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Movimentos Sociais, Governança

Ambiental e Desenvolvimento
Territorial
Ricardo Abramovay

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At uação das Organizações Não Governament ais (ONGs) nas dinâmicas de desenvolviment o …
Carolina Andion

Gest ão Territ orial: Visões e significados

Marcelo Duncan A G

Tese Dr. 2013 (CPDA) - Desenvolviment o Rural: Territ órios e Redes.

Marcelo Duncan A G
 MOVIMENTOS SOCIAIS, GOVERNANÇA AMBIENTAL E
DESENVOLVIMENTO TERRITORIAL
Ricardo Abramovay * , José Bengoa ** , Julio A. Berdegué *** , Javier Escobal + , Claudia
Ranaboldo ++ , Helle Munk Ravnborg +++ , Alexander Schejtman ++++

1. Introdução
Reunir expressões tão densas como “movimentos sociais, governança ambiental e
desenvolvimento territorial” num Programa de Pesquisa envolve três ambições básicas.

A primeira consiste em reconhecer que o desenvolvimento das áreas interioranas na

América Latina com a finalidade de reduzir a pobreza e a exclusão social não depende
exclusivamente do crescimento do setor agropecuário e que, portanto, exige uma
abordagem que não seja setorial e sim territorial ( 1 ).

Daí decorre a segunda ambição: o território pode ser definido como um conjunto de laços
estabelecidos pela interação social num determinado espaço (Hasbaert, 2004, Schejtman e
Berdegué, 2004), o que conduz à questão decisiva de saber quem são e o que fazem seus
protagonistas fundamentais. Se esta dimensão subjetiva na construção de processos

*
Economia FEA e PROCAM (USP) e Cátedra Sérgio Buarque de Holanda da EHESS/MSH (Paris) –
www.econ.fea.usp.br/abramovay/
**
RIMISP- Centro Latino-Americano para o Desenvolvimento Rural, Chile - jbengoa@rimisp.org
***
RIMISP- Centro Latino-Americano para o Desenvolvimento Rural, Chile - jberdegue@rimisp.org
+
GRADE, Peru - jescobal@grade.org.pe
++
Fundação PIEB, Bolívia – cranaboldo@rimisp.org
+++
DIIS, Dinamarca - hmr@diis.dk
++++
RIMISP- Centro Latino-Americano para o Desenvolvimento Rural, Chile – aschejtman@rimisp.org
1
A literatura acadêmica sobre este assunto já foi fortemente incorporada pelas grandes agências
internacionais, embora sob abordagens variadas. A FAO (1998), por exemplo, insiste de maneira crescente na
importância das atividades não agrícolas no meio rural. O IICA (2004) vem falando cada vez mais em
desenvolvimento territorial. O Banco Mundial (World Bank, 2005) publica recentemente um grande estudo
sobre o tema reconhecendo que a questão do desenvolvimento vai muito “além da cidade”. Os governos
latino-americanos também são sensíveis a estas abordagens. O México organizou em abril de 2006 uma
grande conferência internacional sobre o tema (Seminario Internacional sobre Desarrollo Rural y el Sector
Agroalimentario –Estrategias de Futuro). No Brasil também, em março de 2006 a Secretaria de
Desenvolvimento Territorial organizou uma grande conferência do Conselho Nacional de Desenvolvimento
Rural e Agricultura Familiar (Brasil, 2006). O Chile e a Argentina vêm também levando adiante importantes
estudos que fundamentam políticas inovadoras neste tema. O abrangente documento de Schejtman e
Berdegué (2004) é hoje uma referência importante sobre o assunto. José Graziano da Silva anima um
importante projeto desde o final de 1990 que mostrou o peso econômico e social das atividades rurais não
agrícolas no Brasil (Campanhola e Graziano da Silva, 2000). José Eli da Veiga (2002) publicou diversos
trabalhos que, à luz das metodologias aplicadas pela OCDE, conduziram a uma verdadeira redefinição da
própria geografia da ruralidade no Brasil. A recém defendida tese de doutoramento de Arilson Favaretto
(2006) contém uma das melhores e mais abrangentes discussões recentes sobre a importância da abordagem
territorial do desenvolvimento das áreas rurais.
localizados de desenvolvimento é amplamente reconhecida na literatura sobre o tema ( 2 ), o
estudo de um de seus atores básicos – os movimentos sociais – constitui uma lacuna para
cujo preenchimento este Programa de Pesquisa e os estudos aqui reunidos pretendem
contribuir.

