86 47 Planos Diretores, Instrumentos Urbanisticos e A Atuacao Municipal Na Questao Urbana e Ambiental PDF

Planos Diretores, Instrumentos Urbanísticos e a
Atuação Municipal na Questão Urbana e Ambiental

Esta Nota Técnica busca contribuir para a qualificação daqueles que atuam sobre os problemas
decorrentes do desmatamento na Amazônia.
de desenvolvimento urbano, atrelando a aplicação

1. Introdução; 2. O Conteúdo Mínimo dos Planos
da função social da cidade e da propriedade urbana
Diretores Conforme Previsto na Constituição
às diretrizes estabelecidas em lei por meio do Plano
Federal e no Estatuto da Cidade; 3. Para Além do
Diretor, entendido como o instrumento básico da
Conteúdo Mínimo; 4. O Plano Diretor no Contexto
política de desenvolvimento e expansão urbana do
Regional; 5. Os Planos Diretores e a Gestão
Município. Entretanto, para a aplicação dos
Urbanística; 6. A Revisão de Planos Diretores; 7.
enunciados nos artigos nº 182 e 183, era necessário
Recomendações; 8. Considerações Finais; 9.
o seu detalhamento e regulamentação.
Referências Bibliográficas.
O processo de regulamentação do capítulo da
política urbana da Constituição Federal resultou
1. Introdução em mais de uma década de tramitação do Projeto
de Lei nº 5.788/90, que contou com a mobilização
A presente Nota Técnica pretende discutir a
de diferentes setores e enfrentou duros debates e
utilização de recursos legais e de gestão para
resistência sobre temas que refletem as
implementar ações voltadas para melhoria da
dificuldades de se construir cidades mais
gestão urbana e ambiental no âmbito municipal. O
democráticas e igualitárias. Muitos Municípios
Plano Diretor Municipal e os instrumentos
iniciaram a elaboração de uma nova geração de
urbanísticos previstos no Estatuto da Cidade são
planos diretores1 paralelamente às discussões
aliados importantes nessa tarefa, e devem ser
sobre a regulamentação de tal conteúdo, e
tomados como ferramentas a serem adequadas às
experimentaram na prática a aplicação de muitos
características do Município e ao contexto
dos seus princípios e instrumentos2, de forma que
amazônico.
o conteúdo do Estatuto da Cidade é também
A construção de um marco regulatório para a resultado desse acúmulo de experiências
política urbana no país teve um importante municipais durante a década de 1990.
momento com a aprovação da Constituição Federal
Finalmente em 2001 o Estatuto da Cidade (Lei nº
de 1988, que trouxe em seu conteúdo um capítulo
10.257/2001) foi aprovado como a lei federal que
específico que trata da política urbana e institui o
“estabelece normas de ordem pública e interesse
princípio da função social da cidade e da
social que regulam o uso da propriedade urbana
propriedade urbana, resgatando uma importante
em prol do bem coletivo, da segurança e do bem-
demanda dos movimentos sociais desde a década
estar dos cidadãos, bem como do equilíbrio
de 1960, e base da proposta de Reforma Urbana.
ambiental” (art. 1º, parágrafo único), e apresenta
No art. nº 182 da Constituição Federal é reafirmado em seu conteúdo uma visão de cidade e uma
o papel dos Municípios como executores da política concepção de planejamento e gestão urbana no
1
A prática de elaboração de planos diretores não é recente no
2
Brasil, e teve na atuação do Serviço Federal de Habitação e Instrumentos como as Zonas Especiais de Interesse Social
urbanismo (SERFHAU) seu principal meio de difusão no país. (ZEIS), a Outorga Onerosa do Direito de Construir, as
Órgão criado em 1964, juntamente com o Banco Nacional de Operações Urbanas Consorciadas, dentre outros, foram
Habitação (BNH), no bojo das medidas tomadas no início do previstos e utilizados em diferentes Municípios antes da
período de ditadura militar, o SERFHAU tinha como função aprovação do Estatuto da Cidade, assim como elementos do
ajudar na institucionalização do planejamento urbano no sistema de planejamento como conselhos e fóruns
Brasil, frente ao processo de crescimento urbano nas cidades participativos.
brasileiras experimentado a partir da década de 1960.
Planos Diretores, Instrumentos Urbanísticos e a Atuação Municipal na Questão Urbana e Ambiental| IBAM-PQGA| 1
nível municipal que deve ser adaptada às condições e gestão capazes de contribuir com a consolidação
locais por meio do Plano Diretor, o qual deve do planejamento e gestão urbana e ambiental na
definir a aplicação dos instrumentos mais escala municipal.
adequados para alcançar as suas finalidades.
Isso é percebido claramente em momentos em que
Passada mais de uma década da aprovação do surgem oportunidades para os Municípios
Estatuto da Cidade, a aplicação de tal lei continua contratarem projetos por meio de repasses de
sendo uma questão pouco desenvolvida em muitos outros poderes, quando os gestores municipais
Municípios brasileiros. A avaliação realizada em amazônicos se ressentem da falta de diretrizes e
âmbito nacional3 e outras sínteses de experiências subsídios para a elaboração de projetos, e
municipais4 ajudam a compreender as dificuldades dificilmente lançam mão do que o plano diretor
de elaboração e aplicação dos planos diretores e poderia indicar em termos de usos adequados e
instrumentos previstos no Estatuto da Cidade, tais melhor apropriados para o desenvolvimento local.
como a previsão de instrumentos sem a devida
Considerando-se as especificidades e desafios
adequação ao território e a capacidade de gestão
próprios dos Municípios no contexto amazônico, é
do Município, e impossibilidade de aplicação dos
possível explorar o potencial que uma lei como o
mesmos pela ausência de regulamentação
