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Introdução
2. Autonomia local.
Conclusões.
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Introdução
A expressão finanças locais vai ser aqui utilizada com o sentido de sistema financeiro
das autarquias locais, como a própria designação do tema o indica, por contraposição ao
emprego desta expressão, que tem aparecido com o significado de “regime financeiro”
dos órgãos da administração local do Estado.
Tratando-se o tema que nos foi proposto de um tema genérico, como o próprio título
indica, não houve a preocupação de aprofundar cada uma das matérias que vai ser
abordada, e que poderão constituir no futuro temas específicos de outras palestras.
Pareceu-nos que para entrarmos neste tema seria interessante começar por falar nas
necessidades humanas, já que toda a actividade do homem tem por finalidade a
satisfação das suas necessidades.
As necessidades humanas tanto podem ser sentidas por cada indivíduo em particular,
como quando ele se encontre incorporado numa colectividade.
Os bens que são colocados à disposição dos indivíduos, são por natureza escassos, e por
isso tanto se impõe que para que sejam satisfeitas as suas necessidades, haja uma
actividade individualizada para que essa satisfação se concretize ou uma actividade por
parte da comunidade a que o indivíduo pertença. No primeiro caso, a necessidade
denomina-se individual, e no segundo colectiva ou pública.
Daí decorre que as necessidades possam ser agrupadas em: a) estritamente individuais,
se satisfeitas por iniciativa de cada indivíduo (alimentação, vestuário); b) individuais ou
colectivas as que podem obrigar à criação de serviços públicos para que todos as
possam satisfazer (consumo de água, segurança, saúde); c) estritamente colectivas, as
que surgem em consequência da integração e vida em sociedade (comunicações,
transporte, justiça).
2. Autonomia local
Quer dizer que apesar de o Estado de Angola ser um Estado unitário, admite ao nível
administrativo a sua descentralização, corporizada em autarquias locais, que aparecem
definidas como pessoas colectivas de administração e território que visam a prossecução
de interesses próprios das populações, dispondo de órgãos representativos eleitos que
gozam de liberdade na administração das respectivas comunidades.
A verdadeira razão da autonomia local reside no localismo, que consiste na ligação que
as populações mantêm com os locais onde residem, onde se geram interesses
específicos que são comuns aos cidadãos residentes e que por esse facto são
desenvolvidos por órgãos próprios (eleitos).
Embora esta distinção não seja muito simples de compreender, a verdade é que os
cidadãos de um país têm preferências que variam de acordo com as localidades em que
se situam, veja-se a título de exemplo, os interesses das populações rurais que não se
confundem com os das populações urbanas.
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José Casalta Nabais, A Autonomia Local, in Boletim da Faculdade de Direito da Universidade de
Coimbra, número especial, 1993, p. 156.
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Caberão, deste modo, ao Estado funções tais como a administração da justiça, a defesa
nacional, a protecção e segurança das cidades, a educação, a estabilização, e às
autarquias funções que se prendem com o bastecimento de água, fornecimento de
energia eléctrica, saneamento básico, recolha de lixos, cultura, ocupação de tempos
livres, educação (até certo nível). Nada obsta, porém, que o Estado venha a transferir
novos serviços à autarquias, o que poderá conduzir a um alargamento da
descentralização e da autonomia financeira destas.
Ora, parece que foi esta característica importante da autonomia local, no plano
financeiro, que faltou ser tratada no actual texto constitucional, texto em que nada se
prevê sobre a capacidade de as autarquias: poderem ser titulares de receitas suficientes
para o cumprimento das suas tarefas, que se concretizam na realização de despesas
livremente decididas, previstas umas e outras em orçamentos próprios; elaborarem,
aprovarem e alterarem planos de actividade, balanços e contas; terem gestão patrimonial
própria.
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Embora hoje em dia e cada vez mais as autarquias se venham a ocupar de funções que antes cabiam
exclusivamente ao Estado, assistindo-se a um alargamento do seu campo de actuação a actividades de
âmbito mais geral.
