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CIDADES EM MOVIMENTO

ESTRATÉGIA DE
TRANSPORTE URBANO DO
BANCO MUNDIAL

BANCO MUNDIAL

rosto 1 23.06.04, 19:02


Título original: Cities on the Move: A World Bank Urban Transport Strategy Review
Copyright  2002 by The International Bank for Reconstruction and Development / The World Bank
1818 H Street, NW
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Título em português: Cidades em movimento: Estratégia de estudo do Banco Mundial


Copyright  2003 by The International Bank for Reconstruction and Development / The World Bank

Este livro foi originalmente publicado em inglês pelo Banco Mundial com o título Cities on the Move: AQ
World Bank Urban Transport Strategy Review em 2002. A tradução para o português pertence ao Banco
Santos. Em caso de discrepâncias, prevalece o conteúdo da língua original.

As idéias, interpretações e conclusões expressas no original deste livro em inglês são de inteira
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Dados Internacionais de Catalogação na Publicação (CIP)


(Câmara Brasileira do Livro, SP, Brasil)

Cidades em movimento : estratégia de transporte


urbano do Banco Mundial / prefácio Vinod Thomas ;
[ilustrações Artur Kenji Ogawa ; tradução Eduardo
de Farias Lima ; revisão da tradução Antônio
Carlos de Campos Elias]. -- São Paulo : Sumatra
Editorial, 2003.

Título original: Cities on the move


Bibliografia.

1. Transportes urbanos 2. Urbanização I. Thomas,


Vinod. II. Ogawa, Artur Kenki.

03-5704 CDD-388.4
Índices para catálogo sistemático:
1. Cidade : Transportes urbanos de passageiros
388.4

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SUMÁRIO
AGRADECIMENTOS v

PREFÁCIO À VERSÃO EM PORTUGUÊS vii

SUMÁRIO EXECUTIVO ix

1 INTRODUÇÃO 1

2 TRANSPORTE URBANO E DESENVOLVIMENTO DAS CIDADES 5


A. Importância do transporte para o desenvolvimento das cidades 5
B. Motivos do declínio do desempenho do transporte urbano 9
C. Transporte urbano em estratégias de desenvolvimento das cidades 13
D. Estratégias de desenvolvimento para melhorar o transporte urbano 14
E. Estratégias para a mudança estrutural: planejamento do uso do solo e dos transportes 18
F. Coordenando políticas para o setor dentro de estratégias de desenvolvimento das cidades 25
G. Conclusões: estratégia para o transporte urbano no desenvolvimento das cidades 27

3 TRANSPORTE URBANO E REDUÇÃO DA POBREZA 31


A. Pobreza urbana e exclusão social 31
B. Os padrões de transporte dos pobres das cidades 32
C. Crescimento econômico “a favor dos pobres” e redução da pobreza 35
D. Concentrando-se em políticas de infra-estrutura 36
E. Planejamento do serviço de transporte público para os pobres das cidades 40
F. Políticas tarifárias, subsídios e limitações orçamentárias 43
G. Conclusões: estratégia para o transporte urbano voltado para a pobreza 46

4 TRANSPORTE E MEIO AMBIENTE URBANO 49


A. Dimensão do problema 49
B. Aquecimento global 50
C. Ruído e outros incômodos 52
D. Poluição do ar urbano 53
E. Conclusões: estratégia de transporte urbano e meio ambiente 75

5 TRANSPORTE URBANO E SEGURANÇA 83


A. As dimensões do tema 83
B. Segurança de trânsito 85
C. Segurança pública 92
D. Conclusões: estratégia para a segurança de trânsito e a segurança pública no transporte
urbano 95

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6 O SISTEMA VIÁRIO URBANO 99
A. Introdução: elementos da estratégia viária 99
B. Manutenção viária 100
C. Gerenciamento do tráfego 102
D. Gestão da demanda 105
E. Fornecimento de infra-estrutura 109
F. Foco na pobreza 114
G. Conclusões: estratégia para ruas e avenidas 116

7 TRANSPORTE COLETIVO PÚBLICO SOBRE PNEUS 119


A. O setor de ônibus urbano 119
B. Transporte informal 128
C. Conclusões: em direção a uma estratégia para o transporte público 136

8 TRANSPORTE RÁPIDO DE MASSA 139


A. Introdução 139
B. Objetivos e papel do MRT na estratégia de desenvolvimento urbano 140
C. Relação com a estrutura urbana e uso do solo 141
D. MRT e meio ambiente urbano 142
E. Escolha da tecnologia de MRT 143
F. Propriedade e financiamento 149
G. Integração do transporte público 154
H. Política de preços 154
I. Conclusões: rumo a uma estratégia de transporte rápido de massa 155

9 O PAPEL DO TRANSPORTE NÃO-MOTORIZADO 159


A. A importância do transporte não-motorizado 159
B. Caminhar é um modo de transporte 160
C. Pedalando 160
D. O pacote de políticas 162
E. Instituições e organização 168
F. Conclusões: estratégia para o transporte não-motorizado 170

10 PREÇOS E FINANCIAMENTO DO TRANSPORTE URBANO 173


A. O papel dos preços no transporte urbano 173
B. Cobrança pelo uso da infra-estrutura 173
C. Composição de preços e financiamento do transporte público 181
D. Financiamento do transporte urbano 188
E. Conclusões: estratégia para a composição de preços e financiamento do
transporte urbano 193

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11 FORTALECENDO AS INSTITUIÇÕES DE TRANSPORTE URBANO 197
A. Importância das instituições 197
B. As principais fragilidades institucionais 198
C. Opções de organização 201
D. Capacitando 212
E. Conclusões: estratégia para a reforma institucional no transporte urbano 214

12 DESAFIOS DO DESENVOLVIMENTO: COMO O BANCO MUNDIAL


PODE CONTRIBUIR 217
A. Introdução: os desafios do desenvolvimento 217
B. Concentrando o foco na pobreza 218
C. Facilitando a descentralização 220
D. Mobilizando a participação da iniciativa privada 222
E. Incrementando a segurança de trânsito e a segurança pública do transporte 225
F. Protegendo o meio ambiente 227
G. As ferramentas de trabalho: instrumentos, processos e procedimentos 230

APÊNDICE: PORTA-FÓLIO DE TRANSPORTE URBANO


DO BANCO MUNDIAL 235

BIBLIOGRAFIA 245

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AGRADECIMENTOS

Este estudo deve-se à iniciativa de John Flora, Diretor do Transport and Urban Development do Ban-
co Mundial. O relatório, escrito por Ken Gwilliam, economista principal da área de transportes, foi
discutido detalhadamente e aprovado pelos Conselhos Setoriais de Transportes Urbanos do Banco
Mundial. Participaram desse processo Ed Dotson e Richard Podolske, que coordenaram o grupo
integrado por Patrick Bultynck, Sally Burningham, Robin Carruthers, Jean-Charles Crochet, Ben
Eijbergen, Pierre Graftieux, Paul Guitink, Jeff Gutman, Ajay Kumar, Zhi Liu, Gerhard Menckhoff, Slobodan
Mitric, Jorge Rebelo, Binyam Reja, Richard Scurfield, Graham Smith, Anttii Talvitie e Lou Thompson.

Agradecemos também a Samir el Daher, Fitz Ford, Vincent Gouarne, Sonia Hammam, Christine
Kessides, Masami Kojima, Magda Lovei e Margret Thalwitz, colegas dos setores de Desenvolvi-
mento Urbano, Ambiente e Energia, que prestaram colaborações preciosas, especialmente nos
capítulos 2 e 4. Diversos relatórios, patrocinados por fundos conjuntos ou pelo governo, deram
embasamento a este estudo. Esses documentos, citados na bibliografia, encontram-se disponíveis
no site do Banco Mundial. Agradecemos igualmente o apoio recebido dos governos de França,
Alemanha, Japão, Holanda, Espanha e Reino Unido.

As versões preliminares deste estudo foram discutidas com os principais grupos envolvidos dos
países-clientes, incluindo governos, operadores de transportes e ONGs, bem como representantes
de instituições internacionais, em reuniões realizadas em Accra, Gana; Santiago, Chile; Budapeste,
Hungria; e Yokohama, Japão. Gerhard Menckhoff, Ben Eijbergen, Patrick Bultynck e James Edezhath
organizaram esses encontros, em conjunto com Ian Thompson, da CEPAL (Santiago), equipes dos
ministérios japoneses do transporte e comunicações (Yokohama), KTI Instituto de Ciências do Trans-
porte (Budapeste) e o Programa de Transporte da África Subsaariana (Accra). Finalmente, agrade-
cemos às cerca de 250 pessoas de todo o mundo envolvidas nessas consultas.

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PREFÁCIO À VERSÃO EM PORTUGUÊS

O setor de transportes urbanos do Brasil é de fundamental importância para a melhoria da qualidade de


vida das cidades do país. Mas esse setor atravessa um momento em que importantes políticas têm de
ser delineadas para melhorar o seu desempenho. A população das grandes cidades aumentou, particu-
larmente as classes de baixa renda, o número de automóveis e congestionamentos é cada vez maior, o
sistema de ônibus formal é ineficiente para responder aos novos desafios e o setor informal das vans
capturou uma importante fatia dos usuários. As grandes cidades necessitam de mais transporte de
massa, seja na forma de trens suburbanos, linhas de metrô ou “canaletas” exclusivas de ônibus. E, mais
do que isso, precisam de uma integração física e tarifária desses sistemas, assim como uma integração
com o uso do solo e a qualidade do ar. Poucas são as cidades em que os três níveis de governo criaram
autoridades regionais para coordenar e planejar a longo prazo as suas regiões metropolitanas e poucos
foram os governos locais que se comprometeram a resolver, com audácia e visão, os problemas de
transporte urbano. E os usuários de baixa renda são os que mais sofrem.

Apesar de os desafios serem enormes, o Brasil sempre teve um programa importante de transportes
urbanos com o Banco Mundial e em muitos casos, particularmente canaletas de ônibus e concessões
metroferroviárias, é referência para os outros países. Muitos especialistas brasileiros de transporte urba-
no, treinados no âmbito de programas financiados pelo Banco Mundial, têm trabalhado em projetos em
outros países da América Latina, contribuindo para uma significativa transferência de conhecimentos.

É nesse contexto que o Departamento do Brasil da Região da América Latina e do Caribe do Banco
Mundial decidiu traduzir esta estratégia de transporte urbano cujo título é bem significativo. Espera-
se que a tradução do documento permita que um maior número de especialistas, acadêmicos, estu-
dantes, políticos e outros tomadores de decisão possam usufruir deste trabalho, que foi preparado
pelos especialistas do setor de transporte urbano do Banco Mundial, com a ajuda de consultores de
vários países. A descrição das experiências mundiais no setor e as lições aprendidas pelo Banco em
outros projetos servirão seguramente como elementos de reflexão para todos que contribuem para a
melhoria dos transportes urbanos no Brasil.

Brasil, setembro de 2003

Vinod Thomas
Diretor para o Brasil, Banco Mundial

Jorge Rebelo
Chefe de Projetos de Transporte Urbano para o Brasil, Banco Mundial

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SUMÁRIO EXECUTIVO
O estudo anterior sobre a estratégia de transporte urbano, feito pelo Banco Mundial,
concentrava-se no ângulo da viabilidade econômica e financeira. Publicado em 1986,

“Urban Transport” enfatiza a administração eficiente da capacidade de transporte

existente, o bom gerenciamento do tráfego e políticas de preços visando eficiência. A


estratégia desencoraja subsídios, recomenda concorrência e regulação mínima; questiona,

ainda, o valor que teriam, para os pobres, projetos intensivos em capital, que poderiam

não apresentar uma relação custo/benefício aceitável em países carentes de recursos.

Documentos posteriores de políticas do desenvolvimento, a população urbana cresce a


setor agregaram uma visão mais ampla. uma taxa de mais de 6% ao ano. O número de
No documento de estratégia do setor de trans- megacidades com mais de 10 milhões de habi-
portes de 1996, “Sustainable Transport”, enfatiza- tantes deve dobrar em uma geração. Nos próxi-
se a integração das visões econômica, social e mos anos, mais da metade da população dos
ambiental de uma política de transporte susten- países em desenvolvimento estará vivendo nas
tável. A estratégia de desenvolvimento urbano cidades. E de um terço à metade dos pobres
“Cities in Transition”, publicada em 2000, desta- desses países estará também nas cidades. Em
ca que a habitabilidade das cidades depende da alguns países, a taxa de motorização individual
sua competitividade econômica, sustentabilidade e o uso de veículos motorizados continuam a
financeira e de bons governos e administrações. crescer de 15% a 20% ao ano. Os congestio-
namentos de tráfego e a poluição do ar não pa-
Este documento associa estratégias do ram de aumentar. Os pedestres e o transporte
setor urbano e o de transporte, com en- não-motorizado continuam a ser mal atendi-
foque na pobreza. Seus objetivos são: dos. A utilização cada vez maior de veículos
a) compreender melhor os problemas do trans- particulares resultou na redução da demanda
porte urbano em economias em desenvolvimen- por transporte público e no conseqüente
to e de transição; b) articular uma estrutura es- declínio dos níveis desse serviço. O crescimen-
tratégica de transporte urbano para os gover- to desordenado das cidades torna a viagem ao
nos federais e municipais, e c) identificar o pa- trabalho excessivamente longa e custosa para
pel do Banco Mundial no apoio aos governos. os menos favorecidos.
O documento trata da realidade vivida por cida-
dãos que sofrem exclusão social, sem acesso a Alguns aspectos importantes desse con-
emprego, educação, saúde e interação social. texto mudaram a partir de 1986. As me-
trópoles vêm cada vez mais se envolvendo em
Algumas tendências urbanas bem sedi- negócios globalizados, o que torna mais crítica
mentadas persistem. Em muitos países em a necessidade de eficiência do transporte pú-

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blico. Ao mesmo tempo, a responsabilidade pelo culação. O aumento da frota é mais rápido que
transporte urbano está se descentralizando para o da malha viária, o que resulta em mais con-
os municípios, que estão freqüentemente sob gestionamentos e poluição do ar.
pressão financeira e não têm preparo insti-
tucional para novos desafios. Sob tais condi- Freqüentemente o crescimento urbano
ções, a saúde financeira do transporte público traz efeitos perversos. O preço de terrenos
deteriorou-se de forma dramática em muitos mais acessíveis sobe proporcionalmente ao
países. A segurança e a proteção dos passagei- crescimento das cidades. Por isso, a parcela
ros urbanos são um problema emergente, em mais pobre da população é empurrada para mo-
particular na América Latina. radias mais baratas, seja em cortiços ou na pe-
riferia. Se por um lado aumentam os rendimen-
O PARADOXO DA ESTRATÉGIA tos médios e o número de proprietários de veí-
DE TRANSPORTE URBANO culos particulares, por outro reduzem-se os usu-
ários, a viabilidade financeira, a qualidade e a
O transporte público urbano pode con- quantidade do transporte público. Dessa forma,
tribuir para a redução da pobreza tanto a motorização – fenômeno associado ao pro-
de forma indireta, pelo impacto que traz cesso de crescimento – torna alguns pobres ain-
para a economia da cidade e, conseqüen- da mais carentes. Como não existe uma políti-
temente, para o crescimento econômico, ca de taxação do congestionamento viário, in-
como de forma direta, porque supre uma vestimentos pequenos e gradativos para elimi-
das necessidades diárias dos menos fa- nar gargalos certamente beneficiam os mais fa-
vorecidos. Essa afirmativa, contudo, apresenta vorecidos em detrimento da população pobre.
um paradoxo fundamental. Como pode um setor,
cuja demanda é maior que a oferta e que envolve O que se propõe é uma estratégia eclé-
de forma significativa a iniciativa privada, fracas- tica. A estratégia inclui quatro formas de lidar
sar tão profundamente na realização das expec- com esses problemas, a saber: a) mudança es-
tativas de políticos e cidadãos? Por que a priva- trutural; b) melhorias na eficiência operacional
tização desse setor não redundou em ganho de dos modos de transporte; c) mais ênfase nas
qualidade e custo, como aconteceu em outros, intervenções para atender os pobres; e d) re-
como os das telecomunicações, saneamento e forma institucional.
energia? E por que o aumento na afluência pare-
ce ter o efeito de reduzir a qualidade das viagens, MUDANÇA ESTRUTURAL
pelo menos para a população pobre?
A descentralização tem um papel limi-
O crescimento urbano aumenta o custo tado. A resposta estrutural mais significativa é
dos transportes. Do ponto de vista da efici- tentar transferir atividades para fora das mega-
ência, não é muito difícil caracterizar o proble- cidades, concentrando novos desenvolvimen-
ma central. As economias da aglomeração ge- tos em localidades de médio porte. Infelizmen-
ram o crescimento das cidades. À medida que te não está claro o tamanho de cidade abaixo
as cidades crescem e se tornam mais ricas, do qual as economias de aglomeração não ope-
sobe o número de veículos particulares em cir- ram ou como pode ser implementada, de forma

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eficaz, uma política de desconcentração. Não movimentação das pessoas fossem seguros,
obstante, governos centrais podem encorajar o eficientes e ambientalmente aceitáveis. Isso im-
desenvolvimento de pólos regionais menores, plica a priorização de uma infra-estrutura que
acabando com distorções fiscais e de gastos assegure a movimentação de pessoas e de
públicos, mediante, inclusive, a eliminação de transportes não-motorizados contra uma ex-
anomalias de preços no mercado imobiliário e pansão sem restrições de viagens com veículos
no de transporte, como a não taxação do espa- automotores particulares (em Bogotá e em Curi-
ço viário congestionado e a cobrança abaixo do tiba, por meio de vias exclusivas para ônibus).
custo de tarifas de conexão de serviços públi- Nesses casos, os investimentos em capacida-
cos e de taxas para compensar impactos de de viária precisam levar em conta: a) os efeitos
projetos imobiliários. Os governos também po- do tráfego induzido sobre os benefícios;
dem induzir a desconcentração por meio da b) as vantagens e desvantagens do transporte
realocação de suas próprias atividades. não-motorizado e c) impactos ambientais.

Uma melhor infra-estrutura urbana pode


MELHORANDO A
contribuir significativamente. Uma aborda-
EFICIÊNCIA OPERACIONAL
gem menos radical propõe a coordenação de uso
do solo, infra-estrutura de transportes e planeja-
O sistema viário
mento do serviço, assegurando a provisão de um
espaço viário adequado e bem estruturado à Mesmo em cidades altamente conges-
medida que a cidade cresce. Isso requer habili- tionadas, a eficiência do transporte ur-
dades e práticas aprimoradas de controle do de- bano sobre pneus pode ser aumentada
senvolvimento no município. Os críticos dessa por meio de uma melhor gestão do sis-
abordagem argumentam que destacar a capa- tema. Apesar de novas tecnologias terem re-
cidade viária de tal maneira estimula uma mo- duzido os custos das técnicas de gestão do
torização que criará dependência ao automóvel e, tráfego e o nível de habilitação necessário para
por fim, esgotará a disponibilidade de espaço vi- a sua manutenção e operacionalização, inúme-
ário. De qualquer maneira, não é aceitável, do ponto ras cidades são mal organizadas e não dispõem
de vista social e ambiental, equilibrar oferta e de- de recursos humanos adequados para fazer uso
manda apenas com a ampliação da capacidade eficiente dessa tecnologia. A qualificação téc-
viária em cidades maiores. nica e o investimento podem gerar retornos sig-
nificativos nesse campo, contanto sejam solu-
Boa infra-estrutura viária não significa cionados os principais problemas institucionais
necessariamente dependência do auto- e de recursos humanos.
móvel. De fato, a combinação de uso do solo e
planejamento dos transportes possibilitou a al- A deterioração da malha viária urbana é
gumas cidades conciliar alta mobilidade com um problema sério em muitos países. Isso
alta qualidade de vida urbana. Para isso, o trá- agrava os congestionamentos e eleva os custos
fego teve de ser restringido (em Cingapura, por operacionais. Com freqüência, essa deterioração
meio de pedágios urbanos) e administrado para decorre de conflitos de jurisdição (que autoridade
garantir que o deslocamento de veículos e a é responsável por quais ruas), falta de clareza quan-

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to à propriedade de logradouros ou ainda da zado deverão também constar dos estatutos e
alocação inadequada de fundos de financiamento. regulamentos dos fundos pertinentes de finan-
ciamento de infra-estrutura viária.
Transporte não-motorizado
A gestão do tráfego deve privilegiar a
O transporte não-motorizado é sistema-
melhoria da locomoção de pedestres em
ticamente subestimado. Na maior parte dos
detrimento à dos veículos motorizados.
países com população de baixa e média renda,
Para isso, a polícia deve ser treinada para asse-
os deslocamentos a pé ainda respondem pela
gurar os direitos do transporte não-motorizado,
maioria das viagens, embora não correspondam
tanto em termos de prioridade de circulação
à maior distância percorrida. Eles são pratica-
quanto no registro e prevenção de acidentes.
dos por todos os grupos de renda. Apesar dis-
Além disso, em áreas urbanas de países pobres
so, o bem-estar dos pedestres e dos que têm
poderiam ser desenvolvidos os mecanismos de
dificuldades de locomoção é sistematicamente
microcrédito para financiamento de bicicletas, que
desconsiderado quando se planeja visando ao
começaram a tomar impulso em áreas rurais.
fluxo mais rápido dos veículos. Os ciclistas tam-
bém são esquecidos. Como não há uma rede
contínua com infra-estrutura segura, as pessoas Transporte público sobre pneus
não optam pela bicicleta. E sem usuários, o in-
O transporte público é para todos. Dar
vestimento em infra-estrutura para as bicicle-
prioridade aos meios de transporte para as pes-
tas pode parecer um desperdício.
soas pobres em países medianamente desen-
volvidos significa, em primeiro lugar, oferecer
São necessários um plano de ação e uma
formas baratas de transporte público, tanto for-
visão abrangente para o transporte não-
mal quanto informal. Porém, essa ação não deve
motorizado. A visão desbalanceada dos mo-
se restringir aos pobres, já que é importante
dos motorizado e não-motorizado, presente no
oferecer transporte público para todos os gru-
planejamento e gestão da infra-estrutura, pode
pos de renda, a exemplo do que é feito em inú-
ser reequilibrada mediante: definição clara de di-
reitos e deveres de pedestres e ciclistas na legis- meras cidades européias. Assim, deve-se me-

lação de trânsito; formulação de uma estratégia lhorar a eficiência do transporte público não só

nacional para o transporte não-motorizado, que mediante tarifas baixas, mas também com o pro-

funcionará como um arcabouço facilitador dos vimento de uma estrutura flexível que possa ser

planos locais; criação de um plano local para o utilizada, com confiança e conforto, por pobres
transporte não-motorizado, integrando o pro- e outras categorias sociais.
cesso de planejamento das autoridades munici-
pais; reserva de infra-estrutura dedicada onde Grande parte do transporte público é fei-
for necessário (para movimentação segura e es- ta por ruas e avenidas. O desempenho do
tacionamento protegido dos veículos) e incor- transporte público pode ser significativamente
poração de padrões de projeto viário para ciclis- melhorado por corredores de ônibus e preferên-
tas e pedestres aplicáveis no detalhamento das cia automática nos cruzamentos. Os corredores
novas infra-estruturas. As responsabilidades exclusivos de ônibus dos países em desenvolvi-
pelas provisões para o transporte não-motori- mento tiveram, exceto em eixos de pesado volu-

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me de tráfego, um desempenho quase equiva- com as capacidades fiscais mesmo dos países
lente ao de sistemas por trilhos, mas a um cus- mais pobres. Dar prioridade ao transporte públi-
to muito menor. Entretanto esse resultado ten- co no espaço viário torna-o mais rápido e mais
de a ser comprometido por policiamento de trân- viável financeiramente.
sito inadequado, causado por falta de treina-
mento da fiscalização em matéria de planeja- A concorrência favorece os pobres. A
mento e gestão do tráfego. concorrência entre operadores privados pode
levar à redução dos custos de produção do
As políticas de preços e as questões de transporte. Em Buenos Aires, o sistema de
financiamento são o cerne do problema trens urbanos foi revolucionado pela conces-
do transporte público. Em muitos países, as são. A concorrência regulada no mercado de
operações regulares de ônibus estão entrando ônibus também teve um bom resultado em
em colapso financeiro, em parte como conse- cidades como Buenos Aires e Santiago. Mas
qüência de controles bem intencionados, mas o projeto do sistema deve ser elaborado de
mal planejados de serviços e tarifas. Algumas forma cuidadosa. A desregulamentação total
recomendações podem ser feitas para prevenir posta em prática na cidade de Lima, Peru,
esse problema. Podem ser estabelecidos con- apesar de aumentar a oferta, piorou o con-
troles gerais de tarifas como parte de um plano gestionamento, o ambiente urbano e a prote-
municipal de financiamento do transporte ção e a segurança do usuário. A lição que daí
abrangente, sendo cuidadosamente considera- se tira é que a privatização ou a liberalização
dos os seus efeitos na qualidade e quantidade não é suficiente para melhorar o transporte
esperadas do serviço. Abatimentos ou isenções público, sendo necessária a introdução de
tarifárias devem ser financiados pelas agências uma competição cuidadosamente gerenciada,
responsáveis pelas categorias de pessoas be- na qual o papel do setor público como regu-
neficiadas com essas vantagens (saúde, setor lador complementa o do privado como forne-
social, educação, interior, etc.). Esquemas tari- cedor do serviço.
fários integrados devem ser avaliados em fun-
ção dos impactos na população pobre. E a gran- As cidades devem se empenhar para
de importância do financiamento sustentável e mobilizar o potencial do setor informal.
do correto direcionamento dos subsídios ao O uso de veículos menores, não regulares, é
transporte público reside no atendimento do muitas vezes preponderante no atendimento
interesse dos menos favorecidos. dos padrões de viagens dispersas e de flexibili-
dade operacional demandados pelos menos fa-
Há uma extensa agenda de políticas de vorecidos, especialmente em países pobres.
transporte público urbano que favore- Entretanto, em geral é visto como parte do pro-
ce o crescimento urbano e a população blema do transporte público e não como solu-
mais pobre. O recente fenômeno do declínio ção. É evidente que os comportamentos
no transporte público resultou, em grande parte, anticompetitivos ou anti-sociais devem ser tra-
da falta ou erosão da respectiva base fiscal de tados mediante a imposição dos necessários
suporte. Entretanto, pode-se aprimorar o trans- controles, inclusive de qualidade. Mas o po-
porte público de várias maneiras, consistentes tencial dessa alternativa de transporte pode ser

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mais bem mobilizado por meio da legalização dadoso da sustentabilidade fiscal desses proje-
das associações da categoria e da adequada tos e de seu efeito sobre os grupos mais pobres,
estruturação de permissões, que ofereça ao antes de comprometer novos e pesados investi-
pequeno operador a oportunidade de participar mentos. A lição mais crítica aprendida é que as
dos processos de concorrência. decisões sobre investimentos em sistemas de
transporte de massa devem se pautar por análi-
Transporte de massa se completa dos objetivos estratégicos e das al-
ternativas tecnológicas e não por políticas de
Sistemas de transporte de massa sobre
curto prazo ou interesses comerciais.
trilhos desempenham um papel impor-
tante nas grandes cidades. Os pesados sis-
O papel do setor privado
temas metroferroviários urbanos causam me-
nos congestionamentos que os serviços sobre É possível recorrer ao financiamento pri-
pneus e podem ser muito importantes para os vado da infra-estrutura de transporte ur-
moradores das periferias, que precisam percor- bano. Reconhecendo o peso dos investimen-
rer longas distâncias para chegar ao trabalho. tos em grandes projetos viários ou de metrô,
Especialmente na América Latina, esses servi- cidades como Bangcoc, Buenos Aires e Kuala
ços transportam um significativo número de Lumpur já conseguiram assegurar financiamen-
pessoas muito pobres. Na última década, o Ban- to oriundo do capital privado. Até o momento, a
co Mundial financiou inúmeros projetos de experiência mostrou que isso exige elevada
transporte urbano sobre trilhos, com ênfase em demanda por transporte rápido nos corredores
metrôs e na reforma de trens metropolitanos em questão e uma postura realista dos gover-
existentes, e ocasionalmente a construção de nos ao gerir a relação entre controles de preço,
novos trechos. Quase sempre esses projetos de um lado, e lucratividade, do outro. A lição da
prevêem a reestruturação do serviço de ônibus, experiência demonstrou, ainda, que empreen-
com eliminação da concorrência direta. Se não dimentos oportunistas feitos de forma casuística
forem bem planejadas, essas implementações são danosos e custosos para o erário público.
podem prejudicar os interesses dos usuários Sistemas de transporte de massa costumam
de ônibus, em geral pobres. A premissa adota- gerar o maior benefício quando se ajustam ao
da é que tais projetos precisam integrar uma planejamento urbano e à correspondente políti-
abrangente estratégia de transporte urbano e ca de preços, e quando o custo total dos novos
que os ajustes devem incluir a integração física investimentos sobre os orçamentos municipais,
e tarifária, a fim de assegurar que os investi- sobre as tarifas e sobre os menos favorecidos
mentos não levem a população pobre a ser ex- tenha sido avaliado antecipadamente.
cluída ou relegada a segundo plano.
A estrutura regulatória e a de planejamen-
Entretanto, devem ser cuidadosamente to são fundamentais para ensejar a parti-
avaliados. Os sistemas de transporte urbano cipação privada no transporte urbano. A
sobre trilhos implicam grandes investimentos e interação transporte/uso do solo exige cuida-
elevado custo operacional e podem impor pe- dosa integração no planejamento da estrutura
sada carga sobre o orçamento municipal. Por- e no do financiamento metropolitanos, no con-
tanto, é necessário recomendar um exame cui- texto de um plano de longo prazo para a cidade.

xiv

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O setor público deve estabelecer uma estratégia, tos em sistemas de transporte por ônibus ou não-
identificar os projetos de infra-estrutura e motorizados oferecem menor probabilidade de
especificá-los a nível básico, confirmar a deslocar os menos favorecidos para lugares mais
aceitabilidade das conseqüências ambientais, econômicos, porém distantes, contrariamente ao
tarifárias e quaisquer impactos no sistema de que ocorre quando se implantam grandes eixos
transporte existente. Deve adquirir os terrenos e viários ou sistemas de transporte de massa mais
a faixa de domínio necessários, garantir os caros. Esses fatos reforçam a necessidade de o trans-
licenciamentos para construção e operação, re- porte ser parte de uma estratégia abrangente de de-
servar os recursos financeiros e oferecer certas senvolvimento urbano.
garantias requeridas. A coordenação física (para
alcançar a intermodalidade) e tarifária (para man- Foco nos grupos menos favorecidos
ter a atratividade do transporte público e prote-
A provisão do serviço de transporte
ger os pobres) deve fazer parte de um abrangente
pode ser parte de uma rede de prote-
plano estratégico que reconheça as relações en-
ção social. Uma abordagem complementar
tre os modos de transporte.
refere-se ao direcionamento de subsídios para
categorias específicas dos grupos sociais me-
FOCALIZANDO ESTRATÉGIAS
nos favorecidos. Tendo em vista a excepcional
importância da acessibilidade ao emprego, as
Servindo os locais onde mora a
viagens correspondentes podem ser um alvo
população carente
prioritário do subsídio. O custo incorrido para
As melhorias no transporte podem pri- garantir que esse transporte seja barato pode
vilegiar as regiões onde a população ca- ser assumido pelo empregador (como o vale-
rente mora e trabalha. Isso pode exigir es- transporte no Brasil) ou pelo Estado (caso do
forços concentrados na melhoria dos acessos sistema de subsídios para viagens diárias na
a áreas de cortiços e favelas ou no aprimora- África do Sul). Apesar de essas iniciativas não
mento do transporte público para bairros da cobrirem todos os casos (por exemplo, não há
periferia. O PROPAV, um programa apoiado pelo vale-transporte para os trabalhadores extrema-
Banco Mundial no Brasil, revelou-se extrema- mente pobres do setor informal), além de pode-
mente bem-sucedido, tanto nesse país como rem distorcer incentivos relativos à localização
em outros da América Latina. residencial, e serem, ainda, menos efetivas do que
as transferências diretas de renda, as estruturas
Devem ser consideradas as perdas decor- de direcionamento de subsídios para o transpor-
rentes das variações nos aluguéis de terre- te podem constituir a melhor rede exeqüível de
nos. Os investimentos em transporte ou a melhoria proteção para os trabalhadores pobres.
do serviço alteram a estrutura de preços dos terre-
nos. Se houver forte concorrência pelo uso do solo Baixa renda não é a única forma de ex-
e a propriedade for altamente concentrada, os va- clusão. Certos grupos têm algumas desvanta-
lores de aluguéis sobem nas áreas beneficiadas e gens quando suas viagens obedecem a padrões
os proveitos das melhorias fluem para os donos e horários difusos e podem apresentar especial
dos terrenos, mais ricos, em vez de convergirem vulnerabilidade face a problemas de proteção e
para os seus ocupantes, mais pobres. Investimen- segurança. Idade e deficiência ou doença repre-

xv

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sentam outros problemas que requerem instala- Permanece deficiente a compreensão
ções físicas projetadas para “incluir” esses gru- dos impactos ambientais do transporte
pos. O reassentamento habitacional e a rees- urbano. Existem algumas prioridades tecno-
truturação do trabalho têm um pesado impacto lógicas evidentes. Apesar de, em geral, ser melhor
sobre os menos favorecidos e também exigem concentrar-se em padrões de desempenho, em
“redes de proteção” adequadas. vez de opções tecnológicas específicas, sobres-
saem algumas prioridades. Elas incluem a elimi-
Controles tarifários podem ser mais pre- nação do chumbo na gasolina, a substituição de
judiciais que benéficos. A experiência ensina motocicletas com motores de dois ciclos pelas
duas lições importantes sobre o que não fazer a equipadas com motores de quatro ciclos e a reti-
esse respeito. Primeiro, controlar tarifas sem uma rada de circulação de veículos muito poluentes. O
análise realista das necessidades de recursos (e Banco Mundial pode auxiliar com assistência téc-
sua conseqüente provisão) para a estratégia social nica e, em alguns casos, com o financiamento de
do transporte na prática destrói esse serviço públi- infra-estrutura pública e mecanismos de incenti-
co e pode prejudicar seriamente setores carentes vo que estimulem a mudança.
da população. Segundo, o subsídio cruzado nos
monopólios do setor público não elimina o proble- Entretanto, não há solução tecnológica ins-
ma fundamental de recursos, mas engrossa o cal- tantânea para os países em desenvolvi-
do das ineficiências da oferta de transporte. mento. A qualidade do ar local pode ser melhora-
da a longo prazo com novas tecnologias de com-
Penúria da qualidade de vida – bustíveis e de veículos. A curto prazo, contudo, a

transporte e ambiente urbano frota de veículos continuará composta por veícu-


los de uma geração tecnológica mais antiga, e quase
Os pobres também tendem a ser mais sempre mal conservada. Em alguns países, obte-
vulneráveis à poluição ambiental. Os ve-se uma melhora a partir da identificação e
poluentes ambientais mais danosos são chum- melhorias de veículos muito poluidores, geralmente
bo, material particulado e, em algumas localida- ônibus, táxis e alguns caminhões, com alta quilo-
des, ozônio. A poluição do ar causada pelo trans- metragem. Programas de inspeção e manutenção
porte em países em desenvolvimento contribui podem gerar excelentes impactos, se conduzidos
para a morte prematura de mais de meio milhão por instrumentos tecnologicamente eficientes em
de pessoas por ano e impõe um custo econômi- um contexto livre de corrupção. Em casos extre-
co que chega a 2% do PIB desses países. Uma mos, existem esquemas de sucateamento assisti-
estratégia para melhorar o desempenho ambiental do ou mesmo forçado.
do transporte urbano não é, portanto, um luxo a
ser pago pelos pobres, mas importante elemen- Algumas estratégias ambientais robus-
to da estratégia desse serviço direcionada para tas e vencedoras para o setor de trans-
os grupos de renda mais baixa. O Comitê Intergo- porte urbano. A gestão apropriada do tráfego
vernamental sobre a Mudança Climática pode reduzir o impacto ambiental e o congestio-
(Intergovernmental Panel on Climate Change) namento. Reformas na estrutura tributária po-
entende que os países em desenvolvimento so- dem encorajar o uso de combustíveis mais lim-
frerão perdas equivalentes de 5% a 9% de seu pos e estimular a manutenção da frota. No en-
PIB, se o nível de emissão de CO2 dobrar. tanto, isso exige a proposição de medidas fis-

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cais que equacionem os problemas associados quer infra-estrutura de transportes. É possível
ao uso de um mesmo combustível em diversos obter melhor atendimento médico emergencial
setores (política sobre o querosene) e com múl- com algumas inovações institucionais relativa-
tiplos propósitos (política sobre a taxação do mente baratas e simples. A melhoria da educa-
diesel). Essas políticas podem receber mais im- ção para a segurança, visando mudar o com-
pulso se os projetos de transporte não forem portamento do pedestre e do trânsito, pressu-
tratados como iniciativas setoriais isoladas, mas põe a formação e o treinamento de equipes
integrados no contexto de estratégias globais especializadas para trabalhar nas agências e
de desenvolvimento municipal. conselhos voltados para a segurança viária, tan-
to em nível nacional como municipal.
Proteção e segurança
Em muitos países a segurança pessoal é
Os acidentes nas ruas são uma pandemia.
um problema social crescente. Apesar de
Nos países em desenvolvimento, anualmente
essa questão ir muito além da esfera do trans-
quase meio milhão de pessoas morre e cerca
porte, é importante analisar a natureza e a rele-
de 15 milhões são feridas em acidentes de trân-
vância da insegurança pessoal no setor do trans-
sito. O custo econômico direto é de 1% a 2%
porte urbano e conceber instrumentos de políti-
do PIB dessas nações. Eles acontecem, na
ca que a eliminem. Isso pode ser feito por meio
maior parte das vezes, em ligações viárias e
de coleta e análise de dados que ampliem o co-
não em cruzamentos, como nos países indus-
nhecimento formal do problema e do empenho
trializados, e a maioria das vítimas é pedestres
e ciclistas de renda baixa. das autoridades policiais em prender e dos tri-
bunais em penalizar apropriadamente os delin-

A base da formulação e implementação qüentes. É importante fortalecer a participação

de políticas é a disponibilidade de da- da população nos projetos – especialmente a dos

dos adequados. As primeiras providências bairros envolvidos. Algumas iniciativas de políti-

para melhorar a segurança são desenvolver a ca de transportes podem contribuir diretamente

capacitação nacional para coletar e analisar da- para isso. Por exemplo, a iluminação das ruas –

dos de acidentes de trânsito e estabelecer ar- projetada para aumentar a segurança dos pedes-

ranjos institucionais que garantam que os da- tres – pode ser incluída em iniciativas de melhoria

dos sejam transmitidos àqueles que deles ne- viária, e, especialmente, em projetos de urbani-

cessitam para formular políticas. Podem-se re- zação de favelas. No caso do transporte público,

duzir a freqüência e a gravidade dos acidentes as condições dos contratos de permissão ou

com melhorias nos projetos viários e políticas concessão podem incentivar maior atenção à
de gestão do tráfego. Apesar de certos investi- segurança por parte dos operadores.
mentos em infra-estrutura serem especifica-
mente orientados para a segurança (como o da REFORMAS POLÍTICAS E
infra-estrutura destinada aos transportes não- INSTITUCIONAIS
motorizados em Lima, ou as passagens de ní-
vel ferroviárias em Buenos Aires), justifica-se É pouco provável que o paradoxo funda-
sem dúvida a instituição de auditorias de segu- mental do setor, representado por deman-
rança no processo de projeto de toda e qual- da em excesso e oferta inadequadamen-

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te financiada, seja resolvido apenas por e pelos impactos externos gerados. Na
medidas de ordem técnica. Sem dúvida, prática, uma série de mecanismos diretos e indi-
melhorias na eficiência de infra-estrutura, veí- retos é utilizada para cobrar pelo uso de ruas e
culos, operações de transporte público e ges- avenidas. O mais comum deles – os impostos
tão do tráfego podem aprimorar a eficiência do sobre o combustível – reflete adequadamente os
transporte urbano. Mas isso não será suficien- impactos do transporte no aquecimento global,
te devido a três características que distinguem mas é um substituto bastante falho das políticas
o transporte da maior parte dos demais servi- de taxar o congestionamento e a manutenção
ços urbanos, a saber: a) o dualismo infra-estru- viária. No entanto, se ainda assim ele for o me-
tura/operação; b) a não integração dos modos lhor substituto, deve-se estruturar a tributação
de transporte que interagem entre si; e c) a de- sobre os diferentes combustíveis, em função de
sarticulação entre o financiamento e a política sua participação na poluição do ar, associada a
de preços relativos à infra-estrutura. Em conse- taxas de licenciamento de veículos.
qüência, o que se exige é um pacote integrado
que conterá as estratégias de preços da infra- As cobranças pelo estacionamento tam-
estrutura e do serviço e as políticas de financi- bém devem ter relação com uma política
amento do sistema de transportes. geral de preços de infra-estrutura. Apesar
de também ser um substituto insuficiente para a
Cobrando os custos da infra-estrutura taxa de congestionamento, a cobrança de esta-
cionamento deve sempre cobrir o custo do ter-
A cobrança dos custos da infra-estrutu-
reno utilizado. Quando essa cobrança for o úni-
ra viária é o cerne de uma estratégia de
co modo de taxar o congestionamento, devem
alocação eficiente de recursos e de fi-
ser estabelecidos controles para cobrir todas as
nanciamento sustentável. Os congestiona-
formas de criar espaços para estacionamento (in-
mentos aumentam os custos do transporte pri- clusive quando este é viabilizado pelos empre-
vado e contribuem para o declínio do serviço pú- gadores aos empregados).
blico de transportes. Na maior parte das cidades,
esses dois fenômenos, embora sejam logicamente A cobrança direta da infra-estrutura viá-
interligados, estão isolados entre si, sob os ân- ria exige uma cuidadosa preparação po-
gulos institucional e financeiro. Em princípio, ve- lítica e administrativa. Apesar de políticas
ículos trafegando em vias congestionadas deve- de preços estabelecidas segundo cordon lines
riam pagar um preço pelo menos igual ao custo e pedágios em vias específicas serem um passo
marginal de curto prazo, o qual incluirá os efeitos na direção certa, a solução de longo prazo está
do congestionamento, o desgaste da infra-estru- na aplicação sistemática de taxas de congestio-
tura e os impactos ambientais. namento. Elevar preços ou impostos é difícil, em
especial para bens que são tradicionalmente vis-
Na falta de cobrança direta, devem ser tos como gratuitos. A resistência ao aumento
instituídos impostos sobre combustíveis nos preços dos combustíveis na Venezuela, no
bem como taxas de licenciamento de ve- fim dos anos 1980, foi muito violenta. As mani-
ículos, que atuarão como cobrança festações que se seguiram ao aumento nas tari-
substitutiva pelo uso de ruas e avenidas fas do transporte público na Guatemala em 2000

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resultaram em cinco mortes. Esses fatos suge- vos foram estabelecidos. Acima de tudo, na au-
rem que os aumentos devem vir associados a sência de contratações apropriadas ou de ou-
uma melhoria perceptível na provisão de servi- tros mecanismos de apoio, é fundamental ter
ços. Ainda assim, seria necessária uma ampla em mente a sustentabilidade do serviço de trans-
campanha de conscientização para explicar essa porte público, a qual tem precedência relativa-
associação, além de oferecer opções realistas de mente aos arranjos regulatórios tradicionais de
alternativas. Portanto, a segunda parte da solu- preços. Assim, a finalização de uma política in-
ção integrada refere-se à provisão do serviço e à tegrada requer um sistema integrado de finan-
respectiva política de fixação de preços. ciamento do transporte urbano.

Política de preços do serviço Financiamento do transporte urbano


Os princípios da política de preços para O financiamento do transporte urbano
os modos de transporte público devem deve ser fungível. A interação entre os mo-
ser determinados no contexto de uma dos justifica o tratamento do sistema de trans-
estratégia urbana integrada. Esses princí- porte urbano como um todo integrado. Como
pios devem refletir até que ponto a infra-estrutu- em muitos países o congestionamento e os im-
ra viária é cobrada de forma apropriada. Como é pactos ambientais não estão sujeitos a cobran-
alto o nível de interação entre modos e como pre- ça direta, a otimização do desempenho do
valece uma taxação insuficiente pelo uso da infra- conjunto do setor justificaria o uso de receitas
estrutura viária, a indução a transferências finan- oriundas dos carros particulares para custear
ceiras entre infra-estrutura e serviços de trans- melhorias no transporte público. O financia-
porte público, e entre os modos de transporte mento privado da infra-estrutura de transpor-
público, é potencialmente consistente com uma te, obtido por meio de licitações competitivas
estratégia equilibrada de fixação de preços. das concessões, pode ser apoiado por contri-
buições públicas, desde que submetidas a uma
A existência de subsídios ou compensa- análise de custo/benefício adequada.
ções financeiras não pressupõe a exis-
tência de um supridor monopolista dos Existem diferentes métodos para assegu-
serviços de transporte. Os operadores de rar a fungibilidade do financiamento. Em
transporte devem trabalhar competitivamente, uma autoridade unitária bem administrada, caso
com propósitos apenas comerciais, em nome de Cingapura, esse objetivo é alcançado via pro-
de uma eficiente prestação de serviços; as cesso orçamentário normal. Já em complexos
transferências financeiras serão obtidas por sistemas de gestão com vários níveis hierárqui-
meio de contratos entre as autoridades muni- cos, a obtenção dessa flexibilidade pode exigir a
cipais e as empresas que operam os serviços. reunião dos recursos financeiros do transporte
Quaisquer objetivos não comerciais impostos urbano em um fundo especialmente criado, ad-
sobre os operadores devem ser compensados ministrado por uma autoridade estratégica de
de forma direta e transparente, sempre que pos- transporte, do âmbito municipal ou metropolita-
sível, pelas agências não responsáveis por no. Sob essa organização, todas as taxas locais
transportes, em nome das quais esses objeti- incidentes sobre usuários de transportes, inclu-

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sive as de congestionamento, bem como quais- líticas tem importantes implicações ins-
quer alocações de impostos locais ou transferên- titucionais, exigindo íntima coordenação tanto
cias intergovernamentais para transporte deve- entre jurisdições como entre funções, bem como
rão ser, via de regra, enviadas para o fundo. entre o planejamento e a operação das agências
dos setores público e privado.
Fundos de transporte urbano não im-
plicam vinculação de impostos. Encar- Quase sempre os fundamentos de coor-
gos com destinação exclusiva, caso do impos- denação institucional são muito frágeis.
to sobre a folha de pagamentos de emprega- Poucas são as cidades que dispõem de uma agên-
dores, destinado à agência de transporte pú- cia de planejamento do uso do solo e transporte
blico parisiense RATP, têm a vantagem de con- trabalhando em nível estratégico ou de uma com-
tar com segura base legal e orçamentária, cons- petente unidade de gestão do tráfego. Por essa
tituindo o substrato sobre o qual se desenvol- razão, a polícia de trânsito freqüentemente se en-
ve o planejamento de longo prazo do serviço. volve com o planejamento da gestão do tráfego,
Contudo, o mérito de um fundo de transporte para o que é mal equipada e não capacitada. Além
urbano não reside na existência da respectiva disso, o planejamento e a regulamentação do
fonte fiscal vinculada. Além disso, para desen- transporte público estão comumente ligados ao
volver a sua credibilidade, e, principalmente, gerenciamento operacional. Essas instituições,
obter apoio político e popular para as taxas de como ora se apresentam, tendem a possuir qua-
congestionamento, é essencial que sejam cla- dros insuficientes, e o treinamento de seu pesso-
ramente delineados o objetivo e o escopo do al, ademais, é precário.
referido fundo, que o emprego de seus recur-
sos se sujeite a uma rigorosa avaliação e que As instituições de transporte urbano
haja transparência em suas operações. precisam de reestruturação e fortale-
cimento. São necessárias ações em dois níveis.
Primeiro, é preciso que as autoridades identifiquem
Instituições
o tipo de organização técnica necessária para tra-
A integração de políticas tem implicações tar as questões de transporte urbano. Segundo,
institucionais significativas. Em nome da as organizações devem contar com recursos hu-
integração e da sustentabilidade do transporte manos e materiais adequados para desempenhar
urbano, os países em desenvolvimento deve- suas funções. Apesar de não existir uma receita
riam evoluir, proveitosamente, na direção de pre- única de planejamento institucional do transporte
ços que cubram os custos sociais totais em to- público aplicável a todos os países, há experiên-
dos os modos, rumo a uma estratégia de subsídi- cia suficiente para estabelecer alguns princípios
os direcionados capaz de refletir seus objetivos gerais, capazes de reduzir os obstáculos que im-
estratégicos, e, ainda, para uma integração do fi- pedem a integração efetiva de políticas.
nanciamento do transporte urbano, sem perder
os arranjos mais convenientes para a oferta de A coordenação entre jurisdições pode
cada modo individual que dêem incentivos subs- ser facilitada por meio de clara defini-
tanciais para a eficiência operacional e a eficácia ção legal das responsabilidades de cada
de custos. A implantação desse conjunto de po- esfera de governo. Acertos institucionais

xx

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formais podem ser feitos para facilitar a cola- As responsabilidades pelo planejamento
boração, quando há várias cidades em uma úni- e pela operação do transporte público de-
ca conurbação. O processo de descentralização vem ser institucionalmente segregadas.
que se observa nos países em desenvolvimen- Para um efetivo envolvimento do setor privado,
to pode oferecer uma excelente oportunidade devem ser separadas as regulamentações técni-
para equacionar tais problemas. Particularmen- ca, de um lado, e econômica e de suprimentos, de
te, as transferências intergovernamentais pre- outro. É necessário que se estabeleça uma clara
cisam ser planejadas com cuidado, para serem estrutura legal para a competição na oferta de
consistentes com a alocação de responsabili- transporte público, seja no mercado, seja para o
dades, e estruturadas para não distorcerem o mercado. As operações devem ser inteiramente
estabelecimento de prioridades locais. Os go- comercializadas ou privatizadas, e é preciso que
vernos centrais também podem encorajar a co- se encoraje o desenvolvimento de novos
ordenação no âmbito metropolitano, como ocor- prestadores privados competitivos de serviços,
re na França, fazendo que tanto a capacidade por meio do reconhecimento legal das associa-
local de tributação como as transferências ções, etc. O setor público precisa desenvolver ele-
intergovernamentais sejam dependentes da vada habilitação em matéria de licitações para o
existência de colaboração adequada entre ju- serviço e gestão eficaz de contratos.
risdições e funções.

Política, participação e desempenho


A coordenação funcional deve se basear
em um plano estratégico de uso do solo O processo democrático de descen-

e transporte. O planejamento detalhado, tan- tralização deve ser complementado por


to do transporte como do uso do solo, deve alta qualificação técnica. Por fim, a formu-
estar alinhado com o plano estrutural munici- lação de uma política de transportes envolve um
pal ou metropolitano. A operação coordenada é compromisso entre interesses conflitantes. Está,
aprimorada por clara alocação de funções entre portanto, fadada a se tornar um processo políti-
agências, com as atividades mais estratégicas co. Com muita freqüência (não apenas na Amé-
mantidas no âmbito metropolitano. As obriga- rica Latina), o processo político levou a maus
ções legalmente impostas sobre as autorida- investimentos e banalizou questões importan-
des locais devem ser suportadas por canais es- tes do transporte urbano. Cidades que apresen-
pecíficos de financiamento (como linhas dire- taram boas práticas de gestão e planejamento
tas de custeio para as agências que devem ofe- do transporte, como Curitiba e Cingapura, de-
recer tarifas reduzidas de transporte público). A senvolveram-se freqüentemente sob forte lide-
responsabilidade pela segurança de trânsito rança e se apoiaram em alto nível de compe-
também deve ser explicitamente alocada, situ- tência técnica e profissional em matéria de pla-
ando-se a responsabilidade institucional no nejamento. A questão é saber conciliar a visão
âmbito mais alto da administração local. A polí- técnica com um processo democrático mais
cia de trânsito também deve ser treinada para o descentralizado e fragmentado.
gerenciamento do tráfego e a administração da
segurança, devendo envolver-se no planejamen- A participação pública e o planejamento
to de transporte e segurança. tecnicamente consistente podem ser

xxi

sumario 21 23.06.04, 19:02


complementares. O desenvolvimento de con- A participação popular precisa ser opor-
sulta e participação públicas, paralelamente ao tuna e bem estruturada. O processo de
processo democrático local, é um importante envolvimento no âmbito das estratégias exige
meio para aprimorar a formulação das políticas ações em dois níveis. Em primeiro lugar, os pro-
locais. Elas podem ocorrer mediante a exposi- cessos públicos precisam ser organizados de
ção antecipada dos planos à imprensa indepen- modo a facilitar consultas oportunas e bem in-
dente e outras mídias, bem como por meio de formadas. Além disso, especialmente onde são
processos mais formais de audiência ou consul- frágeis os processos locais políticos formais, a
ta pública. Para projetos pontuais e de pequena existência de grupos comunitários atuantes é
escala de infra-estrutura, é possível a incorpora- de vital importância. Esses grupos, nos países
ção das preferências locais no próprio processo em desenvolvimento, têm mais força no meio
de detalhamento dos projetos. É possível tam- rural, e bem menos influência nas áreas urba-
bém envolver os usuários do transporte público nas. Uma vez que foram descentralizadas, trans-
nos arranjos relativos às permissões de serviço, ferindo-se para os municípios, as responsabili-
estabelecendo processos de consulta e recla- dades política e financeira pelo desenvolvimen-
mação e atrelando o pagamento de bônus aos to urbano, é possível criar acertos institucionais
permissionários a avaliações feitas pelo público e financeiros que melhor reflitam as interações
ou pela mídia. Num âmbito mais estratégico, para complexas no interior do setor do transporte
projetos maiores e complexos, é comum que a urbano ou entre ele e o restante das estratégias
consulta ocorra mais como uma tentativa de con- de desenvolvimento. Somente com uma base
ciliar interesses concorrentes ou conflitantes; isso financeira e institucional cuidadosamente con-
não obscurece o caráter fundamental dessas siderada é que pode se resolver o paradoxo fun-
consultas na criação de estratégias consensuais damental do transporte urbano.
de desenvolvimento urbano.

xxii

sumario 22 23.06.04, 19:02


1 INTRODUÇÃO
As cidades dos países em desenvolvimento crescem rapidamente, o que as torna
mais e mais congestionadas. Ao mesmo tempo, em muitas localidades, o transporte

público declina em detrimento da economia da cidade, do seu meio ambiente e do

bem-estar dos moradores menos favorecidos. O propósito do presente estudo é


readequar as atenções das estratégias do transporte urbano, voltando-as para as

questões da pobreza urbana e oferecendo um meio de aprimorar a colaboração entre

o Banco Mundial e outras agências envolvidas nos empréstimos ou apoio ao


desenvolvimento urbano.

O foco principal do Banco Mundial é reduzir a breza tanto pelo seu impacto na economia da
pobreza. A essência dessa abordagem, incor- cidade e, em conseqüência, no seu crescimento,
porada a uma abrangente estrutura de desen- como pelo modo como afeta diretamente as
volvimento e a estratégias de redução da po- necessidades cotidianas dos mais pobres.
breza em andamento nos países com alta dívi-
da externa, é uma visão holística do processo O transporte urbano é uma parte importante do
de desenvolvimento, reconhecendo a inter- porta-fólio do Banco Mundial. No final do ano
dependência entre os diversos setores, concen- 2000, havia 48 projetos com componentes de
trando nos frágeis elos de todos os países e transporte urbano ainda ativos, além de 12 em
buscando uma melhor coordenação da ativida- estágio relativamente avançado de preparação.
de das inúmeras agências envolvidas. Metade dos projetos ativos referia-se basica-
mente a transporte urbano. O montante total da
Economicamente, o transporte é a seiva que dá participação de empréstimos do Banco Mundi-
vida às cidades, as quais, na maioria dos paí- al a esses projetos está estimado em
ses em desenvolvimento, são as maiores fon- 4,4 bilhões de dólares. Desse valor, 35,3% es-
tes da pujança econômica nacional, o que pos- tavam destinados para investimentos em me-
sibilita a redução da pobreza. Um transporte trôs ou sistemas de trens suburbanos (prio-
ruim inibe o crescimento. Em termos sociais, ele ritariamente na América Latina) e 13,7%, em
é o meio de acesso (ou de impedimento) ao tra- ônibus, corredores exclusivos e outras instala-
balho, saúde, educação e serviços sociais es- ções para veículos de alta ocupação. Do total,
senciais ao bem-estar dos menos favorecidos. 19,2% foram investidos em construção de no-
A inacessibilidade surge como uma das princi- vas ruas e avenidas (especialmente na China) e
pais causas da exclusão social em estudos fei- 15,4%, em reabilitação viária e manutenção de
tos sobre a pobreza em áreas urbanas. Dada pontes e viadutos. Além disso, desde 1995, o
essa importância, uma estratégia de transporte IFC investiu em sete projetos de transporte ur-
urbano pode contribuir com a redução da po- bano, inclusive em praças de pedágio, ônibus e

Introdução 1

Pag001a004 1 23.06.04, 18:32


um projeto de metrô, bem como em inúmeros 1986, enfatizava principalmente a importância do
grandes desenvolvimentos de aeroportos e por- planejamento e da gestão da infra-estrutura e do
tos em capitais. tráfego, a fim de assegurar o movimento urbano
economicamente eficiente.2 Desde então, vem se
O contexto em que se realizou este estudo é o desenvolvendo uma perspectiva mais ampla de
de progressiva descentralização da responsa- políticas para o setor de transporte. No final de
bilidade política e financeira de desenvolvimen- 1996, o Banco Mundial publicou um documento
to urbano, tanto pelas alterações institucionais que enfatizava a integração geral das visões eco-
deliberadas de uma política descentralizadora, nômicas, sociais e ambientais de uma política
como no Brasil, quanto pela realidade política- de transporte público sustentável.3
econômica, a exemplo do que acontece em
muitos países da antiga União Soviética. Como Os objetivos são, portanto: a) desenvolver uma
o recém-publicado documento de estratégia de compreensão comum da natureza e da magni-
desenvolvimento urbano do Banco Mundial ar- tude dos problemas do transporte urbano nas
gumenta, a descentralização inevitavelmente economias em desenvolvimento e de transição,
forçará os governos das cidades a enfrentar particularmente em relação aos pobres; e b) ar-
as questões do equilíbrio fiscal, da credibilidade ticular uma estratégia de apoio aos governos
de crédito (capacidade de amortização de dí- nacionais e municipais para a solução de pro-
vidas) e da boa administração de seus ativos, blemas do transporte urbano dentro da qual
como condição necessária de aprimoramento pode se identificar o papel do Banco Mundial (e
da posição competitiva da economia da cida- das demais agências).
de e da situação ambiental e social (capacida-
de de proporcionar boas condições de vida) de Isso não é apenas uma mera questão técnica.
1
seus habitantes . O favorecimento do desen- Existem pontos de tensão entre o crescimento –
volvimento dessas características institucionais do qual a motorização é um elemento que o pos-
é o impulso inicial da estratégia de desenvolvi- sibilita –, a pobreza e os objetivos ambientais.
mento urbano. Entretanto, aquele documento Além disso, o transporte é um bem intermediá-
não se esforçava em traduzir essa filosofia em rio, ao facilitar a produção de bens e de serviços
estratégias específicas dos setores de presta- finais, que satisfazem as necessidades huma-
ção de serviços. E é isso que o presente texto nas. Como tal, é um elemento essencial de uma
tentará fazer, tomando o transporte urbano em estratégia de desenvolvimento da cidade, mas
um contexto mais amplo do desenvolvimento não é totalmente independente. E esse elemento
das cidades e em uma abrangente estrutura é capaz de agregar valor somente quando há a
de crescimento que enfatiza cada vez mais a integração de suas estratégias com as dos de-
pobreza e uma colaboração maior entre o Ban- mais setores na resposta aos problemas e opor-
co Mundial e outras agências multilaterais ou tunidades de desenvolvimento.
bilaterais envolvidas em empréstimos ou em
apoio ao desenvolvimento. O ponto crítico é que tal pensamento estratégi-
co e integrado precisa ser realista e passível de
O último documento do Banco Mundial sobre ser traduzido em planos e programas de ação
políticas de transporte urbano, publicado em dentro das capacidades das cidades. O setor de

2 Cidades em movimento: estratégia de transporte urbano do Banco Mundial

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transporte urbano é um dos que mais padecem particularmente vulneráveis. Já o capítulo 5 ava-
dessa desconexão entre visão e realidade. A lia os problemas da proteção e da segurança
construção de novas ruas e avenidas, sem um pessoal no transporte.
programa equilibrado de desenvolvimento urba-
no, que inclua a gestão da demanda, o forneci- A segunda parte do relatório apresenta como os
mento de transporte público e o apoio a políti- objetivos podem ser alcançados pelo uso de uma
cas de uso do solo, pode não redundar em série de instrumentos. O capítulo 6 considera a
melhorias das condições de trânsito e am- provisão e a gestão da infra-estrutura viária. O
bientais. Políticas de tarifas baixas para o trans- capítulo 7 discute o transporte público urbano
porte público, na falta de uma compreensão rea- sobre pneus, inclusive o papel do setor informal.
lista das necessidades de recursos implicados, O papel e as limitações da movimentação de
podem, na verdade, causar uma deterioração na massas são discutidos no capítulo 8. O capítulo
prestação dos serviços. Por isso, o estudo bus- 9 versa sobre o transporte não-motorizado, que
ca equilibrar uma preocupação em como o trans- desempenha um papel muito importante, embo-
porte se adapta à visão estratégica do desenvol- ra seja negligenciado com freqüência, nas ne-
vimento da cidade com a preocupação em ofere- cessidades dos mais pobres (e gradativamente
cer melhores meios de se transporte. Estas ques- também dos menos pobres). Em todos esses
tões nada têm de trivial. pontos encontramos duas áreas vulneráveis, que
frustram a obtenção dos objetivos sociais. Por
A primeira parte do relatório considera a forma isso, discutimos, no capítulo 10, as questões da
como o transporte urbano pode ser aproveita- fixação de preços e do financiamento do trans-
do como instrumento de desenvolvimento ur- porte urbano e, no 11, os acertos institucionais
bano e redução da pobreza. A estratégia se dá para o setor. Por fim, no capítulo12, destacamos
em dois estágios principais. No primeiro, dis- as implicações dos instrumentos e as estratégi-
cutido no capítulo 2, a pobreza pode ser redu- as de empréstimos do Banco Mundial.
zida pela contribuição que o transporte ofere-
ce à eficiência da economia urbana e, daí, para Notas
o aumento geral de rendimentos. No estágio 1
World Bank. 2000. Cities in Transition: World
de número dois, apresentado no capítulo 3, as Bank Urban and Local Government Strategy.
políticas de transporte urbano podem ser ori- World Bank, Infrastructure Group, Urban
entadas mais especificamente na realização Development, Washington, DC.
das necessidades da parcela mais pobre da
2
World Bank. 1986. Urban Transport: Sector
população. Contudo, a inabilidade de se pagar
Policy Paper. A World Bank Policy Paper,
por bons serviços de transporte não é o único
Washington, DC.
aspecto relacionado com o setor na qualidade
de vida dos menos favorecidos. Assim, o capí- 3
World Bank. 1996. Sustainable Transport:
tulo 4 considera o meio ambiente urbano, des- Priorities for Policy Reform. World Bank,
tacando a poluição urbana à qual os pobres são Washington, DC.

