria de quaisquer dos RIPs
prazos vencidos.
vinculados ao RIP Matriz e que
atualize todos os demais RIPs.
9.1.5. recomendar à Secretaria Executiva do Ministério do Planejamento, Orçamento e

Gestão (SE/MP) que, em articulação com o Comitê de Gestão das Carreiras do Ministério do
Planejamento, Orçamento e Gestão, o Comitê de Integração das Políticas de Planejamento,
Orçamento e Gestão e a Secretaria do Patrimônio da União – Órgão Central (SPU-OC), e com
base no estabelecido no Decreto-Lei 200/67, art. 94, incisos III, VII, IX e art. 98:
9.1.5.1. definam as necessidades de recursos humanos da SPU, por meio de estudo de lotação
aposentadoria (item 5.3.9.1 do presente relatório);
9.1.5.2. avaliem a possibilidade de criação de carreira específica para atender as atividades
finalísticas da SPU (item 5.3.9.1 do presente relatório);
9.1.5.3. articulem-se junto ao Ministério da Fazenda, ao Ministério do Planejamento,
Orçamento e Gestão e à Casa Civil da Presidência da República para obtenção de autorização, se
necessário, para regularização do quantitativo de servidores públicos do quadro da SPU (item
5.3.9.1 do presente relatório); e
9.1.5.4. promovam concurso público para provimento de cargos públicos efetivos na SPU, de
modo a adequar o quantitativo de pessoal à demanda de trabalho (item 5.3.9.1 do presente
relatório).
9.1.6. recomendar à Secretaria de Patrimônio da União – Órgão Central – SPU-OC, em
conformidade com o Decreto-Lei 200, arts 8º a 10, bem como de acordo com o Referencial de
Governança do TCU aplicável a órgãos e entidades da Administração Pública, Componentes E2,
E3 e L1, que:
9.1.6.1. estabeleça modelo de gestão estratégica que considere aspectos como transparência,
comprometimento das partes interessadas e foco em resultados (item 5.2.9.1 do presente relatório);
9.1.6.2. estabeleça modelo de gestão que favoreça o alinhamento de operações à estratégia e
possibilite aferir o alcance de benefícios, resultados, objetivos e metas (item 5.2.9.1 do presente
relatório);
9.1.6.3. comunique às partes interessadas a estratégia da organização (item 5.2.9.1 do
presente relatório);
9.1.6.4. monitore e avalie a execução da estratégia, os principais indicadores operacionais e
os resultados da organização (item 5.2.9.1 do presente relatório);
43

9.1.6.5. estabeleça mecanismos de articulação, comunicação e colaboração que permitam

alinhar suas estratégias e operações em políticas transversais e descentralizadas (item 5.2.9.1 do
9.1.6.6. estabeleça, de comum acordo, objetivos coerentes e alinhados entre os envolvidos na
implementação da estratégia, para que os resultados esperados possam ser alcançados (item
5.2.9.1 do presente relatório);
9.1.6.7. verifique a viabilidade de instituir grupo de trabalho com a finalidade de consolidar
e atualizar a esparsa regulamentação que rege a atuação da secretaria e que, como conclusão
desse trabalho, no que se refere a eventuais problemas relacionados à legislação, sejam
encaminhadas propostas para a assessoria parlamentar do Gabinete do Ministério do
Planejamento, Orçamento e Gestão visando à gestão junto às instâncias competentes para
modificações de interesse do Ministério nas normas legais que dizem respeito à SPU(item 5.4.9.1
do presente relatório);
9.1.6.8. assegure a adequada capacitação dos membros da alta administração e da gestão
operacional, de modo que as competências necessárias à execução de suas atividades sejam
desenvolvidas (item 5.3.9.3 do presente relatório);
9.1.7. dar ciência à Secretaria do Patrimônio da União a respeito das seguintes
impropriedades:
9.1.7.1. aproximadamente 50% dos imóveis constantes do sistema Spiunet possui data de
avaliação vencida, como constatado nas auditorias realizadas na presente FOC, em desacordo
com o prazo limite estabelecido pelo item 4.6 da Orientação Normativa Geade 4/2003,
acarretando, por consequência, descumprimento ao art. 3ºA da Lei 9636/98 (item 6.1.9 do presente
relatório);
9.1.7.2. há significativa quantidade de imóveis constantes do sistema Spiunet que não estão
registrados pelo seu valor real, como contatado nas auditorias realizadas na presente FOC,
ocasionando descumprimento do disposto no art. 3ºA da Lei 9636/98, o que pode vir a impactar
negativamente as Contas de Governo da República (item 6.3.6 do presente relatório);
9.1.7.3. há significativa quantidade de imóveis dominiais cadastrados no sistema Siapa cujos
valores apresentados não refletem seu valor real, como constatado nas auditorias realizadas na
presente FOC, ocasionando descumprimento do disposto no art. 3ºA da Lei 9636/98, o que pode vir
a impactar negativamente as Contas de Governo da República, além de impactar diretamente na
arrecadação de receitas patrimoniais (item 6.4.7 do presente relatório);
9.1.8. dar ciência à Secretaria de Patrimônio da União a respeito da análise de governança
constante do item 5.8 do presente relatório que concluiu, à exceção da iniciativa de instituição do
Conselho de Avaliadores de Imóveis da SPU (Portaria SPU 111, de 10/04/2014), pela ausência de
boas práticas de governança, o que impacta a atividade de avaliação de imóveis (item 5.8.37 do
9.1.9. encaminhar cópia do presente relatório e da deliberação que vier a ser proferida à
Secretaria Executiva do Ministério do Planejamento (SE/MP), à Secretaria do Patrimônio da
União (SPU/MP), à Casa Civil da Presidência da República, às Superintendências Estaduais do
Patrimônio que participaram do trabalho (AC, AL, CE, DF, ES, MT, PE, PR, RO, RS, SC, SE), bem
como às respectivas Secretarias de Controle Externo Estaduais;
9.1.10. arquivar o presente processo, com base no inc. V do art. 169 do RITCU.
3. O ilustre titular da Unidade Técnica, em despacho constante da peça 20, exarou as
seguintes considerações:
44