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Vimos que não constitui tarefa fácil o estabelecimento da distinção entre necessidades
individuais e colectivas. Do mesmo modo não é fácil determinar entre as necessidades
que devem ser satisfeitas pelo poder central (Estado) e pelas autarquias locais, as
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Ver Vital Moreira, Administração Autónoma e Associações Públicas, Coimbra Editora, 1997, p. 200 e
ainda Casalta Nabais, O Quadro Jurídico das Finanças Locais em Portugal, in Revista Fisco 82/83,
Set./Out, Ano IX, p. 9.
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Expressão tantas vezes utilizada pelo legislador ordinário, mas despida do seu verdadeiro conteúdo, por
lhe faltar não só o sujeito (a autarquia) como o conjunto de características que a identificam.
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denominadas necessidades locais, em face da interpenetração que cada vez mais se faz
sentir entre umas e outras (necessidades estaduais e locais).
Deve entender-se por necessidade local a que é satisfeita pelo consumo de bens e
serviços públicos fornecidos pelas autarquias locais (órgãos autárquicos), no exercício
da cooperação que mantém com os fins do Estado.
É a autonomia financeira que vai permitir a definição dos limites da acção económica
das autarquias, cujo objectivo consiste em aumentar o bem-estar colectivo, através da
satisfação das necessidades públicas (locais), sendo seu elemento fundamental a oferta
de bens e serviços locais de qualidade, com o menor dispêndio de recursos possível.
A actividade económica das autarquias pode assim ser traduzida no conjunto de acções
que visam assegurar a satisfação das necessidades das colectividades locais (residentes),
através da transformação de bens económicos, que vão garantir a oferta de bens e
serviços colectivos locais.
A expressão regime financeiro aqui adoptada visa dar cobertura ao conjunto de acções
desenvolvidas pelas autarquias locais no domínio financeiro, pelo que nela se englobam
o quadro de vários recursos financeiros de que possam dispor, as decisões que a nível
financeiro têm de ser tomadas pelos órgãos autárquicos, do ponto de vista das despesas
a realizar e receitas a afectar, concretizáveis através da elaboração e aprovação de
planos de actividade e orçamentos próprios e as formas de fiscalização exercida sobre a
gestão desses recursos (controlo da execução orçamental e responsabilização
financeira).
No que aos recursos financeiros se refira, a opção por uma estrutura adequada de
recursos financeiros depende em primeiro lugar e principalmente das funções que
venham a ser atribuídas às futuras autarquias angolanas, de acordo com o grau de
descentralização que se pretenda implantar. Subjacente à definição das funções das
autarquias parece estar o reconhecimento das diferenças existentes em cada localidade,
designadamente entre as áreas rurais e urbanas e entre áreas urbanas de diferente
grandeza.
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A forma mais comum de tributação local é a que recai sobre a propriedade imobiliária.
Trata-se de impostos que podem recair sobre a terra e/ou construções e que incide sobre
todo o tipo de propriedade de natureza comercial, industrial, habitacional e institucional.
Uma outra forma de tributação é a que incide sobre o rendimento. Embora por norma os
impostos desta natureza tenham por sujeito activo o Estado, em alguns países as
autarquias locais também são sujeitos activos deste tipo de impostos.
Os impostos sobre a despesa ou consumo, que são impostos que atingem a riqueza
revelada pela aquisição onerosa de bens e serviços, também são utilizados como
impostos locais em alguns países.
Entre estes três tipos de impostos, existe uma preferência para os impostos sobre a
propriedade imobiliária, em virtude da sua implantação, já que situa numa zona de fácil
percepção para os contribuintes, dá origem a custos administrativos não muito elevados,
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apresenta uma carga fiscal repartida em função dos benefícios conseguidos e são
impostos pouco permissivos à evasão fiscal.
Não obstante esta preferência, por impostos que assentam a obrigação de pagamento no
benefício retirado pelos contribuintes, na escolha de impostos locais haverá que saber
conjugar impostos que se baseiem no princípio do benefício com impostos que se
fundem na ideia de que os custos devem ser distribuídos por todos os cidadãos.