Plano Diretor e seus instrumentos têm de criar
posterior à aprovação do Plano Diretor.
condições para que a gestão municipal seja mais
No caso das cidades amazônicas, a relevância dos eficiente, justa e democrática.
planos diretores tem se apresentado de forma
limitada. As disposições legais foram levadas a
efeito mais em função da obrigatoriedade de 2. O Conteúdo Mínimo dos
planos diretores para Municípios com população Planos Diretores Conforme
de mais de 20.000 habitantes para sua efetiva
Previsto na Constituição
utilização e orientação do processo de expansão
urbana e gestão da cidade. As dificuldades Federal e no Estatuto da
decorrem de diferentes situações: a inadequação Cidade
dos instrumentos obrigatórios do Estatuto da A Constituição Federal brasileira em vigor desde
Cidade à realidade de gestão dos Municípios, que 1988 determina que o plano diretor seja o
somada a falta de corpo técnico com condições e instrumento básico de planejamento da política de
capacidade de aplicá-los, a falta de cultura de desenvolvimento e de expansão urbana, e tem por
planejamento, a existência de dinâmicas objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das
imobiliárias periurbanas predatórias e a processos funções sociais da cidade e garantir o bem-estar de
de expansão urbana desordenada, tem resultado seus habitantes (art. 182). Entre 1988 e 2001,
na pouca efetividade vários Municípios brasileiros desenvolveram
Como resultado, tem-se verificado a baixa Planos Diretores, alguns atualizaram planos
efetividade do Plano Diretor e de seus existentes, apesar de nem todos contarem com os
instrumentos como ferramentas de planejamento dispositivos exigidos na Constituição. O esforço de
alguns Municípios é reconhecido por buscarem pôr
3 4
SANTOS JUNIOR e MONTANDON, 2011. CYMBALISTA e SANTORO, 2009, CARVALHO e ROSSBACH,
2010.
em prática, por meio do zoneamento de uso e localizadas e acaba por gerar um processo de
ocupação do solo, o princípio constitucional da expansão urbana que naturalmente produz uma
Função Social da Cidade e da Propriedade urbana. demanda por infraestrutura e serviços urbanos,
Para o sucesso desta tarefa, seus dispositivos aumentando os custos do processo de urbanização
foram regulamentados pela Lei Federal nº e de sua manutenção, além de poder gerar
10.257/2001, conhecida como Estatuto da Cidade, impactos ambientais.
que passou a estabelecer um conteúdo mínimo
É fundamental que o Município tenha seu cadastro
para os planos diretores.
imobiliário e sua planta genérica de valores (PGV)
O Imposto Predial e Territorial Urbano (IPTU) atualizados, assim como os usos do solo,
progressivo no tempo, o Parcelamento, Edificação infraestrutura urbana existente e indicadores de
e Urbanização Compulsória (PEUC), e a acompanhamento do mercado de terras.
Desapropriação com Títulos da Dívida Pública são
Há um rol de instrumentos urbanísticos previstos
instrumentos urbanísticos já previstos desde a
na Lei nº 10.257/2001 que devem constar
Constituição Federal de 1988 e estão diretamente
obrigatoriamente no texto de todos os planos
relacionados ao cumprimento da função social da
diretores municipais do país, mas que podem
propriedade urbana, necessitando que sejam
ajudar a estruturar a política urbana e regular o
previstos no plano diretor e aplicados dentro do
mercado fundiário e imobiliário localmente.
perímetro urbano do Município, e que poderão ser
Merece destaque o Direito de Preempção (art. 25),
identificados a partir de critérios definidos pelo
que trata do direito de preferência por parte do
plano diretor e posteriormente notificados para
Poder Público, para compra de imóveis de seu
que cumpram a função social.
interesse, no momento de sua venda. Para que o
O fato gerador para desencadear as decisões para Poder Público possa implementá-lo na prática, o
aplicação dos referidos instrumentos é a plano diretor deve listar as áreas em que o instituto
ocorrência de imóveis vazios ou subutilizados. poderá ser aplicado, sendo necessário demarcar as
Assim, o plano diretor municipal deve conceituar e áreas em questão, compondo o zoneamento do
indicar os critérios para definir a subutilização, que Município e escolher para quais finalidades deverá
deve incluir situações de subutilização construtiva, ser utilizado. Comumente as áreas deverão estar
assim como subutilização ocupacional, tornando nas proximidades de áreas habitacionais que
possível a aplicação dos instrumentos citados. necessitam de equipamentos públicos, já que o
instrumento poderá viabilizar projetos de
A subutilização construtiva refere-se aos casos de
construção de escolas, postos de saúde ou mesmo
terrenos ou glebas não edificados ou edificados
obras viárias. Podem também ajudar a viabilizar
abaixo de um coeficiente de aproveitamento
obras de infraestrutura que sejam necessárias e
mínimo que deve ser especificado no plano diretor,
mesmo a preservação do patrimônio histórico.
que pode variar de acordo com o zoneamento
municipal. Quando essas áreas desfrutam de Os procedimentos de aplicação do instrumento
acesso à infraestrutura e serviços urbanos, e são deverão ser definidos preferencialmente no plano
fruto da retenção especulativa de terrenos e glebas diretor do Município.
que ficam à espera de investimentos e melhorias
O instrumento denominado de Outorga Onerosa
públicas para valorização privada, tal retenção
do Direito de Construir (arts. 28 e 29) é o segundo
tende a promover uma escassez de terras bem
instrumento obrigatório nos planos diretores.
Apesar de ser um instrumento comumente isenção; c) a contrapartida exigida do beneficiário.