Introdução 3

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4 Cidades em movimento: estratégia de transporte urbano do Banco Mundial

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2 TRANSPORTE URBANO E
DESENVOLVIMENTO DAS CIDADES
A deterioração das condições de transporte, associada à expansão urbana
descontrolada e à gradativa motorização, são fatores prejudiciais à economia das

grandes cidades. Políticas estruturais, como a bem planejada expansão da infra-

estrutura do transporte, a desconcentração planejada, a gestão abrangente do uso


do solo ou a liberalização dos mercados de terras, podem ajudar, porém exigem

uma coordenação cuidadosa das políticas do setor de transportes dentro de uma

estratégia mais ampla de desenvolvimento urbano.

A. IMPORTÂNCIA DO TRANSPORTE A população urbana cresce a uma taxa de mais

PARA O DESENVOLVIMENTO de 6% ao ano na maioria dos países em desen-


DAS CIDADES volvimento. Em diversas economias anterior-
mente agrárias, como a da China, devido à ne-
Neste capítulo, consideraremos o impacto do cessidade de se reduzir a quantidade de pes-
transporte urbano no desenvolvimento econô- soas dependentes da agricultura e aumentar a
mico das cidades. Em grande parte dos paí- produtividade das áreas rurais, a urbanização é
ses em desenvolvimento, o setor urbano res- entendida como um pré-requisito rumo ao cres-
ponde por pelo menos 50% do produto inter- cimento. Esse crescimento significa um incre-
no bruto (PIB), e em algumas localidades ele mento de dois bilhões – igual ao total da popu-
ultrapassa os 70%. É comum que, nesses lação atual dos países em desenvolvimento.1
países, as cidades dediquem de 15% a 25%
de seu orçamento anual aos sistemas de trans- Espera-se que dobre a quantidade de mega-
porte; às vezes, a porcentagem de destinação cidades com mais de 10 milhões de habitantes,
é significativamente maior. sendo que 75% delas se localizarão em países
em desenvolvimento. Algum incremento popu-
De 8% a 16% da receita das famílias urbanas lacional será visto em zonas periféricas de alta
são gastos, em geral, com transporte, ainda densidade, fora do alcance do poder público e
que esse nível possa subir a mais de 25% dos equipamentos urbanos existentes. Grande
entre as famílias mais pobres das cidades parte disto provavelmente consistirá de uma ex-
muito grandes. Cerca de um terço das neces- pansão urbana que dificulta a adequada pres-
sidades de investimento em infra-estrutura tação de serviços de transporte público e esti-
urbana será necessário para esse setor. E, a mula a dependência do automóvel e, daí, reduz
despeito dos recentes avanços no envol- o acesso ao trabalho e aos equipamentos urba-
vimento do setor privado no financiamento à nos pelos pobres e muito pobres. Assim, é im-
infra-estrutura de transporte, a maior parte portante explorar as possibilidades de melho-
desse capital vem do orçamento municipal. rar o desempenho econômico das cidades, por

Transporte urbano e desenvolvimento das cidades 5

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meio de uma melhor integração do transporte ou que os ônibus (por causa de sua natureza). As
com os demais aspectos da estratégia de de- motocicletas novas são tão baratas que mesmo
senvolvimento da cidade. os relativamente pobres podem comprá-las. Por
exemplo, um estudo realizado em Dheli, Índia, de-
As cidades existem devido à economia de aglo- monstrou que, com uma renda per capita abaixo
meração associada às atividades industriais e dos US$ 2.000 ao ano, mais de 80% das casas
comerciais. É nelas que os setores “de ponta” possuem veículos, especialmente de duas rodas.
se localizam, e a produtividade da mão-de-obra As motocicletas oferecem mobilidade motorizada
é, geralmente, maior nas áreas urbanas que nas pessoal, muito embora a um alto custo ambiental e
rurais. A predominância de cidades centrais de acidentes (ver capítulo 5). A tecnologia existe,
grandes e densas em muitos países em desen- entretanto, para tornar esse tipo de veículo bem
volvimento sugere que estas vantagens conti- mais limpo a um custo ligeiramente mais alto.
nuam existindo mesmo em cidades de tama-
nhos extremamente grandes. Existem, ainda, indícios de que as motos utili-
zam mais efetivamente o espaço das vias que
Nessas cidades, o transporte motorizado sobre as bicicletas ou os carros particulares. A curto
pneus é o principal meio de locomoção. Apesar prazo, portanto, parece de fato existir para os
de o transporte de longo percurso de passagei- países em desenvolvimento um caminho de
ros e de bens poder usar amplamente as demais desenvolvimento envolvendo uma maior mobi-
modalidades, e o transporte não-motorizado de- lidade motorizada individual que a que estava
sempenhar um papel importante nas movimen- disponível nos países industrializados de níveis
tações de curta distância de pessoas (e em algu- equivalentes de renda. A longo prazo, a ques-
mas cidades, também de carga), em todo o mun- tão estratégica é: as motocicletas continuarão
do a maioria das grandes cidades que não são a ser vistas como uma etapa de transição para
dependentes do transporte motorizado sobre um nível insustentável de propriedade e utiliza-
pneus – de pessoas e carga – é bastante ca- ção do automóvel particular ou, com boas prá-
rente, relativamente improdutiva e deseja mudar ticas de gestão de tráfego e de segregação,
a sua situação. Entretanto, muitas megacidades podem ser mantidas como o centro de um sis-
apresentam os mais altos índices de tempo de tema de transporte urbano com mais mobilida-
viagem, os maiores congestionamentos e os am- de, ao mesmo tempo seguro e sustentável?
bientes mais poluídos. Em especial nos países
em que as capitais são muito dominantes, o di- Ao analisar esse dilema, deve-se reconhecer
lema estratégico é como reter os benefícios eco- que as cidades são muito diferentes em suas
nômicos do tamanho da cidade, ao mesmo tem- características sociais, econômicas e espa-
po em que se limita a degradação do desempe- ciais. Além disso, qualquer aglomeração ur-
nho do transporte, fato aparentemente associa- bana se transforma ao longo do tempo. Não
do à dimensão e à densidade. se pode esperar produzir um único modelo
de desenvolvimento dos sistemas de trans-
Em particular na Ásia, esse fenômeno parece ter porte urbano, que se adapte a todas as cida-
gerado o rápido crescimento de motocicletas, mais des. No entanto, a despeito do fato de cada
ágeis que as bicicletas (por causa de sua potência) cidade ter suas próprias peculiaridades, qua-

6 Cidades em movimento: estratégia de transporte urbano do Banco Mundial

Pag005a030 6 23.06.04, 18:34


tro características se destacam nas explica- cal em rápido declínio, visando à sustentação
ções das diferenças de transporte: de seus sistemas de transporte público tradi-
cionalmente grandes.
Renda. A propriedade de veículos depende ba-
sicamente da renda, quer em países em desen- Taxas de crescimento populacional. Cida-
volvimento ou industrializados. Apesar de os des que crescem muito rápido são distintas por-
países ricos tenderem a ter mais infra-estrutura que: a) aparentemente, têm taxas de motorização
2
viária que os pobres e a oferta de rodovias pa- acima da média em relação ao nível nacional de
vimentadas em âmbito nacional ser bem menor renda; b) tendem a ter espaço viário abaixo da
nas nações com renda per capita média e bai- média. Juntos, esses dois fatores contribuem
xa,3 o crescimento do espaço viário urbano con- para grandes congestionamentos.
juntamente com a renda tem uma tendência a
ser menor que o do volume do tráfego. Assim, a Essas influências claramente se sobrepõem e
menos que a utilização dos veículos seja muito interagem. Abstraindo a questão do tamanho da
restrita, a exemplo de Cingapura, é bastante cidade, esses fenômenos nos oferecem uma clas-
provável que os níveis de tráfego e congestio- sificação de tipos de cidade que abrange as ci-
namento aumentem com a renda. dades maiores (Tabela 2.1) e que, além disso,
explica o tipo de sistemas de transporte público
Dimensões e distribuição por tamanho. À adotados por elas. Por exemplo, em países de
medida que aumentam as dimensões da cidade, alta renda, há elevados níveis de motorização e
e particularmente, a densidade, ampliam-se as dis- congestionamentos, mas também é maior a ca-
tâncias médias das viagens, o nível de congestio- pacidade de garantir a operação de sistemas de
namento e o impacto ambiental do tráfego viário. transporte de massa sobre trilhos. Nos lugares
As megacidades apresentam alguns dos maiores em que houve um rápido crescimento, existe uma
problemas de pobreza e de transporte urbano. 4 menor predisposição de o desenvolvimento de
Tal fenômeno ocorre notadamente em países cujas transporte de massas acompanhar esse cresci-
capitais desempenham um papel dominante.5 mento. Já nas cidades em que o crescimento
populacional foi menor, e em particular nas anti-
História política. A forma das cidades mo- gas áreas socialistas, que padeceram da estagna-
dernas inevitavelmente reflete a transição his- ção na renda, a probabilidade de haver um siste-
tórica entre sistemas econômicos e sociais. As ma de transporte de massa é maior que os rendi-
diferenças mais aparentes são as existentes en- mentos poderiam sugerir. É necessário concen-
tre as cidades planejadas de ex-repúblicas so- trar nessas diferenças e nas influências que as
cialistas, onde as aglomerações urbanas apre- causam, quando se interpretam as discussões

sentam zonas residenciais adensadas e bem mais genéricas a seguir.

dispersas, servidas por transporte de massa;


e aquelas onde as forças de mercado desem- Impacto econômico de um
penharam um papel mais marcante na confi- transporte urbano precário
guração do uso do solo.6 As economias de tran- As pressões sobre os sistemas de transporte
sição, em particular, combinam uma crescente urbano se ampliam em grande parte dos países
taxa de motorização com uma capacidade fis- em desenvolvimento que estão em processo de

Transporte urbano e desenvolvimento das cidades 7

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crescimento. A propriedade e o uso de veículos Banco de Dados de Indicadores Urbanos Glo-
automotores crescem mais velozmente ainda bais de 1998, publicado pela UNCHS, cinco (Bu-
que a população. É comum nesses países as careste, Jacarta, Kinshasa, Lagos e Manila) apre-
taxas de motorização crescerem de 15% a 20% sentam um tempo médio de viagens de ida ao
ao ano. A distância média percorrida por veícu- trabalho de pelo menos 1 hora e 15 minutos.
lo também cresce em todas as cidades, menos
nas cidades maiores, com trânsito mais con- O aumento no PIB medido também é reduzido
gestionado. Tal aumento ultrapassa a capaci- pelos congestionamentos devidos a transpor-
dade de se incrementar o espaço viário, e o ní- te de cargas, atrasos e imprevisibilidade, difi-
vel de congestionamento de trânsito é o princi- culdades de conduzir os negócios, e sinais
pal impedimento ao funcionamento eficiente das crescentes de desarticulação do mercado de
economias urbanas em cidades de grande trabalho em algumas cidades grandes, como
porte e, especialmente, nas megacidades. São Paulo, Cidade do México e Manila. Tudo
isso acontece apesar de a motorização ainda
As velocidades das viagens decrescem e o am- estar em estágio relativamente embrionário na
biente de circulação de pedestres e veículos maior parte das economias em desenvolvimen-
movidos à força humana se deteriora. Nos dias to e de transição. A maioria desses países pos-
úteis, a velocidade média nos centros de Manila, sui menos de 100 carros por mil habitantes,
Bangcoc, Cidade do México e Xangai é igual a em comparação com 400 ou mais por mil nas
ou menor que 10 km/h; em São Paulo e Kuala economias mais ricas e industrializadas.
Lumpur, é igual a ou menor que 15 km/h. Esti-
ma-se que o congestionamento amplie os cus- A maior parte da poluição do ar originada pelo
tos operacionais do transporte público em 10% transporte, que não se reflete diretamente nas
no Rio de Janeiro e em 16% em São Paulo. Das estatísticas do PIB, também reduz a eficiência,
16 cidades em países em desenvolvimento com assim como o tempo não relacionado ao traba-
populações acima dos 4 milhões citadas no lho que é perdido em congestionamentos. A se-

Tabela 2.1. Categorização das cidades segundo algumas características

Renda/Taxas de motorização

Baixa Alta

Cingapura Ex-planificada
Alto
Bangcoc, Manila,
Dhaka Mercado
Hong Kong
Crescimento
populacional Samarkand, Almaty, Moscou, Varsóvia,
Ex-planificada
Bishkek Budapeste
Baixo
Praga, Buenos
Dacar, Nairóbi Mercado
Aires

Fonte: Autores.

8 Cidades em movimento: estratégia de transporte urbano do Banco Mundial

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gurança pública e a segurança de trânsito tam- na, o Brasil, o México e algumas economias de
bém vêm diminuindo em muitas grandes cida- transição do Leste Europeu têm taxas de mo-
des. Alguns desses impactos foram avaliados torização em relação à renda maiores que as
em termos monetários. verificadas nos países industrializados. Tailândia,
Filipinas, Chile e Coréia apresentam taxas nacio-
A Tabela 2.2 apresenta um resumo de algu- nais menores, mas as capitais de todos esses
mas estimativas de custo externos do trans- países são muito congestionadas e têm taxas

porte sobre pneus nos âmbitos nacional e re- de motorização muito mais elevadas que a mé-

gional. Estimativas recentes do Banco Mun- dia nacional (ao contrário do que ocorre na maior
parte das nações ocidentais industrializadas).
dial sugerem que o dano econômico total da
poluição do ar represente até 10% do PIB em
Portanto, os problemas das economias em de-
localidades poluídas como Bangcoc, Kuala
senvolvimento geralmente não parecem resultar
Lumpur e Jacarta.7 Em seis cidades de países
de uma motorização que ocorre em níveis mais
em desenvolvimento com uma população de
baixos de renda per capita ou em taxas de cresci-
mais de 50 milhões de habitantes (Mumbai,
mento econômico mais altas que as encontradas
Xangai, Manila, Bangcoc, Cracóvia e Santia-
na fase inicial do crescimento das nações indus-
go), o Banco Mundial estima que os custos
trializadas. Porém, há alguns pontos que aparen-
de emissões de partículas e de outros po-
temente diferem dos encontrados nos países
luentes (excluindo-se o chumbo) são equiva-
ricos quando estes passavam por estágios seme-
lentes a 60% do custo de importação da ga-
lhantes de desenvolvimento. São eles:
solina e a mais de 200% das despesas de im-
portação do diesel.8
• alta concentração da população nacional, ati-
vidade econômica e da própria motorização,
B. MOTIVOS DO
ou pouquíssimas cidades importantes com
DECLÍNIO DO DESEMPENHO
uma rápida expansão de seus limites e da
DO TRANSPORTE URBANO
sua população;

Efeitos a curto prazo • quantidade inadequada de infra-estrutura viária,


geralmente associada ao rápido crescimento
Supõe-se, por vezes, que em muitos países em
populacional; e
desenvolvimento o estado de deterioração do
transporte urbano surgiu devido à relação taxa • ajustes institucionais, fiscais e regulatórios mal
de motorização/renda ser maior que nas nações desenvolvidos, no âmbito municipal.
desenvolvidas. As evidências, contudo, não
apóiam tal suposição. Em termos de relação Dinâmica de longo prazo da
entre renda e motorização, os países em desen- estrutura econômica urbana
volvimento seguem um padrão semelhante ao
das nações ricas (ver Figura 2.1). Há, ainda, uma interação dinâmica de longo pra-
zo entre o transporte e o tipo da economia da
Muitos dos países em desenvolvimento seguem cidade. Os centros econômicos das cidades são
os mesmos padrões verificados na França, Rei- explicados pelas diversas formas de economias
no Unido, Japão e Espanha. Apenas a Argenti- de aglomeração, geralmente baseadas na indús-

Transporte urbano e desenvolvimento das cidades 9

Pag005a030 9 23.06.04, 18:34


Pag005a030
10
Tabela 2.2. Estimativas de custos externos do transporte sobre pneus em porcentagem do PIB nacional/regional

10
Terreno e Acidentes, Poluição Receita dos
País/Cidade Custos Congestio- usuários do
Ano Fonte estaciona- líq. de Subtotal Subtotal Outros Total
viários namento sistema
mento seguros Sonora Ar local GHGa Outras líquido
viário
(I) (II) (III) (IV) (V) (VI) (VII) (VIII) (IX) (X) (XI) (XII) (XIII) (XIV) (XV) (XVI)

EUA1 1989 WRI 1,64b 1,56 - 1,00 0,16 0,18 0,50 - 5,04 b 5,04 0,46 5,5
EUA2c 1990 NRDC 1,25b 0,43-1,74 0,19 1,71 0,05 2,09-3,83 0,07 5,69-8,84 b 5,69-8,84 0,78-2,61 6,47-11,45

EUA3 1991 Lee 1,76 2,41 - 0,24 0,19 0,73 0,26 5,59 0,88 4,71 0,87 5,58
início dos 0,30 0,60
CE1 ECMT 1,75 - 0,75 2,40 0,50 - 6,30 1,67 4,63 - 4,63
anos 1990
início dos 0,30
CE2 ECMT 1,49 - 0,75 1,20 0,15 0,47 - 4,36 1,67 2,69 - 2,69
anos 2000
RU 1993 CSERGE 0,24 - 3,03 0,46-1,49 0,41-0,49 3,12 0,02 - 7,28-8,39 2,60 4,68-5,79 - 4,68-5,79
Cid. do
1993 Ochoa 0,08 2,56 2,32d 0,64 5,60 5,60 5,60
México
Polônia 1995 ISD 1,14 - 0,30 1,60 0,10 0,30 - - 3,44 2,81 0,63 - 0,63
São Paulo 1990 IBRD - 2,43 1,11 - 1,55-3,18 - - - - 5,09-6,72 - 5,09-6,72
Buenos - 4,61-6,11
1995 FIEL 0,73 - 3,42 0,50-2,00e - 0,97 - - 5,62-7,12 1,01 4,61-6,11
Aires
Bangcoc 1995 Misc. - 1,00-6,00 2,33 - 2,56 - - 5,89-10,89 - 5,89-10,89 - 5,89-10,89

Santiago 1994 Zegras 1,37 1,92 1,38 0,94 0,15 2,58 - - 8,35 1,64 6,71 - 6,71

Cidades em movimento: estratégia de transporte urbano do Banco Mundial


Dakar 1996 Tractebel - - 3,37 0,16-4,12 - 5,12 - - 8,65-12,61 - - - 8,65-12,61

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- Não disponível.

Notas
a. GHG = Gases de efeito estufa (Greenhouse Gases).
b. Custos viários considerando os rendimentos dos usuários das vias públicas.
c. Carros apenas.
d. Indenizações brutas de seguros.
e. Calculado para toda a nação e sobre indenizações brutas de seguro.

Observação: na maioria dos casos, os custos de congestionamentos são calculados em comparação tanto com a velocidade de fluxo livre quanto com um desempenho "aceitável"
do tráfego, e não com um nível ""ótimo"" de congestionamento. Os valores calculados podem, portanto, superestimar o que seria mais econômico eliminar.

Fonte: Willoughbya.
Figura 2.1. Motorização e renda. Aumento do número de autos versus aumento
da renda per capita na França, Japão, Espanha e Reino Unido
(entre 1950 e 1995) e a posição relativa, em 1995, de países selecionados

500
Automóveis / 1000 hab

450

400

350

Rep. Checa
300

250

Polônia
200
Israel
Coréia

150
Argentina
Cingapura
Romênia México
100
Ucrânia Rússia
Brasil Hong Kong
Chile Maurício
50 Marrocos
Tailândia
Filipinas
0
0 2000 4000 6000 8000 10000 12000 14000 16000 18000 20000 22000 24000

PNB/Capita (US$ PPP – paridade de poder de compra - em 1995)

França (1951-95) Reino Unido (1951-95) Outros países (1995)

Japão (1956-95) Espanha (1954-95)

Fonte: Autores.

tria ou no comércio. Os que trabalham no cen- À medida que os congestionamentos dos cen-
tro escolhem morar em locais que exigem cus- tros urbanos e os rendimentos aumentam, as
tos de transporte mais elevados em troca de pessoas mostram maior disposição em pagar
menores custos de moradia (e maior disponibi- mais por espaço e comodidades. Assim, elas
lidade de espaço e comodidades), ao mesmo deslocam-se para mais longe, onde a terra é
tempo em que se amplia a distância entre casa mais barata e o movimento cotidiano mais fá-
e local de trabalho. cil. A área da cidade cresce. Por paradoxal que

Transporte urbano e desenvolvimento das cidades 11

Pag005a030 11 23.06.04, 18:34


pareça, a fim de evitarem enfrentar congestio- padas, para entrar em outros municípios que
namentos as pessoas mudam-se para lugares competem pela atração dos investimentos.10
afastados e se tornam gradativamente mais de-
pendentes de carro. Essa tendência se acen- Quando a oferta de emprego acompanha o
tua com os investimentos no aumento da ca- desenvolvimento residencial, cria-se o fenô-
pacidade de vias radiais e por inovações tec- meno da edge city (urbanização dotada de
nológicas que aumentam a velocidade e redu- todos os equipamentos e serviços, que não
zem os custos. depende do centro).11 Entende-se que a ex-
pansão urbana descontrolada incrementa os
Considerações semelhantes motivam as empre- custos públicos e privados de infra-estrutu-
sas. À medida que a cidade cresce e sua base ra por residência, enquanto drena a capaci-
econômica se diversifica, as empresas que ne- dade fiscal do centro tradicional, o que cau-
cessitam de mais espaço – em geral as compa- sa uma depauperação de sua infra-estrutura
nhias exportadoras envolvidas em modernas li- e um declínio dos serviços. No que diz res-
nhas de montagem de produção de tecnologia peito aos transportes, é senso comum afir-
– podem se mudar dos centros congestiona- mar que esse crescimento urbano aumenta
dos e de aluguéis altos, para áreas com meno- as distâncias percorridas (mesmo quando o
res custos de terreno e melhor acesso a portos trabalho é descentralizado) e a dependência
ou a sistemas viários intermunicipais, enquan- ao automóvel, ainda que não aumente o com-
to firmas comerciais e de serviços costumam prometimento do orçamento doméstico no
permanecer nos centros para acessar mais fa- transporte, os tempos de viagem ou os con-
cilmente a clientela. 9 gestionamentos em geral. Entretanto, o cres-
cimento urbano amplia o desencontro entre
Em inúmeros países ricos, esse fato já propor- os lugares de residência e de trabalho dos
cionou uma realocação de atividades intensi- pobres. Apesar dessas desvantagens, a
vas de movimento de cargas para localidades suburbanização parece inevitável nas cida-

periféricas. A existência de uma quantidade li- des que apresentam maior renda.12

mitada de importantes vias radiais de transpor-


te pode levar a padrões em forma de “estrela”. Nem todas essas características, contudo, se
Aparentemente existem diversos subcentros ao repetem no processo de desenvolvimento nas
longo de vias radiais, e onde estas cruzam com economias de transição e em crescimento. Em
anéis externos surgem novos nós de alta den- muitas cidades de nações ex-socialistas, este
sidade comercial. A despeito disso, o centro ve- tipo de ocupação por “saltos” fez parte do pla-
lho ainda sobrevive, retendo as atividades co- nejamento, com áreas periféricas de alta den-
merciais de mais alto valor. sidade cercadas por áreas sem ocupação e li-
gadas aos centros de emprego por sistemas
Nas economias mais ricas e industrializadas, a de transporte público de alta capacidade. En-
expansão urbana caracteriza-se por um tretanto, a nova expansão urbana descontro-
espalhamento ilimitado que ocorre a partir do lada tende a levar as moradias para mais lon-
núcleo central, com baixa densidade de ocupa- ge, distantes dos tradicionais eixos de trans-
ção, e que muitas vezes “pula” áreas não-ocu- porte público de alta capacidade.

12 Cidades em movimento: estratégia de transporte urbano do Banco Mundial

Pag005a030 12 23.06.04, 18:34


Em muitas das cidades em rápido desenvol- C. TRANSPORTE URBANO EM
vimento, é o pobre migrante de áreas rurais ESTRATÉGIAS DE DESENVOLVIMENTO
que vive em localidades periféricas. As políti- DAS CIDADES
cas de uso de solo podem até mesmo ir con-
tra a densificação da área interna. As locali- O processo de desenvolvimento estratégico
dades periféricas possuem uma renda muito varia de cidade para cidade. É provável que
baixa para serem auto-suficientes, uma vez ele exija: visão coletiva da cidade dividida en-
que seu desenvolvimento está associado com tre o governo municipal e os setores mais im-
um incremento no tempo de viagem e no or- portantes da sociedade civil; estratégia acor-
çamento doméstico. dada para pôr em prática essa visão; capaci-
dade técnica para converter estratégias em
Tanto do ponto de vista das pessoas quanto ações práticas; e sistemas fiscais e financei-
das empresas, esse deslocamento de ativi- ros capazes de mobilizar e alocar os recursos
dades para a periferia é um ajuste economi- necessários de forma eficiente (Quadro 2.1).
camente racional, pois melhora a acessibili-
dade às comodidades do local, no caso dos Nosso ponto de partida é a observação sim-
moradores, e aos mercados e fornecedores, ples de que a demanda de transporte não existe
no caso das empresas. Entretanto, quando por si, mas deriva da procura por bens de con-
se tomam decisões de mudança, nem as pes- sumo e serviços por seus consumidores e pelo
soas nem as firmas levam em conta os efei- uso de matérias-primas e produtos intermediá-
tos indiretos dessa mudança sobre os ou- rios usados na produção final do bem ou do
tros. Se os preços de transporte forem mais serviço. A implicação dessa afirmação é que
baixos que os custos reais (por não consi- os problemas de transporte têm dois tipos di-
derarem os efeitos ambientais ou os conges- ferentes de solução genérica. A primeira, dis-
tionamentos) ou se a infra-estrutura for ofe- cutida a seguir, envolve instrumentos internos
recida abaixo do custo em novas localidades ao setor de transporte, para torná-lo mais efi-
periféricas (porque as taxas de ligação às re- ciente. Ela pode envolver investimentos pesa-
des públicas e as taxas devido ao impacto dos em infra-estrutura, mas também exige
do empreendimento são muito baixas), a ci- melhorias na gestão da infra-estrutura, tornan-
dade se estenderá para além e mais rápido do-a mais produtiva.
do que é economicamente viável. Algumas
ações administrativas serão necessárias en- A segunda solução é operada nos setores que
tão para deter essa distorção. O planejamento geram a demanda pelo transporte. Aqui, desti-
da intervenção pode também ser necessário na-se uma maior atenção à localização das ati-
em pontos específicos, onde novos empre- vidades, conforme será discutido no item E.
endimentos industriais podem ter efeitos ad- Porém, existe uma série de outros impactos
versos e não taxados sobre a tranqüilidade estruturais resultantes do papel do transporte
das áreas residenciais, com a conseqüência no apoio ao desenvolvimento de outros setores
de que o mix de atividades (ou a proteção sociais, como saúde, educação etc. Conforme
ambiental das atividades mistas) esteja será apresentado no item F, uma política de
aquém do razoável. transporte urbano precisa ser integrada com

Transporte urbano e desenvolvimento das cidades 13

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ações em outros setores, não apenas no âmbito É evidente a necessidade de se oferecer uma ade-
do planejamento da atividade mas também nos quada rede viária básica e expandi-la na propor-
ajustes orçamentais do município. ção em que a cidade cresce. Desde o início de um
projeto de desenvolvimento urbano, deve-se ad-

D. ESTRATÉGIAS DE DESENVOLVI- quirir as faixas de domínio preferenciais ou facili-

MENTO PARA MELHORAR O tar sua posterior utilização para as futuras exten-

TRANSPORTE URBANO sões das principais vias arteriais. Essa ação es-
clarecerá, para todas as partes interessadas, a
forma geral da cidade no futuro e permitirá ao
Expansão da infra-estrutura viária
mercado imobiliário operar de forma mais efetiva
Com certeza, em muitos países em desenvolvimen- no apoio a padrões racionais de uso do solo. Além
to os altos níveis de congestionamento dão a im- disso, as características e a capacidade dessa
pressão de inadequação da infra-estrutura viária infra-estrutura precisam ser bem estruturadas, de
urbana. É comum se destacar, por exemplo, que acordo com a natureza e a densidade dos empre-
nas principais cidades asiáticas de 10% a 12% do endimentos planejados ou previstos. A utilização
espaço urbano são destinados a todas as formas da infra-estrutura de transporte para estruturar o
de faixas de domínio viário,13 valor muito aquém crescimento urbano é particularmente importante
dos 20% a 30% nas áreas urbanas dos EUA. em cidades secundárias.14

Quadro 2.1. Estratégias de desenvolvimento das cidades (CDS – City Development Strategies)

A CDS é uma nova ferramenta, introduzida no documento “Estratégia do Banco Mundial para o
Desenvolvimento e a Governabilidade Urbana” (World Bank Strategy for Urban Development and

Governance), que concentra a experiência dos técnicos do Banco Mundial e seus parceiros na cidade,
tomada como unidade de análise. Ela auxilia as cidades a fazerem um balanço de suas oportunidades e
patrimônio, a concentrarem-se em suas expectativas com relação ao futuro e a ligarem seus objetivos

às opções para melhorar sua posição competitiva.

A CDS não substitui planos diretores integrados, planos gerais de uso do solo ou mesmo planos de

investimento. Ao contrário, é um exercício de visão estratégica que ajuda a identificar metas e diretrizes
para a cidade, além de formar a base do planejamento do uso do solo, do transporte e de outras
necessidades setoriais. Por fim, presta-se ao estabelecimento de prioridades de políticas, alocações de

recursos e investimentos. Cidades como Bilbao, Rio de Janeiro, Sidney, Bangalore e Yokohama
conseguiram encaminhar com sucesso seu crescimento com esses planos estratégicos. Cada uma
delas empregou um processo aberto de planejamento participativo para o desenvolvimento urbano,

assegurando, assim, um melhor alinhamento e um mix mais eficiente de comprometimento de recursos


públicos e privados. O Banco Mundial e seus parceiros, apoiados pela Aliança das Cidades, estão
acompanhando mais de 50 cidades que preparam seus CDSs.

Fonte: Tim Campbell, Banco Mundial.

14 Cidades em movimento: estratégia de transporte urbano do Banco Mundial

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Comparações estatísticas simples devem, en- tal que os efeitos na redução dos congestiona-
tretanto, ser vistas com cautela. Apenas cerca mentos são muito menores que o previsto.
de 13% do espaço urbano é destinado ao sis-
tema viário em Londres (de uma média de 18% Essas afirmativas possuem várias implicações
do total do transporte) e os números em Paris e técnicas para a avaliação de investimentos em
em Moscou são um pouco mais altos. Existem infra-estrutura viária extra. Quando se leva em
diversos motivos que explicam esses valores conta o impacto econômico e ambiental da nova
relativamente baixos. Nas cidades européias, geração de tráfego, os benefícios atribuídos à
grande parte do espaço destinado para trans- redução dos congestionamentos causados pelo
porte por trilhos está no subsolo. A densidade trânsito existente são contrabalançados, até
da ocupação do solo também exerce uma influ- certo ponto, pelo benefício marginal das novas
ência decisiva no desempenho da rede de infra- viagens geradas. Da mesma forma, para se ava-
estrutura de transporte. liar a necessidade de capacidade adicional, de-
vem-se sempre considerar as possibilidades de
É igualmente muito importante a estruturação da incrementar a eficiência da infra-estrutura exis-
rede viária. Há a necessidade de se preverem a tente pela gestão do tráfego, de restringir o trá-
distribuição local do tráfego e os deslocamentos fego pela gestão da demanda e de transferir via-
de longa distância dentro das cidades e entre elas. gens do transporte individual para o público.
Essas duas funções não são muito compatíveis
entre si; uma certa quantidade de espaço viário Políticas e logísticas de
sempre terá um melhor desempenho se organi- transporte urbano de carga
zado hierarquicamente na tentativa de separar
funções. Algumas cidades, casos de Bangcoc e O transporte de carga atrai relativamente pouca
Manila, padecem da falta de uma estrutura apro- atenção na metodologia de planejamento do
priada de capacidade de distribuição local. Dessa transporte urbano no Ocidente, em especial por
forma, o elemento crítico ao desempenho do sis- contribuir relativamente pouco com os fluxos em
tema é a gestão e o uso do espaço destinado ao horário de pico, que são os principais gerado-
transporte, em vez da simples proporção do es- res de viagens e que condicionam tanto os in-
paço urbano destinado ao sistema viário. vestimentos físicos quanto a gestão do tráfego
como respostas aos congestionamentos. Entre-
Além disso, o fato de ser baixa a proporção do tanto, esse tipo de transporte tende a atrair aten-
espaço destinado às movimentações em uma ci- ção específica onde os veículos de carga afe-
dade ou megacidade demasiado congestionada tam a tranqüilidade de áreas residenciais.
não significa que ela possa solucionar os proble-
mas simplesmente abrindo novas ruas e aveni- A curto prazo, resolve-se a questão restringindo
das. Primeiramente, depois de a malha urbana ter o movimento de veículos de carga. A longo pra-
sido estabelecida, será gradativamente mais caro zo, a solução é controlar o zoneamento e o uso
e difícil do ponto de vista social ou ambiental im- do solo. Como conseqüência, a indústria leve e
por uma infra-estrutura viária extra. Em segundo as áreas de armazenamento tendem a se mudar
lugar, nos lugares em que o congestionamento re- para a periferia. Com a crescente importância dada,
prime a demanda, o aumento na capacidade pode em sistemas de logística integrada, a um tempo
acabar gerando uma quantidade a mais de tráfego de entrega confiável, além da natureza indepen-

Transporte urbano e desenvolvimento das cidades 15

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dente da indústria leve moderna, esse concen- de manufatura e distribuição. Um transporte
trado tratamento estratégico do movimento de confiável, tanto internamente entre cidades, como
cargas se volta a fluxos canalizados de forma nas conexões com as redes internacionais, é fun-
que sejam aceitos tanto pelos que estão damental para esse fenômeno.
prioritariamente preocupados com o congestio-
namento e o meio ambiente local, quanto pelos A maior parte das redes logísticas pertence ex-
interessados em um eficiente trânsito de merca- clusivamente ao setor privado, com freqüên-
dorias. Mesmo nas maiores cidades portuárias cia lideradas por empresas multinacionais. Mas
do mundo, quase sempre a mudança de instala- existem algumas importantes exigências exter-
ções de portos alterou os fluxos de tráfego de nas para o desenvolvimento dessas redes. As-
carga, normalmente dentro das cidades, para áre- sim, é preponderante um mercado de trans-
as externas a elas. porte doméstico aberto, com liberdade para a
integração modal, além de boas instalações
Considerações muito diversas se aplicam a portuárias e aeroportuárias. Isso precisa ser
inúmeras cidades em países em desenvolvi- apoiado por boas instalações de telecomuni-
mento. 15 É freqüente que os portos, a indús- cações. Todos esses elementos são encontra-
tria e os mercados consumidores permane- dos em economias em processo de rápida in-
çam em suas históricas localizações centrais. dustrialização; sua ausência, ao mesmo tem-
As vias nessas áreas geralmente são estreitas po, é visível nas economias estagnadas. Des-
e movimentadas, o que exige o uso de maior sa forma, o crescimento das cidades depende
número de veículos menores no transporte não apenas das providências que possam ser
de carga, inclusive em variadas situações, tomadas no âmbito municipal mas também do
veículos não-motorizados muito pequenos. apoio de um governo nacional comprometido
A infra-estrutura da periferia, que atrai ativi- com a liberalização dos movimentos de carga.
dades intensivas de carga para fora dos cen-
tros das cidades de países ricos, é menos de- Ainda assim, se fazem necessárias algumas
senvolvida. Assim, os veículos de carga res- importantes exigências para o crescimento
pondem por uma maior parcela dos fluxos de econômico no âmbito municipal. O planejamen-
tráfego urbano sobre pneus, cujo desempe- to do desenvolvimento, apoiado pelo controle
nho tende a ser pior, e a percepção de seu do uso do solo, pode estimulá-lo tanto em re-
impacto nos congestionamentos e no ambi- lação às ligações com o transporte externo
ente tende a ser maior. quanto com os mercados domésticos de tra-
balho, o que evita congestionamentos locais e
Muitos dos bem-sucedidos países em desenvol- impactos polêmicos no meio ambiente. Um
vimento conseguiram um rápido crescimento por bom exemplo dessa abordagem de planeja-
meio do desenvolvimento industrial focado nas mento é encontrado em Curitiba, Brasil. A pro-
exportações. Tal crescimento foi inicialmente teção efetiva do ambiente urbano contra os
baseado na exploração de mão-de-obra barata. impactos do tráfego portuário e industrial, por
Porém, à proporção que cresce a renda, o de- meio da combinação da infra-estrutura viária
senvolvimento depende da qualidade da força com políticas de localização industrial, é tam-
de trabalho e de sua habilidade de participar, de bém uma das características mais notáveis do
maneira eficiente e flexível, dos sistemas globais sistema de planejamento holandês.

16 Cidades em movimento: estratégia de transporte urbano do Banco Mundial

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Muitas cidades grandes desenvolveram suas ante licitação pública. Mas esse recurso de-
riquezas a partir de atividades comerciais e in- manda uma estrutura legal e regulatória cla-
dustriais. Mais uma vez, a combinação de um ra, bem como uma efetiva capacidade de pla-
ambiente comercial liberal com boas redes in- nejamento público e de contratação. A estru-
ternas de transportes e telecomunicações de- tura legal é oferecida pela legislação nacio-
sempenha um papel fundamental na atração nal, ao passo que o planejamento e a contra-
das cidades aos negócios internacionais. tação são essencialmente uma responsabili-
dade local, o que torna o sucesso bastante
Papel do setor privado dependente da forma como esses acordos se
relacionam com o restante da estratégia de
Em muitos países, a responsabilidade sobre o
desenvolvimento da cidade.
transporte urbano vem sendo transferida para as
cidades. Nesse processo de descentralização, as Muitos municípios nutrem expectativas de que
responsabilidades dos municípios acabam se ex- a capacidade de infra-estrutura de transporte
pandindo para além dos repasses intergo- também possa ser financiada pela iniciativa pri-
vernamentais de recursos financeiros. Apenas vada. Em muitos casos, houve sucesso na
uma pequena parcela da verba necessária pode privatização ou concessão dos serviços de ele-
vir de agências multilaterais ou bilaterais.16 As- tricidade, água e telecomunicações, e acredi-
sim, as cidades precisam alargar sua base finan- ta-se que o modelo de financiamento a ser se-
ceira, a fim de poderem financiar a infra-estrutu- guido para o sistema viário e sistemas de trans-
ra de que precisam, além de apoiar os objetivos porte de massa possa ser o mesmo. É certo
sociais que se buscam no controle das opera- que em muitos países a concessão de algu-
ções de transporte. Como conseqüência, mas vias expressas e estradas de ferro urba-
gradativamente procuram pelo setor privado nas já existentes foi realizada com sucesso (ver
como fornecedor de instalações e serviços. capítulo 7). Porém é mais difícil de se obter fi-
nanciamento privado para infra-estrutura nova.
Até onde se sabe sobre serviços de transporte,
estima-se que pelo menos 80% de toda a pres- No setor viário, o campo de ação para se ob-
tação de serviços de ônibus no mundo sejam de ter financiamento privado por meio de pedá-
propriedade e operação privadas, mesmo quan- gios é restrito pela necessidade de se limitar
do executada por particulares para clientes do o acesso à via. E, de qualquer maneira, a pro-
setor público. O ônus de financiar o material ro- porção da rede que pode ser assim financia-
dante e, em menor grau, a infra-estrutura de apoio da é relativamente pequena. Sistemas de “pe-
é, portanto, transferido para o setor privado, que dágio sombra” foram desenvolvidos para am-
se sustenta pela cobrança de tarifas. Porém, exis- pliar o campo de ação da iniciativa privada,
te uma preocupação crescente com os proble- mas a experiência é, até o momento, limita-
mas da queda na qualidade do serviço em mui- da, e, quase sempre, os custos desses siste-
tos regimes desregulamentados. mas recaem sobre o orçamento.

Conforme discutido no capítulo 7, alguns des- Com relação aos sistemas urbanos de trans-
ses problemas podem ser resolvidos eficaz- porte sobre trilhos, o financiamento exclusi-
mente com a concessão dos serviços medi- vamente privado ainda não deu certo em ne-

Transporte urbano e desenvolvimento das cidades 17

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nhum país em desenvolvimento (ainda que o E. ESTRATÉGIAS PARA A MUDANÇA
sistema BTS, de Bangcoc, possa mudar essa ESTRUTURAL: PLANEJAMENTO DO
conclusão). As dificuldades financeiras sur- USO DO SOLO E DOS TRANSPORTES
gem em parte das baixas tarifas cobradas pelo
uso do disputado e congestionado espaço Na maioria dos países, os transportes locais apre-
viário. Porém dificuldades operacionais sig- sentam desempenho melhor e custos menores
nificativas foram vivenciadas em cidades nas cidades menores do que nas grandes cida-
como Kuala Lumpur, Manila e Bangcoc, em vir- des. Em boa parte das economias em desenvol-
tude do fracasso em se integrarem eficazmen- vimento, das quais a Tailândia é um exemplo ex-
te os sistemas privados dentro de estratégias tremo, a predominância da capital é tamanha que
abrangentes de transporte urbano e desenvol- essas diferenças se tornam muito evidentes. Es-
vimento. Essas questões são discutidas mais tratégias estruturais para aprimorar os transpor-
profundamente nos capítulos 8 e 10. tes devem, assim, se concentrar na distribuição
das atividades entre as cidades – particularmente
Não há a intenção, com esses exemplos, de pela desconcentração planejada – ou na distribui-
desestimular a crescente participação do setor ção dentro das cidades por meio do planejamen-
privado no financiamento da infra-estrutura de to do uso do solo e controle do desenvolvimento.
transporte urbano. Existem, porém, algumas
observações a serem feitas sobre os requisitos Desconcentração
que levam ao sucesso na utilização do financia- Uma estratégia atraente consiste em limitar a
mento privado. Em primeiro lugar, deve-se evi- expansão das principais cidades pela promo-
tar o financiamento puramente oportunista. A ção consciente do desenvolvimento de cidades
não ser que os empreendimentos privados se médias e pequenas. Reino Unido e França ado-
adaptem a um plano estrutural geral, eles po- taram políticas de controlar suas capitais, esti-
dem impor despesas eventuais, imprevistas e mular o crescimento das províncias e o desen-
por vezes significativas, ao orçamento público. volvimento de novas cidades periféricas.
Em segundo lugar, deve-se prestar muita aten-
ção ao projeto do próprio contrato, a fim de as- Da mesma forma, a China buscou políticas efi-
segurar que sejam efetivamente conciliados os cazes que desestimulassem os migrantes ru-
objetivos da estratégia de desenvolvimento rais a irem para as cidades litorâneas em cres-
municipal com as exigências financeiras dos cimento. E a limitação do crescimento das ca-
financiadores privados. Em terceiro lugar, as ci- pitais em nome de condições intoleráveis de
dades devem considerar cautelosamente suas transporte foram discutidas até mesmo para
prioridades para financiamento privado a fim de uma cidade com apenas 2 milhões de habitan-
fortalecer seu acesso a crédito tanto de merca- tes, como Nairóbi.17 Considerando os proble-
dos de capitais nacionais quanto internacionais. mas do transporte de muitas cidades grandes,
Todas essas considerações destacam a neces- é tentador entender o crescimento urbano des-
sidade de integrar o financiamento privado à centralizado como a solução.
infra-estrutura de transporte com uma estraté-
gia de desenvolvimento urbano, seja por meio Existem, contudo, dois problemas principais
de planejamento físico ou financeiro. em relação à estratégia de atenuação dos

18 Cidades em movimento: estratégia de transporte urbano do Banco Mundial

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problemas dos transportes nas megacidades. Planejamento e gestão do
Em primeiro lugar, nem a magnitude das eco- uso do solo urbano
nomias de aglomeração ou das externalidades
ambientais são claras e suficientemente com- Podem ser caracterizadas duas abordagens ex-
preendidas para possibilitar qualquer julgamen- tremas para incrementar a estrutura das ativida-
to absoluto sobre aonde pode chegar e com des dentro das cidades.20 Os planejadores urba-
qual velocidade pode ser forçada a descon- nos tendem a definir sua forma urbana preferida,
centração. Além disso, as tentativas de se de- ainda que baseados em longas consultas e con-
ter a concentração, tanto por restrições ao uso siderações sobre a demanda de transporte, in-
do solo e ao desenvolvimento, quanto forçan- corporada a um plano estrutural. Essa prática
do a localização fora das megacidades, tive- estabelece a estrutura física necessária para as
ram impactos limitados ou benefício dúbio.18 forças do mercado, para investimentos do setor
Muitas autoridades das capitais se mostram re- privado e programas do setor público voltados a
ticentes quanto ao seu apoio a essas políticas e alterações e ao crescimento da cidade. Os pla-
tendem a resistir até mesmo à dispersão de al- nos podem ser indicativos e passivos ou podem
gumas atividades do governo federal. ser ativamente buscados por meio de investi-
mentos do poder público em transporte e
Dados esses questionamentos, provavelmente revitalização urbana. Os economistas, ao con-
é melhor concentrar na utilização de políticas trário, tendem a se concentrar na aplicação de
macroeconômicas que permitam aos mercados critérios eficazes a cada decisão política, sem
um trabalho mais eficaz na localização das ati- considerar o resultado estrutural.
vidades, em vez de se comprometer com um
pesado redirecionamento administrativo da ati- Nenhuma abordagem é suficiente por si só. A
vidade econômica. Aparentemente, o protecio- completa internalização das externalidades, dis-
nismo e a independência econômica reforçam pensando a necessidade de qualquer interven-
a predominância das capitais. Os mercados ção de planejamento, não foi alcançada nem
abertos criam uma condição mais equilibrada mesmo nos Estados Unidos, a mais sofisticada
entre a industrialização do centro e da periferia, das economias de mercado. Além disso, a
e entre as atividades rurais e urbanas. longevidade das grandes infra-estruturas é tal
que a análise financeira convencional desconta
A qualidade dos transportes e das comunicações os efeitos em boa parte de sua vida útil. Por ou-
entre as cidades também pode contribuir para isso. tro lado, indubitavelmente, o planejamento fun-
Por exemplo, estima-se que um aumento de 1% ciona melhor se apoiado por incentivos econô-
da parcela do PIB gasta pelo governo em investi- micos, em vez de trabalhar contra eles. Assim, é
mentos nesses setores associa-se a uma redu- aconselhável observar a eficácia de instrumen-
ção de 10% na primazia da capital, ou seja, as tos administrativos e de mercado na busca de
barreiras ao comércio interno reforçam esta situ- uma estratégia para o uso do solo e o transporte.
19
ação. Da mesma forma, a retirada dos subsídios
à megacidade – incluindo aos transportes – pode A possibilidade de manipulação do uso do solo
reduzir as dimensões da localidade sem conse- urbano de acordo com os objetivos da política
qüências sociais adversas. de transporte foi recentemente incorporada ao

Transporte urbano e desenvolvimento das cidades 19

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argumento ambiental pró-adensamento, com O controle efetivo do uso do solo exige, acima
base no fato indiscutível de que o consumo per de tudo, a disposição e a capacidade de anteci-
capita de petróleo nas cidades tem uma gran- pação no ato de planejar. Uma das principais
de correlação com a densidade da área urbana características das cidades vitoriosas na admi-
21
como um todo. Os que defendem esse ponto nistração da relação entre o transporte e o uso
de vista argumentam que a redução da densi- do solo, como Curitiba, no Brasil, Zurique, na
dade aumenta as distâncias percorridas, torna Suíça, e Cingapura, é a existência prévia de um
menos viável o transporte público, estimula um plano integrado de uso do solo e estrutura de
elevado uso do automóvel particular e a depen- transporte, apoiado pela implementação de uma
dência a ele, gerando, portanto, um maior im- ampla série de políticas setoriais. Em muitos pa-
pacto ambiental per capita. Esses analistas des- íses, tal característica foi prejudicada pela falta
tacam, ainda, os efeitos adversos de se tornar de instituições adequadas e de consistente li-
dependente do automóvel, em especial no caso derança política no âmbito metropolitano.
dos que não dispõem de acesso a carros parti-
culares e se encontram progressivamente ex- As tentativas até aqui bem-sucedidas de trans-
cluídos das atividades econômicas e sociais. ferir experiência no planejamento estratégico
e desenvolvimento urbano de Zurique a
Em sua forma mais simples, esta política foi Kunming, China, por meio de acertos combi-
posta em xeque pelo fato de o consumo de nados, tiveram o apoio ativo dos governos fe-
energia ser apenas um elemento, não sendo derais suíço e chinês.23 O planejamento da es-
apropriado concentrar-se na redução de seu trutura também precisa ser apoiado, no mo-
uso, independentemente dos efeitos em ou- mento da sua implementação, por diretrizes que
tros aspectos da qualidade de vida (em parti- relacionem a natureza das atividades em de-
cular na quantidade de espaço residencial por senvolvimento numa dada localidade às insta-
pessoa).22 Além disso, também revelou ser um lações de transporte disponíveis. Na Holanda,
terreno extremamente difícil para implemen- as diretrizes nacionais foram estabelecidas para
tação de políticas, mesmo em sofisticados sis- estimular essa consistência entre planejamen-
temas de governo. Muitas evidências compro- to do uso do solo e do transporte (Quadro 2.2).
vam que, onde as pessoas tiveram liberdade
para escolher os lugares em que queriam mo- Uma segunda exigência essencial é que haja a
rar, a suburbanização continuou na proporção necessária capacidade técnica para desenvol-
do aumento da renda, independentemente de ver um plano que seja abrangente e internamen-
políticas de planejamento de uso do solo. Esse te consistente. Na falta de uma política espacial
fenômeno mudou os rumos da pesquisa, para internamente consistente e integrada, os inves-
a obtenção de uma melhor compreensão das timentos em infra-estrutura e as regulamenta-
determinantes comportamentais e transferiu a ções quase sempre funcionam com objetivos
ênfase da política para outros elementos, como cruzados. Por exemplo, em algumas cidades na
o mix de uso do solo, a estrutura e a qualidade Índia, dá-se atenção a que se evitem congestio-
do transporte público, elementos que clara- namentos em áreas já construídas, bem como à
mente refletem as preferências individuais nas necessidade de se oferecer mais espaço para
opções de viagem. estacionamento no centro da cidade, ao mes-

20 Cidades em movimento: estratégia de transporte urbano do Banco Mundial

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Quadro 2.2. Adequando as características dos lugares às demandas dos usuários

Na Holanda, utiliza-se um sistema denominado ABC para adequar as características dos vários usos do
solo às das redes de transportes. Localidades e atividades são classificadas pelo governo federal de

acordo com suas características de geração de tráfego e com suas necessidades de acesso por transporte
público e/ou privado sobre pneus. A distinção entre as localidades deve refletir o planejamento do transporte
público e as restrições ao estacionamento nos locais A e B, implementadas na região ou no município.

Essa abordagem pede um controle hierárquico para evitar que a concorrência entre jurisdições
vizinhas acabe por minar as alocações funcionais, bem como ações paralelas de financiamento ao

transporte público, para prevenir que os novos loteamentos residenciais se tornem dependentes do
automóvel. Ela conseguiu efeitos significativos em áreas diretamente controladas pelo governo nacional.
Vindo de sedes dispersas espalhadas pelo país, o Ministério da Habitação, Planejamento Físico e

Meio Ambiente centralizou suas atividades em um novo edifício vizinho à estação ferroviária central de
Haia. A medida resultou em uma dramática queda no uso de automóveis para o trabalho, de 41% para
apenas 4%, enquanto as viagens ferroviárias a trabalho aumentaram de 25% para 57%. O uso de

ônibus e bonde passou de 9% para 20%. Aparentemente, as autoridades de escalões inferiores


implementaram o sistema com diferentes graus de comprometimento. No entanto, esse sistema
indubitavelmente contribuiu para sustentar a participação do transporte público nas viagens para

localidades administrativas, de escritórios e de educação, ao mesmo tempo em que garantiu um bom


acesso do transporte sobre pneus a instalações comerciais e industriais que precisavam dele.

Fonte: NEA. Relationship between Urban Land Use Planning, Land Markets, Transport Provision and the Welfare of

the Poor. 2000. Documento de tópicos preparado para o World Bank Urban Transport Strategy Review Review, que

pode ser acessado do site do Departamento de Transportes do Banco Mundial (World Bank Transport) no endereço:

www.worldbank.org/transport.

mo tempo em que se desenvolvem áreas verdes do desenvolvimento, servindo de apoio consis-


“suburbanas” (Quadro 2.3). Uma política mais tente aos objetivos do planejamento. Por exem-
consistente deve deixar que a provisão de espa- plo, muitas cidades indianas adotaram um
ço para estacionamento seja uma atividade pri- baixíssimo coeficiente de aproveitamento (FAR,
vada, ditada pelo mercado. Essa atitude mudaria floor area ratio) nas áreas centrais, que não so-
os custos relativos do transporte público e do mente restringe a capacidade de os incor-
privado e poderia melhorar a divisão modal entre poradores construírem edifícios de escritórios e
essas duas categorias. lojas nos lugares onde existe uma maior deman-
da, por exemplo no centro comercial e financeiro
Uma terceira exigência para um planejamento efe- (CBD, central business district) da cidade e no
tivo da interação entre transporte e uso do solo é entorno dos nós da rede de transporte, como
a habilidade em se implementar controles coe- também empurra as novas construções resi-
rentes do uso do solo, do transporte público e denciais para a periferia. Da mesma maneira,

Transporte urbano e desenvolvimento das cidades 21

Pag005a030 21 23.06.04, 18:34


a imposição de taxas de ocupação e recuos ina- financiar uma infra-estrutura aprimorada, a fim
dequados tende a preservar uma política equi- de acomodar novas categorias de uso do solo
vocada de subutilização de espaços, em com- e densidades.
paração com uma política que enfatiza o espaço
público aberto. Mesmo quando efetivamente re- Qualquer diminuição nos custos unitários dos trans-
forçadas, caso de Seul, Coréia, as políticas de portes terá a tendência de reduzir a densidade, pro-
cinturão verde tendem a exercer uma grande mover a expansão dos limites da cidade, separar
24
pressão para elevar o preço da habitação. os diversos usos do solo e, possivelmente, aumen-
tar o gasto total no transporte e o uso de recursos
Papel dos mercados nesse setor (inclusive combustível). Se os custos
na distribuição do uso do solo de transporte não forem adequadamente cobra-

Mesmo no caso de um planejamento admi- dos – quer seja pelo uso do sistema viário, estacio-

nistrativo, as tendências e os valores de mer- namento ou transporte público – a expansão urba-


cado precisam ser considerados na imple- na será acentuada na mesma medida. Os limites
mentação. O novo desenvolvimento só pode urbanos e cinturões verdes podem limitar essa pres-
acontecer quando as regulamentações o per- são por um determinado período, mas podem ser
mitem, quando os custos dos negócios imo- “pulados” sem que isso necessariamente leve ao
biliários são baixos e quando o município tem estabelecimento de cidades restritas a seus limi-
a disposição e a capacidade de redesenhar e tes, com equilíbrio entre emprego e habitação.

Quadro 2.3. Consistência interna no planejamento

Em Bangalore, Índia, as regulamentações do uso do solo impedem o adensamento e a criação de novos


espaços para escritórios no centro da cidade. Entretanto, a cidade planeja um grande investimento em

um sistema de transporte leve sobre trilhos cuja viabilidade econômica depende da criação de novos
empregos no centro comercial e financeiro (CBD, central business district) atual, e, portanto, na construção
de novos espaços para escritórios. Ao mesmo tempo, novos pólos tecnológicos vêm sendo construídos

em distantes áreas suburbanas (fora do alcance das linhas de transporte leve sobre trilhos), na tentativa
de se criarem pontos com infra-estrutura e serviços adequados, enquanto o centro da cidade vai se
deteriorando. No Plano Revisado de Desenvolvimento Abrangente para Bangalore em 2011 está prevista

a implantação de três anéis viários concêntricos, que contribuiriam mais tarde para a dispersão de
empregos. A questão principal é a inconsistência entre os vários projetos. Isso significa dizer que a
avaliação de cada um deles depende da prioridade estratégica que é dada ao outro.

Problemas semelhantes acontecem em Ahmedabad, onde a imposição de baixas taxas de ocupação


(FSI, floor space index) no centro comercial e financeiro (CBD, central business district) evita a renovação

dos edifícios de melhor localização, o que contribui para a fuga das atividades para os subúrbios.

Fonte: Bertaud, A. 1999. “Bangalore Land Use Issues.” World Bank, Washington, DC.

22 Cidades em movimento: estratégia de transporte urbano do Banco Mundial

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Uma abordagem eficiente de estabelecimento • Substituir os tipos existentes de títulos, que, com
de preços para a estrutura urbana busca, tanto freqüência, oferecem apenas direitos restritos,
quanto possível, refletir os custos – dos trans- pelo título pleno de propriedade, firmado em um
portes e da ocupação da terra – nos preços e per- registro único e aberto com informações sobre
mitir que as preferências individuais sobre o uso penhoras, hipotecas, amortizações etc.
do solo conciliem os gostos variados com relação
• Incorporar, nas taxas de ligação às redes públi-
ao espaço e às demais formas de consumo.
cas locais e nas taxas cobradas em virtude do
impacto da infra-estrutura principal, o custo total
Existem limitações importantes a essa abordagem.
de implantação da infra-estrutura de apoio.
Entendendo que as principais distorções vêm dos
preços subdimensionados dos impactos • Converter os controles existentes do uso do solo
ambientais e dos congestionamentos, exige-se a em um sistema transparente de zoneamento
quantificação desses efeitos, em um alto nível de e de controle das construções, sensível aos
desagregação, acompanhado por um mecanis- sinais da demanda.
mo de cobrança que permita implementar uma po-
• Eliminar os obstáculos à reciclagem de ter-
lítica de preços. O mesmo se aplica à internalização
ras públicas, principalmente nas ex-repúbli-
dos “custos da expansão descontrolada” nas ta-
cas comunistas, onde é freqüente que os di-
xas de desenvolvimento do solo. Por fim, é neces-
rigentes das empresas e os funcionários de
sário que se trate das implicações sobre a
governos locais evitem a adjudicação de ter-
redistribuição do mecanismo de cobrança.
ras industriais em localidades importantes.

Mesmo que essas dificuldades excluam a pos- • Ampliar e aprofundar o apoio do mercado fi-

sibilidade de uma confiança exclusiva nas for- nanceiro à habitação, concentrando nos gru-
ças de mercado, ainda assim é sensato que se pos que não conseguiriam acomodações ade-
tente melhorar a operação dos mercados de ter- quadas de outra maneira.
ras.25 Nas nações em desenvolvimento, há uma Para que se evitem distorções do uso do solo, as
extensa agenda de providências necessárias regulamentações também devem ser revisadas.
para facilitar a mudança do uso do solo, volta- Os padrões legais exigidos para o desenvolvi-
do para a demanda, incluindo: mento das construções e do terreno, incluindo
tamanho mínimo de lotes, recuos e provisão de
• Esclarecer e registrar os direitos de proprie-
espaço para estacionamento, devem refletir a
dade para gerar escrituras definitivas, pro-
disponibilidade e o preço da terra. As regula-
porcionar uma base de investimentos e em-
mentações precisam ser efetivamente fiscaliza-
préstimos e possibilitar transferências de pro-
das. O que se deve fazer é reduzir as distorções
priedade entre os donos.
de mercado, resultantes da excessiva competi-
• Estabelecer procedimentos para uma adjudi- ção entre as jurisdições, por meio de padrões
cação veloz das invasões de terra e aquisições nacionais que limitem nos governos municipais
informais, e para a atribuição dos direitos de a capacidade de ceder favores especiais (como
propriedade, especialmente nas cidades onde anistia de impostos ou um relaxamento excepci-
a provisão e construção de residências acon- onal das regulamentações) que visem atrair in-
tecem no setor informal. vestidores de outras jurisdições.

Transporte urbano e desenvolvimento das cidades 23

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A política de preços do setor público e as práti- lores cheios de mercado, e as redes públicas pre-
cas de tributação são, quase sempre, a fonte des- cisam estabelecer taxas de ligação que reflitam
sas distorções. As vendas e aluguéis de áreas os custos reais, em vez de médias de todo o
pertencentes ao poder público ou por ele sistema, sendo as isenções tratadas e financia-
urbanizadas devem sempre acompanhar os va- das de modo específico.

Quadro 2.4. Mercado e integração do uso do solo e do transporte: o desenvolvimento

de Tama Garden City

O projeto de desenvolvimento de Tama Garden City é considerado por muitos como modelo de integração
entre uso do solo e sistema de transporte. Promovido pela companhia ferroviária Tokyu, ele foi criado para

transformar uma vasta área montanhosa e esparsamente habitada em uma comunidade com cerca de
cinco mil hectares e meio milhão de moradores, além de visar à construção de uma ferrovia com 22 km de
extensão (a linha Den-en Toshi) que cruza essa região recém-desenvolvida e a liga ao centro de Tóquio. A

primeira fase de construção da linha (14,2 km) foi terminada em 1966, seguida por uma segunda (5,9 km),
iniciada em 1967 e encerrada em 1984. Os custos totais de construção foram de 22 bilhões de ienes, 50%
financiados por empréstimos comerciais e o restante, pelo Banco de Desenvolvimento do Japão. Não foi

fornecido subsídio governamental algum. Ao final da implantação, foram reorganizadas as linhas de ônibus,
em grande parte operadas pela Tokyu, no intuito de prestar serviços alimentadores para os usuários dos
trens. Entre 1959 e 1989 foram urbanizados perto de três mil hectares para uma população de 440 mil

habitantes. No ano de 1994, a linha Den-en Toshi transportou cerca de 729 mil usuários por dia.

Uma das principais características deste projeto foi o uso do conceito de “reajuste do solo”, no intuito de

agrupar as glebas necessárias à acomodação dos trilhos e desenvolver o mercado imobiliário. Em vez de
meramente adquirir todos os terrenos, a Tokyu organizou os proprietários de terrenos para que formassem
uma cooperativa a qual consolidasse as propriedades, promovesse sua reurbanização sem transferência

de posse e retornasse aos proprietários lotes menores, mas totalmente ligados às redes de serviço público.
Uma característica peculiar desse projeto foi que a Tokyu assumiu toda a construção sem onerar as
cooperativas nas obras de reurbanização; em troca, a empresa adquiriu os lotes reservados para habitações

depois de terminado esse processo. O sucesso da primeira fase de reajuste acelerou a formação de
cooperativas, o que levou a uma urbanização em grande escala, em um período de tempo relativamente
curto. A Tokyu e empresas subsidiárias promoveram ativamente e de várias maneiras a urbanização da

área, visando aumentar a população local e a ocupação dos trens, o que incluiu a venda de terrenos, a
construção de habitações, a incorporação e a atração de shopping centers e o convite a escolas.

Fonte: Padeco. 2000. Study on Urban Transport Development. Documento de tópicos preparado para o World Bank

Urban Transport Strategy Review, que pode ser acessado do site do Departamento de Transportes do Banco Mundial

(World Bank Transport) no endereço: www.worldbank.org/transport.