A auditoria é de conformidade, sem necessidade de envio ao gestor. De toda forma, o gestor

se manifestou sobre os achados, cujas considerações foram registradas ao longo do relatório.
De acordo, ao Gabinete do Relator.
É o Relatório.
45

VOTO
Conforme consta nos autos, a presente atividade de fiscalização é parte integrante de uma
Fiscalização de Orientação Centralizada (FOC), realizada no âmbito da Secretaria do Patrimônio da
União, com vistas a verificar os procedimentos de avaliação dos bens dominiais e de uso especial da
União situados nos Estados do Acre, Alagoas, Ceará, Distrito Federal, Espirito Santo, Mato Grosso,
Paraná, Pernambuco, Rio Grande do Sul, Rondônia, Santa Catarina e Sergipe. Está baseada em
informações colhidas junto ao Sistema Integrado de Administração Patrimonial (Siapa) e ao Sistema
de Gerenciamento dos Imóveis de Uso Especial da União (SPIUnet), e em consultas formuladas por
meio da ferramenta institucional DW/SPU (Data Warehouse).
2. Trata-se de um tema de grande relevância que vem sendo tratado há muito tempo por esta
Corte, mas que, ao longo dos anos, tem proporcionado poucos resultados efetivos, em termos de
adequação de procedimentos às práticas de boa governança. Isso, mesmo considerando como situação
desejável um estado de gestão patrimonial apenas razoável e não ideal. Daí a necessidade de
enfrentarmos a questão mais uma vez e com rigor redobrado, sob pena de mantê-la no estado precário
em que se encontra.
3. Como facilmente se conclui da leitura do relatório precedente, as receitas patrimoniais têm
um potencial de crescimento enorme, pois, apesar de todos os percalços que a Secretaria de Patrimônio
da União - SPU vem enfrentando ao longo de todos esses anos, com falta de pessoal e
contingenciamentos, a receita que o órgão gera com sua atividade já é muito significativa.
4. O trato efetivo de questões relacionadas ao ativo patrimonial da União e suas receitas,
pelos órgãos centrais, vem sendo negligenciado há muito tempo, de uma forma desidiosa e
inexplicável. Há que se dar um fim nessa situação, pois a continuidade de pagamentos irrisórios por
grandes e valiosas áreas pertencentes à União é um verdadeiro enriquecimento sem causa por parte de
particulares que delas se beneficiam, não obstante a aparência de legalidade.
5. O não aproveitamento do potencial gerador de receitas de bens dominiais, ao lado da má-
gestão de bens de uso especial, a meu ver, é algo deplorável e preocupante, pois sabe-se que, em
relação à matéria, fortes interesses contrários se digladiam em torno da aprovação, no Congresso
Nacional, do importante Projeto de Lei nº 5.627/2013, que dispõe sobre o parcelamento e a remissão
de dívidas patrimoniais com a União.
6. A meu ver, o problema se inicia com a utilização ineficiente de um instrumento de gestão
indispensável: o planejamento estratégico. Há claramente um círculo vicioso na gestão, onde a falta de
planejamento estratégico efetivo inviabiliza a existência de estrutura humana e material necessária para
o alcance de seus objetivos, e essa estrutura carente, por sua vez, inviabiliza a própria implementação
do planejamento, pois o desdobramento de planos de ação e o acompanhamento de sua implementação
não são eficientes por carência de recursos humanos e materiais.
7. Os efeitos desse círculo vicioso se refletem na adoção de poucas práticas de boa
governança para a definição e o atingimento dos resultados pretendidos institucionalmente. As
demandas da SPU relacionadas à gestão de pessoas e competências, por exemplo, não são inteiramente
atendidas pela Subsecretaria de Planejamento, Orçamento e Administração (SPOA/SE/MP). O
controle interno e a gestão de riscos, necessários para a avalição tempestiva de fatores e oportunidades
que comprometam ou auxiliem o atingimento dos objetivos institucionais, também são insuficientes. A
deficiência e desatualização das informações disponibilizadas pelos sistemas e pelo próprio sítio na
internet, aliada à falta de pessoal qualificado e em número suficiente para o atendimento ao público,
revelam pouca ênfase no relacionamento com terceiros interessados. Todavia, vejo com bons olhos a