A terceira ambição vem da natureza das próprias organizações envolvidas com o

lançamento deste Programa de Pesquisa, o IDRC e o RIMISP: não se trata apenas de saber
como os movimentos sociais participam de processos localizados de desenvolvimento, mas
– mais concretamente – de estudar os impactos desta participação na própria maneira como
são geridos os recursos ambientais de que dependem as sociedades humanas ( 3 ).

Este texto expõe os principais resultados de sete projetos de pesquisa e cinco trabalhos
complementares elaborados a partir do lançamento do Programa Movimentos sociais,
governança ambiental, desenvolvimento territorial, por parte do IDRC e do RIMISP ( 4 ).

O texto inicia (parte dois) apresentando a própria organização desta iniciativa: as equipes
de pesquisa foram constituídas em diálogo – e muitas vezes em parceria – com os
movimentos sociais atuantes nas situações estudadas. Os resultados foram apresentados e -
sempre que possível - discutidos com estes movimentos.

A parte três mostra que os movimentos sociais abrem espaços, modificam normas, regras
e costumes (instituições) e propiciam ganhos que jamais teriam sido alcançados, não
fossem suas organizações e suas lutas. As mudanças institucionais promovidas pelos
movimentos sociais contribuem para o desenvolvimento territorial. Mas quando estes
movimentos são examinados à luz de sua contribuição aos processos localizados de
transformação produtiva, de sua capacidade de liderar a construção de situações novas que
alterem a vida da população rural no plano da economia, da educação, da cultura e da
saúde, aí os resultados são bem menos edificantes. Mais do que simplesmente fazer esta
constatação, a parte três deste texto tem o objetivo fundamental de perguntar: por quê? A
pesquisa permitiu que se reunissem algumas características gerais constitutivas destes
movimentos cujo conhecimento pode auxiliar tanto na compreensão daquilo que fazem
como – muito modestamente, é claro – estimular a reflexão sobre possibilidades de
mudanças em suas formas de atuação.

Por fim e motivada pela abertura dos movimentos, que se dispuseram a partilhar com o
Programa procedimentos críticos – próprios à ciência, mas tão importantes e nem sempre
presentes na vida política em geral – a parte quatro do texto apresenta algumas questões a
serem discutidas com os dirigentes sociais que se encontram neste seminário e cujos
resultados serão, posteriormente, incorporados a suas conclusões.

2
E não só naquela que se volta ao desenvolvimento rural, como o mostram as análises contemporâneas de
inspiração neo-marshalliana sobre os distritos industriais, cujos trabalhos pioneiros foram de Pyke et al.
(1990) e Bagnasco e Trigilia (1988/1993).
3
É uma forma de abordar os temas levantados pelo International Human Dimensions Programme on Global
Environmental Change (IHDP). Ver, especialmente, Folke et al., 1998, Berkes e Folke, 1997 e os trabalhos
mais recentes do Beijer Institute. Os estudos liderados por Elinor Ostrom, desde a publicação de seu
consagrado livro de 1990 são uma referência obrigatória no tema.
4
Ver http://www.rimisp.org/trem
2. A evolução do Programa
2.1. Redefinindo a pergunta científica

Mais importante que sua unidade temática, a característica básica de um programa de

pesquisa (Lakatos e Musgrave, 1970) está em sua capacidade de discutir os resultados a
que chegam os projetos que o compõem à luz dos pressupostos teóricos e metodológicos
que o inspiraram. É neste confronto entre a imagem que se tinha da realidade quando da
formulação do programa e o que dela se extrai pela pesquisa que está a principal fonte de
aprendizagem que ele pode propiciar.

O que balizou a construção dos projetos de pesquisa é a idéia de que movimentos sociais
têm o poder de interferir em processos localizados de governança ambiental e, por aí,
participar de maneira ativa na construção de seu desenvolvimento. É interessante observar
que a pergunta científica do programa, em sua formulação inicial, nada mais fazia do
que exprimir esta seqüência lógica (movimentos sociais => governança ambiental =>
desenvolvimento territorial) de maneira interrogativa e precedida pela expressão “até que
ponto”:

“¿Até que ponto os movimentos sociais têm contribuído a gerar governança ambiental no
nível territorial (novas instituições, sistemas normativos, comportamentos, formas
organizacionais y modalidades de gestão)?” ( 5 ).