24 Cidades em movimento: estratégia de transporte urbano do Banco Mundial

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Os custos da infra-estrutura precisam ser embu- por aqueles em situação relativamente melhor. E
tidos no preço do terreno por meio de taxas é fundamental a existência de mecanismos de
transparentes cobradas devido ao impacto da infra- captação, em nome do bem público, dos aumen-
estrutura ou por obrigações em espécie. É neces- tos do valor da terra resultantes de investimen-
sário que os construtores cubram os custos da tos em infra-estrutura pública.
infra-estrutura da vizinhança e todas as neces-
sárias expansões de equipamentos públicos, de F. COORDENANDO POLÍTICAS PARA
forma a preservar os níveis de serviço em áreas, O SETOR DENTRO DE ESTRATÉGIAS
como bombeiros e delegacias de polícia, rede de DE DESENVOLVIMENTO DAS CIDADES
águas pluviais, escolas, sistema viário e pontos
de ônibus.26 Em geral, essa abordagem exige um O fato de o transporte possuir uma demanda
substancial esforço de planejamento do setor resultante de outras demandas tem implicações
público. Contudo, quando o governo oferece uma que não estão confinadas ao âmbito da estru-
estrutura que facilita a atuação da iniciativa priva- tura espacial urbana. Existem também impor-
da, esta pode ser estimulada a assumir um proje- tantes implicações devidas não só à formula-
to para o desenvolvimento integrado de transpor- ção de uma série de políticas setoriais sociais
te e uso do solo (Quadro 2.4). como também a acordos financeiros municipais.

Assim, apesar de um livre mercado de terrenos


Políticas setoriais sociais
aumentar a eficiência com que o uso do solo é
alocado e ajustado a condições econômicas variá- A prestação de serviços de saúde é dominada
veis, existe uma potencial tensão entre as opera- pelo poder público na maioria dos países. Quer
ções desse mercado e o desejo de concentrar em seja um serviço de responsabilidade nacional ou
políticas de transporte que beneficiem os pobres. local, em geral a autoridade local de saúde goza
Os investimentos em transporte alteram a estrutu- de um alto grau de independência das demais
ra de valores dos terrenos. Se houver uma forte autoridades municipais. Isso pode ter inúmeros
competição pelo uso do solo e a posse da terra efeitos adversos. Em primeiro lugar, as decisões
estiver concentrada nas mãos de poucos, o preço sobre o tamanho e a localização de hospitais e
dos aluguéis aumenta e as benesses das melhorias clínicas tendem a ser tomadas em nome da re-
no transporte beneficiam mais os ricos donos de dução de custos do setor ou do aprimoramento
terrenos do que os pobres ocupantes. da qualidade dos serviços prestados. As consi-
derações sobre acessibilidade às instalações,
Investimentos concentrados em transporte, por tanto de pacientes quanto de visitantes, geral-
meio desse processo, podem simplesmente mente têm um peso menor.
afastar os pobres para regiões mais distantes e
baratas. Esse potencial de redistribuição per- Em segundo lugar, mesmo em países em que, a
versa, melhor discutido no próximo capítulo, exemplo de Bangladesh, é bastante grande o
enfatiza a necessidade de o transporte ser par- ônus dos acidentes de trânsito sobre as insta-
te de uma abrangente estratégia de desenvolvi- lações de saúde, aparentemente se dá pouca
mento urbano, a fim de impedir que os benefí- importância ao planejamento de estratégias
cios dessa melhoria sejam usufruídos somente médicas que aprimorem a disponibilidade de

Transporte urbano e desenvolvimento das cidades 25

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serviços médicos in situ ou à combinação de Atividades administrativas do setor público
interesses setoriais que permita privilegiar a se- podem ser utilizadas como um setor de ponta,
gurança de trânsito. particularmente nas capitais onde o funciona-
lismo público é concentrado. Por exemplo, mu-
No setor educacional, existe uma quantidade ain- dar as atividades públicas do antigo bairro cen-
da maior de questões. A localização das instala- tral de Mumbai para novas localidades na pe-
ções é geralmente o menor dos problemas, ape- nínsula pode prestar uma importante contribui-
sar de, em localidades como Santiago, Chile, a com- ção ao aprimoramento da situação do trans-
binação de políticas escolares liberais com a loca- porte no centro velho.
lização das melhores escolas em áreas de renda
mais elevada exerce uma demanda considerável
Implicações do planejamento
sobre o sistema de transporte público. Quase sem-
institucional e financeiro
pre, o problema é acentuado pela coincidência pla-
nejada entre os picos de viagens para a escola e A maior parte desses problemas de coordena-
para o trabalho, principalmente nas áreas com ren- ção estratégica entre os setores tem uma di-
da mais alta, em que os pais levam os filhos de mensão institucional e financeira. Institucio-
carro para a escola. De um ponto de vista nalmente, eles pedem canais de coordenação,
operacional do transporte público, a questão ten- tanto entre funções quanto entre jurisdições.
de a ser acentuada pela tradicional (e, às vezes, Não é possível propor um anteprojeto de es-
obrigatória) redução de tarifas para os estudantes. trutura institucional aplicável a todos os paí-
O resultado tende a estar aquém do desejável, já ses e sistemas políticos. Entretanto, o ponto
que o encargo financeiro dessas tarifas recai sobre mais crítico é que deve haver alguns mecanis-
o orçamento de transportes e inexiste um canal mos ou processos de integração efetivos por
institucional por onde se possa analisar e negociar meio dos quais se explicitam as questões e
os custos e benefícios. elas recebem atenção. Alguns princípios e
modelos relevantes são discutidos deta-
Uma série de problemas semelhantes se relaci- lhadamente no capítulo 11.
ona com a previdência social. Em alguns paí-
ses, existe uma base estatutária ou constituci- Paralelamente à necessidade de uma coorde-
onal para passe livre ou tarifas reduzidas para nação adequada das responsabilidades ins-
os aposentados e/ou os desempregados, sem titucionais, está o planejamento financeiro co-
referências nem às limitações desse direito (so- ordenado. O capítulo 10 apresenta o argumen-
mente fora do horário de pico) nem ao seu fi- to a favor de um sistema financeiro flexível para
nanciamento. Onde tal obrigação se aplica so- o transporte urbano, permitindo que os recur-
mente aos fornecedores de transporte público, sos sejam eficazmente alocados entre os
ela tende a obscurecer as decisões sobre como modais. Em determinados casos, esse sistema
melhor organizar os serviços de transporte pode justificar o estabelecimento de um fun-
público. Particularmente em algumas repúbli- do para transporte multimodal. A relação entre
cas da ex-União Soviética, a proliferação de con- esse acerto, justificável em termos da eficiên-
cessões claramente sociais desempenhou um cia intra-setorial nas alocações de recursos, e
papel significativo no declínio da capacidade o processo orçamentário municipal exige uma
do serviço de transporte público. cautelosa estruturação.

26 Cidades em movimento: estratégia de transporte urbano do Banco Mundial

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G. CONCLUSÕES: ESTRATÉGIA Apesar de não haver uma única e simples política

PARA O TRANSPORTE URBANO NO estrutural que ofereça uma solução completa aos

DESENVOLVIMENTO DAS CIDADES problemas de crescimento urbano relativos ao


transporte, é possível identificar elementos que
Argumenta-se que, se as cidades são os moto- podem ser defendidos como componentes for-
res da pujança econômica na maior parte dos tes de uma estratégia para o transporte dentro
países em desenvolvimento, o transporte urba- de uma estratégia de desenvolvimento urbano.
no é o óleo que evita que esse motor trave. Infe- Entre eles, podem ser destacados:
lizmente, a deterioração nas condições do trans-
porte já atrapalha a economia de muitas grandes • A eliminação de políticas que favoreçam a ca-

cidades – particularmente das megacidades – em pital, juntamente com investimentos – muito

todo o mundo. Ao mesmo tempo em que a de- bem avaliados – em transporte intermunicipal

manda por transporte resulta de outras deman- circulando fora da região dessa capital.

das, o transporte urbano deve ser estrategica- • O desenvolvimento de uma capacidade de pla-
mente compreendido como um elemento inte- nejamento estrutural como base para estra-
grante da economia da cidade e, portanto, de tégias positivas de desenvolvimento urbano.
sua estratégia de desenvolvimento.
• O oferecimento, dentro de planos estruturais
para o espaço urbano, de infra-estrutura de
O desempenho econômico do setor pode ser
transporte adequada à demanda imediata,
aprimorado por meio de uma maior cautela com
mas também capaz de se adaptar à medida
as exigências do transporte e logística de carga,
que a cidade cresce.
bem como por meio de melhorias na infra-estru-
tura, inclusive com financiamento privado onde • A coordenação do planejamento e desenvol-

for necessário. Apesar de a expansão das cida- vimento do uso do solo com a da infra-estru-

des exigir um fornecimento adequado de infra- tura e da prestação de serviços de transporte.

estrutura, é física e economicamente impossível • O aperfeiçoamento das técnicas e práticas


escapar dos congestionamentos com a constru- de controle do desenvolvimento na esfera
ção de novas vias nas cidades mais adensadas. municipal.

• A eliminação de óbvias distorções de preços


O problema também pede abordagens estrutu-
nos mercados de terras e dos transportes,
rais mais amplas. Pode-se estimular a descon-
incluindo a introdução de pedágios urbanos
centração de atividades, porém isto é algo difícil
para o uso do sistema viário, taxas de liga-
de se conseguir. São essenciais o planejamento
ção às redes de serviços públicos e taxas pelo
e a gestão da estrutura do uso do solo, mas exis-
impacto de empreendimentos urbanos.
tem limitações práticas. A liberalização dos mer-
• A análise do investimento em sistema viário
cados de terrenos pode ajudar; em contrapartida,
deve levar em conta, na avaliação da necessi-
essa prática perde a força pela inabilidade de
dade de se expandir a capacidade, os efeitos
internalizar os custos externos do desenvolvi-
econômicos e ambientais do tráfego gerado.
mento. A integração e a coordenação de políti-
cas setoriais também são fundamentais à abor- • A consideração estratégica dos benefícios que
dagem de desenvolvimento mais integrada. podem ser obtidos com a gestão do tráfego,

Transporte urbano e desenvolvimento das cidades 27

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6
e das restrições à demanda com base na análi- Dutt, A. K., Y. Xie, F. J. Costa and Z. Yang. 1994.
se do investimento em sistema viário. “City Forms of China and India in Global
Perspective” in A. K. Dutt et al, eds.
• A coordenação das políticas setoriais de transpor-
te com as de outros setores servidos por ele. 7
Hughes, G. and M. Lovei. 1999. “Economic
Reform and Environmental Performance in
Notas Transition Economies.” World Bank Technical

1
Paper 446. World Bank, Washington, DC.
O estudo das Nações Unidas, World Urbanization
8
Prospects, 1996, projeta a população urbana em Lvovsky, K., G. Hughes, D. Maddison, B.
1,986 bilhão em 2000 e 3,729 bilhões em 2025. Ostro, and D. Pearce. 2000. “Environmental
Nessa data, há uma projeção de que haverá 500 Costs of Fossil Fuels. A Rapid Assessment
cidades com mais de um milhão de habitantes e Method with Application to Six Cities.”
35 megacidades com mais de 10 milhões. Environment Department Paper No 78. World
2
Bank, Washington, DC.
Ingram G. and Zhi Liu. 1999. “Determinants of
Motorization and Road Provision.”. Policy Research 9
Tal padrão, fartamente documentado nos paí-
Working Paper 2042. World Bank, Washington, DC. ses industrializados, tem sido igualmente de-
3 monstrado em cidades em desenvolvimento,
Canning D. and E. Bennathan. 2001. “The Soci-
como Bogotá, Cali e Seul. Ver Lee, Kyu Sik.
al Rate of Return on Infrastructure Investments.”
1989. The Location of Jobs in a Developing
Policy Research Working Paper 2390. World Bank,
Metropolis. A World Bank Research Publication.
Washington, DC.
New York: Oxford University Press.
4
Note-se que praticamente inexiste um consen-
10
Burchell, R. W. et al. 1998. The Costs of
so relativo ao tamanho da cidade em que esses
Sprawl-Revisited. Transit Co-operative
problemas começam a se tornar muito maiores
Research Program Report 39. Transportation
que os benefícios das aglomerações; algumas
Research Board, Washington, DC.
localidades, especialmente em países em desen-
volvimento, continuam a crescer mesmo depois 11
Garreau, J. 1991. Edge City: Life on the New
de terem ultrapassado esse ponto. Frontier. New York: Doubleday.
5
A distribuição das cidades por tamanho é 12
Fouchier, V. 1997. Les densites urbaines et le
bastante irregular em muitos países em desen- developpement durable: ler cas de l’Ile-de-
volvimento asiáticos e africanos, mas não é France et des villes nouvelles. Paris: Secretariat
comum na América Latina ou no Leste Euro- General du Groupe Centrale des Villes Nouvelles.
peu. Na Tailândia, a capital é mais de 40 vezes
13
Em Bangcoc e Calcutá, por exemplo, 11%.
maior que a segunda cidade, e essa proporção
14
(o “índice de primazia”) é acima de três em ou- Koster, J. H. and M. de Langen. 1998.
tros países altamente populosos, como Filipi- “Preventive Transport Strategies for Secondary
nas, Malásia e Indonésia. Karan, P. P. 1994. “The Cities” in Freeman, P. and C. Jamet, eds., Urban
Distribution of City Sizes in Asia” in Dutt, A. K. Transport Policy: A Sustainable Development
et al, eds. The Asian City; Processes of Tool. Proceedings of the International
Development, Characteristics and Planning. Conference CODATU VIII, Cape Town, South
Boston: Kluwer Academic Publishers. Africa, 1998. Rotterdam: Balkema.

28 Cidades em movimento: estratégia de transporte urbano do Banco Mundial

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15 19
Para uma comparação entre as cidades de Krugman, P. R. 1991. Geography and Trade.
Rotterdam, Dhaka e Nairóbi, cf. Arcadis Bouw/ Leuven, Belgium: Leuven University Press.
Infra. 2000. The Development of Logistic 20
Lee, D. B. 1999. “The Efficient City: Impacts of
Services. Documento preparado para o World
Transport Pricing on Urban Form.” Documento
Bank Urban Transport Strategy Review, dispo-
apresentado durante a Conferência Anual das
nível no site do Departamento de Transportes do
Escolas Superiores de Planejamento, Cambridge,
Banco Mundial (World Bank Transport) no en-
Massachusetts.
dereço: www.worldbank.org/transport.
21
Newman, P. and J. Kenworthy. 1989. Cities
16
No caso do Banco Mundial, a exigência de uma and Automobile Dependence: A Sourcebook.
garantia soberana é um obstáculo importante nas Aldershot: Gower Technical.
cidades dos países cujos governos relutam em
22
World Bank, 1996.
oferecer tais garantias.
23
Kunming: 2000. A Model City for a Sustainable
17
Howe, J. and D. Bryceson. 2000. Poverty
Development and Transport Policy in China.
and Urban Transport in East Africa. Documen-
Public Transport International, (May) 24-27.
to de tópicos preparado para o World Bank
24
Urban Transport Strategy Review, disponível Dowall, D. 1995. “The Land Market Assessment:

no site do Departamento de Transportes do A New Tool for Urban Management.” World Bank,

Banco Mundial (World Bank Transport) no Urban Management Program, Washington, DC.

endereço: www.worldbank.org/transport. 25
Elaborações dessas questões devem ser en-
18
Por exemplo, na Coréia, a política do cinturão contradas em World Bank (1993, 1998), Dowall

verde de Seul provocou perversos graus de den- (1995, 1998).


26
sidade, altos custos de moradia e longos percur- Pendall, R. 1999. “Do Land-Use Controls Cau-
sos de viagens. Visivelmente, acabou por se vol- se Sprawl?” Environment and Planning B:
tar contra os menos favorecidos. Planning and Design. Vol. 26.

Transporte urbano e desenvolvimento das cidades 29

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30 Cidades em movimento: estratégia de transporte urbano do Banco Mundial

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3 TRANSPORTE URBANO E
REDUÇÃO DA POBREZA
A dificuldade de acesso aos locais de trabalho e aos serviços é importante componente

da exclusão social que caracteriza a pobreza urbana. A política de transporte urbano

pode atenuar o problema contribuindo para o crescimento econômico e introduzindo


um consciente foco de redução de pobreza nos investimentos de infra-estrutura, no

planejamento do serviço de transporte público e nas estratégias de subsídio tarifário e

de financiamento. Há uma extensa agenda de políticas de transporte urbano que visam


ao crescimento e à redução da pobreza, e que é consistente com a capacidade fiscal

até mesmo de países muito pobres.

A. POBREZA URBANA E A deterioração das condições de transporte ur-

EXCLUSÃO SOCIAL bano atinge de forma mais grave os pobres.2 A


utilização crescente de veículos particulares re-
As famílias pobres extraem seu sustento de di- sultou em queda substancial da participação
versas atividades, que nem sempre integram o modal das viagens realizadas pelo transporte
mercado formal de trabalho ou têm algum valor público. Em alguns casos esse declínio paten-
monetário. O padrão de vida dessas famílias e o teou-se até mesmo em números absolutos. A
correspondente grau de segurança dependem conseqüência foi uma redução dos níveis do
não apenas de sua renda corrente, mas também serviço prestado pelo transporte público. Es-
de seu patrimônio – inclusive o capital humano e truturas urbanas que se expandem ocupando
social – bem como dos recursos financeiros e áreas em proporção cada vez maior tornam a
dos ativos físicos à disposição da família. Por- viagem para o trabalho excessivamente longa
tanto, a pobreza é um conceito multidimensional e custosa, em particular para alguns dos me-
que envolve a falta de meios sociais, culturais e nos favorecidos. Levantamentos das viagens
econômicos necessários para obter níveis míni- diárias realizados na Cidade do México mos-
mos de nutrição, para participar no cotidiano da traram que 20% dos trabalhadores gastam
sociedade e para assegurar a reprodução eco- mais de três horas na ida e na vinda do traba-
nômica e social.1 Segundo essa perspectiva, em lho e que 10% gastam mais de cinco horas
que a pobreza é entendida como “exclusão”, a nesse percurso.3 Os pobres também sofrem de
acessibilidade é importante não só pelo seu pa- maneira desproporcional com a degradação do
pel como facilitadora do emprego gerador de ren- meio ambiente e da segurança pessoal e do
da regular e estável, como também por ser parte transporte, pois são mais vulneráveis pela sua
do capital social que mantém as relações sociais localização na cidade e por vocação, e menos
formadoras das redes de proteção dos menos capazes de suportar os custos das ações pre-
favorecidos em inúmeras sociedades. ventivas ou corretivas.

Transporte urbano e redução da pobreza 31

Pag031a048 31 23.06.04, 18:37


B. OS PADRÕES DE TRANSPORTE 8% a 16% do orçamento doméstico em uma

DOS POBRES DAS CIDADES série de países em desenvolvimento na África.8


As estimativas para as grandes cidades de
alguns outros países também caem na mesma
No total, os menos favorecidos realizam menos
faixa. Esses números podem ser comparados
viagens per capita do que os não pobres. Ge-
com os 15% vigentes em um país desenvolvido
ralmente a diferença de mobilidade não chega
como a França.
a ser extrema, situando-se na faixa de 20% a
30%, apesar de alguns estudos mais antigos No contexto da avaliação da pobreza, apresen-
4
sugerirem disparidades bem maiores. As taxas ta maior interesse a análise da proporção do
médias de realização de viagens, de forma con- rendimento gasto com transporte pelos diver-
sistente com a variação das mobilidades entre sos grupos de renda. Existem, tipicamente, duas
os menos e os mais favorecidos, também ten- etapas de evolução dos gastos com transporte
dem a aumentar ao longo do tempo, à medida em correspondência, respectivamente, à pro-
5
que a renda cresce. Já as formas usadas por gressão do transporte público não-motorizado
não pobres e pobres para realizar as viagens para o motorizado e deste para o transporte pri-
diferem de forma substancial. É comum que os vado motorizado. Em qualquer país, a ocorrên-
mais favorecidos façam de duas ou três vezes cia dessa evolução depende do nível e da dis-
mais viagens motorizadas per capita do que os tribuição de renda, bem como da qualidade, da
pobres, mesmo quando as taxas de mobilidade disponibilidade e do custo do transporte públi-
dos dois grupos são próximas. Na maior parte co. Estudos conduzidos em Ouagadougou e
dos países pobres, as viagens feitas em veícu- Dacar demonstraram que o quintil superior es-
los privados restringem-se ao quintil superior da tava gastando 20 vezes mais com transporte
população, com o uso da motocicleta se esten- do que o inferior, mas isso apenas representava
dendo desse nível até as classes médias nas o dobro da proporção da renda. Em praticamente
6
economias de renda média. E, obviamente, os todos os países esses dados mostram que os
objetivos dos deslocamentos dos pobres são grupos mais ricos gastam uma proporção mais
mais restritos, com predominância das viagens elevada de sua renda em transporte do que a
ao trabalho, à escola e às compras. maioria dos menos favorecidos.

É comum não se poder precisar em que me– Contudo, a proporção da renda despendida com
dida o custo do transporte onera o orçamento transporte varia bastante entre os grupos ex-
familiar. Isso porque é difícil determinar as tremamente pobres. Alguns dos muito pobres
receitas, especialmente quando há pagamento podem ser forçados a viver em condições de
em espécie ou quando existem incentivos não extrema precariedade para poderem ter acesso
revelados. A despesa doméstica é, por essa ao local de trabalho. Por exemplo, um levanta-
razão, um parâmetro melhor do que a receita, mento feito junto aos moradores de rua em
embora se acredite que os levantamentos de Madras revelou que 59% deles iam ao trabalho
consumo doméstico subestimem os gastos a pé, a custo zero.9 Porém, em outras circuns-
com transporte enquanto os dados do setor tâncias, o peso do custo do transporte sobre os
tendam a superestimá-los.7 Feitas essas ressal– pobres pode ser muito elevado. Um estudo so-
vas, estima-se que o transporte responda por bre famílias de baixa renda de Temeke, a 8 quilô-

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metros do centro de Dar es Salaam, estimou que ário de locomoção do grupo social mais pobre
elas gastavam entre 10% e 30% de seus rendi- do Rio de Janeiro ultrapassa três horas). Geral-
mentos com transporte, com uma média de 25%. mente, essas localidades periféricas são des-
E aqueles no topo dessa faixa de gasto tinham providas de uma série de facilidades urbanas,
renda muito restrita, com muitos assalariados privação apenas em parte superada pela soli-
no setor formal, de baixa renda, queixando-se dariedade entre famílias e vizinhos.11
de que somente podiam utilizar o transporte
público no período imediatamente posterior ao Os padrões de transporte dos pobres apresen-
recebimento do salário. No restante da semana, tam, portanto, um complexo compromisso en-
eles se deslocavam a pé. tre local de moradia, distância e modo de trans-
porte, em uma tentativa de reduzir a exclusão
Conseqüentemente, o tempo gasto na viagem social causada por baixo potencial de rendimen-
de ida e volta para o trabalho pelos muito po- to. Nos países em desenvolvimento as diferen-
bres que estão empregados também varia bas- ças entre preços de terrenos geralmente refle-
tante. Os moradores de rua em Madras, cami- tem variações na acessibilidade ao centro da
nhando menos de meia hora para o trabalho, cidade ou outros pólos de empregos. O trans-
são um caso extremo de compromisso entre porte de boa qualidade, ao contribuir para a
custo de transporte e qualidade de moradia. De acessibilidade, tende a elevar os preços dos alu-
maneira geral, os diferenciais nos preços dos guéis e a empurrar para a periferia os morado-
terrenos refletem a qualidade ambiental local, res menos favorecidos, a não ser que estes se
acentuando-se essa tendência à medida que se tornem moradores de rua ou vivam em favelas
ampliam as classes médias e as expectativas que são quase sempre de precária habitabilidade
ambientais. Mesmo nas maiores cidades, exis- e inacessíveis ao transporte motorizado.
tem áreas com mínimas condições de habita-
ção e acesso, caso das favelas brasileiras, que Nesse intrincado conceito de exclusão, o papel
se localizam relativamente próximo das áreas do transporte pode ser caracterizado como ex-
com potencial de emprego, mas não são aten- plicado a seguir. Os “pobres de renda” fazem
didas pelos operadores do transporte formal. menos viagens, e a maioria delas é feita a pé. No
mais das vezes, seus motivos de viagem restrin-
Um outro caso extremo de compromisso refe- gem-se à obtenção dos serviços (geralmente
re-se aos que vivem muito longe, em locais mais ruins) que só podem ser acessados a uma distân-
baratos, e assim incorrem em custos mais altos cia compatível com o deslocamento a pé, o que
e tempos mais longos de deslocamento. Nas os caracteriza como “pobres de acessibilidade”.
sete maiores cidades sul-africanas, como resul- O percurso para o trabalho pode ser relativamen-
tado das políticas do apartheid, a distância mé- te longo. Mesmo quando não é, a viagem utilizará
dia dos guetos negros aos centros das cidades modos lentos, podendo consumir muito tempo,
10
é de 28 quilômetros. Alguns dos menos favo- portanto eles são também “pobres de tempo”.
recidos nas cidades sul-americanas, como Lima Para os menos favorecidos, em especial para mu-
e Rio de Janeiro, também são empurrados para lheres, crianças e idosos, as viagens são
habitações mais remotas, a cerca de 30 ou 40 desencorajadas dado o grau de vulnerabilidade
quilômetros dos locais de trabalho (o tempo di- desses grupos – como pedestres –, tanto a

Transporte urbano e redução da pobreza 33

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acidentes quanto à violência, o que os torna “po- lado, algumas soluções para melhorar a locomo-
bres de segurança”. Por fim, existe evidência de ção são caras – e provocam discussões sobre pri-
que longas caminhadas deixam as pessoas can- oridades onde a própria viabilidade de acesso ao
sadas e entediadas, reduzindo sua produtivida- transporte básico é uma questão não resolvida –,
de e acrescentando uma dimensão de “pobreza por outro, há soluções que não são. A provisão
energética” à sua privação. Portanto, quando se de rampas de acesso que facilitam a travessia de
avaliam as provisões de serviço de transporte ruas e avenidas em cadeiras de rodas, de faixas
para os pobres, é necessário observar todos os em relevo para deficientes visuais nas platafor-
elementos que definem a “exclusão”, e não sim- mas das estações, de sinalização de grande porte
plesmente a proporção da renda ou do tempo, e colorida para os deficientes visuais e, ainda, de
gastos com transporte. barras e alças de apoio para pessoas que têm di-
ficuldades de locomoção são iniciativas que fa-
Nos locais onde o transporte público não está vorecem a inclusão social a partir de um enfoque
disponível, o acesso ao transporte privado mo- no detalhamento do projeto que não significa ne-
torizado pode determinar, em escala crítica, a cessariamente mais despesas.13 São encontrados
extensão da exclusão. No Reino Unido, experi- bons exemplos dessas práticas em países em de-
mentos com empréstimos baratos para com- senvolvimento e em nações industrializadas.14
pra de carros destinados aos trabalhadores ru-
rais que só conseguem chegar ao emprego com Desvantagens associadas ao gênero também são
transporte privado vêm melhorando a situação comuns. Muitas atividades comumente desem-
de grupos relativamente pobres. Nos países penhadas por mulheres (cuidar de crianças, tra-
mais pobres, o mesmo pode ser alcançado com balho doméstico, setor informal, etc.) demandam
o desenvolvimento de mecanismos de financi- viagens mais curtas e numerosas do que as reali-
amento de bicicletas – paralelamente ao inves- zadas pelos homens, muitas delas realizadas fora
timento público em infra-estrutura para tornar dos horários de pico e das rotas principais, envol-
essas viagens seguras. Essa questão é discuti- vendo vários percursos com múltiplas transferên-
da mais detalhadamente no capítulo 9. cias. Tudo isso aumenta o custo dessa locomo-
ção por transporte público, o que explica seu alto
Além das características das famílias, há alguns preço e baixa qualidade.15 As mulheres são muito
atributos pessoais específicos que acentuam a vulneráveis a esses impactos de custo, pois,
privação. Na maior parte dos países, cerca de 10% freqüentemente, têm menor capacidade financei-
da população tem algum grau de deficiência físi- ra do que os homens da família, os quais também
ca, o que impõe uma grave desvantagem em ter- controlam o uso de bicicletas e dos demais veícu-
mos de locomoção e segurança. Para esse grupo, los disponíveis em casa. Fatores culturais podem
bem como para os idosos, a acessibilidade ao inibir a capacidade feminina de acessar o trans-
transporte público é freqüentemente precária e a porte público ou bicicletas. Em muitos países, há
infra-estrutura para o pedestre não existe ou é também o problema de “segurança e proteção
bloqueada pelos carros estacionados. Hoje se dá social” do transporte público em relação às mu-
mais atenção a esses grupos nos países desen- lheres, especialmente à noite.16 Por tudo isso, elas
volvidos, que contam com manuais de boas prá- são forçadas a depender de alternativas mais ca-
12
ticas para detalhamento de projetos. Se, por um ras de transporte. A moradia longínqua pode ser

34 Cidades em movimento: estratégia de transporte urbano do Banco Mundial

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particularmente danosa ao potencial de emprego quantidade, tempo ou qualidade do transpor-
17
feminino. Fica, portanto, em aberto uma pesada te, ou de condições muito ruins de moradia;
agenda de pesquisas relacionadas com gênero.
• A capacidade de transporte de uma família
Essa agenda será mais baseada no estudo das ati-
depende criticamente da disponibilidade de
vidades do que na análise das viagens; em melho-
veículos próprios (bicicletas, motocicletas,
res estimativas do valor econômico do tempo fe-
carros, etc.), bem como de sua renda e de
minino; e em avaliação direta dos impactos de al-
suas características de localização;
guns projetos ligados a gênero.
• A estrutura do serviço de transporte público

As reformas destinadas a melhorar a eficiência formal tende a refletir e acentuar a distribuição

econômica podem ter, por vezes, o efeito imedi- social da pobreza em vez de compensá-la; e

ato de reduzir o emprego dos pobres ou dos • Sua desvantagem em termos de transporte.
quase pobres. É possível que as restrições ao
desenvolvimento ou ao comportamento do se- C. CRESCIMENTO ECONÔMICO
tor do transporte informal, discutidas no capítu- “A FAVOR DOS POBRES” E
lo 7, extingam a única fonte de sustento de al- REDUÇÃO DA POBREZA
guns dos muito pobres. A modernização das
estradas de ferro quase sempre tem sido acom- No âmbito individual, os pobres das cidades têm
panhada de substancial corte de funcionários, plena consciência de que o acesso ao trabalho é
como aconteceu em Buenos Aires. Nos projetos fundamental em sua luta contra a pobreza e de
do Banco Mundial reduz-se esse efeito colateral que a disponibilidade de uma boa infra-estrutura
adverso pela imposição de uma política de de transportes e de serviços é a base sobre a
recolocação, cuja premissa é não causar danos. qual essa batalha pode ser vencida. “A ausência
Existe, porém, uma questão mais ampla: nem de infra-estrutura básica em termos de sistema
todos os impactos são tão aparentes. Por esse viário, transportes e abastecimento de água é
motivo, a identificação dos efeitos distributivos vista como uma característica definidora de po-
das obras de infra-estrutura e das políticas de breza.”18 Porém, a relação entre infra-estrutura
modernização e o envolvimento completo nas de transporte urbano e redução da pobreza é
decisões das pessoas afetadas pelos projetos é complexa. Os “pobres de renda” devem, com
condição sine qua non para que se evitem da- efeito, ter optado por localidades periféricas com
nos eventuais prejudicando os interesses dos serviços precários exatamente por serem os lu-
menos favorecidos. gares onde é melhor atendido o seu bem-estar
geral (em termos de disponibilidade de abrigo,
Algumas conclusões gerais podem ser extraídas acesso a atividades, etc.). Então, custo elevado
diretamente da análise dos padrões de desloca- de transporte é mais um sintoma de sua pobre-
mento dos menos favorecidos: za do que sua causa fundamental. Disso decorre
que políticas de transporte que melhoram a via-
• “Exclusão” é um conceito multidimensional, o bilidade econômica geral da cidade são extre-
que significa que custos baixos de desloca- mamente importantes para os menos favoreci-
mento às vezes são obtidos mediante a acei- dos. No Cairo, por exemplo, a camada pobre da
tação de pesadas penalidades em termos de população foi mais beneficiada pela realocação

Transporte urbano e redução da pobreza 35

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dos moradores para acessarem eixos de trans- de preços e de financiamento sobre os pobres,
porte não criados especialmente para alívio da pelo seu impacto nos gastos do governo e na
pobreza do que pelos investimentos feitos dire- estabilização macroeconômica.
tamente com essa finalidade.19

D. CONCENTRANDO-SE EM
Esse fenômeno tem um paralelo no âmbito mais
POLÍTICAS DE INFRA-ESTRUTURA
geral. Pesquisas do Banco Mundial indicam que
a renda da parcela mais pobre da população varia
Investimentos viários
em proporção direta com a renda nacional. Além
disso, não existe evidência de defasagem entre o A maior parte do transporte urbano é feita por
aumento das rendas como um todo e o aumento ruas e avenidas. A disponibilidade de uma infra-
para o segmento pobre, que sugira que os bene- estrutura viária adequada é, portanto, pré-re-
fícios convirjam para os menos favorecidos ape- quisito para uma movimentação eficiente na ci-
nas após um prolongado processo de absorção dade. Alguns dos mais difíceis problemas de
20
na economia, do topo para a base. Dessa manei- transporte urbano ocorrem onde o espaço des-
ra, as intervenções no transporte urbano, particu- tinado aos deslocamentos é inadequado e mal
larmente eficazes na geração de crescimento, po- estruturado, como em Bangcoc. Cidades em
dem ser também eficazes no aumento da renda rápida expansão demandam capacidade viá-
dos menos favorecidos. Análises em nível agrega- ria adequada, o que pode envolver investimen-
do de pobreza e crescimento indicam, ainda, que tos em eixos principais com acesso limitado,
muitos gastos públicos no setor social foram mal que funcionam como elemento estruturante. Al-
direcionados, com um pequeno efeito com–pro- gumas cidades de economias em desenvolvi-
vável no crescimento ou na distribuição social, mento que parecem ter as melhores facilida-
enquanto, em contraste, as políticas para aprimo- des de transporte público, a exemplo de Cu–
rar o funcionamento do mercado produziram be- ritiba, também são notáveis pela infra-estru-
nefícios proporcionais aos pobres. As políticas com tura viária bem projetada e gerenciada.
maior conteúdo pró-pobres parecem ser as asso-
ciadas à redução dos gastos governamentais e à De todo modo, é preciso que se atinja um fino
estabilização da inflação. balanceamento. A não ser que o espaço viário
já seja abundante, existe o risco de que novas
Apesar de essas análises gerais não se referirem ruas e avenidas simplesmente encorajem as
diretamente ao transporte urbano, elas destacam pessoas a realizar mais viagens, até o ponto
algumas questões críticas sobre as intervenções de anular o objetivo de reduzir o congestiona-
no transporte urbano orientadas à pobreza. Mui- mento, ampliando a dependência ao automó-
tos governos vêem as políticas de transporte vel e contribuindo para o inchaço expansivo
público como políticas sociais. Assim, é impor- urbano. Na falta de uma visão estratégica do
tante que se verifique o quão eficazmente a infra- sistema de transporte desejado, que equacione
estrutura de transporte urbano, o planejamento tanto a gestão do espaço disponível como o
do serviço e o investimento atendem às necessi- planejamento das suas ampliações, e especi-
dades dos pobres. Além disso, é necessário que almente na ausência de efetiva taxação pelo
se examinem os efeitos indiretos das políticas uso do sistema viário, ajustes pontuais e

36 Cidades em movimento: estratégia de transporte urbano do Banco Mundial

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gradativos para eliminar novos gargalos certa- movimentação, ela não será confiável. Mesmo os
mente beneficiarão os mais favorecidos à custa métodos de planejamento participativo podem fa-
da população pobre (ver capítulo 6). lhar se representarem insuficientemente as mulhe-
res e os muito pobres.
Esse cenário apresenta algumas conseqüênci-
as para a avaliação econômica dos projetos Os investimentos em infra-estrutura viária po-
viários urbanos. Como discutido no capítulo dem, até certo ponto, ser direcionados para o
2, devem ser deixadas margens para compu- benefício dos pobres. Inúmeros investimentos
tar os efeitos do tráfego induzido, limitando- desse tipo têm sido favorecidos pelos projetos
se as expectativas relativas à redução do con- do Banco Mundial. Em primeiro lugar, e a exem-
gestionamento e ao montante das economias plo do atual Projeto de Transporte Urbano do
operacionais e de tempo que poderão ser Quirguistão, os investimentos viários e as des-
alcançadas. Isso foi há muito aceito no contex- pesas com recuperação de vias podem se con-
to das avaliações baseadas em modelos mais centrar nos eixos principais de transporte e,
sofisticados, nos países industrializados. Mas assim, beneficiar o transporte público. Segun-
essa abordagem tende a ser esquecida em ava- do, pode-se investir em provisões ou na segre-
liações mais simples e rápidas. Os problemas gação de rotas para o transporte não-motoriza-
associados às diferenças do valor do tempo do (inclusive para pedestres), tornando esses
entre ricos e pobres podem também ser trata- deslocamentos mais rápidos e protegidos, como
dos, para objetivos de avaliação, mediante o foi feito nos recentes projetos de Lima, Accra,
cômputo de um único valor para o tempo, des- etc. Em terceiro lugar, o projeto de ruas, aveni-
de que não se refira a horas de trabalho. das e calçadas deve ser mais sensível às neces-
sidades dos portadores de deficiência. Em quar-
Há, todavia, problemas mais difíceis de serem to, os gastos com o sistema viário podem ser
solucionados. Uma vez que o planejamento con- direcionados especificamente para a melhoria
vencional do transporte é balizado pela propen- do acesso a áreas pobres ou informalmente ocu-
são em pagar (como demonstrado no caso de padas (por exemplo, a área dos Pueblos Jovenes
serviços comerciais ou sintetizado a partir de es- em Lima, Peru). Em quinto lugar, o uso de mé-
tudos comportamentais, no caso de infra-estru- todos de emprego intensivo, em particular nes-
tura pública), valores relativamente baixos tendem sas regiões informalmente povoadas (como o
a ser atribuídos a investimentos que atendem às projeto Hanna Nassif, Dar es Salaam)21, pode
demandas de transporte mais dispersas e fora de ser uma importante fonte de renda para os me-
horários de pico. Essas demandas quase sempre nos favorecidos e pode criar um senso local de
abrangem as necessidades dos menos favoreci- propriedade, que conduz à boa manutenção.
dos e das mulheres. Além disso, muitos dos per-
cursos dos pobres são feitos a pé e, em geral,
Transporte não-motorizado
recebem pouca prioridade no planejamento con-
vencional de transporte, orientado com mais fre- O mais óbvio desencontro de política é o que se
qüência para as movimentações dos veículos do verifica entre, de um lado, a importância que tem
que dos indivíduos. Se a avaliação convencional para os pobres os deslocamentos a pé e por bi-
não conseguir dar conta dessas categorias de cicleta e, de outro, a atenção que é dispensada a

Transporte urbano e redução da pobreza 37

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Tabela 3.1. Intervenções no transporte urbano voltadas para a pobreza - Infra-estrutura viária
Intervenção Natureza do Impactos fiscais e Facilidade de Exemplos do
específica impacto nos custos implementação Banco Mundial
Manutenção dos
corredores de Transporte público
Moderados Simples Quirguistão
transporte público mais veloz/barato
Pavimentação de Acesso ao
Moderados Simples Lima
áreas pobres transporte público
Viagens mais
Faixas de protegidas.
pedestres/ciclistas Encorajamento ao Moderados Moderada Lima, Accra
transporte não-
motorizado
Separação de
Proteção.
transporte
Velocidade em
não-motorizado Baixos Grande Dhaka, Guangzhou
todas as
em ruas/avenidas
modalidades
existentes
Fonte: Autores.

esses modos no projeto e na gestão da infra- tema urbano. Contudo, pode elevar as tarifas que
estrutura. Nos países mais pobres, mais da me- essa parcela da população tem de pagar. As re-
tade do total das viagens é realizada a pé, as comendações de subsidiar o TRM para
quais, ainda assim, são consideradas uma ques- equacionar esse problema podem, no final das
tão secundária, em vez de um elemento central. contas, ir contra os interesses dos pobres, a não
O ciclismo constitui um meio relativamente ba- ser que fique claro que tais subsídios sejam bem
rato para melhorar a acessibilidade dos menos direcionados para essa camada da população,
favorecidos. Contudo, é com freqüência perigo- não precipitem o declínio da qualidade do ser-
samente vulnerável aos acidentes e à viço – fenômeno mais nocivo do que seriam as
criminalidade, além de mal planejado ou provi- tarifas mais altas –, não se percam devido à
do. Pela sua importância, dedicamos um capí- operação ineficiente e não imponham um fardo
tulo separado ao tema (capítulo 9). às finanças municipais, desviando verba de ou-
tras aplicações socialmente desejáveis.

Investimentos em transporte
A questão mais importante é saber que modos
sobre trilhos
de transporte público os menos favorecidos re-
O impacto dos investimentos em transporte rá- almente utilizam. Em algumas cidades da Ásia
pido de massa (TRM) sobre a pobreza tem sido Oriental, os ônibus são o meio usado pelos po-
objeto de controvérsia. Ele pode melhorar a bres; e o transporte sobre trilhos, a modalidade
qualidade do serviço para os menos favoreci- dos mais remediados. Não é isso o que aconte-
dos e oferecer-lhes mais opções de localização ce na maior parte das cidades latino-america-
residencial, emprego e estilo de vida. Ao mes- nas, em que a renda média dos usuários de trens
mo tempo, pode, indiretamente, aumentar sua é muito mais baixa do que a renda média geral,
renda pelos efeitos que traz à eficiência do sis- sendo semelhante à dos passageiros de ônibus

38 Cidades em movimento: estratégia de transporte urbano do Banco Mundial

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(Tabela 3.2). O padrão observado é muito variá- uma autoridade de desenvolvimento urbano
vel, desafiando normas simples e enfatizando a responsável pelo bem-estar dos menos favore-
importância de relacionar sensatamente políti- cidos, a exemplo do que é feito sistematica-
cas e objetivos, caso a caso. mente em Cingapura e de forma esporádica em
outras cidades como Fortaleza, Brasil.
Os metrôs podem eventualmente servir áreas
de baixa renda (como no Cairo), mas raramen- O elo entre eficiência e equidade é, por vezes,
te foram projetados com esse propósito. Mes- muito sutil. Por exemplo, a reestruturação dos
mo nos lugares em que esse modo é desen- serviços de ônibus para alimentar corredores de
volvido para servir tais regiões, os mecanismos alta capacidade (seja de trens ou de ônibus) é
do mercado imobiliário podem transferir os usualmente proclamada como sendo o elemento
benefícios para terceiros. Como o metrô reduz central de uma intervenção integrada de trans-
o tempo de viagem para as áreas centrais da porte urbano, como ocorre em Cingapura e em
cidade, ele tende a valorizar os preços de ter- Curitiba. Essa estratégia, porém, tenderá a au-
renos, e conseqüentemente os aluguéis, nes- mentar a quantidade de viagens com várias
sas áreas recém-beneficiadas. transferências, envolvendo sucessivos paga-
mentos de tarifa. Dada a estrutura tarifária, ge-
Os pobres só gozam esses benefícios se fo- ralmente de tarifa única ou muito estreita, o
rem proprietários dos terrenos, conseguindo modelo acaba por aumentar os custos da via-
ganhos inesperados de capital, ou se tiverem gem para o usuário, particularmente para aque-
proteção contra os custos mais elevados dos les (em geral pobres) que moram em localida-
aluguéis, causados pela valorização imobiliá- des mais remotas das linhas dos TRMs.
ria. Isso pode acontecer se os programas de
habitação pública e os projetos de transporte Esse impacto pode ser reduzido pela introdução
de massa forem conduzidos conjuntamente por da multimodalidade, mediante sistemas tarifários

Tabela 3.2. Renda dos usuários de sistemas sobre trilhos no Brasil


Porcentagem dos
Sistema sobre trilhos Renda média da Renda média dos usuários abaixo do nível
cidade/região (SM*) usuários (SM) geral de renda na cidade
Trem suburbano de
4,1 2,7 55,7
Recife (1997)
Metrô de
São Paulo (1997) 13,6 13,8 57,4
Trem metropolitano
13,6 8,8 80,4
de São Paulo (1997)
Trem suburbano do
10,0 3,2 85,5
Rio de Janeiro (1996)
Belo Horizonte (1995) 8,1 4,6 55,6
* SM = Salário mínimo.

Fonte: Arquivos dos projetos do Banco Mundial.

Transporte urbano e redução da pobreza 39

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que vêm conseguindo produzir excelentes benefí- E. PLANEJAMENTO DO SERVIÇO
cios aos usuários em vários países. Talvez seja um DE TRANSPORTE PÚBLICO PARA
objetivo difícil de alcançar em sistemas em que há OS POBRES DAS CIDADES
uma quantidade de modos operados independen-
temente. Com certeza, será uma meta mais sim- Mesmo em algumas das cidades com as mais
ples de ser atingida quando o setor ônibus apre- altas taxas de motorização na América Latina,
sentar uma alta concentração relativa (como em a renda média dos usuários de veículos parti-
muitas cidades brasileiras). Mesmo quando isso é culares é mais do dobro dos ganhos daqueles
conseguido, podem ocorrer efeitos distribucionais que não possuem carros (Tabela 3.4). O serviço
adversos aos muito pobres, se o resultado da in- de transportes para os muito pobres é sinôni-
corporação de um metrô de alto custo/alta tarifa mo ou de locomoção não-motorizada (a maior
em uma câmara de compensação for um aumento parte a pé) ou de transporte público, um serviço
nas passagens, mesmo para aqueles que não ob- quase sempre extremamente barato prestado
têm benefício do novo investimento. pelo setor informal. Disso se conclui que uma
estratégia de transporte direcionada à pobreza
A lição aprendida é que sempre que se intro- precisa se concentrar na movimentação das

duzir uma integração é necessário que se ana- pessoas, em vez dos veículos.

lisem e projetem com muita cautela as estru-


turas tarifárias e o suporte a receitas cruzadas Isso não quer dizer que as autoridades municipais

entre modos.22 Os pobres podem perder o em- devam ficar indiferentes ao fenômeno do congesti-

prego, como conseqüência da reforma; são ne- onamento viário, que atinge o transporte de cargas

cessárias compensações indenizatórias e fi- e pessoas e reduz a eficiência econômica da cida-

nanciamento à recapacitação, para contraba- de. Esse fenômeno tende a penalizar os usuários

lançar esses efeitos. dos sobrecarregados veículos de transporte cole-


tivos mais do que os de carros particulares. Essa
Os menos favorecidos também sofrem reas– constatação não obsta que, mesmo em localida-
sentamento involuntário, no desenvolvimen- des relativamente pobres, o parco espaço urbano,
to de infra-estrutura metro-ferroviária (ou no oferecido livremente, vá sendo tomado aos pou-
desenvolvimento de ruas e avenidas), em es- cos pelos carros particulares que veiculam uma
pecial quando eles ocupam terrenos ilegal- pequena proporção dos deslocamentos, feitos pe-
mente ou quando não possuem título de pro- los mais ricos. Isso significa que se deve dar mais
priedade. Estima-se, por exemplo, que a ex- prioridade ao movimento dos pedestres no limita-
pansão do sistema de trem suburbano na ci- do espaço viário, bem como à locomoção não-
dade de Mumbai tenha envolvido a realocação motorizada e aos modos mais eficientes de trans-
de cerca de 60 mil pessoas. Naquele caso, a porte público, relativamente aos autos privados.
ampla consulta realizada junto às associações
de moradores de cortiços e favelas na fase de
A abordagem geral da
rede de segurança
preparação do projeto, além do financiamento
apropriado para o seu reassentamento foram Do ponto de vista da oferta de transporte públi-
indispensáveis para se evitarem prejuízos aos co convencional, são possíveis duas abordagens
extremamente pobres. bem diferentes para atender às necessidades de

40 Cidades em movimento: estratégia de transporte urbano do Banco Mundial

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Tabela 3.3. Intervenções no transporte urbano voltadas para a pobreza - Infra-estrutura e
gestão de transporte sobre trilhos
Intervenção Natureza do Impactos fiscais Facilidade de Exemplos do
específica impacto ou nos custos implementação Banco Mundial
Serviços melhores
Concessão aos usuários; Economia nos Moderada Rio de Janeiro,
efeitos sobre as custos Buenos Aires
tarifas é incerto.
Protege os
Pagamento de Pequenos Moderada Buenos Aires
trabalhadores (mais
indenizações
pobres).
Protege os
moradores
Arranjos para Pequenos/Médios Difícil Mumbai
afetados pelas
reassentamentos
conseqüências do
empreeendimento
Conversão de Aumenta a
estradas de ferro velocidade e a Moderados Moderada Fortaleza, Brasil
suburbanas freqüência.
Fonte: Autores.

transporte dos menos favorecidos. Na maior par- quanto das autoridades públicas, que desejam
te das economias socialistas, o transporte públi- preservar a integração urbana. Este, porém, não é
co era visto como um serviço social básico. Mes- provavelmente o modo mais barato nem o mais
mo em algumas economias mistas, como na eficiente de oferecer uma rede básica de servi-
França e na África francófona, o foco no concei- ços, conforme mostramos no capítulo 7.
to de “exclusão” de grupos espaciais levou a
destacar a locomoção como um “bem de méri- Manter a rede social básica nem sempre é fácil.
to”, entendendo-se que a provisão de uma ofer- Mesmo na França, onde a propriedade de car-
ta mínima era um imperativo social. Tal percep- ros aumenta na proporção em que declina a
ção leva a uma abordagem de “rede completa e demanda pagante do transporte público, ocor-
integrada” na oferta de transporte, com substan- reram pressões para que se baixasse a carga
ciais reduções tarifárias ou gratuidades para gru- fiscal mediante aumentos nas tarifas. Na maior
pos em desvantagem. Essa abordagem depen- parte dos países francófonos em desenvolvi-
de de ampla aceitação política para altos níveis mento, a tentativa de manter as obrigações so-
de subsídio na operação do transporte público e ciais sem uma base fiscal de suporte resultou,
de contribuições do Estado, especialmente para inicialmente, no recuo das agências tradicio-
financiar o capital. A utilização de um único ope- nais de transporte, que procuraram restringir a
rador privado, sob um contrato de gestão ou al- oferta apenas a grupos beneficiados por abati-
guma forma de concessão do conjunto do siste- mentos tarifários subsidiados (esses grupos
ma, tende a gerar uma propensão contínua de podem corresponder a categorias não muito
manter a oferta em áreas não lucrativas tanto por pobres, como os estudantes de classe média) e
parte dos operadores, que não desejam abando- levou, por fim, à falência e ao desaparecimento
nar nenhuma fatia de seu domínio monopolista, dos operadores tradicionais.23

Transporte urbano e redução da pobreza 41

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Tabela 3.4. Renda média dos usuários por modo de transporte
Porcentagem de
Renda média dos Renda média dos
todas as viagens
Cidade usuários de carros usuários que não Relação a/b
motorizadas feitas
(a) usam carros (b)
por carros
Bogotá (1) 462,4 196,8 2,3 19,2%

Buenos Aires (2) 607,2 299,1 2,0 40,0%

Lima (3) 1.157,0 312,0 3,7 20,0%


Notas
(1) Renda mensal (em dólares de 1995) em 1995 (taxa de câmbio US$ 1 = 1.000 pesos). Os números consideram 160 horas
trabalhadas por mês. Fonte: Plano Diretor de Bogotá, JICA-Chodai, Bogotá, 1996.
(2) Renda mensal em dólares de 1994. Os números são de 1997. Estimativas baseadas em informações extraídas de: Estudio de
Transporte y Circulación Urbana. Centro de Estudios del Transporte del Area Metropolitana, Universidad de Buenos Aires, 1999.
(3) Renda mensal (em dólares de 1999) em 1999 (a moeda peruana parece sobrevalorizada). Estimativas baseadas em
informações extraídas do Perfil de Níveis Socioeconômicos na Região Metropolitana de Lima (1999). Apoyo, Opinión y Mercadeo.

Fonte: Autores.

Portanto, a estratégia da rede de proteção preci- do setor privado, é freqüente que estudantes e
sa de uma base financeira sólida, o que geral- aposentados se beneficiem de abatimentos ou
mente inexiste, dadas as fragilidades dos orça- isenções tarifárias custeadas diretamente pelas
mentos municipais em muitos países em desen- agências responsáveis por esses benefícios,
volvimento. Existem, porém, algumas possibili- cujos aportes são considerados rendimentos co-
dades, discutidas detalhadamente mais à fren- merciais dos operadores. A transferência da res-
te, que podem evitar quaisquer encargos extras ponsabilidade pelos subsídios “sociais” das con-
sobre o orçamento geral. Em primeiro lugar, em tas dos operadores de transporte para as das
um sistema de permissões ou concessões lici- agências responsáveis vem sendo largamente
tadas competitivamente, os resultados propici- reclamada também em muitos países da ex-
ados por corredores mais lucrativos podem ser União Soviética, como meio de solucionar a de-
usados para sustentar os serviços deficitários cadência do serviço de transporte público.
(capítulo 7). Além disso, a tarifação viária pode
ser usada como fonte de receita para um fundo A vantagem dessa abordagem é a redução da
de transporte urbano multimodal (capítulo 10). carga fiscal. Ela também apresenta o mérito de
transmitir sinalização e incentivos transparen-
tes aos operadores, para que ajustem seus ser-
A abordagem do
viços e tarifas de forma a manter seus equipa-
subsídio direcionado
mentos operacionais. A desvantagem é que
A abordagem alternativa consiste em tratar a ofer- inexiste um nítido canal institucional que possa
ta de transporte como um negócio comercial e examinar tanto as considerações de caráter es-
direcionar os subsídios explícita e individualmente trutural relativas ao papel do transporte público
para os grupos em desvantagem. No Reino Uni- na estratégia de desenvolvimento urbano como
do, onde o serviço de ônibus é ofertado em mer- a resposta às varias externalidades que afetam
cados competitivos sob inteira responsabilidade o transporte público urbano.

42 Cidades em movimento: estratégia de transporte urbano do Banco Mundial

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Competição, privatização e pobres F. POLÍTICAS TARIFÁRIAS,
SUBSÍDIOS E LIMITAÇÕES
A introdução de licitações competitivas de con-
ORÇAMENTÁRIAS
cessões nas principais cidades da Europa Oci-
dental reduziu em até 40% os custos por veí-
O conceito de tarifa suportável
culo ∞ quilômetro em termos reais e permitiu
que se mantivessem freqüências mais elevadas O preço e a qualidade do serviço prestado são
do serviço, mesmo com orçamentos limitados, de óbvia importância na avaliação do impacto
relativamente aos parâmetros alcançados sob do transporte urbano sobre os pobres. O con-
regime monopolista de oferta. ceito de “preço tolerável” é popular e sedutor,
e os governos com freqüência controlam as ta-
Essas vantagens, inicialmente exploradas nos rifas do transporte público, considerando que,
países da Comunidade Européia, agora come- se fixadas acima de um certo patamar, seriam
çam a ser implantadas em economias em de- inaceitavelmente onerosas para os pobres. Ain-
senvolvimento (serviços de trens urbanos em da que não tenha sido originalmente criada
Buenos Aires, Argentina) e de transição (ônibus como uma norma de política de preços, a “má-
em cidades secundárias no Uzbequistão). xima de Armstrong-Wright”24, de que podem
ser vistas como discriminatórias as situações
Existem, porém, algumas preocupações quan- em que mais de 10% das famílias gastam mais
to à oferta competitiva provida pelo setor pri- de 15% de sua renda nas viagens para o tra-
vado. Elas incluem a perda de subsídios cru- balho, tem sido interpretada como regra razo-
zados internos, o abandono de serviços soci- ável para determinar o nível de um preço poli-
almente desejáveis e o aumento das tarifas ticamente administrado.
associado com a comercialização. Conforme
discutido mais detalhadamente no capítulo 6, Deve-se recomendar cautela com relação a essa
todos esses problemas podem ser soluciona- política. Em primeiro lugar, o impacto de qual-
dos por bom projeto e boa administração do quer patamar de custos de transporte sobre o
regime competitivo. nível agregado de bem-estar da família depen-
de não apenas da sua renda e da tarifa. Nos
A capacidade em combinar alguma coordena- casos em que se oferecem residência e aqueci-
ção centralizada do serviço com a oferta com- mento a preços muito baratos, por meio de sub-
petitiva varia de país para país, dependendo da sídios públicos financiados pelos impostos
habilidade e da integridade administrativa, de (como acontece em muitas economias de tran-
forma que não há um padrão único que se en- sição), a proporção da renda líquida disponível
quadre em todas as economias. para gastos com transporte pode ser corres-
pondentemente mais alta. Porém, é importante
A lição que daí se tira é de que a adequada con- que se lembre que o preço não é o único fator
sideração do potencial do processo competiti- que conta. Segundo levantamentos sociais fei-
vo pode contribuir de modo poderoso para o tos junto a usuários de transporte público no
aprimoramento dos serviços dos quais os me- Uzbequistão, na república do Quirguistão e em
nos favorecidos dependem. diversas cidades brasileiras, mesmo os relativa-

Transporte urbano e redução da pobreza 43

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mente pobres podem se dispor a pagar mais pelos Às vezes, o efeito adverso do fracasso do se-
melhores serviços oferecidos por veículos meno- tor formal tradicional é atenuado pelo desen-
res e informais, em comparação com os serviços volvimento, de forma legal ou ilegal, de ser-
de ônibus mais baratos, mas lentos e não viços informais, geralmente prestados por
confiáveis. Da mesma forma, mesmo onde as veículos menores e mais baratos, quase sem-
passagens de metrô são mais caras do que as pre com tarifas acima dos preços controla-
dos ônibus, os pobres podem optar por usá-lo dos do setor formal. Mesmo que esse efeito
devido à melhor qualidade do serviço oferecida, a envolva a prestação de um serviço de quali-
25
exemplo do que ocorre no Cairo. dade, que possa ser aprimorado mediante o
uso dos grandes veículos convencionais,
O problema mais grave, entretanto, é que mui- desde que permitida sua operação com as
tos governos controlam os níveis das tarifas sem mesmas tarifas praticadas pelo setor infor-
fazer em paralelo nenhuma provisão fiscal para mal, isso representaria uma distorção com
subsídios. A razão disso, freqüentemente de- conseqüências inadvertidamente adversas
clarada de forma explícita, é de que essa medi- aos menos favorecidos. A conclusão é que
da forçará os operadores a utilizar subsídios cru- improvisar sobre os sintomas da pobreza
zados para cobrir serviços que não se remune- acaba por piorar a situação. A recomenda-
ram à custa dos lucrativos, que conduzem ao ção de política que daí emerge é que se de-
subsídio cruzado dos pobres pelos ricos. Na vem sempre avaliar os prováveis impactos na
prática, em muitos países inexiste tal base para oferta causados por diferentes graus de in-
subsídio cruzado (os mais favorecidos não usam tervenção em matéria de tarifa e subsídio. As
transporte público e não há serviços lucrativos tarifas devem ser fixadas em níveis consis-
dos quais se possa extrair o financiamento desse tentes com os resultados preferidos pelos
tipo de subsídio). Nessas circunstâncias, o prin- pobres, levantados em pesquisas, e não se
cipal efeito é a redução da qualidade e, por fim, tomando por base qualquer conceito
do volume do serviço de transporte público. “normativo” de tarifa suportável.

Tabela 3.5. Uma Agenda focalizada na pobreza - Planejamento do serviço de transporte público

Intervenção Natureza do Possível custo/ Facilidade de Exemplos do


específica impacto impacto fiscal implementação Banco Mundial
Introduzir a Redução no
Economia nos Uzbequistão,
competição no custo/Crescimento Moderada
custos Casaquistão
transporte público do serviço
Transferências no Viagens mais
Médios Moderada Pusan, Manila
transporte público rápidas e seguras
Prioridade aos Viagens mais
Baixos Difícil politicamente Bangcoc
ônibus rápidas e baratas
Desenvolver o setor Serviço de custos Cidades secundárias
Nenhum Moderada
informal mais baixos no Uzbequistão

Fonte: Autores.

44 Cidades em movimento: estratégia de transporte urbano do Banco Mundial

Pag031a048 44 23.06.04, 18:37


Financiando os subsídios dos interesses dos pobres, devem ser cautelo-
direcionados samente consideradas as reduções ou isenções
tarifárias, levando-se em conta outros usos que
Muitos países possuem extensas listas de ca-
poderiam ter os recursos envolvidos. Esse obje-
tegorias de passageiros com direito a tarifas re-
duzidas ou gratuitas. É raro que exista algum tivo será provavelmente mais bem encaminhado

mecanismo específico de pagamento dos se a responsabilidade financeira pelas isenções

prestadores de serviço para compensar essas ou reduções tarifárias for alocada diretamente às
isenções ou reduções tarifárias. Esse fenôme- agências responsáveis, ficando as obrigações
no tem dois efeitos. O primeiro: alguns passa- dos operadores de transporte dependentes do
geiros pagam mais ou recebem serviços piores recebimento das compensações em pauta.
do que se fosse garantido de outra forma o sub-
sídio cruzado. Como os mais favorecidos não Mesmo onde existe uma base fiscal para ações
usam transporte público, na melhor das hipóte- corretivas que reduzem a pobreza, questiona-
ses os pobres subsidiam os pobres. O segun- se se as intervenções no setor de transporte
do: essa prática cria direitos adquiridos para as constituem a forma mais apropriada de utilizar
agências de outros setores, que deram origem esses recursos. Responder a essa pergunta
àquelas vantagens (por exemplo, agências dos significa examinar, de um lado, a eficiência re-
setores de saúde, educação, polícia etc.), as lativa dos diferentes setores no direcionamento
quais se beneficiam ao manterem um subsídio dos recursos e, de outro, a maior ou menor
para este ou aquele grupo particular de usuári- viabilidade política das ações de redução da
os, que não seriam favorecidos se elas tives- pobreza, conforme o setor mobilizado. Como
sem de custear as passagens de seu próprio é geralmente conhecida (ou pode ser determi-
orçamento. A lição que se extrai é que, em nome nada) a relação entre a renda média dos usuá-

Tabela 3.6. Intervenções no transporte urbano com foco na pobreza - Estratégias de financiamento

Intervenção Natureza do Impactos fiscais e Facilidade de Exemplos do


específica impacto nos custos implementação Banco Mundial

Agências
responsáveis
Reestruturação do financiando as Incertos Moderada Rússia
subsídio financeiro isenções.
Melhor foco
de apoio.

Integração tarifária Possibilita o uso de


no transporte Baixos Moderada São Paulo, Fortaleza
modos mais rápidos.
público

Pequenos impactos
diretos.
Cobrança para
Proporciona Kuala Lumpur,
compensar Gera receitas Difícil
recursos para a Bangcoc
congestionamentos
melhoria do
transporte público.

Fonte: Autores.