aplicado em cidades grandes, por incidir Para a efetiva aplicação dos instrumentos é
principalmente no controle de potencial necessário que a legislação urbanística do
construtivo associado à construção de edificações Município, em especial seu zoneamento de uso e
em altura, seu uso em cidades menores é uma ocupação do solo, esteja condizente com os
alternativa para compensar a superutilização de objetivos do Plano Diretor no que se refere ao
infraestrutura pelo uso intenso em apenas alguns controle da densidade e na gestão fiscal do
lotes em detrimento do coletivo. Cabe ao texto do Município para que as cobranças a título de
plano diretor fixar onde, dentro do perímetro outorga onerosa de acima do potencial construtivo
urbano, o direito de construir poderá ser exercido básico ou de mudança de uso se tornem prática
acima do coeficiente de aproveitamento básico corrente na gestão, afastando a aplicação apenas
adotado, normalmente uma vez a área do terreno, eventual destes.
mediante uma contrapartida a ser feita pelo
O terceiro instrumento obrigatório que deverá
beneficiário, no caso, o interessado em construir
constar no plano diretor é a previsão para a
edificações com área total que ultrapasse o
utilização de Operações Urbanas Consorciadas
correspondente a uma vez área do terreno. O
(art. 32) no Município. Para isso, o plano diretor,
coeficiente de aproveitamento básico deverá ser
assim com os demais instrumentos, deverá definir
definido no texto do plano diretor. Recomenda-se
as áreas de possível aplicação. O Município não é
que o coeficiente de aproveitamento adotado para
obrigado a aplicá-las, mas se o fizer, deverá
toda a zona urbana seja único e baixo, podendo
obedecer ao que estiver previsto no plano diretor.
diferenciar-se em função de situações específicas.
Cada operação urbana consorciada prevista no
O texto do plano diretor deverá estabelecer ainda plano diretor deverá ter uma lei especifica com sua
os valores máximos a serem atingidos pelos regulamentação, contendo um Plano de Operação
coeficientes de aproveitamento, considerando a Urbana com os seguintes componentes mínimos:
proporcionalidade entre a infraestrutura existente a) definição da área a ser atingida; b) programa
e o aumento de densidade esperado em cada área. básico de ocupação da área com usos do solo,
Além de alterações de potencial construtivo, o alterações viárias e potencial construtivo; c)
plano diretor poderá também fixar áreas nas quais programa de atendimento econômico e social para
poderá ser permitida alteração de uso do solo, a população diretamente afetada pela operação; d)
assim como descrito no caso de aumento de finalidades da operação; e) estudo prévio de
potencial construtivo, desde que seja efetivada impacto de vizinhança; f) contrapartida a ser
uma contrapartida a ser dada pelo beneficiário. exigida dos proprietários, usuários permanentes e
investidores privados em função da utilização dos
Os recursos do pagamento pela outorga onerosa
benefícios previstos no instituto da operação
do direito de construir e da alteração do uso do
urbana consorciada; g) forma de controle da
solo poderão ser aplicados nas mesmas finalidades
operação, obrigatoriamente compartilhado com
previstas nas disposições sobre direito de
representação da sociedade civil; h) natureza dos
preempção (art. 26). Para isso, o Município deverá
incentivos a serem concedidos aos proprietários,
editar lei municipal especifica sobre as condições a
usuários permanentes e investidores privados (art.
serem observadas para a outorga onerosa do
33). Assim como o instrumento anterior, as
direito de construir e de alteração, estabelecendo:
operações urbanas em Municípios menores devem
a) a fórmula de cálculo de cobrança; b) os casos de
estar associadas a projetos de áreas com interesse Governo e sociedade civil – em cada esfera da
para o crescimento urbano ou melhorias Federação. Antes de sua criação faz-se necessário
estruturais para atendimento de necessidades das um levantamento de todos os conselhos já
populações que sejam afetadas devido ao avanço existentes, para avaliar o funcionamento, a
do interesse privado sobre a terra urbana. representatividade, a articulação entre as políticas
e, principalmente, nas temáticas de planejamento
O quarto instrumento que deve estar nos Planos
territorial urbano, habitação, saneamento
Diretores é a possibilidade de aplicação pelo
ambiental, transporte e mobilidade urbana. O
Município do instituto da Transferência do Direito
Conselho da Cidade deve utilizar como referência
de Construir (art. 35). Cabe ao texto do plano
as diretrizes e princípios aprovados na Conferência
diretor estabelecer se o instrumento poderá ou
Nacional das Cidades. A composição do conselho
não ser aplicado no Município. A prática mostra
deverá contemplar a representação de todos os
que este instrumento está associado à viabilização
segmentos sociais existentes. O Poder Público
do interesse público na implementação de
Municipal deve garantir autonomia ao pleno
determinados projetos como: a) implantação de
funcionamento dos conselhos, bem como dotação
equipamentos urbanos e comunitários; b)
orçamentária e a instituição de uma secretaria
preservação, quando o imóvel for considerado de
executiva. Deve ser prevista a realização de
interesse histórico, ambiental, paisagístico, social
conferências municipais para a discussão da
ou cultural; c) servir a programas de regularização
política urbana em nível local e eleger os membros
fundiária, urbanização de áreas ocupadas por
do novo conselho de forma democrática. Os
população de baixa renda e habitação de interesse
Conselhos Municipais deverão ser