É expressivo do incipiente grau de amadurecimento na formulação do problema

científico nesta primeira etapa do trabalho, o fato de que esta questão não dava lugar a
hipóteses de natureza causal, mas a um conjunto de “perguntas operacionais” que
levavam a uma descrição mais precisa da história dos movimentos sociais, de suas práticas,
de sua composição e de sua capacidade de influir sobre processos localizados de gestão dos
recursos naturais e sociais necessários ao desenvolvimento.

Bem cedo no Programa, a pergunta de pesquisa foi reformulada da seguinte forma:

“A governança ambiental estabelecida como resultado da ação de movimentos sociais dá

lugar a processos de desenvolvimento territorial rural que incidem na eliminação da
pobreza, na superação das desigualdades sociais, e na conservação dos recursos naturais e
do meio ambiente?”

A pergunta de pesquisa refletia a expectativa de que os novos movimentos sociais na América

Latina possam ter uma influência positiva de gerar condições para uma melhor governança
ambiental e territorial e um desenvolvimento territorial rural inclusivo dos pobres. Estas
expectativas fundam-se em dois supostos: (a) que os movimentos sociais têm a capacidade de
induzir processos substantivos de mudança institucional (6 ), e, (b) que tal mudança institucional
por sua vez estimula e diminui os obstáculos para processos de transformação inclusivos dos
pobres e dos marginalizados sociais

5
http://www.rimisp.cl/getdoc.php?docid=2558, p. 2 (extraído da Internet em 28/03/06).
6
Este primeiro suposto é uma das idéias centrais do Relatório de 2005 do Banco Mundial “Equity and
Development”
Um dos principais resultados do Programa foi exatamente o encontro de um conjunto de
fatores explicativos que pretendem responder a uma pergunta científica essencial, de
grande alcance político e que emerge como um de seus mais importantes produtos: por que
razão é tão tímida e precária a presença e a participação dos movimentos sociais nos
processos localizados de desenvolvimento, ainda que muitos dos temas que compõem
estes processos existam justamente em função de suas lutas?

O tema pode ser formulado sob um outro ângulo: a profusão por toda a América Latina de
mesas de concertação, conselhos gestores ou colegiados de desenvolvimento conta, na
maior parte das vezes, com a participação ativa de movimentos sociais. Esta participação
apóia-se no princípio de que a organização coletiva pode ser considerada um ativo (asset),
um recurso a partir do qual pode ser alterada, de maneira significativa, a própria matriz da
inserção social que define a condição dos que vivem em situação de pobreza. Mas os
resultados desta organização coletiva ficam, com imensa freqüência, muito aquém do que
dela se poderia esperar e é fundamental que se procure entender as razões desta deficiência
que, obviamente, compromete o processo de desenvolvimento como um todo ( 7 ).

2.2. Uma abordagem indutiva

O Programa adotou o procedimento indutivo típico tanto da sociologia como da biologia da

evolução ( 8 ): longe de expor uma teoria completa sobre a relação entre os três termos
principais que o compõem, os documentos iniciais do programa procuraram apresentar os
conceitos básicos em que se apoiavam e convidaram seus participantes, por meio de seu
trabalho de campo, a formularem hipóteses mais sofisticadas que melhorassem o próprio
conhecimento empírico do tema e que sugerissem construções conceituais cujas bases só
poderiam ser lançadas a partir da experiência de campo.

É neste sentido específico que a opção por trabalhar com os atores sociais tem uma
conseqüência metodológica decisiva sobre os rumos da pesquisa: o contato com estes atores
estimula a formulação e a revisão de hipóteses e, portanto, novas articulações em torno dos
conceitos básicos de que parte originalmente a pesquisa. Não se tratava do procedimento
popperiano típico, hipotético-dedutivo em que o trabalho empírico serve para colocar em
dúvida construções teóricas já elaboradas, mas sim de fazer do próprio trabalho de campo
uma fonte de aprofundamento teórico do corpo conceitual do programa e, sobretudo de
estabelecimento e de revisão e melhoria de suas hipóteses. É o que explica as mudanças,
bastante expressivas, na maior parte dos casos, entre as hipóteses formuladas quando os
projetos foram apresentados e os resultados obtidos nos relatórios intermediários.