Transporte urbano e redução da pobreza 45

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rios de modos específicos e a renda média da co) e ineficaz (pois tende a gerar mais trânsito
população, é possível avaliar a distribuição dos congestionado pelos carros). Em lugar disso,
subsídios tarifários genéricos. Porém, há dois são necessárias políticas direcionadas para ali-
impedimentos importantes para utilizar sub- viar a pobreza, que reflitam as seguintes con-
sídios genéricos. O primeiro é que pode haver clusões gerais sobre o impacto das políticas de
amplas variações de renda entre os usuários transporte urbano:
de um determinado modo, de forma que o dire-
cionamento será muito impreciso. O segundo • Todas as movimentações de veículos devem ser
é que existe substancial evidência de que uma apropriadamente cobradas, para garantir o uso
grande porção do subsídio ao transporte pú- eficiente da infra-estrutura e gerar uma base fi-
blico “escoa” e se perde no financiamento do nanceira sólida para o transporte público.
deficit dos operadores do monopólio do setor
• A importância dos deslocamentos a pé e de
público, tanto pela ineficiência das operações
outras formas de transporte não-motorizadas
como pela captura dos subsídios pela mão-
e as necessidades especiais daqueles que têm
de-obra organizada dos operadores. De qual-
dificuldade de locomoção devem ser reconhe-
quer modo, embora persistam os problemas
cidas tanto no detalhamento dos projetos de
de direcionamento adequado, é evidente que
infra-estrutura quanto na gestão do tráfego.
os mais pobres estão entre os usuários de
transporte público e que aí não figuram os mais • Políticas mal equacionadas de controle tarifário
ricos. Portanto, na falta de meios de transfe- de transporte público, na falta de mecanismos
rência via estrutura tributária, o subsídio pode garantidos de subsídio, podem prejudicar os
ser um instrumento de discriminação razoa- mais pobres.
velmente aceitável para muitos países em de-
• Quase sempre, as restrições ao setor de trans-
senvolvimento. Conforme discutido no capí-
porte informal prejudicam os menos favoreci-
tulo 6, a concorrência é a melhor proteção con-
dos. A conclusão é de que as políticas para o
tra a perda dos benefícios para os operadores
setor informal do transporte precisam ser cui-
ou seus funcionários.
dadosamente estruturadas, levando em con-
sideração os impactos sobre os pobres.
G. CONCLUSÕES: ESTRATÉGIA • A ausência de concorrência no transporte pú-
PARA O TRANSPORTE URBANO blico tende a aumentar os custos e reduzir a
VOLTADO PARA A POBREZA oferta para os menos favorecidos. A preferên-
cia por uma oferta disciplinada e estável não
O transporte urbano inadequado e congestio-
deve ser entendida como oportunidade para a
nado é danoso para a economia da cidade e
emergência de um monopólio incontestável.
prejudica ricos e pobres. Porém, a solução
simplista de ampliar a capacidade viária, na ten- • Os esforços para garantir a integração modal
tativa de acelerar a velocidade dos veículos, precisam ser cautelosamente geridos, a fim
acompanhada pela provisão estatal de trans- de assegurar que não aumente a quantidade
porte público com tarifas controladas, tem a pre- de pagamentos que os pobres terão de fazer
disposição de ser iníqua (pois leva à degrada- pela viagem, nem as tarifas de serviços dos
ção progressiva do serviço de transporte públi- quais eles sejam extremamente dependentes.

46 Cidades em movimento: estratégia de transporte urbano do Banco Mundial

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• Deve-se atentar para o financiamento dos me- baixa realizavam em média uma viagem por dia
canismos de apoio social, evitando-se finan- per capita, ao passo que, no topo da pirâmide,
ciar o deficit de operadores monopolistas e, a média era de três viagens/dia, com uma dis-
se possível, direcionar o apoio para grupos tância de percurso constante de 6 km em to-
muito específicos. das as faixas de renda. Cf. Thompson, I. 1993.
“Improving Urban Transport for the Poor.”
• Dado o efeito do investimento em infra-estru-
CEPAL Review (49).
tura e das políticas de preço de transporte no
valor dos terrenos, é importante que as inter- 5
Em algumas importantes cidades latino-ame-
venções ostensivamente favorecedoras dos ricanas, as exceções recentemente relaciona-
pobres no transporte urbano sejam integra- das a esse fato podem refletir a insegurança
das a uma estratégia mais ampla que abranja crescente das viagens, que agora atinge indis-
habitação, saúde, educação e outras políticas tintamente pobres e não pobres.
de serviços sociais.
6
Uma curiosa exceção a isso, que vale a pena
• Existe, a partir desses princípios, uma substan- investigar mais de perto, é a cidade de
cial agenda de políticas de transporte urbano a
Ouagadougou, Burkina Fasso, onde o transporte
favor do crescimento e dos pobres e que é
público é quase inexistente e 57% das famílias
também coerente com a capacidade fiscal até
no quintil de renda mais baixo possuíam uma
mesmo dos países relativamente mais pobres.
motocicleta motorizada.

7
Godard, X. and L. Diaz Olvera. 2000. “Poverty
Notas
and Urban Transport: French Experience and
1
World Bank. 2000/2001. World Development
Developing Cities.” Documento de revisão de
Report. World Bank, Washington, DC.
tópico preparado para o World Bank Urban
2
Neste estudo, define-se país pobre como aque- Transport Strategy Review, disponível no site do
le com renda abaixo do patamar que qualifica Departamento de Transporte do Banco Mundial
um candidato a empréstimo da IDA, hoje repre- (World Bank Transport) no endereço:
sentado por um PIB médio per capita de 885 www.worldbank.org/transport.
dólares. Grande parte das análises de distribui- 8
Godard, X. and L. Diaz Olvera, 2000.
ção estatística referentes às condições dos po-
9
bres utiliza dados do último quintil (mais baixo) Madras Metropolitan Development Authority.
da renda per capita do país (e, portanto, não 1990. Survey of Pavement Dwellers, Madras
são rigorosamente comparáveis entre países). City 1989-90.
Os poucos dados relativos ao transporte refe- 10
De St. Laurent, B. 1998. “Overview of Urban
rem-se ao padrão de pobreza absoluta
Transport in South Africa” in Freeman, P. and
comumente citado de 1 dólar por dia per capita.
C. Jamet, eds.
3
Schwela, D. and O. Zali. 1999. Urban Traffic 11
Cusset, J. M. “Accessibility to Urban Services
Pollution. London: E. & F. N. Spon.
and Mobility Needs of Peripheral Population:
4
Um estudo anterior realizado em Salvador, The Case of Ougadougou” in Freeman, P. and
Brasil, mostrou que os grupos de renda mais C. Jamet, eds.

Transporte urbano e redução da pobreza 47

Pag031a048 47 23.06.04, 18:38


12
European Conference of Ministers of Transport) no endereço: www.worldbank.org/
Transport. 1999. “Improving Transport for transport.
People with Mobility Handicaps: A Guide to 20
Dollar D. and A. Kraay. “Growth is Good for the
Good Practice.” ECMT, Paris, France, 1999.
Poor.” Documento de trabalho de pesquisa polí–
13
Merilainen, A. and R. Helaakoski. 2001. tica a ser publicado. World Bank, Washington,
“Transport, Poverty and Disability in Developing DC: www.econ.worldbank.org.
Countries.” Draft. World Bank, Washington, DC. 21
Howe J. and D. Bryceson. 2000. Poverty and
14
Wright, C. L., ed. 2001. Facilitando o Trans- Urban Transport in East Africa. Documento de re-
porte para Todos. Banco Interamericano de visão de tópico preparado para o World Bank Urban
Desenvolvimento. Washington, DC. Transport Strategy Review, disponível no site do
15 Departamento de Transportes do Banco Mundial
Diaz Olvera, L., D. Plat and P. Pochet. 1998.
(World Bank Transport) no endereço:
“Les multiples visages de la mobilité feminine
www.worldbank.org/transport.
dans les villes d’Afrique” in Freeman, P. and C.
Jamet, eds. 22
Implantações recentes de desenvolvimento de
16
Gomez, L. M. 2000. “Gender Analysis of Two TRM em algumas cidades brasileiras estiveram

Components of the World Bank Transport sujeitas à análise detalhada dos efeitos das mu-

Projects in Lima, Peru: Bikepaths and danças nas estruturas do serviço de ônibus e

Busways.” World Bank Inter nal Report, nos acertos de cobrança integrada sobre o valor,

Washington, DC. além de custos generalizados de trânsito para as


zonas com diferentes faixas de renda.
17
Em um estudo sobre regularização de prédi-
23
os invadidos em Delhi, realizado no final da Teurnier, P. and B. Mandon-Adolehoume. 1994.
década de 1970, descobriu-se que o emprego L’Integration du Transport Artisanal dans un
masculino no grupo foi reduzido em 5%, mas Service Public de Transport Urbain: Le Cas de
o feminino, em 27%. Moser C. A. e L. Peake. Dakar. Paris: TTD.
1987. Women, Human Settlements and 24
Armstrong-Wright, A. 1986. “Urban Transport
Housing. London: Tavistock.
Systems: Guidelines for Examining Options”.
18
D. Narayan. 2000. Voices of the Poor; Can World Bank Technical Paper, Urban Series Nº
Anyone Hear Us? New York: Oxford 52. World Bank, Washington, DC.
University Press. 25
Ver White, P. R. et al. 1999. “Impacts of the Cairo
19
CATRAM. 2000. Land Use and Transport Metro.” Documento apresentado durante a 6a.
Development: The Case Study of Cairo, Egypt. Conferência Internacional sobre a Competição e
Documento de revisão de tópico preparado a Propriedade em Transporte Terrestre de Passa-
para o World Bank Urban Transport Strategy geiros (International Conference on Competition
Review, disponível no site do Departamento de and Ownership in Land Passenger Transport),
Transportes do Banco Mundial (World Bank Cidade do Cabo, África do Sul.

48 Cidades em movimento: estratégia de transporte urbano do Banco Mundial

Pag031a048 48 23.06.04, 18:38


4 TRANSPORTE E
MEIO AMBIENTE URBANO
Em muitos países, o transporte urbano por ruas e avenidas contribui significativamente

para a poluição do ar. A Organização Mundial da Saúde estima que partículas em


suspensão levam mais de meio milhão de pessoas à morte prematura anualmente.

Calcula-se que os custos econômicos da poluição do ar são equivalentes a cerca de 2%

do PIB. A incorporação de temas ambientais em uma estratégia de transporte urbano


exige tanto a identificação dos principais poluentes gerados pelos meios de transporte

(geralmente partículas em suspensão, chumbo e ozônio) como a mobilização de controles

gerenciais técnicos, fiscais e de sistemas sobre os combustíveis e tecnologia veicular,


para reduzir esses poluidores. Freqüentemente, essas ações também contribuirão para

uma desejável redução de emissões dos gases que causam o efeito estufa.

A. DIMENSÃO DO PROBLEMA levarem à realocação ocupacional ou de locali-


zação e à descontinuidade na estrutura urbana;
Nos países em desenvolvimento, a incapacidade a proteção e a segurança pessoais; e ainda os
da maioria das pessoas menos favorecidas em problemas mais comumente reconhecidos da
chegar ao trabalho, às escolas e unidades de saú- poluição sonora e do ar (local, regional e glo-
de é vista como o maior obstáculo à qualidade de bal). Todos esses problemas precisam ser solu-
vida. Com freqüência, o transporte motorizado é cionados formalmente, em um trabalho típico
crucial a essa parcela da população. Como para de avaliação ambiental do projeto.
morarem e trabalharem dependem extremamente
dessa categoria de transporte, os pobres são os Neste estudo, tratamos de temas relativos à
mais vulneráveis aos seus impactos ambientais infra-estrutura urbana nos capítulos 2 e 6; dos
adversos. A preservação ambiental deve, portan- efeitos sociais no 3; e de proteção e segurança
to, ser entendida como elemento essencial no apri- no 5. No presente capítulo, tratamos apenas das
moramento da qualidade de vida dos menos fa- diversas formas de poluição, principalmente a
vorecidos, e não como um luxo a ser comprado à do ar. Nos países em desenvolvimento, estima-
custa de sua mobilidade. se que, entre meio e um milhão de pessoas
morra anualmente de forma prematura, em de-
Uma estratégia abrangente de transporte e meio corrência de doenças respiratórias provocadas
ambiente urbano deve contemplar a infra-estru- pela exposição à poluição do ar urbana. A ex-
tura urbana, incluindo: os imóveis a ser desa- posição ao chumbo contribui para problemas
propriados, a estrutura urbana, a intrusão visual comportamentais e dificuldades de aprendiza-
da infra-estrutura, a herança cultural e o tráfego do em crianças que vivem nas cidades. Esse
existente; os efeitos sociais do transporte, ao número de mortes é maior do que as ocasiona-

Transporte e meio ambiente urbano 49

Pag049a082 49 23.06.04, 18:38


das por acidentes de trânsito, ainda que, por cau- ses mais industrializados de tomar medidas efeti-
sa da distribuição etária das vítimas, os últimos vas não contribui para resolver a questão. E a ine-
sejam considerados como elementos redutores rente natureza de longo prazo dos impactos ne-
da expectativa de vida. gativos dos gases causadores do efeito estu-
fa serve para fomentar essa atitude.
B. AQUECIMENTO GLOBAL
Encarar o setor de transporte como “um negó-
Atualmente, é senso comum que estejam ocor- cio como outro qualquer” oferece poucas pers-
rendo mudanças no clima global. E, ao que pa- pectivas atenuantes. Os principais componen-
rece, os países mais pobres são levados a sofrer tes determinantes do nível de emissões de ga-
grande parte da conseqüência dessa alteração, ses no transporte são: o nível de atividade (em
com custos estimados na faixa de 5% a 9% do tonelagem ou passageiro por quilômetro roda-
PIB em algumas das economias menos favo- do), os modais utilizados, o dispêndio de ener-
recidas – muitas vezes maior do que o efeito re- gia de cada um deles e a mistura de combustí-
1
lativo nas nações industrializadas. Calcula-se veis que o sistema utiliza. Nos países industri-
que, nos países desenvolvidos, o setor de trans- alizados, o transporte e o crescimento econô-
porte seja responsável por 25% da emissão de mico se desenvolveram simultaneamente, a
gases que contribuem para o aquecimento glo- mudança para o veículo particular e o trans-
bal, mas as cidades do mundo em desenvolvi- porte aéreo provocaram desequilíbrio entre os
mento emitem apenas metade dessa quantida- modais, enquanto as alterações na mistura de
de, de acordo com um estudo recente.2 Na pro- combustíveis tiveram um menor impacto. Um
porção em que aumenta o transporte motoriza- aumento significativo na eficiência dos com-
do nas economias emergentes, amplia-se a emis- bustíveis foi fator isolado na redução das emis-
são desses gases. Já a quantidade de emissões sões de gases. Mesmo assim, o sistema de
aparentemente se estabilizou nos países ricos. transportes dos países ricos tem ampliado a
O incremento nos países em desenvolvimento emissão desses gases, ainda que as emissões
se concentra predominantemente nas áreas ur- em geral tenham se estabilizado. Ao mesmo
banas. Ainda que haja controvérsia acerca da tempo, o crescimento econômico das econo-
melhor estratégia com relação aos gases respon- mias emergentes ameaça qualquer efeito ate-
sáveis pelo efeito estufa e a distribuição de res- nuante decorrente do avanço tecnológico que
ponsabilidades entre países desenvolvidos e em se tenha conquistado.
desenvolvimento, existe consenso da necessi-
dade de alguma providência em todas as nações. Reverter esse quadro exige uma combinação de
medidas de curto prazo, com reformas na política
A despeito desse fato, a eliminação dos gases de transporte, e de longo prazo, com transforma-
possui uma conotação negativa em muitas eco- ções tecnológicas. A questão é como adotar es-
nomias em desenvolvimento, em que as exigên- sas políticas. A chave que sugerimos para mudar
cias para limitar suas emissões são entendidas essa situação é associar iniciativas políticas de
como um impedimento ao direito que esses pa- redução das emissões dos gases causadores
íses têm de desenvolver serviços e qualidade de do efeito estufa com metas perceptíveis de re-
vida já experimentados nas nações ricas. A apa- levância imediata (como considerações a res-
rente indisposição de alguns governos de paí- peito da poluição local e balanço de pagamentos)

50 Cidades em movimento: estratégia de transporte urbano do Banco Mundial

Pag049a082 50 23.06.04, 18:38


e tentar desassociar ou pelo menos “flexibilizar” a Ela deve ser apoiada em incentivos econômicos.
ligação entre o crescimento econômico e as emis- O consumo de combustíveis fósseis sofre a in-
sões de gases do setor de transporte.3 fluência direta da opção feita, do tamanho do
veículo e da eficiência dessa alternativa e sofre
Utilizamos como ponto de partida a sinergia exis- influência indireta das decisões de pessoas físi-
tente entre a redução da emissão de gases e os cas e jurídicas no tipo e na localização da ativi-
interesses ambientais e econômicos locais. En- dade, bem como no modal de transporte. Assim,
tre esses gases causadores do efeito estufa es- as emissões de metano vêm em grande parte de
tão o dióxido de carbono (CO2), o metano e o vazamentos de gasolina, diesel e gás natural,
óxido de nitrogênio (N2O). A proporção de emis- sendo suscetíveis à influência do incremento na
sões de CO2 é diretamente proporcional à quan- infra-estrutura de reabastecimento. O maior in-
tidade de combustíveis de carbono consumidos. centivo à economia de combustível em todas as
Equalizando-se outros elementos, a redução no suas dimensões é seu custo. A experiência pro-
consumo desse tipo de combustível resultará na vou ser mais eficiente controlar a poluição por
diminuição, a um só tempo, dos custos econô- meio de preços ou impostos adequados do que
micos e da poluição ambiental global. É sabido a simples adoção de regulamentações.5 No ca-
que melhores condições de tráfego reduzem o pítulo 9, o tema será retomado com mais deta-
consumo de combustíveis por quilômetro per- lhes, defendendo o ponto de vista de preços de
corrido. No capítulo 6, para atingirmos essa fi- combustíveis que cubram todos os custos soci-
nalidade, defendemos a gestão do tráfego e as ais de seu consumo.
medidas restritivas quando abordamos o tráfe-
go em ruas e avenidas, enquanto no capítulo 7, Infelizmente, nem sempre existe uma sinergia en-
as mesmas providências foram sugeridas para tre a poluição local e as medidas contra a emis-
melhorar o transporte público. O estímulo aos são de gases. Aparentemente, a geração atual
meios de locomoção não-motorizados foi apre- de veículos a diesel é mais danosa à saúde pú-
sentado no capítulo 8. De forma geral, progra- blica do que aquela dos carros movidos a gaso-
mas de melhoria da qualidade do ar para o trans- lina. Portanto, apesar de o diesel ser um com-
porte urbano em países em desenvolvimento, a bustível eficiente do ponto de vista da redução
exemplo do México e do Chile, também conse- da emissão de gases causadores do efeito estu-
guem efeitos colaterais benéficos na redução fa, apenas a novíssima geração desse óleo lim-
da emissão de gases que provocam o efeito es- po desempenharia um papel importante numa
4
tufa. Apesar de o restante deste capítulo se estratégia de redução. Além disso, as medidas
concentrar prioritariamente na redução da po- para reduzir a poluição se concentram nas emis-
luição local, a maior parte dele relaciona ainda sões dos veículos em uso, embora todo o ciclo
as implicações do aquecimento global. Dado do combustível (do poço à bomba) seja impor-
que os próprios moradores demonstram ter in- tante para a análise das emissões de gases cau-
teresse imediato por essas formas de interven- sadores do efeito estufa. As políticas em escala
ção, acredita-se que a ênfase na exploração da mundial para amenizar a poluição local por meio
sinergia entre as reduções das emissões e as de hidrodessulfurização (como as medidas to-
questões locais econômicas e ambientais ten- madas recentemente na América do Norte e na
de a ser uma estratégia mais eficaz. União Européia para limitar o enxofre na gasolina

Transporte e meio ambiente urbano 51

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e no diesel ao nível de 10-50 wt ppm ou mais Medidas tecnológicas para garantir a redução de
baixo) tornam o consumo de energia grada- gases do efeito estufa dão prioridade à substi-
tivamente maior no processo de refino, aumen- tuição dos veículos em circulação. O processo
tando a quantidade de gases causadores do efei- pode levar até 20 anos para os automóveis de
to estufa. Por exemplo, a emissão de N2O au- passeio e até 30 para os veículos de carga. En-
menta significativamente quando deixam de ser tretanto, nos países em desenvolvimento, a
ativados os catalisadores para converter substituição de grande parcela dos veículos em
o NO ou o NO2. circulação se dá por meio do próprio crescimen-
to, de forma que essas estratégias podem ter
Assim, é necessária uma resposta estratégica um efeito mais rápido nas emissões por unida-
para solucionar as situações em que a sinergia de de atividade. Daí, com o aumento no PIB, a
seja frágil ou negativa e em que apareça uma melhor maneira de obter um declínio nas emis-
substituição dos efeitos locais e globais. Nesse sões de gases do efeito estufa é pela combina-
contexto, o GEF (Fundo Mundial para o Meio ção de reformas políticas a curto prazo, com
Ambiente), um fundo de múltiplos doadores ad- saltos tecnológicos a longo prazo. Partindo do
ministrado pelo Banco Mundial, tem promovido princípio que a maior parte dos usuários de
o conceito de “cobertura global”. Esse é um pro- veículos é movida por razões econômicas, é ne-
cedimento no qual as medidas criadas com fi- cessária uma base forte de sustentação de ins-
nalidades diversas são sujeitas a uma análise trumentos de taxação e de políticas de preços.
detalhada, de forma a se esgotarem todas as “Fechar o ciclo”, de forma que as receitas gera-
possibilidades de redução nos gases do efeito das por maior taxação ou mais encargos de
estufa. Para isso, tenta-se identificar e concen- veículos ou combustíveis sejam consideradas
trar nas áreas em que as reduções apresentam uma contribuição ao incremento no setor de
o menor custo de oportunidade. É por meio de transporte, o que provavelmente é uma condi-
seu Programa Operacional 11 (Operational ção indispensável para garantir a aceitação das
Program 11), voltado ao transporte, que o cus- práticas adotadas no âmbito político. Isso será
teio pelo GEF está disponível para novas discutido mais detalhadamente no capítulo 9.
tecnologias globalmente amigáveis e, dentro de
uma base de custos ampliada, para outras in-
C. RUÍDO E OUTROS INCÔMODOS
tervenções que propiciem linhas promissoras de
redução de emissões. Nos países em desenvolvimento, o ruído provo-
cado pelo transporte não é tão seriamente consi-
Um antigo financiamento nesse esquema pro- derado como nas nações ricas. Existem inúme-
move o desenvolvimento de infra-estrutura para ros estudos dos danos causados pela exposição
uma ciclovia nos arredores de Manila. Além dis- ao barulho no local de trabalho; eles foram reali-
so, o Banco Mundial criou um “Prototype zados, em sua maioria, nas fábricas. Os níveis de
Carbon Fund” (Fundo Protótipo de Carbono) ruído vivenciados nas ruas dos países em desen-
para estimular a transferência internacional de volvimento, apesar de não serem dos mais agra-
reduções de emissões certificadas no Meca- dáveis, chegam perto dos limites mais baixos (mas
nismo de Desenvolvimento Limpo, conforme não os excedem), a partir dos quais o ruído é con-
define o artigo 12 do Protocolo de Kyoto. siderado um problema de saúde ocupacional. Pes-

52 Cidades em movimento: estratégia de transporte urbano do Banco Mundial

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quisas de atitude mostram também que a poluição engenharia. Mas a principal lição dessa experi-
sonora causada pelo transporte urbano não é con- ência é que esses problemas quase sempre sur-
siderada uma ameaça séria. gem da coordenação inadequada entre plane-
jamento estratégico, planejamento e projeto de
Também existem outros incômodos. Volumes investimentos na infra-estrutura de transpor-
pesados de tráfego podem tornar perigosas as tes e gestão da participação da iniciativa priva-
ruas e avenidas, com os pedestres encontran- da na infra-estrutura de transportes. Esses fa-
do dificuldades para atravessá-las, o que cau- tores enfatizam algumas exigências institu-
sa a chamada segregação urbana. Relata-se cionais que retomaremos no capítulo 10.
que, em Jacarta, os executivos tomam táxis ro-
tineiramente apenas para chegarem com segu-
D. POLUIÇÃO DO AR URBANO
rança ao outro lado das vias mais movimenta-
das da cidade. Barreiras, passarelas e túneis De longe, a questão ambiental que mais preo-
podem reduzir os riscos, mas ampliam as se- cupa com relação ao transporte urbano se refe-
gregações, em particular nos países em que re à poluição local do ar. Desenvolver uma es-
esses dispositivos aparentemente são cons- tratégia apropriada com recursos limitados para
truídos e posicionados com o intuito de au- solucionar o problema demanda uma cuidado-
mentar o fluxo de veículos, em vez de atender sa identificação das prioridades, tanto na sele-
os pedestres (veja o capítulo 5). ção de metas quanto de instrumentos.6

Em algumas circunstâncias, as segregações po- A próxima seção identifica, em primeiro lugar,


dem ser minimizadas pela separação com gra- os principais poluentes do ar produzidos pelo
dis do tráfego motorizado e do transporte cole- transporte urbano e avalia o que representa a
tivo da área de circulação dos pedestres. Nas sua contribuição ao ônus ambiental da cidade.
cidades já consolidadas, a construção de tú- Com base nesse fator, discutimos os quatro ti-
neis é, via de regra, muito cara (e tecnicamente pos de instrumentos considerados componen-
difícil em ruas e avenidas com fluxos intensos tes da estratégia de redução do impacto do
de tráfego, por causa da ventilação), de modo transporte no meio ambiente urbano.
que vias elevadas constituem-se numa das pou-
cas alternativas viáveis de implantação. Elas Os dois primeiros são prioritariamente tec-
podem, porém, causar uma significativa nológicos – providências sobre os veículos e
intrusão visual, além de restringir a dispersão sobre os combustíveis. As outras duas ferra-
dos poluentes gerados pelo tráfego no nível do mentas são instrumentos políticos “mais bran-
solo. O sistema elevado de transporte por tri- dos”, quais sejam a gestão do trânsito e a apli-
lhos confina as vias Silom e Sukhumvit na ci- cação de instrumentos fiscais, apesar da ne-
dade de Bangcoc, tanto que o governo decidiu cessidade de apoio tecnológico para uma
evitar a implantação de qualquer sistema eleva- implementação mais efetiva. Em alguns paí-
do de transporte de massa na área central da ses, a exemplo do que ocorre no México, as
cidade. Os problemas da segregação de comu- melhorias no transporte público são obtidas
nidades e da intrusão visual podem ser reduzi- predominantemente em nome de questões vol-
dos, até certo ponto, com bons projetos de tadas para o meio ambiente.

Transporte e meio ambiente urbano 53

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Principais poluentes do ar gerados nitrogênio (NOx) também provocam alterações na
pelo transporte e sua importância capacidade pulmonar dos asmáticos, contribu-
em com a chuva ácida e com a formação de partí-
As emissões veiculares são muito perigosas para
culas secundárias e são precursores do ozônio
a saúde. Altas concentrações de chumbo na
no nível do solo. Veículos movidos a diesel e a
corrente sangüínea aumentam a incidência de
gasolina contribuem para as emissões de NOx. O
abortos espontâneos, prejudicam as funções re-
ozônio é responsável pelo smog fotoquímico, re-
nais, quando houver um elevado nível do elemen-
duzindo as funções do pulmão em pessoas que
to no organismo, e aumentam a pressão arterial.
fazem exercícios leves e pesados. O NOx (emiti-
Além disso, o chumbo retarda significativamen-
do em quantidades significativas por veículos
te o desenvolvimento intelectual das crianças e
movidos a gasolina e a diesel) e os compostos
afeta de maneira adversa seu comportamento.
orgânicos voláteis (VOCs), reativos fotoqui-
O baixo consumo de cálcio nos alimentos, asso-
micamente (também resultantes das emissões
ciado a uma grande quantidade de chumbo ab-
dos veículos movidos a gasolina e a diesel), são
sorvida e deficiência de ferro, torna crianças mal
os dois principais precursores do ozônio.
nutridas particularmente suscetíveis ao envene-
namento por chumbo, caso o estômago estiver
vazio. Partículas em suspensão, especialmente Ainda que todas essas emissões de poluentes
aquelas geradas por emissões veiculares e des- sejam potencialmente perigosas, sua incidên-
gaste de pneus, predominantemente na ordem cia e seus impactos na saúde diferem substan-
dos submícrons, conseguem penetrar no apare- cialmente, tanto entre os poluentes como entre
lho respiratório, provocar problemas nessa parte as regiões do globo. Estudos feitos nas mega-
do organismo e agravar os efeitos da asma, além cidades pela Organização Mundial da Saúde
de danificar as funções pulmonares. Há um con- (OMS), ainda que pouco atualizados, demons-
senso cada vez maior de que a fumaça de diesel tram que apesar de os níveis aceitáveis para
desempenha um importante papel no risco de todos os principais poluentes serem comu-
7
câncer. O monóxido de carbono (CO) inibe a mente superados, a importância do problema
capacidade sangüínea de levar oxigênio aos ór- varia bastante. Os excessos de chumbo são
gãos e tecidos. Pessoas com doenças cardía- muito graves nas localidades em que é utiliza-
cas crônicas podem ter dores no peito quando da gasolina com esse elemento, mas não em
os níveis de CO são elevados, e, quando estes outras regiões. Os excessos de CO não são ge-
são altíssimos, reduzem a acuidade visual, a des- ralmente tão grandes quanto os de substâncias
treza das mãos e a capacidade de aprendizado finas em partículas, em especial nos países em
e, por fim, podem até matar. Os óxidos de enxofre que é relativamente baixo o consumo de gaso-
(SOx), emitidos na direta proporção à quantida- lina em comparação com o do óleo diesel. Ní-
de do elemento no combustível, causam altera- veis elevados do SO2 no ambiente tendem a vir
ções nas funções pulmonares nos asmáticos e da queima do carvão, de maneira muito mais
tornam mais aparentes os sintomas respiratóri- significativa do que do setor de transporte. As
os nos indivíduos com maior sensibilidade, além concentrações de NO2 quase sempre estão abai-
de contribuírem com a chuva ácida e com a for- xo dos níveis recomendados pela OMS, ainda
mação de partículas secundárias, sendo precur- que haja uma tendência de alta, assim como
sores do ozônio no nível do solo. Os óxidos de com o ozônio (Figura 4.1).

54 Cidades em movimento: estratégia de transporte urbano do Banco Mundial

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Figura 4.1. Visão geral da qualidade do ar ambiente em cidades selecionadas.
Análise subjetiva dos dados de monitoramento (diversos anos durante a década de 1990)

Poluentes
Cidade CO NOx Pb MPS SO2 O3
Países da OCDE
Londres
Los Angeles
Nova Iorque
Tóquio
Extremo Oriente
Seul
Pequim
Jacarta
Bangcoc
Manila
Sul da Ásia
Karachi
Bombaim
Delhi
América Latina
Lima
Cidade do México
São Paulo
Buenos Aires
Rio de Janeiro
Europa, Ásia e África Central
Teerã
Cairo
Lagos
Moscou

Poluição baixa Diretrizes pertinentes da OMS/nacionais normalmente seguidas


(as de curto prazo são desrespeitadas ocasionalmente).
Poluição de leve a moderada Diretrizes pertinentes da OMS/nacionais desrespeitadas até o
fator dois (em alguns locais, as diretrizes de curto prazo são
regularmente desrespeitadas).
Problema sério Diretrizes pertinentes da OMS/nacionais desrespeitadas acima
do fator dois.
Dados não disponíveis Informações não disponíveis sobre concentração de poluentes
no ambiente.

CO = Monóxido de carbono MPS = Matéria particulada em suspensão O3 = Ozônio


NOx= Óxidos de nitrogênio SO2 = Dióxido de enxofre Pb = Chumbo
Fonte: Os dados deste gráfico foram compilados por Asif Faiz e Surhid Gautam, do Banco Mundial, a partir de diversas
fontes, incluindo relatórios de projetos do Banco, relatórios da URBAIR, WRI World Resources, um estudo de sete cidades
feito para a LAC Clean Air Initiative, relatórios do Indian Central Pollution Board e dados inéditos obtidos por levantamento
direto feito em algumas cidades (São Paulo, Santiago e Bangcoc).

Quando a avaliação do risco da suscetibilidade aos Quito e Santiago) indicaram que grande parte do
excessos físicos combina com evidências dos im- prejuízo à saúde vem da exposição a substâncias
pactos na saúde, a partir de análises da dosagem/ em partículas finas (menores que 2,5 micra em
resposta, estudos realizados em algumas localida- diâmetro aerodinâmico, ou PM2,5) e ao chumbo.
des (como em Bangcoc, Cairo, Cidade do México, Dependendo das condições topográficas e

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meteorológicas, o ozônio pode também provocar de políticas de transporte alternativas exerce um
problemas graves de saúde, a exemplo do que ocor- impacto já vivenciado pelas megacidades.
re em Santiago e na Cidade do México.8

Controle de combustível
O transporte, entretanto, não é a única fonte de
poluição do ar. A queima de combustíveis fósseis Medidas de controle de combustível podem afe-
pela indústria e domicílios – em especial o óleo tar as características da poluição causada pe-
combustível, a biomassa e o linhito – é uma fonte los combustíveis existentes, a opção por um
importante de material particulado em suspensão deles e a quantidade total consumida.
e de dióxido de enxofre, principalmente em regi-
ões de clima temperado, como China e Leste Eu- Aprimorando a qualidade
ropeu. Estratégias de redução da poluição para o do combustível
setor de transporte precisam ser vistas dentro
Para os países clientes do Banco Mundial, a pri-
deste contexto mais amplo.9 Além disso, o trans-
meira providência no aprimoramento da qualida-
porte urbano é indendificado como uma área de
de dos combustíveis utilizados pelos meios de
ações prioritárias por diversas outras razões.
transporte é abolir o chumbo na gasolina. Esta
substância era adicionada para aumentar a
O tráfego urbano contribui enormemente para as
octanagem. Por sua toxicidade, atualmente existe
prejudiciais emissões de partículas finas, sendo
um movimento para banir o uso do chumbo na
responsável por 80% a 90% do chumbo atmos-
gasolina. Mais de três quartos da gasolina ven-
férico nas cidades onde ainda é usada gasolina
com este elemento e pela maior parte das emis- didos no mundo não contêm o produto químico.

sões de CO, além de prestar uma contribuição Virtualmente, todas as nações desenvolvidas e

decisiva na formação de ozônio no nível do solo. muitas importantes economias de transição,

Enquanto as grandes fontes estacionárias, quase como Bangladesh, Brasil, Honduras, Hungria,

sempre distantes das áreas urbanas densamente Malásia e Tailândia, já eliminaram o chumbo na

povoadas, dispersam poluentes nas camadas gasolina.11 Mas alguns países muito grandes,
mais altas da atmosfera, os veículos emitem par- como a Indonésia e quase toda a África
tículas no nível do solo em regiões de grande po- subsaariana, insistem em utilizá-lo. Na ausência
pulação. Como conseqüência, contribuem para de outras fontes significativas de chumbo, a eli-
uma maior exposição humana do que demons- minação dos aditivos que utilizam este produto
10
traria sua participação nas cargas totais emitidas. químico na gasolina consegue reduzir as suas
Em estudo realizado em seis megacidades, as concentrações a menos de 0,2 micrograma por
emissões veiculares respondiam por 6% do total metro cúbico (µg/m≈) e o nível de chumbo no
de emissões em toneladas, mas representavam sangue a menos de 5 microgramas por decilitro
32% da exposição média da população. (µg/dl), abaixo, portanto, do limite de 10 µg/dl,
considerado um nível adequado por muitas or-
O setor de transporte urbano passa por rápidas ganizações de saúde. A estratégia necessária
mudanças e crescimento, o que o torna extre- precisa apoiar, ao mesmo tempo, a introdução
mamente suscetível a ações positivas e prote- de uma gasolina sem chumbo e a eliminação do
toras. A compreensão da importância ambiental combustível que contém esse elemento.

56 Cidades em movimento: estratégia de transporte urbano do Banco Mundial

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Além disso, a eliminação desse tipo de aditivo mar de enxofre no diesel disponível no país é de
da gasolina leva a uma melhora ambiental mais 5.000 wt ppm. Pode haver necessidade de es-
ampla. A disponibilidade de gasolina sem chum- forços regionais para harmonizar o refino e os
bo disseminada em todo o país é um pré-requi- padrões de importação, para evitar o mercado
sito para a introdução de conversores catalíticos negro de diesel com altos níveis de enxofre. As
redutores das emissões de NOX, CO e hidrocar- políticas de transporte, meio ambiente e energia
bonetos. Consegue-se reduzir a emissão de CO devem ser articuladas com o devido cuidado.
com a incorporação de elementos oxigenados
na gasolina. Entretanto, é importante que se Regulamentar a qualidade do combustível não
destaque que a eliminação do chumbo não deve é suficiente. Em muitos países em desenvolvi-
ser feita isoladamente, uma vez que outros com- mento, a frota de veículos é dominada por au-
ponentes constitutivos da mistura da gasolina tomóveis velhos e sem manutenção. Esse fato
usados para incrementar a octanagem também reduz o custo-benefício da imposição de
oferecem riscos à saúde. A presença excessiva especificações estritas de combustíveis.13 Além
de benzeno e o total de aromáticos da gasolina disso, em alguns países, a adulteração é uma
sem chumbo são preocupações em particular. prática rotineira. Por exemplo, a adição de que-
Podem-se, contudo, por meio do controle da rosene (mais barato) à gasolina no sul da Ásia,
volatilidade do combustível, do ajuste das opera- a contaminação cruzada do diesel com óleo
ções de refino e das unidades de processamento, cru e a adição de chumbo na saída de refinari-
gerenciar esses componentes a custos razoáveis as e de terminais na Ásia Central e na região
no processo da eliminação do chumbo. do Cáucaso aumentam as emissões veicula-
res. A monitoração regular da qualidade do
Enxofre no diesel e na gasolina gera emissões combustível, juntamente com multas elevadas
de SO2, provoca chuva ácida e contribui para as pelo descumprimento das normas, poderia ser
emissões de partículas. Ele pode ter seu uso re- uma maneira mais eficiente de fiscalizar a qua-
duzido através da hidrodessulfurização dos com- lidade dos combustíveis, ainda que evitar a
bustíveis básicos. Porém, nos países onde o car- adulteração seja extremamente difícil, a não ser
bono continua a ser muito utilizado como uma que haja alguma compensação financeira que
das substâncias componentes do combustível desestimule a prática.
veicular, não faz sentido, economicamente fa-
lando, tentar chegar aos padrões de enxofre da As exigências de qualidade do combustível va-
América do Norte e da União Européia a fim de riam de lugar para lugar, dependendo de con-
12
mitigar as emissões dos motores a diesel. Ao dições climáticas, concentrações ambientais,
contrário, a redução dos padrões deve ser posta características dos veículos em circulação etc.
em prática gradativa e cautelosamente, de acor- Por exemplo, os padrões chilenos e mexica-
do com as circunstâncias específicas dos paí- nos são mais restritivos que os de outros paí-
ses. Em alguns casos extremos, os padrões pro- ses latino-americanos por causa das caracte-
postos de emissões são incompatíveis com os rísticas peculiares da poluição em Santiago e
combustíveis disponíveis no mercado. Por exem- na Cidade do México. As nações que possu-
plo, é tecnicamente incoerente insistir em ôni- em refinarias próprias merecem atenção espe-
bus compatíveis com o Euro 2, quando o pata- cial, pois os processos de refino se integram.

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Quadro 4.1. Adulteração do combustível na Tailândia

A adulteração da gasolina, muito tributada, com a mistura de querosene altamente subsidiada, causou um
problema sério na Tailândia, no início dos anos 1980. O governo impôs uma série de medidas, incluindo:

* a introdução de pigmento azul no querosene;

* a exigência de que o produto fosse vendido em embalagens de 20 litros; e

* esforços de fiscalização extensivos à polícia.

Mesmo com essas medidas, que causaram um pequeno impacto, as vendas do querosene continuaram
elevadas até que se reestruturassem os impostos sobre o petróleo, em 1986, e os tributos do querosene

subissem entre aquele ano e 1991, para minar o incentivo à iniciativa. Mas prossegue o estímulo para que
se adultere a gasolina com solventes industriais livres de tributos, tornando este um problema interminável.

Fonte: Jitendra Shah, correspondência particular.

Mudar as especificações de um tipo de com- ou tributos elevados. Em alguns países em de-


bustível pode afetar a qualidade de todos os senvolvimento, o custo social líquido com a im-
demais e toda a economia da indústria do pe- portação de combustíveis leves seria menor
tróleo. Na maior parte dos países, os padrões que os custos resultantes do uso de combus-
de qualidade de combustíveis são estipulados tíveis manufaturados domesticamente, com
tendo por base a composição do combustível. especificações menos restritivas. Reformas de
Nos EUA, a combinação da permissão à esco- base no setor petrolífero, por meio da transfe-
lha da certificação do combustível, baseando- rência de propriedade do governo para o setor
se nas emissões veiculares, no lugar de uma privado, associadas com a liberalização do co-
única composição de combustível, deixou o mércio do petróleo e a introdução da concor-
setor de refino livre para encontrar as soluções rência, conseguem resultar em um combustí-
de menor custo, satisfazendo os padrões de vel de melhor qualidade e, como conseqüên-
emissão veicular específicos. cia, na melhoria da qualidade do ar urbano.

Muitas refinarias em países em desenvolvimen-


Substituindo por combustíveis
to são estatais. Algumas sequer são operadas
mais limpos
de maneira econômica atualmente. A renova-
ção das refinarias, no intuito de aprimorar o mix Nos países industrializados, prosseguem os tes-
e a qualidade de combustíveis, tende a ser ain- tes e o desenvolvimento com uma série de com-
da menos viável comercialmente. Sob tais cir- bustíveis alternativos, considerados mais limpos
cunstâncias, o governo pode resistir em exigir que os derivados convencionais de petróleo. Para
mudanças na qualidade de combustível ou ape- serem consideradas substitutas atraentes no
nas tomará essas medidas quando puder man- mundo em desenvolvimento, as alternativas pre-
ter as proteções à importação com restrições cisam não apenas solucionar os problemas

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ambientais localmente apreendidos, senão tam- com combustível com baixos níveis de enxofre e
bém ser economicamente viáveis nos âmbitos es- equipados com dispositivos para retenção de
pecífico e nacional. É nesse contexto que se deve partículas com plano de manutenção adequa-
avaliar o potencial de novos combustíveis para o do. Da mesma forma, ainda que o impacto so-
transporte público nos países emergentes. bre o aquecimento global de veículos de pas-
seio abastecidos com CNG seja menor que os
O gás natural veicular (CNG) é um combustível movidos a gasolina (especialmente nas locali-
relativamente limpo.14 O gás natural é abundan- dades em que o gás natural seria desperdiçado),
te em diversos países em desenvolvimento, a os carros convertidos para utilizar gás natural
exemplo da Argentina, Bangladesh e Tailândia, sofrem de um alto potencial de vazamento de
que não possuem outras fontes naturais de com- metano, gás do efeito estufa. A despeito do fato
bustíveis, sendo esse um elemento de grande de que bons kits de substituição funcionem de
significância no balanço de pagamentos. Como maneira eficiente (por exemplo, na Argentina),
o uso exclusivo no transporte do CNG não é tão muitos não conseguem resultados satisfatórios.
disseminado, a ponto de justificar o desenvolvi- Comenta-se que, no Rio de Janeiro, a conversão
mento de campos de exploração e a construção de uma frota de ônibus fabricados pela Mercedes
de infra-estrutura para transporte e distribuição aumentou a quantidade de quase todas as emis-
de gás, a sua disponibilidade para abastecimen- sões, exceto de partículas.
to de veículos está intimamente ligada à facilida-
de de encontrá-lo por meio de redes de distri- Uma segunda desvantagem se relaciona com a
buição de gás nas cidades. Essa infra-estrutura sustentabilidade econômica e técnica da tec-
existe em muitas grandes cidades em nologia nos países em desenvolvimento. Num
Bangladesh, Brasil, Colômbia, Indonésia, Paquis- relatório, o NYTA afirmou que veículos movi-
tão, Europa Oriental e ex-União Soviética. Alguns dos a gás natural pagam um bônus de energia
governos editaram leis específicas para o uso do de 30% a 35% a mais que os que usam óleo
gás natural como combustível em áreas altamen- diesel. Tecnicamente, de uma frota de 40 cole-
te poluídas (por exemplo, para táxis em Buenos tivos que utilizam o CNG em Jacarta, metade
Aires e, mais recentemente, para ônibus e todos estava fora de operação em meados de 2001
os riquixás motorizados e táxis produzidos antes por problemas de manutenção. Motores que
de 1990 em Nova Delhi). aceitam dois combustíveis também apresentam
uma série de problemas de confiabilidade, além
Entretanto, são questionáveis os benefícios de inconvenientes adicionais associados a cus-
ambientais do CNG. Apesar de testes recentes tos extras. Novamente em Jacarta, por exem-
conduzidos pelo New York Transit Authority plo, uma frota de coletivos fabricados pela
(NYTA – Departamento de Transporte de Nova Nissan, que aceitavam dois combustíveis, atu-
Iorque) comprovarem que os ônibus movidos a almente rodam utilizando apenas um (diesel),
gás natural têm características de emissões de por razões de ordem técnica.
poluentes melhores que os movidos a diesel
comum, suas vantagens são significativamente A equação econômica do CNG é complexa. Como
menores ou mesmo inexistentes se compara- a escolha do combustível em geral recai sobre o
das com coletivos movidos a diesel rodando negócio ou sobre o indivíduo, os fatores cruciais

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são, no final das contas, o custo e a conveniência gem são mais fáceis que as do CNG17 e, apesar de
do gás natural em comparação com as outras al- o número de octanas do GLP não ser tão alto quan-
ternativas. Com relação ao tema combustível, o to o do gás natural, possui excelentes característi-
IPPC (Controle Integrado da Prevenção da Polui- cas anticoque, permitindo que veículos movidos
ção) estimou que o custo de produção do CNG exclusivamente a propano sejam beneficiados com
equivalente à gasolina na refinaria situa-se entre motores com taxas de compressão um pouco mais
70% e 90% das despesas da gasolina ou do die- altas que quando o combustível é a gasolina. A
sel, de forma que, conforme a diferença nos gas- quantidade limitada de hidrocarbonetos altamen-
tos de distribuição e arma-zenamento, o preço na te reativos e o baixo conteúdo de enxofre do GLP,
bomba (descontando impostos) poderia ser mui- em comparação com a gasolina ou o diesel, são
to parecido. Portanto, o custo real do recurso de- algumas das excelentes características ambientais
pende muito da disponibilidade local do combus- desse tipo de gás, apesar de conter alcanos reativos
15
tível e da densidade da rede de distribuição. Com fotoquimicamente. Triciclos movidos a GLP po-
relação ao tema veículos, há gastos extras asso- dem ser encontrados à venda em Bangcoc, substi-
ciados com o motor a CNG (ou com a sua conver- tuindo de maneira eficaz os antigos tuk-tuks, mo-
são), com o sistema de controle e com os tanques vidos a gasolina e com motor de dois tempos.
de combustível. Juntos, esses fatores aumentam
o custo de um modelo básico de veículo (quer Os principais problemas, ao se introduzir o GLP
seja um ônibus ou automóvel de passeio) em até no sistema de transporte, estão relacionados com
16
cerca de 30%. O fator conveniência também deve as fontes de fornecimento e distribuição. Diver-
ser levado em conta, pois os automóveis movi- sos países importam GLP em grandes quantida-
dos a gás natural perdem na instalação dos tan- des. Índia, Paquistão e Sri Lanka, por exemplo,
ques um espaço significativo para bagagem e pas- importam de 30% a 40% de sua demanda. No
sageiros; nas regiões de pouca oferta do produto, âmbito da distribuição, o GLP é armazenado sob
o reabastecimento pode se tornar uma busca inú- pressão tanto no veículo quanto nos tanques de
til, fazendo que o motorista perca seu tempo e a reabastecimento. Para efetuar a transferência do
autonomia do veículo caia mais de 50%, dobran- líquido pressurizado dos tanques para o veículo
do a freqüência de reabastecimento. Consideran- e assegurar que não haja escape durante o pro-
do-se todos esses fatores, é evidente que, exceto cesso, é necessário equipamento especial de
alguns veículos com alta quilometragem, a dife- reabastecimento. Assim como o CNG, os inves-
rença no preço da bomba precisaria ser de cerca timentos exigidos em distribuição e postos de
de 50% do custo de produção dos combustíveis reabastecimento de GLP ainda não foram feitos
líquidos, para fazer do gás uma alternativa atra- na maior parte dos países em desenvolvimento;
ente aos usuários. Portanto, para que se tornasse a necessidade dessas instalações permanece um
mais que um mero combustível para atender a entrave ao uso disseminado do GLP.
alguns nichos, talvez fosse necessário um gran-
de incentivo fiscal. Etanol/Metanol. Dois combustíveis biológicos
(isto é, sem o uso substancial de combustível fóssil
O gás liquefeito de petróleo (GLP) consiste numa na extração e processamento) que significariam
mistura de hidrocarbonetos leves, principalmente redução real nas emissões de gases que provo-
propano e butano. Sua distribuição e armazena- cam o efeito estufa. Ambos, porém, possuem cus-

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tos não-competitivos se comparados com a ga- indireta, a exemplo de alguns ônibus, vans e car-
solina ou o diesel. O único esforço de longo pra- ros. Em Catmandu, está em andamento um pro-
zo na promoção dos biocombustíveis para o uso grama de triciclos elétricos. Apesar de esses mo-
do transporte nos países em desenvolvimento, o delos terem menor impacto ambiental, o impacto
programa de uso de etanol à base de cana-de- em todo o processo depende de como a eletrici-
açúcar no Brasil foi uma alternativa atraente quan- dade é gerada e estocada e dos problemas relaci-
do os preços do petróleo estavam em alta, mas onados com o descarte das baterias vencidas.
perdeu grande parte de seu potencial de atração, Qualquer que seja o equilíbrio ambiental, para o
e o atual mercado de automóveis no país é quase mercado os fatores econômicos, em termos de
exclusivamente formado por modelos movidos a custos e conveniência, são determinantes na ado-
gasolina. De qualquer forma, inúmeros especia- ção de transportes movidos a eletricidade, assim
listas afirmam que apenas o álcool produzido a como ocorre com os demais combustíveis. Atu-
partir da celulose pode efetivamente representar almente, a economia de veículos elétricos está
uma redução de gases do efeito estufa. longe de ser a mais vantajosa.18

Veículos elétricos. Veículos elétricos sobre A tecnologia utilizada nas baterias é um ponto
pneus são silenciosos e não causam poluição, crucial para a viabilidade econômica dos veículos
possuindo atrativos óbvios para serem usados movidos a eletricidade. Da forma com que são uti-
nas cidades, quer energizados diretamente, como lizadas atualmente em carros elétricos, as baterias
no caso de trens elétricos e trólebus, ou de forma de chumbo-ácido levam de seis a dez horas de

Quadro 4.2. Triciclos elétricos em Catmandu

Em 1993, diante da poluição do ar crescente em Catmandu, o governo do Nepal suspendeu a venda dos

veículos de três rodas a diesel recém-importados da Índia. Naquele ano, a prefeitura da cidade convidou
o Global Resources Institute, de origem norte-americana, para projetar um automóvel de três rodas
movido a eletricidade. O projeto-piloto, conhecido como “safa tempo” foi posto nas ruas em setembro de

1993 e o apoio da USAID se estendeu para que fossem comprados oito veículos, promover o sistema e
instalar a mecânica de trens. Quando o custeio do AID acabou em 1996, duas empresas locais começaram
a montar veículos de serviço e operacionais, postos à venda por US$ 6.000. Em setembro de 1999, o

governo finalmente tirou de circulação todos os triciclos a diesel que ainda rodavam, e, no final de maio
de 2000, a cidade tinha quase 500 triciclos movidos a bateria, capazes de levar até 12 passageiros.
Essa é a maior frota mundial de veículos usados no transporte coletivo. O futuro é incerto, entretanto. Em

maio de 2000, o governo aprovou a importação de 350 vans com 15 lugares, gozando dos mesmos
encargos preferenciais acertados para os veículos elétricos. Um ano depois, a decisão foi de proibir os
registros novos ou a transferência de todos os triciclos, inclusive safa tempos, ainda que foi obrigado a

voltar atrás na questão pelas pressões dos proprietários.

Fonte: The Wall Street Journal Europe. 30 de maio de 2000.

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carga lenta, emitem hidrogênio quando recar- Célula-combustível de hidrogênio. Eis uma
regadas (o que exige instalações de recarregamento tecnologia que pode ser considerada de ponta,
internas ventiladas) e ainda possuem uma autono- pelo menos para veículos urbanos de carga pe-
mia bastante limitada. Outros tipos de baterias ain- sada. Ônibus movidos a célula-combustível vêm
da estão em desenvolvimento, e esforços consi- sendo utilizados em projetos-piloto, inclusive em
deráveis vêm sendo direcionados para motores um custeado pelo PNUD – Programa das Na-
híbridos a combustão interna e a eletricidade, em ções Unidas para o Desenvolvimento. O desem-
vez de veículos simplesmente elétricos. A econo- penho ambiental desse tipo de veículo – depen-
mia desse tipo de veículo depende também do pre- dendo da fonte de hidrogênio – consegue ultra-
ço da energia elétrica. Em muitos países em desen- passar o dos motores a gás natural ou a óleo
volvimento, o setor elétrico está passando por uma diesel melhorado, com custo operacional esti-
reforma e reestruturação. É necessário avaliar a vi- mado menor que o destes últimos. É possível
abilidade, a longo prazo, de veículos elétricos, do que, em uns 10 anos, possamos ver esses veí-
ponto de vista da composição de preços da ener- culos em frotas urbanas (aplicações em ônibus
gia elétrica baseados nos indicadores do mercado. e carga e descarga nas cidades), nos países com
Observando a situação atual da tecnologia, não se economias industrializadas. Nos países em de-
espera uma aplicação disseminada de veículos elé- senvolvimento, entretanto, é pouco provável que
tricos, porém, com uma intervenção governamen- tenham aplicação a curto prazo.
tal bem calculada, esse tipo de veículo pode de-
sempenhar um papel útil, embora restrito, em cor-
Influência no consumo de combustível
redores de tráfego muito poluídos. Além disso, os
benefícios no efeito estufa, causados por veículos Nos países industrializados, a evolução tec-
elétricos, dependem em essência de uma comple- nológica da eficiência dos motores teve uma ten-
ta análise do ciclo produtivo dos veículos e de seus dência a diminuir a poluição em âmbito local e
insumos, pois, se a eletricidade for produzida a global entre a década de 1970 e a primeira meta-
partir das fontes atuais (carvão, petróleo ou gás), de dos anos 1980, apesar de essas reduções sig-
inexistem benefícios se comparados com motores nificativas no consumo de combustível terem per-
de combustão interna de pequenas dimensões. dido a importância nos EUA, por conta do aumen-
to nas dimensões dos veículos. As possibilidades
Os veículos híbridos movidos a diesel e eletrici- de melhoria na economia de combustível em no-
dade estão sendo desenvolvidos com algum su- vos veículos surgem das reduções nas suas di-
cesso e testados nos países industrializados, com mensões ou pesos, na introdução da injeção direta
financiamento do GEF – Fundo Mundial para o de combustível, na tecnologia de queima limpa,
Meio Ambiente. Têm custos semelhantes aos dos nas medidas para aumentar a participação do óleo
veículos mais pesados movidos a gás natural. diesel (o que pode afetar de maneira adversa a po-
Utilizando motores a diesel, operados com uma luição local), nos sistemas melhorados de trans-
carga constante, a fim de manter a energia das missão nos motores e no uso de veículos híbridos.
baterias para demandas de pico e em áreas sensí- As normas de consumo, como os padrões CAFE
veis, podem gerar uma economia de energia da (corporate average fuel efficiency – média
ordem de 30%, se comparados com veículos con- corporativa da eficiência do combustível), impos-
vencionais a diesel. tos pelo governo norte-americano, e os regula-

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mentos recentemente acertados entre a ACEA e a alternativas. O gás natural demanda pesados
Comissão Européia vêm tentando abrir um cami- investimentos em produção, infra-estrutura de
nho de progresso tecnológico nesse rumo.19 distribuição e nos veículos, com retorno eco-
nômico depois de um período relativamente ex-
Nos países em desenvolvimento, a economia de tenso. O custo adicional de limpeza no desem-
combustível é afetada pelo que ocorre nas nações penho do óleo diesel é bem menor. Excetuan-
industrializadas, pela disponibilidade e pelo custo do-se as poucas cidades que já contam com
de importação de veículos usados. Eles também uma infra-estrutura para o gás natural veicular,
enfrentam problemas peculiares. A economia de é mais sensato, como estratégia provisória, fa-
combustível é, com freqüência, reduzida, devido à zer com que os veículos a diesel atualmente em
precária manutenção de veículos, adulteração dos circulação rodem com motores regulados, re-
combustíveis e vários outros fatores. Utilizar ga- duzir gradualmente a quantidade de enxofre
solina com uma quantidade de octanas abaixo do nesse tipo de óleo e lançar tecnologias mais
nível recomendado pelos fabricantes de automó- limpas para veículos movidos a diesel, enquanto
veis – quer seja porque gasolina com octanagem se aguarda que os custos de células–combus-
mais baixa (por exemplo, 80 octanas) pode ser fa- tíveis fiquem mais acessíveis.20
cilmente encontrada e é mais barata, ou porque o
combustível é misturado ao querosene – conse-
Política veicular
gue reduzir a economia de combustível e ocasio-
nar emissões mais elevadas, além de causar Questões ambientais veiculares podem ser divi-
desregulagens e até avarias no motor. Por essa didas nas relativas à melhora da tecnologia de
razão, a política de economia de combustível nos novos veículos, nas ligadas à substituição da fro-
países em desenvolvimento deve ser tratada sob ta existente por tecnologia favorável ao meio am-
um foco completamente diferente. biente, particularmente com relação a motocicle-
tas, e nas associadas ao uso da frota de veículos
O escopo do aprimoramento na economia de com- em circulação. Embora sejam discutidos em se-
bustível é maior nos países em que uma boa parte parado neste estudo, na prática, veículos e com-
dos veículos têm motores de baixa compressão. bustíveis devem ser considerados em conjunto.
Nos Estados recém-independentes da antiga
União Soviética, muitos deles rodam com gasoli- Melhorando a tecnologia veicular
na com uma quantidade de octanas (MON) da or-
Progressos consideráveis foram obtidos no de-
dem de 72. A longo prazo, aumentar a octanagem
senvolvimento de veículos, no que diz respeito à
e a taxa de compressão dos motores resultaria em
redução de emissões, respondendo às fortes de-
economia de combustível e em redução de emis-
mandas por menores emissões veiculares.
sões de gases do efeito estufa.
Conversores catalíticos de três vias, eficiente-
mente operados, podem reduzir as emissões de
Uma estratégia por etapas
CO e hidrocarbonetos de veículos a gasolina em
para combustíveis
até 95% e do NOx em mais de 75%. Da mesma
A tecnologia de combustível, em fase de de- forma, os veículos a diesel com tecnologia de
senvolvimento, poderá desempenhar um papel ponta, utilizando dispositivos para filtrar partícu-
significativo no pensamento estratégico sobre las e óleo diesel com níveis baixíssimos de enxo-

Transporte e meio ambiente urbano 63

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fre, conseguem ser quase tão limpos quanto os transição, a fim de evitar o abastecimento ina-
motores movidos a gás natural. Nos países muito dequado;22 (c) um nível razoavelmente baixo
pobres, essas tecnologias avançadas não apre- de enxofre na gasolina, de preferência, abaixo
sentam, num futuro próximo, tendências de ofe- de 500 partes por milhão por peso (wt ppm);
recer soluções com uma boa relação custo–be- (d) especificação dos níveis do desempenho
nefício, mas a sua existência destaca um ponto das emissões e do período de tempo em que o
importante que se deve ter em mente ao formular sistema de catalisadores deve atingir tais ní-
políticas de incentivo – de que nem todos os veí- veis, e (e) inspeções e manutenções efetivas a
culos movidos a diesel são parecidos. fim de assegurar que os conversores possam
funcionar apropriadamente. Se essas condi-
Os Estados Unidos, a União Européia e o Japão ções não puderem ser satisfeitas, os benefíci-
lideram o estabelecimento de padrões de redução os obtidos podem não justificar os custos as-
de emissões e as especificações de combustíveis. sociados à instalação.23 Mesmo nos lugares em
Esses países buscam a melhor tecnologia dispo- que é considerado viável o uso de conversores
nível para reduzir ainda mais as emissões de novos catalíticos, os governos precisam considerar a
veículos. Medidas de controle incluem uma com- especificação dos níveis de emissões para os
binação de redução efetiva de enxofre no diesel e novos veículos em vez de simplesmente tor-
na gasolina, para ampliar a vida útil dos catalisadores nar obrigatório o uso dos conversores
e para possibilitar novas tecnologias de redução catalíticos. Em geral, instalar conversores
de NOx21 e de emissões de partículas, providênci- catalíticos nos veículos em circulação não re-
as para controlar as emissões na bomba (por sulta em custo-benefício razoável.
exemplo, dispositivos de filtragem e regeneração
de partículas em motores a diesel), tecnologias Opções por motocicletas
emergentes como motores a óleo diesel de inje- As motocicletas representam, aproximadamente,
ção direta e o uso de combustíveis alternativos metade da frota de veículos em muitas cidades
para veículos de emissão baixíssima ou zero (como asiáticas (até 75% em algumas delas). Em inúme-
é obrigatório no estado da Califórnia, EUA). Ape- ras localidades, essa categoria de veículo oferece
sar de o mundo todo provavelmente adotar esses uma velocidade e uma flexibilidade de locomoção
padrões e tecnologias num futuro próximo, nos substancialmente maiores do que os serviços de
países em desenvolvimento a questão é como ônibus inadequados e sujeitos a congestiona-
implantar essas medidas em etapas com a me- mentos, apesar dos custos relativamente compa-
lhor relação custo-benefício. ráveis de ambos. Em Taiwan (China), a taxa de
motorização chega a 0,55 motocicleta per capita.
Encorajar o uso de conversores catalíticos nos A maioria das motocicletas e triciclos motoriza-
países em desenvolvimento depende das se- dos da Ásia possui motor de dois tempos, prefe-
guintes condições para seu efetivo funciona- ridos por terem um custo mais baixo do que os de
mento: (a) a ampla disponibilidade de gasolina quatro tempos, ainda que hoje em dia esse custo
sem chumbo e, de preferência, a completa re- esteja se igualando, além da maior potência (rela-
tirada do elemento no combustível, para elimi- ção peso-potência, arranque e torque mais eleva-
nar as chances de abastecimento inadequado; dos e menor regime de giros), adequada a seu
(b) taxação diferenciada durante o período de uso, e manutenção mais simples.

