Instituto Politécnico de Tomar

Escola Superior de Gestão de Tomar

Fiscalidade
(SEBENTA Nº 1)

Introdução e Conceitos base

4º Ano de Administração Pública

Docente: Marco Freire
Ano lectivo: 2005/2006
1. O Imposto, o seu papel extra fiscal e os limites à tributação

A actividade financeira do Estado desdobra-se na obtenção de meios

necessários à satisfação das necessidades colectivas de satisfação passiva,
bem como na coordenação entre os meios e as necessidades a satisfazer.
Apesar de não ser o único tipo de receitas públicas (para além do
imposto existem igualmente as taxas, multas, coimas, os empréstimos públicos
e os proveitos dos bens patrimoniais do Estado), o imposto assume, de entre
os meios que suportam a actividade financeira, uma primordial importância
devido a duas razões:

- Quantitativamente, uma vez que o seu peso no total de receitas do

Estado é muito grande;

- Qualitativamente, porque se revela um instrumento cujas funções

excedem as meramente fiscais. O imposto é um privilegiado meio de
política económica (ex. medidas deflaccionárias, políticas de incentivos
fiscais, protecção a indústrias nacionais) e de política social (ex. o
efeito distribuidor de riqueza).

Podemos definir imposto como uma prestação coactiva, pecuniária,

definitiva, unilateral, estabelecida pela lei, a favor de entidades que exerçam
funções públicas, para satisfação de fins públicos, que não constitui sanção de
um acto ilícito, nem depende de qualquer vínculo anterior.
A definição contêm notas distintivas do imposto, que permitem
distingui-lo de figuras afins, isto é, de receitas públicas não fiscais.

Prestação coactiva

O imposto é uma prestação coactiva, porque a obrigação de pagar

imposto impõe-se ao particular e é independente da sua vontade, no sentido de
que não resulta de qualquer acordo ou contrato existente entre ele e o Estado.
 Pecuniária

Traduz-se numa obrigação de pagar uma quantia em dinheiro (ou

equivalente em dinheiro), característica esta que permite distinguir o imposto
de outras prestações coactivas que o Estado, por vezes exige dos cidadãos,
mas que não se analisam numa entrega em dinheiro. É o caso, por exemplo,
da prestação de serviço militar, ou das requisições administrativas, que não
vêm pois classificadas como impostos.

Definitiva

Não tem o prestador do imposto direito à sua restituição ou reembolso

do imposto devido. Por isso, se distingue imposto de empréstimo público, onde
existe sempre reembolso.
Esta característica não é prejudicada com o reembolso do imposto que
tiver sido pago em excesso, ou daquele que resultou de um acto tributário que
veio posteriormente a ser anulado. O imposto anulado, ou pago em excesso é
um imposto indevido.

Unilateral

A natureza unilateral do imposto reside na inexistência de uma

contrapartida individualizada por parte do credor do imposto (Estado) para com
o devedor (contribuinte). Afasta-se pois, o imposto da taxa (onde existe uma
contrapartida individualizada) e do empréstimo público (a contraprestação
assume a forma de juro).

Estabelecida por lei

A obrigação tributária decorre da verificação de um facto (conjugação

de pressupostos tributários) a que a lei e só ela, liga como consequência a
sujeição a imposto.
 A favor de entidades que exercem funções públicas

Esta característica é uma consequência directa do facto de o imposto

ser inerente à actividade financeira: uma actividade de natureza política.