7
As duas referências mais importantes aqui – e amplamente utilizadas pelos pesquisadores deste programa –
são, por um lado, o The Real Utopias Project, animado por Eric Olin Wright (ver Fung e Wright, 2003) com
um panorama bastante animador sobre um conjunto variado de experiências de participação social. Muito
menos otimista com os resultados alcançados neste sentido são os textos fundamentais do Programa da OIT
(Decent Work Research Program). Ver em particular Baccaro e Papadakis, 2004.
8
Esta proximidade metodológica é estabelecida por um dos mais importantes e respeitados biólogos do
Século XX, recentemente falecido, Ernst Mayr (1996), quando insiste que a biologia – embora ciência natural
- está muito mais próxima da história, por seu método, que da física, com seu funcionamento lógico-dedutivo.
2.3. Os projetos de pesquisa

Os projetos aprovados pelo Núcleo Coordenador do Programa (com base em pareceres de

especialistas internacionais) envolvem quatro países (México, Equador, Peru e Brasil). A
seleção pautou-se exclusivamente por critérios de mérito e não existe qualquer pretensão de
representatividade nos casos estudados: eles são expressivos de situações que ajudam a
pensar a relação entre os três componentes do Programa, mas de maneira nenhuma
representativos por um critério estatístico qualquer.

Ainda assim, pode-se dizer que os estudos compreendem alguns dos mais importantes
movimentos sociais do meio rural latino-americano ( 9 ): o zapatismo no México; nos Andes,
os movimentos indígenas e seu importante papel em novas formas de gestão dos governos
locais na região Andina, assim como suas mobilizações – junto com outros atores tanto
locais quanto nacionais e internacionais – contra os investimentos mineiros; na Amazônia,
os movimentos de comunidades locais e regionais que fundam suas propostas na
conservação da selva tropical; tanto no Brasil quanto no Peru, as lutas das sociedades rurais
em torno das grandes obras de infra-estrutura de risco; e, finalmente, no Brasil, os
movimentos da agricultura familiar em torno dos desafios, ameaças e oportunidades da
abertura econômica e da globalização. Entender o que acontece com estes “novos”
movimentos sociais, em termos de seus efeitos sobre o curso do desenvolvimento dos
territórios rurais, foi a motivação de fundo deste Programa Colaborativo de Pesquisa.

Os estudos selecionados foram os seguintes ( 10 ). Luis Reygadas et al. (2006) examinam

alguns dos principais impactos dos movimentos zapatistas contemporâneos em áreas que
lhes são próximas, mas que não se encontram diretamente sob sua influência, em duas
localidades da Selva Lacandona, na região de Chiapas, no México. Pablo Ospina et al.
(2006) analisam a ascensão política dos movimentos indígenas equatorianos e revelam
um contraste importante entre as conquistas democráticas alcançadas e seus efeitos pouco
sensíveis sobre o surgimento de atividades econômicas em benefício dos mais pobres. O
estudo de Eduardo Zagarra et al. (2006), sobre a construção de uma grande obra
hidráulica voltada à irrigação na região de Olmos, no Peru, é emblemático das
conseqüências destrutivas da ausência de movimentos sociais organizados capazes de se
opor a este tipo de obras levadas adiante sob pressão, sobretudo, de engenheiros e de
grandes proprietários fundiários. Mas no próprio Peru y no Equador, forma-se um
significativo movimento social, com fortes vínculos internacionais, - estudado por Anthony
Bebbington et al. (2006) - que conseguiu organizar uma oposição consistente a projetos
de expansão das atividades mineiras. Os outros três casos são brasileiros. Fabiano Toni