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Infelizmente, os motores convencionais de Pode-se aprimorar na fonte a tecnologia básica
dois tempos são muito danosos ao meio am- de dois tempos pelo desenvolvimento de redu-
biente devido à sua tecnologia característica ção de emissões, incluindo os recursos de con-
de combustão, sua manutenção deficiente e trole eletrônico da medição de combustível e
partida a frio mal desenvolvida; e ainda pelo de exaustão, ou por tratamento posterior.26 Mo-
uso freqüente e excessivo de lubrificantes não tores de dois tempos fabricados na Índia, por
especificados para esse tipo de motor.24 Em exemplo, para satisfazerem as normas de emis-
Delhi, Índia, por exemplo, estima-se que 45% são de 2000, emitem uma parcela muito peque-
das emissões de partículas e dois terços das na de partículas. Infelizmente, a durabilidade de
emissões de hidrocarbonetos não queimados sistemas catalisadores e de ar secundário é li-
venham dos veículos de duas e três rodas mitada por causa da alta concentração de
equipados com motores de dois tempos. Ape- hidrocarbonetos no gás expelido.27 A substituição
sar do problema, nenhum país lançou padrões pela tecnologia melhorada é relativamente cara e
de partículas para motocicletas e triciclos, em ineficiente para essas categorias de veículos pe-
grande parte porque inexiste uma metodologia quenos.28 Portanto, é aconselhável que os gover-
comprovada para medição de gotículas de nos especifiquem os níveis de emissão e adotem
óleo (ainda que possam ser usadas as nor- políticas que assegurem a substituição prematu-
mas utilizadas para fumaça como base para o ra dos principais poluidores, em vez de exigir os
caso de motores de dois tempos). conversores catalíticos como única medida. A re-
ceita é adotar motores de quatro tempos.
Entretanto, está se alterando o equilíbrio da vanta-
gem entre as tecnologias de dois e quatro tempos. A nova tecnologia, entretanto, não soluciona o
A diferença nos custos rapidamente vem se elimi- problema da alta idade média e baixa taxa de
25
nando. Levando-se em consideração as diferen- substituição dos veículos atualmente em circu-
ças na economia de combustível e os preços me- lação. Para esses veículos, as emissões nas vias
nores do óleo de cárter em comparação com o 2T, são muito maiores do que os níveis de teste,
os custos anuais de propriedade e manutenção de devido a práticas inadequadas de operação e ma-
um veículo equipado com um motor de quatro tem- nutenção. Estima-se que eles emitam mais de
pos podem ser mais baixos do que os de dois tem- dez vezes a quantidade de partículas finas do
pos. Além disso, a decisão tomada por um dos que um carro moderno e um pouco menos do
maiores mercados, Taiwan, de impor padrões que um caminhão leve movido a diesel.29 Em
ambientais restringentes sobre as motocicletas alguns países, como Bangladesh, é usada gasoli-
equipadas com motores de dois tempos a partir de na de baixa octanagem (80 RON, comparada com
2004, tende a alterar as economias de escala na o mínimo recomendado de 87 RON) e, com fre-
produção, em favor dos motores de quatro tem- qüência, o combustível é adulterado pela adição
pos e de concentrar os futuros desenvolvimentos de querosene mais barato, o que ocasiona o mau
técnicos em sua tecnologia. Por exemplo, as funcionamento do motor. Também é comum a
montadoras japonesas aparentemente concentram proporção de lubrificante na mistura de com-
suas estratégias de vendas nos modelos de quatro bustível ser de duas a três vezes acima do nível
tempos, mesmo nas localidades em que são legal- recomendado, embora essa prática aumente o
mente permitidos os motores de dois tempos. custo e reduza o desempenho. No entanto, ten-

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do em vista a preferência por motores de dois São recomendáveis a revisão permanente e as
tempos, a substituição obrigatória da frota exis- restrições progressivas impostas aos padrões
tente tende a ser politicamente difícil. A elimina- para novas motocicletas, de acordo com as pos-
ção gradual deve ser obtida por taxas de licen- sibilidades tecnológicas. Esse processo seria
ciamento diferenciadas, de acordo com a tecno- aprimorado se o governo anunciasse metas de
logia e localização, no intuito de deslocar os veí- longo prazo em relação às normas de qualidade
culos mais poluidores para as áreas rurais, onde é do combustível e emissão veicular.
menor a concentração de poluentes. É necessá-
rio que se busque o mesmo efeito pela recusa do É possível melhorar o desempenho dos motores
licenciamento dos maiores emissores de de dois tempos pela introdução de patamares
poluentes nas cidades ou pela limitação de uma mínimos de octanas na gasolina (87 RON), pela
idade máxima permitida aos veículos. imposição legal de normas adequadas de óleo,
pelo lançamento no mercado de combustível pré-
Também auxiliam os subsídios oferecidos no misturado, pela implantação de uma manuten-
descarte e em programas de troca com vanta- ção e fiscalização sistemáticas e pela oferta de
gens ambientais. Para os veículos que utilizam incentivos para a conversão dos triciclos para
motores de dois tempos ainda em uso, o primei- combustíveis limpos.
ro passo é estabelecer um padrão adequado de
lubrificantes. Pode-se facilitar a manutenção das Por fim, é preciso eliminar os maiores poluidores
misturas recomendadas (2% de óleo nas moto- por meio de um programa que inclua a identifi-
cicletas e 3% nos triciclos) pela venda de com- cação e teste das principais categorias polui-
bustíveis pré-misturados. A educação dos mo- doras, seguido de melhorias nos padrões ou na
toristas também é uma ação importante (Quadro arrematação de veículos não-conformes em lei-
4.3). Uma boa fiscalização e manutenção são po- lão, na introdução de incentivos tributários para
derosos instrumentos.30 os que poluem menos nas áreas urbanas e na
redução dos impostos de importação para os

As evidências, portanto, sugerem haver uma sé- veículos e peças ecologicamente corretos.

rie de aspectos a considerar numa estratégia para


solução dos problemas das motocicletas. Utilizando a frota existente de veículos
As emissões não estão uniformemente distribuí-
A base de informação para políticas precisa ser das pela frota de veículos. Uma fração de carros
aprimorada, pela medição sistemática da quali- velhos e sem manutenção é geralmente respon-
dade do ar, pela introdução de padrões de emis- sável por uma parcela desproporcional-mente alta
são de partículas para os motores novos de dois da poluição gerada por todo o setor de transpor-
tempos, pelas campanhas de informação pú- tes. Se esses “grandes poluidores” (em geral, ve-
blica sobre a mistura de combustíveis e manu- ículos comerciais e os utilizados no transporte
tenção veicular, pela identificação de público, incluindo, em algumas localidades, táxis
tecnologias de substituição com boa relação de duas e três rodas equipados com motores de
custo-benefício e pelo estabelecimento de um dois tempos) puderem ser reparados ou mesmo
garantido compromisso institucional (polícia, eliminados, consegue-se uma redução conside-
órgãos de fiscalização etc). rável na poluição a um custo relativamente baixo.

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Quadro 4.3. Os benefícios da informação: lubrificando motores de dois tempos

É uma falácia comumente disseminada que, se já é bom colocar um pouco de óleo no motor, quanto mais,

melhor. Em Dhaka, Bangladesh, muitos motoristas de triciclos com motores de dois tempos utilizam óleo
exclusivamente mineral em vez do óleo 2T recomendado. Uma vez que essa prática oferece menos
lubrificação que o necessário, eles tendem a utilizar uma mistura de 8% ou até mesmo de 12%, em

comparação com os 3% recomendados para o óleo 2T. Dado o fato de que, em junho de 2000, esse óleo
custava o dobro do tipo mineral, seguir a recomendação representaria uma economia real de 25% a 40%
nos custos do óleo, além de reduzir o desgaste no motor e as suas emissões. Mas os maus hábitos estão

consolidados por gerações de taxistas de triciclos e mecânicos. Para contornar essa desinformação,
foram realizadas no ano de 2000, sessões de treinamento para mecânicos e taxistas dentro do Programa
de Assistência do Setor Energético. Da mesma forma, no Paquistão, panfletos com informações básicas

sobre combustíveis e lubrificantes foram distribuídos pelo Instituto de Desenvolvimento de Hidrocarbonetos.

Fonte: Masami Kojima, Banco Mundial.

A implementação desse projeto, contudo, não é ada. Os veículos sem manutenção são grandes
nada fácil. Para ter uma relação custo-benefício emissores e responsáveis por uma participação
vantajosa, qualquer projeto, cuja meta seja os desproporcional do total de emissões veiculares.
grandes poluidores, precisa identificar quais são Segundo dados coletados na Índia entre novem-
esses veículos com alta quilometragem anual bro e dezembro de 1999, durante uma série de
(VKT – vehicle kilometers traveled) em áreas den- “oficinas” de inspeção e manutenção em veículos
samente povoadas. Veículos velhos, em condi- motorizados de duas rodas, reparos menores nos
ções lamentáveis, são sérios candidatos à apo- automotores aumentaram a economia de com-
sentadoria. Aqueles que poluem bastante, mas bustível, na média, em 17% e reduziram as emis-
ainda têm boa manutenção, devem ser inseridos sões em 44%. Um programa de I/M bem desen-
em programas de reparos ou substituição de volvido e honesto consegue reforçar bem a fisca-
peças que visem a uma tecnologia veicular mais lização dos padrões de emissões.
avançada. Um fator complicador da questão é que,
em algumas cidades, a exemplo do Cairo, a pro- Não é simples a introdução de programas efeti-
porção dos grandes poluidores velhos pode ser vos de I/M. Por exemplo, experiências recentes
tão alta que tê-los como meta signifique uma em Wuhan, China, provaram, em testes realiza-
quantidade muito grande de veículos. dos em acostamentos, que 93% da frota esta-
vam fora dos padrões, ainda que 97% dos veí-
Aplicando padrões ambientais culos testados no posto de I/M tivessem sido
aprovados pelos mesmos testes.31 Assim, é pro-
Programas de inspeção e manutenção (I/M)
missor o uso mais amplo de equipamentos para
Os padrões e tecnologias de emissões veiculares testes no local, capazes de diagnosticar os prin-
não são eficientes sem uma manutenção apropri- cipais problemas em qualquer tipo veículo, e de

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postos de inspeção e manutenção fixos para carte ou sucateamento de veículos conseguem
análises mais detalhadas e monitoramento dos encorajar o fenômeno e até possibilitar a identifi-
automóveis identificados, no sentido de encon- cação dos principais poluidores que rodam mui-
trar respostas significativas ao problema da tos quilômetros por ano e com uma razoável vida
poluição. Um sistema adequado de multas e dos econômica pela frente. É preciso, entretanto, to-
controles sobre sua aplicação poderia custear mar cuidado considerável quando se desenvol-
o sistema por si só. Com relação aos testes re- vem esses projetos. Utilizar a idade como
alizados à beira das ruas e avenidas, a experi- parâmetro de altas emissões nem sempre iden-
ência em diversas partes do mundo sugere que tifica os casos mais graves. Se o programa for
um sistema de inspeção e manutenção, basea- direcionado para a poluição urbana, é necessá-
do na alta capacidade de centros apenas de ins- rio evitar a migração de veículos antigos para fora
peção com medição computadorizada das emis- da cidade, para tirar vantagem da aposentado-
sões, a fim de reduzir as falcatruas e a corrupção, ria. Na Europa, exemplo que pode ser relevante
a exemplo do que ocorreu na Cidade do Méxi- para alguns dos países emergentes mais ricos,
co, tende a ser mais eficiente do que um esque- existem indícios de que, uma vez que os maio-
ma descentralizado em que uma grande quan- res poluidores pertencem às famílias menos
tidade de oficinas particulares participa do pro- favorecidas que, com freqüência, não têm con-
cesso. Quando se impõem controles apropria- dições de comprar veículos muito mais novos, é
dos no setor privado, este pode ser um parceiro mais fácil conseguir dinheiro para programas de
importante em programas de inspeção e manu- renovação do que para a substituição.33 Talvez
tenção que funcionem (Quadro 4.4). seja possível, até mesmo nas áreas mais poluí-
das, empregar verba em programas de descarte,

A razão que, em geral, se alega para uma falta para promover a divisão modal.34

de manutenção adequada é para que se evitem


gastos considerados dispensáveis. Existem, Em muitos países em desenvolvimento, em parti-
contudo, certas práticas de manutenção que cular naqueles em que as emissões de partículas
efetivamente produzem economia de custos. são a principal preocupação, os veículos comer-
Um exemplo do que dizemos é o uso do tipo e ciais são os responsáveis por grande parte da
da quantidade corretos de lubrificante nos mo- poluição do ar urbano. Algumas localidades fo-
tores de dois tempos, cuja utilização é comum ram muito bem-sucedidas ao estimularem a troca
no Sul Asiático (Quadro 4.3). Campanhas dis- desses veículos. A Hungria, por exemplo, ofere-
seminadas de educação pública precisam ser ceu pesados incentivos em dinheiro para a subs-
efetuadas para promover práticas com, no míni- tituição dos velhos utilitários, por novos que sa-
mo, uma boa relação custo-benefício. tisfizessem os padrões mais recentes de emis-
sões (os valores eram de US$ 3.600 em dólares
de 1997 na substituição de um ônibus). No início
Programas de descarte
da década de 1990, o Chile combinou os incenti-
Quando se controlam efetivamente os padrões vos fiscais com o tratamento preferencial dado
de emissões, o custo de manter um veículo ve- aos veículos ambientalmente corretos em abertu-
lho cresce, tornando mais atraente a renovação ras de concorrências, a fim de retirar os ônibus
32
da frota. Programas de aposentadoria e de des- mais poluentes da frota de transporte urbano.

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Quadro 4.4. Fiscalização de veículos feita pelo setor privado na Cidade do México

Em 1998 foram introduzidos os testes obrigatórios de emissões veiculares na Cidade do México. No


início a pesquisa era feita em centros governamentais exclusivamente para testes e também em oficinas
particulares, que além de conduzir testes efetuavam consertos. Apesar de o setor privado mexicano

realizar esses testes de maneira mais econômica, estimava-se que 50% dos veículos obtinham
certificações falsas. Limitou-se, assim, a quantidade de centros privados de testes, que passaram a
conduzir apenas testes, sem oferecer a certificação. Dessa forma, a experiência no México demonstra

que um sistema efetivo de testes deve avaliar os níveis de emissões de forma precisa e emitir e fiscalizar
os certificados de maneira honesta. Para conseguir essa meta, é necessário que:

• a estrutura legal apóie as sanções que sejam aplicadas pela falha em realizar os protocolos de
testes corretamente;

• os postos de testes se sujeitem à fiscalização por órgãos independentes e que as sanções sejam
aplicadas apropriadamente;

• os consertos devam ser separados dos testes;

• seja simples a fiscalização dos certificados concedidos;

• exista uma fiscalização eficiente (por exemplo, a polícia de trânsito) que assegure uma pequena
probabilidade de evasão pelos proprietários de veículos;

• as multas por não apresentar certificados de testes não compensem a evasão;

• a tecnologia de testes consiga excluir a possibilidade de “ajustes” temporários para serem


aprovados por esses testes;

• a quantidade de centros autorizados não seja muito grande, a fim de evitar que as oficinas entrem
nesse mercado apenas para aumentar seu faturamento;

• todos os centros de testes se sujeitem a uma rigorosa implantação de protocolos e fiscalização de


seus procedimentos.

Fonte: Banco Mundial. 2001. Mexico Energy Environment Review. ESMAP (Energy Sector Management Assistance

Programme – Programa de Assistência à Gestão do Setor Energético). Relatório 241/01. World Bank, Washington, DC.

Políticas domésticas de taxação documento de política setorial do Banco Mundial

A importância da tributação de combustíveis em recentemente publicado.35 Apesar de o custo dos


um âmbito que reflita as externalidades, os cus- impactos de redução ser, logicamente, um me-
tos marginais e os demais encargos das despe- lhor fundamento na definição de níveis adequa-
sas de manutenção viária foi enfatizada num dos de avaliação da tributação do dano

Transporte e meio ambiente urbano 69

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ambiental, a evidência nos custos marginais em rurbana e em máquinas agrícolas. Levando-se em
seis cidades citadas anteriormente sugere im- conta que os impactos na saúde pelas emissões
postos em torno de 60% do custo de importa- de partículas tendem a ser menores em áreas su-
ção da gasolina e de 200% do óleo diesel. burbanas e rurais de baixa densidade populacional
que em áreas urbanas, não é de todo irracional a
Mais do que a importância dos níveis absolutos ênfase maior nos impactos econômicos, em de-
dos encargos e dos preços dos combustíveis, trimento dos impactos ambientais pelo abasteci-
essas estimativas destacam seus níveis relati- mento maciço com óleo diesel fora das regiões
vos. Em todo o mundo, em geral o preço de vare- urbanas. Sendo assim, é necessário desenvolver
jo do diesel é mais baixo que o da gasolina, como estruturas tributárias que protejam o meio ambi-
resultado da taxação diferenciada. Essa tendên- ente urbano, mas que não desestimulem o uso
cia é particularmente mais visível no Sul Asiáti- de combustíveis mais econômicos pelas máqui-
co. Por exemplo, em Bangladesh, em 1999, o nas agrícolas ou veículos de carga intermunicipais.
preço de venda da gasolina era quase duas ve- Uma maneira possível de pôr isso em prática é
zes o do óleo diesel. O diferencial no preço, jun- identificar as categorias de veículos mais prejudi-
tamente com a baixa margem de lucro fixada pelo ciais (carros, microônibus urbanos e vans) e im-
governo para a venda da gasolina, levou à mis- por pesados encargos sobre os automotores des-
tura do combustível com o querosene e, como sa categoria movidos a diesel, em vez de tributar
conseqüência, maiores emissões de partículas o combustível, como meio de alterar o equilíbrio
pelos veículos. No Paquistão, onde a diferença da vantagem econômica. Essas medidas já vêm
de preço é ainda maior, a razão de consumo en- sendo implantadas em alguns países, com a isen-
tre gasolina e óleo diesel chegou a 5,3 para 1, ção de impostos de importação ou de taxas de
entre os anos fiscais de 1999 e 2000, o que é licenciamento para veículos movidos a combustí-
considerado um nível bastante elevado para os veis limpos. Uma outra alternativa é elevar a taxa-
padrões internacionais. Dessa forma, os impos- ção sobre o diesel, para tornar o preço deste com-
tos relativos acabam por estimular os veículos parável ao da gasolina, mas deduzindo os tribu-
urbanos de quilometragem elevada (táxis, tos dos usuários industriais e agrícolas desse com-
microônibus etc.) a ser convertidos não da ga- bustível. O Chile adotou com sucesso essa práti-
solina para o gás natural ou outros combustí- ca. Uma terceira opção é tributar mais o diesel
veis limpos, mas para o diesel, o combustível automotivo e utilizar corante para distingui-lo do
com os impactos mais danosos do ponto de vis- óleo para outras finalidades.
ta ambiental. Uma grande diferença de preço entre
o querosene e a gasolina, baseado no uso do Estabelecer níveis relativos de impostos é um
primeiro como fonte de aquecimento pelos me- assunto complexo. Inicialmente, devem-se iden-
nos favorecidos, leva à adição ilegal de querose- tificar os valores das emissões dos diferentes
ne à gasolina, o que resulta em emissões mais poluentes e estruturar os impostos sobre veícu-
altas de poluentes. los e combustíveis de modo a refletir as diferen-
ças entre esses valores de emissões. Na prática,
A justificativa normalmente usada de que se co- todavia, os níveis de emissões dependem não
bram baixos impostos pelo diesel é o seu apro- só do tipo e da composição do combustível, mas
veitamento no transporte de carga pesada inte- também de onde e como é queimado. Além dis-

70 Cidades em movimento: estratégia de transporte urbano do Banco Mundial

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so, continuam vagas as evidências dos custos to é a proteção de uma tecnologia antiquada. A
dos diferentes poluentes sobre a saúde. Assim, liberação do comércio é um passo importante, em
o uso de incentivos fiscais seria um tanto quan- especial nos países com instalações para fabrica-
to simplista. No entanto, baseando-se na apli- ção de automóveis. O fim das barreiras ao acesso à
cação bem-sucedida de incentivos fiscais reali- tecnologia disponível em todo o mundo possibili-
zada nas nações industrializadas, é possível re- taria aos consumidores satisfazerem padrões mais
comendar a diferenciação de tributação exclusi- restritivos de emissões, a um custo menor.
va na gasolina com chumbo e sem chumbo e
entre o diesel e o gás natural. A imposição de regras, como a exigência de ní-
veis de nacionalização (por exemplo, exigindo
Estruturas tributárias que desestimulem a aqui- que 70% do peso ou do conteúdo do veículo
sição de veículos novos – por exemplo, taxas de sejam produzidos no próprio país), resultam
registro e impostos exclusivos baseados no va- com freqüência em ineficiência e em veículos
lor de mercado do veículo – podem ter impactos mais pesados, se a porcentagem for baseada
ambientais adversos, que podem ser calculados no peso. Tarifas elevadas de importação sobre
em comparação com seus efeitos visíveis de dis- automóveis novos, esquemas rígidos de
tribuição. As medidas possíveis incluem a subs- licenciamento e estabelecimento de quotas são
tituição de tarifas de importação por impostos medidas que atravancam a taxa de renovação
de propriedade que reflitam a qualidade da frota, com impactos potencialmente adver-
ambiental do veículo, o que elimina o sistema sos sobre a poluição do ar, que devem ser
em que o licenciamento seja proporcional ao equacionados com os efeitos ambientais.
valor total do veículo (encarecendo a proprieda-
de de veículos novos e barateando a de mais O comércio livre de carros usados levanta a ques-
velhos) e minimizando os impostos na compra tão de “dumping ambiental”. Entre os mercados
de carros novos. O impacto fiscal dessas mu- receptivos aos automóveis usados estão: Chipre,
danças precisa ser compensado pela elevação Jamaica, Peru, Sri Lanka e Rússia. O Japão conti-
dos encargos diretos relativos ao uso do siste- nua sendo o maior fornecedor no setor de usa-
ma viário. Em alguns países de renda média, é dos. A indução da exportação de carros usados
possível considerar uma rede de proteção para pelos países industrializados vai se fortalecer

contrabalançar os impactos imediatos, tornan- tanto quanto as especificações dos níveis de

do mais cara a operação de automóveis antigos, emissão tenham implementado mais restrições e

especialmente na frota de táxis. regulamentos voltados ao limite da vida útil dos


veículos, como ocorre na União Européia.

Liberação do comércio
No interesse da preservação ambiental, o gover-
É comum que os países em desenvolvimento utili- no pode limitar a idade dos veículos passíveis de
zem barreiras tarifárias ou comerciais para prote- importação. A Hungria, por exemplo, estabele-
ger a indústria local e evitar os gastos da escassa ceu o limite de idade para dez anos em 1991 e
reserva cambial em bens considerados de luxo, reduziu-a progressivamente para oito, seis e, por
não-essenciais ao crescimento econômico. Onde fim, para quatro anos, em 1997. O Chile baniu a
qualquer um desses mecanismos se aplica, o efei- importação de carros usados de uma vez por

Transporte e meio ambiente urbano 71

Pag049a082 71 23.06.04, 18:38


todas. Entretanto, o padrão de aquisição dos pro- estão a manutenção do inventário das emissões e o
prietários de veículos precisa ser cautelosamen- estabelecimento e fiscalização dos padrões, inclu-
te equilibrado em relação a uma hipotética van- indo critérios de inspeção e manutenção (mesmo se
tagem ambiental de restrição à importação de implementado pelo setor privado).
veículos velhos. Se os compradores (e em algu-
mas das economias de transição, as famílias de É freqüente atribuirem-se aos subsídios ao trans-
baixa renda) não estão em condições de com- porte público os benefícios ambientais, tendo em
prar carros relativamente novos, estabelecer res- conta as transferências do modal carro para ôni-
trições à importação poderia reduzir a oferta e bus ou de ônibus para trem. Esses argumentos,
elevar o preço dos veículos usados, adiando a em geral, devem ser tratados com cautela por duas
substituição dos principais veículos poluentes. razões: primeiramente, os modais “preferidos”
Contudo, a combinação de uma tributação geral apenas produzem resultados se forem bem ad-
mais elevada sobre a motorização com padrões ministrados. Ônibus quase vazios são mais pre-

ambientais tem sempre a predisposição de har- judiciais ao meio ambiente do que carros lotados;

monizar as restrições ao uso de carros com a segundo, o benefício ambiental apenas funciona

preservação ambiental, mais do que a tributação se os modais subsidiados aumentarem sua ocu-

discriminatória da importação. pação a partir de um elemento ambien-talmente


menos agressivo, em vez de gerar novas viagens.

O combustível também é uma mercadoria co-


No caso de transferências de carros particulares
mercializada internacionalmente. Ter fronteiras
para transporte público, a evidência é de que seja
abertas e capacidade para se beneficiar de com-
baixa a elasticidade cruzada de demanda entre uns
bustíveis de melhor qualidade, produzidos em
e outros. Já na eventualidade de transferências
outros países, facilita a retirada do chumbo na
entre ônibus e trens, que são as mais comuns, os
gasolina e a implantação de outras medidas de
problemas se relacionam com os custos financei-
aperfeiçoamento. Em algumas partes do mun-
ros e econômicos, que devem garantir essas mu-
do, há uma mudança rumo a uma sistematiza-
danças. Portanto, é sensato concluir com cautela
ção das espe-cificações de combustíveis, para
que, apesar de não ser impossível garantir benefí-
garantir patamares ambientais mínimos, esti-
cios ambientais através de subsídios ao transporte
mular o comércio intra-regional e aprimorar a
público, esses isoladamente podem ser um meio
eficiência da oferta. Especificações de com-
ineficiente de assegurar esse objetivo.
bustíveis estabelecidas na América do Norte,
na União Européia e em países da ex-União
O subsídio ao transporte público é mais bem
Soviética já estão equacionadas em sua maior
direcionado no contexto muito mais amplo do
parte. Propostas semelhantes foram apresen-
congestionamento e da distribuição do tráfego,
tadas na América Latina.36
bem como nos benefícios ambientais. Outras for-
mas de subsídios ambientais podem representar
Políticas de gastos públicos uma maior economia. Como já foi dito, o apoio
O tradicional papel dos gastos do setor público na bem dire-cionado da aposentadoria prematura de
solução de conflitos ambientais é centrado na pro- veículos ou combustíveis poluidores tende a pro-
visão de recursos públicos clássicos, dentre os quais duzir grandes benefícios por dólar investido.

72 Cidades em movimento: estratégia de transporte urbano do Banco Mundial

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Obviamente existe uma grande parcela de deci- Nesse contexto, é adequado considerar a preo-
sões relacionadas com gastos públicos. Priorizar a cupação de que a liberalização econômica das
infra-estrutura dos transportes público e não-mo- operações do transporte terá conseqüências
torizado deve ter mais efeitos na escolha modal do ambientais adversas. No transporte rodoviário de
que os subsídios e também pode ter mais consis- cargas, onde a liberalização está melhor esta-
tência com a estratégia de redução da pobreza, da belecida, geralmente aumentaram tanto o tama-
miséria dos países de baixa renda. nho médio dos veículos como o fator carga. Se
essa medida for acompanhada por uma fiscali-

Políticas de gestão do sistema zação adequada dos padrões de emissões, o


efeito será mais benéfico do que prejudicial. Na
As políticas de gestão do sistema que reduzem
indústria dos ônibus aparentemente ocorre o
os impactos ambientais do tráfego urbano po-
contrário, com queda registrada no tamanho
dem ser divididas em três categorias: i) as que
médio e na lotação dos veículos, geralmente no
priorizam modais menos poluidores; ii) as que
contexto de precária fiscalização ambiental. Na
aliviam o impacto ao permitirem que o trânsito
ausência de um sistema eficiente de regulamen-
opere de forma menos agressiva ao meio am-
tação, a liberalização dos serviços de ônibus, a
biente; e iii) as que aliviam o impacto através da
exemplo da Cidade do México e de Lima, obvia-
redução dos volumes de tráfego.
mente aumentou a poluição ambiental. Esse não
é, contudo, um resultado inevitável. Por exem-
Prioridades no transporte público plo, depois desse efeito em Santiago, o governo
chileno obteve sucesso ao introduzir a concor-
Nos países em desenvolvimento, os ônibus com
rência “pelo mercado”, na forma de um sistema
freqüência são o meio de transporte dos mais
de cessão de franquias utilizando a qualidade
pobres. Porém, eles são freqüentemente mais
ambiental dos veículos como um dos critérios
poluidores em decorrência das paradas e saí-
de seleção. Esse fato destaca a importância de
das constantes e das viagens vazias em tráfego
se concentrar nas reformas regulamentadoras,
congestionado. Privilegiar os ônibus não so-
em vez da mera desregulamentação, conforme
mente reduz o impacto ambiental desse meio,
é discutido com detalhe no capítulo 7.
como também amplia sua atratividade frente aos
carros particulares. Essa prioridade também au-
menta seus investimentos. A construção de cor-
Gestão do tráfego
redores separados de ônibus, a exemplo do que O congestionamento de trânsito reduz a velo-
ocorre em inúmeras cidades brasileiras, e mes- cidade média e aumenta grande parte das
mo numa rede de transporte bastante integra- emissões (excetuando-se o NOx). Ele piora as
da, como em Curitiba, aparentemente conse- emissões de poluentes locais e globais. Au-
gue afetar a aquisição e, de forma mais signifi- mentar a velocidade média do tráfego urbano
cativa, a utilização de carros. É duvidoso dizer- de 10 km/h para 20 km/h poderia cortar as
se que bons serviços de ônibus por si só pos- emissões de CO 2 em cerca de 40%. Em
sam retardar ou impedir a motorização. A pre- Bangcoc e em Kuala Lumpur, estimou-se que o
ferência pelos ônibus será, portanto, resultado aumento da velocidade de 12 a 15 km/h para 30
de uma combinação de considerações econô- km/h equivaleria à instalação de conversores
micas, de distribuição e ambientais. catalíticos de três vias em 50% dos veículos

Transporte e meio ambiente urbano 73

Pag049a082 73 23.06.04, 18:38


em circulação. Entretanto, a experiência sugere do carro por razões de preservação ambiental. O
que, ainda que seja possível reduzir os conges- rodízio de veículos, selecionados pelo número da
tionamentos a curto prazo, esse resultado fa- placa e proibidos de circular no sistema viário em
vorável gera um maior uso dos carros, o que, determinados dias, como no esquema “hoy no cir-
a longo prazo, resulta em trânsito mais con- cula”, em vigor desde 1989 na Cidade do México e
gestionado. Estudos demonstraram que a es- copiado em cidades como São Paulo, pode resul-
tratégia de reduzir os congestionamentos com tar em reduções sensíveis no volume de tráfego,
o oferecimento de mais espaço viário acaba durante os primeiros meses de implantação. Po-
37
por aumentar o volume de tráfego. rém, a longo prazo, os esquemas podem ser con-
traproducentes, porque algumas famílias podem
Formas mais sutis de gestão do trânsito po- adquirir um veículo adicional ou manter um carro
dem reduzir as taxas unitárias de emissões sem velho e poluidor que já poderia ter sido substituído,
gerar tráfego extra que anule os efeitos do be- não fossem essas restrições. A variante mais re-
nefício pretendido. Por exemplo, coordenar os cente dessa estratégia, o esquema denominado
semáforos geralmente traz benesses. Disposi- “pico y placa” implantado em Bogotá, aplica-se
tivos de traffic calming, que reduzem a velo- apenas aos horários de pico, porém amplia para
cidade do tráfego sem pará-lo, também resul- dois os dias da semana em que cada veículo é proi-
tam em tráfego menos poluente e, ao mesmo bido de circular pelo sistema viário.
tempo, mais seguro. Boa sinalização, por sua
vez, consegue regularizar os movimentos de Muitos países vêm adotando um maior rigor na
“caça” a vagas de estacionamento, onde a ofer- restrição de todos os veículos em áreas particu-
ta é limitada. larmente problemáticas (áreas pedestrianizadas
em centros comerciais urbanos ou em bairros
Restrição de tráfego residenciais, por exemplo); medida cada vez mais

Nas economias industrializadas, a demanda por adotada no projeto de novos empreendimentos.

mais espaço em áreas de baixa densidade e o Acreditava-se que a implementação desse dis-
uso e a propriedade de carros, associados a positivo prejudicaria o comércio nessas áreas
essa demanda, mostraram-se proporcionais à controladas e que os comerciantes as desapro-
renda, enquanto, com rendimentos elevados e variam. Na realidade essa estratégia não produ-
baixos custos de motorização, é baixa a elasti- ziu esse efeito, e, ao associá-la a um bom plane-
cidade de demanda do preço com relação às jamento que preveja acesso preferencial ao trans-
viagens de carro. Uma frota maior e com mais porte público, pode reduzir o tráfego particular
quilometragem pode parecer um caminho ine- em extensas áreas.
vitável quando as economias se desenvolvem.
Políticas que ignorem essas características eco- Para impactos de maior porte, contudo, os ins-
nômicas são altamente questionáveis. trumentos econômicos parecem ser os mais pro-
missores. O setor energético do Banco Mundial
Os políticos de algumas das cidades mais conges- argumenta que todos os países devem ter como
tionadas e poluídas do mundo estão num proces- meta a integração dos custos ambientais locais
so de reavaliação do julgamento conservador, che- e das externalidades sociais com a taxação da
gando-se a observar alguns ataques diretos ao uso energia e as decisões financeiras.38 Um caso ex-

74 Cidades em movimento: estratégia de transporte urbano do Banco Mundial

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tremo é o de Cingapura, onde foram imple- dos impedimentos a esse tipo de transporte, logo,
mentadas ações políticas muito incisivas, limi- traz benefícios ambientais, além das vantagens
tando o estoque de veículos a um patamar con- no foco na pobreza, discutidas no capítulo 8.
siderado sustentável, com leilões de um número
controlado de licenças para adquirir veículos, E. CONCLUSÕES: ESTRATÉGIA DE
bem como com o estabelecimento de pedágios TRANSPORTE URBANO E
urbanos no bairro comercial central e em suas MEIO AMBIENTE
principais vias de acesso.39 A existência de uma
única jurisdição, com capacidade de utilizar as Diversas conclusões são tiradas, relativamente
receitas da tributação de veículos para custear às prioridades estratégicas.
outros elementos de apoio de uma política
abrangente, pareceu preponderante naquele Sobre o conhecimento básico. Uma melhor
caso. Outro fato igualmente relevante ocorreu compreensão do problema aprimora a identifica-
na Inglaterra, onde a lei para utilização das recei- ção de políticas e ajuda a persuadir os tomadores
tas geradas por pedágio urbano em benefício da de decisão na implantação das políticas:
administração municipal foi a base do desenvol-
vimento de uma nova política de preços no co- • coleta e análise de dados locais sobre os regis-
mércio e do renovado interesse ambiental. tros de veículos e sobre os níveis e fontes de
poluição do ar;

Estudos realizados em algumas nações industria- • o desenvolvimento de um melhor entendimen-


lizadas indicam também que, a longo prazo, a pró- to dos impactos na saúde das diferentes emis-
pria elasticidade do preço da gasolina é suficiente- sões particuladas geradas pelo transporte (ape-
mente importante para tornar a tributação do com- sar de que esse recurso tem melhor aplicação
bustível um instrumento político potencial na re- em países industrializados);
dução do uso dos veículos e das distâncias per-
• disseminação de conhecimento básico sobre
corridas. Um estudo do Banco Mundial concluiu
os impactos ambientais dos modais de trans-
que o uso parcimonioso do imposto sobre a gaso-
porte (por exemplo, uma melhor mistura para
lina poderia levar os cidadãos da Cidade do México
motores a gasolina de dois tempos); e
a uma economia de US$ 110 milhões anuais. Isso é
mais do que seria obtido através de um programa • campanhas de educação sobre operação e ma-

bem planejado de controle sem tributos.40 Tal nutenção eficientes de veículos, entre outras.

fenômeno tem sido confirmado pela conversão


de algumas despesas de propriedade (como se- Sobre as prioridades tecnológicas. Ape-

guro, estacionamento e tributação do veículo) sar de ser preferível concentrar-se em padrões de

em despesas de custeio, apesar de, em muitos desempenho, em vez da opção tecnológica, exis-

países em desenvolvimento, esses encargos tem algumas prioridades tecnológicas evidentes:

serem baixos e sofrerem evasão.


• eliminação do chumbo na gasolina;

Os meios de transporte não-motorizados são os • substituição de motocicletas equipadas com


menos poluidores, sendo os mais baratos para motores de dois tempos por modelos de qua-
deslocamentos de curta distância. A eliminação tro tempos;

Transporte e meio ambiente urbano 75

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• eliminação ou manutenção de veículos com considerar, escolha modal, de tecnologia e de
alta quilometragem e altamente poluidores; o combustível. Esse fator destaca:
BancoMundial pode auxiliar na assistência
técnica nessas áreas e, em alguns casos, com • reforma tributária tanto para conter a deman-
o custeio de infra-estrutura pública e de me- da por transporte em um nível eficiente e
canismos para estimular a mudança; e ambientalmente aceitável quanto para ge-

• introdução de regimes informatizados de fis- rar incentivos à opção por veículo e tipo de
calização e manutenção, administrado centra- combustível, dimensões e tempo de uso do
lizadamente pela iniciativa privada terceirizada, veículo; e
sujeitos à avaliação para evitar corrupção, e de
• exploração das maneiras de suplantar as limi-
início direcionados para as categorias de veí-
tações das medidas fiscais associadas com
culos mais velhos e poluidores.
múltiplos setores e objetivos.

Sobre a gestão da demanda de trans-


Sobre as instituições. Uma vez que exis-
porte. Medidas tecnológicas e fiscais devem
tem múltiplos poluentes e diversos tipos de
ser complementadas por uma estratégia coe-
condição ambiental, um abrangente pacote de
rente de gestão do transporte, para que o au-
medidas contendo inúmeros instrumentos pre-
mento nos volumes de tráfego não compro-
cisa ser ajustado às circunstâncias locais espe-
meta os efeitos benéficos de outras medidas.
cíficas. Elas exigem:
Essas medidas são:

• programas de investimento em transporte pú- • avaliação dos impactos ambientais como par-

blico, inclusive melhores condições para pe- te integrante do planejamento da estrutura do


destres e ciclistas; transporte e do uso do solo;

• gestão de tráfego, inclusive fiscalização rigo- • desenvolvimento de competência técnica e


rosa sobre a priorização do transporte públi- probidade administrativa, considerado pré-re-
co em áreas congestionadas e ambien- quisito essencial para ações efetivas, devido
talmente sensíveis; e à complexidade da aplicação desse conjunto
de medidas; e
• medidas de traffic calming (amenização de
tráfego) e outras de gerenciamento da de- • desenvolvimento de ação coordenada entre
manda. jurisdições e níveis governamentais.

Sobre os sistemas de incentivos. Con- O Banco Mundial pode auxiliar tanto na identifica-

siderando que as decisões mais críticas sobre ção e no foco dos principais poluentes quanto na
os itinerários são tomadas individualmente, em troca de experiências internacionais, ao desenvol-
grande parte, motivadas pelos próprios inte- ver estratégias ambientais urbanas integradas. Além
resses econômicos, os níveis e as estruturas disso, a integração das intervenções no transporte
de impostos são quase sempre decisivos na pode alavancar mais o desenvolvimento do municí-
determinação da quantidade de transportes a pio do que projetos específicos nesse sentido.

76 Cidades em movimento: estratégia de transporte urbano do Banco Mundial

Pag049a082 76 23.06.04, 18:38


Notas L. Maynard, eds. 1999. Air Pollution and Health.

1
London: Academic Press.
Intergovernmental Panel on Climate Change.
9
1996. Climate Change 1995: The Economic Uma política estratégica ideal do ar urbano
and Social Dimensions of Climate Change. deve compreender uma coleta sistemática de
Cambridge: Cambridge University Press. dados da qualidade do ar e uma identificação

2
das principais fontes preocupantes de polui-
Lvovsky, K., G. Hughes, D. Maddison, B. Ostro
ção. Podem-se realizar a análise da distribuição
and D. Pearce. 2000. “Environmental Cost of Fossil
das fontes e a descrição das emissões com mo-
Fuels; A Rapid Assessment Method with
delos de dispersões, no intuito de identificar
Application to Six Cities.” Environment Department
quais fontes precisam ser controladas. Dessa
Paper Nº 78. World Bank, Washington, DC.
forma, essas providências possibilitam a com-
3
Schipper, L. and C. Marie-Lilliu. 1999. “Transpor- paração dos custos e dos benefícios de dife-
tation and CO2 Emissions: Flexing the Link-A Path rentes medidas no aprimoramento da qualida-
for the World Bank.” Environment Department de do ar, além da identificação das ações
Paper Nº 69. World Bank, Washington, DC.
prioritárias. Ver Kojima, M. e M. Lovei. 2001.
4
Eskeland, G. S. and J. Xie. 1998. “Integrating 10
Um estudo do Banco Mundial elaborado em
Local and Global Environmental Benefits:
Bangcoc pela Radian International LLC des-
Mechanisms and Case Studies in the Transport
cobriu PM10 gerado por emissões veiculares
Sector.” World Bank, Washington, DC.
em quantidade maior dentro das casas do que
5
Eskeland, G. S. and S. Devarajan. 1996. “Taxing fora delas.
Bads by Taxing Goods: Pollution Control with 11
Lovei, M. 1996. “Phasing Out Lead from
Presumption Charges.” Directions in Development
Gasoline: Worldwide Experience and Policy
Series, World Bank, Washington, DC.
Implications.” Environment Department Paper 40.
6
Para os detalhes tecnológicos dos temas World Bank, Washington, DC.
abordados, ver Kojima, M. e M. Lovei. 2001. 12
O nível de enxofre no óleo diesel foi baixado a
Urban Air Quality Management: Coordinating
um patamar de 0,05 weight percent (500 wt
Transport, Environment and Energy Policies
ppm) em 1993 nos EUA e em 1996 na Europa,
in Developing Countries. World Bank Technical
para chegar a novos padrões de emissões de
Paper 508, World Bank, Washington, DC.
partículas. Essa mudança veio na esteira de uma
7
O conselho consultivo (advisory board) do US série de medidas tecnológicas que reduziram
National Toxicology Program recomenda que substancialmente a contribuição do carbono nas
as partículas da fumaça do diesel sejam emissões de partículas.
listadas como “razoavelmente cancerígenas”. 13
Nos EUA, entre 1989 e 1995, o Air Quality
8
Estudos realizados recentemente identifica- Improvement Research Program (Programa
ram um significativo efeito independente na de Pesquisa de Melhoria da Qualidade do Ar)
mortalidade prematura por ozônio, se forem descobriu que automóveis sem manutenção
considerados os efeitos não-lineares da tem- e poluidores respondiam por cerca de 80%
peratura (e da umidade). Holgate, Stephen T., das emissões totais veiculares, ainda que re-
Jonathan M. Samet, Hillel S. Koren and Robert presentassem apenas 20% da população. A

Transporte e meio ambiente urbano 77

Pag049a082 77 23.06.04, 18:38


melhoria na qualidade do combustível redu- 15
Por exemplo, o transporte e a distribuição do-
ziu um pouco as emissões mas não tanto bram o preço da boca do poço até o posto de abas-
quanto mudanças na tecnologia veicular (por tecimento na costa atlântica da Colômbia, mas pro-
exemplo, pela identificação e conserto dos porciona ao mesmo posto cinco vezes o preço na
carros velhos). Da mesma forma, o European boca do poço, comparado à zona central, onde
Programme on Emissions, Fuels and Engine apenas 20% da rede de distribuição são usados.
Technologies (EPEFE, Programa Europeu de Assim, o custo econômico real é menor nas áreas
Emissões, Combustíveis e Tecnologias de urbanas próximas aos campos de gás.
Motores) descobriu que a faixa dos níveis das 16
Por exemplo, o custo extra do modelo mais
emissões se relacionava mais amplamente
simples de um ônibus de 12 metros de piso
com a tecnologia veicular que com as varia-
baixo movido a gás natural seria de US$
ções atribuídas aos combustíveis.
30.000, sobre um preço de US$ 120.000. No
14
Em comparação a um automóvel moderno caso de veículos mais sofisticados usados
movido a gasolina catalisada, estima-se que no transporte urbano na Europa Ocidental e
um carro movido a gás de tamanho similar emita nos EUA, o custo básico seria o dobro do
aproximadamente de 10% a 20% menos CO2 mencionado, apesar de que o preço extra do
e partículas por quilômetro, até 25% menos CNG não aumentaria proporcionalmente.
NO x e 80% menos CO, NMHC (hidro- Esse valor poderia ser reduzido pela unifica-
carbonetos não metanos) e outras emissões ção internacional das regulamentações para
formadoras de smog. Nos ônibus com homologação e proteção e, por fim, com eco-
tecnologia de queima-limpa, em comparação nomias de escala para os fabricantes de equi-
com os movidos a diesel 80S Euro 2, a queima pamentos. Nos países em desenvolvimento,
do CNG é vantajosa com relação a todos os a substituição de sistemas tem sido a nor-
principais poluentes, inclusive com uma van- ma, já que a conversão dos veículos existen-
tagem de 20% nos gases que provocam o aque- tes pode ser mais barata, mesmo a longo pra-
cimento global e de 85% nas partículas, ape- zo, do que a troca prematura por modelos
sar de que os ônibus modernos emitem ape- novos já adaptados.
nas a quarta parte do NOX e um oitavo da quan- 17
O GLP exige pressões que variam de 4 a 13 bar,
tidade de partículas dos modelos que utiliza-
contra 200 bar do CNG.
vam o mesmo combustível em 1990. O ônibus
18
estequiométrico movido a gás natural é menos Atualmente, o peso das baterias de chumbo/

vantajoso que o diesel no que diz respeito ao ácido corresponde a quase 40% da massa do

CO e CO2 (apenas 10%), mas apresenta uma veículo, limitando a velocidade a uma média

vantagem bastante significativa na emissão de de 40 km/h e a uma autonomia de 55 km. O


NOX. Para encontrar uma discussão mais com- custo de oito baterias e as modificações adici-
pleta e fontes das estatísticas aqui citadas, veja onais em um triciclo chegam a US$ 1.000, va-
K. M. 2000. “Natural Gas as a Transport Fuel.” lor que dobra o preço de um triciclo elétrico, se
Infrastructure Note UT-8. World Bank, comparado com o preço de um modelo a ga-
Transport, Water and Urban Development, solina. Enquanto as tecnologias em desenvol-
Washington, DC. vimento (Ni MH ou de íons de lítio) não conse-

78 Cidades em movimento: estratégia de transporte urbano do Banco Mundial

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guem ultrapassar os 50 km/h e uma autono- nente em larga escala dos conversores, como
mia de cerca de 100 km, esses níveis de de- resultado do abastecimento inadequado. A efi-
sempenho continuam bastante inferiores aos ciência da taxação escalonada depende da in-
das tecnologias existentes. tensidade com que se fiscaliza a qualidade da

19 gasolina – nesse caso, a versão sem chumbo


A ACEA (Organização da Indústria Automobilís-
versus o combustível com chumbo.
tica da Europa) e a Comissão Européia acordaram
que as emissões médias de CO2 dos carros novos 23
Infelizmente, há muitos exemplos de políti-
serão reduzidas a um quarto dos níveis atuais, ou
cas não-coordenadas. Em um país, o governo
seja, para 140 g/km, em 2008.
vem propondo a instalação obrigatória de

20 conversores catalíticos em veículos de carga


Para uma completa orientação na opção
pesada movidos a diesel, sem tomar as devi-
tecnológica, veja Guidebook for Evaluating,
das providências para reduzir o nível de enxo-
Selecting and Implementing Fuel Choices for
fre no óleo diesel (atualmente 0,7% do peso,
Transit Bus Operations. 1998. TCRP Report 38.
ou 7.000 wt ppm). Neste alto nível de concen-
Transportation Research Board, Washington, DC.
tração de enxofre, a durabilidade do catalisador
21
Óxidos de nitrogênio (NO x) são formados pode ser reduzida e a sua oxidação simples-
durante a combustão quando o nitrogênio do mente oxidará também o enxofre, transforman-
ar reage com o oxigênio sob altas temperatu- do-o em SO3 (e serão formadas substâncias
ras. A quantidade de NOx formado pode ser particuladas de sulfato). Dessa maneira, au-
reduzida pelo controle da temperatura de pico mentam significativamente as emissões. Em
da combustão (por exemplo, recirculando o outro país, a obrigação de catalisadores recaiu
escape de gás nos veículos), pela diminuição sobre os carros de passeio, sem a especificação
da quantidade de oxigênio disponível duran- das metas dos níveis de emissão – uma omis-
te a combustão, ou pela conversão do NOx são que pode atrapalhar o objetivo da exigên-
em nitrogênio e oxigênio, com compostos cia. Em outro caso, a instalação dos
inorgânicos depois de sua formação (ins- conversores tornou-se obrigatória sem um sis-
talando-se nos motores a gasolina, por exem- tema confiável para o fornecimento de gasoli-
plo, conversores catalíticos de três vias). na sem chumbo.

24
Kojima, M., C. Brandon and J. Shah. 2000.
22
Muitos países realizaram um uso efetivo da
“Improving Urban Air Quality in South Asia by
tributação escalonada – aumentando a taxação
Reducing Emissions from Two-Stroke Engine
da gasolina com chumbo, em detrimento do
Vehicles.” World Bank, South Asia Environment
combustível sem essa mistura – para estimular
Unit, Washington, DC.
o consumo do combustível sem esse elemento
e evitar a utilização de gasolina com chumbo 25
Por exemplo, em junho de 2000, os preços
em carros equipados com conversores dos triciclos praticados na Bajaj, um antigo
catalíticos. Na falta dessa política fiscal, é ne- show room em Delhi, incluindo impostos, che-
cessária a implantação de programas de con- gavam a Rs. 66.500, para um modelo equipado
trole, no intuito de evitar a desativação perma- com motor de dois tempos, e Rs.70.500, para

Transporte e meio ambiente urbano 79

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um equivalente de quatro tempos. Em julho do novos veículos. European Conference of
ano seguinte, não havia diferença no preço Ministers of Transport. 1999. “Improving the
médio nos dois modelos. Environmental Performance of Vehicles: Fleet
26 Renewal and Scrappage Schemes.” Report of
Em geral, consistindo em um catalisador para
the ECMT Committee of Deputies, ECMT, Pa-
oxidar o HC e o CO e em um sistema de ar secun-
ris, France, 1999.
dário para auxiliar na conversão.
33
27 European Conference of Ministers of
O padrão de durabilidade em Taiwan ainda é de
Transport, 1999.
apenas 15.000 km, apesar de que em 2000 a Society
of Indian Automobile Manufacturers ofereceu uma 34
Em um programa-piloto implementado em
garantia de 30.000 km para todos os motores de 1996, na Colúmbia Britânica, Canadá, os propri-
motocicletas e de triciclos equipados com etários de carros anteriores a 1983 que precisa-
conversores catalíticos. Ainda assim essa quilo- vam substituir seus automóveis velhos tinham a
metragem corresponde a apenas um ano de vida possibilidade de optar por dinheiro vivo ou um
útil para triciclos comuns em uso comercial. passe livre de um ano no sistema de transporte
28 público, no valor aproximado de 1.000 dólares
Por exemplo, a Bajaj recomenda que para a
canadenses. 52% dos participantes do progra-
substituição considerem-se apenas os veículos
ma optaram pela segunda alternativa.
com motores de dois tempos posteriores a 1996.
35
29 World Bank, 1996.
Weaver C. S. and L. M. Chan. 1996. Bangkok
Particulate Study. Relatório para o governo 36
Existe uma polêmica entre a padronização
tailandês e o Banco Mundial. das especificações dos combustíveis e sua pa-
30
Em um recente programa financiado pelo dronização local. Contanto que o sistema de
USAID, a Society of Indian Automobile distribuição possa lidar com a segregação de
Manufacturers realizou, com a participação combustíveis diferentes, o ideal é que os tipos
de 65 mil pessoas em 12 localidades em um mais limpos (e de produção mais cara) devem
período de três semanas, testes para elimina- ser usados em grandes cidades, e a utilização
ção das emissões. Os veículos reprovados no de combustíveis com especificações menos
teste recebiam uma revisão mecânica gratui- restritivas, confinada a áreas fora dos centros
ta, envolvendo ajuste no carburador, limpeza urbanos. Problemas de vazamentos e de fisca-
de velas e do filtro de ar. Como conseqüência lização, bem como a logística de entrega dos
dessa pequena manutenção, foram reduzidas combustíveis de diferentes qualidades em di-
em 30,9% as emissões de hidrocarbonetos e versas áreas de armazenamento, dificultam a
em 59,7% as de CO. implementação de diferenciação regional com
custo-benefício efetivo. Os países que impor-
31
Roth, G. 1996. Roads in a Market Economy.
tam a maior parte de seus combustíveis de
Aldershot: Avebury.
transporte em geral têm mais facilidade em pa-
32
Na Espanha, evidências empíricas sugerem dronizar com as nações vizinhas do que eco-
que mudanças nos programas de inspeção e nomias que contam com refinarias próprias.
manutenção exerceram efeitos consideráveis Os acordos comerciais (entre o Canadá e os
nos números relativos ao licenciamento de EUA, entre países da América Central ou na

80 Cidades em movimento: estratégia de transporte urbano do Banco Mundial

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Comunidade Européia) são um facilitador da gestionamentos apenas temporariamente, por
padronização das especificações. No caso das causa do tráfego adicional gerado.
nações emergentes, adequar as especificações 38
World Bank. 1998. Fuel for Thought: A New
dos combustíveis às dos EUA ou da Comuni-
Environmental Strategy for the Energy Sector.
dade Européia tem pouca predisposição a apre-
World Bank, Washington, DC.
sentar custo-benefício vantajoso.
39
Willoughby, C. 2000. “Singapore’s Experience
37
Um estudo recente realizado pela US
in Managing Motorization and its Relevance to
Environmental Protecion Agency (USEPA) su-
Other Countries.” TWU Discussion Paper 43.
gere que até metade do crescimento do tráfego
World Bank, Washington, DC.
anual nos EUA de 2,7% é fruto da construção
40
de capacidade viária extra, e relatório realizado Eskeland, G. S. and S. Devarajan. 1996.

em 1994 pelo British Standing Committee on “Taxing Bads by Taxing Goods. Pollution

Trunk Road Assessment concluía que o aumen- Control with Presumption Charges.” World

to da capacidade da rede viária reduzia os con- Bank, Washington, DC.

Transporte e meio ambiente urbano 81

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82 Cidades em movimento: estratégia de transporte urbano do Banco Mundial

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5 TRANSPORTE URBANO E
SEGURANÇA
Anualmente, quase meio milhão de pessoas morre e até 15 milhões saem feridas em

acidentes no sistema viário urbano dos países em desenvolvimento, acarretando


custos econômicos diretos que variam de 1% a 2% do PIB. Grande parte dessas

vítimas são pedestres e ciclistas de menor poder aquisitivo. Os temores pela

segurança viária e pessoal inibem a utilização de transporte não-motorizado. Pode-


se reduzir esse fardo com melhorias no projeto viário, gestão do tráfego, serviços

médicos e outras políticas. Porém, essas medidas demandam uma ação abrangente

de um setor público bem treinado, comprometido, financiado adequadamente e


integrado como organização.

A. AS DIMENSÕES DO TEMA dentes no mundo em desenvolvimento chega a


US$ 65 bilhões, o que representa de 1% a 2% do
Este capítulo mostra as distinções entre os proble- PIB e é equivalente à ajuda e ao empréstimo anual
mas da segurança de tráfego, aqui definida como dos organismos internacionais para esses mes-
a vulnerabilidade a ferimentos em acidentes (geral- mos países. No mundo todo, os acidentes de trân-
mente envolvendo pelo menos um veículo como o sito respondem pelo nono lugar como causa de
instrumento causador do ferimento) e os relacio- mortes, e estima-se que chegue ao sexto lugar
nados com a segurança pública no transporte ur- em 2020. E esses números são ainda mais signi-
bano, apresentada como a vulnerabilidade a atos ficativos quando se considera que muitas das
criminais ou anti-sociais, em que houve intenção pessoas mortas são relativamente jovens, sendo
de praticá-los, sofridos por aqueles que estão cir- que os acidentes de trânsito são o segundo maior
culando no sistema viário. fator de redução da expectativa de vida. Calcula-
se que em Bangladesh quase 50% dos leitos dos
Estimativas conservadoras publicadas recente- hospitais são ocupados pelas vítimas de aciden-
mente sugerem que, em 1999, entre 750 e 880 mil tes de trânsito.3
pessoas morreram em acidentes nas ruas e aveni-
das.1 A Organização Mundial da Saúde eleva es- O problema da segurança pública é muito
2
sas cifras para 1,171 milhão. Cerca de 85% des- pouco equacionado ou mesmo reconhecido.
sas ocorrências aconteceram em economias em Ele afeta especialmente pedestres e ciclistas,
desenvolvimento ou em transição. Aproximada- mas também atinge os ocupantes dos veícu-
mente metade ocorreu em áreas urbanas. Além los particulares e do transporte público. Exis-
disso, em escala mundial, entre 25 e 35 milhões tem registros da ocorrência de casos extre-
de pessoas saíram feridas em acidentes em ruas e mos, como nas mortes e ferimentos de pas-
avenidas, dos quais até 75% ocorridos em cida- sageiros que ocorreram na verdadeira guerra
des. Estima-se que o custo econômico dos aci- que houve entre os microônibus sul-africa-

Transporte urbano e segurança 83

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nos. São muito comuns os atos de violência da população. A principal restrição ao uso de trans-
ou assédio pessoal – particularmente o assé- porte não-motorizado é o medo de acidente ou
dio sexual nos veículos do transporte públi- de ataque, ou de ter a bicicleta furtada quando
co – sem registro algum. Porém, os levanta- estacionada. A redução nas viagens vivenciada
mentos sociais na América Latina demons- em algumas das maiores cidades sul-america-
traram sua predominância. nas é, em parte, atribuída à insegurança. Ape-
sar de esse fenômeno atingir todo o estrato
A falta de segurança de trânsito e de segurança social, aparentemente as pessoas mais vulne-
pública possui dois importantes desdobramen- ráveis são aquelas sem alternativa a um modo
tos. O primeiro é que existem ferimentos e trau- de viagem inseguro, cuja conseqüência é a de-
mas diretamente sofridos pelas vítimas. De acor- sistência de uma atividade socialmente impor-
do com uma recente pesquisa sobre transporte tante (por exemplo, cursos noturnos para as mu-
público realizada em Lima, 10% dos entrevista- lheres). Quando um assalariado de uma família
dos envolveram-se em um acidente de trânsito menos favorecida sofre um grave acidente, toda
nos últimos seis meses, nos veículos de trans- a estrutura econômica dessa família pode ficar
4
porte público. O segundo desdobramento é o desestabilizada, já que geralmente inexistem in-
efeito da percepção da vulnerabilidade nos pa- denizações de seguradoras ou uma rede de pro-
drões de deslocamento de um amplo espectro teção social para acolhê-los (Quadro 5.1).

Quadro 5.1. Acidentes de trânsito e pobres no Sri Lanka

Um estudo sobre os acidentes de trânsito envolvendo pedestres no Sri Lanka demonstrou que apenas
5% das ocorrências registradas pela polícia resultaram em alguma forma de indenização. Mesmo quando
paga, a quantia média não passa de 500 rúpias.

Mil pedestres e ciclistas são mortos anualmente no país. A indenização máxima legalmente paga é de
100 mil rúpias, em comparação com o imenso montante considerado para pagamento por dano à

propriedade, que chega à ordem de milhões de rúpias. Os prejuízos para os ganhos das vítimas em geral
não são cobertos pelo seguro dos carros. Além disso, o procedimento legal para reclamar esse direito é
complicado demais para os pobres. Sendo assim, eles nem tentam.

O Motor Traffic Act (Código de Trânsito Motorizado) deveria estipular de forma clara uma indenização
razoável e justa para os pedestres e ciclistas. É também necessário oferecer aos menos favorecidos e

sem estudo uma ajuda legal gratuita (ou barata) para a reclamação desses direitos e para aconselhamento
e reabilitação nos casos de acidentes graves.

Fonte: Kumarage, A. S. 1998. Formulation of a Policy Framework for Poverty Alleviation: Transport. University of

Moratuwa, Sri Lanka.

84 Cidades em movimento: estratégia de transporte urbano do Banco Mundial

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B. SEGURANÇA DE TRÂNSITO Os resultados de intervenções desse tipo varia-
ram. Em uma revisão de vinte e cinco projetos
no começo da década de 1990, anunciou-se que
Preocupação com a segurança de
eles se encontravam igualmente divididos entre
trânsito nos projetos do Banco Mundial
as categorias: intervenção bem-sucedida, bem-
Não é recente a preocupação do Banco Mun- sucedida em termos e mal-sucedida.6 Medidas
dial com a segurança de trânsito nos transpor- físicas foram freqüentemente implantadas, mas
tes. Nas duas últimas décadas estudos perió- seus efeitos raramente medidos. A fiscalização
dicos mostraram uma proporção crescente de foi feita quase sempre com sucesso no início,
projetos com objetivos e componentes de se- mas raramente foi mantida. As ações tomadas
gurança explicitamente definidos. Quase me- para a educação de trânsito e para reformas
tade dos projetos possuía análise das ques- legislativas obtiveram grande sucesso quando
tões de segurança.5 Contudo, muitos desses conduzidas por um organismo coordenador bem
esforços foram envidados como parte do pro- consolidado, como um Conselho Nacional de
jeto de melhorias nos sistemas de infra-estru- Segurança de Trânsito. Acima de tudo, poucos
turas ou de gestão do tráfego, sendo as audi- projetos foram considerados como ampliadores
torias de segurança consideradas elementos da capacidade institucional de aplicar medidas
corriqueiros em novos projetos de transporte. de segurança de tráfego além dos limites do
Muitos deles incluíram melhores bancos de da- próprio projeto. Existe ainda uma preocupação
dos de acidentes. O custo total dessas ativida- crescente com a segurança viária dos usuários
des representou apenas cerca de 1% do inves- mais vulneráveis, sendo que medidas para
timento total do projeto. salvaguardar o tráfego não-motorizado desem-
penham um importante papel, principalmente
É relativamente pequeno o número de proje- na China, nos recentes projetos de transporte
tos que colocaram a segurança no transporte urbano. As deficiências principais têm sido o bai-
como seu objetivo principal. O Projeto de Se- xo nível de conhecimento e compromisso dos
gurança de Tráfego e Recuperação de Estra- governos e a falta de disposição em priorizar uma
das do México incluiu o aparelhamento ins- ação institucional dedicada a um esforço con-
titucional, a pesquisa e o treinamento, além de centrado e sustentado.
gastos da ordem de $14 milhões em melhorias
nos “pontos negros” de acidentes. O Projeto Apesar das horríveis evidências estatísticas,
de Transporte Urbano de Buenos Aires desti- continua difícil persuadir os governos a privile-
nou somas ainda maiores para eliminar passa- giar a segurança viária como um problema de
gens de nível da rede ferroviária urbana e subur- transporte ou de saúde pública. Por exemplo,
bana, com o objetivo de aumentar a velocidade um estudo da segurança viária na Etiópia esti-
das viagens de trem, bem como reduzir aciden- mou em 40 milhões de libras o custo anual re-
tes. O esforço mais abrangente, contudo, acon- sultante dos acidentes de trânsito. Entretanto,
teceu entre 1992 e 1994, dentro do programa o governo rejeitou uma proposta de 2% de
PHARE, iniciativa da União Européia para me- destinação anual de um fundo viário recém-cri-
lhorar a segurança de tráfego em seis países da ado (equivalente a 400 mil libras) para um
Europa Oriental e Central. abrangente programa de redução de acidentes.7

Transporte urbano e segurança 85

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Essa atitude revela um sentido de fatalismo com nos hospitais, existem desencontros de dados.
relação ao problema, fomentado pela crença de Por exemplo, nas áreas urbanas do Zimbabwe,
que, devido à grande carga de responsabilida- as mulheres apareceram em apenas uma em
de humana na causa de acidentes, inexistem cada sete ocorrências, provavelmente devido à
pacotes de medidas de intervenção bem defini- reduzida capacidade das assalariadas de baixa
dos, com custo-benefício razoável em compa- renda pagarem por tratamentos hospitalares.
ração com os disponíveis, para solucionar ou-
tros flagelos de morbidez e mortalidade. O impacto dos acidentes de trânsito se concen-
tra em algumas categorias mais vulneráveis de
É necessária uma compreensão da magnitude e usuários do sistema viário. A proporção de pe-
da natureza dos acidentes de trânsito para trans- destres feridos em nações em desenvolvimen-
formar essa apatia. Os governos precisam se to é mais que o dobro daquela em países in-
convencer de que ações eficazes são possíveis, dustrializados. Motociclistas, condutores de
e os acertos institucionais essenciais devem ser triciclos e respectivos passageiros respondem
conduzidos para que as providências necessári- por menos de 10% dos feridos nas economias
as sejam postas em prática. Por isso a Global Road emergentes, mas a até dois terços das vítimas
Safety Partnership (Parceria Global para a Segu- com ferimentos em algumas cidades do Orien-
rança Viária), estabelecida como resultado do pro- te, como Kuala Lumpur. Os passageiros de
grama do Banco Mundial, concentrou seus esfor- transporte público, especialmente os transpor-
ços iniciais na mobilização da iniciativa privada e tados na carroceria de caminhões e picapes, são
da sociedade civil para que assumissem suas res- extremamente vulneráveis em muitos países.
ponsabilidades na segurança viária, consci- Nessas economias, os caminhoneiros e moto-
entizando-as sobre a natureza do problema e ristas de ônibus se envolvem freqüentemente
identificando uma quantidade limitada de proje- em acidentes, segundo os registros.
tos-piloto capazes de demonstrar que algo pode
ser feito para resolver o problema. Este capítulo Homens entre 16 e 54 anos correspondem à
se concentra em três elementos: compreensão, maior parte dos acidentes com feridos em todos
projeto de políticas e instituições. os países, e cerca de 15% dos mortos em na-
ções em desenvolvimento são crianças, o que é
Compreendendo o fenômeno uma proporção muito maior do que nas econo-

Uma das principais origens da negligência políti- mias ricas. Apesar de informações sobre renda
ca é a ausência de uma evidência confiável da serem quase nunca coletadas pela polícia, en-
magnitude e da natureza do problema. Há muito trevistas recentes realizadas com pedestres en-
tempo se sabe que as mortes e os ferimentos volvidos em acidentes de trânsito em diversos
graves ocasionados pelos acidentes de trânsito países mostram os pobres como despropor-
têm sido substancialmente subdimensionados cionalmente atingidos.10 Em particular nas locali-
pelas estatísticas oficiais das polícias dos países dades em que os feridos são os responsáveis pela
em desenvolvimento, devendo ser ajustadas em maior parte da renda familiar, os danos se multi-
8
mais 10%, pelo menos. A situação é ainda pior plicam. Estudos em Bangladesh e Zimbabwe in-
com relação aos acidentes com feridos.9 Mesmo dicam que 80% dos feridos tinham membros da
quando essa categoria de acidente é registrada família inteiramente dependentes deles.