social. Pode também incidir sobre áreas de
institucionalizados a partir de decreto e aprovar
interesse à preservação ambiental ainda que
regimento interno, podendo seguir como
privadas, estabelecendo-se uma porcentagem de
parâmetros o modelo do CONCIDADES,
área a ser preservada obrigatoriamente e que
regulamentado pelo disposto no Decreto nº
poderá estar sujeita à transferência de potencial
5.031/2004, nas Portarias nº 143 de 05/2004 e 150
construtivo. O Município necessitará editar lei
e 151 de 04/2004 e na Resolução nº 001 de
municipal especifica estabelecendo as condições,
04/2004.
procedimentos e prazos relativos à aplicação da
transferência do direito de construir, conjugando
medidas urbanísticas com outras de cunho fiscal.
3. Para Além do Conteúdo
Por fim, mas não menos importante é obrigatória a
Mínimo
todos os planos diretores a instituição de um
Sistema de Acompanhamento e Controle do Plano Além do conteúdo mínimo obrigatório acima
Diretor. Mesmo sem um detalhamento na especificado, a Lei Federal nº. 10.257/2001
legislação de como deve ser este sistema de estabelece algumas complementações sobre o
acompanhamento, a Resolução CONCIDADES nº. conteúdo mínimo para Municípios com
13/2004, estabelece recomendações para a criação características específicas.
do conselho municipal da cidade. A resolução A primeira complementação a ser feita está ligada
estabelece que o conselho tem a atribuição à delimitação do perímetro urbano. A inclusão
principal de avaliar, propor, debater e aprovar a dessas informações no plano diretor somente é
política de desenvolvimento urbano em conjunto –
obrigatória para os Municípios incluídos no política urbana, onde o uso habitacional for
cadastro nacional de Municípios com áreas permitido; e) identificação e diretrizes para a
suscetíveis à ocorrência de deslizamentos de preservação e ocupação das áreas verdes
grande impacto, inundações bruscas ou processos municipais, quando for o caso, com vistas à
geológicos ou hidrológicos correlatos. Porém, redução da impermeabilização das cidades (art. 42-
recomenda-se que o perímetro urbano seja A).
definido no Plano Diretor, por se tratar de uma
A última complementação está ligada à mobilidade
decisão estratégica para o ordenamento territorial
urbana, que passa a ser obrigatória a todos os
do Município.
Municípios que têm prazo para elaborar e/ou
No caso de existirem nos Municípios estas revisar seus planos diretores. Segundo o art. 42, §
condições, a identificação e o mapeamento de 2º do Estatuto da Cidade o Plano Diretor de
áreas de risco levarão em conta as cartas Transporte e da Mobilidade deverá ser compatível
geotécnicas e o uso e ocupação do solo deverá ser com o plano diretor ou nele inserido. Segundo a
compatível com as disposições existentes nos Resolução CONCIDADES nº. 164/2014 o referido
planos de recursos hídricos. Nos demais documento deverá contemplar os seguintes
Municípios, apenas a expansão da área da sede ou princípios e diretrizes gerais: a) garantir a
vilas que ocorreram a partir de 2012 e continuem a diversidade das modalidades de transporte,
ocorrer deverão ser objeto de lei específica caso as respeitando as características das cidades,
exigências previstas no art. 42-B já não constem no priorizando o transporte coletivo, que é
texto do plano diretor. estruturante, sobre o individual, os modos não
motorizados e valorizando o pedestre; b) garantir
Além da previsão do perímetro, as seguintes
que a gestão da Mobilidade Urbana ocorra de
informações deverão ser detalhadas no texto do
modo integrado com o Plano Diretor Municipal; c)
plano diretor: a) parâmetros de parcelamento, uso
respeitar às especificidades locais e regionais; d)
e ocupação do solo, de modo a promover a
garantir o controle da expansão urbana, a
diversidade de usos e a contribuir para a geração
universalização do acesso à cidade, a melhoria da
de emprego e renda; b) mapeamento contendo as
qualidade ambiental, e o controle dos impactos no
áreas suscetíveis à ocorrência de deslizamentos de
sistema de mobilidade gerados pela ordenação do
grande impacto, inundações bruscas ou processos
uso do solo.
geológicos ou hidrológicos correlatos; c)
planejamento de ações de intervenção preventiva
e realocação de população de áreas de risco de
desastre; d) medidas de drenagem urbana 4. O Plano Diretor No Contexto
necessárias à prevenção e à mitigação de impactos Regional
de desastres; e) diretrizes para a regularização Constata-se uma grande dificuldade do
fundiária de assentamentos urbanos irregulares e planejamento urbano municipal em lidar com a
previsão de áreas para habitação de interesse questão regional5, o que para a Região Amazônica
social por meio da demarcação de zonas especiais é uma questão relevante. Torna-se tarefa
de interesse social e de outros instrumentos de fundamental para os gestores, inclusive de regiões
5
FERNANDES, 2008.
metropolitanas, bem como de Municípios menores capacidade de a política urbana ser implementada,
atentarem para os desafios que se impõem, uma vez que a terra urbana é um recurso limitado
oriundos da inserção de seu Município no contexto e “sua eficiente utilização torna-se uma questão
regional. crucial para o desenvolvimento e expansão
urbana”6 . Nesse sentido, a "densidade torna-se um
Embora seja uma premissa básica, a legislação
referencial importante para se avaliar
urbanística de um Município se restringe ao seu
tecnicamente e financeiramente a distribuição e
território urbano, rural ou periurbano como é o
consumo da terra urbana, infraestrutura e serviços
caso da Amazônia, não exercendo influência sobre
públicos em uma área residencial"7. Acredita-se
vizinhos, que podem, de acordo com seus