instituição do Conselho de Avaliadores de Imóveis da SPU, que, não obstante ter natureza meramente
consultiva, é um passo rumo à implantação de um sistema de governança efetivo.
8. Essa deficiência na gestão estratégica torna-se ainda mais grave quando se constata que a
própria legislação concernente à atividade do órgão encontra-se defasada, esparsa e lacunosa,
impossibilitando demarcações claras da missão institucional e da reserva de competências em relação a
outros órgãos, além do estabelecimento de um arcabouço legal que delineie o quadro das relações
jurídico-patrimoniais com terceiros, em parte tratada no Projeto de Lei nº 5.627/2013 acima citado.
9. No tocante ao desempenho da atividade- fim da SPU, as mais relevantes impropriedades
ora verificadas no contexto da avaliação de bens dominiais e de uso especial da União podem ser
subsumidas em falhas operacionais propriamente ditas e em falhas estruturais, quando relacionadas à
gestão dos recursos materiais e humanos empregados na atividade.
10. Em relação às últimas, importante notar que elas são concernentes a problemas estruturais
que trazem óbices ao pleno exercício de suas atribuições em razão da insuficiência do espaço físico das
superintendências, dos recursos humanos disponíveis, dos recursos orçamentários alocados e dos
recursos de TI em uso. São de tal monta que se refletem no grande número de bens avaliados de forma
inadequada ou simplesmente não avaliados regularmente. Representam problemas que estão também
na raiz da dificuldade das superintendências estaduais em obter informações atualizadas de alguns
órgãos e entidades da Administração Federal sobre bens de uso especial.
11. Exemplo de falha estrutural grave é a precariedade da conservação de mapas e documentos
importantes para a demarcação de terrenos da União. Considerando a importância dessas peças para
atividade-fim da SPU, causa espécie verificar que essa irregularidade ainda não foi sanada, apesar de
já ter sido apontada pelo Tribunal (Acórdão nº 522/2003 – TCU – Plenário) e de ter uma solução de
baixo custo por meio de digitalização.
12. Por sua vez, a deficiência quantitativa e qualitativa de recursos humanos empregados nos
procedimentos de avaliação dos imóveis figura como uma das principais causas de irregularidades
verificadas nas diversas ações que compõem a presente FOC. Verificou-se que o número de servidores
com o conhecimento técnico necessário para a tarefa é claramente insuficiente, o que ratifica a
existência de falha grave de gestão de pessoas há muito conhecida por este Tribunal.
13. Em 2005, segundo consta no relatório que fundamentou o Acórdão nº 2.084/2005 – TCU –
Plenário, o Governo Federal demonstrou estar sensível aos problemas enfrentados pela SPU ao editar o
Decreto nº 5.134/2004, dando- lhe nova estrutura organizacional e um novo quadro de cargos
comissionados e de funções gratificadas. Na aquela ocasião, este Tribunal também foi informado da
publicação da Medida Provisória nº 212/2004 (convertida com alterações na Lei nº 11.095/2005), que
criou a Gratificação de Incremento à Atividade do Patrimônio da União – GIAPU, que tinha por
objetivo motivar servidores a superarem as metas de administração do patrimônio imobiliário da
União, de cobrança administrativa e de arrecadação patrimonial, pela progressão salarial. Ao que
consta nos presentes autos, seus efeitos não alcançaram os níveis esperados, haja vista a pouca
atratividade que o órgão possui aos olhos de bons quadros da Administração Federal e a dificuldade
institucional de fixação de metas claras e factíveis.
14. Os recursos de tecnologia da informação disponíveis também são insuficientes, haja vista o
fato de que o Sistema Integrado de Administração Patrimonial (Siapa) e o Sistema de Gerenciamento
dos Imóveis de Uso Especial da União (SPIUnet) já mostram sinais de obsolescência e inadequação ao
seu uso como instrumento de gestão patrimonial, pois não dispõem de meios adequados de
cadastramento e de ferramentas de busca e de extração de relatórios que satisfaçam as necessidades
gerenciais. Essas constatações relativas aos dois sistemas, foram objeto de recomendações constantes
da Decisão nº 295/2002 – TCU - Plenário e dos Acórdãos nº 4219/2009 TCU - 2ª Câmara e 100/2010

