Ebook Atos Administrativos

ATOS ADMINISTRATIVOS
Renato Borelli
Sumário
Conceitos e Espécies de Atos Administrativos..............................................................3
Existência, Validade e Eficácia dos Atos Administrativos.............................................5
Classificações dos Atos Administrativos no Direito Brasileiro.....................................7
Elementos dos Atos Administrativos – Competência....................................................9
Elementos dos Atos Administrativos – Finalidade.......................................................12
Elementos dos Atos Administrativos – Forma..............................................................14
Elementos dos Atos Administrativos – Motivo.............................................................16
Elementos dos Atos Administrativos – Objeto..............................................................18
Atributos dos Atos Administrativos – Presunção de Legitimidade ou Veracidade...20
Atributos dos Atos Administrativos – Imperatividade..................................................22
Atributos dos Atos Administrativos – Autoexecutoriedade.........................................24
Atributos dos Atos Administrativos – Tipicidade.........................................................27
Convalidação e Conversão dos Atos Administrativos.................................................29
Anulação dos Atos Administrativos...............................................................................31
Anulação dos Atos Administrativos – Parte II...............................................................34
O Que se Entende por Mérito Administrativo?..............................................................36
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Renato Borelli
Renato Borelli
Juiz Federal do TRF1. Foi Juiz Federal do TRF5. Exerceu a advocacia privada e pública. Foi servidor público
e assessorou Desembargador Federal (TRF1) e Ministro (STJ). Atuou no CARF/Ministério da Fazenda como
Conselheiro (antigo Conselho de Contribuintes). É formado em Direito e Economia, com especialização em
Direito Público, Direito Tributário e Sociologia Jurídica.
CONCEITOS E ESPÉCIES DE ATOS ADMINISTRATIVOS
Caros alunos, tudo bem? Se você se interessa pelo estudo do Direito Administrativo,
tão presente no nosso cotidiano, veio ao lugar certo, pois ao longo das próximas sema-
nas, neste e em outros artigos, analisaremos um dos grandes temas dessa disciplina, pre-
sente em quase todas as provas de concursos públicos e exames afins, qual seja, o dos
atos administrativos.
Nesse cenário, além dos seus conceitos e espécies, objeto do nosso artigo de hoje,
abordaremos diversos outros aspectos relevantes sobre o assunto, tais como aqueles rela-
cionados à existência, à validade e à eficácia dos atos administrativos, às classificações dou-
trinárias existentes, aos elementos e aos atributos de tais atos, dentre outros tantos pontos,
de igual importância.
E aí, estão preparados? Pois então vamos em frente!
Muito bem, de início, cumpre registrar que é pacífico o entendimento no sentido de que
não há, seja no texto da CRFB/1988, seja em normas infraconstitucionais, uma definição
expressa do que pode ser compreendido como ato administrativo para o Direito. Trata-se,
nesse sentido, de um conceito obtido a partir de todo o conjunto principiológico que rege o
Estado Democrático de Direito brasileiro no âmbito da Administração Pública.
Nada obstante – e para a nossa sorte –, os grandes autores do Direito Administrativo já
nos honraram, em suas diferentes obras, com suas ideias daquilo que entendem como atos
administrativos, amplamente aceitas no meio jurídico (e com grande recorrência nas provas!).
Para Hely Lopes Meirelles 1, por exemplo, o ato administrativo pode ser entendido como
“toda manifestação unilateral de vontade da Administração Pública que, agindo nessa qua-
lidade, tenha por fim imediato adquirir, resguardar, transferir, modificar, extinguir e declarar
direitos, ou impor obrigações aos administrados ou a si próprio”.
Já a professora Maria Sylvia Zanella Di Pietro 2 nos ensina que o ato administrativo é
uma “declaração do Estado ou de quem o represente, que produz efeitos jurídicos imedia-
tos, com observância da lei, sob regime jurídico de direito público e sujeita a controle pelo
Poder Judiciário”.
1
Direito administrativo brasileiro, p. 145.
2
Direito administrativo, p. 196.
Renato Borelli
Sob outro aspecto, José dos Santos Carvalho Filho 3 diz que é “a exteriorização da von-
tade dos agentes da Administração Pública ou de seus delegatários, nessa condição, que,
sob regime de direito público, vise à produção de efeitos jurídicos, com o fim de atender ao
interesse público”.
Ainda, não podemos deixar de mencionar, também, as lições de Celso Antônio Bandeira
de Mello 4, para quem o ato administrativo é uma “declaração do Estado, ou de quem lhe
faça as vezes, no exercício de prerrogativas públicas, manifestada mediante providências
jurídicas complementares da lei a título de lhe dar cumprimento, e sujeitas a controle de legi-
timidade por órgãos jurisdicionais”.
Dito isso, podemos concluir que os atos administrativos são, em suma, atos jurídicos
típicos do Direito Administrativo e que se diferenciam das demais categorias de atos em
razão do peculiar regime jurídico ao qual estão submetidos e das finalidades para as quais
se destinam.
No que se refere às suas espécies, a sistematização mais aceita é aquela idealizada
pelo professor Hely Lopes, que divide os atos administrativos em 5 (cinco) categorias (ou
espécies), a saber: atos normativos; atos ordinatórios; atos negociais; atos enunciativos;
atos punitivos.
De maneira bastante resumida, podemos entender os atos normativos como aqueles
que contêm comandos gerais e abstratos, direcionados aos particulares, isto é, aos admi-
nistrados, e que têm por finalidade o cumprimento das leis. Os exemplos mais comuns são
os decretos e as deliberações das entidades administrativas. Os atos ordinatórios, ao con-
trário, são aqueles destinados aos próprios agentes públicos, como manifestação do poder
hierárquico da Administração, visando a orientar e a disciplinar a conduta destes e o funcio-
namento dos órgãos públicos de modo geral. Aqui, estão enquadradas as instruções norma-
tivas e as portarias.
Como atos negociais, entende-se toda manifestação de vontade oriunda da Administra-
ção Pública que represente aceite ou concordância em relação a algum interesse particular,
como no caso dos alvarás de funcionamento, das licenças e demais autorizações. Sob outro
aspecto, os atos enunciativos são aqueles responsáveis pelo atestado ou pela certificação
de determinado fato ou relação jurídica existente, sem haver, para tanto, manifestação de
vontade do Poder Público (exemplos: atestados, certidões e pareceres).
Por fim, mas não com menor importância, estão os atos punitivos (ou sancionatórios),
que se caracterizam, como a própria nomenclatura denuncia, pela imposição de sanções
legais, seja aos agentes públicos, seja aos particulares, em decorrência de condutas irregu-
lares. Consubstanciam-se nas multas, nas sanções disciplinares e nas interdições de esta-
belecimento, por exemplo.
É isso, meus alunos! O assunto é extenso, porém interessante e, como dito, muito impor-
tante! Nos nossos próximos encontros, daremos sequência ao estudo dos atos administrati-
vos, de modo a abordar diversos outros aspectos que permeiam a temática! Obrigado pela
confiança e até breve!
3
Manual de direito administrativo, p. 95.
4
Curso de direito administrativo, p. 16.
Renato Borelli
EXISTÊNCIA, VALIDADE E EFICÁCIA DOS ATOS ADMINISTRATIVOS
Caros alunos, bom dia! Tudo bem? Avançando no nosso estudo dos atos administrati-
vos, o foco da nossa análise de hoje estará voltado aos seus pressupostos de existência,
de validade e de eficácia.
Pois bem, de início, cumpre registrar que, em se tratando de uma das espécies de atos
jurídicos, os atos administrativos também podem ser estudados, ainda que com as suas
particularidades, a partir da divisão ternária proposta pela teoria tripartite (ou pontesiana)
difundida por Pontes de Miranda.
Nesse sentido, em linhas gerais, dizemos que os atos administrativos estão logicamente
submetidos aos planos da existência (relacionado ao seu ciclo de formação), da validade
(que se refere à conformidade com os requisitos impostos pelo ordenamento jurídico para
sua prática) e da eficácia (que diz respeito à aptidão do ato à produção dos efeitos jurídicos
pretendidos).
Vale dizer que, via de regra, tais planos não possuem relação de precedência ou de
interdependência. Ou seja, a análise quanto a um desses aspectos não interfere na dos
demais. A exceção fica por conta, apenas, dos atos administrativos tidos por inexistentes,
nos quais, necessariamente, sequer se cogita acerca da sua validade ou da sua aptidão para
produzir efeitos jurídicos. A conclusão a que se chega é que, no nosso ordenamento, podem
existir, por exemplo, atos existentes, inválidos, porém eficazes, ou atos existentes, válidos
e ineficazes.
Passando à análise individualizada de cada um desses planos, temos que, quanto ao da
existência, tal aspecto se refere, como dito, ao ciclo de formação do ato administrativo, isto
é, aos pressupostos necessários à caracterização de um ato jurídico como próprio da Admi-
nistração Pública. Nesse cenário, impende salientar a diferença que se observa entre a exis-
tência fática e a existência jurídica de um determinado ato jurídico, na medida em que, ainda
que este não reúna os requisitos legais necessários à sua inclusão em um ramo do Direito
(como o do Direito Administrativo), isso não quer dizer que ele não possa ser enquadrado em
regramento normativo diverso, como no do Direito Civil, por exemplo.
Na seara do Direito Administrativo, objeto do nosso estudo, Celso Antônio Bandeira de
Mello nos ensina que existem dois elementos e dois pressupostos para que se possa aferir
a existência de um ato administrativo.
Os elementos de existência são o conteúdo do ato administrativo, entendido como a
necessidade de constatação de uma determinada conduta como decorrente de um ato prati-
cado, e a forma, compreendida como o meio de exteriorização de tal conteúdo, por intermé-
dio de um agente público competente para tanto. Assim, são exemplos de atos inexistentes,
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por ausência de conteúdo ou de forma, formulários sem preenchimento, atos decisórios que
proíbam e autorizem condutas ao mesmo tempo, atos normativos que proíbam o inevitável
ou que exijam o impossível, dentre outros.
Os pressupostos, por seu turno, são o objeto, ou seja, o bem, a pessoa ou a situação
ao qual o ato administrativo se refere ou se destina, e a sua referibilidade à função admi-
nistrativa, de modo que os atos administrativos devem, necessariamente, ser praticados “no
exercício da função administrativa”, por servidores legalmente investidos em cargos, empre-
gos ou funções públicas, sob pena de não imputação de sua prática à Administração. É o que
ocorre, por exemplo, com atos praticados pelos chamados “usurpadores de funções”.
Vencida a análise quanto à existência do ato administrativo, temos que, no tocante ao
plano da validade, o foco se volta à verificação da conformidade de seus requisitos, pres-
supostos ou elementos com os preceitos fixados no ordenamento jurídico para a sua pro-
dução ou elaboração. Nesse contexto, a existência do ato atua como verdadeiro pressu-
posto de sua validade, pois esta só pode ser analisada após o encerramento de seu ciclo de
formação respectivo.
Para Hely Lopes Meirelles, cuja visão, tida por tradicional, é a que prevalece no nosso
ordenamento, são 5 (cinco) os requisitos a serem verificados no plano da validade dos atos
administrativos, a saber: competência, finalidade, forma, motivo e objeto. Ressalta-se, por
oportuno, que cada um desses requisitos será objeto de artigos futuros por parte deste pro-
fessor que vos fala.
O professor Celso Antônio Bandeira de Mello, todavia, traz uma abordagem diversa
acerca do assunto, uma visão moderna (e minoritária, ao menos por ora) que aponta 6 (seis)
pressupostos imprescindíveis no plano da validade dos atos administrativos, quais sejam,
sujeito, motivo, requisitos procedimentais, finalidade, causa e formalização.
Por fim, quanto ao plano da eficácia, podemos entendê-la, como já mencionado, como a
aptidão que o ato administrativo deve possuir para gerar os efeitos legais e jurídicos preten-
didos, seja para declarar, criar, modificar, preservar ou extinguir direitos e obrigações.
Antes de finalizarmos, vale dizer que são circunstâncias que interferem na eficácia dos
atos administrativos a existência de vícios, de condições suspensivas ou resolutivas (futuras
e incertas), a aposição de termos iniciais ou finais (futuros e certos), além dos seus efeitos
típicos (próprios do ato), dos efeitos atípicos prodrômicos (isto é, dos efeitos preliminares ou
iniciais, mas distintos da eficácia principal do ato) e, por fim, dos efeitos atípicos reflexos (ou
seja, os que atinjam terceiros estranhos à relação jurídica principal).
E, com isso, encerramos mais um tópico acerca do assunto atos administrativos. Espero
poder sempre contribuir com o estudo e o crescimento de todos vocês, meus alunos! Até o
nosso próximo encontro!
Renato Borelli
CLASSIFICAÇÕES DOS ATOS ADMINISTRATIVOS NO DIREITO