9
Foram eliminados da própria seleção os movimentos voltados especificamente à luta pela terra (como o
MST brasileiro), por serem já largamente estudados na atualidade por outros programas de pesquisa em vários
países.
10
Todos os estudos encontram-se na página do Programa (www.rimisp.org/trem) e serão aqui apenas
brevemente citados. Deve-se ressaltar também que, respeitando os procedimentos consagrados pelo IDRC
cada projeto foi levado adiante por uma equipe cuja remuneração individual foi exposta com toda a clareza na
apresentação do projeto. Da mesma forma, o compromisso de que os resultados da pesquisa sejam devolvidos
aos atores sociais que dela participaram e para ela contribuíram é também um compromisso que cada projeto
faz o possível para levar adiante.
(2006) estuda um conjunto de movimentos sociais que reagem à construção de uma
grande estrada na Amazônia exigindo que a obra seja acompanhada de “governança”
para que possa tornar-se ocasião de desenvolvimento e não – como tem sido a regra neste
tipo de empreendimento – sinônimo de destruição social e ambiental. No Vale do Ribeira
(Estado de São Paulo), Vera Schattan et al. (2006) examinam a participação de vários
segmentos sociais - principalmente das organizações de descendentes de escravos, os
quilombolas, e de agricultores familiares – nos fóruns participativos regionais analisando
como vem sendo encaminhada a negociação em torno de uma grande barragem e de
alternativas voltadas para o desenvolvimento sustentável. Por fim, Ricardo Abramovay et
al. (2006) analisam uma das mais importantes – embora recém formada – organizações
populares do meio rural, a Federação de Trabalhadores na Agricultura Familiar da Região
Sul (FETRAF) e procura expor o alcance e os limites de sua atuação.

Os resultados destes trabalhos já foram parcialmente apresentados em reuniões científicas

como a da Sociedade Brasileira de Economia e Sociologia Rural, a “Primera Jornada de
Intercambio y Discusión: el desarrollo rural en su perspectiva territorial e institucional”,
organizada pela FLACSO e pelo Departamento de Geografia da Universidade de Buenos
Aires, o XI Seminario Permanente de Investigación Agraria en Perú (SEPIA), e o
seminário sobre desenvolvimento territorial promovido em 2005 pela Secretaria de
Desenvolvimento Territorial do Ministério do Desenvolvimento Agrário do Brasil. Além
disso, deram lugar a novos projetos de pesquisa, como o atualmente em curso sobre o
funcionamento dos Conselhos de Desenvolvimento Territorial no Brasil.

3. Alcance e limites dos movimentos sociais

Os movimentos sociais examinados no âmbito deste Programa de Pesquisa mobilizam
energias capazes de colocar em questão, de maneira sistemática, padrões constituídos de
distribuição dos recursos a partir dos quais os atores se inserem socialmente e, portanto,
representam um elemento decisivo da democratização de suas sociedades. Movimentos
sociais obrigaram o poderoso e internacionalizado setor mineiro do Peru a recuar em seus
projetos de expansão e a negociar suas propostas de implantação com atores locais
(Bebbington et al, 2006). Um dos maiores grupos privados do Brasil não foi capaz de levar
adiante projeto de construção de barragem pela oposição erguida, antes de tudo, por
representantes de comunidades Quilombolas, descendentes de escravos, que apoiados por
ambientalistas conseguiram mudar os termos em que o tema aparece no plano local
(Schattan et al., 2006). A virada que representou na história brasileira a criação do
Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar foi um produto da ação dos
movimentos sociais (Abramovay et al., 2006). Por mais que possa ser criticada quanto a
seus métodos e mesmo seus objetivos, a ação dos zapatistas, no México, trouxe a
comunidades e regiões pobres bens e serviços até então ausentes (Reygadas et al., 2006).
Em cada uma das situações estudadas, os movimentos sociais contribuíram de maneira
decisiva para a criação de um ambiente institucional em que a luta contra a pobreza e a
exclusão social torna-se referência da qual não se pode escapar. Cinco contribuições
básicas podem ser resumidamente apresentadas, neste sentido.
 a) Os movimentos contribuem para a ampliação da esfera pública da vida social, o
que num ambiente de clientelismo e patrimonialismo tão forte como o que marca as
regiões interioranas da América Latina é muito importante.

b) Eles introduzem temas novos que não faziam parte da vida social das regiões em
que atuam e que vão do acesso das mulheres ao crédito (no interior do PRONAF, no
Brasil, por exemplo) à importância da participação popular nas novas oportunidades
de exploração sustentável do turismo ecológico, no Sul do México.

c) Os movimentos sociais são um elemento decisivo para a democratização do

processo de tomada de decisões: são eles que animam e dão vida a novas
estruturas de participação social na gestão pública, marca decisiva da vida social de
toda a América Latina, a partir de meados dos anos 1980, sobretudo nas políticas
sociais.