TCU - 2ª Câmara, que agora tomam corpo sob a forma de um projeto de reestruturação dos dois
sistemas, cuja continuidade vem sendo ameaçada por contingenciamentos orçamentários.
15. É notório que todas essas falhas têm impacto financeiro direto. Apesar todos os óbices que
o órgão enfrenta na adoção de recomendações e determinações, facilmente percebe-se que a adoção
efetiva das medidas a serem propostas no presente relatório consolidado, trará um substancial aumento
de recursos públicos relacionados a arrecadação de foro, laudêmio e taxas de ocupação.
16. Essa assertiva fica clara se verificarmos a situação dos imóveis dominiais sob a gestão das
superintendências estaduais. Além do baixo índice de demarcação, causado por falta de ações
administrativas de controle dos terrenos de marinha, acrescidos e marginais, a situação dessa categoria
de bens imóveis da União é ainda pior. Nomes de foreiros e ocupantes e mesmo a identificação precisa
do imóvel, em muitos casos, são desconhecidos. A razão aventada é a falta de pessoal qualificado para
a tarefa de cadastramento e ausência de condições financeiras para a contratação de empresa que
forneça uma base cartográfica que auxilie o órgão. Parece ser isso o que efetivamente está ocorrendo
na implementação do Plano Nacional de Caracterização, cujo acompanhamento foi determinado pelo
Acórdão nº 2.626/2014 – TCU – Plenário.
17. Imóveis ocupados por grandes grupos econômicos estão subavaliados, na maioria das
superintendências estaduais, em razão de Plantas Genéricas de Valores (PGV) desatualizadas,
acarretando pagamentos irrisórios a título de foro, laudêmio ou taxas de ocupação. Nesse
levantamento, causa espécie não se ter verificado nenhum imóvel dominial superavaliado, enquanto os
casos de subavaliação sobejam. Por esta razão que defendi, nos diversos autos referentes aos relatórios
parciais, que as determinações propostas pelas Unidades Técnicas, por mais que tenham a intenção de
apenas conformar os procedimentos à lei, devem ser precedidas de audiência dos gestores envolvidos,
nos termos do art. 250, inciso IV, do Regimento Interno.
18. Considerando que ainda não houve o devido contraditório, defendi naqueles processos que
não era pertinente fazer uma determinação direta para que se procedesse à correta avaliação dos
imóveis dominiais sob sua gestão. Meu posicionamento é no sentido de que irregularidades de que
possam resultar prejuízos ao Erário e enriquecimento sem causa a terceiros, não podem ser tratados
como falta ou impropriedade de caráter formal (art. 43, inciso I, da Lei nº 8.443/92), mas sim como
transgressão a norma legal ou regulamentar de natureza contábil, financeira, orçamentária, operacional
e patrimonial. Achei por bem, portanto, determinar a audiência dos responsáveis para apresentar razões
de justificativa (art. 43, inciso II, do mesmo diploma), reservando as determinações apenas às falhas e
inconsistências.
19. Entendo que os gestores devem ser ouvidos em audiência, independentemente do resultado
da análise superficial feita em cada caso, uma vez que essa irregularidade, a meu ver, é grave por si só.
Apenas diante das razões de justificativa futuramente apreciadas em autos apartados é que se poderá
avaliar o nível de responsabilidade dos gestores, dentro do contexto e limites de cada gestão. Nos casos
das Superintendências da SPU nos Estados do Ceará e de Pernambuco, a SecexAdmin representou as
irregularidades a este Tribunal, já encontrando-se em fase de audiência dos gestores
(TC 033.368/2014-7 e TC 033.370/2014-1).
20. Reconheço que há necessidade de disciplinamento da metodologia de atualização das
PGVs por parte da SPU Órgão Central, além da adoção das ações necessárias para que as
superintendências procedam à demarcação e ao cadastramento da Linha de Preamar Médio (LPM),
uma vez que isso é condição necessária para que os valores sejam efetivamente atualizados.
21. Nessa atualização, o emprego de índices de correção monetária ou a adequação de valores
aos praticados no mercado imobiliário gera polêmica e as orientações não são convergentes, apesar de
o Superior Tribunal de Justiça (STJ) já ter firmado entendimento no sentido de ser possível a

majoração de imposto, foro, laudêmio ou taxa de ocupação, com base na atualização do valor do
imóvel em relação ao praticado no mercado imobiliário. Essa questão, em razão de seu potencial de
responsabilização, deve ser tratada com mais profundidade no processo apartado a ser criado.
22. Ao longo da execução das diversas auditorias, restou claro também para as equipes e
alguns gestores a necessidade de que a SPU, dentro de sua alçada normativa, procedesse a um trabalho
de consolidação e atualização de normas e de acionamento dos órgãos com competência legislativa.
Considero, portanto, fruto da presente ação fiscalizadora deste Tribunal a edição da Instrução
Normativa nº 1, de 02/12/2014 (Diário Oficial da União, Seção 1, de 04/12/2014), cujo escopo é o
estabelecimento dos procedimentos técnicos e administrativos de avaliação, por meio da definição dos
parâmetros técnicos para cobrança de terceiros que se utilizam de bens imóveis da União ou de seu
interesse. Esse fato deixa sem objeto a proposta da Unidade Técnica de determinar à Secretaria de
Patrimônio da União que normatize os procedimentos a serem utilizados pelas superintendências
estaduais para atualização de suas plantas genéricas de valor (PGV), inclusive com relação aos índices
a serem utilizados, em conformidade com as atribuições estabelecidas no artigo 1º da Lei 9.636/1998.
Todavia, entendo que isso não exime este Tribunal de continuar monitorando o pleno cumprimento da
instrução normativa recém-expedida e, por esta razão, faço proposta nesse sentido na minuta de
acórdão a seguir.
23. Nota-se nessa matéria que a existência de valores irrisórios relacionados a imóveis
dominiais no Siapa, por si só, já revela falta de controle na identificação de bens com valores
desatualizados, ao lado de falhas cadastrais e da ausência de procedimentos de atualização que
obedeçam os princípios da razoabilidade e da proporcionalidade. A consequência disso tudo é a falta
de confiabilidade nos dados armazenados no sistema e a depreciação indevida de valores cobrados a
título de foro, laudêmio e taxas de ocupação, com claros prejuízos para a Administração.
24. Desafortunadamente, esse quadro não se apresenta melhor quando se volta a atenção para
os bens de uso especial. O conjunto dos bens de uso especial nas unidades da federação auditadas
mostra que mais da metade deles está com avaliação vencida. Isso demonstra, de um modo geral, a
existência de um quadro muito precário das atividades de avaliação de bens de uso especial, que causa
distorções ao Balanço Geral da União.
25. Mesmo entre os imóveis de uso especial efetivamente avaliados, alguns deles
materialmente relevantes, foram superavaliados (41,6%) ou subavaliados (75%) em razão da não
adoção dos procedimentos então previstos na ON-Geade 04/2003, na norma ABNT-NBR 14653-2 e no
Manual SPIUnet. Assim, entendo pertinente ser dada ciência à SPU a respeito dessa situação e da
necessidade da correta avaliação desses bens, sem prejuízo de determinar às superintendências
estaduais que façam a devida avaliação.
26. Em suma, o presente Relatório de Auditoria teve o mérito de traçar um retrato vivo da
gestão patrimonial no âmbito da Administração Federal e o que podemos ver está distante do desejado.
O planejamento deficiente e a ausência de boas práticas de governança contribuíram para que a SPU
não atingisse plenamente seus fins institucionais, em razão da precariedade dos recursos humanos,
financeiros e materiais. Essa deficiência trouxe como resultado a depreciação da receita patrimonial da
União, além de distorções no Balanço Geral, assunto tratado nas contas prestadas pela Presidenta da
República em 2013, com recomendações, o que demanda a adoção de providências por parte dos
gestores e deste Tribunal.
27. Além disso, deve-se encaminhar cópia do presente relatório, voto e acórdão às
superintendências que foram objeto da presente FOC e às que não foram, para providências a seu
cargo, vez que os problemas de governança identificados, com certeza, este ndem-se a todo o sistema.