que os níveis de densidade, definidos durante o
interesses, gerar impactos involuntários sobre a
processo de planejamento urbano, devem ser
infraestrutura urbana e serviços ofertados pelo
economicamente eficientes, reforçar o
MUNICÍPIO vizinho. Uma forma enfrentar essa
desenvolvimento humano sustentável e também
limitação seria a inserção de questões regionais já
serem culturalmente aceitáveis.
na elaboração do Plano Diretor. Acredita-se que
para a Amazônia, a questão ambiental irá O desenvolvimento da eficiência e da
determinar em grande medida a relação entre a produtividade urbana deve passar pelo melhor
legislação urbanística intraurbana e a planejamento espacial e por um desenho urbano
regionalização de políticas públicas. que maximize os investimentos na utilização e
aproveitamento de dois recursos básicos da
Para isso há a necessidade de incluir a dinâmica
cidade: terra e infraestruturas. Acioly e Davidson8
regional como parte da base espacial dos planos.
(1998) citam alguns dos elementos que influenciam
Ao incluir no plano diretor as peculiaridades
mais diretamente a densidade urbana, estes são:
regionais quanto ao sistema ambiental (hídrico,
aptidão da terra para aproveitamento econômico,  layout do assentamento e equilíbrio entre
manejo consorciado de detritos etc.) e a relação áreas de domínio público e privado;
com outros instrumentos de planejamento no nível  tipologia habitacional;
regional como o Zoneamento Econômico e  tamanho e forma dos edifícios;
Ecológico.  tamanho e dimensão dos lotes;
 padrão de ruas, infraestrutura e
transporte;
5. Os Planos Diretores e a Gestão  legislação de planejamento;
Urbanística  disponibilidade de solo urbano.
O controle da densidade urbana é talvez a medida Destaca-se também a existência da relação entre
mais importante decorrente do Plano Diretor densidade e a forma de ocupação da cidade, ou
quando se trata de sua finalidade urbanística. É no seja, “pela forma com que as edificações e espaços
Plano Diretor que a referência ao número de são projetados e conectados entre si, e pelo modo
pessoas ou número de habitações dividido pela com que os moradores e usuários se comportam
área do solo utilizada está intrinsecamente ligada à
6 8
ACIOLY e DAVIDSON, 1998, p. 29. Idem.
7
Idem, p. 16.
entre si e em relação ao próprio ambiente urbano revisadas sob pena de não acompanharem as
constituído”9. transformações na cidade, resultantes tanto do
avanço na melhoria das condições de vida urbana,
Outras questões podem ser levadas em
como do acúmulo de déficits causados pela falta de
consideração ao se pensar a densidade como
investimentos regularmente aplicados após a
instrumento de apoio à tomada de decisão ou de
identificação das necessidades na elaboração
avaliação de projetos de intervenção que envolva o
inicial dos planos. Assim a legislação exige que a
parcelamento do solo: o total da área do lote que
cada dez anos o Plano Diretor seja revisto.
pode ser ocupada (taxa de ocupação) e a altura da
construção a ser erguida em relação ao total da Apesar de não existir uma recomendação
área a ser construída (índice de aproveitamento ou específica para a condução dos trabalhos e, em que
taxa de aproveitamento) revelam as dimensões pese a obrigatoriedade do conteúdo mínimo
mais visíveis da densidade, a partir do momento anteriormente estabelecido, há de se processar
em que restringem a quantidade de espaço que é uma avaliação dos resultados alcançados pelo
ou será construído e ocupado por atividades e plano nos anos em que esteve em vigor. Para isso é
edificações. fundamental que o sistema de acompanhamento e
controle do plano diretor, que se espera seja
Estas características são incorporadas à legislação,
implementado e esteja em funcionamento, deve
que, por sua vez, deverá condicionar a densidade
fornecer os indicadores necessários para serem
resultante. Além disso, a densidade urbana
submetidos ao Conselho da Cidade de cada
também está sujeita a diversos fatores externos,
Município. Porém, uma realidade nos Municípios
como políticas fundiárias, política habitacional e
amazônicos, que não é apenas da região, consiste
mercado imobiliário, tendências de mercado, entre
das mudanças nas diretrizes de gestão que muitas
outros aspectos.
vezes são definidas ao sabor da ideologia política
Entretanto, em realidades permeadas por usos em vigor.
rurais, como é frequente em cidades de pequeno
De uma natureza mais liberal ou mais social, as
porte da Amazônia, têm-se padrões de
políticas públicas acabam se chocando com as
assentamento menos densos em termos brutos,
determinações de natureza urbanística previstas
porém baseados em rotatividade de cultura
nos planos diretores. A ação constante do setor
agrícola, extrativismo, comércio microrregional e
privado na obtenção de lucros pela exploração da
serviços de baixa qualificação. Desse modo, baixas
terra não pode ser considerada dinâmica natural
densidades em Municípios pequenos, com
frente à incapacidade fiscal do Município de
frequência, viabilizam as estratégias locais de
enfrentar o crescente déficit de obras e serviços
reprodução social da população.
para a população. A aplicação dos instrumentos
citados, em conjunto com a aplicação da legislação
urbanística e a política fiscal, será eficaz na
6. A Revisão de Planos Diretores
viabilização de projetos se houver o interesse do
Apesar dos planos diretores conterem disposições gestor e se este souber mediar os interesses
gerais de longo prazo no que se referem ao interpostos.
desenvolvimento urbano, suas medidas devem ser
9
Idem, p. 35.
A mobilização de pessoas, conhecimento técnico e c) Articulação microrregional: há a