d) Ao transformar certas reivindicações tópicas e localizadas em direitos, os

movimentos transformam a própria matriz das relações sociais: é o que ocorre
com o sentimento de respeito sentido pelas populações indígenas como um dos
principais resultados de suas lutas no Equador (Ospina et al., 2006). O mesmo pode
ser dito do reconhecimento público de que as populações afrodescendentes têm
direitos sobre as terras em que vivem (Schattan et al., 2006) ou de que o
agricultor familiar pode entrar no banco de cabeça erguida (Abramovay et al.,
2006).

e) Pode-se dizer que os movimentos sociais são elementos indispensáveis para que
populações até então excluídas convertam-se em protagonistas, atores da vida
social, o que traz conseqüências políticas decisivas para a organização dos
territórios e, portanto, para seu processo de desenvolvimento.

Todas estas conquistas implicaram, sem dúvida alguma, mudanças institucionais, por vezes
bastante profundas. Fazem parte do que Schejtman e Berdegué (2004) denominam o pilar
de transformação institucional do desenvolvimento territorial rural, cujo sentido é facilitar o
estabelecimento de novos tipos de relações entre os atores no território, e entre eles y outros
atores extra-territoriais, e, de maneira muito especial, criar ‘regras do jogo’ que
possibilitem aos pobres e aos excluídos ter oportunidade de participar no processo de
desenvolvimento e no gozo de seus benefícios.

No entanto, e apesar destes ganhos y conquistas que não são menores, os estudos coincidem
em outra conclusão: estas mudanças institucionais não abriram espaço, não estimularam,
processos de transformação que modifiquem substantivamente as oportunidades dos
habitantes rurais, especialmente os mais pobres y os excluídos sociais.

Por que razão a imensa capacidade dos movimentos sociais em promover mudanças
institucionais e na correlação de forças entre grupos sociais e de alterar os padrões
dominantes de distribuição dos recursos traduz-se tão rara e timidamente na ampliação
durável das oportunidades a partir das quais os mais pobres definem sua inserção social?
Emergem dos relatórios cinco elementos explicativos básicos a partir dos quais os
pesquisadores interpretam os resultados de seus trabalhos de campo. Cada um destes cinco
elementos representa uma contradição real vivida pelos próprios atores sociais e os faz
enfrentar dilemas decisivos no curso de sua ação. Mais que isso, os cinco elementos – que
formam o corpo essencial desta síntese – são dimensões inseparáveis dos comportamentos
dos movimentos sociais. A polaridade que os constitui individualmente guarda, entre todos
eles, uma coerência em que talvez habite o que de mais interessante se pode extrair deste
trabalho de pesquisa. Vejamos a questão mais de perto.

3.1. Identidade e diferença

Num trabalho de grande repercussão científica, Michael Woolcock (1998) define dois tipos
de “capital social”, de elementos a partir dos quais se formam vínculos de confiança entre
indivíduos e que ampliam suas possibilidades de ação coletiva.

O primeiro deles – que ele batiza como capital social de tipo cola - se apóia em laços
formados a partir da experiência vivida em comum e da partilha de valores específicos a
certo grupo social. Sem estes laços de proximidade e um conjunto de crenças, de
expectativas e de vivências que imprimem sentido às práticas dos indivíduos, a própria ação
coletiva não pode ser compreendida. Os movimentos sociais, neste sentido, apóiam-se
sobre identidades existentes e, ao mesmo tempo, sua expressão reforça e amplia o papel
destas identidades na própria coesão das bases que os formam. O desafio da ação coletiva,
sob esta ótica, vai muito além dos elementos com que a nova economia institucional o trata:
dilema do prisioneiro, teoria dos jogos, oportunismo, efeito carona, são abordagens
contemporâneas da ação coletiva que partem da definição autônoma dos interesses
individuais para então verificar sua interação a partir de certo número de possibilidades
lógicas ( 11 ). Os autores utilizados em nosso Programa de Pesquisa, de maneira geral, ao
contrário destas abordagens, enfatizam o conteúdo das crenças, das representações e dos
interesses dos atores como base para sua mobilização coletiva. É por isso que a questão da
identidade ( 12 ) – ausente da nova economia institucional ou da teoria dos jogos – é, para
nós, decisiva: o estudo da confiança necessária à emergência de ações comuns pode ter
outra base metodológica que o individualismo.