BRASILEIRO
Queridos alunos, como estão? Hoje, na terceira parte do nosso estudo voltado aos atos
administrativos, analisaremos as classificações que a nossa doutrina desenvolveu ao longo
do tempo para a melhor compreensão e organização do assunto.
Pois bem, de início, podemos dizer que, em razão da grande variedade de atos adminis-
trativos praticados diariamente no País, nas esferas federal, estadual ou municipal, os estu-
diosos do Direito Administrativo deram origem a diversos critérios para a sua classificação, a
partir das semelhanças e das diferenças constatadas. Dentre as mais relevantes, destacam-
-se as divisões dos atos quanto ao grau de liberdade na sua edição, quanto à sua forma-
ção, quanto aos seus destinatários e, ainda, quanto à sua exequibilidade.
De acordo com o primeiro dos critérios de classificação mencionados, que se refere,
como dito, ao grau de liberdade dos agentes públicos quando da edição, da concretização
dos atos administrativos, estes podem ser de duas grandes espécies, a saber: atos vincula-
dos e atos discricionários.
Nesse contexto, os atos administrativos vinculados são aqueles nos quais não se veri-
fica margem de liberdade na atuação do servidor competente à sua prática, na medida em
que todos os aspectos de sua conduta já foram previstos pela lei. Não se submetem, por
esse motivo, ao juízo binomial da conveniência e da oportunidade. Sendo assim, não são
passíveis, também, de revogação pelo Administração, mas tão somente de anulação, seja
pela própria Administração ou pelo Poder Judiciário, caso presente alguma ilegalidade.
Contrario sensu, os atos administrativos discricionários são aqueles nos quais é dado
ao agente público, no uso de suas atribuições, a análise de todos os aspectos que envol-
vem a situação fática ou jurídica levada ao seu conhecimento. É o chamado “mérito admi-
nistrativo”, que se consubstancia nos critérios de conveniência e oportunidade, não presen-
tes, como dito, nos atos vinculados. A consequência prática disso é que, caso constatada a
superveniente ausência de interesse público na manutenção de um ato discricionário, este
será naturalmente revogável (sem prejuízo da possibilidade de anulação, repita-se, em caso
de ilegalidade).
Passando à análise dos atos administrativos a partir do seu critério de formação, é pos-
sível dividi-los em atos simples, atos compostos e atos complexos.
Em linhas gerais, são tidos como simples os atos resultantes de manifestações de von-
tade interna corporis, isto é, de um único agente ou órgão público (seja esse singular ou
mesmo colegiado).
Dito isso, impende salientar que a dificuldade que se apresenta no tocante à compreen-
são desse critério de classificação está na diferenciação entre os atos compostos e os atos
complexos (muito cobrada em provas, inclusive). Com efeito, são compostos os atos que
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resultam da manifestação de um único órgão (à semelhança dos atos simples), mas que
dependem, inexoravelmente, da verificação, do visto, da aprovação ou da homologação por
órgão ou agente diverso, como verdadeira condição de sua exequibilidade.
Por seu turno, são complexos os atos formados a partir da conjugação das vontades de
dois ou mais agentes ou órgãos públicos. Nesse cenário, a manifestação do segundo órgão
não é secundária e complementar, mas sim um elemento de existência do ato em questão,
isto é, necessário ao seu aperfeiçoamento. O exemplo mais comum que podemos mencionar
é o que se refere à aposentadoria dos servidores públicos, concedida pela entidade ou pelo
órgão ao qual este se vinculava e, na sequência, apreciada, para fins de registro, pelo Tribu-
nal de Contas competente (vide art. 71, inciso III, c/c o art. 75, ambos da CF/1988).
Entenderam a diferença? Pois então vamos em frente!
Quanto aos seus destinatários, os atos administrativos podem ser gerais (ou regula-
mentares), coletivos (ou plúrimos) ou individuais. Sem maiores dificuldades, serão gerais
os atos cujos destinatários sejam indeterminados (a sociedade, de modo geral), plúrimos,
quando voltados a um grupo definido, determinado ou, ao menos, determinável, e individu-
ais, quando direcionados a uma pessoa – natural ou jurídica – específica.
Sob outro aspecto, podemos entender os atos administrativos também a partir da sua
exequibilidade. Explico: quando o ato praticado já atende a todos os requisitos legais neces-
sários à sua execução, ele é chamado ato perfeito; quando ainda incompleto o seu ciclo de
formação, imperfeito. Quando a irradiação de seus efeitos depende de alguma condição
(evento futuro e incerto) ou de um termo inicial (evento futuro e certo), caso preenchidos
os seus demais requisitos, é denominado ato pendente. Por fim, quando o ato já houver
produzido todos os efeitos para os quais foi editado, ele é chamado de ato consumado
ou exaurido.
Antes de encerrarmos, gostaria de pontuar que, não obstante termos abordado algumas
das mais importantes classificações de atos administrativos para fins de estudo para provas
de concursos públicos e exames afins, não se pode deixar de observar que a matéria é bas-
tante extensa e não se resume ao que vimos aqui.
Nesse sentido, há autores que classificam os atos administrativos, também, quanto à sua
estrutura (em concretos e abstratos), quanto a seu alcance (em internos e externos), quanto
ao seu objeto (em de império, de gestão e de mero expediente), quanto aos seus efeitos
(em ampliativos, restritivos, alienativos, modificativos e abdicativos), quanto à situação jurí-
dica que criam (em atos-regra, atos subjetivos e atos-condição), quanto à retratabilidade
(em revogáveis, irrevogáveis, suspensíveis e precários) e, ainda, quanto à natureza da ati-
vidade administrativa (em atos de administração ativa, consultiva controladora, verificadora
e contenciosa).
Continue conosco para aprender a cada dia mais sobre o Direito Administrativo e os seus
assuntos de maior destaque. Forte abraço e até a próxima.
Renato Borelli
ELEMENTOS DOS ATOS ADMINISTRATIVOS – COMPETÊNCIA
Olá, meus alunos, tudo bem? Espero que sim! Depois de nos dedicarmos aos aspec-
tos introdutórios no que se refere ao tema dos atos administrativos, (tais como conceitos,
espécies, classificações doutrinárias e critérios de existência, de validade e de eficácia), hoje
iniciaremos uma nova etapa, na qual abordaremos todos os seus requisitos, pressupostos
ou elementos constitutivos.
De início, devemos registrar (como o fizemos em artigo antecedente) que, no tocante ao
estudo do plano da validade dos atos administrativos, o objeto diz respeito à verificação da
conformidade de seus requisitos, pressupostos ou elementos com os preceitos fixados no
ordenamento jurídico para a sua produção ou elaboração. Pode se afirmar, nesse cenário,
que o plano da existência do ato (antecedente) atua como verdadeiro pressuposto de sua
validade, pois esta só pode ser analisada após o encerramento de seu ciclo de formação.
Para o professor Hely Lopes Meirelles, cuja visão, tida por tradicional, é a que preva-
lece no nosso ordenamento, são 5 (cinco) os requisitos a serem verificados no plano da
validade dos atos administrativos, quais sejam, a competência, abordada na sequência, a
finalidade, a forma, o motivo e o objeto. Ressalta-se, por oportuno, que os demais requisi-
tos serão estudados por nós futuramente.
Não se pode deixar de mencionar, também, que o professor Celso Antônio Bandeira
de Mello, todavia, traz uma abordagem diversa acerca do assunto, uma visão moderna (e
minoritária, ao menos por ora) que aponta 6 (seis) pressupostos imprescindíveis no plano
da validade dos atos administrativos, a saber: sujeito, motivo, requisitos procedimentais, fina-
lidade, causa e formalização.
Passando à análise da competência propriamente dita, podemos entendê-la, em linhas
gerais, como o poder legal conferido ao agente para o desempenho de suas atribuições. Por
tal motivo, alguns doutrinadores, tais como Maria Sylvia Zanella Di Pietro, Marçal Justen
Filho e Celso Antônio Bandeira de Mello, preferem o uso do termo sujeito em seu lugar.
Novamente, conforme as lições de Hely Lopes Meirelles, devemos registrar que as com-
petências administrativas resultam da letra da lei e são por ela delimitadas. Nesse contexto,
não se trata apenas de um poder, mas também de um dever, na medida em que o agente
competente é obrigado a atuar na forma e nos limites que a lei de regência assim determi-
nar. Com efeito, quem titulariza uma competência tem o poder-dever de desempenhá-la, não
havendo espaço para a sua renúncia, visto que indisponível o interesse público. A conclusão
a que se chega é a de que a competência é um elemento vinculado ao ato administrativo.
O professor Celso Antônio Bandeira de Mello faz uma análise sobre algumas das carac-
terísticas das competências, no sentido de que: o seu exercício é obrigatório para os
órgãos e agentes públicos; são irrenunciáveis, admitindo, porém, delegação (temporária
e revogável); são intransferíveis (ou inderrogáveis), ou seja, não podem ser objeto de
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transação que vise a repassá-las a terceiros; são imodificáveis (ou improrrogáveis) pela
vontade do próprio titular, visto que seus limites estão previstos na lei; e, por fim, são impres-
critíveis, tendo em vista que o seu não exercício não acarreta a sua perda.
Dito isso, devemos nos aprofundar, agora, em um ponto relacionado à irrenunciabilidade
da competência, característica essa que admite, porém, além do fenômeno da delegação,
como dito, também a avocação.
A Lei 9.784/1999, que disciplina o processo administrativo no Brasil, apresenta-se como
um bom parâmetro no que diz respeito ao assunto da delegação e da avocação. Isso porque
se trata de uma norma que incorporou boa parte do pensamento doutrinário que se dedica à
temática. Sendo assim, mostra-se relevante o seu estudo sob diferentes aspectos.
Conforme previsão contida na referida Lei, a delegação de uma competência envolve a
transferência da execução ou da incumbência da prestação de um serviço, permanecendo a
titularidade, todavia, com o órgão ou agente delegante e podendo, a qualquer momento, ser
revogada (vide § 2º do art. 14). O artigo 11, nesse sentido, dispõe que a competência é irre-
nunciável e se exerce pelos órgãos administrativos para os quais tenha sido atribuída como
própria, salvo os casos de delegação e avocação legalmente admitidos.
Ademais, a delegação, desde que não haja impedimento legal, pode ocorrer tanto para
órgãos e agentes subordinados quanto para os que não possuam relação hierárquica inferior
em relação ao delegante. Quando houver relação de hierarquia, a delegação será efetivada
por meio de ato unilateral, ou seja, independentemente de consentimento ou de concordân-
cia da parte delegada; contudo, quando não houver, a delegação dependerá de concordân-
cia do órgão ou do agente que a receber, consubstanciando-se, assim, em ato bilateral.
Nesse diapasão, o artigo 12 da Lei em análise nos ensina que um “órgão administrativo
e seu titular poderão, se não houver impedimento legal, delegar parte da sua competência a
outros órgãos ou titulares, ainda que estes não lhe sejam hierarquicamente subordina-
dos, quando for conveniente, em razão de circunstâncias de índole técnica, social, econô-
mica, jurídica ou territorial”.
Assim, é possível afirmar que a regra é a possibilidade de delegação de competências,
sendo que essa não será possível somente quando houver algum impedimento em lei, como,
por exemplo, o artigo 13, que preceitua que não podem ser objeto de delegação a edição de
atos de caráter normativo, a decisão de recursos administrativos e as matérias às quais
a Lei tenha conferido a competência exclusiva a um determinado órgão ou agente público
dotado de autoridade.
Para finalizarmos esse ponto, impende asseverar que, segundo o artigo 14, ainda da Lei
do processo administrativo brasileiro, o ato de delegação e a sua revogação devem, além de
ser publicados em meio oficial, especificar as matérias e os poderes transferidos, os limites
da atuação do delegado, a duração e os objetivos da delegação, o recurso cabível e, ainda,
eventuais ressalvas de exercício da atribuição delegada.
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Por outro lado, quanto à avocação, cujo conteúdo não restou detalhado de forma por-
menorizada pela Lei, tal como vimos para a delegação, podemos entendê-la, segundo
Hely Lopes Meirelles, como o ato de “chamar para si funções originalmente atribuídas
a um subordinado”. Com efeito, a avocação é o contrário da delegação, ainda que com
algumas particularidades.
Nos termos do artigo 15 da Lei 9.784/1999, “a avocação temporária de competência atri-
buída a órgão hierarquicamente inferior” é permitida “em caráter excepcional e por motivos
relevantes devidamente justificados”.
Do texto legal acima extrai-se que a avocação constitui uma medida de exceção, aceita
somente de forma temporária e se houver por motivos relevantes, devidamente justificados.
Conforme ressalta o professor Meirelles, a avocação só deve ser adotada quando houver
motivos relevantes, eis que pode, além de representar o desprestígio do inferior, desorgani-
zar o normal funcionamento do serviço prestado. A doutrina enfatiza, também, que não pode
haver avocação nos casos em que a competência for exclusiva do órgão ou do agente subor-
dinado, visto que um ato administrativo (avocatório) não poderia se sobrepor à Lei.
E aí, meus alunos, gostaram do assunto? Espero que sim! Esse foi apenas o primeiro
artigo acerca dos requisitos dos atos administrativos. Fique conosco e aprenda tudo sobre o
Direito Administrativo brasileiro. Até logo!
Renato Borelli
ELEMENTOS DOS ATOS ADMINISTRATIVOS – FINALIDADE
Caros alunos, bom dia! Prosseguindo no nosso estudo sobre os requisitos dos atos admi-
nistrativos, a partir da classificação tradicional desenvolvida pelo professor Hely Lopes Mei-
relles, hoje o nosso foco será a finalidade.
Em linhas gerais, podemos compreender a finalidade como o interesse público a que
visam todos os atos administrativos ao serem praticados pelos órgãos ou agentes estatais.
Trata-se de elemento constitutivo de natureza vinculada, na medida em que não se admite
uma atuação que refuja dos objetivos delimitados pela lei ou pelo interesse público.
Nesse cenário, a finalidade pode ser dividida em geral (ou lato sensu) e específica (ou
stricto sensu). Por finalidade geral, entende-se o próprio interesse público, visto ser esse um
critério que pauta toda a atividade da Administração. Lado outro, por finalidade específica,
entende-se aquela que a lei ou o ato normativo de regência preceitua para o caso concreto
posto sob a análise do agente responsável pela prática do ato.
Do raciocínio acima é possível extrair a ideia de que, enquanto a finalidade geral é (ou
deve ser) observada de forma equânime em todo e qualquer ato administrativo, a específica
se difere para cada espécie de ato administrativo, conforme dispuser a norma respectiva.
Um bom exemplo a ser mencionado é o que se refere aos procedimentos para desa-
propriação de bens imóveis de particulares (art. 5º, inciso XXIV, da CF/1988), nos quais a
finalidade geral é, como dito, o interesse público em sentido amplo, e a finalidade específica
pressupõe a existência de algum dos elementos trazidos pelo texto Constitucional que auto-
rizam tal fenômeno, quais sejam, “necessidade ou utilidade pública” ou “interesse social”.
Desse modo, não atenderia a essa finalidade específica, por exemplo, um ato de desapro-
priação de um bem imóvel particular como forma de punição sumária pelo não pagamento
de determinado tributo, tal como o IPTU. Caso ocorresse, o ato administrativo seria inválido,
por ausência de autorização legal nesse sentido.
Assim, repita-se, todos os atos administrativos, sob pena de invalidação, devem atender,
de forma concomitante, tanto à finalidade geral quanto à especificamente prevista em lei.
Passando à análise de uma outra situação específica relacionada ao requisito da finali-
dade dos atos administrativos, temos o conceito do que viria a ser “desvio de finalidade”. Nos
termos da alínea “e” do parágrafo único do artigo 2º da Lei 4.717/1965 (Regula a Ação Popu-
lar), o desvio de finalidade “se verifica quando o agente pratica o ato visando a fim diverso
daquele previsto, explícita ou implicitamente, na regra de competência”. Nesse diapasão,
“regra de competência” deve ser compreendida como a lei responsável pela atribuição da
competência ao agente público que pratica o ato. Desse modo, praticado o ato com finali-
dade diversa daquela preceituada pela “regra de competência” incidente no caso concreto,
estaremos diante da ocorrência de um ato viciado, isto é, desviado de sua finalidade original.
Renato Borelli
Com efeito, o estudo acerca do desvio de finalidade do ato administrativo deve ser rea-
lizado conjuntamente ao da competência, na medida em que, em tal hipótese de vício, con-
quanto o agente seja competente para o desempenho da atribuição, ou seja, para a prática
do ato, o faz com finalidade estranha à da previsão legal. Consequentemente, tratando-se
de um ato eivado de um vício insanável, não estará, pois, sujeito à convalidação, por ser
absolutamente nulo.
Dito isso, semelhantemente à existência de duas espécies de finalidade (a geral e a
específica), também podemos verificar a possibilidade de dois tipos de desvio de finalidade: o
primeiro ocorrerá quando o agente almejar a finalidade que não se coadune com o interesse
público (realizando desapropriação com o objetivo exclusivo de favorecer ou de prejudicar
um particular, por exemplo); o segundo, quando praticar um ato que, conquanto condizente
com o interesse público, não esteja em conformidade com a finalidade legal específica para
o caso (como em uma remoção ex officio de um servidor como forma de sanção disciplinar,
por exemplo).
À derradeira, não se pode deixar de observar que o nosso ordenamento jurídico não veda
que os atos administrativos atendam a interesses privados, desde que também estejam pre-
sentes a finalidade (geral e específica) e o interesse público. Um bom exemplo disso são os
atos de natureza negocial que estudamos em artigo antecedente, tais como as autorizações,
as licenças e os alvarás de funcionamento.
É isso, meus alunos! Espero que tenham gostado! No nosso próximo encontro, aborda-
remos o próximo requisito, ou elemento constitutivo dos atos administrativos, qual seja, a
forma. Grande abraço e até logo!
Renato Borelli
ELEMENTOS DOS ATOS ADMINISTRATIVOS – FORMA
Bom dia, queridos alunos! Espero que estejam bem! Dando sequência ao nosso estudo
sobre os requisitos dos atos administrativos, de acordo com a classificação tradicional do
professor Hely Lopes Meirelles, hoje nos dedicaremos à forma.
Em linhas gerais, podemos compreender a forma como o elemento responsável pela
exteriorização do ato administrativo, isto é, como aquele responsável pela sua apresentação
ao mundo, seja no âmbito interno (ou introverso) da Administração, seja no âmbito externo
(ou extroverso). Trata-se, segundo a maior parte da doutrina, de um requisito vinculado e
que pode ser analisado sob dois sentidos, quais sejam, um amplo e outro estrito.
Lato sensu, a forma diz respeito a todo e qualquer requisito formal, previsto em lei ou ato
normativo, de observância obrigatória quando da prática do ato. Aqui, estão contidas todas
as formalidades que vão desde os procedimentos inaugurais, relacionados à iniciação do ato
administrativo, até aqueles relativos à sua publicização.
Em sentido estrito, por seu turno, a forma está relacionada à maneira como os atos se
exteriorizam propriamente, ou seja, se de modo verbal ou escrito, se por meio de um decreto,
uma portaria, uma licença, um alvará, dentre outras tantas espécies que estão presentes no
nosso estudo.
Assim, o requisito forma está relacionado tanto às formalidades, ao procedimento de ela-
boração dos atos administrativos, quanto ao modo com o qual este será concretizado, ou seja,
como será representada, naquela situação, a vontade emanada pela Administração Pública.
De acordo com a melhor doutrina do Direito Administrativo, todo ato administrativo, a prin-
cípio, deve ser praticado conforme uma forma específica de acordo com o que a lei de regên-
cia preceitua. É dizer, todos os atos administrativos são, em tese, formais, de modo que, ao
contrário do que ocorre na esfera privada, na qual a forma se apresenta como exceção, para
o Direito Administrativo, a solenidade é a regra.
Para além disso, podemos afirmar também que predomina o entendimento segundo o
qual a forma prevalente quando da prática dos atos administrativos é a escrita. Não obstante,
em certas e determinadas situações, o nosso ordenamento também autoriza a sua prática
de maneira gestual, verbal, isto é, por palavras ou, ainda, por meio de sinais, tais como os
semáforos e as placas de trânsito.
Um exemplo sempre mencionado pela doutrina, e por vezes cobrado em provas de con-
cursos públicos, é o do parágrafo único do artigo 60 da Lei 8.666/1993 (Licitações e Con-
tratos), segundo o qual “é nulo e de nenhum efeito o contrato verbal com a Administração,
salvo o de pequenas compras de pronto pagamento, assim entendidas aquelas de valor não
superior a 5% (cinco por cento) do limite estabelecido no art. 23, inciso II, alínea “a” desta Lei,
Renato Borelli
feitas em regime de adiantamento”. Aqui, portanto, podemos observar que, como dito, con-
quanto a regra aplicável ao Poder Público seja a da formalização de seus atos em meio físico,
escrito, haverá situações nas quais a forma verbal também será considerada como válida.
Antes de encerrarmos, cabe a nós ressaltar os aspectos que decorrem da não obser-
vância das solenidades legais, os chamados vícios de forma. Nesse diapasão, considerando
que, repita-se, a regra é que a forma dos atos administrativos seja prevista em lei, a desobe-
diência aos preceitos normativos implica, a rigor, um vício de legalidade. Entretanto, segundo
o professor José dos Santos Carvalho Filho, a mencionada regra deve, nesse ponto, consi-
derar o critério da razoabilidade antes de possível invalidação do ato viciado.
Isso porque, em determinados casos, o vício de forma pode ser interpretado tão somente
como uma mera irregularidade sanável. São as hipóteses nas quais o defeito do ato adminis-
trativo sequer ofende direitos do administrado, sendo possível a sua convalidação.
Outrossim, devemos destacar que são considerados insanáveis os vícios que vêm a
atingir o próprio objeto do ato administrativo, ou seja, o seu conteúdo, além daqueles que
ferem procedimentos específicos essenciais à prática do ato, como nos casos de demissões
de servidores públicos estáveis sem a presença de “processo administrativo em que lhe seja
assegurada ampla defesa” (vide art. 41, § 1º, inciso II, da CF/1988), por exemplo.
Por fim, conforme as lições dos professores Vicente Paulo e Marcelo Alexandrino, urge
salientar que a motivação – concebida como a declaração escrita dos motivos que levaram à
prática do ato – é parte que também integra a forma do ato administrativo de modo que a sua
ausência, quando exigida, não pode ter outra consequência senão a nulidade do ato.
É isso o que tínhamos para trazer ao conhecimento dos senhores, meus alunos! Espero
que estejam gostando dos nossos artigos, sempre pensados e elaborados para ajudá-los
não apenas nos estudos, mas também na compreensão do funcionamento de toda a Admi-
nistração Pública. Até logo!
Renato Borelli
ELEMENTOS DOS ATOS ADMINISTRATIVOS – MOTIVO
Queridos alunos, bom dia! Tudo bem? Hoje estudaremos o quinto dos seis requisitos dos
atos administrativos, segundo a classificação tradicional desenvolvida pelo professor Hely
Lopes Meirelles, qual seja, o motivo.
Em linhas gerais, podemos compreender o motivo, também denominado causa, como a
situação fática ou jurídica que impõe ou autoriza a prática de determinado ato administrativo.
Nesse cenário, é possível afirmar que enquanto o pressuposto jurídico se apresenta como
um conjunto de elementos normativos preestabelecidos (ou seja, aquilo que preceitua a lei
como necessário para que um determinado ato administrativo seja praticado), o pressuposto
fático diz respeito à concretização de uma situação tal que consubstancia, ao menos em
parte, esses pressupostos jurídicos, de modo que o primeiro pressuposto é, por essência,
abstrato, e o segundo, concreto.
Como ilustração do conceito acima, podemos mencionar os artigos 117, inciso V, e 129,
da Lei 8.112/1990, que dispõem, em síntese, que é punido com a sanção disciplinar de adver-
tência o servidor público que promove “manifestação de apreço ou desapreço no recinto da
repartição” (pressuposto jurídico). Dessa forma, caso um servidor, durante o expediente,
incorra em tal conduta (pressuposto fático), deverá ser aplicada a sanção disciplinar mencio-
nada em seu desfavor, o que se fará por meio de um ato administrativo cuja atribuição cabe
ao chefe da repartição respectiva.
Sob outro aspecto, cumpre registrarmos que o motivo, enquanto elemento do ato admi-
nistrativo, pode ser tanto vinculado quanto discricionário. Será vinculado quando estiver
expressamente previsto em lei; lado outro, será discricionário quando a sua verificação ficar
a critério do agente público competente para o caso.
Nas lições dos professores Vicente Paulo e Marcelo Alexandrino, quando a lei descreve
completa e objetivamente uma situação de fato e determina que, diante dela, o ato adminis-
trativo seja obrigatoriamente praticado, fala-se em motivo vinculado, na medida em que o
conteúdo do ato já está exatamente previsto na legislação de regência, como ocorre com as
multas de trânsito previstas do Código de Trânsito Brasileiro (CTB), por exemplo.
Por sua vez, quando, diante de determinada situação fática prevista em lei, não há deter-
minação, mas sim autorização para a prática do ato administrativo cabível, estamos diante
de um motivo discricionário, haja vista que, nesses casos, o agente público competente deve
proceder à prévia análise da conveniência e da oportunidade, de acordo com as suas atri-
buições, visando sempre ao interesse público. Como exemplo, podemos citar a licença “para
tratar de interesses particulares”, a qual pode ou não ser concedida a um servidor público, “a
critério da Administração”, nos termos do artigo 91 da Lei 8.112/1990.
Renato Borelli
Ademais, impende asseverar que, em determinadas hipóteses, a discricionariedade da