28. Assim, diante de todo o exposto, pedindo as vênias devidas, acolho com alterações a
proposta de encaminhamento da Unidade Técnica, cujos argumentos convergentes incorporo às
presentes razões de decidir, e Voto por que seja adotado o Acórdão que ora submeto à apreciação deste
Plenário.
TCU, Sala das Sessões Ministro Luciano Brandão Alves de Souza, em 4 de fevereiro de 2015.
RAIMUNDO CARREIRO
Relator

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
Gabinete do Ministro Augusto Nardes
TC 013.087/2014-2
DECLARAÇÃO DE VOTO
Senhor Presidente,
Senhores Ministros,
Senhor Procurador-Geral,
Senhoras e Senhores,
De início, gostaria de ressaltar a importância do trabalho que ora submete à apreciação deste
Colegiado o ilustre ministro Raimundo Carreiro, realizado na modalidade de Fiscalização de Orientação
Centralizada (FOC).
A gestão do patrimônio da União sempre mereceu minha preocupação, desde os tempos de
parlamento. Como se observa, as irregularidades apuradas, que se repetem em todas as unidades da
federação auditadas, vêm sendo observadas por este Tribunal há mais de duas décadas, o que demonstra a
total falta de controle da União em uma área de extrema relevância econômica, social e política para o
país.
Dentre as consequências de tamanho descontrole sobressaem a materialização de prejuízos
financeiros em virtude da ausência de fiscalização e a perda de receita devido a deficiências no
cadastramento e na avaliação dos bens imóveis.
Devo destacar que a viabilidade da execução dessa fiscalização, de grande complexidade e
abrangência, se deveu ao novo modelo de fortalecimento das secretarias de controle externo nos estados
implantado durante a minha gestão na Presidência deste Tribunal. Tal ação de controle contou com a
participação de seis Secretarias de Controle Externo regionais responsáveis pela função Administração,
que avaliaram a situação da gestão dos imóveis da União em doze estados da federação. Esse novo
modelo permitiu a realização em 2014 de dezessete FOCs e sete trabalhos de âmbito regional.
É com satisfação que observo, também, a utilização do Referencial Básico de Governança do
TCU como critério de auditoria, o que contribuiu para a objetividade das análises empreendidas e para a
orientação dos gestores quanto à realização de ações voltadas à melhoria da governança nas instituições
públicas.
Por fim, concordando com o encaminhamento proposto, enalteço a irreparável condução do
excelente trabalho pelo Ministro Relator e louvo a atuação das unidades técnicas envolvidas.
Sala das Sessões, em 4 de fevereiro de 2015.
AUGUSTO NARDES
Ministro