86 Cidades em movimento: estratégia de transporte urbano do Banco Mundial

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A localização dos acidentes também varia sig- países. Porém, essa análise só tem validade se
nificativamente de país para país. A grande houver atenção ao registro dos detalhes dos aci-
quantidade dos acidentes urbanos em nações dentes nas ocorrências policiais. Portanto, uma
industrializadas acontece em cruzamentos, en- parte fundamental do desenvolvimento da capa-
quanto nas economias em desenvolvimento cidade de análise dos acidentes envolve conven-
eles ocorrem no meio das quadras. São relati- cer os chefes de polícia a coletar, processar e re-
vamente poucos os acidentes que ocorrem passar aos órgãos responsáveis os dados neces-
onde há algum controle do tráfego, inclusive a sários para esse trabalho – em vez de juntar ape-
polícia de trânsito. Em parte, isso acontece por- nas o necessário para os propósitos legais – e
que, na ausência de um efetivo controle treinar sua equipe apropriadamente.
irrestrito, o livre acesso às vias principais au-
menta o risco de colisão. Essa alta incidência Formulação da política
também é atribuída à diversificada composi-
Em grande parcela dos países ricos, o aumento
ção do tráfego que utiliza as vias, particular-
nos acidentes de trânsito foi associado ao au-
mente a convivência de usuários motorizados
mento da taxa de motorização e do uso do car-
e não-motorizados, mais vulneráveis no meio
ro particular. Uma alta proporção de mortes e
das quadras, onde as diferenças de velocida-
ferimentos ocorreu com os ocupantes dos veí-
de entre eles são as maiores.
culos. Muitos países – mas especialmente Rei-
no Unido, Japão e Austrália – desenvolveram
A falta de estatísticas adequadas de acidentes é
programas abrangentes para reduzir a incidên-
importante não somente pelo fato de desviar a
cia e a gravidade dos acidentes viários, basea-
atenção da seriedade do problema, mas também dos numa combinação de engenharia, fiscali-
porque ela atrapalha a busca e a seleção de solu- zação e educação. A segurança do tráfego ur-
ções apropriadas. Identificar quais são as locali- bano é atualmente também uma prioridade na
dades mais vulneráveis, os tipos de acidente e de União Européia.11 As medidas incluíram melho-
pessoas envolvidas é a base para a concepção de ras no projeto da infra-estrutura (freqüentemente
uma política de segurança viária. Dessa forma, a baseadas na análise de “pontos negros”), ca-
introdução de um sistema eficaz de registro e aná- racterísticas dos veículos (principalmente com
lise de acidentes é de altíssima prioridade para a a instalação e uso obrigatório de cintos de se-
assistência internacional. Seria o caso de a análi- gurança) e comportamento do motorista (limi-
se de acidentes ser feita da maneira mais inde- tes de velocidade em áreas urbanas e campa-
pendente possível por uma agência, talvez um nhas para evitar o álcool antes de dirigir). Metas
instituto de pesquisas viárias, já que esse levan- ambiciosas (a exemplo da estabelecida na Sué-
tamento é útil para diversos setores, incluindo a cia pelo fim dos óbitos causados por desastres
polícia, o Poder Judiciário, as companhias de se- automobilísticos) são em geral adotadas e anun-
guros e os fabricantes de carros, bem como para ciadas em âmbito nacional, mas aplicadas local-
os órgãos de gestão de tráfego. De outra forma, mente pelas autoridades municipais e rodoviári-
poderia ser um atributo desses últimos. Progra- as. Esses programas ganharam apoio por meio
mas de computador com essa finalidade, desen- de um elevado nível de acordo e coordenação
volvidos na Dinamarca, no Reino Unido e em ou- entre as diferentes autoridades de diversos mi-
tras localidades, já vêm sendo usados em muitos nistérios e com variados orçamentos.

Transporte urbano e segurança 87

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Nos países em desenvolvimento, programas Essa experiência deve ser generalizada e dissemi-
abrangentes de segurança viária podem ser apli- nada. Esforços consideráveis já foram feitos na
cados com igual sucesso. Por exemplo, no início preparação dos manuais de projetos para infra-
da década de 1990, em Fiji, o Asian Development estrutura viária segura. Em 1991, o ODA, da Grã-
Bank auxiliou o governo no desenvolvimento de Bretanha [agora DFID (Department of
um plano de ação de segurança viária que redu- International Development – Departamento de
ziu as mortes nas estradas em 20%. Entretanto, Desenvolvimento Internacional)], custeou a pre-
por causa das diferenças na composição de trá- paração de um manual intitulado “Towards Safer
fego e, como conseqüência, nas características Roads in Developing Countries (Rumo a Estra-
dos acidentes e dos grupos mais vulneráveis, das mais Seguras nos Países em Desenvolvimen-
políticas diferenciadas devem receber a máxima to)”, amplamente divulgado em suas versões em
prioridade em economias em desenvolvimento. inglês e em espanhol. O Asian Development
Bank financiou as diretrizes da segurança viária
Projeto de infra-estrutura para as regiões da Ásia e do Pacífico, e manuais
específicos também foram desenvolvidos em
Não há dúvida de que um bom projeto de infra-
inúmeros países como Malásia, Indonésia,
estrutura viária presta um substancial auxílio.
Bangladesh e Quênia. O BID realizou um trabalho
Melhorias no pavimento das vias e correção dos
semelhante na América Latina.15 A incorporação
greides e das superelevações em pontos negros
de auditoria de segurança viária e de projetos de
se mostraram medidas extremamente eficazes em
sistemas de gestão do tráfego por consultores
muitos casos.12 A definição clara e a implantação
independentes tende a ser uma forma econômica
de uma hierarquia viária podem ajudar a harmoni-
de evitar a necessidade posterior de programas
zar o uso e a velocidade operacional de ruas e
de melhorias em pontos negros.
avenidas com seu entorno. Já se difundiu muito
conhecimento sobre medidas para proteger pe-
A segurança, mais que luxo, é necessidade. Po-
destres e ciclistas, os usuários mais vulneráveis
do sistema viário. Todas elas são eficazes e relati- rém, os métodos convencionais de análise do

vamente baratas em comparação com gastos em custo-benefício podem fazê-la parecer um luxo,

infra-estrutura: implantação adequada de calça- a não ser que sejam adequadamente valoriza-

das e faixas de pedestres, semáforos com botoei- das as vantagens da melhoria na segurança.

ra para pedestres nos cruzamentos em nível, cru- Existe, obviamente, uma relutância compreen-

zamentos em desnível, áreas exclusivas para pe- sível em se atribuir cifras em dinheiro para vidas
destres, ciclovias e faixas segregadas para bici- salvas ou para redução da dor e do sofrimento.
cletas.13 Por exemplo, baseando-se em projetos- Certamente, são ofensivas as comparações in-
piloto implantados na África oriental, como parte ternacionais dos valores da vida. Na alocação
do programa de transporte da região subsaariana, de fundos comprometidos com projetos expli-
argumentou-se que acidentes graves na área ur- citamente voltados para a segurança viária, o
bana envolvendo ciclistas e pedestres poderiam problema pode ser evitado por meio de análises
ser reduzidos de maneira significativa com um de custo-benefício que comparem projetos al-
programa adequado de novos projetos para o sis- ternativos. Porém, quando se tratar de compo-
tema viário (e seus cruzamentos), além de medi- nentes de investimento relacionados com a se-
14
das de moderação do tráfego (traffic calming). gurança viária, dos quais uma boa parcela dos

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impactos é a economia de custos operacionais Em que pese o “órgão de gestão de tráfego” po-
ou de tempo, a omissão da avaliação econômi- der ter um grupo autônomo com a responsabili-
ca da segurança fará o projeto parecer um luxo dade de analisar os dados de acidentes, promo-
dispendioso. Sugere-se, então, que todos os ver programas de segurança e rever procedimen-
governos insistam em atribuir aos benefícios tos, a segurança viária deve ser compreendida
da segurança valores apropriados às condições como parte integrante de qualquer projeto e pre-
locais. A documentação técnica disponibiliza cisa ser um importante critério de avaliação,
uma orientação mais detalhada sobre como embasando a aprovação de qualquer proposta.
16
proceder a uma avaliação. Em alguns países, a exemplo do Reino Unido,
nem a mais simples das propostas passa sem a
Planos de segurança viária e respectivos pro- avaliação de uma “Auditoria Independente de
gramas de ação têm sido elaborados em mui- Segurança Viária”. Esse trabalho envolve um cui-
tos países, geralmente por consultores exter- dadoso exame a cargo de engenheiros de tráfego
nos atrelados a outros projetos. Apesar de es- que não estiveram envolvidos no planejamento
ses programas terem uma abrangência ampla, ou no projeto daquele programa específico. Em
com freqüência foram encaminhados por pro- algumas cidades dos países em desenvolvimen-
fissionais de segurança viária com apoio insufi- to, sabe-se que existe uma pequena equipe de
ciente das autoridades policiais e legais locais. gestão de tráfego e faltam recursos para o empre-
go de consultores. No entanto, a economia nos
Gestão do tráfego custos sociais pela introdução de projetos de se-
gurança deve compensar os custos e vale a
Nas áreas em que inexiste uma unidade inde-
pena considerar a auditoria independente dentro
pendente de análise da segurança no tráfego,
do processo normal do projeto.
as funções de um “órgão de gestão do tráfego”
em geral principiam com o resgate de dados de
acidentes da polícia de trânsito. É comum não As três causas mais comuns de óbitos e feri-
haver uma transferência sistemática e periódi- mentos são: excesso de velocidade, dirigir sob os
ca de informações da polícia de trânsito para o efeitos do álcool e a proteção inadequada das
órgão de gestão do tráfego, com a recuperação pessoas vulneráveis contra acidentes. No âmbi-
desses dados sendo feita quando da ocorrên- to nacional, é necessário impor políticas siste-
cia dos acidentes, para solucionar problemas máticas que tratem de cada uma delas, enquanto,
específicos relacionados com eles. Uma abor- num âmbito local, essas medidas devem ter seu
dagem metódica requer que a agência obtenha cumprimento rigorosamente fiscalizado.
os dados regularmente e que os procedimen-
tos sejam estabelecidos por esse organismo, Os limites e controles de velocidade são instru-
no intuito de permitir que o próprio órgão ana- mentos poderosos para reduzir a gravidade dos
lise as informações sobre acidentes e determi- acidentes. Para vias locais, existe uma ampla
ne locais, períodos, tendências e grupos pro- série de medidas de traffic calming, utilizada
blemáticos. Diversos programas de computa- com sucesso nas cidades européias. Entre as
dor específicos para análise de acidentes estão medidas estão: refúgios para pedestres que re-
disponíveis, mas qualquer programa simples de duzem a largura efetiva da via, controle da ultra-
banco de dados pode ser utilizado. passagem e proibição de altas velocidades de

Transporte urbano e segurança 89

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veículos; lombadas para redução da velocidade onais, além dos próprios motoristas, também é
veicular; estreitamento das vias para evitar que uma poderosa indução ao controle eficaz, es-
veículos pesados utilizem a pista, ou utilização pecialmente em empresas de transporte públi-
de faixas reversíveis que restrinjam o movimen- co. Porém, é importante que o resultado (a re-
to veicular a uma mão de cada vez; chicanas que dução de motoristas alcoolizados) seja o obje-
forcem os veículos a seguir um caminho tortuo- tivo, e não os procedimentos em particular (em
so e, assim, reduzem a velocidade na via; muitos países da extinta União Soviética, por
alteamento de piso em cruzamentos, ou exemplo, é rotineiramente exigida a inspeção
alteamento de leitos viários utilizando-se médica diária dos motoristas).
lombofaixas; e plantas que alterem a percepção
da largura da pista. Nos países industrializados, os esforços em
proteger as pessoas dos acidentes se concen-
Em vias principais, os limites de velocidade pre- traram na instalação e no uso do cinto de se-
cisam ser fiscalizados por vários métodos: me- gurança e do airbag. Em algumas nações em
dição direta por radar, fiscalização com câme- desenvolvimento de renda média, a ênfase foi
ras fixas ou móveis, acompanhamento do veí- a utilização de capacetes pelos ciclistas e mo-
culo etc. Dispositivos de traffic calming tam- tociclistas. Mas, em muitos países mais pobres,
bém conseguem reduzir as velocidades, prin- a questão principal é a proteção dos pedes-
cipalmente se cuidadosamente relacionados à tres contra os veículos motorizados, para quem
hierarquização viária. Nas vias principais, os o mais importante é oferecer calçadas adequa-
dispositivos eficazes de sinalização incluem das, barreiras e travessias de ruas e avenidas.
placas de trânsito e marcações na pista refor- Apesar de a construção de passarelas para pe-
çando os limites de velocidade; “sonoriza- destres ou túneis conseguir proporcionar o
dores”, “demarcação de faixas”, texturas e maior potencial de segurança viária, essa pode
cores diferenciadas da pista quando houver não ser a medida mais eficaz, especialmente
aproximação de locais críticos (cruzamentos, nos lugares em que sejam necessários cansati-
travessias de pedestres etc.); e ajuste do tem- vos desvios ou que sirvam de território para a
po semafórico em cruzamentos, para contro- livre atuação de ladrões.
lar e manter uma velocidade segura do fluxo
veicular. Entretanto, algumas das medidas mais Políticas médicas
extremas de moderação de tráfego usadas em
Existem provas consideráveis de que, nas cida-
vias locais podem piorar os acidentes se intro-
des dos países em desenvolvimento, a falta de
duzidas em vias principais.
instalações médicas apropriadas contribui para
o alto nível de mortalidade em acidentes.17 Mui-
A fiscalização rigorosa do nível de álcool no san- tas vidas poderiam ter sido salvas se houvesse
gue (NAS) é a base para a redução da segunda cuidados médicos nas horas imediatas ao aci-
principal causa de acidentes. O direito de reali- dente. Esse pronto atendimento demanda o apri-
zar testes aleatórios nos condutores auxilia na moramento do tempo de resposta do serviço
fiscalização dessas leis, mas pode dar margem de emergência, que pode ser efetivamente me-
para corrupção em alguns países. Responsabi- lhorado a um custo modesto, caso se apliquem
lizar os empregadores dos motoristas profissi- as seguintes medidas:

90 Cidades em movimento: estratégia de transporte urbano do Banco Mundial

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• construir centros de serviço de emergência es- se aprimora o compromisso das partes inte-
trategicamente localizados (talvez unidades de ressadas (polícia, gestão do tráfego, saúde,
primeiros socorros em postos de gasolina); educação) nas esferas nacional e local. Fazer
com que a agência de segurança viária res-
• disponibilizar um telefone de emergência;
ponda diretamente ao gabinete do Primeiro
• estabelecer um centro de controle; Ministro é um artifício utilizado com sucesso
• uso de sistemas ITS (Intelligent Transportation em países como o Vietnã e a Índia, elevando a
Systems – Sistemas Inteligentes de Transpor- atenção e o compromisso para com a segu-
te) para um controle eficiente do serviço; rança viária. Paralelamente, programas
institucionais na esfera municipal sob direta
• criar uma comissão de serviços médicos de
responsabilidade do prefeito têm sido bem-
emergência;
sucedidos na promoção de campanhas de
• oferecer treinamento de primeiros socorros; segurança viária urbana (Quadro 5.2).

• desenvolver um mecanismo, possivelmente


custeado por empresas de seguros, para O financiamento das ações de segurança viária

cobrir os custos das pequenas despesas do demanda uma atenção especial. A maior parte

traslado de feridos para o hospital; das cidades financia medidas de segurança a


partir de limitados orçamentos dos departamen-
• melhorar os departamentos de pronto atendi-
tos de obras e administração. No Vietnã, por
mento dos hospitais.
exemplo, o dinheiro para financiar a segurança
viária é extraído diretamente das multas de trân-
Instituições sito. Da nova geração de fundos viários criados
Em muitos países, existem muitos órgãos e há poucos anos na África e em outras localida-
instituições com alguma responsabilidade des, sabe-se que a Etiópia é o único país onde
pela segurança viária, o que torna difícil que medidas de segurança e ações de manutenção
ela seja vista como a responsabilidade pri- viária são especificadas como responsabilida-
mordial – e, portanto, como prioridade des do fundo.19
institucional – por alguma delas. Além disso,
algumas dessas instituições – notadamente a Exigem-se, obviamente, outras fontes de cus-
polícia em países em desenvolvimento – go- teio. Uma delas, que vem causando um cres-
zam de um prestígio tão baixo que tanto cida- cente interesse em vários países industrializa-
dãos quanto instituições internacionais po- dos, é a contribuição dos prêmios das segura-
dem se mostrar relutantes para apoiá-las. 18 doras. Contudo, como uma alta proporção dos
Portanto, é importante que seja enfatizada a veículos nas nações em desenvolvimento roda
necessidade de uma participação institucional sem seguro, esse recurso serve de fonte de
efetiva na segurança do transporte (particu- fundos apenas nas economias mais ricas e mais
larmente nas ruas e avenidas). Assim, é preci- bem governadas. Em pouquíssimos casos,
so que se destaque a necessidade de desen- conseguiu-se o apoio do setor privado. Por
volver uma responsabilidade institucional, nas exemplo, a empresa Maruti doou carros para a
esferas superiores, pela coordenação de me- fiscalização de trânsito em Delhi. Mas esse é
didas de segurança, ao mesmo tempo em que um caso bastante raro.

Transporte urbano e segurança 91

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Quadro 5.2. Salvando vidas em Brasília

Como uma cidade nova e planejada, Brasília possui uma extensa rede viária, que em 1995 operava a
uma velocidade média de 40 km/h, o dobro da média urbana nacional, porém apresentava11 mortes a

cada mil veículos. De acordo com as recomendações de um grupo de trabalho conjunto das Secretarias
de Segurança Pública e de Transportes, em julho de 1995, o Governador baixou decreto criando um
programa de segurança de trânsito, intitulado “Paz no Trânsito”.

Os objetivos do programa incluíam:

• Controle do excesso de velocidade.

• Controle da direção sob efeitos do álcool.

• Rigorosa fiscalização da regulamentação de trânsito.

• Assistência médica melhorada para as vítimas dos acidentes.

• Características aprimoradas de segurança da infra-estrutura viária.

• Inspeção e controle de segurança dos veículos.

• Prioridades aos pedestres, aos ciclistas e ao transporte público.

Inúmeras Secretarias estiveram envolvidas na implantação desse programa de alto nível, o qual foi apoiado

por uma enérgica campanha na imprensa e esforços intensos para engajar a sociedade civil. Entre 1995 e
1997, o número de mortes por mil veículos despencou de 11 para 6,6, e continuou-se a enfatizar o programa.

Fonte: Affonso S. A., F. Rezende and F. P. Vitor. 1998. “Peace within Traffic: A Revolution of Attitudes in Brazilia” in:

Freeman, P. and C. Jamet, eds.

C. SEGURANÇA PÚBLICA maior vulnerabilidade ao risco, com capacida-


de limitada de ajustar essas atividades para evi-
Em todo o mundo, a segurança pessoal relaci- tar essa vulnerabilidade (Quadro 5.3).
onada com a atividade de transportes é um
problema crescente. Num certo sentido, esse As ameaças à segurança pessoal e patrimonial
não é um problema do transporte, mas um sin- podem ser classificadas em quatro categorias:
toma de um mal social muito mais amplo. Po-
rém, a necessidade inevitável de se locomover • furtos sorrateiros, ocorridos em grande parte nos
para realizar atividades essenciais da vida, lotados veículos de transporte público, mas que
como trabalho, educação, saúde e outras, pode podem afetar bicicletas e outros meios de trans-
levar as pessoas a situações em que há uma porte estacionados em locais sem vigilância;

92 Cidades em movimento: estratégia de transporte urbano do Banco Mundial

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Quadro 5.3. Crime, violência e redução na mobilidade

Em diversas grandes cidades da América Latina, como São Paulo, houve um declínio na quantidade
de viagens realizadas por dia nos últimos anos; tal fato sugere que isso aconteça, pelo menos em

parte, como conseqüência da redução na segurança pública, particularmente à noite, quando o declínio
na quantidade de viagens foi maior. Essa interpretação se apóia na evidência de um levantamento
realizado no Equador junto a famílias pobres. Em Cisne Dos, em um período de um semestre em 1992,

uma em cada cinco mulheres havia sido assaltada em um ônibus e uma em cada duas testemunhara
um evento desse tipo. O uso do transporte público despencara à noite, ao passo que a utilização de
pequenos caminhões – mais seguros – aumentara. Mas os que não podiam pagar pela alternativa

tiveram suas viagens abreviadas. A falta de transporte seguro durante os horários de pouco movimento
levou as garotas, em geral das famílias mais pobres, a desistir dos cursos noturnos.

Fontes: E. Henry (1999) and C. A. Moser (1996).

• assaltos à força, que podem acontecer em dos da necessidade de cuidado e das melhores
lugares movimentados, porém é mais comum formas de se protegerem contra furtos. Processos
que ocorram em situações em que a vítima automáticos e punições exemplares dos
esteja relativamente isolada; transgressores podem também ser elementos
dissuasivos. Em alguns países, oferecer estacio-
• assédio sexual, que, com diferentes estágios
de violência, pode ocorrer tanto em locais de namento seguro para bicicletas tem sido fator im-

grande movimento quanto isolados; e portante de políticas favoráveis ao uso desse meio
de transporte. A vigilância eletrônica é, talvez, uma
• violências social e política, que podem adqui-
ação eficaz em estações, mas muito menos efi-
rir uma certa importância no transporte (como
caz (e cara) em veículos lotados.
os ataques aos usuários sul-africanos que vi-
ajam a trabalho em trens, ônibus ou micro-
O assalto à força, por ser mais comum em áreas
ônibus) ou para as quais o meio de transporte
pouco movimentadas, é mais suscetível à vigi-
serve meramente de local oportuno.
lância eletrônica. Porém, esta tende a ser eficaz
Em cada caso, apesar de a origem do problema apenas se seguida de prisão e ajuizamento ade-
não estar primordialmente nas condições de quados. A existência de um policiamento espe-
transporte, surgem questões relativas ao pla- cializado em transporte auxiliou nos sistemas
nejamento e gerenciamento dos equipamentos de trens e de metrô dos países industrializados,
e serviços de transporte. mas parece ser mais difícil de sustentar no frag-
mentado setor de ônibus.
O furto sorrateiro é um dos fenômenos mais co-
muns, mais difícil de ser reprimido, mas em geral – O vandalismo (uma forma de furto da proprie-
e felizmente – o menos traumático. Os passageiros dade) e o comportamento violento para com
dos veículos podem ser freqüentemente lembra- os passageiros são dois fenômenos comuns em

Transporte urbano e segurança 93

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sistemas de transporte público mal administra- Gana ou da África do Sul, assaltos violentos
dos, tanto nos países desenvolvidos como nos podem ocorrer contra carros parados ou an-
em desenvolvimento. Mudanças na gestão ou dando devagar, e, para combatê-los, os moto-
reformas institucionais conseguem rapidamen- ristas tendem a se proteger utilizando do expe-
te melhorar a situação. Por exemplo, no metrô diente igualmente perigoso de não parar em
de Nova Iorque deixaram de aparecer pichações semáforos, principalmente à noite. Patrulhas da
depois que a administração tomou providênci- vizinhança, comuns em alguns países industri-
as. Em Buenos Aires, o serviço público de trens alizados, podem desempenhar o mesmo papel
suburbanos tornou-se extremamente irregular nos países em desenvolvimento. Policiais de
e pouco confiável nos anos 1980 e no início bicicleta, comuns nos EUA, demonstraram ser
dos anos 1990, e as janelas eram destruídas, os promissores também na Venezuela.
bancos riscados e os passageiros assediados
por bandos de baderneiros. Em 1994, quando O assédio sexual pode ser reduzido ao se ofe-
os serviços foram privatizados, a primeira ati- recerem veículos apenas para mulheres, onde a
tude das novas concessionárias foi introduzir demanda de viagens torna isto viável sem pre-
controladores (apoiados por guardas de segu- juízo à operação geral. Exemplos desse recurso
rança do governo) em cada trem – em parte para incluem ônibus na Índia, no Sri Lanka e em
fiscalizar a evasão de passagens e em parte para Bangladesh e vagões de algumas composições
criar um ambiente mais seguro. Em quatro anos, do metrô do México. Em Karachi, os comparti-
o número de passageiros dobrou principalmen- mentos exclusivos para mulheres nos ônibus
te porque andar de trem voltou a ser seguro. são fisicamente separados da parte maior do
veículo, controlada pelo condutor. Consideran-
Talvez mais do que o passageiro do transporte do a crescente preocupação das pessoas sobre
público, o pedestre padece cada vez mais com a o problema, começam a surgir respostas co-
possibilidade de sofrer uma abordagem violen- merciais em alguns mercados latino-america-
ta. Isso pode ocorrer à noite, na forma de assalto nos de táxis e microônibus, com veículos espe-
ou, no caso das mulheres, como violência sexual. cificamente voltados para passageiros vulnerá-
A violência pode acontecer tanto em bairros co- veis. O fomento do governo e algumas experi-
merciais como em residenciais, porém é mais ências patrocinadas pelo setor privado podem
comum em áreas de baixa renda, controladas por estimular, a custo bem baixo, essas soluções.
quadrilhas e onde não há presença policial. No- O descaso de funcionários homens, sem dis-
vamente, são os menos favorecidos que sofrem posição para compreender as dificuldades das
mais, já que estão mais vulneráveis a agressões mulheres em entrar no veículo ou sair dele pode
físicas quando caminham do ponto de ônibus ser eliminado com a contratação de equipes dos
para casa. Andar de táxi é caro – e freqüentemente dois sexos para trabalharem em veículos do
nem é alternativa, pois os motoristas se recusam transporte coletivo.20 As policiais femininas ad-
a guiar por bairros perigosos. Em Caracas, por quiriram a reputação de serem duras e
exemplo, sabe-se que as pessoas que perdem a incorruptíveis na fiscalização da regulamenta-
última oportunidade segura de voltar para casa ção de trânsito em La Paz e em Lima e podem
à noite são forçadas a passar a noite em seu desempenhar um papel importante com rela-
local de trabalho. Em alguns países, caso de ção ao assédio sexual.

94 Cidades em movimento: estratégia de transporte urbano do Banco Mundial

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As violências social e política com freqüência automóvel particular ou de táxi, já que mesmo
consistem em incendiar ônibus e destruir sinais uma curta caminhada torna-se muito perigosa.
de trânsito, mesmo quando não há um estímulo Até certo ponto, consegue-se melhorar a segu-
relacionado com o transporte. Porém, existem al- rança pública no transporte coletivo com o esta-
guns fatos específicos ligados ao setor. Na África belecimento de regulamentações mínimas so-
do Sul, os passageiros de ônibus e de trens são bre a qualidade do serviço. Há algumas ações
alvos de coerção para que embarquem nos técnicas claras para melhorar a segurança pes-
microônibus operados pelos negros. Os usuári- soal de pedestres, como uma melhor iluminação
os de microônibus são freqüentes vítimas das de vias públicas e o monitoramento de espaços
brigas com morte entre os operadores. Esse tipo públicos por vídeo ou circuito fechado de televi-
de insegurança é particularmente suscetível a pro- são, 21 mas esse acompanhamento é tema de
vidências de regularização e distribuição de direi- questões mais complexas e amplas, como a
tos legais de propriedade aos operadores dos ser- coesão social e a relação entre o poder policial e
viços em concessão. Reformas no sistema de as preocupações com os direitos humanos.
transportes feitas com motivação econômica po-
dem ter bom retorno em termos de segurança D. CONCLUSÕES: ESTRATÉGIA
pública aos usuários. Porém, os benefícios de- PARA A SEGURANÇA DE TRÂNSITO
pendem da efetiva fiscalização dos regulamen- E A SEGURANÇA PÚBLICA NO
tos por autoridades legítimas, e não por quadri- TRANSPORTE URBANO
lhas. Em Medellín, por exemplo, as quadrilhas
que controlavam uma área de baixa renda extor- O desenvolvimento de uma estratégia para a se-
quiam dinheiro dos operadores de ônibus que gurança do transporte urbano precisa incluir:
trabalhavam na região, que, por sua vez, preci-
savam recuperar o prejuízo através das tarifas • Desenvolvimento da capacidade de coletar
pagas por passageiros pobres. e analisar dados estatísticos dos acidentes
de trânsito no nível nacional.
Algumas conclusões gerais podem ser tiradas.
• Incorporação de elementos de segurança de
A crescente criminalidade em muitas cidades de
trânsito em todos os projetos de infra-estru-
países em desenvolvimento é um sintoma de um
tura de transporte, através de uma auditoria
mal social muito mais amplo. Apesar de afetar o
obrigatória durante a fase de projeto.
comportamento de todos os envolvidos no
transporte, são principalmente os menos favo- • Incorporação dos benefícios estimados e ava-

recidos que sofrem os efeitos da criminalidade liados da segurança viária, obtidos através

quando as viagens essenciais para o trabalho e de projetos aperfeiçoados de infra-estrutura,

para a escola não podem ser feitas. A falta de de acordo com valores estabelecidos pelo
governo e em conjunto com órgãos locais de
segurança frustra também as iniciativas de cu-
segurança de trânsito.
nho ambiental para a redução da necessidade de
viagens de carro, na medida em que as crianças • Desenvolvimento e treinamento dos funcio-
não podem mais caminhar grandes distâncias nários dos órgãos ou conselhos de coorde-
ou tomar um ônibus para ir à escola; ou quando nação de segurança viária, tanto em âmbito
muitas pessoas são forçadas a se deslocar de nacional quanto municipal.

Transporte urbano e segurança 95

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• Especificação, sinalização clara e fiscalização • Desenvolvimento de uma conscientização
dos limites máximos de velocidade para as dife- sobre o problema, juntamente com o com-
rentes categorias viárias em áreas urbanas. promisso das autoridades policiais para pren-
der e dos juizados para impor penas apropri-
• Especificação, campanha e fiscalização, em
adas aos delinqüentes.
âmbito nacional, dos limites do nível de álcool
no sangue (NAS) de condutores de veículos. • Criação de cláusulas, em contratos de conces-
são, que incentivem os operadores do trans-
• Financiamento de investimentos em infra-es-
porte público a prestar muita atenção à segu-
trutura de segurança viária (a exemplo do fi-
rança pública.
nanciamento da infra-estrutura para transpor-
tes não-motorizados, ou os investimentos em • Colocação de iluminação nas ruas – concebida
passagens de nível em Buenos Aires) com base como melhoria da segurança dos pedestres –
na identificação de grupos e locais vulneráveis. para o aprimoramento viário e, em particular, em
projetos de urbanização de favelas.
• Envolvimento da polícia em segurança viá-
ria, como na colaboração entre a polícia e os • Reforço da participação da sociedade nos pro-
departamentos de gestão de tráfego na aná- jetos – notadamente aqueles que propõem
lise de pontos negros de acidentes em Seul. melhorias em bairros.

• Envolvimento de autoridades médicas num


Notas
planejamento conjunto para facilitar o aces-
so das vítimas de traumas em acidentes às 1
Jacobs, G. and A. Aeron-Thomas. A Review of
instalações médicas. Global Road Accident Fatalities. Documento
• Inclusão de indenizações e responsabilida- patrocinado pelo Department of International

des no Código de Trânsito e na legislação de Development (DFID – Departamento de Desen-

seguros pertinente. volvimento Internacional), Reino Unido, para a


Global Road Safety Partnership (Parceria Glo-
• Criação de comissões de alto nível, respon-
bal para a Proteção Viária).
sáveis pela segurança viária em todas as prin-
2
cipais administrações municipais. World Health Organization. 1999. World Health
Report.
• Elaboração de planos de financiamento para
3
atividades relacionadas à segurança de trân- TRL e Ross Silcock. 2000. Review of Road

sito, como parte dos planos estratégicos de Safety in Urban Areas. Documento de tópicos

transporte em todas as principais cidades. preparado para a Revisão da Estratégia de


Transporte Urbano do Banco Mundial, dispo-
Quanto à segurança pública, esforços intensos são
nível no site de transportes do Banco Mundial,
necessários para analisar a natureza e a importân-
em www.worldbank.org/transport.
cia da falta de segurança no setor de transporte
4
Gomez, L. M. 2000.
urbano e para criar instrumentos políticos que
combatam o problema. Esses esforços incluem: 5
Amundsen, F .H. 1996. “Review of World Bank
Experience in Traffic Safety Concerning
• Coleta e análise de dados sobre a segurança Motorized and Non-Motorized Traffic (1989-94).”
pessoal no setor de transporte. TWU mimeo. World Bank, Washington, DC.

96 Cidades em movimento: estratégia de transporte urbano do Banco Mundial

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6
Ross, A. 1993. “Review of World Bank lhados conseguiu-se uma redução nas colisões
Experience in Road Safety.” Report INU 93. da ordem de 98% entre 1984 e 1990. Entretanto,
World Bank, Washington, DC. esses foram os dois únicos implantados e foram
7
despendidas apenas 18% das despesas previs-
TRL e Ross Silcock, 2000.
tas para gestão de tráfego.
8
Em Colombo, em 1984, um estudo do TRL
13
Cracknell, J. 2000. Experience in Urban Traffic
(Transport Research Laboratory, Inglaterra) de-
Management and Demand Management in
monstrou que menos de um quarto dos registros
Developing Countries. Documento de tópicos
de acidentes fatais feitos pelos hospitais era in-
preparado para a Revisão da Estratégia de
cluído nas estatísticas policiais. O problema per-
Transporte Urbano do Banco Mundial, dispo-
siste em outros lugares. Em 1999, em Karachi,
nível no site de transportes do Banco Mundial,
apenas as cifras da polícia indicavam que 56%
em www.worldbank.org/transport.
das mortes eram atribuídas a acidentes de trân-
14
sito e, de acordo com os hospitais, somente 4% Koster J. H. and M. de Langen. 1998. “Pre-
dos ferimentos graves foram causados pelo mes- ventive Transport Strategies for Secondary
mo motivo. Até os registros hospitalares podem Cities” in Freeman, P. and C. Jamet, eds.
ser uma fonte não-confiável de pesquisa de aci- 15
Gold, P. 1999. Using Engineering to Reduce
dentes. Em Buenos Aires, por exemplo, a maior
Accidents. Inter-American Development Bank,
parte das mortes é atribuída exclusivamente ao
Washington, DC.
diagnóstico médico (fraturas generalizadas etc.) e
16
não ao que ocasionou aquela situação. Transport Research Laboratory. 1995. Costing
Road Accidents in Developing Countries. Overseas
9
A quantidade de feridos em acidentes urbanos,
Road Note ORN 10. TRL, Crowthorne, UK.
informada por ocorrência nas estatísticas oficias
17
em 1999, era 160 no Reino Unido, 22 no TRL e Ross Silcock, 2000.

Zimbabwe e apenas três em Dhaka e nas princi- 18


Por exemplo, há uma preocupação dissemina-
pais cidades indonésias. da de que o fornecimento de equipamentos, como
10
Essa observação baseia-se em levantamentos carros e câmera, entre outros dispositivos de fis-

conduzidos em um estudo recente de W. S. Atkins calização, pode ser usado para objetivos menos

para a DFID no Sri Lanka, em Gana, Zimbabwe, legítimos e não relacionados ao tráfego.

Papua-Nova Guiné e na Índia. 19


Mesmo nesse caso, a única medida financiada
11
O projeto DUMAS (Developing Urban até agora foi a melhora das placas de trânsito em

Management and Safety) envolve a colabora- Adis Abeba. Como 91% dos acidentes de trânsi-

ção de equipes de pesquisa em nove países, no to na localidade envolvem pedestres, a implan-

intuito de produzir uma estrutura para projeto e tação de novas placas não deverá oferecer mui-

avaliação de iniciativas de segurança de trânsi- to benefício à segurança de trânsito.

to urbano [European Commission, 2000]. 20


Gomez, L. M. 2000.
12
Por exemplo, o Projeto de Transporte e Desen- 21
Algumas câmeras usadas para controle do trá-
volvimento Municipal de Amã, financiado pelo fego foram utilizadas para outros objetivos, mas
Banco Mundial, planejou melhorias em 15 cruza- isso levanta questões de privacidade pessoal e
mentos. Nos dois primeiros cruzamentos traba- do possível mau uso do poder do governo.

Transporte urbano e segurança 97

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98 Cidades em movimento: estratégia de transporte urbano do Banco Mundial

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6 O SISTEMA VIÁRIO URBANO

Grande parte do transporte urbano, seja público ou particular, de passageiros ou de

cargas, motorizado ou não, em países ricos ou pobres, utiliza-se das ruas e avenidas.
Uma infra-estrutura viária congestionada, ao provocar a lentidão do transporte público

que por ela circula, causa danos à economia das cidades, aumenta a poluição ambiental

e prejudica os mais pobres. Porém, notadamente em grandes cidades, não é aceitável,


nem social nem economicamente, equilibrar a oferta e a demanda apenas pelo

incremento da capacidade viária. Uma estratégia viária deve, portanto, priorizar o

deslocamento das pessoas, relativamente ao dos veículos, por meio da gestão do


tráfego e da demanda, além da criação e da manutenção da respectiva infra-estrutura.

A. INTRODUÇÃO: ELEMENTOS DA preço cobrado por seu uso e tampouco se finan-

ESTRATÉGIA VIÁRIA cia mediante incremento das receitas ou dos re-


cursos fiscais alocados. A regra mais comum
Grande parte do transporte urbano, seja públi- consiste na justaposição de uma exuberante
co ou particular, de passageiros ou de cargas, demanda privada (demonstrada por elevados ní-
motorizado ou não, em países ricos ou pobres, veis de congestionamento) com um órgão finan-
utiliza o sistema viário. Esse sistema também ceiramente debilitado e responsável pela provi-
disponibiliza espaço para a infra-estrutura de são da infra-estrutura. A manutenção viária ina-
comunicações e instalações e permite a dequada é prática amplamente disseminada.
interação cotidiana da população. A compe- Portanto, o principal desafio de uma estratégia
titividade urbana, da qual, em uma economia viária em países em desenvolvimento é associar
global, a riqueza e o bem-estar de ricos e po- tais decisões dos setores público e privado de
bres cada vez mais dependem, exige um efici- uma maneira economicamente racional.
ente serviço de transporte sobre pneus.
Uma estratégia para o sistema viário urbano,
Apesar de sua importância econômica, o siste- que seja capaz de realizar tal associação, deve
ma viário é, com freqüência, gerenciado de for- privilegiar algumas questões fundamentais,
ma fragmentada e não econômica. As decisões dentre elas:
sobre a gestão, manutenção e expansão dessa
• organização e financiamento da manutenção
infra-estrutura dependem de distintos órgãos do
viária;
setor público, enquanto as relativas às suas ope-
rações ficam predominantemente sob a respon- • gestão do tráfego, a fim de ampliar a capaci-
sabilidade do setor privado. A crescente deman- dade do sistema e/ou a qualidade e/ou a se-
da privada por infra-estrutura não se reflete no gurança;

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• gerenciamento da demanda, a fim de extrair o térios e processos adequados que assegurem
máximo valor social do uso da rede viária; e que uma parte apropriada dessas reservas seja
destinada às vias urbanas. Nota-se que isso
• planejamento e avaliação da expansão da
não aconteceu com alguns dos antigos fun-
infra-estrutura.
dos de estradas.
Esses aspectos estão predominantemente rela-
cionados com os efeitos do crescimento viário, No que concerne às fontes de financiamento,
mas não devem excluir a análise dos seus im- segundo a filosofia dos “fundos de segunda
pactos sobre a pobreza. geração para a rede viária”, a infra-estrutura viá-
ria deve ser mantida com recursos aportados

B. MANUTENÇÃO VIÁRIA pelos usuários. Numa situação ideal, as taxas


diretas ou indiretas cobradas dos usuários de-

Em geral, as cidades fazem investimentos pesa- vem ser suficientes para cobrir a totalidade dos

dos em seus sistemas viários, mas estes são custos do tráfego, inclusive os corresponden-

muito mal conservados. É comum que, nos pro- tes ao impacto ambiental e à manutenção viá-
jetos financiados pelo Banco Mundial, as aplica- ria. Os instrumentos mais precisos para alocação
ções em manutenção apresentem retornos mui- dos recursos de manutenção entre as diferentes
to altos. Apesar disso, há uma tendência recor- categorias de usuários seriam taxas de
rente de investir insuficientemente em manuten- licenciamento proporcionais à distância percor-
ção. No âmbito das rodovias intermunicipais, tal rida e ao peso transportado, os quais podem ser
tendência foi enfrentada com o desenvolvimento substituídos por taxas sobre combustíveis ou
de “fundos de segunda geração para estradas”, cobranças sobre o congestionamento.
administrados pelos usuários e financiados por
meio da cobrança de taxas sobre combustíveis e Na prática, diversos países não dispõem de tais
de outros encargos diretos incidentes sobre o fundos viários, e as responsabilidades sobre a
1
uso. Mas esses fundos não estão disponíveis manutenção são atribuídas a diferentes esferas
em todos os países e, mesmo onde existem, não de governo, conforme o tráfego que circula em
solucionam, necessariamente, os problemas de cada via seja considerado nacional, regional ou
manutenção viária (Quadro 6.1). local. Quando ocorre essa configuração, é es-
sencial que se delineie com clareza a divisão de
A criação de uma base sistemática e confiável responsabilidades entre as esferas governamen-
para a manutenção de artérias que sejam viá- tais e que as estruturas de financiamento sejam
veis dos pontos de vista econômico e social regulares e sustentáveis, com ampla liberdade
deve constituir prioridade máxima numa es- e autoridade das cidades para levantar fundos
tratégia de transporte urbano. Nas localidades no município, quando necessário.
onde, como é geralmente o caso, a manuten-
ção é financiada por receitas municipais, um A implantação dos serviços de manutenção tam-
certo padrão geral de alocação desses recur- bém precisa ser aperfeiçoada em muitos paí-
sos deve ser estabelecido como referência. Nos ses. Deve-se estabelecer e fomentar uma cul-
países em que há Fundos Nacionais de Estra- tura de manutenção dentro das instituições
das (National Road Funds), devem existir cri- municipais. Faz-se necessário o emprego de

100 Cidades em movimento: estratégia de transporte urbano do Banco Mundial

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Quadro 6.1. Financiando a manutenção viária urbana na República do Quirguistão

A República do Quirguistão – um pequeno país na Ásia Central com uma população de aproxi-
madamente 5 milhões de habitantes – enfrenta um problema sério de manutenção viária. A capital

Bishkek, com uma população estimada em 1 milhão de moradores, possui uma malha viária de
730 km, dos quais quase 90% estão pavimentados. A falta de manutenção rotineira e a deterioração
do sistema de drenagem resultaram em ruas e avenidas com superfícies irregulares, trincadas e

esburacadas. Grande parte da rede viária demanda recuperação ou uma reconstrução total. Em
outras cidades menores, o problema é semelhante.

O departamento de ruas e avenidas da prefeitura é o maior responsável pela manutenção viária na área
urbana. Em princípio, as obras podem ser desenvolvidas tanto por equipes próprias como por empreiteiras
privadas. Na prática, a capacidade das empreiteiras é limitada. As usinas de asfalto e de concreto ainda

são municipais. Além disso, as embrionárias empresas pavimentadoras da iniciativa privada padecem
da falta de um nível estável de contratos e a relutância municipal em contratar serviços externos.

O financiamento viário é crítico. O recém-criado Fundo Nacional Viário da República do Quirguistão


pode, por lei, alocar até 10% dos recursos para áreas urbanas, mas até o momento conseguiu muito
menos do que isso, pois as necessidades da malha viária do país são muito pesadas. Nem as cidades

estão em uma melhor posição para custear suas próprias fontes. As transferências feitas a partir do
governo central variam de 60% a 75% dos orçamentos municipais, que estão comprometidos com o
pagamento dos salários dos funcionários da educação e da saúde. Menos de 2% das despesas totais

municipais vão para o setor viário. Isso significa cerca de $ 0,12 per capita ao ano. E como a
municipalidade possui autoridade limitada para contrair financiamentos, a cidade é palco de ocasionais
loterias, bazares e festivais para custear o financiamento da malha viária.

Juntamente com um crédito IDA (Associação para o Desenvolvimento Internacional) de $ 22 milhões,


para auxiliar as cidades a adquirir reservas de manutenção e recuperação das vias por onde circula
a maior parte do tráfego motorizado e do transporte público, o governo da República do Quirguistão
compôs um grupo de trabalho com funcionários públicos federais e municipais cuja atribuição consiste
em encontrar maneiras de tornar mais sustentável o custeio de reparos em ruas e avenidas. Já se
chegou a um consenso de que as receitas do Fundo de Estradas poderiam ser aumentadas, por meio
de uma porcentagem maior vinda de taxas do usuário (como os impostos sobre gasolina e sobre
veículos). Porém, o principal desafio será dar poderes às cidades para gerarem e reterem receitas
adequadas, para fazer que satisfaçam suas responsabilidades pela manutenção e recuperação de
ruas e avenidas. Na República do Quirguistão, o financiamento viário urbano, portanto, é parte essencial
de questões mais amplas de financiamento viário nacional e municipal.

Fonte: Arquivos de Projetos do Banco Mundial.

O sistema viário urbano 101

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programas de gestão para planejar e orçar o aten- usuários do sistema viário e do trânsito. Isso
dimento das demandas de manutenção de for- não é apenas uma questão técnica, pois deve
ma sistemática, em conexão com levantamentos ser claramente direcionada de forma consisten-
das condições viárias, rotinas específicas, ma- te com a estratégia global de transporte urba-
nutenção periódica e recuperação/reconstrução. 2 no. Na prática, na maior parte das cidades, os
Essas medidas lastreiam o desenvolvimento da engenheiros de tráfego e a polícia do trânsito
capacidade de contratar serviços privados de tendem a se concentrar na tarefa de fazer o trân-
manutenção, ou mesmo o surgimento de con- sito fluir. Como resultado, as vias são alargadas,
cessões de manutenção da rede viária urbana, a veículos motorizados ganham prioridade, pe-
exemplo do que foi recentemente feito em Mon- destres e bicicletas são expulsos. Nesse pro-
tevidéu e em Bogotá. cesso, o sistema viário se adapta para benefici-
ar os proprietários dos carros, geralmente mais

C. GERENCIAMENTO DO TRÁFEGO ricos, em detrimento dos usuários de ônibus,


ciclistas e pedestres, usualmente mais pobres.
Objetivos Se o objetivo de uma política pública for aten-
der com preferência as necessidades dos me-
O objetivo do gerenciamento do tráfego urbano
nos favorecidos, tal prioridade também deve
é fazer que os recursos do sistema de transporte
balizar a gestão do tráfego e da demanda.
que opera sobre o sistema viário tenham utiliza-
ção mais segura e eficaz. A gestão procura ajus-
Controle do tráfego
tar, adaptar, gerenciar e aprimorar o sistema de
transporte para alcançar objetivos específicos. Há um grande número de instrumentos disponí-
Quando se maximiza a eficiência dos equipa- veis para o gerenciamento do tráfego, entre eles,
mentos e do sistema existentes, podem-se evi- a administração e o controle do estacionamento
tar ou adiar aplicações de capital, ganhando o nas ruas; a engenharia de tráfego; os sistemas
prazo necessário para desenvolver políticas de de sinalização; a prioridade ao transporte coleti-
longo prazo. Ao mesmo tempo pode-se melho- vo (ônibus) e a fiscalização da regulamentação
rar a segurança do tráfego e podem-se mitigar de trânsito. Esses instrumentos podem ser apli-
os impactos adversos do trânsito sobre o meio cados não só para acelerar o movimento dos ve-
ambiente das cidades. ículos, mas também, se desejado, para dar priori-
dade aos pedestres, bicicletas e outros modos
Inúmeros instrumentos de gerenciamento do não-motorizados ou veículos comerciais.3
tráfego, tais como sistemas de sinalização efi-
cazes, melhoram a eficiência da circulação, com É fundamental associar o projeto de um sistema
insignificantes efeitos colaterais adversos. Po- coerente de circulação com uma sinalização de
rém, políticas de gerenciamento do tráfego tam- trânsito eficiente. Tecnologias de controle de si-
bém envolvem decisões. A prioridade dada aos nalização são facilmente obtidas. Além disso, o
pedestres pode reduzir a capacidade disponí- célere ritmo da concepção de sistemas de tráfe-
vel para os veículos ou afetar prejudicialmente go inteligentes oferece a países relativamente
as operações dos ônibus. Um plano integrado pobres a chance de saltarem rumo à última pala-
de gerenciamento do tráfego exigirá um ajuste vra em tecnologia, à semelhança do que alguns
entre os interesses concorrentes dos diversos já fizeram, no caso das telecomunicações. Esses

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sistemas são cada vez mais robustos e reque- em algumas cidades na Índia) tendem a ser a
rem pouca manutenção. Porém, exigem dispo- opção dos mais ricos, e o veículo particular não
sição para mobilizá-los, planejamento e uma é um modo disponível para grande parte dos
manutenção mínima. Infelizmente, muitas cida- menos favorecidos. Mesmo em locais onde o trem
des grandes carecem até mesmo da capacitação suburbano é o modo predominante (como em
básica para usar tais recursos, do que resulta um Mumbai) ou em que haja metrô, grande parte das
controle de tráfego que, como em Bangcoc, se viagens por meios mecânicos ainda é feita por
limita ao que a polícia consegue realizar num transporte público sobre pneus.
cruzamento simples.
Nos carregamentos de pico, um ônibus pode
O gerenciamento do tráfego pode ser aplicado a transportar pelo menos 30 vezes mais passagei-
um ponto específico; por exemplo, podem ser ros do que um carro, usando apenas três vezes
necessárias melhorias num cruzamento impor- mais espaço viário. O principal objetivo do geren-
tante, a fim de assegurar uma capacidade con- ciamento do tráfego deve ser, portanto, a melhoria
sistente de tráfego ao longo de uma determina- das condições de viagem para as “pessoas” e
da rota, ou pode-se aprimorar um cruzamento não necessariamente para os “veículos”. Tal es-
com a finalidade de solucionar problemas de tratégia tanto induzirá a um uso mais eficiente do
capacidade ou de acidentes graves. Contudo, limitado espaço viário como terá um impacto po-
para desenvolver um método consistente de sitivo direcionado aos segmentos mais pobres.
operação do trânsito, o gerenciamento de trá- Essa abordagem tenderá a enfatizar:
fego é mais efetivo quando aplicado numa área
(por exemplo, num corredor, numa área restrita • medidas para, em geral, apoiar o transporte
ou no centro de uma cidade). Isso permite que público e, em particular, para dar prioridade
as medidas sejam bem articuladas, em conjun- ao ônibus;
tos abrangentes, garantindo que os problemas
• instalações para pedestres; e
do trânsito não sejam apenas transferidos para
outros pontos de conflito, que haja uma sinergia • espaços para bicicletas.
entre as várias intervenções e que os usuários Em muitas cidades latino-americanas, o geren-
recebam consistentemente a mesma “mensa- ciamento de tráfego já procura melhorar as ope-
gem”, o que aumentará a probabilidade de res- rações dos ônibus nas ruas, por meio de corredo-
peito à regulamentação de trânsito. res ou faixas exclusivas para esses veículos. Tais
facilidades existem em diversos aglomerados ur-
Prioridade ao transporte público banos, com destaque para Curitiba, Porto Alegre,
Na maioria das cidades dos países em desenvol- São Paulo, Bogotá, Lima, Quito, Santiago, Cida-
vimento, os ônibus são a espinha dorsal do sis- de do México e Leon. Muitas cidades da América
tema de transporte motorizado e assim perma- Latina também adaptaram áreas ou ruas para
necerão no futuro próximo. Nas localidades mais uso exclusivo de pedestres, particularmente em
pobres, a participação dos ônibus no mercado suas regiões centrais. As ruas de algumas áreas
pode ser suplantada pela dos sistemas não-re- pobres foram pavimentadas para proporcionar
gulamentados. Viagens regulares de táxi-lota- acesso aos ônibus, e a maior parte das vias pos-
ção ou por riquixás motorizados (como ocorre sui calçadas para pedestres. Em outros locais,

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a situação é menos encorajadora. Na Ásia, são Em cidades desenvolvidas, a tendência é opos-
poucas as cidades em desenvolvimento que re- ta à vigente naquelas em desenvolvimento (fora
servam um espaço suficiente nas ruas para corre- da América Latina). A transferência de espaço
dores ou outros tipos de prioridade para os ôni- viário de carros para ônibus vem sendo cada
bus. Até onde se sabe, essas localidades são Bang- vez mais aceita em muitas das mais ricas ci-
coc, Manila, Madras e Kuala Lumpur. Nas últimas dades desenvolvidas (em grande parte das ci-
três, continua a ser difícil garantir a exclusividade dades européias ocidentais, Reino Unido, Fran-
do uso das faixas pelos ônibus, quando implanta- ça, Holanda, Itália etc.). Como na América Lati-
das no mesmo sentido do fluxo geral (em contra- na, a aceitação da prioridade para os ônibus
posição ao que ocorre em Bangcoc, onde a maio- decorreu de um melhor planejamento, informa-
ria das faixas de ônibus está no contra-fluxo). ção mais aprimorada aos tomadores de deci-
são, maior fiscalização, melhoria da imagem
A falta de prioridade para os ônibus fora da Améri- desse modo e melhor divulgação das informa-
ca Latina é, em parte, devida à inexistência de um ções sobre os benefícios obtidos com a priori-
sistema de ônibus convencional. A predominância dade dada aos ônibus. Corredores de ônibus
do transporte não regulamentado dificulta a im- em cidades como Curitiba e Quito são muito
plantação de medidas que priorizem os ônibus, apreciados pela população (em sua maioria de
dado o alto volume de veículos relativamente pe- baixa renda), e os prefeitos que estiveram à fren-
quenos, como em Manila. Em outras localidades, te desses projetos foram posteriormente elei-
caso de Hanói, os serviços de ônibus são muito tos para cargos mais altos.
embrionários e, mesmo onde tais serviços exis-
tem, eles podem ser vistos pelos usuários como
Implantação
um tipo de transporte a recorrer só em último caso,
como em algumas cidades na China. Em outros Em muitas cidades, as altas taxas de cresci-
casos, Moscou, por exemplo, o transporte por ôni- mento do volume de tráfego podem ser redu-
bus é considerado como um modo complementar zidas com medidas de gestão de tráfego. Con-
ao metrô, o que explica a pouca prioridade que tudo, dispor desse recurso não pode ser visto
recebe em vias-arteriais. Por esse conjunto de ra- como a “panacéia” para solucionar o conges-
zões, o objetivo de conceder prioridade para os tionamento no trânsito urbano, e sim como
ônibus não é bem entendido, e os governantes um elemento de uma estratégia mais ampla que
não parecem dispostos a comprometer-se com envolva também a gestão da demanda e do
medidas que podem prejudicar os (ricos) usuários transporte público. Também não pode ser con-
de carros particulares. Devido às limitações de po- siderado como uma intervenção exclusiva, mas
sição e prestígio, há falta de mão-de-obra experi- como um processo contínuo, adaptado e ajus-
ente e treinada, com visão suficiente para apreciar tado para satisfazer a característica mutante
os benefícios advindos da realocação do espaço do trânsito. Isso explica a ênfase em criar um
viário para os ônibus. Os problemas de fiscaliza- ambiente institucional favorável para a opera-
ção dos “complexos” planos que priorizam os ôni- ção e a adaptação de medidas de gestão de
bus e impõem tráfego seletivo (ônibus versus ou- tráfego e estimular as habilidades técnicas para
tros modais) são vistos como complicados demais implementá-las, em vez de meramente finan-
para serem resolvidos. ciar intervenções pontuais.

104 Cidades em movimento: estratégia de transporte urbano do Banco Mundial

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As principais atividades de gestão a ser realiza- cipal, ela não exclui totalmente o fato de ser preci-
das num âmbito municipal ou regional são apre- so uma pequena equipe para determinar a política
sentadas na Tabela 6.1. Os principais problemas de gestão de tráfego e administrar esses consulto-
institucionais relativos à provisão e gestão viária res. As questões surgem da extensão da respon-
se vinculam à divisão funcional de responsabili- sabilidade de consultores e empreiteiros por
dades das atividades entre as esferas municipal subcontratar os contratos de implementação e,
e regional em sistemas hierárquicos e à coorde- por conseguinte, a responsabilidade pelo uso do
nação entre gestão do tráfego local e estratégia “dinheiro público”. Contudo, esse mecanismo
de transportes como um todo. pode ajudar as cidades nos países em desenvol-
vimento, já que é mais fácil a um município obter
Atingir um equilíbrio entre os interesses dos recursos para contratar consultores de curto pra-
modais de transporte que concorrem entre si zo do que para uma equipe interna.
depende da competência das instituições do
setor, que trabalhem dentro de uma estrutura D. GESTÃO DA DEMANDA
claramente definida de atribuição de responsa-
bilidades. Apesar de inexistir uma única estru- Objetivos
tura ideal ou modelo para a administração do
A lógica econômica da gestão da demanda é
tráfego e do transporte, as cidades precisam
que, se o preço diretamente pago pelos usuári-
estar dotadas de uma estrutura organizacional
os ao utilizarem o sistema for menor do que o
que dê conta das seguintes funções básicas:
custo total do deslocamento, algumas viagens
planejamento estratégico do transporte; plane-
imporão custos diretos à comunidade. As des-
jamento, projeto e construção da infra-estrutu-
pesas totais de uma viagem incluem tanto os
ra; manutenção de ruas e avenidas; planejamen-
custos específicos nos quais o usuário incorre
to e agenciamento do transporte público; e ges-
(depreciação do veículo, combustível, estacio-
tão da demanda de trânsito, incluindo a fiscali-
namento etc.) quanto os custos sociais que o
zação. Formas alternativas de organização des-
usuário causa à comunidade, quais sejam: o
sas funções são discutidas no capítulo 11.
aumento nos congestionamentos, o incremen-
to no potencial de acidentes e a poluição do
Algumas funções de gestão de tráfego podem
meio ambiente. Como os custos para a comu-
ser repassadas para o setor privado. A con-
nidade variam de local, horário e condições de
tratação pode ser convencional (como na manu- trânsito, o ideal é que os encargos onerassem
tenção da sinalização de trânsito) ou incluir uma os usuários de veículos. O objetivo da gestão
ampla série de atribuições. Podem ser contrata- da demanda deve ser garantir o nível total do
dos consultores para executarem uma grande tráfego e sua distribuição entre modalidades,
parte do processo de gestão do tráfego – por locais e períodos do dia, com a função de co-
exemplo, desenvolver e pôr em prática um plano brir todos os custos marginais sociais gerados
abrangente de corredores – ainda que o Poder por todos os modais de transporte.
Executivo seja, em última análise, responsável
por essas atribuições. Apesar de essa No intuito de satisfazer esse objetivo, todas
contratação conseguir reduzir a necessidade de as ferramentas de gestão da demanda devem
uma equipe de implementação no âmbito muni- buscar a ampliação dos custos das viagens,

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Tabela 6.1. Funções e responsabilidades de um órgão típico de gestão de tráfego

Área Funções e responsabilidades

Política de gestão Formular e implantar em toda a cidade uma “política de gestão de tráfego” que satisfaça os objetivos
de tráfego definidos pelo “conselho municipal” (Câmara dos Vereadores), que deve incluir, pelo menos, questões
como a determinação de (I) uma hierarquia funcional de vias, (II) um equilíbrio apropriado entre os
usuários do sistema (transporte particular - transporte público - veículos não-motorizados - pedestres),
(III) programas de ação prioritária e (IV) planos de investimento “qüinqüenais”.

Levantamento do Pesquisar, monitorar e avaliar todos os dados de trânsito e de acidentes, a fim de capacitar a
tráfego identificação de tendências, a quantificação de problemas e a preparação de planos e melhorias
da gestão de tráfego.

Planos e melhorias Planejar, projetar, implementar, monitorar, avaliar, ajustar e atualizar constantemente as ações
da gestão de tráfego e políticas de trânsito para chegar à política de gestão de tráfego preliminarmente acordada. O
programa deve cobrir todos os modais motorizados sobre pneus (carros, transporte público, caminhões
etc.) e todos os modais não-motorizados (pedestres, bicicletas). Os planos e as melhorias
variam de meros ajustes em cruzamentos ou programas de demarcação e sinalização a ousadas
estratégias que envolvam a cidade toda, como a prioridade ao modo ônibus ou a definição de
tarifas para esse modal. Aí se incluem medidas e programas de redução de acidentes.

Dispositivos de Planejar, projetar, instalar, operar e manter todos os dispositivos de controle do tráfego como (I)
controle do tráfego sistemas de semáforos, inclusive os sistemas informatizados, (II) demarcações na pista, (III)
sinalizações de trânsito e (IV) dispositivos de fiscalização (câmeras etc.).

Regulamentação Formular as regulamentações do tráfego que satisfaçam os planos e melhorias de gestão de tráfego,
do tráfego com decreto do governo municipal e fiscalização pela polícia de trânsito.