conduta do agente público não reside na conveniência e na oportunidade da prática do ato
administrativo, mas sim na valoração, na gradação da consequência legal prevista na legis-
lação. Explico: ainda tomando como base a Lei 8.112/1990, temos que, de acordo com o
caput do artigo 130, a sanção disciplinar de suspensão é aplicada “em caso de reincidência
das faltas punidas com advertência e de violação das demais proibições que não tipifiquem
infração sujeita a penalidade de demissão, não podendo exceder de 90 (noventa) dias”.
Nesses casos, ainda que seja inafastável à autoridade competente a imposição da sanção
em comento, haverá discricionariedade no que se refere ao período, ao quantum da sus-
pensão aplicada, a partir da sua interpretação acerca da gravidade da infração cometida,
dos prejuízos dela decorrentes, da reputação do agente, dentre outros critérios examináveis
caso a caso.
Antes de encerrarmos, oportuno destacar, também, a diferença existente entre os concei-
tos de motivo e motivação. O primeiro, como vimos até aqui, diz respeito aos pressupostos
fáticos e jurídicos necessários à elaboração de um ato administrativo. O segundo, por outro
lado, está ligado à externalização, ou seja, à exposição, por escrito, do motivo que levou o
agente público a tal elaboração.
É o que ocorre, por exemplo, quando um agente de trânsito, ao lavrar o auto de infração
e emitir a multa, fundamenta a penalidade em alguma das condutas descritas no CTB. Ao
proceder dessa forma, estará motivando o ato administrativo praticado.
Nesse diapasão, podemos concluir que a motivação é imprescindível em todo e qual-
quer ato vinculado e na grande maioria dos atos discricionários. Nada obstante, quando um
agente público opta por motivar um ato administrativo cuja lei não o tenha obrigado a isso,
é certo que esse estará se vinculando à motivação apresentada. E é aqui que surge a tão
conhecida (e cobrada) teoria dos motivos determinantes, a qual, dada a sua relevância,
será objeto de futura e específica abordagem em nossos encontros didáticos.
É isso, meus alunos. Espero que tenham gostado e que continuem a nos acompanhar
nas nossas análises acerca do Direito Administrativo. Obrigado e até a próxima!
Renato Borelli
ELEMENTOS DOS ATOS ADMINISTRATIVOS – OBJETO
Caros alunos, como estão? Finalizando a temática que envolve a tradicional classificação
desenvolvida pelo professor Hely Lopes Meirelles acerca dos requisitos dos atos administra-
tivos, hoje buscaremos a compreensão do que vem a ser o seu objeto.
Prima facie, o objeto é o conteúdo do ato administrativo. Trata-se, basicamente, do efeito
jurídico produzido pelo ato, seja de criação, declaração, modificação, transmissão, anulação,
revogação ou extinção de um direito ou de uma obrigação. Como exemplo, podemos citar
um procedimento para a concessão de uma licença, pelo Poder Público, para a realização de
determinada atividade, situação na qual o objeto será a própria licença.
Nesse cenário, podemos afirmar que, assim como o motivo (enquanto requisito dos atos
administrativos abordado em artigo antecedente), o objeto também pode ser tanto vinculado
quanto discricionário.
Diz-se vinculado o objeto de um ato quando a lei de regência preceitua, de forma exata,
o seu conteúdo. É o que ocorre, por exemplo, nas concessões em virtude das quais podem
os servidores públicos, sem qualquer prejuízo, ausentar-se do serviço por (exatos) 8 (oito)
dias consecutivos, em razão de casamento ou de falecimento do cônjuge, companheiro, pais,
madrasta ou padrasto, filhos, enteados, menor sob guarda ou tutela e irmãos (vide art. 97,
inciso III, alíneas “a” e “b”, da Lei 8.112/1990).
Lado outro, quando a lei deixa certa margem de atuação ao agente público competente
à prática do ato, estamos diante de um objeto discricionário, vide as licenças para o trato
de assuntos particulares, concedidas aos servidores estáveis pelo prazo de até três anos
consecutivos, sem remuneração (art. 91, caput, da Lei 8.112/1990). Em tais casos, cabe ao
agente, além de analisar a conveniência e a oportunidade da concessão da licença, decidir
acerca de sua duração, tendo em vista o interesse no serviço. Vale ressaltar que a legislação
prevê, inclusive, a possibilidade de interrupção da licença (vide o parágrafo único do mesmo
artigo), fato esse que somente corrobora o caráter discricionário do objeto do instituto legal
em comento.
Não se pode deixar de pontuar, também, que para que o objeto de um ato administrativo
seja considerado válido, é imperativo que seja dotado de licitude (isto é, de conformidade
com a lei), possibilidade fática e jurídica, certeza (quanto aos seus destinatários, ao tempo,
ao lugar, aos seus efeitos, dentre outros aspectos) e, ainda, moralidade, visto que é defeso
à Administração a adoção de condutas tidas por incorretas, injustas ou antiéticas.
Sob outro aspecto, no tocante à sua natureza, o objeto de um ato administrativo pode ser
natural ou acidental.
Renato Borelli
Nas lições da professora Maria Sylvia Zanella Di Pietro, o objeto natural traduz-se no
efeito jurídico produzido, próprio do ato administrativo praticado, sem que, para tanto, haja
expressa previsão normativa de sua ocorrência. É dizer, o objeto é natural pois o efeito pro-
duzido pelo ato decorre de sua natureza, isto é, da sua essência.
A contrario sensu, o objeto acidental, semelhantemente ao que observamos no âmbito
do Direito Civil, é o efeito jurídico originado a partir da existência de elementos acidentais
exigidos pela lei ou decididos pelo agente público competente, tais como o termo, a condi-
ção, o modo ou o encargo. São, em verdade, cláusulas acessórias do ato administrativo, res-
ponsáveis pela ampliação, pela diminuição ou pelo condicionamento de seus efeitos legais
e jurídicos.
Antes de encerrarmos, vale mencionar que tais cláusulas acessórias, ou seja, o objeto
acidental, só têm lugar na teoria dos atos administrativos se o conteúdo dessas for discricio-
nário; do contrário, como vimos, o agente público estará vinculado, limitado a todos os ele-
mentos legais previstos para a prática do ato. Outrossim, nem todos os atos discricionários
apresentam o objeto acidental, na medida em que a aposição de cláusulas acessórias deve
ser pautada por critérios que transpareçam o interesse público no caso concreto.
A conclusão a que chegamos é a de que todos os atos administrativos possuem um objeto
natural, mas apenas certos e determinados atos discricionários admitirão um objeto acidental.
E, com isso, encerramos o nosso estudo acerca dos requisitos, elementos ou pressupos-
tos dos atos administrativos. Continue nos acompanhando para ter acesso a outros assuntos
de grande relevância para o Direito Administrativo. Obrigado e até breve!
Renato Borelli
ATRIBUTOS DOS ATOS ADMINISTRATIVOS – PRESUNÇÃO DE