Mas o capital social - prossegue Michael Woolcock (1998) - tem uma segunda dimensão
sem a qual os produtos sociais da confiança tendem a ser decepcionantes: é a dimensão
ponte, que reflete a abertura dos grupos sociais aos que lhes são diferentes e que não
possuem os elementos identitários básicos a partir dos quais eles próprios se constituem, ou
seja, a capacidade de atravessar e ultrapassar as fronteiras e o universo cognitivo de
reconhecimento mútuo.

Em Olmos, por exemplo, no Peru (Zegarra et al., 2006), onde uma grande obra hidráulica
está em execução ferindo os interesses de comunidades indígenas e comprometendo a
manutenção de importantes recursos ambientais, a identidade comunitária está tão
enfraquecida que obstrui a possibilidade de uma ação política coordenada. O próprio
presidente da Comunidade de Santo Domingo de Olmos declarou aos pesquisadores: “Não
11
O livro emblemático – e que fez escola – neste sentido é o de Mancur Olson (1965).
12
Ver http://identidades.cl/
há uma identidade e queremos promovê-la através destas organizações, dado que uma
condição necessária para nosso desenvolvimento é a integração”.

É exatamente o contrário do que ocorre nas situações de maior força dos movimentos
sociais como em Cotacachi no Equador (Ospina et al., 2006), em Chiapas (Reygadas et al.,
2006) ou na Amazônia brasileira (Toni 2006), em que as identidades (sejam elas étnicas, de
classe ou uma mistura das duas – olhar de índio e, ao mesmo tempo, olhar de pobre, na
expressão de Pablo Ospina) oferecem não só um conjunto de referências de interpretação
do mundo por parte dos atores, mas, sobretudo, incorporam a ação coletiva à vida cotidiana
como parte do sentido da própria existência dos indivíduos.

A definição identitária dos indivíduos, entretanto ( 13 ) traz o risco de consolidar um

conjunto de valores tão específicos que dificultam a própria relação do grupo com o mundo
que o cerca. Fortalecer esta identidade é a condição básica da coesão necessária a
iniciativas conjuntas. Mas – e aqui está uma contradição real de que os movimentos
sociais não podem escapar e que os coloca frente a dilemas de difícil solução - exacerbar
este fortalecimento representa um risco não só de isolamento, mas de consolidar valores,
crenças, expectativas, modelos mentais, em suma, instituições, que sejam obstáculos à
mudança que se pretende alcançar por meio da ação coletiva. Em outras palavras, a ação
social – da qual dependem, para os movimentos sociais, as mudanças que almejam – só
pode existir com base num forte sentimento de identidade por parte de seus
participantes. Mas sua base oferece o risco permanente de que o horizonte da ação seja
confinado aos limites do que é permitido pelos referenciais identitários existentes e, por
isso, seja obstáculo à própria transformação de que depende o processo de
desenvolvimento.

Esta contradição é decisiva para expor as cinco outras dimensões explicativas que resultam
do trabalho da pesquisa e que serão apresentadas mais adiante. É com esta contradição que
dialogam todos os relatórios quando, além de constatarem os efeitos democráticos positivos
dos movimentos sociais, perguntam-se sobre os limites de sua ação.

Mais que um trade-off, ou seja, uma situação na qual a escolha de um caminho conduz
necessariamente a perdas referentes a um outro caminho possível, trata-se aqui de uma
contradição no sentido que a tradição dialética atribui ao termo: unidade de contrários. A
identidade só pode ser pensada a partir da diferença e é justamente esta unidade
contraditória entre identidade e diferença que pode fazer avançar os movimentos sociais
em direção a situações que, além de exprimir os interesses dos mais pobres (identidade),
propicie um conjunto de inovações (diferença) sem as quais a própria noção de
desenvolvimento perde o sentido ( 14 ).