recursos para a revisão do plano diretor é uma necessidade de leitura dos Municípios
tarefa que necessita da atenção do gestor vizinhos e demais localidades, de modo a
municipal. É uma ótima oportunidade para a conceber estratégias de celebração de
congregação de um fórum para a discussão dos contratos para consórcios públicos
êxitos e limitações que a implementação dos (transportes microrregionais e urbanos;
instrumentos do Plano Diretor tenha alcançado. sistemas de coleta, destinação e
tratamento de resíduos sólidos; serviços de
saúde pública; serviços de educação
7. Recomendações pública; assistência social);
Diante das constatações e indicações contidas d) Identificação das logísticas de transporte
nesta Nota, seguem-se recomendações efetivamente praticadas no local:
relacionadas à gestão municipal, visando à conhecimento da malha hidrográfica,
efetivação do instrumento Plano Diretor, seja na rodoviária, ferroviária, trajetos de
condição de gestor que irá conduzir uma revisão do deslocamento em bosques, matas e
Plano Diretor existente, seja quando da elaboração florestas, de modo a subsidiar a tomada de
do mesmo. Em qualquer situação é fundamental decisão;
que sejam observadas as limitações e dificuldades
e) Preservação de Unidades de Conservação,
vivenciadas em cada uma das etapas de existência
reservas indígenas e quilombolas: é
do Plano Diretor. São elas:
importante que essas áreas sejam
a) Base de dados e informações municipais: reconhecidas pelo Plano Diretor em
os Planos Diretores em cidades amazônicas associação à definição de estratégias de
devem lidar com esforço de cadastro físico- mobilidade e desenvolvimento econômico;
territorial e imobiliário, quase inexistente
f) Articulação do macrozoneamento do
nos Municípios, buscando discriminar as
Município com limites de bacias
terras estaduais, federais, municipais e
hidrográficas, não necessariamente
privadas para projeto adequado de
coincidentes, porém com recortes
aplicação de instrumentos urbanísticos,
compatíveis internamente;
visando ao planejamento territorial de
toda a área municipal, de modo g) Quanto à aplicação dos instrumentos
abrangente; urbanísticos contidos no Plano Diretor:
observância das consequências para fiscais
b) Necessidade de esforço associado de
na regulação urbanística das formas de
regularização fundiária, eventualmente
tributação, por IPTU ou outros impostos,
dependendo de pesquisa de cadeia
taxas, tarifas e emolumentos, as quais
dominial em Cartório de Registro de
estão relacionados ao cadastro, incluindo
Imóveis local, de modo a identificar terras
eventuais isenções; necessidade de
devedoras de imposto, nas quais se possa
realização de pesquisa sobre valor
planejar permutas ou aplicar multas
imobiliário de terras e imóveis, sobretudo
pecuniárias;
nas áreas urbanas e sedes de distritos;
h) Aplicação da Outorga Onerosa por econômicas compartilhadas (lavagem de