LEGITIMIDADE OU VERACIDADE
Bom dia, caros alunos, tudo bem? Espero que sim! Depois de nos dedicarmos aos requi-
sitos, pressupostos ou elementos constitutivos dos atos administrativos (competência,
finalidade, forma, motivo e objeto), hoje iniciaremos mais uma etapa do nosso estudo, na
qual abordaremos quais são os atributos de tais atos.
Os atributos dos atos administrativos, por vezes denominados como características,
podem ser compreendidos, em breve síntese, como as qualidades que os diferem dos atos
praticados no âmbito do Direito privado. É dizer, são particularidades que nos permitem afir-
mar que os atos administrativos estão submetidos a um regime jurídico de Direito público.
Conquanto existam divergências por parte da doutrina que se dedica ao tema, pode-se
afirmar que são quatro os atributos dos atos administrativos, a saber: presunção de legi-
timidade ou veracidade; imperatividade; autoexecutoriedade; tipicidade (Maria Sylvia
Zanella Di Pietro).
Conforme os ensinamentos dos professores Marcelo Alexandrino e Vicente Paulo 5, vale
dizer, desde logo, que os atributos da imperatividade e da autoexecutoriedade não são obser-
váveis em todos e quaisquer atos administrativos, mas apenas em alguns tipos desses.
Deixando para um momento posterior a análise quanto aos demais atributos dos atos
administrativos, passemos agora ao estudo apenas do primeiro deles, qual seja, a presun-
ção de legitimidade ou de veracidade.
Pois bem, de início, cumpre-nos registrar que, não obstante serem tratados em conjunto,
legitimidade e veracidade são termos que apresentam aspectos próprios e, portanto, distintos.
Por legitimidade, entende-se que todos os atos administrativos, até que se comprove o
contrário, foram e são editados ou praticados em estrita conformidade com a lei. A veraci-
dade, por seu turno, diz respeito à análise dos pressupostos fáticos necessários à prática de
determinados atos, no sentido de que os fatos alegados pela Administração Pública presu-
mem-se verdadeiros, ainda que admitam prova em contrário.
Uma boa ilustração para tanto se observa nos casos em que os agentes de trânsito apli-
cam multas em razão de flagrarem, com seus próprios olhos, motoristas que usam o celular
enquanto dirigem, ou que não fazem o uso devido do cinto de segurança. Em tais casos,
cabe à pessoa multada o ônus de comprovar que o fato ensejador da infração e da penali-
dade não ocorreu (por mais difícil que isso se apresente).
Sem prejuízo de tal diferenciação conceitual, importante para enriquecer a sua compre-
ensão acerca do tema, temos, porém, que é muito comum a utilização dos termos menciona-
dos como se sinônimos fossem, isto é, para se referir tanto à conformação do ato com a lei
quanto à veracidade dos fatos alegados.
5
Alexandrino e Paulo, 2011, p. 464.
Renato Borelli
Dessa forma, doravante iremos tratar a veracidade e a legitimidade como um único atri-
buto apenas, utilizando os termos de forma indistinta.
São vários os fundamentos jurídicos que dão origem à presunção de legitimidade dos
atos administrativos, dentre os quais se destaca a celeridade que asseguram à sua execução
e ao seu cumprimento, na medida em que visam a atender ao interesse público, predomi-
nante em relação ao particular.
Nesse diapasão, não é difícil imaginar que se todo e qualquer ato administrativo depen-
desse de uma fase probatória de verificação dos pressupostos fáticos autorizadores de sua
para ser praticado pela Administração, o exercício da função administrativa, pelo Estado,
tornar-se-ia demasiadamente lento e ineficiente.
Assim, são três as consequências geradas a partir da adoção da presunção de veraci-
dade como um dos atributos conferidos aos atos administrativos pelo Direito brasileiro.
A primeira delas está em dizer que, enquanto não declarada a invalidade de um ato pra-
ticado pela Administração, esse deve seguir a produção de seus legais e jurídicos efeitos,
conforme preceitua a sua lei de regência. Devem, portanto, ser estritamente observados e
cumpridos, até que sobrevenha eventual manifestação, seja da própria Administração, seja
pela via do Poder Judiciário, em sentido contrário.
A segunda consequência que deriva da presunção de veracidade dos atos administra-
tivos se dá pela inversão do ônus da prova, como vimos no caso do agente de trânsito que
aplica uma multa em desfavor de determinado motorista. Nesse ponto, ressaltamos que tal
presunção é iuris tantum, ou seja, relativa, visto que admissível a prova em contrário, cujo
ônus de provar a ilegalidade ocorrida cabe ao administrado alegadamente prejudicado.
Por fim, como terceira consequência da presunção da legitimidade dos atos praticados
pelo Poder Público, impende asseverarmos que a sua nulidade só pode ser decretada pelo
Poder Judiciário se decorrente de provocação do particular por ele atingido. Nesse ponto,
segundo a professora Maria Sylvia Zanella Di Pietro 6:
“[...] o Judiciário não pode apreciar ex officio a validade do ato; sabe-se que, em rela-
ção ao ato jurídico privado, o artigo 168 do CC determina que as nulidades absolutas
podem ser alegadas por qualquer interessado ou pelo Ministério Público, quando lhe
couber intervir, e devem ser pronunciados pelo juiz, quando conhecer do ato ou dos seus
efeitos; o mesmo não ocorre em relação ao ato administrativo, cuja nulidade só pode ser
decretada pelo Judiciário a pedido da pessoa interessada”.
É isso o que tínhamos para dizer, meus alunos. Espero que tenham gostado da nossa abor-
dagem e que continuem a nos acompanhar para terem acesso a conteúdo de grande relevância
para o estudo e para a compreensão do Direito Administrativo. Grande abraço e até a próxima.
6
Di Pietro, 2014, p. 208.
Renato Borelli
ATRIBUTOS DOS ATOS ADMINISTRATIVOS – IMPERATIVIDADE
Bom dia, caros alunos, tudo bem? Espero que sim! Pois bem, dando sequência ao nosso
estudo acerca dos atributos dos atos administrativos, o objeto do nosso artigo de hoje será
o da imperatividade.
Antes, porém, de iniciarmos a análise de tal atributo, impende rememorar que, como dis-
semos no artigo anterior, os atributos dos atos administrativos, por vezes denominados como
características, podem ser compreendidos, em breve síntese, como as qualidades que os
diferem dos atos praticados no âmbito do Direito privado.
São, portanto, particularidades que nos permitem dizer que os atos administrativos estão
submetidos a um regime jurídico de Direito público, com uma regulamentação que privilegia
a observância do binômio supremacia-indisponibilidade do interesse público.
Nesse cenário, não obstante existam divergências por parte da Doutrina que se dedica
ao tema, pode-se afirmar que são quatro os atributos dos atos administrativos, a saber:
presunção de legitimidade ou veracidade, imperatividade, autoexecutoriedade e tipici-
dade (Maria Sylvia Zanella Di Pietro).
dizer que os atributos da imperatividade e da autoexecutoriedade não são observáveis em
todos e quaisquer atos administrativos, mas apenas em alguns tipos desses atos.
Passando à análise da imperatividade (ou coercibilidade) propriamente, devemos dizer
que é a partir de tal atributo que a Administração Pública pode, por meio da edição e da
prática de atos administrativos, impor obrigações em face de terceiros, independentemente
da concordância desses. Apesar disso, é cediço que tal prerrogativa pública deve sempre
encontrar respaldo em algum texto legal, sob pena de arbitrariedades que podem caracteri-
zar o abuso de poder pela autoridade responsável.
A imperatividade também pode ser compreendida como o poder extroverso do Estado,
isto é, aquele por meio do qual o Poder Público exerce a prerrogativa de editar atos que ultra-
passam a esfera jurídica do sujeito emitente (o próprio Estado), adentrando à esfera jurídica
de terceiros (os particulares, administrados), de modo a constituir, mesmo que sem a concor-
dância desses, deveres e obrigações de inafastável observância.
Nessa seara, pode se afirmar que os atos administrativos dotados de imperatividade
possuem a unilateralidade como uma de suas características essenciais, visto que aos parti-
culares, destinatários de tais comandos, sempre caberá a obediência aos preceitos da Admi-
nistração, sem prejuízo da possibilidade de questionamentos acerca da sua legalidade ou
legitimidade nas vias judicial ou administrativa (quando possível).
7
Renato Borelli
Antes de encerrarmos, vale ressaltar que, como dito anteriormente, o atributo da impe-
ratividade nem sempre se fará presente em todos os atos administrativos, mas tão somente
naqueles que de fato imponham, de forma unilateral, obrigações aos particulares. Desse
modo, são exemplos de atos não dotados de imperatividade os negociais, tais como as per-
missões e as autorizações, e, também, os atos meramente enunciativos, tais como os pare-
ceres, os atestados e as certidões 8.
É isso o que tínhamos para compartilhar com vocês sobre o tema, meus alunos. Espero
que estejam gostando e que continuem a nos acompanhar para mais conteúdos voltados à
compreensão do nosso querido Direito Administrativo brasileiro. Até logo!
8
Di Pietro, 2014, p. 209.
Renato Borelli
ATRIBUTOS DOS ATOS ADMINISTRATIVOS – AUTOEXECUTORIEDADE
Olá, meus alunos, como estão? Espero que estejam muito bem! Hoje iremos avançar
mais um pouco na nossa série de artigos voltados aos atributos dos atos administrativos,
dessa vez abordando o aspecto da autoexecutoriedade de tais atos.
Todavia, mais uma vez, antes de adentrarmos à análise desse atributo, cabe a nós reme-
morar que, como dito nos artigos antecedentes, os atributos dos atos administrativos, também
chamados de características, podem ser entendidos, em linhas gerais, como as qualidades
que os diferem dos atos praticados no âmbito do Direito privado.
São, de tal modo, as particularidades que nos permitem dizer que os atos administrati-
vos estão submetidos a um regime jurídico diferenciado, isto é, de Direito público, com uma
regulamentação que privilegia a observância do binômio supremacia-indisponibilidade do
interesse público.
Nesse cenário, apesar de existir alguma divergência doutrinária acerca do assunto,
aquela que prevalece nos ensina que são quatro os atributos dos atos administrativos, a
saber: presunção de legitimidade ou veracidade, imperatividade, autoexecutoriedade e
tipicidade (Maria Sylvia Zanella Di Pietro).
dizer que os atributos da imperatividade e da autoexecutoriedade não são observáveis em
todos e quaisquer atos administrativos, mas apenas em alguns tipos desses atos.
Dito isso, passando à análise da autoexecutoriedade propriamente, podemos defini-la,
em um primeiro momento, como a prerrogativa de que dispõem certos e determinados atos
administrativos de serem executados de forma direta e imediata pela autoridade competente,
isto é, sem que tenha havido autorização ou ordem previamente exarada pelo Poder Judici-
ário. Vale destacar, nesse sentido, que à Administração é dado, inclusive, utilizar-se da força
para fazer com que o ato autoexecutável seja efetivado, sem que isso caracterize arbitrarie-
dade ou abuso de poder.
Porém, é necessário atentar-se ao fato de que tal prerrogativa não implica, jamais, no
afastamento da possibilidade de apreciação judicial da situação fática que ensejou o ato
autoexecutável, na medida em que o inciso XXXV do artigo 5º da CF/1988 nos ensina que “a
lei não excluirá da apreciação do Poder Judiciário lesão ou ameaça a direito”. Isso porque,
mesmo que a conduta da Administração Pública tenha em seu favor as presunções de lega-
lidade e de legitimidade, não é forçoso pensar que, em determinadas situações, o particular
pode vir a sofrer prejuízos em razão da atividade administrativa, pelo que foram colocados à
sua disposição diversos instrumentos judiciais (remédios ou demais ações Constitucionais)
9
Renato Borelli
para que lhe seja possibilitada a tutela estatal de proteção à sua esfera de direitos, de modo
a suspender ou anular o ato administrativo que originou a lide ou, ainda, ressarci-lo ou inde-
nizá-lo pelos prejuízos dele decorrentes.
Desse modo, pode-se afirmar, em síntese, que ainda que a autoexecutoriedade se refira
à prerrogativa do Poder Público de concretizar os seus atos administrativos sem uma auto-
rização judicial prévia, o particular estará sempre respaldado pelo seu direito Constitucional
à apreciação judicial de tais atos e às reparações patrimoniais decorrentes dos prejuízos
eventualmente suportados.
Sob outro aspecto, devemos salientar novamente que o caráter autoexecutável não está
presente em todo e qualquer ato administrativo, mas apenas naqueles que se enquadrem
em uma das seguintes situações: (i) expressa previsão legal; (b) situação que necessite de
uma medida urgente.
No primeiro caso, podemos citar como exemplos as várias cláusulas que podem constar
dos contratos firmados pela Administração Público no exercício de suas funções, tais como a
possibilidade de retenção de garantias, de utilização de maquinário de propriedade do parti-
cular para fins de continuidade dos serviços públicos, de encampação do objeto contratado,
dentre outras tantas que observamos na praxe administrativa. No âmbito do poder de polí-
cia, podemos citar, ainda, a possibilidade de se apreender mercadorias irregulares ou de se
cassar a licença para dirigir, conforme os casos previstos no Código de Trânsito Brasileiro.
Por sua vez, no que tange às situações que requeiram urgência na atuação do Estado,
é o risco de se causar prejuízos ao interesse público que fundamenta a atuação do Poder
Público por meio de um ato autoexecutável. Em tais casos, as medidas devem ser adotadas
de imediato, como vemos, por exemplo, na determinação de demolição de um bem imóvel
com iminente risco de colapsar, isto é, de desabar.
Antes de encerrarmos, impende mencionar que, para o professor Celso Antônio Ban-
deira de Mello, o termo autoexecutoriedade é inadequado para designar um dos atributos
dos atos administrativos. Com efeito, referido autor entende que existem dois atributos distin-
tos nesse aspecto, quais sejam, a exigibilidade e a executoriedade.
Pela exigibilidade, entende o professor que a Administração Pública pode impelir o par-
ticular a obedecer, a observar os atos administrativos praticados por meio de uma coação
indireta, tal como uma multa. Nesse sentido, conquanto as multas sejam meios indiretos de
coação por excelência, não obrigam efetiva e materialmente o particular a fazer ou deixar de
fazer algo.
Lado outro, pela executoriedade, o Poder Público pode efetivamente compelir o adminis-
trado a agir ou deixar de agir, utilizando-se, para tanto, de seus próprios meios de coerção, o
que pode dar ensejo, inclusive, ao uso da força para fazer com que a sua determinação seja
cumprida. É o que vemos na dispersão de passeatas que excedam aos limites aceitáveis
do direito de manifestação, na apreensão de mercadorias em desacordo com a lei, dentre
outras situações.
Renato Borelli
Em resumo, podemos concluir que, enquanto a exigibilidade se manifestaapenas por