Para satisfação de fins públicos

O imposto destina-se a realizar fins públicos. Não é inteiramente

correcto dizer-se que os impostos destina-se a cobrir as despesas públicas ou
se destinam a obter receitas.
Assim, existem impostos em que a finalidade de obtenção de receitas
está de todo ausente, pretendo-se com eles, tão-somente, satisfazer mediante
a sua cobrança necessidades colectivas. É o caso dos impostos extra-fiscais
de que se costuma dar o exemplo dos direitos alfandegários protectores. A sua
finalidade é a protecção da indústria de um país. Outro exemplo será o dos
impostos com finalidades ambientais, cujo objectivo é obter a redução de
certas produções a que se atribuem danos ambientais que se pretendem
controlar.
Se o problema fosse o de cobrir as despesas públicas, sem mais
considerações, não seriam necessários impostos. Dispondo o Estado de
soberania sobre os cidadãos, um meio fácil de “financiamento” seria atribuir
poder ao “soberano” de requisitar dos cidadãos o que precisasse. Esta situação
conduziria a uma intolerável arbitrariedade, pois os que dispusessem ou
produzissem bens que mais interessam ao Estado seriam sobrecarregados
relativamente àqueles que dispusessem ou produzissem bens que ao Estado
não interessam. O meio de financiamento requisição seria intolerável pelo que
toca à forma como os encargos se distribuem pelos membros de uma
colectividade política.
O mesmo se diria de um outro meio de financiamento, bem fácil e
expedito – a emissão de notas. Claro que esse financiamento geraria inflação e
esta opera uma redistribuição dos rendimentos a dano dos titulares de
rendimentos fixos ou pouco variáveis e a benefício dos titulares de rendimentos
variáveis ou especulativos.
 “Os impostos são então o meio escolhido para financiar as despesas
públicas porque, com eles se consegue uma distribuição dos encargos com os
bens públicos que surge como mais justa do que a resultante dos meios
alternativos. São o meio por que se consegue a produção de bens públicos
sem inflação”1

Não constitui sanção de acto ilícito

Contrariamente ao que ocorre com as prestações pecuniárias

resultantes da aplicação de multas e coimas, o imposto não representa uma
reacção da ordem jurídica à prática de um acto ilícito.

Os Limites à tributação:

• Limites Normativos (Formais e Materiais);

• Limites Económicos (A “Curva de Laffer”).

Finalidades da tributação:

• Fiscais – Arrecadação de receitas;

• Extra-Fiscais – Redistribuidor da riqueza;
– Equilibrador Macroeconómico.
2. Momentos da obrigação de imposto

Os momentos que cronologicamente se sucedem, desde a ocorrência

do facto gerador do imposto até à sua cobrança, são frequentemente
designados por fases do imposto.
Estas são reguladas através de um conjunto de normas jurídicas que
se podem classificar de acordo com a fase do imposto a que respeitam.

Incidência: O primeiro momento a considerar é o do preenchimento

dos pressupostos necessários à geração do facto tributário.
Tais pressupostos encontram-se tipificados nas normas de incidências
e dividem-se em pressupostos de natureza real e pressuposto de natureza
pessoal. O conjunto dos primeiros define as normas de incidência real ou
objectiva, que são quem define os factos ou situações a que se liga a
obrigação de pagar o imposto – designados factos geradores ou pressupostos
de facto do imposto (salários, juros, lucros, rendas...). O conjunto de
pressupostos de natureza pessoal definidos pelas normas de incidência
pessoal ou subjectiva que são as que identificam os obrigados tributários ou
sujeitos passivos do imposto.

Lançamentos: É o conjunto de operações de natureza administrativa

que visam a identificação do sujeito passivo e a determinação da matéria
colectável.
As normas que regulam tais operações são designadas de normas de
lançamento.

Liquidação: Em sentido restrito, a liquidação é uma mera operação

aritmética de aplicação da taxa à matéria colectável, a fim de se apurar a
colecta do imposto.
Contudo é comum a utilização do sentido lato do vocábulo liquidação
subsumindo nele as operações de lançamento e liquidação em sentido restrito.
 Cobrança: Após a fase de liquidação procede-se à cobrança do
imposto.
O pagamento do imposto pode ser voluntário ou coercivo, nos casos
de incumprimento total ou parcial por parte do devedor. Neste último caso abra-
se um processo de execução fiscal.
O pagamento voluntário é em princípio efectuado dentro do prazo
estabelecido nas leis tributárias e processa-se de acordo com os regimes
previstos para cada imposto. È ainda pagamento voluntário o efectuado fora do
prazo previsto nas leis fiscais, havendo então lugar ao pagamento ao Estado,
por parte do devedor, de juros de mora.
Se não houver pagamento voluntário do imposto abre-se um processo
de execução fiscal, destinado a conseguir o pagamento coercivo.
3. Tipologia dos Impostos

3.1. Impostos estaduais e impostos não estaduais

Esta é uma classificação que atende à natureza da entidade credora

do imposto.
Serão não estaduais os impostos em que o credor do imposto não é o
Estado. Entre nós as Regiões Autónomas e as Autarquias são titulares de um
direito próprio a impostos.