Gestão de Preparar políticas de estacionamento nas ruas e fora delas, incluindo a aprovação para a
estacionamentos localização e acesso a áreas de estacionamento administradas por terceiros. A fiscalização e a
administração de estacionamentos (por exemplo, onde se deve pagar para parar o carro) devem ser
feitas por uma “autoridade de estacionamentos” ou equivalente.

Aprovações e Avaliar e aconselhar o governo municipal sobre todas as ações (por exemplo, novas vias) e
coordenação investimentos (criados por organismos dos setores público e privado, incluindo todas as novas construções
ou empreendimentos) que tenham um impacto significativo sobre o tráfego, a fim de garantir que eles
estejam em consonância com a política de trânsito inicialmente acordada.

Consultas Consultas à população e ao público envolvido sobre a política de tráfego e sobre os impactos de
ações e medidas específicas.

Orçamento Preparação de um orçamento anual e submissão deste ao governo municipal, visando à (I) implementação
de ações de planos e melhorias do trânsito, (II) operações do tráfego e manutenção
de dispositivos de controle e (III) o trabalho permanente do próprio órgão de gestão do tráfego.

Observações:
1. Nem todas as funções seriam desempenhadas pelo próprio “órgão de gestão do tráfego”. Por exemplo, as
atribuições voltadas à manutenção de dispositivos de controle e semáforos seriam geralmente repassadas a terceiros.
Nesse caso, o órgão assumiria a responsabilidade pela supervisão.

2. A seguir, é discutido o potencial de terceirização, a consultores independentes, de elementos significativos das


funções acima.

Fonte: Autores.

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seja explicitamente, por meio de encargos (co- tarifa específica, em que o lucro gerado pela
brança sobre estacionamento ou congestio- medida sofra taxação, embora na prática isso
namento, ou nos preços dos combustíveis), seja extremamente difícil de ser implantado em
ou implicitamente, com a limitação da circu- cidades em desenvolvimento.
lação. A gestão e a restrição da demanda nos
volumes de tráfego podem ser feitas por uma Problemas ainda mais complexos surgem com
série de medidas, muitas delas dizendo res- relação ao estacionamento “particular não
peito a políticas nacionais (por exemplo, no residencial”, nas mãos de empresas do setor
preço dos combustíveis). privado ou de órgãos governamentais. Isso cria
não só um problema político, ao negar privilé-
Controles de estacionamento para a gios tradicionais, mas também questões legais
gestão da demanda em alguns países onde a construção de estacio-
namentos pode ter sido uma reação direta dos
A medida mais aplicada de gestão da deman-
padrões municipais desse tipo de estabeleci-
da em cidades de países desenvolvidos e em
mento às permissões para construção. Existem
desenvolvimento é o controle e a definição de
ainda muitas cidades onde, mesmo nos cen-
preços de estacionamento. Em sua aplicação
tros urbanos, há necessidade de padrões míni-
mais básica, em muitas cidades emergentes,
mos de estacionamento.
a política de estacionamento se restringe ao
controle do estacionamento na rua (geralmen-
te proibido em vias principais) a fim de evitar a A despeito dessas deficiências, uma política

obstrução ao tráfego. Entretanto essa medida abrangente de estacionamentos consegue ser

pode ter potencial mais amplo de restrição. o ponto de partida para a gestão da demanda,
na maior parte das cidades. A taxa de estacio-

Apesar de os controles de estacionamento te- namento é a menos controvertida das cobran-

rem algum efeito na propriedade de veículos, a ças pagas pelos usuários, e a maior parte das

meta usual das políticas de restrição é reduzir o cidades possui alguma política desse tipo. A
uso do carro, por meio da regulamentação do quantidade, a localização e o preço dos espa-
espaço para estacionamento e com a alocação ços de estacionamento na rua podem ser con-
racional do espaço disponível entre diferentes trolados. Limita-se a expansão de estaciona-
grupos de usuários – geralmente buscando re- mentos públicos fora da via e de estaciona-
primir a longa permanência dos veículos. Em mentos particulares em áreas não residenciais
países em desenvolvimento, a eficácia do esta- e regulam-se seus encargos para evitar o esta-
cionamento como medida está comprometida cionamento subsidiado. É recomendável que
pela capacidade dos mais favorecidos em dei- as políticas voltadas para essas categorias de
xarem seus carros nas ruas, por conta dos mo- estacionamento estejam em consonância com
toristas, e pelo fato de quotas significativas do os objetivos políticos gerais, em qualquer pla-
espaço de estacionamento encontrarem-se fora nejamento estratégico de transportes. A
do controle da autoridade de trânsito. Para atin- integração de padrões de estacionamento, den-
girem o “nível de restrição”, os estacionamen- tro de estratégias de controle do desenvolvi-
tos abertos administrados por particulares po- mento, como na política ABC da Holanda, é
dem, em princípio, ser obrigados a cobrar uma um bom exemplo do que é dito.4

O sistema viário urbano 107

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Restrição ao tráfego exemplo, observou-se um incremento de 20% nas
velocidades médias). Acima de tudo, as medidas
Pode-se restringir a demanda do tráfego pelo
tiveram aceitação pública, como uma demonstra-
uso de uma série de medidas físicas, como:
ção do compromisso do governo em reduzir os
congestionamentos e a poluição do ar relaciona-
• em centros urbanos ambientalmente sensí-
da a eles, além de terem se mostrado menos difí-
veis como em Teerã, Irã, permitir o acesso
ceis de serem fiscalizadas do que se poderia es-
somente de tráfego essencial;
perar. Se bem feitas, particularmente para
• pedestrianização do centro urbano, como em
desestimular o uso de autos em horários de pico,
Buenos Aires e Budapeste;
e se associadas a melhorias no transporte, como
• criar um sistema de células que limite o tráfe- em Bogotá, essas ações conseguem, no mínimo,
go dentro do centro da cidade, por meio de oferecer um “alívio” para o desenvolvimento de
um esquema em que não haja acesso direto políticas ainda mais efetivas.
por carro, como em Gotemburgo e Bremen;

• realocar o espaço de ruas e avenidas para Política de preços


veículos de alta capacidade; e
Até o momento, tanto em economias desenvol-
• dispositivos de traffic calming (ver capítulo 5). vidas quanto em desenvolvimento, as medidas
de contenção física têm se mostrado mais acei-
Apesar de o uso dessas medidas conseguir re- táveis do que a cobrança direta pelo uso das
duzir o trânsito nas áreas em que se concen- vias públicas. Entretanto, mesmo em países in-
tram (geralmente o centro de uma cidade), elas dustrializados, sua eficácia aparentemente se
são incapazes de reduzir a demanda em todo o esgotou, e algumas nações, caso do Reino Uni-
perímetro urbano, exceto quando vinculadas a do e da Holanda, planejam atualmente a intro-
outras medidas, como à política de estaciona- dução da cobrança direta. Em Cingapura – hoje
mento e ao estímulo ao transporte público. em dia considerado um país rico – existe uma
movimentação no sentido de cobrar pelo uso
Entre as mais populares medidas restritivas es- do veículo, em vez de tributar e controlar de
tão ações que limitam a utilização de veículos outra forma a sua propriedade. Nos poucos
em dias específicos, de acordo com seu número exemplos existentes dentro da UE em que se
da placa. Muitas cidades adotaram esse recur- cobra pedágio no contorno ou dentro de deter-
so, caso de Atenas, Bogotá, Lagos, Manila, Ci- minada área, parte ou toda a receita gerada está
dade do México, Santiago, São Paulo e Seul, com comprometida com melhorias no transporte
motivações tanto ambientais quanto para redu- público. Para as cidades nos países em desen-
ção dos congestionamentos. Contudo, existem volvimento, onde faltam recursos para financi-
riscos óbvios com essas políticas de “rodízios” e ar o transporte urbano, espera-se que a intro-
suas variantes. Elas podem encorajar a mudan- dução da cobrança direta tenha um poder de
ça para o uso do táxi, ou ampliar a quantidade atração duplo, tanto como fonte de receitas
de veículos por proprietário e induzir mais via- quanto como instrumento de contenção. A in-
gens dos veículos permitidos do que era antes da corporação desses encargos em conjunto com
implantação da medida. Porém, os programas uma política integrada de preços de transporte
obtiveram sucesso a curto prazo (em Bogotá, por urbano tem potencial importância na coopera-

108 Cidades em movimento: estratégia de transporte urbano do Banco Mundial

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ção com o transporte urbano sustentável, o que Obviamente, as cidades que dispõem de ape-
é discutido detalhadamente no capítulo 9. nas 10% a 12% de seu espaço voltado para a
circulação de veículos sobre pneus não con-
Existe um aspecto da restrição que é particular- seguem sustentar essa motorização irrestrita.
mente importante. Tanto a pesquisa teórica Além disso, assim que a malha urbana munici-
quanto a experiência prática indicam que, apa- pal é consolidada, torna-se gradativamente
rentemente, a restrição aos carros e as me- mais caro, além do incômodo ambiental e so-
lhorias no transporte público têm um sucesso cial, sobrepor infra-estrutura viária adicional.
maior quando aplicadas em conjunto, pelo me- Ainda mais nos pontos em que os congestio-
nos nas viagens aos centros das cidades. Des- namentos já reprimem a demanda, aumentar a
sa forma, uma política coerente deve incluir uma capacidade pode gerar um tráfego extra, tal que
combinação de medidas. os congestionamentos são reduzidos numa
quantidade muito menor do que o inicialmen-
te esperado. As cidades que já atingiram um
E. FORNECIMENTO DE
tamanho e uma densidade suficientes para
INFRA-ESTRUTURA
gerar substanciais congestionamentos de trân-
sito podem perder definitivamente a alternati-
As dimensões da rede
va de construir novas vias como uma saída
Não há um número mágico que defina um ní- para os congestionamentos.
vel adequado de oferta de infra-estrutura, já
que ele depende do sistema de transporte e do Entretanto, deve-se levar em conta que a amplia-
uso do solo que se projeta, além da topografia ção do sistema viário acompanha a expansão do
e da economia municipal. Nos EUA, as cida- município. Para que operem de forma eficiente,
des predominantemente dependentes de au- as cidades demandam um espaço de circulação
tomóveis conseguem dedicar não mais do que adequado às suas dimensões. O planejamento
35% de seu espaço urbano para a infra-estru- prévio da infra-estrutura de transporte e sua con-
tura de transportes. As cidades européias, ago- seqüente dotação de espaço são, portanto, im-
ra com uma alta taxa de motorização por habi- portantes exigências estratégicas. Os elementos
tante, alocavam anteriormente de 20% a 25% essenciais na bem-sucedida integração do uso
de sua área urbana para a rede viária, mas se do solo com os equipamentos de transporte em
esforçam em manter o desempenho do siste- cidades bem planejadas como Curitiba e
ma por meio da gestão da demanda e do tráfe- Cingapura foram a definição e a proteção dos prin-
go e de um certo grau de prioridades fiscal e cipais corredores para a infra-estrutura do setor.
física designado para os sistemas de trans- Não basta simplesmente abrir ruas e avenidas para
porte público. Enquanto isso, em muitas cida- veículos automotores. Os pedestres e o transpor-
des asiáticas, onde apenas de 10% a 12% da te não-motorizado também precisam de espaço
área são destinados a ruas e avenidas, isso de circulação, e alguns dos ambientes urbanos
ocorre mais por falta de opção do que por es- mais atraentes são aqueles em que a circulação
colha, e não há políticas adequadas em práti- de tráfego motorizado e a de não-motorizado fo-
ca, para manter um sistema eficiente de trans- ram separadas, com a determinação de priorida-
porte no espaço viário existente. des na alocação de espaços.

O sistema viário urbano 109

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Logo, a estratégia para o aprovisionamento viá- cação viária é, com freqüência, uma base para a
rio pede um cauteloso e parcimonioso julgamen- atribuição da responsabilidade fiscal, visando ao
to. Por um lado, deve-se reconhecer a dinâmica fornecimento de uma distribuição efetiva dos re-
da expansão urbana, já que mesmo os municípi- cursos de manutenção, além de uma valiosa con-
os ambientalmente mais conscientes só conse- tribuição para isso.
guem seus objetivos com alocação correta e bom
planejamento do espaço para circulação. Por A geometria da malha viária também é decisiva.
outro, cidades extremamente congestionadas O padrão clássico de “anéis e radiais”, adotado
não podem construir ruas e avenidas como so- por muitas cidades ocidentais, evoluiu ao longo
lução para os engarrafamentos; as tentativas em do tempo com a construção de anéis viários à
fazer isso certamente fracassarão ou trarão con- medida que os centros urbanos foram se tor-
seqüências funestas do ponto de vista social e nando congestionados e ficou evidente a ne-
ambiental. Somente uma estratégia que leve em cessidade de proporcionar rotas alternativas para
conta essas restrições e combine um ajuste na as viagens internas do município. Assim, proje-
capacidade viária, de modo a sustentar a expan- taram-se os anéis viários internos, no entorno
são urbana com políticas claras e estritas na do centro urbano, com a finalidade de
alocação e utilização do espaço de ruas e aveni- desestimular o tráfego de passagem na região
das, consegue conciliar o crescimento da cidade central, além de permitir um maior espaço viário
com sua habitabilidade. dentro do anel para o tráfego local, transporte
público, veículos não-motorizados e pedestres.
Hierarquia e forma Em geral, os anéis viários internos (associados a
esquemas adequados para o acesso a veículos
A estruturação adequada da malha viária é de fun-
de carga) fazem parte de grandes projetos de
damental importância (Tabela 6.2). Em muitos ca-
pedestrianização. O elemento crítico em tais con-
sos, os políticos das cidades desejam anéis viári-
ceitos é a gestão do tráfego dentro do anel, para
os (China), outros querem vias principais/expres-
evitar que a capacidade liberada seja preenchida
sas (Moscou), quando os maiores problemas sur-
pelo recém-gerado tráfego de passagem. Essa
gem exatamente da ausência tanto de uma estru-
foi a base dos financiamentos viários nos quais
tura apropriada quanto de capacidade de distri-
o Banco Mundial esteve envolvido em Xangai e
buição local, como em Bangcoc, Manila e Jacarta.
Guangzhou. A principal dificuldade dessa abor-
É fato que, para um mesmo espaço viário, as vias
dagem é garantir que as medidas de gestão do
coletoras com acesso seletivo podem operar com
tráfego ou da demanda sejam realmente
uma quantidade horária de veículos muito maior
introduzidas e mantidas ao longo do tempo.
do que as vias de uso não seletivo. Porém, é ne-
cessário também oferecer estrutura para a circu-
lação de pedestres e para a distribuição local do Anéis viários externos, nas periferias das cidades,
tráfego, bem como para os longos percursos nas conseguem manter o tráfego que cruza a área ur-
vias arteriais. Todas essas funções são de difícil bana fora do perímetro desta, onde as rotas para
convivência, e um espaço viário qualquer sempre esse tipo de trânsito são inadequadas; ou, em
terá um desempenho melhor quando classifica- outros casos, fazem parte da rede rodoviária regi-
do e administrado de forma hierárquica, com vis- onal ou nacional. O ponto nevrálgico não é a sua
5
tas à separação funcional. Esse tipo de classifi- forma (a de anel), mas sim sua função econômica

110 Cidades em movimento: estratégia de transporte urbano do Banco Mundial

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e ambiental (desvio), devendo ser exclusivamente gargalo, seja pelo estabelecimento de um novo
considerados como tal. Mesmo onde há essa jus- link. À primeira vista, os gargalos são, aparente-
tificativa funcional, eles correm o risco, como em mente, fruto de uma deficiência do projeto do
Varsóvia e em Budapeste, de aumentar a depen- sistema, e um caso óbvio em que é necessária
dência do automóvel particular pela atração por a ampliação da sua capacidade. Contudo, é cla-
centros de compra na periferia, regiões em que o ro que eles não constituem falhas de projeto
acesso é muito mais fácil de carro do que por nas garrafas. Eles existem com a intenção de
transporte público. Os anéis viários devem, por- restringir o fluxo excessivo até o ponto em que
tanto, ser avaliados em termos do papel que de- seja mais aceitável (na garrafa), e não onde a
sempenham em estratégias urbanas mais amplas acomodação é restrita (no copo). A mesma ló-
de uso do solo e desenvolvimento do transporte. gica pode ser aplicada aos sistemas viários. Au-
mentar o fluxo para um centro urbano incapaz
Surgem outras questões estruturais. Malhas ur- de absorver mais trânsito pode agravar a situa-
banas ortogonais, comuns em cidades norte- ção. A eliminação de gargalos é uma política
americanas, espalham o tráfego que cruza as sensata apenas quando houver uma melhora no
áreas urbanas por rotas paralelas e alternativas, desempenho total do sistema. As medidas
mas não conseguem evitar os congestionamen- “oportunistas” de extrair os gargalos demandam
tos nas regiões centrais, locais com maior con- uma avaliação extremamente cautelosa, a fim de
centração de atividade comercial. Para impedir garantir que elas não estejam simplesmente
esse resultado, tende a ser mais barato e me- transferindo o congestionamento para outro
nos desestruturador reforçar a hierarquia da rede ponto no sistema.
mais do que sobrepor novos anéis viários.

A forma convencional de solucionar essa ques-


Avaliando as ampliações
tão é tentar comparar custos e benefícios numa
da capacidade
estrutura racional e quantitativa. Como essa téc-
Observa-se que uma infra-estrutura adequada nica foi originalmente desenvolvida para avaliar
básica seja essencial para um funcionamento investimentos interurbanos, os ajustes técnicos
eficiente da cidade, mas que talvez seja impos- necessários para a quantificação da ampliação
sível acabar com os congestionamentos, por da capacidade em cidades congestionadas têm
meio da abertura de novas ruas e avenidas em sido assunto de literatura especializada nos últi-
grandes áreas urbanas consolidadas. Porém, mos 30 anos. O novo tráfego causado por uma
ainda é necessário refletir onde e quando é acon- melhoria no sistema traz vantagens para aque-
selhável ampliar essa capacidade. les cujas viagens eram anteriormente suprimidas.
Porém, esse recurso reduz o benefício que a ca-
O teste clássico vincula-se à eliminação dos pacidade extra proporcionaria ao tráfego já exis-
“gargalos”, onde a falta de capacidade em um tente, além de gerar um impacto ambiental adi-
ponto específico do sistema causa congestio- cional. Logo, o efeito final de permitir o ingresso
namentos e atrasos nas aproximações daquela do tráfego gerado pode ser a redução do benefí-
área. Por vezes, conseguem-se obter de forma cio estimado para a ampliação da capacidade. Uma
barata grandes benefícios ao aprimoramento da análise de demanda e um modelo de avaliação
integração do fluxo, seja pela remoção de um bem feitos são capazes de levar esse fator em

O sistema viário urbano 111

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Pag099a118
Tabela 6.2. Classificação funcional típica da rede viária

112
Instalações

112
Estacionamento
separadas para Faixa exclusiva Quilômetros Acesso direto Velocidade
Classificação Funções principais de veículos Comentários
transporte não- para ônibus de via (%) ao lote do projeto
automotores
motorizado

Circulação Acesso essencial


Vias de pedestres exclusiva de Sim Não n/d Sem restrições n/d Proibido às propriedades
pedestres lindeiras à via

Circulação segura Sistema


Ciclovias Sim Não n/d Sem restrições n/d Proibido preferencialmente
de bicicletas
contínuo

Tráfego de
Acesso ao lote e
Vias locais Desejáveis calçadas Não exigida 60-80 Sem restrições 30-40 km/h Permitido passagem deve ser
à propriedade
desestimulado.

Tráfego de
Interliga vias Calçadas em geral Em geral sem
Vias coletoras Não exigida 5-10 40-50 km/h Limitado passagem
locais e arteriais necessárias restrições
desestimulado

Mobilidade entre Calçada obrigatória. Desejável onde são Acesso apenas Em geral, é a
comunidades Faixa de bicicletas altos os volumes aos principais Limitado ou espinha dorsal
Vias arteriais 15-30 50-75 km/h
ou dentro da somente se a de ônibus e de tráfego geradores de tráfego proibido do sistema
área urbana demanda garantir em geral viário urbano.

Desejável se forem
Tráfego de longa
altos os volumes
Vias de trânsito distância para fora Proibido o acesso 75 km/h Intersecções
Nenhuma de ônibus e em n/d Proibido
rápido (VTRs) e para dentro da ao lote ou mais em desnível
vias sujeitas a

Cidades em movimento: estratégia de transporte urbano do Banco Mundial


área metropolitana
congestionamentos

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Fonte: Autores.
conta. Entretanto, nas localidades em que de retorno é inadequada como único critério técni-
inexistem essas técnicas sofisticadas, a simplifi- co. Logo, a avaliação econômica precisa estar vin-
cação mais óbvia, que é admitir uma matriz fixa culada a uma estrutura de múltiplos critérios, cria-
de viagens, sobrevalorizará a expansão da capa- da para um processo participativo e abertamente
cidade de maneira significativa. político de tomada de decisões.

Um outro fenômeno bastante analisado teorica- Ainda que difusa, uma das proteções mais po-
mente é o impacto do tráfego e da gestão da derosas contra o investimento superestimado é
demanda sobre o valor econômico da expan- o envolvimento da população numa consulta pú-
são da capacidade. As possibilidades de apri- blica ou num projeto participativo. Apesar do
morar a eficiência da infra-estrutura existente por risco de desenvolver uma síndrome de descren-
meio da gestão do tráfego e de restringir o trân- ça do tipo “não no meu quintal”, capaz de barrar
sito por meio da gestão da demanda devem ser os maus e os bons empreendimentos, os proce-
consideradas, ao menos em tese, quando se es- dimentos de consulta pública sobre grandes pro-
pecifica a condição que deve fundamentar a aná- jetos forçam os planejadores e os engenheiros a
lise da capacidade adicional. Na prática, contu- pensar com muito mais cautela do que o normal.
do, é fácil demais presumir não só que a gestão Como conseqüência, também a coleta e a mo-
é impossível, mas também que avaliar o proces- delagem de dados devem evoluir de acordo com
so com base numa condição demonstrada teori- o processo participativo.
camente pode superestimar os benefícios da
ampliação da capacidade. Financiamento privado

Há outras considerações que são tendências mais Recorreu-se ao financiamento privado para a cons-
recentes e muito menos consolidadas. Em geral, trução de vias com pedágio em grandes cidades,
na avaliação convencional de projetos de investi- como em Bangcoc, Buenos Aires, Kuala Lumpur
mentos viários, ignoram-se os efeitos da infra-es- e Manila. Até o ponto em que a cobrança de pe-
trutura sobre os usuários não-motorizados. Num dágio nessas vias é feita dentro de patamares que
âmbito técnico, a concentração na pobreza exige cobrem os custos de construção, as taxas apa-
também que os benefícios aos menos favoreci- rentemente permanecem em consonância com as
dos agreguem às avaliações um valor econômico políticas propostas. E ainda, quando o pedágio
6
maior do que o usual. Espera-se que, no mínimo, consegue reduzir os congestionamentos em vias
avalie-se a ordem de grandeza desses temas. não pedagiadas, esse dispositivo deve ser visto
como indubitavelmente benéfico.
A metodologia da relação custo-benefício ainda é
utilizada em âmbito técnico; logo, precisa de ajus- Essa conclusão, entretanto, pode não ser susten-
tes para evitar os reveses mais óbvios. Porém, as tável por uma série de razões. Se as praças de
questões relativas à avaliação de externalidades pedágio gerarem mais tráfego numa malha rodo-
ambientais – além da inexistência de um sólido viária secundária inadequada, não pedagiada,
conhecimento sobre os efeitos da abertura de no- (como em Bangcoc e Kuala Lumpur), elas podem,
vas vias sobre as mudanças no uso do solo e na com efeito, aumentar o congestionamento e, como
forma urbana e sobre os efeitos distributivos dos este não é taxado, reduzir os benefícios. Em geral,
investimentos – significam que a taxa econômica os impactos ambientais da infra-estrutura e do

O sistema viário urbano 113

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tráfego extra não são taxados, exceto quando ção de fluxos portuários, como em Manila.
compõem as exigências de projeto de novas vias. Dessa forma, parte importante da estratégia de
Para o aprimoramento da rede viária de alimen- transporte urbano em cidades de países em
tação, pode haver custos que onerem os cofres desenvolvimento é a localização dos princi-
públicos, apesar de não serem contabilizados pais pólos geradores de tráfego de carga e dos
(como em Manila). Conclui-se aqui que o finan- movimentos a eles associados. A estratégia vi-
ciamento privado não é indesejável, porém, por ária urbana deve ser associada e refletir as mu-
causa dos efeitos no sistema viário, as ações da danças nas economias nacionais, a exemplo
livre iniciativa devem estar sujeitas às mesmas do que ocorre em alguns países de transição,
análises – econômica, ambiental, social e de pla- onde rupturas na estrutura industrial e nas li-
nejamento – que as ações do poder público. gações comerciais levaram a uma mudança do
transporte de carga ferroviário para o rodoviá-
F. FOCO NA POBREZA rio e, por isso, dependem de mudanças na es-
trutura de transporte urbano.
Da mesma forma como ocorre com outros ele-
mentos do transporte urbano, os impactos das Impactos diretos sobre a pobreza
vias urbanas sobre a pobreza podem ser dividi-
O potencial de redução da pobreza dos investi-
dos em indiretos, resultantes de seu efeito so-
mentos viários pode ser melhorado por meio da
bre o crescimento econômico, e em diretos, re-
escolha dos tipos de projetos, e a inclusão des-
sultantes de seu efeito sobre as condições de
tes em programas que visem à infra-estrutura
vida de pessoas pobres.
viária é essencial para as necessidades básicas
dos menos favorecidos. Existe uma série de
O efeito sobre o crescimento
maneiras para identificar e se concentrar nes-
A viabilidade econômica da base industrial e sas necessidades.
comercial das cidades é importante para os po-
bres que trabalham nessas localidades. Apesar A primeira forma de concentrar a política nos
de, nos países industrializados, o horário de pobres é observar o lugar onde moram. Em mui-
pico de congestionamentos ser causado pre- tos países, os muito pobres vivem em habita-
dominantemente por veículos particulares, não ções precárias ou em favelas onde não há vias
é isso o que ocorre em todos os lugares. Muitas asfaltadas ou acesso adequado. Como conse-
das mais importantes cidades do mundo em qüência, não há serviço de transporte público
desenvolvimento são nós terminais das redes formal ou mesmo de qualquer meio mecaniza-
de transporte internacional e nacional. Algumas do. Assim, a população é forçada a caminhar
são históricas cidades portuárias, cuja impor- longas distâncias, quase sempre em vizinhan-
tância foi aumentada durante o período de re- ças perigosas. O Banco Mundial sempre finan-
gime colonial. Nesses lugares, o tráfego de car- ciou a pavimentação para melhorar o acesso
ga é, quase sempre, a causa fundamental de às áreas pobres, principalmente na América La-
congestionamento urbano. A concentração do tina e na África (Quadro 6.2). No contexto de
tráfego com origem e destino em importantes aumento da insegurança, a iluminação pode
mercados urbanos de commodities, como em se tornar elemento importante da provisão de
Dhaka, pode ter o mesmo efeito da concentra- acesso básico seguro.

114 Cidades em movimento: estratégia de transporte urbano do Banco Mundial

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Quadro 6.2. Pavimentando vias em áreas de baixa renda no Brasil: o programa PROPAV

Em áreas de baixa renda nas cidades brasileiras, as vias sem pavimentação – muitas delas intransitáveis
em dias de chuva – eram um impedimento sério ao acesso de ônibus e de veículos de emergência.

Apenas em São Paulo havia, no começo dos anos 1980, 800 km de rotas de ônibus em vias sem asfalto.
Para solucionar esse problema, o First Brazil Urban Transport Project (Primeiro Projeto de Transporte
Urbano do Brasil) incluiu um extensivo programa de pavimentação de áreas de baixa renda. Sob ele,

existia a tendência dos responsáveis pela engenharia em produzir projetos excessivamente elaborados
para a drenagem e estrutura básica de pavimentação. Resultaram daí estouros de custo e de prazo.

Como conseqüência, um estudo abrangente de pavimentação de baixo custo foi realizado pela Empresa
Metropolitana de Transportes Urbanos em São Paulo, que elaborou um manual de asfalto de baixo custo
e um estudo de viabilidade econômica. Paralelamente a esse esforço, o órgão nacional EBTU patrocinou

um trabalho de experiências regionais em pavimentação de baixo custo, que concluiu que seriam
significativos os benefícios de um amplo programa de asfaltamento das vias de ônibus e estabeleceu as
diretrizes para a escolha das ruas e avenidas em projetos de pavimentação.

O Third Brazil Urban Transport Project (Terceiro Projeto de Transporte Urbano do Brasil) incluiu, entre
1981 e 1984, um componente de US$ 63 milhões – o PROPAV – para pavimentar 500 km de rotas de

ônibus em áreas de baixa renda. A EBTU teria a responsabilidade de selecionar as vias e supervisionar
a execução, bem como incorporaria a experiência em uma revisão do manual. Seriam extensivamente
utilizados mão-de-obra e materiais locais. O programa foi tão bem-sucedido que conseguiu

ultrapassar os 1.000 km, não totalmente financiados pelo Banco.

Existiam problemas semelhantes em outros países latino-americanos, e os programas foram implantados

no Chile, na Jamaica, no Peru e no México. Em alguns casos, onde a intransitabilidade causada pela
chuva não era um problema, foi utilizada cobertura mais simples, visando à extensão da área
pavimentada. Os projetos mais recentes incluem a participação da comunidade local na escolha das

vias a ser asfaltadas, como em Lima, no Peru.

Fonte: Arquivos de projetos do Banco Mundial.

Uma outra forma de se concentrar nos pobres é menta a motorização, essa circulação tende a se
observar os modos de transporte utilizados por deteriorar. Por exemplo, nos anos 1970 e 1980,
eles. Para os extremamente pobres, significa ca- a provisão de capacidade segregada para bici-
minhar ou transporte não-motorizado. Quase cletas era característica dos projetos de enge-
sempre, o espaço viário alocado para pedestres nharia em novas vias arteriais urbanas das cida-
ou veículos não-motorizados é inadequado à cir- des chinesas, mas hoje em dia tal atenção pare-
culação segura. Além disso, à medida que au- ce viver um declínio. Financia-se infra-estrutura

O sistema viário urbano 115

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segregada para bicicletas e pedestres em cida- G. CONCLUSÕES: ESTRATÉGIA
des tão diferentes como Lima, Accra, Manila, PARA RUAS E AVENIDAS
Bogotá, Xangai e Liaoning. Para outros grupos
de pobres e em outros países, os menos favore- As ruas e avenidas são um componente ne-
cidos são demasiado dependentes do transpor- cessário da infra-estrutura urbana. A inade-
te público sobre pneus. Pode-se facilitar o aces- quação da capacidade viária atual para aco-
so a ele de duas maneiras. A primeira, onde as modar o tráfego existente resulta em conges-
ruas e avenidas se deterioraram, é possível tionamentos, danos à economia da cidade,
priorizar as partes da rede viária principal utiliza- aumento do impacto ambiental e, com freqüên-
da pelo transporte público (por exemplo, um pro- cia, em efeitos danosos nos pobres. Mas, em
jeto recente implantado na República do cidades maiores, não é aceitável, nem social
Quirguistão). A segunda, onde o espaço viário é nem economicamente, equilibrar oferta e de-
pequeno, é possível priorizar os coletivos, não manda só por meio do aumento da capacidade
só pelas faixas exclusivas e corredores de ôni- viária. Assim, uma estratégia viária deve abran-
bus, como também de formas mais sofisticadas, ger a gestão do tráfego e da demanda, além da
pela incorporação da prioridade aos veículos de provisão e da manutenção da infra-estrutura

transporte público em sistemas semaforizados. viária. Ela deve incluir:

O terceiro foco principal pode estar na maneira Para o planejamento viário


como os pobres trabalham. Em áreas rurais me- • O planejamento inicial e a reserva de espaço
nos favorecidas, é prática comum utilizar os pro- para infra-estrutura de transportes (não res-
cessos intensivos de construção e manutenção, trito a ruas e avenidas).
os quais tendem a ser mais fáceis de administrar
• A hierarquização apropriada da rede viária e
e criam um produto com maior qualidade onde
delimitação clara da responsabilidade pela
os padrões de exigência viária são baixos. A
provisão e pela manutenção de cada uma
mesma ênfase não tem sido comum em áreas
das categorias.
urbanas, apesar de que a experiência na África
do Sul indica ser possível a aplicação de progra- • A avaliação rigorosa dos investimentos em
mas equivalentes nessas localidades. capacidade viária adicional precisa levar em
consideração os seguintes aspectos: (a) os
Por fim, o foco pode ser direcionado aos impactos efeitos nos benefícios do tráfego induzido,
incidentais do desenvolvimento viário sobre os (b) os benefícios e os malefícios das alternati-
pobres. É tentador direcionar novas infra-estrutu- vas ao transporte não-motorizado e (c) os

ras viárias para áreas onde os terrenos são baratos, impactos ambientais.

que quase sempre serão ocupados pelos menos • A identificação dos movimentos mais im-
favorecidos. Isso tende a ser verdadeiro em parti- portantes de pessoas ou de carga (não ne-
cular onde os pobres ocupam ilegalmente terre- cessariamente de veículos), tanto para a
nos públicos. As rigorosas exigências do Banco saúde econômica das cidades e bem-es-
para planejamento das transferências e para com- tar dos menos favorecidos quanto para
pensações se originam da preocupação com es- concentrar as melhorias viárias e ajudar es-
ses efeitos adversos secundários. ses movimentos.

116 Cidades em movimento: estratégia de transporte urbano do Banco Mundial

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Para a manutenção viária Notas

• Introdução de sistemas de gestão da manu- 1


Heggie, I. G. and P. Vickers. 1998. “Commercial
tenção. Management and Financing of Roads.” World Bank
Technical Paper 409. World Bank, Washington, DC.
• Financiamento para uma adequada manu-
2
tenção da capacidade viária economicamen- Robinson, R., U. Danielsson and M. S. Snaith.
te sustentável. 1998. Road Management: Concepts and
Systems. London: Macmillan.
• Para melhorar a eficiência da manutenção,
3
melhoria da capacidade de licitação do setor Para uma revisão dos instrumentos de controle
privado. de tráfego disponíveis para os países em desen-
volvimento, ver Cracknell, 2000.
Para a gestão do tráfego
4
NEA. 2000. Relationship between Urban Land
• Gestão do tráfego deve manter uma mobili-
Use Planning, Land Markets, Transport
dade segura, eficiente e ambientalmente acei-
Provisions and the Welfare of the Poor. Docu-
tável de pessoas (não apenas de veículos).
mento de tópico preparado para a Revisão da
• Priorização da gestão e uso da infra-estrutura Estratégia de Transporte Urbano do Banco Mun-
para proteger: (a) a eficiência econômica da dial, disponível no site de transportes do Banco
cidade e (b) a circulação do transporte públi- Mundial, em www.worldbank.org/transport.
co e do não-motorizado contra a expansão 5
Considerando a necessidade de oferecer cruza-
irrestrita do transporte particular motorizado.
mentos em desnível, para evitar que as vias arteri-
Para a gestão da demanda ais danifiquem a integridade social dos bairros.
6
• Gestão da demanda pelo espaço viário para Em alguns projetos do Banco Mundial, foram
equilibrar, por meio de medidas restritivas, a considerados valores ponderados para o tem-
mobilidade com a capacidade. po, mas ainda existem problemas sérios no de-
senvolvimento de procedimentos para a atribui-
• Cobrança pelo uso de ruas e avenidas (ver
ção de pesos. Onde a avaliação baseia-se nos
capítulo 9).
dados do tráfego modelados para um determi-
• Integração do financiamento para reconheci- nado nível zonal, é possível identificar uma apro-
mento da interação entre vias e outros modos ximada distribuição dos benefícios por faixa de
de transporte urbano (ver capítulo 9). renda. Do ponto de vista técnico, esse proces-
• Criação de agências capazes de gerir e man- so não é de difícil execução e deveria ser o resul-
ter o sistema viário urbano. tado usual de avaliações econômicas.

O sistema viário urbano 117

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118 Cidades em movimento: estratégia de transporte urbano do Banco Mundial

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7 TRANSPORTE COLETIVO
PÚBLICO SOBRE PNEUS

O transporte coletivo público sobre pneus é um elemento fundamental de uma estratégia

para reduzir os congestionamentos e a poluição do ar, além de ser ponto crucial para
os menos favorecidos. Quando regulamentada de maneira adequada, a concorrência

garante um serviço eficiente e, por meio de franquias e concessões públicas, consegue

mobilizar operações de baixo custo, oferecendo a melhor relação entre qualidade e


preço, enquadrada em qualquer orçamento. Sem essa regulamentação apropriada,

pode ter efeitos extremamente prejudiciais. O setor informal também contribui para

satisfazer a demanda de mercados competitivos.

À medida que as cidades crescem até o ponto relativamente pobres passarão a se locomover
em que caminhar não satisfaz as demandas de inicialmente de bicicletas, depois de motocicle-
viagens dos cidadãos, o transporte público, jun- tas (como no Vietnã e na Indonésia), de táxi (na
tamente com as bicicletas, vai se transformando Indonésia e China) e, por fim, com automóveis
no principal modo de locomoção dos pobres. Os baratos. A falência do transporte público con-
ônibus são os principais meios mecanizados, car- vencional pode também gerar um emergente
regando 6,5 trilhões de passageiros (6,5 ↔ 10 )
12
setor informal de veículos leves, que, apesar de
por quilômetro ao ano, distribuídos por 3 milhões contribuir na manutenção da acessibilidade, tem
de veículos, dos quais mais de 2 milhões operam efeitos adversos nos congestionamentos, na
em áreas urbanas. Além disso, existem mais de poluição do ar e na estrutura urbana.
2 milhões de veículos do transporte não-regula-
mentado rodando nessas localidades.1
A. O SETOR DE ÔNIBUS URBANO

Mas o transporte público não deve ser conside-


A falência dos sistemas tradicionais
rado como exclusividade dos menos favoreci-
e os benefícios da concorrência
dos, como demonstra a sua importância para
todos os grupos de rendas em muitas cidades Em muitos países em desenvolvimento da Áfri-
ricas européias. Nesse sentido, aprimorar a efi- ca, Ásia e América Latina, os serviços de ôni-
ciência do transporte público significa preocu- bus já foram prestados por monopólios regula-
par-se não somente com a manutenção dos mentados. Nos regimes coloniais esses mono-
custos baixos, mas também com a provisão de pólios eram quase sempre administrados por e
uma estrutura flexível, dentro da qual pobres e de propriedade de expatriados, funcionando
remediados podem utilizar com confiança um como filiais de importantes empresas na nação
transporte público confortável. Se esse elemento colonizadora. Na era pós-colonial, essas empre-
não estiver devidamente disponível, os ricos sas foram nacionalizadas, mas permaneceram
usarão os carros particulares, ao passo que os sendo operadas como monopólios protegidos.

Transporte coletivo público sobre pneus 119

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O mesmo monopólio do setor público se repetia de subsídios, foram desaparecendo gradual-
nas economias socialistas. Nas duas situações, mente a manutenção, em primeiro lugar, em
os monopólios quase entraram em colapso.2 Em seguida a confiabilidade no serviço e, por fim,
alguns países da América Latina, o modelo a própria capacidade operacional.5 Nesse pro-
monopolista foi substituído por empresas pri- cesso de decadência, o subsídio público ten-
vadas menores, operando de acordo com per- de a ficar nas mãos dos grupos remediados,
missões concedidas pelas autoridades munici- que não são necessariamente muito pobres
3
pais. Já na África, houve uma troca por um frag- (por exemplo, trabalhadores sindicalizados ou
mentado sistema informal de veículos leves, ao estudantes de classe média).6 A regulamenta-
passo que no Leste Europeu e na Ásia Central ção excessiva também oferece essa tendência
ocorre um processo semelhante de declínio em de desencorajar a reação do mercado.
4
vários estágios. Apenas na China, onde as ope-
rações continuam sendo do poder público, com A queda de qualidade é mais do que mero resulta-
abordagens comerciais gradativamente privadas, do da falta de recursos. As operações do setor pú-
além de poucas grandes cidades no Leste Euro- blico, em geral, carecem de incentivos adequados
peu e na Índia, vê-se um predomínio dos opera- para que funcionem de maneira eficiente, ou são
dores públicos. restringidos politicamente para que não ajam sa-
tisfatoriamente. Pode-se demonstrar isso com
Apesar de os detalhes históricos variarem de comparações entre as operações públicas e priva-
país para país, os processos de declínio têm das num mesmo país, conforme se apresenta em
muito em comum. Em muitos casos, os gover- Delhi, Índia, na tabela 7.1.7 Um tema delicado nes-
nos se esforçaram em utilizar a indústria do sas comparações é o significado da proporção entre
transporte público como um instrumento de funcionários e ônibus. Obviamente, se o custo de
política social, por meio da restrição dos ní- oportunidade da mão-de-obra for muito baixo por
veis e das estruturas das tarifas, ao mesmo causa da elevada taxa de desemprego ou da pe-
tempo em que se garantiam salários e condi- quena produtividade, deve ser bastante econômi-
ções de trabalho satisfatórios aos emprega- co operar o sistema com uma elevada relação fun-
dos. À medida que os deficits foram se esta- cionários/ônibus. Com certeza, essa é a base que
belecendo, e na ausência de uma base fiscal explica por que a operação informal de pequenos

Tabela 7.1. Eficiência da operação de coletivos em Delhi, 1995

Medida DTC Privado

Utilização da frota no período de pico (%) 83% 93%

Quilômetro por ônibus por dia 216 246

Passageiros por ônibus por dia 751 1.584

Funcionários por ônibus 9,6 4,6

Fonte: Autores.

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veículos é tão competitiva em economias de baixa de desempenho entre a agência operadora e seu
renda. Porém, a proteção institucionalizada do tra- órgão superior político é uma maneira de tentar
balho numa indústria de ônibus operada pelo po- incrementar o trabalho. A concorrência no de-
der público impõe os custos de manutenção da sempenho também pode ocorrer entre unida-
renda de grupos relativamente privilegiados (tra- des que realizam funções semelhantes dentro
balhadores sindicalizados) sobre um grupo relati- de uma organização ou fixando parâmetros a
vamente pobre (passageiros de transporte públi- partir de operadores de transportes coletivos
co), bem como desestimula a melhoria da produti- de outras cidades ou países. Entretanto, tais
vidade no longo prazo. Portanto, manter de forma acertos tendem a oferecer incentivos frágeis
artificial um alto número de funcionários públicos para a gestão, pouco estímulo a fornecedores
nas operações de ônibus tende a ser uma estraté- importantes (particularmente de mão-de-obra)
gia precária de redução da pobreza. Nesse sentido, e fiscalização precária.8
recomenda-se a competição livre.
Competição pelo mercado
Pressões competitivas podem ser introduzidas de
Existem inúmeras formas em que as empresas
inúmeras maneiras, tanto dentro do monopólio
podem competir pelo mercado:
tradicional quanto entre empresas “voltadas para
o mercado” ou “operando no mercado”. Obser-
Contratação de serviço por custo bruto envolve
vando-se os já conhecidos defeitos inerentes ao
a obtenção de serviços específicos realizada por
tradicional monopólio sem concorrência e o com-
um órgão público por meio de um operador, a um
provado potencial da competição para reduzir
preço determinado licitação pública. Os contra-
custos e melhorar a qualidade do serviço, a ques-
tos em geral duram de três a cinco anos. O opera-
tão crítica consiste em como estabelecer as me-
dor repassa todas as receitas geradas pelos ôni-
lhores formas de organizar a concorrência, para
bus à autoridade contratante e não assume ne-
garantir os objetivos estratégicos das cidades no
nhum risco de receita. Esse sistema exige meios
que diz respeito a seus sistemas de transporte.
seguros para garantir que a autoridade responsá-
vel realmente fique com as tarifas pagas no veícu-
Concorrência para tornar as operações
lo e um monitoramento cuidadoso, assegurando
do setor público mais eficientes
que os fornecedores efetivamente ofereçam o
Muitos operadores de transportes do setor pú- serviço pelo qual foram contratados.
blico se dedicam à busca de equipamentos e a
uma série de serviços de apoio (limpeza, alimen- Contratação de serviço por custo líquido é se-
tação, serviços profissionais, construção, ma- melhante à contratação por custo bruto, com a
nutenção, engenharia etc.) para reduzir custos, diferença de que é o operador que retém a receita,
aprimorar a qualidade do produto, equilibrar a assumindo, assim, os riscos das receitas e do custo
carga de trabalho interno e eliminar a necessida- de suprimento. Esse modelo incentiva o fornece-
de de capacidade de pico. É um excelente proce- dor a oferecer o serviço para o qual foi contratado
dimento de gestão realizar avaliações regulares, (de outra forma ele perde sua receita das tarifas)9 e
para comparar o custo de desempenhar funções torna patente a necessidade de complexos acer-
internamente com a subcontratação de tercei- tos de controle de coleta de tarifa e de segurança.
ros. Combinar a liberdade de celebrar contratos Entretanto, essa característica de contratação di-

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ficulta a coordenação entre modais e quase sem- sem ressarcimento pela autoridade, ainda que esta
pre envolve um elevado custo líquido para as au- possa impor condições ao contrato, como limitar
toridades, já que os fornecedores assumem um tarifa máxima ou serviço mínimo. Em todos os
risco extra, que lhes é prejudicial, e para o qual demais aspectos, o concessionário age em seu
eles demandarão remuneração. próprio nome e não como um representante da
autoridade. Os contratos geralmente são de pra-
Contratação por gestão envolve a responsabili- zos demasiado longos, com dez ou mais anos de
dade do operador pela gestão do sistema, poden- validade, para que o contratante se beneficie de
do incluir a especificação dos serviços, dentro de seu investimento no mercado.
parâmetros acordados. O patrimônio operacional
é de propriedade da representação dos usuários, A Figura 7.1 mostra as relações entre essas diver-
apesar de o operador poder ser responsável pela sas modalidades. Há, atualmente, uma experiên-
aquisição e manutenção desse patrimônio, além cia em franca evolução, resultante da onda de re-
de negociar pagamentos e condições. Com esse formas regulatórias ocorridas na Europa Ociden-
mecanismo, a coordenação intermodal se torna tal. Porém, a cessão competitiva de direitos ape-
relativamente simples. Contanto que o sistema de nas agora começou a se estender para as econo-
pagamento seja bem estruturado, consegue-se mias em desenvolvimento e de transição.10
também um alto estímulo para oferecer serviços de
alta qualidade, de forma a atrair os usuários. O ponto
Competição dentro do mercado
frágil dessa ação é que a pressão competitiva pode
ser demasiado fraca, o poder dos sindicatos, ele- A forma mais direta de competição é o merca-
vado e os custos, relativamente altos. do totalmente aberto, em que não há restri-
ções sobre os operadores de transporte, exceto
Franquia significa a cessão de um direito exclu- aquelas impostas por leis genéricas sobre pro-
sivo para oferecer um serviço que satisfaça pa- cedimentos de negócios, construção, uso e
drões genéricos de quantidade, qualidade e pre- emissões veiculares, e questões relativas a trá-
ços decretados pelo órgão competente, em geral fego e rodovias. Mesmo onde inexiste limitação
como resultado de uma concorrência. A franquia quantitativa para a competição, geralmente se
pode abranger uma área, zona ou um bairro de associa de alguma forma o mercado aberto com
uma cidade grande, mas também é possível haver certificação de qualidade, que especifica as
franquias de itinerários – especialmente com sis- condições mínimas de ingresso no mercado,
temas sobre trilhos ou em canaletas. Estas dife- incluindo as especificações do veículo, desem-
rem dos contratos de serviços porque permitem penho ambiental e padrões de manutenção. Em
ao contratante maior liberdade para desenvolver alguns casos, as condições qualitativas tam-
o sistema. Pode ser necessário a autoridade com- bém podem contemplar o tipo de serviço a ser
petente remunerar o franqueado quando forem operado (inclusive os pontos de parada), as ta-
oferecidas combinações comercialmente inviáveis rifas e práticas comerciais.
de serviço e tarifa.
Uma forma mais restritiva de competição dentro
A concessão é um modelo que envolve a cessão do mercado ocorre nas localidades em que, ainda
de um direito exclusivo para oferecer um serviço que existam vários operadores prestando servi-

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ços e concorrendo entre si, o número total de dores à queda na lotação. Existe registro de inú-
veículos é limitado pela autoridade competente. meros aspectos do comportamento anti-social
Essa é uma forma bastante comum de regula- e anticompetitivo dos operadores, ocorridos em
mentação nos serviços de táxis. Particularmente mercados desregulamentados ou inadequada-
onde as tarifas também são controladas, essa mente supervisionados, entre eles:
prática em geral resulta em licenças que acabam
adquirindo valor como “ativo comercial”. • “aguardar excessivamente”, para maximizar o
volume de passageiros tanto nas ruas quanto
A competição dentro do mercado dá aos forne- em terminais (Accra);
cedores a máxima liberdade de reação à deman-
• “bloquear”, para obstruir o serviço de opera-
da do consumidor, com o instrumento mais di-
dores concorrentes (Santiago quando desre-
reto que este tem – sua disposição para pagar –
gulamentada);
para influenciar no serviço oferecido. Mas esse
• “apostar corrida”, para ultrapassar os veícu-
tipo de competição não responde por diversas
los concorrentes ao pegarem passageiros
categorias relevantes de “fracasso do merca-
(Nairóbi, Bogotá); e
do”. Em primeiro lugar, caso haja demanda in-
suficiente para satisfazer os custos da presta- • “retornar”, para pegar passageiros que aguar-
ção do serviço, inexistirá o fornecimento, inde- dam o coletivo no sentido oposto, quando o
pendente do quão importante a sociedade con- veículo está com baixa lotação (Pusan).11
sidera um nível mínimo de prestação de servi-
ço. Em segundo lugar, o mercado não reage aos Escolhendo um sistema adequado
diversos “efeitos externos”, como congestiona-
mentos e impactos ambientais, a não ser que Nas cidades onde regimes competitivos bem
haja uma cobrança direta por isso. Além disso, administrados substituíram monopólios do se-
por causa da assimetria de informação e das tor público, a exemplo de Londres, Estocolmo
dificuldades em “comparar preços”, o proces- e Copenhague, os custos por unidade de via-
so competitivo pode resultar em uma combina- gem caíram de 20% a 40%12 e os níveis de
ção de preço e qualidade de serviço oferecido serviço foram mantidos (Figura 7.2).
que a maioria dos usuários não considera a
melhor. Por último, não será do interesse dos A mensagem política é clara. A competição bem
operadores de ônibus adaptar seus serviços e administrada consegue trazer excelentes bene-
tarifas para promover a integração modal. fícios aos menos favorecidos. Quando mal re-
gulamentada, porém, pode acarretar algumas
Essas deficiências não são meramente teóricas. conseqüências desastrosas. Dessa forma, é
Em 1988, a desregulamentação do transporte essencial selecionar um regime competitivo,
público em Santiago, no Chile, resultou em su- adequado aos objetivos da autoridade respon-
peroferta de capacidade, aumento do congesti- sável pela escolha, a natureza do sistema que
onamento urbano e da degradação ambiental, à será gerido (particularmente suas dimensões e
medida que veículos velhos e inadequados ao quantidade de modais), a força potencial da
serviço foram colocados nas ruas, e pesados competição no mercado em que ela acontecerá e
aumentos nas tarifas, como reação dos opera- a capacidade administrativa de quem faz essa

Transporte coletivo público sobre pneus 123

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Figura 7.1. Competição no transporte público urbano: regimes e transições

DOMÍNIO DOS SISTEMAS SOBRE TRILHOS

MENOS
Ativos retidos + especialização / REGULAMENTAÇÃO
DOMÍNIO
Monopólio capacitação privadas
DOS
público ÔNIBUS –
CAMPO
Eficiência operacional com forte INTEIRO
regulamentação + privatização

Contratação de serviço Contratação


por custo bruto de gestão ?
Aquisição pública
de ativos para
aprimorar serviço
Privatização
M Contratação de serviço de ativos
E por custo líquido
Eficiência operacional
N
privatização
O incentivos ao serviço
R
Franquias
Reduz envolvimento Desempenho
C da autoridade ruim / Falência
U
S Reduzem a exigência
T da autoridade e o
E apoio financeiro
I
O Concessões
Dificuldades financeiras e Permitem a
P muitos operadores disponíveis competição
Ú na própria via
B
L DOMÍNIO DOS
Consolidação INFORMAIS
I de operadores
C
O

Certificação
da quantidade
Dificuldades
financeiras
e poucos Limita a competição com
operadores outros serviços e/ou
disponíveis reduz o congestionamento /
superoferta

Certificação
?
da qualidade

Introduz padrões de
Formação de segurança de trânsito
associações e proteção ao consumidor
Decadência de operadores
financeira /
institucional Mercado
aberto

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seleção (“escolha do sistema correto”). E é tam- dres. Se, ao contrário, existirem diversos opera-
bém vital assegurar-se de que o sistema como dores fragmentados, eles podem ser combina-
um todo é bem adaptado às circunstâncias lo- dos em um número menor de grupos, como as
cais, além de bem gerenciado e regulamentado “empresas” de Bogotá, Colômbia, ou as associ-
(“gerenciamento correto do sistema”). ações de operadores recentemente criadas nas
cidades do Uzbequistão.
Escolha do sistema correto
Gerenciamento correto do sistema
Os objetivos da autoridade devem ser a princi-
pal preocupação. Tanto a realização da coor- Qualquer que seja o sistema selecionado, a com-
denação multimodal quanto a implantação de petição efetiva entre prestadores de serviço do
estruturas de subsídios com cunho distributivo setor privado só pode ocorrer se o próprio po-
são propósitos simples de atingir, com um pe- der público estiver adequadamente estruturado
queno número de fornecedores (a concessão e capacitado. Tal fato impõe uma série de im-
ou a franquia em vez de contratação de linhas portantes exigências institucionais:
de ônibus) e quando o prestador não depende
de receitas diretas das tarifas (contratos por • a supervisão política do transporte público,
custo bruto em detrimento dos de custo líqui- separada da gestão empresarial;
do). Por sua vez, os custos tendem a ser meno-
• o planejamento do serviço separado da pres-
res quando as pressões competitivas são mai-
tação do serviço, com pessoal adequado e
ores (com sistemas baseados em contratação
capacitado;
de linhas menores).
• no caso de franquia, a aquisição de novas
técnicas de pesquisa de mercado;
Quanto maiores forem o sistema e o número de
modais envolvidos, tanto mais complexos se- • as operações privatizadas, ou pelo menos,
rão os problemas de coordenação. Se a própria comercializadas; e
autoridade não tem capacidade administrativa
• a reestruturação das unidades de operação
para desempenhar essa função, então é reco-
da empresa pública, de uma maneira volta-
mendável obter esse tipo de serviço por meio
da à competição, ou sujeita a uma forte con-
da concessão com uma empresa especializada
corrência externa.
e bastante experiente. Isso explica por que, em
muitas cidades francesas, há contratos de ges- Esse programa de reformas demanda tempo e
tão e em outras, franquias do sistema. 13 exige um refinamento progressivo, especialmen-
te onde envolve conceitos e procedimentos que
Também está claro que é mais fácil operar um são novidades para o país (Quadro 7.1).
sistema competitivo quando já existem diver-
sos prestadores no mercado local, de dimen- Os contratos precisam ter duração claramente
sões e competência adequadas. Essa afirmati- definida. Em caso de contratos de serviços de
va é, entretanto, suscetível a mudanças. Se há itinerários, em que a autoridade responsável pela
apenas um órgão do setor público monopoli- contratação é quem define a tarifa e os padrões
zando o controle, esse pode ser dividido em di- de prestação do serviço, os contratos podem
versas unidades concorrentes, como em Lon- ter duração menor (de três a cinco anos).

Transporte coletivo público sobre pneus 125

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Quadro 7.1. Introduzindo a franquia competitiva no Uzbequistão

No Uzbequistão, os serviços de transporte público eram geralmente prestados por empresas estatais,
que gozavam de monopólios em regiões ou em municípios. Entretanto, como parte das transformações
que experimentou essa ex-economia socialista em sua passagem para a economia de mercado, na

segunda metade de 1997, o governo daquele país implementou mudanças radicais na organização e na
regulamentação dos serviços de transporte urbano por ônibus. Por meio de um processo gradual e
cuidadosamente planejado, que incluiu experiências em algumas cidades, uma viagem de estudo para

Londres e incremento progressivo para todas as cidades médias, passou-se para as administrações
municipais a responsabilidade de organizar todos os serviços de ônibus baseando-se na franquia
exclusiva de itinerários. Essas franquias são alocadas por um processo de concorrência pública, aberto

livremente para empresas privadas e associações de pequenos proprietários e operadores, bem como
para as companhias estatais. A concorrência está sob a responsabilidade de uma comissão especial
em cada cidade, presidida por um vereador e operando de acordo com regras precisamente

estabelecidas por uma agência reguladora do transporte do governo federal. Os principais critérios de
seleção são o desconto ao licitante (quando existe), o limite tarifário imposto ao passageiro, a freqüência
proposta para o serviço, e as características da frota de ônibus. A duração da franquia, estabelecida de

início em seis meses, renovável uma vez por mais seis meses, vem aumentando (atualmente em um ano).

Essas reformas, encerradas em dois anos, resultaram em mudanças visíveis. Inúmeros operadores

privados entraram no mercado de transporte público, muitos empregos foram criados no emergente
setor de serviço de ônibus e desenvolveu-se uma concorrência saudável (especialmente para os
crescentes serviços de microônibus). Os operadores privados agora prestam mais de 50% de todos os

serviços de transporte urbano. Atualmente está sendo implantado um sistema de franquia em Tashkent.

Fonte: J-C. Crochet, a partir dos arquivos de projetos do Banco Mundial.

Particularmente nas localidades em que existe uma Os contratos também devem definir os direitos e
demanda regular por concorrências públicas, é deveres das partes da maneira mais completa e
desnecessário que a duração do contrato reflita a consistente possível. Se houver o controle tari-
vida útil do coletivo, pois os veículos podem ser fário, é necessário que o contrato defina qual
substituídos entre os contratos, tanto pelo mer- processo de reajuste será adotado, face à infla-
cado de usados quanto por meio de contratos de ção de custos gerais, além de estabelecer a devi-
leasing. A extensão dos contratos economiza os da compensação financeira por qualquer reajus-
custos das concorrências, porém pode reduzir a te de tarifa arbitrado pela autoridade competen-
competição e, onde se permitir que essa prorro- te. Se essas cláusulas não forem adequadamen-
gação se torne norma, pode servir de base para te definidas no contrato, os sistemas de fran-
que um sistema francamente competitivo se torne quia estarão fadados ao fracasso, a exemplo do
14
refém de cartéis dos operadores existentes. ocorrido na Jamaica.15 É possível em princípio a

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Figura 7.2. Efeitos da competição no transporte de ônibus em Londres

Pence Pence
600 35
29
500 30
444
25 22
400
20
300 270
15
200
10
100 5
0 0
Custo por ônibus/milha (-40%) Custo por passageiro/milha (-22%)
Pence Pence
300 25
263
250 241 20
20
17
200
15
150
10
100

50 5

0 0
Receita por ônibus/milha (-8%) Receita por passageiro/milha (+19%)
Pence Pence
250 14
12
12
200 182
10
150 8

100 6
4
50 29 2
2
0 0
Subsídio por ônibus/milha (-84%) Subsídio por passageiro/milha (-80%)

1984/85 1994/95 (resultado estimado)


Fonte: LRT: Annual Figures at 1994 Price.

concorrência entre operadores privados e públi- postas aos concorrentes da iniciativa privada – e
cos. Contudo, isso só pode funcionar de modo impedidos de serem “salvos” direta ou indireta-
eficaz se os operadores do setor público estive- mente pelo governo federal ou local. Essas de-
rem muito bem organizados como empresas co- terminações provavelmente exigirão mudanças
merciais, sujeitos a restrições de insolvência so- legais no status das empresas públicas e só se-
bre o seu desempenho comercial, livres das exi- rão garantidas se houver alguma forma de audi-
gências específicas do setor público – não im- toria externa, assegurando que as propostas não

Transporte coletivo público sobre pneus 127

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serão subfaturadas para ganhar a concorrência. Algumas características são típicas dos servi-
Essas foram as condições sob as quais os seto- ços de transporte alternativo, ainda que não
res público e privado competiram em Londres necessariamente se apliquem a todos os ca-
durante o período intermediário, enquanto as sos. São elas:
operações públicas não eram privatizadas.
• Os serviços geralmente não têm uma freqüên-

É possível uma reestruturação realizada em eta- cia definida e estabelecem suas rotas em fun-

pas, contanto que existam um programa e um ção da demanda existente, preenchendo fa-

cronograma suficientemente claros, a fim de ofe- lhas na prestação de serviços dos sistemas

recer aos concorrentes privados a confiança de formais de transporte coletivo.17

que a mudança seja consumada, além de propi- • Em geral, os veículos utilizados são peque-
ciar aos operadores públicos o incentivo para se nos, como motocicletas,18 em parte devido à
prepararem para a competição e para a pri- maior facilidade de financiamento e flexibili-
vatização, em vez de se omitirem politicamente dade de operação dos veículos menores e por-
para emperrar o processo. No caso de Londres, que os controles sobre essa categoria
existia um cronograma tanto para a ampliação automotiva são mais maleáveis, mesmo nas
da concorrência pública em toda a rede como para situações em que o ingresso de veículos de
a reorganização e privatização do operador do maior porte no mercado é rigorosamente fis-
setor público. Inevitavelmente, haverá uma ten- calizado. Em algumas cidades, como em Da-
dência de argumentar que os subsídios devem masco, Síria, os veículos pequenos dominam
ser lentamente tirados de cena, a fim de impedir o mercado completamente.
qualquer impacto negativo nas tarifas. Na prática,
• Quase sempre a frota utilizada é velha, tendo
grande parte dos benefícios tende a surgir no ci-
sido aposentada em outros países ou rea-
clo inicial das concorrências públicas, de forma
proveitada de outros usos, de forma que pode
que é aconselhável que os contratos sejam for-
ser pequeno o investimento inicial necessá-
malizados desde o início em condições de serem
rio para ingressar no negócio.
sustentáveis a longo prazo.