meios indiretos, a executoriedade revela-se um atributo de maior intensidade, visto que pos-
sibilita a coação direta ou material para a concretização do interesse público em detrimento
do particular.
É isso, caros alunos! Espero que tenham gostado de mais esse artigo da nossa disci-
plina. Espero vê-los bem! Até breve!
Renato Borelli
ATRIBUTOS DOS ATOS ADMINISTRATIVOS – TIPICIDADE
Olá, querido(a), aluno(a), como está? Espero que bem e com saúde! No artigo de hoje,
iremos concluir a nossa análise referente aos atributos dos atos administrativos, o que
faremos com o estudo do aspecto da tipicidade de tais atos.
Todavia, uma última vez, antes de adentrarmos à análise desse atributo, não podemos
deixar de rememorar que, como dito nos artigos antecedentes, os atributos dos atos admi-
nistrativos, também chamados de características, podem ser compreendidos, em síntese,
como as qualidades que os diferenciam dos atos praticados no âmbito do Direito privado.
São, de tal modo, as particularidades que nos permitem dizer que os atos administrativos
estão submetidos a um regime jurídico próprio, diferenciado, isto é, de Direito público, com
uma regulamentação que privilegia a observância do binômio supremacia-indisponibilidade
do interesse público.
Nesse contexto, apesar de existir alguma divergência doutrinária acerca do assunto,
aquela que prevalece nos ensina que são quatro os atributos dos atos administrativos, a
saber: presunção de legitimidade ou veracidade, imperatividade, autoexecutoriedade
e tipicidade, sendo que este último é apresentado apenas pela professora Maria Sylvia
Zanella Di Pietro.
Outrossim, conforme os ensinamentos dos professores Marcelo Alexandrino e Vicente
Paulo 10, vale destacar que os atributos da imperatividade e da autoexecutoriedade não
são observáveis em todos e quaisquer atos administrativos, mas apenas em alguns tipos
desses atos.
Dito isso, passando à análise da tipicidade propriamente, temos que tal atributo, como
dito, é descrito na obra da nossa renomadíssima professora e doutrinadora Maria Sylvia
Zanella Di Pietro.
Segundo a autora, a tipicidade é o atributo a partir do qual os atos administrativos devem
sempre guardar correspondência, isto é, encontrar respaldo, em figuras ou permissivos pre-
viamente descritos em lei, dotados de aptidão para a produção de certos e determinados
resultados no mundo jurídico.
Com efeito, podemos observar que a tipicidade possui uma estrita relação com o próprio
princípio da legalidade, na medida em que à Administração só é dado o poder de agir quando
houver uma norma que autorize ou determine a sua atuação.
A conclusão a que chegamos é a de que para cada objetivo visado pela Administração
Pública deve haver um ato administrativo cujo respaldo, isto é, o fundamento, possa ser
encontrado na lei.
10
Renato Borelli
A professora Di Pietro apresenta, ainda, um duplo campo de incidência para o atributo