mudança de uso do solo: deve-se roupas e utensílios em rios, plantação,
considerar a necessidade de conversão das aterro, colheita de frutas, pesca, nome de
áreas periurbanas de cidades amazônicas e bairros, distritos, logradouros, praças,
controlar a alteração para uso urbano, sem terreiros, rios, acidentes geográficos,
provisão de infraestrutura básica nos esquinas, campos de futebol etc.),
termos da legislação federal em vigor. Essa possibilitando a formalização e
modalidade de Outorga Onerosa difere, reconhecimento das práticas existentes e
portanto, do direito de construir, mas legalização dos nomes desses locais;
fundamenta-se no mesmo princípio, da
l) Submeter o sistema de acompanhamento
estruturação compacta, racional e
e participação social do Plano Diretor à
socialmente consequente da mancha
geografia da ocupação presente: o
urbana;
reconhecimento da sede urbana, dos
i) Prever uma política de permeabilidade de distritos e localidades, associando-os,
solo atrelada aos parâmetros urbanísticos quando possível, em subgrupos de
e de uso do solo, incluindo incentivos à conselhos, e reconhecendo-os como
revegetação, preservação de miolos de recortes territoriais capazes de
quadra verdes e implantação de desempenhar papel consultivo e
agricultura urbana, de modo a reduzir deliberativo, quando couber;
efeitos da ilha de calor sobre o microclima
m) Criação de instância municipal de meio
urbano, aumentar a permeabilidade de
ambiente, visando protocolo de integração
solo e a eficiência de sistemas de
e descentralização com Secretaria Estadual
saneamento básico e para garantia de
do setor.
políticas sociais de atenuação da pobreza e
geração de renda familiar; n) Criação de Fundo Municipal, de
Desenvolvimento Urbano e Habitação ou
j) Adequar as densidades demográficas,
correlato, indicando fontes de recurso.
tanto brutas (habitantes por hectare)
quanto densidades construtivas (metro
quadrado construído por habitante), à
realidade socioeconômica local na
definição de índices urbanísticos básicos
(modelagem de coeficiente de
aproveitamento, taxa de ocupação, seção
de ocupação transversal, recuos e
afastamentos).
k) Reforço da toponímia consagrada no