Ao lado dos impostos locais, as autarquias poderão arrecadar recursos financeiros que
se situam dentro do seu poder de decisão, provenientes de outro tipo de receitas
tributárias, como sejam taxas, licenças e tarifas, e ainda de receitas resultantes da
exploração e administração do seu património, e bem assim de multas, aplicadas pela
prática de infracções aos regulamentos autárquicos.
Por fim, há que também falar do recurso ao crédito pelas autarquias, como uma
importante fonte de financiamento, principalmente no que se refere à implantação e
desenvolvimento de projectos de investimento. Por vezes também se permite que as
autarquias contraiam empréstimos de curto prazo que se destinam a ocorrer a
dificuldades de tesouraria.
Haverá que cuidar de não estabelecer um quadro financeiro de receitas que assente só
em impostos ou só em transferências (caso em que a autonomia financeira aparece mais
comprometida), mas que apresente um leque de receitas o mais diversificado possível,
tendo em atenção os desequilíbrios existentes entre as várias regiões e entre autarquias
do mesmo grau ou de grau diferente.
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As transferências afectas porque se destinam a projectos específicos, obedecem a um controlo mais
rígido por parte do poder central, por essa razão se diz que constituem uma limitação mais acentuada à
autonomia financeira das autarquias locais, relativamente às transferências não afectas.
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Nas autarquias locais, tal como acontece na administração estadual, torna-se necessário
que as receitas a cobrar e as despesas a realizar se contenham (sejam previstas) num
documento financeiro – o orçamento.
Há que referir que o orçamento autárquico deve ser elaborado com base em metas e
objectivos a prosseguir pelas autarquias em cada ano, ou ao longo de vários anos, e que
aparecem definidos no plano de actividades, que é o meio privilegiado e orientador de
toda a acção das autarquias. Tal como na administração central, e para efeitos de
desenvolvimento económico e social, o planeamento estratégico refere-se a horizontes
de longo prazo, assim o plano de actividades das autarquias poderá também vir a definir
as linhas de desenvolvimento estratégico, que em cada ano aparecerão corporizadas no
plano anual de actividades e cuja execução se torna possível através do orçamento.
Um dos documentos financeiros que permite essa fiscalização é a conta. Através dele
faz-se o apuramento do valor global das receitas cobradas e das receitas realizadas e
mede-se o grau de capacidade da administração local, que se manifesta pelos vários
níveis de execução orçamental.
A gestão dos dinheiros públicos a nível autárquico está por norma sujeita a fiscalização,
tanto a nível interno da própria autarquia, como a nível externo.
Conclusões.
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Joaquim dos Santos Carvalho, O Processo Orçamental das Autarquias Locais, Almedina, 1996, p.164.
7
Joaquim dos Santos Carvalho, ob. cit., 1996, p. 123
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Bibliografia Consultada
The Role of Lower Levels of Government: the experience of selected OECD countries,
Jeffrey Owens e John Norregaard, NH. 1991.
The Choice between Sources of Finance, Nicolas Tatsos, N.H., 1991.
O Processo Orçamental das Autarquias Locais, Joaquim dos Santos Carvalho, Coimbra,
1996.
Administração Autónoma e Associações Públicas, Vital Moreira, Coimbra, 1997.
Problemas da Descentralização Financeira, Eduardo Paz Ferreira, BFDC, 1997.
A Autonomia Local, Casalta Nabais, BFDC, 1993
O Quadro Jurídico das Finanças Locais em Portugal, Casalta Nabais, Revista Fisco
nº.82/83, 1997.
As Receitas Fiscais dos Municípios: o Caso Português, José da Silva Costa, Revista da
Administração Local, nº.133, 1993.
Tipologia dos Sistemas Financeiros Locais, Vasco Valdez Matias, in Problemática da
Tributação Local, 1989.
Critério Relevantes na Concepção dos Sistemas de Financiamento Locais, Discussão
numa Perspectiva Económica, Raúl Esteves, in Problemática da Tributação Local, 1989.
Os Pressupostos da Perequação Financeira, Isabel Cabaço Antunes, in Problemática da
Tributação Local, 1989.
Finanças Municipais em Angola (Elementos de Direito Comparado para o Estudo das),
Elisa Rangel Nunes, tese de mestrado, policopiada.
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