da tipicidade. Num primeiro momento, é a tipicidade que obsta a que o Poder Público prati-
que atos com imperatividade e executoriedade, com potencial de vincular unilateralmente os
administrados, sem que, para tanto, preexista uma norma que, como dito, assim o autorize
ou determine.
Sob outro aspecto, a tipicidade também se presta a afastar – ou ao menos a dificultar – a
prática de atos arbitrários, ou seja, que excedem totalmente à discricionariedade dada aos
agentes públicos, o que é feito a partir da definição de limites para o regular exercício da dis-
cricionariedade no agir público.
À derradeira, não se pode deixar de mencionar que a tipicidade só tem lugar no âmbito
dos atos administrativos praticados de forma unilateral, isto é, nas hipóteses nas quais há uma
vontade imposta pela Administração. Nos atos para cuja elaboração ou aperfeiçoamento se
exija uma manifestação do particular, portanto, não se verificará, em regra, a tipicidade, visto
que é impossível ao legislador prever, de forma pormenorizada, todas as relações jurídicas
negociais firmadas pelo Poder Público no desenvolvimento de suas atividades cotidianas.
É isso o que tínhamos para ensinar sobre os atributos dos atos administrativos, que-
rido aluno e querida aluna. Fico muito feliz em tê-lo nessa caminhada e em poder transmitir
conhecimentos relacionados ao nosso Direito Administrativo brasileiro. Continue nos acom-
panhando para ter sempre acesso a outros tantos conteúdos relevantes para provas de con-
cursos públicos e exames afins. Até breve!
Renato Borelli
CONVALIDAÇÃO E CONVERSÃO DOS ATOS ADMINISTRATIVOS
Caros alunos, tudo bem? Se você se interessa pelo estudo do Direito Administrativo,
disciplina tão presente no nosso cotidiano, veio ao lugar certo, pois, assim como já esta-
mos fazendo ao longo das últimas semanas, daremos continuidade à análise de diferentes
aspectos envolvendo os atos administrativos, de grande relevância para provas de concur-
sos públicos e exames afins.
Depois de estudarmos as classificações dos atos administrativos, os seus elementos
(também ditos requisitos ou pressupostos), além, é claro, dos atributos que os diferenciam
dos atos praticados no âmbito do Direito privado, hoje analisaremos as hipóteses nas quais,
mesmo diante da constatação de algum vício, é admitido o saneamento de um ato administra-
tivo, quer seja pela sua convalidação, pela sua ratificação ou, ainda, pela sua conversão.
Pois bem, de início, é importante registrarmos que só é possível tratar do saneamento de
um ato administrativo a partir de um vício que o torne anulável, na medida em que atos abso-
lutamente nulos não podem ser convalidados, ratificados, tampouco convertidos.
Dito isso, no que se refere à convalidação, podemos compreendê-la, em linhas gerais,
como a correção de uma irregularidade de um ato administrativo, cujos efeitos retroagem no
tempo, isto é, possuem natureza ex tunc.
Nesse contexto, a Lei 9.784/1999 preceitua, em seu artigo 55, que “em decisão na qual
se evidencie não acarretarem lesão ao interesse público nem prejuízo a terceiros, os atos
que apresentarem defeitos sanáveis poderão ser convalidados pela própria Administração”.
Assim, a convalidação dos atos administrativos é naturalmente admitida no nosso orde-
namento jurídico, ressalvadas as situações nas quais os vícios que os inquinam já tenham
sido objeto de impugnações, pelos administrados, nas esferas administrativa ou judicial, à
exceção da motivação tardia dos atos vinculados (nos quais se admite a correção do vício
mesmo após o seu questionamento pelo particular afetado).
Sob outro aspecto, vale destacar que a convalidação não pode recair sobre todos os
elementos, requisitos ou pressupostos dos atos administrativos, mas apenas sobre aque-
les relacionados à competência para a sua prática ou à forma legalmente prevista para a
sua formação.
As exceções, nesse ponto, ficam por conta dos casos nos quais a lei atribui a determi-
nado agente público a competência exclusiva para a prática do ato, assim como dos casos
nos quais determinada forma seja da própria essência do ato válido. Com efeito, tais atos
jamais poderão ser objeto de convalidação pelo Poder Público.
Antes de avançarmos, impende asseverar que, quando o vício sanável recai sobre o
aspecto da competência, à sua correção pela autoridade competente também se dá o nome
de ratificação.
Renato Borelli
Sobre a conversão dos atos administrativos, podemos afirmar que essa ocorre quando
há a transformação de um ato cujo objeto é inválido, ilegal, em um ato admitido pelo Direito,
porém de outra categoria, com efeitos também retroativos.
O exemplo clássico trazido pela doutrina é aquele que se refere à “concessão de uso
materializada sem licitação, quando a lei a exige. Nesse caso, a concessão de uso pode
ser convertida em autorização ou permissão de uso, institutos precários e que, portanto,
prescindem de licitação” 11.
É isso, caros alunos, espero que tenham gostado de mais esse artigo dedicado ao estudo
do Direito Administrativo. Continuem nos acompanhando para ter acesso a conteúdos de
qualidade e de grande proveito para provas de concursos públicos e exames afins. Até logo!
11
BALTAR NETO, Fernando Ferreira; TORRES, Ronny Charles Lopes de. Direito Administrativo. 10ª ed. Salvador/BA: JusPODIVM, 2020.
Renato Borelli
ANULAÇÃO DOS ATOS ADMINISTRATIVOS
Queridos(as) alunos(as), como estão? Se você se afeiçoa com o estudo do Direito Admi-
nistrativo, disciplina tão relevante e presente no nosso dia a dia, veio ao lugar certo, na
medida em que, assim como já estamos fazendo ao longo dos últimos semanas, hoje dare-
mos sequência à análise dos diferentes aspectos que envolvem os atos administrativos, de
grande importância para provas de concursos públicos e exames afins.
Já estudamos, em encontros anteriores, as classificações dos atos administrativos, os
seus elementos (também ditos requisitos ou pressupostos), os atributos que os diferenciam
dos atos praticados no âmbito do Direito privado e, ainda, os diferentes meios de se promo-
ver o seu saneamento (diante da constatação de algum vício), seja pela sua convalidação,
ratificação ou conversão.
Hoje, porém, o objeto da nossa análise buscará entender como se dá a anulação de um
ato administrativo, que ocorre nos casos nos quais o vício que inquina o ato é de uma gra-
vidade tal que não admite correção, impondo, dessa forma, a sua extinção, quer seja pela
própria Administração, quer seja pelo Poder Judiciário.
Em linhas gerais, podemos compreender a anulação (também denominada, por vezes,
de invalidação) como o desfazimento de um ato administrativo por ocasião da existência de
uma ilegalidade que, por maculá-lo desde a sua origem, faz com que à sua invalidação sejam
aplicados efeitos retroativos (isto é, ex tunc).
Trata-se, em verdade, de um poder-dever da Administração Pública, que, como dito,
pode realizá-la tanto diretamente, por meio de seu poder de autotutela, quanto pelo Poder
Judiciário, por meio de uma ação intentada para tal finalidade.
Sobre o tema, cumpre registrar dois importantes entendimentos já sedimentados pelo
Supremo Tribunal Federal, consagrados a partir do teor das Súmulas 346 e 473, que
assim dispõem:
“Súmula n. 346: A Administração Pública pode declarar a nulidade dos seus