local: reforço da localização espacial pela
denominação dos lugares e suas funções
atualmente praticadas, como o lazer, a
convivência, as festas religiosas, as práticas
8. Considerações Finais
A aplicação do Plano Diretor e dos instrumentos
previstos nele pelos Municípios deve buscar
promover o combate à especulação imobiliária, a
gestão democrática da cidade e a implementação
do direito a cidades sustentáveis. Mas também
promover a integração territorial, de sua
população e economia.
O conteúdo definido pelo Estatuto da Cidade não

retira a autonomia dos Municípios no processo de
planejamento e gestão urbana, mas estabelece
instrumentos e procedimentos que podem auxiliar
nessa tarefa.
Por outro lado, a utilização de tais instrumentos, de
modo a contrariar as diretrizes gerais de política
urbana, pode significar o desrespeito à lei federal
de desenvolvimento urbano, tanto no caso de
agentes públicos quanto privados, podendo ser
questionados judicialmente,
No entanto, os esforços para o desenvolvimento de

novos padrões de gestão municipal e de
desenvolvimento urbano, em especial na região
amazônica, implicam a junção de esforços
continuados de implantação de uma cultura de
planejamento de longo prazo.
9. Referências Bibliográficas CORRÊA, Roberto Lobato. O Espaço Urbano. 3ª

edição, São Paulo: Ática, 1993.
ACIOLY, Claudio; DAVIDSON, Forbes. Densidade
CYMBALISTA, Renato; SANTORO, Paula Freire
urbana: um instrumento de planejamento e gestão
(orgs.). Planos diretores: processos e aprendizados.
urbana. Rio de Janeiro: Mauad, 1998.
Publicações Pólis, nº 51. São Paulo: Instituto Pólis,
BECKER, B. K. Amazônia. 5ª Edição. São Paulo: 2009. 158p.
Editoria Ática, 1997.
FERNANDES, Edésio. Reforma urbana e reforma
BRASIL. Estatuto da Cidade: Lei 10.257/2001 que jurídica no Brasil: duas questões para reflexão. In:
estabelece diretrizes gerais da política urbana. COSTA, G.M. e MENDONÇA, J. Planejamento
Brasília, Câmara dos Deputados, 2001, 1ª Edição. urbano no Brasil: trajetória e perspectivas. Belo
CARDOSO, Ana Claudia; CARVALHO, Guilherme. Horizonte: Ed. C/Arte, 2008. p. 123-135.
(Org.). Planos Diretores Participativos, Experiências LIMA, J. J. F. Planos Diretores Participativos no
Amazônicas. 01 ed. Belém: Editora da UFPA, 2007. Contexto do Estado do Pará. In: Gilberto de
CARVALHO, Celso Santos, ROSSBACH, Ana Cláudia Miranda Rocha. (Org.). Gestão Ambiental, desafios
(orgs.). O Estatuto da Cidade comentado. São e experiências municipais no estado do Pará. 1 ed.
Paulo: Ministério das Cidades: Aliança das Cidades, Belém: Editora da UFPA, 2007.
2010. 120 p. SANTOS JUNIOR, Orlando Alves dos;
CASTRO, Edna. Urbanização, pluralidade e MONTANDON, Daniel Todtmann (orgs.). Os planos
singularidades das cidades amazônicas. In: ______ diretores municipais pós-Estatuto da Cidade:
(Org.). Cidades na Floresta. São Paulo: Annablume, balanço crítico e perspectivas. Rio de Janeiro: Letra
2008. Capital: Observatório das Cidades: IPPUR/UFRJ,
2011.
É permitida a reprodução total ou parcial desta

publicação, desde que citada a fonte.
Instituto Brasileiro de Administração Municipal – IBAM

Programa de Qualificação da Gestão Ambiental – Municípios do Bioma
Amazônia – PQGA
Rua Buenos Aires nº 19 – Centro – RJ
Email: contato-amazonia@ibam.org.br | Web: amazonia-ibam.org.br
Autores:
José Júlio Lima – Consultor do PQGA/IBAM
Arquiteto e Urbanista, mestre em Desenho Urbano e PhD. em Arquitetura pela
Oxford Brookes University (UK).
Roberta Rodrigues – Consultora do PQGA/IBAM
Arquiteta e Urbanista, Mestre em Planejamento Urbano e Regional pelo
NAEA-UFPA, Doutora pela Universidade de São Paulo – USP.
Juliano Ximenes – Consultor do PQGA/IBAM
Arquiteto e Urbanista, Mestre em Planejamento Urbano e Regional pela
Universidade Federal do Rio de Janeiro – UFRJ, Doutor pela Universidade
Federal do Rio de Janeiro – UFRJ.

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Planos Diretores, Instrumentos Urbanísticos e a

Atuação Municipal na Questão Urbana e Ambiental

de desenvolvimento urbano, atrelando a aplicação

Apesar de ser um instrumento comumente isenção; c) a contrapartida exigida do beneficiário.

A mobilização de pessoas, conhecimento técnico e c) Articulação microrregional: há a

h) Aplicação da Outorga Onerosa por econômicas compartilhadas (lavagem de

k) Reforço da toponímia consagrada no

O conteúdo definido pelo Estatuto da Cidade não

No entanto, os esforços para o desenvolvimento de

9. Referências Bibliográficas CORRÊA, Roberto Lobato. O Espaço Urbano. 3ª

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