ACÓRDÃO Nº 171/2015 – TCU – Plenário
1. Processo TC 013.087/2014-2
2. Grupo I - Classe de Assunto: V – Relatório de Auditoria
3. Responsável: Cassandra Maroni Nunes (076.412.088-35)
4. Órgãos: Secretaria do Patrimônio da União (SPU), Superintendência do Patrimônio da União no
Acre (SPU/AC), Alagoas (SPU/AL), Ceará (SPU/CE), Distrito Federal (SPU/DF), Espírito Santo
(SPU/ES), Mato Grosso (SPU/MT), Paraná(SPU/PR), Pernambuco (SPU/PE), Rio Grande do Sul
(SPU/RS), Rondônia (SPU/RO) Santa Catarina (SPU/SC) e Sergipe (SPU/SE)
5. Relator: Ministro Raimundo Carreiro
6. Representante do Ministério Público: não atuou
7. Unidade Técnica: Secretaria de Controle Externo da Administração do Estado - SecexAdmin
8. Advogado constituído nos autos: não há
9. Acórdão:
VISTOS, relatados e discutidos estes autos de Relatório de Auditoria realizada nos
procedimentos de avaliação dos bens dominiais e de uso especial da União situados nos Estados do
Acre, Alagoas, Ceará, Distrito Federal, Espirito Santo, Mato Grosso, Paraná, Pernambuco, Rio Grande
do Sul, Rondônia, Santa Catarina e Sergipe, com base em informações colhidas junto ao Sistema
Integrado de Administração Patrimonial (Siapa) e ao Sistema de Gerenciamento dos Imóveis de Uso
Especial da União (SPIUnet) operacionalizados pelas superintendências estaduais, juntamente com
consultas formuladas por meio da ferramenta institucional DW/SPU (Data Warehouse).
ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão Plenária,
ante as razões expostas pelo Relator, em:
9.1. determinar à Secretaria-Executiva do Ministério do Planejamento, Orçamento e
Gestão (SE/MP), por meio da sua Diretoria de Tecnologia da Informação que, em articulação com a
Secretaria do Patrimônio da União (SPU):
9.1.1. encaminhe ao Tribunal, no prazo de 60 (sessenta) dias, a contar da ciência desta
deliberação, os resultados da reestruturação promovida no sistema Siapa, conforme previsto no Plano
Diretor de Tecnologia da Informação 2014-2015 do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão,
e as providências que estão sendo tomadas para implementação, no referido sistema, das
funcionalidades sugeridas em conformidade com a Decisão nº 295/2002 – TCU – Plenário, item 8.1.2,
alínea b, e os Acórdãos nºs 4.219/2009 – TCU – 2ª Câmara e 100/2010 – TCU – 2ª Câmara, ou as
justificativas sobre a decisão de não implementá- las;
9.1.2. encaminhe ao Tribunal, no prazo de 60 (sessenta) dias, a contar de 1º/3/2015, os
resultados da reestruturação promovida no sistema Spiunet, conforme previsto no Plano Diretor de
Tecnologia da Informação 2014-2015 do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, e as
providências que estão sendo tomadas para implementação, no referido sistema, das funcionalidades
sugeridas em conformidade com o Acórdão 1.334/2009 – TCU – 2ª Câmara, ou as justificativas sobre
a decisão de não implementá- la;
9.2. determinar à Secretaria de Patrimônio da União que:
9.2.1. no prazo de 90 (noventa) dias a contar da ciência desta deliberação, envie
informações a respeito da implementação da Instrução Normativa nº 1, de 02/12/2014, no âmbito das
superintendências estaduais;
9.2.2. realize o levantamento, em âmbito nacional, a fim de identificar todos os imóveis
situados em zona de preamar, encaminhando o resultado ao TCU no prazo de 360 (trezentos e
sessenta) dias;
9.2.3 realize estudos, no prazo de 180 dias, tendentes à alienação dos imóveis inservíveis,
mediante prévia e adequada avaliação;

9.3. determinar à Secretaria Executiva do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão

(SE/MP) que, em articulação com a Secretaria do Patrimônio da União (SPU) encaminhe, no prazo de
90 (noventa) dias, a este Tribunal, plano de ação para implementar todas as recomendações descritas
neste acórdão, identificando os responsáveis pela adoção das medidas e informando cronograma de
curto, médio e longo prazo, para o seu cumprimento, ou justificativa sobre a decisão de não
implementar tais recomendações;
9.4. recomendar à Secretaria-Executiva do Ministério do Planejamento, Orçamento e
Gestão, por meio da sua Diretoria de Tecnologia da Informação que, em articulação com a Secretaria
do Patrimônio da União, e com base no princípio da eficiê ncia, avalie a conveniência de implantar as
seguintes melhorias e corrigir as seguintes deficiências relacionadas aos sistemas Siapa e Spiunet,
informando a este Tribunal, no prazo de 60 (sessenta) dias, o resultado de sua avaliação que deverá
incluir as justificativas para a não correção das deficiências ou não adoção das melhorias sugeridas, se
for o caso:
1) ausência de georreferenciamento 1) inclusão de funcionalidade para registro
(ferramenta de pesquisa eficaz, da suspensão de reintegração de posse;
fazendo o uso de coordenadas 2) aperfeiçoamento das ferramentas de
geográficas); busca e de geração de relatórios;
2) ausência de ferramenta para 3) criação de manual de procedimentos
anexação de mapas; para utilização das funcionalidades do
3) ausência de ferramenta para sistema.
sistema da Procuradoria da Fazenda
Nacional para a emissão da certidão
negativa de débitos;
5) ausência de módulo para emissão
de certidão de domínio da União;
SIAPA mais de um responsável ou
um único imóvel;
patrimoniais, no caso da quitação de
débitos parcelados;
caduco; 9) inexistência de opção para
registro da caducidade do
aforamento;
base de dados da Receita Federal do
Brasil para consulta de endereços
através do CPF ou nome do ocupante

do imóvel.
1) ausência de georreferenciamento 1) criação de módulo para unificação e
(ferramenta de pesquisa eficaz, desmembramento de imóveis;
fazendo o uso de coordenadas 2) integração com o Sistema de Controle
geográficas); de Processos e Documentos do
2) ausência de módulo para emissão Ministério do Planejamento (CPROD);
de relatórios gerenciais; 3) inclusão de campo para memorial
SPIUNET 3) ausência de módulo financeiro; descritivo das benfeitorias;
4) ausência de integração do Spiunet 4) criação de funcionalidade para pesquisa
com outros sistemas da SPU; e georreferenciada de imóveis; e
5) criação de funcionalidade que permita a
5) ausência de aviso automático
atualização do valor do m² do terreno e
acusando que o imóvel está com
da benfeitoria de quaisquer dos RIPs
avaliação e prazos vencidos.
vinculados ao RIP Matriz e que atualize
todos os demais RIPs.
9.5. recomendar à Secretaria Executiva do Ministério do Planejamento, Orçamento e