próprios atos”.
“Súmula n. 473: A administração pode anular seus próprios atos, quando eivados de
vícios que os tornam ilegais, porque deles não se originam direitos; ou revogá-los, por
motivo de conveniência ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos, e ressal-
vada, em todos os casos, a apreciação judicial”.
Nesse contexto, podemos afirmar que a ilegalidade, quando identificada pela Administra-
ção Pública, traz consigo não uma orientação, mas sim a obrigatoriedade de que essa pro-
ceda à anulação do ato administrativo correlato.
Renato Borelli
Não obstante o entendimento acima, há certos casos defendidos pela doutrina nos quais
a anulação de um ato administrativo eivado de um vício insanável pode acarretar prejuízos
mais gravosos do que a sua própria permanência no ordenamento jurídico.
Ainda segundo diversos autores, há de se ter em mente também, para a análise quanto à
viabilidade da anulação dos atos administrativos, os critérios da boa-fé do particular benefi-
ciado pelo ato e da segurança jurídica. É o caso, por exemplo, de um servidor público que,
depois de mais de 20 (vinte) anos aposentado, tem contra si reconhecida e ilegalidade do ato
concessório de seu direito de se aposentar. Aqui, à toda evidência, não seria razoável deter-
minar o seu retorno à atividade, salvo se comprovada eventual má-fé.
Desse modo, diante de casos concretos, cabe ao Poder Público decidir sempre com
vistas ao interesse público. Nesse sentido, inclusive, há situações nas quais a própria legis-
lação prevê o decaimento do direito da Administração Pública de proceder à anulação dos
atos que, conquanto ilegais, favorecem determinado(s) administrado(s). Nesse sentido, é o
artigo 54 da Lei 9.784/1999:
“Art. 54. O direito da Administração de anular os atos administrativos de que decor-