Na maioria das vezes, os veículos são bem sim-


B. TRANSPORTE INFORMAL
ples, incluindo os meios não-motorizados em
vários países. Alguns desses meios, como os
As características do
riquixás motorizados usados no Sul e no Extre-
transporte informal
mo Leste asiático e os jeepneys, em Manila, são
Nos últimos anos, uma das características mais bastante especializados. Em muitos casos, es-
notáveis do setor de transporte nas economias ses veículos não são mais do que adaptações
em desenvolvimento e de transição tem sido o para transportar o passageiro, feitas a partir do
crescimento desenfreado dos serviços alterna- meio mais barato disponível (de caminhões con-
tivos de transporte de passageiros, prestados vertidos, na África, a moto-táxis, em Bangcoc).
às claras, fora do tradicional sistema regulamen-
tar de transporte coletivo, freqüentemente de- Os serviços de transporte informal (alternati-
nominado informal, não regulamentado, clan- vo) são prestados por operadores com as se-
16
destino, “pirata” ou alternativo (paratransit). guintes características:

128 Cidades em movimento: estratégia de transporte urbano do Banco Mundial

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• Eles não são pessoas jurídicas, sendo os servi- • distribuição local em áreas inacessíveis, sem
ços prestados por micro ou pequenas empre- serviço de transporte público convencional,
sas, de um único proprietário, ainda que, ou servidas com baixa freqüência (Lima);
freqüentemente, o veículo não seja conduzi-
• complementação dos serviços nas vias arteri-
do pelo proprietário. É comum o motorista
ais, ou concorrência com o setor formal pela
pagar uma taxa diária ao proprietário, para
diferenciação da qualidade nas linhas princi-
cobrir as despesas operacionais e de manu-
pais (os microônibus usados em muitas cida-
tenção, e ficar com todo o excedente de re-
des da Ásia Central ou as “peruas” de São
ceita. Isso serve de incentivo para que o mo-
Paulo e em muitas outras cidades brasileiras);
torista trabalhe longas jornadas e que busque
passageiros de todas as formas possíveis, in- • serviços de longa distância em itinerários em
cluindo abordar diretamente o passageiro, in- que o serviço do setor formal é mais moroso
vadir a linha do operador concorrente, apos- ou irregular (os truchos em Buenos Aires); e
tar corrida com concorrentes etc. • duplicação dos serviços franqueados.
• Quase sempre, estão isentos do sistema tri-
butário ou gozam de benefícios concedidos Existem diversas combinações diferentes de es-
às pessoas físicas.19 Provavelmente, ainda trutura, organização, serviço e tipo de veícu-
têm vantagens em comparação com os ope- lo do transporte informal. A Tabela 7.2 classifica
radores do setor público, que padecem dos os exemplos citados anteriormente.20
custos inflacionados pela regulamentação do
salário mínimo, rigoroso controle de horas de Os problemas da informalidade
trabalho, negligência e corrupção.
Freqüentemente, o setor informal é visto como
um problema para as autoridades nacionais e
O transporte informal (alternativo) desempenha
municipais de transportes, em especial quando
muitas funções. Na África é a modalidade pre-
dominante entre os pobres. Já na extinta União esses órgãos são os responsáveis pela presta-

Soviética, apóia um decadente setor formal, ao ção de serviços de ônibus convencionais. O se-

passo que no Leste e no Sul Asiático, e até cer- tor, no entanto, tem alguns méritos importantes,

to ponto na América Latina, complementa o por exemplo, ser mais do que um meio de em-

setor formal, prestando um serviço diferencia- prego para os menos favorecidos, fato que le-

do em específicos nichos de mercado. Nos de- vou as instituições internacionais, incluindo o

mais países da América Latina, gradativamente, Banco Mundial, a vê-lo de forma mais favorável.

concorre cabeça a cabeça com outros tradicio- Em muitos países, ele representa uma importan-
nais prestadores de serviço. O transporte infor- te porta de entrada ao emprego urbano. Por exem-
mal oferece uma série de serviços, entre eles: plo, os condutores de riquixás em muitos países
asiáticos têm algumas das mais longas jornadas
• linhas de alimentação, interligando áreas de trabalho (em geral setenta horas por semana),
residenciais, inacessíveis às linhas-tronco de um dos mais baixos níveis de educação e de ren-
transporte (os veículos de quatro rodas nos da entre todas as categorias de trabalhadores,
barrios de Caracas ou as bicicletas-riquixás além de uma participação desproporcionalmente
de Dhaka); grande de migrantes rurais recém-chegados às

Transporte coletivo público sobre pneus 129

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áreas urbanas. Em muitas cidades desse conti- mais baixos rendimentos da África, essa é a moda-
nente, estima-se que a mobilidade de mais de lidade de transporte “dos pobres” e “para os po-
15% de sua população depende direta ou indi- bres”. Em algumas cidades, ele pode realizar as
retamente do setor informal de transporte. Em viagens dos dois grupos – por exemplo, em Manila,
Dhaka, Blangadesh, calcula-se uma proporção 45% das viagens são feitas pelos jeepneys, na
de mais de 25%. 21 ponta mais “baixa” do mercado, enquanto 12%
estão na extremidade mais “elevada”, desempe-
Os serviços prestados por esse setor também são nhada por minivans FX. Em geral, o transporte in-
inestimáveis. Particularmente no Sul Asiático, o formal é muito sensível à demanda, dando aces-
transporte informal desempenha a função de dis- so às áreas mais pobres com linhas diretas e con-
tribuidor local para pessoas da classe média. Em ferindo velocidade e flexibilidade ao serviço. Caso
outros casos, especialmente nos países com os haja demanda por qualquer uma dessas carac-

Tabela 7.2. Uma classificação das operações do transporte urbano informal (não-corporativo)

Características do serviço
Tipo de Lotação em Nicho do Regime de
Exemplos
veículo passageiros serviço mercado
Rota Horário

Viagem de Buenos Aires,


Ônibus grande Fixa Fixo 25-60 Franqueado
linha Rostov
São Paulo,
Fixo/ Viagem de
Miniônibus Fixa 12-24 Franqueado Bangcoc,
Semifixo linha
Harare, Jo'burg

Viagem de
Jeepney Fixa Semifixo 12-24 Franqueado Manila
linha
Microônibus/
Fixa Semifixo 4-11 Alimentação Licenciado Caracas
Picape
Táxi Casablanca,
Percursos
compartilhado Variável Variável 3-6 Licenciado Lima,
curtos
Maracaibo

Phnom Penh,
Percursos
Desregula- Delhi,
Triciclo Variável Variável 2-4 curtos/
mentado Bangcoc,
Alimentação
Jacarta

Alimentação/ Bangcoc,
Desregula-
Motocicleta Variável Variável 1-4 Distâncias Cotonou, Lome,
mentado
maiores Douala
Bicicleta- Percursos Dhaka,
Desregula-
riquaxá e Variável Variável 1-6 curtos/ Vientiane,
mentado
carroça Alimentação Mumbai

Notas: “Franqueado” significa necessidade, permissão oficial para a especificação da tarefa, a área das
operações etc. “Licenciado”, necessidade de permissão não específica para operar o veículo.

Fonte: Baseado em Cervero, 2001.

130 Cidades em movimento: estratégia de transporte urbano do Banco Mundial

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terísticas não atendida pelo setor formal, o infor- Controlando as práticas
mal invariavelmente o fará, se houver permissão operacionais
(e mesmo quando não é permitido!). Esse elevado
Quase sempre, o transporte informal é critica-
padrão de resposta ao mercado significa que pode
do com base no fato de que os operadores
ser desnecessário apoio governamental ou regu-
apenas prestarão o serviço nas localidades
lamentação econômica. O setor informal é intrin-
onde eles considerarem vantajoso fazê-lo. Po-
secamente fragmentado e, por isso, altamente
rém, em muitas circunstâncias, isso não im-
competitivo, apesar de, como um todo, ter tanto porta. Particularmente no lugar onde o moto-
desvantagens quanto vantagens, normalmente rista aluga o veículo por dia, só lhe será possí-
aportando na emergência de regulamentação for- vel obter um lucro sobre o valor do aluguel co-
mal ou da auto-regulamentação informal, por meio meçando a trabalhar muito cedo e/ou encer-
do trabalho das associações de operadores. rando as atividades muito tarde, desde que
transite onde houver passageiros. Seu padrão
Apesar das vantagens mencionadas, o transpor- de “remuneração” é, portanto, demasiado bai-
te informal padece de péssima imagem e repu- xo e a cobertura do serviço, ampla. E a organi-
tação. Com freqüência é um setor que paga maus zação dos operadores informais em associa-
salários, sendo motoristas e auxiliares explora- ções de itinerários pode garantir a disciplina
dos pelos proprietários dos veículos. É associa- do serviço, como a experiência demonstrou faz
do à pobreza, visto como símbolo da inadequa- muitos anos em Buenos Aires e, mais recente-
ção pelos governos, que tentam reduzir o seu mente, nas cidades médias do Uzbequistão.
papel o mais possível. Existem três aspectos prin-
cipais visíveis dos sistemas de transporte infor- Argumenta-se com freqüência que, onde existe
mal que contribuem para essa imagem: uma demanda de serviços maior do que a ca-
pacidade do setor informal fornecê-los comer-
• comportamento arriscado nas ruas e avenidas e cialmente, há a necessidade de um prestador
conluio com a criminalidade e a violência; público monopolista. É claro que isso é uma fa-
lácia. Serviços diretamente subsidiados podem
• impactos ambientais negativos no congesti-
ser obtidos de maneira eficiente, por meio de
onamento urbano, resultantes do uso de ve-
licitações públicas de franquias. Pode-se orga-
ículos pequenos, velhos e mal adaptados; e
nizar o subsídio cruzado, em uma licitação pú-
• degradação da rede básica de serviços. blica de franquias, a exemplo de Londres e mui-
tas outras cidades grandes européias, tanto pela
Freqüentemente, essas distorções são explora- criação de pacotes rentáveis e não-rentáveis em
das por interesses escusos. A polícia e outros conjunto com lotes licitados, ou com a utiliza-
funcionários públicos tiram proveito da natureza ção das tarifas das concessões “lucrativas” para
quase legal do setor, para complementar suas financiar as “não-lucrativas”.
rendas.22 Operadores tradicionais também explo-
ram as limitações do setor informal, como pre- A preocupação mais comum quanto a esse frag-
texto para proteger o setor formal. O dilema po- mentado setor informal é que a pressão compe-
lítico é distinguir entre os problemas reais e as titiva de buscar a sobrevivência resultará em um
solicitações que escondem interesses escusos. excesso de capacidade, fatores de baixa lota-

Transporte coletivo público sobre pneus 131

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ção e, como conseqüência, práticas operacionais partir. Apenas as associações mais sérias e con-
anti-sociais e perigosas, como a pouca atenção solidadas conseguem adotar práticas mais efici-
à segurança do passageiro, “rachas”, manobras entes. E essa segurança extra pode, também, en-
bruscas, bloqueio de cruzamentos para abordar volver mais força monopolista.
passageiros etc. Certamente, existem evidênci-
as desse comportamento em inúmeras cidades,
Congestionamentos e
casos de Kingston, Jamaica, e Harare, Zimbabwe.
impactos ambientais

Os defensores do livre mercado freqüentemente A pressão da competição pode também levar a


argumentam que, a longo prazo, os operadores uma oferta excessiva de veículos (no sentido de
perceberão que não é bom para seus interes- que mais veículos estarão em serviço, além do
ses continuar com essa postura. Em geral, esse necessário para proporcionar viagens sem lota-
fato acaba por resultar na formação de associ- ção com alta freqüência) e ao uso de modelos
ações que limitam a entrada e organizam servi- velhos, pequenos e baratos. Os veículos peque-
ços mais disciplinados. Tais associações cons- nos são, em geral, mais despojados e leves do
tituem a norma em grande parte da África que os ônibus convencionais. Como conse-
subsaariana e são comuns onde o setor informal qüência, os custos operacionais e de capital por
carece de regulamentação. assento de veículo variam pouco em relação ao
tamanho do veículo. Se os custos de mão-de-obra
No entanto, existem diversos problemas com a são baixos, acaba o interesse em utilizar veículos
autorregulamentação. Em primeiro lugar, porque grandes que, de qualquer maneira, o setor informal
essas associações agem fora do controle públi- encontraria dificuldades em financiar. Como os efei-
co, em nome dos interesses de seus membros, tos dos congestionamentos e dos impactos
os operadores, e não no dos usuários. Durante o ambientais independem do operador individual, é
período inicial de desregulamentação em Santi- mais interessante trabalhar com veículos baratos
ago, Chile, a ação dos cartéis de operadores le- e, por isso, freqüentemente velhos. Como conse-
23
vou a um rápido aumento de tarifas. Em se- qüência, o ingresso no sistema totalmente
gundo lugar, como as associações não se basei- desregulamentado vigente em países de baixa
am em nenhuma norma legal de exclusão, esse renda tende a resultar em níveis de congestiona-
tipo de regulamentação é freqüentemente fisca- mento e de impactos ambientais maiores do que
lizado por meios violentos, a exemplo do que o socialmente aceitável.
ocorre no setor de miniônibus-lotações na África
do Sul. Em terceiro lugar, a necessidade de as- Duas distorções econômicas contribuíram
segurar uma alocação justa das receitas entre para a explosão dos serviços informais com
os membros resulta em práticas operacionais veículos pequenos. Primeiro, existe freqüen-
muito aquém do desejável. Em particular, o con- temente nas áreas urbanas um excesso de ofer-
trole para garantir que todos os veículos partam ta de mão-de-obra, combinado aos salários
do terminal com lotação completa, equaliza as baixos do setor público e a um serviço
receitas, à custa de forçar os passageiros a cami- ineficiente dos operadores do setor formal. Se-
nhar grandes distâncias até os pontos finais para gundo, na falta de um sistema regulador de
acessar o serviço, além de subutilizar os veículos, preços para o uso do parco espaço viário ur-
já que eles formam filas para aguardar sua vez de bano, ou de prioridade adequada dada aos veí-

132 Cidades em movimento: estratégia de transporte urbano do Banco Mundial

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culos grandes, os pequenos veículos do setor que continuam a prestar um serviço direto,
informal conseguem oferecer um serviço mais com tarifas competitivas. Portanto, a questão
rápido e, às vezes, mais barato do que o crítica é que tipo de atitude as autoridades
disponibilizado pelo operador formal. públicas deveriam tomar a respeito dessa re-
ação orientada pelo mercado, se é que deve-
Degradação da rede básica riam tomar alguma providência.
de serviços
Nos últimos anos, um problema mais sutil tem
O futuro do transporte informal
surgido. Em muitas cidades latino-americanas, Dada a importância do setor de transporte infor-
como Buenos Aires, São Paulo e Fortaleza, mal, tanto como gerador de renda para os pobres
além de algumas no Leste Asiático, caso de e, quase sempre, como um prestador de serviço
Bangcoc, os operadores informais começaram aos mesmos pobres, as tentativas de eliminá-lo
a trabalhar em concorrência direta com os tra- com ações administrativas podem suscitar turbu-
dicionais serviços de ônibus coletivos, sejam lências. Como reação à atitude de controlar o se-
estes operados por empresas públicas ou pri- tor em São Paulo, em 1999, as vias foram bloque-
vadas. O fundamento para essa situação foi adas e 24 coletivos do setor formal foram depre-
que, com a operação de veículos menores e dados em um período de três meses. Assim, a
uma rede de serviços mais densa, eles conse- repressão não é, aparentemente, a solução aos
guiriam oferecer um serviço mais rápido de problemas existentes. Em vez disso, os governos,
porta a porta, em comparação com o operador de qualquer forma, deveriam analisar o porquê da
tradicional. Em alguns casos (como em geral existência de um setor informal e então tentar iden-
ocorre no Brasil) o serviço é oferecido a tarifas tificar uma estrutura administrativa e regula-
idênticas (e por vezes nos mesmos itinerários) mentadora, dentro da qual o potencial do setor
àquelas praticadas pelos operadores tradicio- possa ser mobilizado e desenvolvido.
nais.24 Em outros casos, pode-se oferecer o
serviço cobrando uma tarifa com ágio. Tanto Muitos dos problemas atribuídos ao setor podem
em um como em outro caso, o efeito pode ser estar relacionados à insegurança. O comporta-
a redução da demanda, e conseqüentemente mento predatório no sistema viário é essencial
atinge-se ou a tarifa de equilíbrio entre recei- para a sobrevivência, dentro de um contexto de
tas e despesas ou a freqüência mínima dos ôni- custos de oportunidades muito baixos que oca-
bus regulamentados, pondo em desvantagem sionam o incremento da capacidade operacional.
os usuários regulares desse serviço. A capitalização inadequada e as pequenas di-
mensões e baixa qualidade dos veículos em
Provavelmente, o impacto mais grave se faz muitos casos utilizados devem, por sua vez, ser
sentir no serviço multimodal integrado e nas atribuídas à ausência de uma expectativa sufici-
estruturas tarifárias. Em inúmeras cidades bra- entemente segura de receitas futuras, que justi-
sileiras, onde os metrôs e os trens suburba- ficariam o comprometimento de capital num
nos passam por reabilitação, e as redes de patrimônio maior e nada versátil. Em vez disso,
ônibus vêm sendo reestruturadas no contex- os operadores preferem comprometer um baixo
to de um sistema de tarifa integrada, perdem- investimento em veículos de segunda mão que
se passageiros para os operadores informais, tenham boa liquidez no mercado de usados.

Transporte coletivo público sobre pneus 133

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Inúmeras abordagens diferentes vêm sendo A solução mais freqüente no setor de ônibus
adotadas para suplantar essa falta de um campo foi encontrada na forma de contratos de fran-
seguro de operação. Muitos são os países que quias de itinerários com prazos intermediári-
oferecem serviços gratuitos em certos mercados os. O impedimento imediato à inclusão do
específicos (ônibus de linhas alimentadoras locais setor informal nesses sistemas é o desejo
em Seul, Coréia, serviços com ar-condicionado comum entre as autoridades municipais de
em Dhaka, Bangladesh, serviços de ônibus freta- assegurar a prestação regular de serviços em
dos em Delhi, Índia). Mas esses serviços tendem itinerários que demandam uma certa quanti-
a ser limitados a nichos de mercado e quase sem- dade de veículos. Consegue-se suplantar o
pre demandam veículos de elevado padrão para problema com a combinação de franquias

atrair usuários. Com o intuito de complementar (preferencialmente obtida por concorrência

seus próprios serviços, operadores do setor for- pública), com a liberdade dos operadores se

mal em São Paulo, Brasil, procuraram incluir no organizarem em associações (e o estímulo

sistema local 15 mil “peruas”, tentativa que não para que de fato se estabeleçam). Essa foi a
base em que se fundamentou o setor de ôni-
conseguiu aplacar uma situação explosiva, pois
bus urbanos em Buenos Aires, operado de ma-
envolveu o fim de uma quantidade de operações
neira eficaz, até que começou a se deteriorar
então existentes (embora clandestinas) três vezes
pelo influxo de operações clandestinas de tá-
maior do que essa inclusão.
xis compartilhados (lotações). Essas condi-
ções também fundamentam as concessões
Uma abordagem bem diferente do problema da
aplicadas por meio de licitações públicas em
prestação de serviços básicos de transporte in-
países da ex-URSS, caso do Uzbequistão e
formal é a criação do “direito de uso do meio-fio”,
do Quirguistão. Cerca de 2.700 vans do setor
que permite aos operadores registrados do setor
informal foram legalizadas e regulamentadas
informal embarcar e desembarcar passageiros em
para prestarem serviços alternativos na for-
áreas específicas, sem restrição às suas demais
ma de cooperativas no Rio de Janeiro.
atividades. O propósito é oferecer à autoridade
competente algum poder (proibição de registro)
O principal problema quando se decide por
para desencorajar o comportamento anti-social
esse rumo da regulamentação é evitar intri-
nas vias públicas, além de oferecer aos operado- gas e o surgimento de um cartel com força
res a liberdade de reagir de forma flexível à de- para explorar o mercado, como se fosse um
manda. Essa abordagem é semelhante ao siste- monopólio. Isso foi feito na Argentina, a des-
ma adotado nos países industrializados para peito da ausência de licitações públicas, por
licenciamento de pontos de táxi. Essa ação, po- meio de garantias de que as franquias de iti-
rém, é em geral complementada por algum tipo nerário cedidas para associações específicas
de controle sobre as tarifas ou sobre a capacida- concorressem entre si, criando um certo grau
de, além de ser justaposta pela regulamentação de competição. No Uzbequistão, chegou-se
ou autorregulamentação que disciplina a priorida- a esse objetivo por meio do estímulo oficial
de de acesso dos veículos em cada local. Ainda pela criação de diversas associações.
não foi aplicada em grande escala aos ônibus ou
miniônibus e provavelmente teria fiscalização difí- Sistemas de licitação pública de concessões
cil nas economias em desenvolvimento. também possibilitam a solução dos problemas

134 Cidades em movimento: estratégia de transporte urbano do Banco Mundial

Pag119a138 134 23.06.04, 18:43


de congestionamentos (que podem ser resol- Em suma, existem duas considerações con-
vidos pela limitação da capacidade franque- flitantes relativas ao papel do setor informal.
ada em ruas congestionadas) e meio ambiente De um lado, os serviços prestados nesse se-
(resolvido pela introdução de padrões ou cri- tor respondem melhor à demanda do consu-
térios qualitativos no processo de seleção). Os midor que aqueles do setor formal, e o em-
dois problemas foram satisfatoriamente enfren- prego no transporte informal pode ser uma
tados em Santiago, Chile, ainda que o trans- das poucas aberturas ao ganho econômico
porte de passageiros sobre pneus e o por tri- dos migrantes rurais recém-chegados às áre-
lhos permaneçam como alternativas concor- as urbanas. Por sua vez, existem efeitos des-
rentes, servindo em geral a faixas de renda di- favoráveis no congestionamento, no meio am-
ferentes, em vez de fazerem parte de uma rede biente e na funcionabilidade da rede básica
integrada sem procedimentos sistematizados de transporte público.
ou institucionais para o aprimoramento da co-
ordenação modal. O balanço dessas considerações pode ser fa-
vorável ao transporte informal em cidades me-
Pode ainda ser necessário algum estímulo adi- nores, onde a oferta excessiva não se constitui
cional. O acesso restrito ao crédito limita a num problema, mas pode prejudicá-lo em loca-
capacidade de muitos operadores de adquiri- lidades maiores, congestionadas e poluídas.
rem seus próprios veículos, forçando-os à de- Assim, a questão crítica se torna a descoberta
pendência de um proprietário que ceda o seu do ponto em que o crescimento do transporte
veículo. Mesmo com a introdução da conces- informal precisa ser controlado e redirecionado
são, haverá um período de transição até o tanto a nichos de mercado quanto a sistemas
completo estabelecimento do sistema no qual mais formais. Nesse sentido, as medidas políti-
pode ser extremamente difícil garantir o finan- cas devem ser especificamente direcionadas
ciamento de veículos com um contrato de para atenuar os congestionamentos ou os im-
franquia. A assistência ao financiamento de pactos ambientais exatamente onde estes ocor-
veículos pode ser um componente necessá- rerem. A limitação do acesso a locais particula-
rio de reforma. O objetivo principal não deve res e a fiscalização da legislação ambiental e
ser a manutenção de uma indústria de ônibus das normas de segurança são os instrumentos
altamente fragmentada e entregue à sua pró- políticos adequados; as proibições gerais do
pria sorte, mas o estímulo a estruturas em- setor informal não o são. Mesmo em cidades
presariais mais bem informadas e disciplina- maiores, a resposta política adequada é apa-
das em que a competição possa se basear. De rentemente aquela em que se permite a concor-
fato, grande parcela das associações de ope- rência por franquias, em setores do mercado
radores em Buenos Aires se desenvolveu na- em que sua flexibilidade é particularmente van-
turalmente, de meros pools de veículos parti- tajosa, desde que sejam aceitáveis veículos de
culares para empresas com acionistas. Algu- pequenas dimensões. Dessa forma, é necessá-
mas das recém-formadas associações de ope- rio que as autoridades responsáveis planejem o
radores no Uzbequistão já começam a tomar uso, o desenvolvimento e a migração para o
atitudes, como compra conjunta e outras, que transporte informal, de maneira mais positiva
são etapas rumo à forma corporativa. do que vem corriqueiramente ocorrendo.

Transporte coletivo público sobre pneus 135

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C. CONCLUSÃO: EM DIREÇÃO • Deve-se projetar e regulamentar o regime

A UMA ESTRATÉGIA PARA competitivo, a fim de manter uma competi-

O TRANSPORTE PÚBLICO ção saudável e evitar tendências excessiva-


mente oligopolistas.
O transporte público é crucial para o bem-estar
• As administrações municipais precisam ser
dos menos favorecidos que vivem em áreas ur- reestruturadas para facilitar a aquisição com-
banas e também é vital em qualquer estratégia petitiva de serviços (ver capítulo 10).
de desenvolvimento urbano orientada à pobre-
za. Apesar de falhar em prestar o serviço ne- Sobre o setor informal
cessário e estar em declínio em muitos países • É necessário que se reconheça a importância
em desenvolvimento, muitas economias indus- do setor informal, que atende a viagens dis-
trializadas começam a reconhecer sua impor- persas e soluciona de forma flexível as de-
tância. Esse declínio tem algumas razões técni- mandas dos menos favorecidos.
cas, mas é, em grande parte, conseqüência da
• O comportamento anticompetitivo ou anti-
inadequação dos sistemas institucionais e finan-
social dentro desse segmento deve ser con-
ceiros, sob os quais, em geral, o transporte pú-
trolado por meio de certificações de qualida-
blico executa as tarefas a ele atribuídas.
de e de sua fiscalização.

Os principais elementos de uma estratégia de • As cidades precisam buscar formas de mobili-

transporte urbano de passageiros sobre pneus zar o potencial de iniciativa do setor informal,

seriam os seguintes: seja por meio de associações legalizadoras ou


por meio de sistemas de estruturação de fran-
quias, de forma a dar ao setor privado a oportu-
Sobre o planejamento e a integração
nidade de participar de processos competitivos.
• A oferta de transporte público deve ser trata-
• As cidades precisam garantir que os operado-
da como componente fundamental de uma
res informais cumpram as mesmas exigências
estratégia de desenvolvimento urbano ou pla-
ambientais, de segurança e de seguros dos
nejamento estrutural.
operadores formais e que igualmente cum-
• O transporte público deve receber priorida- pram com suas devidas obrigações tributárias.
de máxima no projeto e na utilização do exí-
• As cidades precisam planejar um regime di-
guo espaço do sistema viário.
nâmico, que permita a transição do setor in-
Sobre a competição formal para um desempenho mais formal,
quando isso for adequado.
• O planejamento do serviço de transporte pú-
blico deve ser separado de seu fornecimento.
Sobre a política de preços
• É necessário que se reconheça a competição
• Controles gerais de tarifas devem ser conce-
como a melhor maneira de garantir a boa aplica-
bidos como parte de um plano abrangente
ção dos recursos do transporte público.
de financiamento do transporte urbano, as-
• Em cidades complexas, a competição pelo sim como devem ser cautelosamente consi-
mercado por meio de franquias licitadas ou derados seus efeitos sobre a qualidade e a
concessões pode ser a melhor solução. quantidade do serviço que se espera.

136 Cidades em movimento: estratégia de transporte urbano do Banco Mundial

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7
• Subsídios e isenções tarifárias devem ser fi- Da mesma forma que em São Paulo, Brasil, o
nanciados dentro do orçamento dos vários hoje extinto operador estatal tinha uma média
órgãos (saúde, área social, educação, interi- de 8,6 empregados por ônibus, em compara-
or etc.) responsáveis pelas diferentes cate- ção com apenas 5,5 nos meios do setor priva-
gorias de benefício aos cidadãos. do. Mesmo depois de possibilitar ao funciona-
lismo público vincular-se a atividades como
Notas planejamento e coordenação do sistema de
1
transporte público, a produtividade da mão-de-
Halcrow Fox. 2000. Review of Urban Public
obra ainda era 28% mais baixa do que a dos
Transport Competition. Documento de tópico
operadores privados (ECLAC, 1992).
preparado para a Revisão da Estratégia de
8
Transporte Urbano do Banco Mundial, poden- World Bank. 1995. Bureaucrats in Business:
do ser acessado no site de transportes do Ban- The Economics and Politics of Government
co Mundial, em www.worldbank.org/transport. Ownership. Oxford: University Press.
2 9
Gwilliam, K. M. 2001. “Competition in Passenger Existem alguns elementos do serviço (por
Transport in the Developing World.” Journal of exemplo, o ônibus da madrugada) com custo
Transport Economics and Policy. Vol. 35 (1). maior do que a receita que podem gerar e para
3
os quais seja mais compensador não prestar o
Guilherme de Araguo, J. J., J. R. Mara e A.
serviço, a não ser que haja supervisão.
Brasileiro. 1998. “The Brazilian Bus Industry and
10
the New Legislation on Public Procurement Para um exemplo, veja Gwilliam, K. M., A. J.
Procedures” in Freeman, P. and C. Jamet, eds. Kumar and R. T. Meakin. 2000. “Designing
4
Competition in Urban Bus Transport: Lessons
Para maiores detalhes, ver Gwilliam, K. M.
from Uzbekistan.” TWU Discussion Paper 41.
2000. “Private Participation in Public Transport
World Bank, Transport Water and Urban
in the Former Soviet Union.” TWU Discussion
Development, Washington, DC.
Paper 40. World Bank, Transport Water and
11
Urban Development, Washington, DC. Essa prática não é, por si só, ruim, contanto
5
que os passageiros não sofram atrasos ou se-
Operações eficazes do setor público, mesmo
jam forçados a pagar duas vezes. No caso de
que relativamente onerosas, ainda existem em
competição fragmentada, esse tipo de prote-
algumas cidades desenvolvidas, caso de Viena,
ção raramente é observado.
Stuttgart ou Zurique. A receita para chegar a esse
12
resultado consiste em misturar economias efi- Ver uma discussão mais detalhada de formas
cientes, alta prioridade dada ao transporte pú- alternativas de competição em Halcrow Fox, 2000.
blico e comunidades ricas que prestam mais 13
Contratação de gestão e franquia de sistema
atenção à qualidade do que ao custo. Essas
são comuns na França. Ver SYSTRA. 2000.
condições são praticamente impossíveis de en-
Review of French Experience in Private
contrar em países em desenvolvimento.
Financing of Public Urban Transport. Documen-
6
Para um exemplo disso, ver Teurnier, P. e B. to de tópico preparado para a Revisão da Estra-
Mandon-Adolehoume. 1994. L’Integration du tégia de Transporte Urbano do Banco Mundial,
Transport Artisanal dans un Service Public de disponível no site de transportes do Banco Mun-
Transport Urbain: Le Cas de Dakar. Paris: TTD. dial, em www.worldbank.org/transport.

Transporte coletivo público sobre pneus 137

Pag119a138 137 23.06.04, 18:44


14
Ver Guilherme de Araguo et al., 1998, para ética, a tributação do setor informal representa
uma discussão sobre como isso aconteceu em menos de 3% da receita, em comparação com
inúmeras cidades brasileiras. os 25% do setor corporativo.
15 20
Gwilliam K. M. 1996. “Getting the Prices Wrong: Para uma descrição completa dos tipos de
A Tale of Two Islands.” Infrastructure Note UT-6. transporte informal, veja Cervero, R. 2001. “In-
World Bank, Transportation, Water and Urban formal Transport: Mobility Options for the
Development Department, Washington, DC. Developing World.” Documento preparado para
16
a UNCHS (Habitat), Nairóbi, 2001.
Essa denominação não significa, necessaria-
21
mente, que ele opere de forma ilegal, já que em Gallagher, R. 1992. The Rickshaws of
muitos países seu trabalho é liberado, estando Bangladesh. Dhaka, Bangladesh: University Press.
os operadores sujeitos apenas à regulamenta- 22
Por exemplo, o negócio de moto-táxis em
ção de trânsito e à legislação de zoneamento lo-
Bangcoc envolve o suborno do funcionalismo
cais. Tampouco ela quer dizer que eles estejam
público em vários níveis hierárquicos (ver
operando de maneira completamente indepen-
Cervero, 2001). Por vezes, como no Cairo, a
dente, pois muitos operadores do setor informal
polícia se envolve na propriedade dos veículos.
são membros de suas respectivas associações.
23
Dourthe, A., M. Wityk, H. Malbran e O.
17
Cervero, R. 1998. “Paratransit: The Gap
Figueroa. 1998. “Déréglementation et re-
Fillers.” Habitat Debate. Vol 4 (2).
réglementation du transport public urbain: le
18
O moto-táxi é o segmento de mais rápida ex- cas de Santiago-du-Chili” in Freeman, P. and
pansão do mercado. Estima-se que haja 125 C. Jamet, eds.
mil moto-dubs em Phnom Penh e 100 mil rub- 24
Associação Nacional de Transportes Públicos.
jangs em Bangcoc.
1999. O Transporte Clandestino no Brasil. Do-
19
Por exemplo, em algumas das repúblicas da cumentos Setoriais, Associação Nacional de
Ásia Central que pertenceram à ex-União Sovi- Transportes Públicos, São Paulo, Brasil.

138 Cidades em movimento: estratégia de transporte urbano do Banco Mundial

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8 TRANSPORTE RÁPIDO DE MASSA
O transporte rápido de massa pode contribuir tanto para a eficiência urbana quanto para

a satisfação das necessidades dos menos favorecidos que moram nas grandes cidades.
Porém, impõe uma pesada carga fiscal, sendo necessária a avaliação de tecnologias

alternativas em termos operacionais e tributários. Sistemas mais caros baseados em trilhos

somente devem ser adotados dentro de uma estrutura integrada de planejamento e


financiamento, de modo a assegurar a sua sustentabilidade, uma coordenação efetiva de

modais e uma prestação de serviços pela qual os pobres podem pagar.

A. INTRODUÇÃO ção, em níveis mais altos do que os usuais, da


atividade no centro da cidade e das economias
O transporte rápido de massa (MRT) compreen- de aglomeração associadas a esse local. Con-
de uma série de modais de transporte público segue-se reduzir diretamente o impacto sobre a
urbano, que utiliza trilhos específicos ou faixas pobreza onde o MRT é o principal meio de trans-
de uso exclusivo, separado da faixa viária comum porte dos menos favorecidos e indiretamente pe-
aos demais veículos (como metrô, trens subur- los benefícios que a prosperidade econômica traz
banos, veículo leve sobre trilhos e corredores para eles. E consegue, por fim, melhorar a quali-
exclusivos de ônibus). Geralmente, possui uma dade de vida com relação ao meio ambiente seja
capacidade e um desempenho operacionais su- pela opção por modais menos agressivos a curto
periores aos dos outros meios de transporte pú- prazo, ou pelo apoio a uma estrutura de uso do
blico sobre rodas (como ônibus, táxis e transpor- solo mais favorável, a longo prazo.
te alternativo). Nos países em desenvolvimento,
sistemas sobre trilhos em metrôs subterrâneos Na prática, no entanto, esses benefícios nem sem-
realizam cerca de 11 bilhões de viagens por ano, pre são atingidos. Os custos são, com freqüên-
trem de superfície, aproximadamente 5 bilhões, cia, subestimados, e os fluxos de passageiros,
e veículo leve sobre trilhos, cerca de 2,5 bilhões. superestimados.1 O excessivo endividamento ou
Apesar de a proporção de viagens do transporte uso exagerado de recursos municipais para fi-
público sobre trilhos exceder os 50% em Seul e nanciar onerosos modais de MRT pode prejudi-
Moscou (e a proporção de passageiros transpor- car a economia local e comprometer outros in-
tados por quilômetro é ainda maior), esses siste- vestimentos de interesse social. Os esforços para
mas dominam em poucas localidades. evitar essa utilização por meio de financiamento
privado e/ou tarifas mais altas acabam por colo-
Em princípio, o MRT consegue contribuir para o car os pobres em desvantagem, excluindo-os do
cumprimento de todos os principais objetivos da uso de sistemas mais custosos. A proibição de
política de desenvolvimento urbano. Pode apri- linhas de ônibus ou microônibus paralelas ao sis-
morar a eficiência da economia urbana, pela re- tema de transporte de massa, por vezes, conse-
dução dos custos de viagem e pela manuten- gue aumentar a viabilidade financeira deste, pela

Transporte rápido de massa 139

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eliminação de modais mais baratos e de menor • Quais são os objetivos e o papel do transpor-
qualidade dos quais os pobres dependem. E a te rápido de massa na estratégia de desenvol-
potencial redução de congestionamentos e os vimento urbano?
benefícios ao meio ambiente podem ir por água
• Como ele pode se relacionar com a estrutura
abaixo, se o espaço ganho no sistema viário, com
urbana e com a política de uso do solo?
a migração dos passageiros dos ônibus conven-
cionais para o MRT, for preenchido por mais veí- • Qual é seu impacto no ambiente urbano?

culos particulares. • Quais são os fatores que devem ser conside-


rados na opção tecnológica do transporte rá-
O maior desafio, em relação ao MRT urbano, é pido de massa?
identificar os objetivos estratégicos que a cida-
• Como ele deveria se integrar em uma política
de busca e, daí, procurar visualizar os meios de
mais ampla do setor de transportes?
implantação que melhor assegurem os benefí-
cios e evitem os entraves listados anteriormen- • Como devem ser fixados seus preços, para
te. Uma vez que existe uma grande variedade de obter o máximo de benefício?
categorias e objetivos das cidades, de tecnologias • Como devem ser a propriedade e o financia-
de MRT e de mecanismos de formação de pre- mento ao MRT?
ços e de financiamento, há um extenso rol de
• Qual é o seu impacto sobre as finanças dos
alternativas estratégicas para escolher. Em mui-
governos federal e municipal?
tos casos, o problema não é meramente uma se-
leção entre esta e aquela alternativa, mas esco-
lher a melhor combinação de tecnologias e a B. OBJETIVOS E PAPEL DO
melhor maneira de implantar gradualmente a ex- MRT NA ESTRATÉGIA DE
pansão da capacidade do transporte rápido de DESENVOLVIMENTO URBANO
massa. Portanto, a postura estratégica não é ser
“a favor” ou “contra” o MRT, ou qualquer alter- A redução dos congestionamentos nas vias ur-
nativa variante a ele, mas avaliar adequadamente banas, com o seu conseqüente benefício eco-
os fatores críticos que afetam a opção nômico e ambiental, geralmente é o fator que
tecnológica, os acordos financeiros, motiva investimentos em transporte rápido de
operacionais e de propriedade e garantir que es- massa. Tanto devido à sua capacidade de trans-
sas escolhas sejam feitas em consonância com portar grandes volumes quanto pela sua supe-
a capacidade econômica, as características e os rioridade em relação aos ônibus na captação
2
objetivos da cidade. de passageiros – ou mesmo pela limitação da
tendência de uso do automóvel –, os sistemas
Portanto, em vez de simplesmente defender uma sobre trilhos são as categorias de MRT usual-
estratégia universal de MRT, a ênfase deve recair mente preferidas. De fato, porém, os estudos
na formulação de questões críticas que preci- desse tipo de transporte em 19903 e sua recente
sam de respostas na elaboração da estratégia de atualização apontam que raramente os conges-
transportes, bem como a apresentação de evi- tionamentos são reduzidos. O efeito é, na verda-
dências e experiências relevantes para solucio- de, permitir o desenvolvimento continuado da
nar os problemas. Os temas críticos são: atividade do centro urbano, à medida que os

140 Cidades em movimento: estratégia de transporte urbano do Banco Mundial

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volumes totais de circulação pelas vias radiais que de melhor existe em sistemas de transporte
principais, ao longo das quais os metrôs em ge- rápido de massa voltados à eficiência.
ral se alinham, atingem níveis intoleráveis de
congestionamento na ausência do MRT.4 Por- Quando a principal função do MRT é oferecer
tanto, em vez da redução dos custos de trans- acessibilidade básica em cidades pobres sem
porte ao longo do tempo, a principal fonte de meios alternativos de transporte, a considera-
benefício econômico é o efeito da estruturação, ção mais importante é selecionar o sistema que
que evita a expansão desordenada das ativida- melhor se ajuste ao bolso dos usuários e/ou ao
des comerciais e as resultantes economias de orçamento público. Nas localidades onde a meta
aglomeração na produção. do MRT é reduzir o congestionamento e preser-
var o centro da cidade, sendo os passageiros
Existem inúmeras ilações a essa proposição. transportados predominantemente de classe
Primeira, se os benefícios do MRT são, no fim média, deve-se avaliá-lo em termos de sua con-
das contas, estruturais, então ele deve ser pla- tribuição na viabilidade econômica urbana, da
nejado e delineado à luz de objetivos de alto qual os menos favorecidos também se benefi-
nível dentro de um plano de estrutura estraté- ciam. Nesse contexto, a consideração relevan-
gica. Isso raramente ocorre, ainda que fique pa- te acerca da pobreza seria assegurar que a via-
tente que alguns dos investimentos em metrô bilidade desse sistema de transporte não en-
mais bem-sucedidos, como em Cingapura, fo- volva políticas de apoio que sejam prejudiciais
ram elaborados dessa forma. Segunda, se o aos pobres, e que seu financiamento seja su-
transporte rápido de massa for projetado para portável, mantendo um nível aceitável de servi-
manter a qualidade do acesso ao centro, preci- ços essenciais aos menos favorecidos.
sa ser apoiado por ações adequadas que visem
alimentar as vias arteriais e, portanto, precisa C. RELAÇÃO COM A ESTRUTURA
ser concebido no contexto de um abrangente URBANA E USO DO SOLO
plano de transportes. As políticas de desenvol-
vimento do centro da cidade devem ser um com- A integração do MRT na malha urbana gera al-
plemento a esse objetivo. Terceira, se os im- gumas demandas importantes no sistema de
pactos estruturais forem o objetivo principal, planejamento. As faixas de domínio devem ser
isto deve se refletir na forma como os investi- consolidadas e protegidas. É necessário liberar
mentos em MRT são avaliados. Por fim, para a espaço para armazéns e terminais. E, onde são
manutenção do serviço, o investimento deve propostos empreendimentos secundários de
ser financiado de forma adequada. “Matar o ser- alta densidade, é preciso que se agrupem os
viço” para reduzir custos (como a ausência de terrenos em glebas adequadas à urbanização e
elevadores nas plataformas elevadas dos no- às densidades do empreendimento aprovado.
vos sistemas BTS, em Bangcoc, e MRT3, em
Manila) ou aumentar as tarifas para maximizar a O efeito estrutural mais inquestionável dos me-
receita das concessões privadas consegue na trôs em cidades grandes e dinâmicas é permitir
realidade reduzir o benefício econômico do in- o crescimento contínuo de bairros comerciais
vestimento. É necessário um sólido contexto centrais, onde o transporte sobre pneus, por
de planejamento financeiro para que se tire o carro ou por ônibus, sofreria uma gradativa re-

Transporte rápido de massa 141

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dução, devido aos congestionamentos. Sem li- grandes. Essa meta foi conseguida por meio da
gações de alta capacidade, as atividades co- vasta extensão de propriedades públicas exis-
meçariam a ser descentralizadas. Esse fato tem tente em Hong Kong, da desapropriação com-
conseqüências tanto para o planejamento ur- pulsória efetuada pelo poder público em
bano quanto para a avaliação do projeto. Uma Cingapura e por meio de mecanismos de merca-
tentativa consciente de confinar o crescimento do em alguns empreendimentos privados de
no centro levará à economia de dinheiro públi- transporte sobre trilhos no Japão.6
co para infra-estrutura, que poderá ser investi-
do em outras áreas, evitando despesas adicio- D. MRT E MEIO AMBIENTE URBANO
nais. Essa é uma parte importante do benefício
de longo prazo dos investimentos em transpor- Uma das justificativas mais comuns do transpor-
te rápido de massa. Infelizmente, há pouca pes- te rápido de massa é que, ao se reduzir o tráfego
quisa em relação ao tamanho dessa economia, de automóveis particulares, mais poluentes que
de maneira particular nos países em desenvol- o MRT, o meio ambiente é beneficiado. Dentro
vimento; a avaliação econômica do MRT geral- dos sistemas de MRT, o transporte sobre trilhos
mente se baseia no levantamento convencional é preferido aos sistemas de ônibus7, pois acredi-
de custo-benefício ao usuário. Apesar de essa ta-se que o uso de tração elétrica é mais limpo.8
pesquisa ainda ser justificada para que se evite A consistência dessa afirmação depende, obvi-
o desenvolvimento de “elefantes brancos” da amente, tanto da fonte de eletricidade quanto do
pior espécie, uma abrangente análise multi- tipo de sistema sobre pneus com o qual o MRT
variada consegue ser a maneira mais adequada está sendo comparado. Por exemplo, sistemas
de garantir que os dados não avaliados sejam subterrâneos quase sempre são melhores do que
levados em consideração. A integração de es- ao nível do solo ou elevados, pois são menos
tratégias de uso do solo, transporte urbano e invasivos na malha urbana.9 Metrôs subterrâne-
qualidade do ar, como o PITU, em São Paulo, é os são, portanto, considerados mais benéficos
necessária no intuito de garantir que o sistema ao ambiente, mesmo quando a maioria dos pas-
de transporte rápido de massa seja adequada- sageiros provém de outro modo de transporte
5
mente inserido na estrutura urbana. coletivo – o ônibus – e não do automóvel parti-
cular. Nesse sentido, os benefícios ambientais
É mais difícil obter efeitos estruturais desejáveis estavam entre os elementos considerados quan-
fora da região central. O desenvolvimento urba- do da avaliação inicial pelo Banco Mundial da Li-
no agrupado e polinucleado, associado aos lo- nha 4 do metrô em São Paulo.
cais das estações, por vezes, ocorre de maneira
espontânea, ainda que normalmente demande Entretanto, o principal entrave a ser destacado con-
um certo pré-planejamento da parte dos gover- tra os benefícios ambientais do MRT relaciona-se
nos (a exemplo dos casos em Cingapura e em aos seus efeitos menos diretos e de longo prazo.
Hong Kong), ou estreitas ligações entre a posse Embora os investimentos em metrô permitam nos
do sistema MRT por particulares e os empreen- centros comerciais históricos um nível de ativida-
dimentos contíguos (como é comum no Japão). de maior do que o usual, o nível absoluto de tráfe-
Em ambos os casos, existe a demanda por terre- go no centro urbano pode sofrer baixa alteração
nos a ser agrupados em glebas relativamente em comparação com casos “sem metrô”.10 A ques-

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tão crítica então é saber até que ponto o metrô adaptações das ferrovias de subúrbio, como na
previne o crescimento do tráfego prejudicial ao Linha Sul, em Recife, conseguem oferecer alto
ambiente. A maioria das avaliações falha ao anali- potencial de capacidade a um custo razoável,
sar mais profundamente essa contradição, apesar ainda que muitas delas não tenham uma locali-
de inferir que o efeito geral é benéfico. zação adequada para explorar esse potencial.

E. ESCOLHA DA Corredores de ônibus são a forma mais barata

TECNOLOGIA DE MRT de MRT e a mais extensivamente utilizada (e


atualmente em expansão) no Brasil, na Colôm-
A escolha da tecnologia há muito tem sido o ele- bia e no Equador.11 Oferecem uma capacidade
mento mais controverso nas discussões sobre o significativa como meios de transporte princi-
transporte rápido de massa. Custos e desempe- pais em corredores importantes, a exemplo do
nho variam de localidade para localidade, de acor- que ocorre em São Paulo. Podem ser operados,
do com a distância entre as paradas, projeto do como em Curitiba, como uma rede de alta qua-
veículo e do sistema etc. A tabela 8.2 oferece lidade; com tração elétrica se necessário, como
dados de sistemas recém-concluídos ou ainda no sistema São Mateus/Jabaquara, em São Pau-
em construção. Na escala do município, siste- lo;12 ou mesmo adaptados a sistemas viários
mas de corredores de ônibus na superfície, fei- existentes, como em Quito.13 Ainda assim, os
tos pela adaptação do viário existente (incluindo corredores de ônibus são raros nos países em
veículos), custam entre $1 milhão e $8 milhões desenvolvimento fora da América Latina. Isso
por quilômetro de linha, podendo essas despe- acontece em parte pela sua associação a uma
sas chegar a $15 milhões nos locais em que há tecnologia relativamente primitiva e a uma ima-
uma maior sofisticação nos veículos (como em gem de “faixa mais baixa” do mercado, que não
Quito) ou na infra-estrutura (como em Bogotá). deve ser adotada quando se pode pagar por um
Os custos do VLT – Veículo Leve sobre Trilhos – metrô. Sua capacidade é vista como limitada
giram em torno de $10 milhões a $30 milhões, devido às pequenas dimensões dos veículos e
embora onde se usa tecnologia mais sofisticada às suas interações com o trânsito nos cruza-
em sistemas totalmente segregados, como no mentos.14 Sistemas de tecnologia avançada
Putra, em Kuala Lumpur, os investimentos po- para orientação de corredores de ônibus vêm
dem se aproximar daqueles em sistemas con- sendo recomendados como um meio de
vencionais sobre trilhos. Metrôs convencionais otimizar a utilização do espaço em locais de
completos custam entre $30 milhões e $100 mi- capacidade viária reduzida, a um custo de adap-
lhões, sendo os sistemas mais caros aqueles tação relativamente baixo.15
totalmente automatizados e subterrâneos. A ca-
pacidade dos sistemas varia de corredores de Muitos desses problemas evidentes, porém, po-
ônibus que transportam até 20.000 passageiros dem ser solucionados. Ônibus grandes, bem
por faixa/hora no sentido de pico (pphpd) a uma projetados (veículos de 23 metros de compri-
velocidade média de 17 a 20 km/h, até os me- mento, biarticulados e com cinco portas, como
trôs, que conseguem levar até 80.000 pphpd a aqueles utilizados em Curitiba), pagamento da
uma velocidade média de 40 a 50 km/h (nas pa- passagem fora do coletivo, faixas de ultrapas-
radas onde existem plataformas extensas). As sagem em pontos de ônibus e até operação em

Transporte rápido de massa 143

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comboio conseguem elevar a capacidade efetiva lar, por vezes servindo de alimentadores a sis-
para 20.000 pphpd. O corredor original de ôni- temas pesados sobre trilhos. Seu papel é me-
bus da Avenida Caracas, em Bogotá, transpor- nos claro nos países em desenvolvimento, onde
tava 36.000 pphpd em quatro faixas de rolamento, passageiros regulares de baixa renda deman-
apesar da baixa velocidade. dam capacidade e velocidade adequadas do
transporte público. Operar na superfície sem
Projetos bem concebidos e especificações de prioridade sobre outros modais ou sem prote-
veículos de última geração limpos e eficientes, ção contra a obstrução por outro tipo de veícu-
a exemplo de Curitiba, conseguem mudar ao lo oferece pequena ou nenhuma vantagem em
mesmo tempo a imagem e a realidade ambiental. comparação aos corredores de ônibus.17 Ape-
Trólebus elétricos, como os usados em Quito, sar do baixo custo e de valer a pena reabilitar os
podem, além disso, reduzir a poluição do ar e a bondes nas ruas (por exemplo, a reabilitação
sonora, apesar de quase dobrarem o investimen- desse tipo de transporte em Budapeste), esta
to total no sistema. Em cidades onde as ruas e geralmente é uma alternativa cara em função do
avenidas são largas (a exemplo de muitas repú- volume e da velocidade atingida. Suas princi-
blicas da ex-URSS) e a indústria de ônibus ex- pais vantagens estão no menor impacto na po-
tremamente concentrada, é possível oferecer luição do ar, na indicação de um compromisso
uma alternativa barata e flexível de transporte mais perene com o transporte público e no fato
rápido de massa, aceitável tanto para os pas- de possuírem uma imagem que propicia apoio
sageiros quanto para os transportadores tradi- para medidas complementares, no que os ôni-
cionais. Porém, essa opção requer um compro- bus encontram muito mais dificuldade.
misso político forte e um setor público que pro-
mova um planejamento eficaz, seja para suplan- Com a exceção dos sistemas de bondes con-
tar os obstáculos financeiros, seja para garantir vencionais da Europa Oriental e da ex-União
tratamento prioritário na gestão do tráfego e no Soviética, os VLTs existem, ou foram planeja-
projeto da infra-estrutura, ou na contratação e dos, em cidades relativamente ricas, a exemplo
na supervisão da prestação de serviços. Curitiba de Hong Kong, Cingapura, Tunis e Kuala
e Bogotá são exemplos que provam que isso Lumpur, ou para empreendimentos voltados à
pode ser feito, mas essa ação demanda um pla- alta renda, como o Tren de la Costa, em Buenos
nejamento eficaz, uma forte liderança política Aires. Alguns sistemas mais recentes de veícu-
local e um grau de estabilidade e ausência de los leves sobre pneus, caso do Fura Fila, trólebus
16
clientelismo político dificilmente encontrados. com guias laterais, em São Paulo, possuem
custos de infra-estrutura mais baixos do que um
Veículo Leve sobre Trilhos (VLT) é uma classifi- VLT igualmente segregado. Hoje em dia, os VLTs
cação que abrange desde os bondes nas ruas são geralmente utilizados em sistemas de bai-
da Europa Oriental e do Egito aos sofisticados xa capacidade, de retorno duvidoso, nas cida-
sistemas elevados e completamente segrega- des mais pobres e em estágios iniciais de de-
dos de Cingapura. Expande-se rapidamente nas senvolvimento. Contudo, desde que vistos como
cidades de economias desenvolvidas com cor- sistemas mistos, em parte de superfície e em
redores de baixos volumes, como uma alterna- parte elevados ou subterrâneos, e entendidos
tiva segura e de alta qualidade ao carro particu- como um passo intermediário rumo a um metrô

144 Cidades em movimento: estratégia de transporte urbano do Banco Mundial

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Pag139a158
Tabela 8.1. Desempenho e custo de alguns sistemas típicos de MRT (Transporte Rápido de Massa)
Bogotá Porto Alegre
Caracas Kuala Lumpur Quito (Corredor
Exemplo Bangcoc (BTS) México (LInha B) Túnis (SMLT) Recife (Linha Sul) (TransMilenio, (Corredor de
(Linha 4) (Putra) de ônibus)
Fase 1) ônibus)
Metrô sobre Metrô sobre Metrô sobre Conversão de trens Corredor de Corredor de
Categoria VLT VLT Corredor de ônibus
trilhos trilhos trilhos de subúrbio ônibus ônibus

145
Trens
Trens elétricos Elétricos, pneus Elétricos sem Trens elétricos Trens elétricos Ônibus articulados a
Tecnologia elétricos Trólebus híbridos Ônibus a diesell
de aço de borracha condutor de aço de aço diesel
de aço
Extensão (km) 12,3 23,1 23,7 29 29,7 14,3 11,2 (+ ext. 5,0) 41 25
20%elevada,55%de De superfície, De superfície, De superfície,
95% de superfície,
Segregação vertical 100% túnel 100% elevada superfície,25%túnel 100% elevada De superfície prioridade parcial segregada na sem prioridade
5% elevada
nos semáforos maior parte nos semáforos

Distância entre paradas (km) 1,5 1,0 1,1 1,3 0,9 1,2 0,4 0,7 0,4

Custo de capital (em milhões


1.110 1.700 970 1.450 435 166 110,3 213 (apenas infra) 25
de dólares) dos quais:
Infra-estrutura/ Aut.
transporte/Equipamentos 833 670 560 n/d 268 149 20,0 322 25
(em milhões de dólares)
Não incluídos Não incluídos
Veículos (em milhões
277 1.030 410 n/d 167 18 80 (113 veíc.) (operação (operação
de dólares)
particular) particular)
Custo de capital/km de rota
90,25 73,59 40,92 50,0 13,3 11,6 10,3 5,2 1,0
(em milhões de dólares)
Inicial (último) veículo ou 40 (plano para
20 (30) 20 (30) 13 (26) 30 n/d 8 160 n/d
trens/ hora/ sentido operação em comboio)
Máxima capacidade inicial
21.600 25.000 19.500 10.000 12.000 9.600 9.000 20.000
de passageiros
Máxima capacidade de
32.400 50.000 39.300 30.000 12.000 36.000 15.000 35.000 20.000
transporte de passageiros
Velocidade operacional + de 20 (parada)
50 45 45 50 13/20 39 20 20
média (km/h) + de 30 (expresso)

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Relação custo
n/d 100 20 >100 11% em 1998 n/d 100 100 100
operacional/receita
Infra-estrutura Infra-estrutura
Pública (BOT em
Propriedade Pública Privada (BOT) Pública Privada (BOT) Pública Pública pública, veículos pública, veículos
consideração)
particulares particulares

Transporte rápido de massa


2000 (preços Maior parte na
Ano de término 2004 1999 2000 1998 1998 2002 1995 (ext. 2000)
de 1998) década de 1990

145
Notas: BOT = Built-Operate-Transfer (Construção-Operação-Transferência do sistema); n/d = Dados não disponíveis.
Fontes: Janes Urban Transport System; BB&J Consult 2000; J. Rebelo e G. Menckhoff.
completo nas cidades maiores e de maior cresci- para qualquer área populosa. 20 Diversas ci-
mento, é possível que tenham algo mais a ofere- dades asiáticas (Mumbai, Delhi, Manila e
cer além da preservação da faixa de domínio para Bangcoc) e africanas (Abidjan, Maputo, Cidade
a futura implantação do metrô. do Cabo) são potenciais candidatas à conver-
são de linhas de trens suburbanos em sistemas
As linhas de trens suburbanos são com fre- modernos operados com DMUs ou EMUs (lo-
qüência bem localizadas para percursos radi- comotivas a diesel ou elétricas).
ais. Apesar de representarem menos de 10%
do total de viagens, mesmo em cidades bem Freqüentemente, os impedimentos mais comple-
servidas, a exemplo de Bombaim, Rio de Janei- xos são os institucionais. Quando operados por
ro, Moscou, Buenos Aires e Joanesburgo, po- companhias ferroviárias nacionais, os sistemas
dem ter grande importância ao oferecerem con- suburbanos tendem a receber pouca prioridade e
dições para as longas viagens a trabalho. As a ser mal coordenados com outros serviços de
linhas existentes, mas pouco aproveitadas, po- transporte público urbano (como em Colombo,
dem ser convertidas num eficiente serviço local Moscou e Mumbai). Em alguns casos, a fragilida-
para passageiros, quer seja na forma de trens de da autoridade ferroviária nacional deixa a ca-
convencionais, compartilhando as instalações pacidade do sistema seriamente subaproveitada
com outros veículos sobre trilhos, quer seja na (a exemplo de Manila).
substituição da mesma faixa de domínio para
um sistema de veículo leve sobre trilhos.18 Eles A experiência recente demonstrou o que pode ser
podem, entretanto, apresentar desvantagens feito quando se solucionam esses problemas. Um
significativas. Às vezes, porque foram desen- programa de concessões para o setor privado em
volvidos antes do aperfeiçoamento da moto- Buenos Aires revitalizou o sistema, dobrando o
rização, possuem passagens em nível que re- trânsito de passageiros em cinco anos, ao mes-
duzem sua velocidade e capacidade, além de mo tempo em que reduziu a carga orçamentária
apresentar sérios riscos à segurança. Onde o do sistema em cerca de $1 bilhão ao ano. No Bra-
centro de atividade urbana foi alterado, as esta- sil, a responsabilidade dos trens suburbanos da
ções centrais podem não estar bem localizadas CBTU, empresa altamente centralizadora, passou
e, em alguns casos, a faixa de domínio subapro- para o controle local (estadual) em conjunto com
veitada se torna repleta de ocupações habi- um programa de reabilitação financiado pelo go-
tacionais, o que dificulta o processo de revi- verno, e melhorou o serviço na maioria das cida-
talização. Em alguns casos, dividir os trilhos des mais importantes, 21 além de reduzir enorme-
com serviços de carga ou de longa distância mente a carga tributária através de um programa
para passageiros, além das passagens de nível de concessões22 (Quadro 8.1). Os custos de in-
19
constantes, também reduz sua capacidade. vestimento nas faixas de domínio existentes po-
Apesar desses problemas, existem inúmeros dem ser bastante razoáveis, e existe uma oportu-
sistemas que podem ser convertidos em me- nidade considerável para esses empreendimen-
trôs de superfície, a uma fração do custo de tos. Deve-se dar extrema atenção à superação dos
sistemas subterrâneos ou elevados, mesmo que obstáculos institucionais para o desenvolvimen-
seja necessário acrescentar alguma ligação sub- to de trens suburbanos, como parte da rede me-
terrânea ou elevada para o centro comercial ou tropolitana de transporte rápido de massa.

146 Cidades em movimento: estratégia de transporte urbano do Banco Mundial

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Quadro 8.1. Influenciando a coordenação do transporte urbano no Brasil

A responsabilidade pelo transporte urbano nas conurbações brasileiras sempre foi historicamente

fragmentada. O governo federal era proprietário e operava estradas de ferro suburbanas, os estados

são os responsáveis pelos ônibus intermunicipais na área conurbada, e os municípios respondem

pelos serviços de transporte coletivo na área da cidade. Os metrôs se encontravam sob a tutela dos

governos estaduais ou municipais. A política carecia de coordenação, especialmente quando as

várias esferas governamentais estavam sob diferentes controles políticos.

No início da década de 1990, como parte de uma política de descentralização, o governo federal

decidiu reabilitar os vários sistemas urbanos sobre trilhos e transferi-los para os estados da Federação.

O Banco Mundial financiou parte dessa reabilitação em diversas cidades (Recife, Belo Horizonte, Rio

de Janeiro, São Paulo, Salvador e Fortaleza). Como parte do processo, aproveitou-se a oportunidade

para abordar as questões mais relevantes de coordenação do transporte urbano. Além de custear a

infra-estrutura e a reabilitação do material rodante, cada projeto continha, entre seus elementos:

• estabelecimento de um órgão de coordenação do transporte regional;

• término de uma estratégia integrada de transporte urbano, uso do solo e qualidade do ar e um plano

regional de transporte público;

• introdução de mecanismos de financiamento para estabelecer a base do transporte público com

financiamento sustentável; e

• aumento da participação da iniciativa privada nas operações e nos investimentos no setor.

As reformas têm limitações. Os organismos de coordenação, em geral, não têm força de execução,

pois os prefeitos e governadores não estão dispostos a delegar seus poderes regulatórios. Mesmo

os planos de transporte bem feitos não garantem uma implantação compatível. As provisões

financeiras podem simplesmente ser a inclusão de uma mera dotação orçamentária, em vez de

uma fonte segura de divisas de longo prazo. E a participação privada não exclui a necessidade de

recursos públicos.

As conquistas, entretanto, têm sido animadoras. No Rio, o setor privado opera as bem-sucedidas

concessões de trens suburbanos e metrô. Em São Paulo, os sistemas de trens suburbanos e de

metrô estão se integrando, e seu desenvolvimento, sendo coordenado. Já em Fortaleza, o governo

estadual e a prefeitura trabalham juntos na reestruturação das redes e na introdução de sistemas

de tarifas integradas.

Fonte: J. Rebelo, baseado em documentos internos do Banco Mundial.

Transporte rápido de massa 147

Pag139a158 147 23.06.04, 18:46


Metrôs são, em geral, a forma mais cara de empreiteiras. O governo era visto como um clien-
transporte rápido de massa por quilômetro de te com credibilidade pelas empresas constru-
linha, mas detêm a maior capacidade e o melhor toras contratadas, cujos preços embutiam um
desempenho. Com composições de 10 vagões componente de risco menor do que o espera-
e intervalos de dois minutos, a primeira linha do. Outros motivos para os menores custos em
em Hong Kong transportava 80.000 passagei- Madri foram atribuídos à tecnologia adotada.
ros por hora no sentido de pico (pphpd). No Os custos das obras civis foram mantidos num
metrô de Moscou, vêm sendo regularmente patamar baixo, pelo uso do método de equilí-
mantidos intervalos abaixo de 90 segundos. A brio de pressão sobre a terra (EPBM) para a aber-
linha leste de São Paulo transporta mais de tura de túneis, pelo extenso monitoramento
60.000 pphpd. Contudo, muitos metrôs foram geotécnico e pelo projeto padronizado das es-
projetados para capacidades da ordem de tações. As diferenças nos custos de equipa-
30.000 a 40.000 pphpd e poucos efetivamente mento foram atribuídas à opção por tecnologia
atingem um patamar acima desse. convencional, a exemplo da roda de aço, trans-
missão aérea de energia e uma cuidadosa aqui-
Os custos podem variar enormemente. Eles gi- sição escalonada de equipamentos de comuni-
ram entre $8 milhões/km, onde existe uma fai- cação e sinalização, especificando-se
xa de domínio disponível para adequação na tecnologia ligeiramente inferior que aquela es-
superfície, e mais de $150 milhões/km, para uma colhida para algumas localidades da América
linha subterrânea em uma área problemática. Latina. Em Madri, houve também o benefício da