Gestão (SE/MP) que, em articulação com o Comitê de Gestão das Carreiras do Ministério do
Planejamento, Orçamento e Gestão, o Comitê de Integração das Políticas de Planejamento, Orçamento
e Gestão e a Secretaria do Patrimônio da União – Órgão Central (SPU-OC), e com base no
estabelecido no Decreto-Lei 200/67, art. 94, incisos III, VII, IX e art. 98, que:
9.5.1. definam as necessidades de recursos humanos da SPU, por meio de estudo de
lotação adequada de servidores por atividade fim e meio, no Órgão Central e em cada
Superintendência do Patrimônio da União, levando-se em conta a reposição de servidores em
condições de aposentadoria;
9.5.2. avaliem a possibilidade de criação de carreira específica para atender as atividades
9.5.3. articulem- se junto ao Ministério da Fazenda, ao Ministério do Planejamento,
Orçamento e Gestão e à Casa Civil da Presidência da República para obtenção de autorização, se
necessário, para regularização do quantitativo de servidores públicos do quadro da SPU; e
9.5.4. promovam concurso público para provimento de cargos públicos efetivos na SPU, de
modo a adequar o quantitativo de pessoal à demanda de trabalho;
9.6. recomendar à Secretaria de Patrimônio da União – Órgão Central – SPU-OC, em
conformidade com o Decreto-Lei 200, arts 8º a 10, bem como de acordo com o Referencial de
Governança do TCU aplicável a órgãos e entidades da Administração Pública, Componentes E2, E3 e
L1, que:
9.6.1. estabeleça modelo de gestão estratégica que considere aspecto s como transparência,
comprometimento das partes interessadas e foco em resultados;
9.6.2. estabeleça modelo de gestão que favoreça o alinhamento de operações à estratégia e
possibilite aferir o alcance de benefícios, resultados, objetivos e metas;
9.6.3. comunique às partes interessadas a estratégia da organização;
9.6.4. monitore e avalie a execução da estratégia, os principais indicadores operacionais e
os resultados da organização;
9.6.5. estabeleça mecanismos de articulação, comunicação e colaboração que permitam
alinhar suas estratégias e operações em políticas transversais e descentralizadas;
9.6.6. estabeleça, de comum acordo, objetivos coerentes e alinhados entre os envolvidos na
implementação da estratégia, para que os resultados esperados possa m ser alcançados;
9.6.7. verifique a viabilidade de instituir grupo de trabalho com a finalidade de consolidar e
atualizar a esparsa regulamentação que rege a atuação da secretaria e que, como conclusão desse
3

trabalho, no que se refere a eventuais problemas relacionados à legislação, sejam encaminhadas

propostas para o Ministro de Estado do Planejamento, Orçamento e Gestão visando à gestão junto às
instâncias competentes para modificações de interesse do Ministério nas normas legais que dizem
respeito à SPU;
9.6.8. assegure a adequada capacitação dos membros da alta administração e da gestão
operacional, de modo que as competências necessárias à execução de suas atividades sejam
desenvolvidas (item 5.3.9.3 do presente relatório);
9.7. dar ciência à Secretaria do Patrimônio da União a respeito das seguintes
impropriedades:
9.7.1. aproximadamente 50% dos imóveis constantes do sistema Spiunet possui data de
avaliação vencida, como constatado nas auditorias realizadas na presente FOC, em desacordo com o
prazo limite estabelecido pelo item 4.6 da Orientação Normativa Geade 4/2003, acarretando, por
consequência, descumprimento ao art. 3ºA da Lei 9.636/98;
9.7.2. há significativa quantidade de imóveis constantes do sistema Spiunet que não estão
registrados pelo seu valor real, como contatado nas auditorias realizadas na presente FOC,
ocasionando descumprimento do disposto no art. 3ºA da Lei 9636/98, o que pode vir a impactar
negativamente as Contas de Governo da República;
9.7.3. há significativa quantidade de imóveis dominiais cadastrados no sistema Siapa cujos
valores apresentados não refletem seu valor real, como constatado nas auditorias realizadas na presente
FOC, ocasionando descumprimento do disposto no art. 3ºA da Lei 9636/98, o que pode vir a impactar
negativamente as Contas de Governo da República, além de impactar diretamente na arrecadação de
receitas patrimoniais;
9.8. dar ciência à Secretaria de Patrimônio da União a respeito da análise de governança
constante do do Relatório de Auditoria transcrito que concluiu, à exceção da iniciativa de instituição
do Conselho de Avaliadores de Imóveis da SPU (Portaria SPU 111, de 10/04/2014), pela ausência de
boas práticas de governança, o que impacta a atividade de avaliação de imóveis;
9.9. determinar à Secretaria-Geral de Administração e à Secretaria de Comunicação que
adotem as providências necessárias para encaminhar cópia do acórdão, bem como do relatório e voto
que o fundamentam, na forma impressa de brochura, encabeçado pelo presente TC e pelos TCs
008.320/2014-4, 014.319/2014-4, 014.348/2014-4, 014.375/2014-1, 014.424/2014-2, 014.499/2014-2
e 014.879/2014-0, ao Ministro do Planejamento, Orçamento e Gestão, à Secretaria Executiva do
Ministério do Planejamento (SE/MP), à Secretaria do Patrimônio da União (SPU/MP), à Casa Civil da
Presidência da República, às Superintendências Estaduais do Patrimônio que participaram do trabalho
(AC, AL, CE, DF, ES, MT, PE, PR, RO, RS, SC, SE) e às Superintendências Estaduais dos Estados do
Amapá, Amazonas, Bahia, Goiás, Maranhão, Mato Grosso do Sul, Minas Gerais, Pará, Paraíba, Piauí,
Rio de Janeiro, Rio Grande do Norte, Roraima, São Paulo e Tocantins, para as providências neles
contidas, bem como a todas as Secretarias de Controle Externo Estaduais;
9.10. determinar a extensão, para todas as Superintendências Estaduais da Secretaria do
Patrimônio da União, das diligências realizadas no âmbito dos TC 033.368/2014-7 e 033.370/2014-1,
de forma que sejam apresentadas informações, no prazo de 60 (sessenta) dias, sobre todos os casos de
ausência de atualização das Plantas Genéricas de Valor, nos exercícios de 2009 a 2013, que permitiram
o acúmulo de atualização para o exercício posterior, em afronta ao art. 67 do Decreto- lei 9.760/46,
cumulado com a ON-GEADE-004, em vigor à época;
9.11. determinar a autuação de apartados para a apreciação das razões de justificativa dos
gestores ouvidos em audiência em razão de deliberação tomada nos autos dos TCs 014.319/2014-4,
014.348/2014-4, 014.499/2014-2;
9.12. determinar à Secretaria-Geral de Controle Externo que, tão logo seja razoável,
constitua apartado para monitoramento do presente acórdão;