ram efeitos favoráveis para os destinatários decai em cinco anos, contados da data em
que foram praticados, salvo comprovada má-fé”.
Sob outro aspecto, cabe destacar também que sempre que a situação fática impuser a
anulação de um ato, devem ser resguardados os efeitos jurídicos já produzidos em favor de
terceiros de boa-fé. Com efeito, tal garantia não se confunde com um “direito adquirido” – na
medida em que o ato ilegal não pode gerar a aquisição de direitos –, mas nem por isso os
efeitos já produzidos em favor dos indivíduos que não compunham a relação jurídica originá-
ria que ensejou a prática do ato ilegal devem ser prejudicados.
É o que ocorre em relação aos atos administrativos praticados pelos denominados “servi-
dores de fato”, isto é, agentes públicos cujas admissões no serviço público possuam algum
tipo de desacerto com a legislação de regência. Exemplificativamente, as certidões, os pare-
ceres e autorizações expedidas por um servidor nessa situação não serão, necessariamente,
invalidados por tal motivo.
Para finalizarmos, cumpre registrar que a anulação de atos que afetam os interesses
individuais dos administrados, de modo a modificá-los desfavoravelmente à situação jurí-
dica anterior, deve ser precedida de contraditório e de ampla defesa em seu favor, ainda que
se trate de um poder-dever do Estado. Para memorizar tal lógica jurídica, porém, basta ter
sempre em mente os critérios orientadores do agir público que outrora mencionamos, quais
sejam, a boa-fé, a segurança jurídica e, também, a razoabilidade.
Renato Borelli
Com isso, chegamos ao fim de mais um encontro, queridos(as) alunos(as). Espero que
tirem proveito das informações que trouxemos acima! Continuem nos acompanhando para
mais conteúdos de grande relevância para quaisquer provas de concursos públicos e exames
afins. Até breve!
Renato Borelli
ANULAÇÃO DOS ATOS ADMINISTRATIVOS – PARTE II
Olá, caro(a) aluno(a), tudo bem? Já estamos caminhando para o final dessa nossa grande
sequência de encontros por meio de artigos breves, porém recheados de informações rele-
vantes sobre o Direito Administrativo, imprescindíveis à sua prova de concurso público ou a
outros exames afins.
Depois de analisarmos todos os aspectos que permeiam a anulação dos atos adminis-
trativos, hoje nos dedicaremos à compreensão das hipóteses que autorizam a sua revoga-
ção, assim como dos casos em que há a sua cassação ou a sua caducidade.
De início, sobre a revogação, podemos entendê-la como a extinção de um ato adminis-
trativo (discricionário) que, conquanto plenamente válido e eficaz, tornou-se inconveniente
ou inoportuno para a Administração Pública. Trata-se, em suma, da supressão de tal ato do
mundo jurídico em razão de uma modificação superveniente no interesse público que até
então o autorizava.
Vale dizer que a revogação se traduz, em verdade, em um ato administrativo que põe fim
a outro ato administrativo antecedente, por ocasião dos motivos acima retratados.
Com isso, é possível concluir que, na revogação de um ato administrativo, não há ilega-
lidade alguma, ao contrário do que se observa nos casos de anulação.
Por tal motivo, é indiscutível o entendimento segundo o qual ao Judiciário não é dado o
poder de revogar um ato do Poder Público, mas tão somente o de anulá-lo, se o caso con-
creto assim permitir. Outrossim, deve-se considerar que, também em razão da ausência de
ilegalidade do ato que se tornou supervenientemente inconveniente ou inoportuno, os efeitos
jurídicos decorrentes de sua revogação serão, necessariamente, ex nunc, isto é, não retro-
agirão no tempo, permanecendo válidas todas as relações jurídicas verificadas até então.
Nesse sentido, a Súmula 473 do Supremo Tribunal Federal preceitua que:
“Súmula n. 473: A administração pode anular seus próprios atos, quando eivados de
vícios que os tornam ilegais, porque deles não se originam direitos; ou revogá-los, por
motivo de conveniência ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos, e ressal-
vada, em todos os casos, a apreciação judicial”.
De mais a mais, não se pode deixar de mencionar que não são todos os atos adminis-
trativos que admitem revogação. Segundo a doutrina, são diversas as limitações legais
a esse poder-dever da Administração, dentre as quais, segundo a professora Maria Sylvia
Zanella Di Pietro, destacam-se as relativas aos atos administrativos vinculados, àqueles que
já exauriram os seus efeitos, àqueles cuja competência para sua apreciação já passou a ser
de outra autoridade ou agente público, aos que se tratam de “meros atos administrativos”
(como certidões, atestados, pareceres e votos), dentre outros.
Renato Borelli
A cassação de um ato administrativo, por seu turno, trata-se do seu desfazimento por
ocasião de uma infração, isto é, de um descumprimento, pelo particular destinatário ou bene-
ficiário de tal ato, das condições impostas para a sua manutenção ou usufruto. Pode ser com-
preendida, inclusive, como uma espécie de sanção aplicável em desfavor do particular, dada
a inobservância de alguma norma ou orientação de comportamento.
Como exemplos mais comumente citados pela doutrina, temos o da cassação da Carteira
Nacional de Habilitação – CNH de motoristas que excedem à pontuação limite prevista no
Código de Trânsito Brasileiro – CTB, ou o da cassação de licenças para o exercício de deter-
minadas profissões por infrações aos diplomas disciplinadores da categoria, como códigos
de ética ou manuais orientadores da conduta profissional.
Por fim, por caducidade entende-se a extinção do ato administrativo em razão da sua
invalidade ou ilegalidade superveniente. Dessa forma, ocorre nos casos em que uma nova
legislação, em relação ao ato administrativo válido até então, torna-o inválido por dispor de
forma contrária aos efeitos jurídicos que dele decorriam.
É o caso, por exemplo, da concessão de uma licença para construção civil em deter-
minada região de um Município que vem a caducar, posteriormente, em razão de uma Lei
Municipal que torna aquela área imprópria para a obra almejada pelo particular destinatário
da licença anteriormente concedida.
É isso o que havíamos para tratar sobre o assunto, queridos(as) alunos(as). Espero
que tenham gostado do conteúdo acima retratado! Continuem nos acompanhando para
mais artigos de grande relevância para quaisquer provas de concursos públicos e exames
afins. Até logo!
Renato Borelli
O QUE SE ENTENDE POR MÉRITO ADMINISTRATIVO?
Bom dia, querido aluno e querida aluna! Este é o nosso último artigo de uma série de
dezesseis encontros nos quais procuramos abordar, de forma leve, porém bastante aprofun-
dada, os aspectos legais, doutrinários e jurisprudenciais mais relevantes no que se refere aos
atos administrativos.
Ao longo dessa jornada, nos dedicamos à análise de assuntos como os conceitos, as
espécies e as classificações dos atos administrativos, seus requisitos de existência, de vali-
dade e de eficácia, os temas relacionados aos seus elementos e atributos, além de tudo
aquilo que se refere ao saneamento ou à extinção dos atos do Poder Público. Para encer-
rarmos, então, nos dedicaremos à compreensão dos pontos referentes ao mérito dos atos
administrativos, assim como das situações nas quais se admite a intervenção do Poder Judi-
ciário para fins de controle meritório da atividade administrativa.
Pois bem, de início, devemos dizer que o mérito de um ato administrativo pode ser defi-
nido como a margem de liberdade de atuação que os agentes públicos possuem para, em
uma situação em concreto e de acordo com as balizas previstas em lei, decidir de acordo
com o melhor interesse público.
Essa liberdade se apresenta nos casos em que é dada à autoridade pública competente
a realização de uma análise, isto é, de um juízo de conveniência e de oportunidade no seu
agir público. Donde se diz que, em regra, é vedado ao Poder Judiciário se pronunciar acerca
do mérito dos atos praticados pelo Administração Pública, visto que constituem o núcleo da
função típica do Poder Executivo 12, tal interferência contrariaria o princípio Constitucional da
separação dos Poderes 13.
Vale dizer que, segundo o professor Hely Lopes Meirelles – e retomando, com isso,
temas já tratados em artigos antecedentes –, o mérito dos atos administrativos está direta-
mente relacionado com os elementos motivo e objeto.
Dito isso, a respeito do controle judicial do mérito administrativo, cumpre registrar impor-
tantes considerações desenvolvidas pela doutrina que se dedica ao estudo do Direito Admi-
nistrativo que importaram na relativização da regra segundo a qual o Poder Judiciário não se
manifesta acerca da conveniência e da oportunidade dos atos administrativos.
Com efeito, ao longo dos últimos anos, foram desenvolvidos três critérios que permitem
que os magistrados, quando provocados, analisem a discricionariedade com a qual os atos
administrativos impugnados foram praticados. São eles a razoabilidade ou a proporcionali-
dade da decisão administrativa correlata, a finalidade (ou o desvio) com a(o) qual o ato foi
praticado e, ainda, a teoria dos motivos determinantes, isto é, a verificação dos pressupostos
fáticos que deram ensejo à prática do ato.
12
MAZZA, Alexandre. Manual de direito administrativo. 6ª ed. São Paulo: Saraiva, 2016. p. 278 e 279.
13
Art. 2º da CF/1988: “São Poderes da União, independentes e harmônicos entre si, o Legislativo, o Executivo e o Judiciário”.
Renato Borelli
Sob a ótica e com fundamento nos critérios supracitados, portanto, ainda que não caiba
ao Judiciário substituir a atuação dos agentes públicos, será possível a anulação do ato
administrativo discricionário, com a consequente devolução da matéria à autoridade compe-
tente para a sua reedição, desta feita com a observância do melhor interesse público.
Para finalizarmos, acerca da conveniência e da oportunidade propriamente, cumpre regis-
trar as lições apresentadas pelo professor Diogo de Figueiredo Moreira Neto 14, segundo
as quais a oportunidade diz respeito ao momento no qual e ao motivo pelo qual um ato
administrativo é praticado, pelo que se afirma que a inobservância da oportunidade, quando
grave, fere a razoabilidade.
Por seu turno, a conveniência está relacionada à escolha do conteúdo e da intensidade
de eficácia jurídica conferida ao ato administrativo, de modo que a ausência de conveniência
importa em violação ao princípio da proporcionalidade.
Com isso, chegamos ao fim desta maratona de encontros sobre a temática dos atos admi-
nistrativos. Foi um imenso prazer poder trazer esse conteúdo a vocês, caros(as) alunos(as).
Espero que tenham aproveitado e que continuem a nos acompanhar quando das novas abor-
dagens que traremos aqui no Gran Cursos Online. Grande abraço e até breve!
14
Curso de direito administrativo, p. 110 e 111.
Renato Borelli

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ATOS ADMINISTRATIVOS

Existência, Validade e Eficácia dos Atos Administrativos.............................................5

Classificações dos Atos Administrativos no Direito Brasileiro.....................................7

Elementos dos Atos Administrativos – Competência....................................................9

Elementos dos Atos Administrativos – Finalidade.......................................................12

Elementos dos Atos Administrativos – Forma..............................................................14

Elementos dos Atos Administrativos – Motivo.............................................................16

Elementos dos Atos Administrativos – Objeto..............................................................18

Atributos dos Atos Administrativos – Presunção de Legitimidade ou Veracidade...20

Atributos dos Atos Administrativos – Imperatividade..................................................22

Atributos dos Atos Administrativos – Autoexecutoriedade.........................................24

Atributos dos Atos Administrativos – Tipicidade.........................................................27

Convalidação e Conversão dos Atos Administrativos.................................................29

Anulação dos Atos Administrativos...............................................................................31

Anulação dos Atos Administrativos – Parte II...............................................................34

O Que se Entende por Mérito Administrativo?..............................................................36

CONCEITOS E ESPÉCIES DE ATOS ADMINISTRATIVOS

EXISTÊNCIA, VALIDADE E EFICÁCIA DOS ATOS ADMINISTRATIVOS

CLASSIFICAÇÕES DOS ATOS ADMINISTRATIVOS NO DIREITO

ELEMENTOS DOS ATOS ADMINISTRATIVOS – COMPETÊNCIA

ELEMENTOS DOS ATOS ADMINISTRATIVOS – FINALIDADE

ELEMENTOS DOS ATOS ADMINISTRATIVOS – FORMA

ELEMENTOS DOS ATOS ADMINISTRATIVOS – MOTIVO

Ademais, impende asseverar que, em determinadas hipóteses, a discricionariedade da

ELEMENTOS DOS ATOS ADMINISTRATIVOS – OBJETO

ATRIBUTOS DOS ATOS ADMINISTRATIVOS – PRESUNÇÃO DE

ATRIBUTOS DOS ATOS ADMINISTRATIVOS – IMPERATIVIDADE

ATRIBUTOS DOS ATOS ADMINISTRATIVOS – AUTOEXECUTORIEDADE

Em resumo, podemos concluir que, enquanto a exigibilidade se manifestaapenas por

ATRIBUTOS DOS ATOS ADMINISTRATIVOS – TIPICIDADE

A professora Di Pietro apresenta, ainda, um duplo campo de incidência para o atributo

CONVALIDAÇÃO E CONVERSÃO DOS ATOS ADMINISTRATIVOS

ANULAÇÃO DOS ATOS ADMINISTRATIVOS

“Súmula n. 346: A Administração Pública pode declarar a nulidade dos seus

“Art. 54. O direito da Administração de anular os atos administrativos de que decor-

ANULAÇÃO DOS ATOS ADMINISTRATIVOS – PARTE II

O QUE SE ENTENDE POR MÉRITO ADMINISTRATIVO?

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