3.2. Impostos directos e impostos indirectos

Esta é uma das mais relevantes classificações e a que preside à

classificação orçamental dos impostos. Têm sido vários e de diferente natureza
os critérios (jurídicos e económicos) adoptados para a estabelecer.
São directos os impostos que tributam manifestações directas ou
mediatas de riqueza. Estas traduzem-se através do rendimento, capital ou
património, ex. IRS, IRC, IMI, o imposto sobre veículos.
São indirectos os impostos que tributam manifestações indirectas ou
mediatas de riqueza, as quais se evidenciam através do acto de consumir, ex.
o IVA e os impostos especiais sobre o consumo.
Um segundo critério tem por base a diferente estabilidade das
faculdades contributivas.
Assim, serão impostos directos aqueles em que a matéria colectável
possui carácter de permanência. Ao contrário serão impostos indirectos
aqueles em que a matéria colectável é intermitente, revestindo natureza
transitória.
 3.3. Impostos sobre o rendimento, sobre o património e sobre a
despesa

Trata-se de uma classificação de cariz meramente económico, no

entanto não deixa de ser uma classificação muito importante.

3.3.1. Imposto sobre o rendimento

Tem vindo a evoluir e a alargar-se o conceito de rendimento adoptado

na técnica fiscal.
Também entre nós, a teoria da fonte, qualificando como rendimento o
produto imputável de modo regular e durante certo período, a uma fonte
durável, sem amputação desta fonte produtora, veio dar lugar, com a reforma
fiscal de 1989, a uma clara adopção da teoria do acréscimo patrimonial.
Segundo a teoria do acréscimo patrimonial, rendimento é a diferença
entre o património inicial e o final. Este conceito de rendimento possui um
conteúdo mais amplo, legitimando a tributação em imposto sobre o rendimento,
nomeadamente das mais-valias, dos ganhos do jogo, e dos proveitos de actos
isolados. São impostos sobre o rendimento o IRS e o IRC.

3.3.2. Imposto sobre o património

Definem-se como impostos sobre o património, os que incidem sobre a

riqueza adquirida, como é o caso do IMI.

3.3.3. Imposto sobre o consumo ou despesa

Caracterizam-se por tributar a riqueza dispendida no momento da

aquisição de bens ou serviços.
A par do imposto geral sobre o consumo – o IVA – vigoram no sistema
fiscal português, alguns impostos especiais, como é o caso de: imposto
especial sobre o consumo de algumas bebidas alcoólicas, bem como o imposto
especial sobre o consumo da cerveja.
 3.4. Impostos reais e imposto pessoais

Designam-se por impostos reais, aqueles impostos em que a

tributação se efectiva alheando-se das condições pessoais, económicas e
familiares dos contribuintes.
Os impostos pessoais caracterizam-se por fazer relevar as
características pessoais dos contribuintes no momento da tributação.

3.5. Impostos proporcionais, progressivos e regressivos

Impostos proporcionais – Nestes impostos a taxa é fixa. Assim, o

imposto aumenta proporcionalmente à matéria colectável ex. IRC.

Impostos progressivos – Nestes impostos a taxa eleva-se à medida que

aumenta a matéria colectável. O imposto aumenta mais do que
proporcionalmente, face ao aumento da matéria colectável (IRS)

Impostos regressivos – Caracterizam-se pela diminuição da taxa do

imposto à medida que aumenta a matéria colectável. Esta classificação não
tem interesse meramente académico, porque embora tal facto não ocorra em
Portugal, é conhecida entre os Estados Membros da EU, onde a partir de
determinado montante de lucros é aplicada uma taxa inferior.
4. Opção entre impostos sobre o rendimento e sobre a despesa

Tributar a despesa ou tributar o rendimento?

Maior justiça dos impostos sobre o rendimento, por serem os únicos que
permitem distinguir a capacidade contributiva dos cidadãos.

Descrição 67 72 76 80 OE/95 OE/99 OE/00 OE/02 OE/03

Impostos directos 55,1 53,5 51,4 49,8 37,2 43,3 41,9 42,1 40,6
Impostos indirectos 44,9 46,5 48,6 50,2 62,8 56,7 57,1 57,9 59,4
em %

Vantagens da tributação sobre a despesa:

- “Efeito anestesia”
- Menor propensão à fraude e evasão fiscal
- Emprego de menos recursos nas acções de formação, prevenção e
fiscalização
- Maior facilidade na determinação da matéria colectável
- Correcção das injustiças dos impostos sobre o rendimento

Desvantagens:
- Imposto “cego”
- Abusos por parte dos governos