9.13. remeter cópia do presente Acórdão, bom como do Relatório e do Voto que o
fundamentam à Secretaria de Macroavaliação Governamental – Semag, a título de subsídio para a
análise das contas do governo referentes ao exercício de 2014;
9.14. arquivar o presente processo, com base no inciso V do art. 169 do Regimento Interno.
10. Ata n° 4/2015 – Plenário.

11. Data da Sessão: 4/2/2015 – Ordinária.
12. Código eletrônico para localização na página do TCU na Internet: AC-0171-04/15-P.
13. Especificação do quorum:
13.1. Ministros presentes: Aroldo Cedraz (Presidente), Walton Alencar Rodrigues, Benjamin Zymler,
Augusto Nardes, Raimundo Carreiro (Relator), Bruno Dantas e Vital do Rêgo.
13.2. Ministro-Substituto convocado: André Luís de Carvalho.
13.3. Ministros-Substitutos presentes: Augusto Sherman Cavalcanti e Marcos Bemquerer Costa.
(Assinado Eletronicamente) (Assinado Eletronicamente)

AROLDO CEDRAZ RAIMUNDO CARREIRO
Presidente Relator
Fui presente:
(Assinado Eletronicamente)
PAULO SOARES BUGARIN
Procurador-Geral

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TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 013.

GRUPO I – CLASSE V – Plenário

SUMÁRIO: RELATÓRIO DE AUDITORIA. AVALIAÇÃO DOS

Versam os autos sobre Relatório de Auditoria realizada nos procedimentos de avaliação

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órgão. Em tempo, a verificação de cumprimento do julgado ficou a cargo da Secex Administração,

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VII - os terrenos de marinha e seus acrescidos; (...)

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2.1.11. Segundo Carlos Etor Averbeck, especialista em avaliação de imóveis, a Planta

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3.1.4. No tocante aos bens a serem abrangidos, considerando a necessidade de dimensionar o

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3.2.6. A segunda questão envolveu verificação do quantitativo de avaliações realizadas em

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b) fixação de metas cujo alcance independe da atuação da superintendência, como por

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5.2.6. Efeitos do achado

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c) comunique às partes interessadas a estratégia da organização (Prática E2.4);

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por seus parceiros, independentemente do direito de regresso (ação regressiva de reparação de

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Poder Executivo (GDPGPE), Gratificação de Desempenho de Atividade Técnica de Planejamento

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administrativa que impossibilita a Secretaria do Patrimônio da União e às suas unidades regionais

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5.3.8.15. A solução desse problema necessita do envolvimento do Ministério do

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b) avaliem a possibilidade de criação de carreira específica para atender as atividades

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5.4.1.6. A equipe da Secex/PR, que atuou junto às superintendências da SPU do Paraná

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5.4.2.1. Questionários Gestor – Superintendências do Patrimônio da União dos Estados

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da SPU. Nesse caso, a nível de Ministério do Planejamento, poderia averiguar-se a possibilidade

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a) inclusão de funcionalidade para registro da suspensão de reintegração de posse;

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5.5.4.7. Questionário Gestor - SPU-PR (peça 5 do TC 014.879/2014-0);

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5.5.8.7. A deliberação acima ainda recomendou à SPU (item 1.5.2.4) a promoção de

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Acórdãos TCU 4219/2009 – 2ª Câmara (item 1.5.1.2) e 100/2010 – 2ª Câmara, ou as justificativas

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5.5.9.2. Determinar à Secretaria-Executiva do Ministério do Planejamento, Orçamento

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5.7.1. Quando da elaboração do achado acima descrito, a equipe coordenadora da FOC/SPU

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5.8.17. No tocante ao componente relacionamento com partes interessadas, a SPU

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Achados de Auditoria relacionados à questão 2 Quantidade Unidades % do Total

AC, AL, CE,

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6.1.8. Assim, em resposta ao questionamento inicialmente proposto, ficou evidenciado um alto