13
O segundo volume da trilogia de Castells é uma referência fundamental neste sentido e oferece uma
expressão radicalizada do problema que se procura apresentar aqui. O tema está presente no instigante livro
de Alain Touraine (2005) e é decisivo hoje nas sociedades democráticas européias.
14
O trabalho recente do filósofo francês Lucien Sève (2004) é uma importante referência na renovação
contemporânea da tradição dialética. Para uma aplicação do tema à dialética do desenvolvimento, expressão
de Celso Furtado, ver Veiga (2006).
O sucesso da iniciativa econômica tomada no ejido de La Corona, no município de
Marqués de Comilla, em Chiapas (Reygadas et al., 2006) não se deve apenas às reais
oportunidades políticas abertas pelo movimento zapatista, mas à coesão interna do próprio
ejido, baseada numa experiência comum: tratava-se de uma pequena comunidade muito
organizada, unida por uma história comum de migração, laços religiosos, esforço por
colonizar a selva, lutas para enfrentar o líder corrupto e defender seus direitos agrários. Ao
mesmo tempo, entretanto, esta comunidade não acatou os ditames da organização zapatista
e optou por abrir-se para iniciativas especificamente econômicas, que lhe propiciaram
significativo aumento na geração de renda.

Sucesso em iniciativas econômicas a partir da mobilização de forças comunitárias ligadas

por fortes laços de identidade é uma espécie de quadratura do círculo: o desafio do
desenvolvimento envolve uma dimensão econômica fundamental e exige, na maior parte
das vezes, a adoção de práticas que se chocam com a própria identidade tão duramente
conquistada. A submissão das iniciativas comunitárias às exigências características da
racionalidade econômica é conflituosa (Magalhães, 2005) e envolve riscos de
diferenciação social que ferem a própria coesão comunitária (como o observaram Reygadas
et al. 2006 nas experiências tanto de turismo como de bovinocultura em Chiapas). Esta
tensão potencial entre a afirmação democrática do poder de certos grupos sociais e sua
capacidade de levar adiante iniciativas, particularmente, mas não apenas, no plano
econômico pode comprometer a própria identidade.

Se a identidade se apóia sobre um componente afetivo, comunitário, e onde os laços

personalizados são fundamentais, os mercados, em contrapartida, funcionam sob uma
racionalidade evidentemente distinta, como bem lembra Max Weber (1923/1972/1991) no
curto e célebre capítulo dedicado ao tema, onde afirma: os mercados não conhecem
relações pessoais, familiares ou tradições.

O conflito potencial que Pablo Ospina et al. (2006) expõem entre democracia e
desenvolvimento não é apenas entre “economia e sociedade”: mesmo quando se trata de
dimensões não econômicas da gestão pública, a própria lógica estatal exige que se adotem
procedimentos administrativos que vão chocar-se, muitas vezes, contra os modos
específicos de funcionamento das tradições comunitárias. No entanto é sobre a base do
fortalecimento e mesmo da recriação destas tradições comunitárias que seus protagonistas
conquistaram o Governo Municipal. Daí a conclusão de um dos entrevistados na pesquisa
em Cajamarca (Bebbington et al., 2006): organizações que procuravam democratizar o
Estado acabaram se “estatizando” ( 15 ). O que está em jogo aí são os próprios efeitos do que
Max Weber chama de racionalização da vida social, inerente à abertura dos laços
identitários à convivência com referenciais que lhe são exteriores. A expressão política
deste mesmo dilema está na oscilação entre a identidade étnica e a identidade pluriétnica
em sociedades com forte participação indígena, como bem mostra o trabalho de Ospina et
al. (2006).

15
O que lembra, de forma muito interessante, a noção de colonização da vida, aplicada por Habermas
exatamente ao risco de que a vitalidade da participação popular seja sugada pelas exigências da racionalização
burocrática. Ver Habermas (1992).
Este processo de racionalização não é necessariamente destrutivo dos laços sociais
identitários: a consigna ama llulla, ama killa, ama shwa. “Não mentir, não roubar, não ser
preguiçosos”, é fundamental, pois imprime dimensão ética universalizante à construção
identitária ( 16 ). A extraordinária politização do movimento social indígena no Equador
coloca-o permanentemente diante deste desafio de afirmar os laços de identidade das bases
sociais que o compõem e, ao mesmo tempo, ampliar o alcance desta afirmação muito além
do universo estrito dos grupos em que ela se origina. A própria entrada do movimento no
universo político formal – como ocorre no Equador - exige que esta contradição entre a
identidade do grupo e sua abertura para repertórios que não fazem parte de suas formas
tradicionais de vida seja enfrentada num plano novo (Ospina et al., 2006).

Estas formas virtuosas de enfrentamento das polaridades “identidade/diferença”, “interesses

específicos/interesses amplos”, “valores tradicionais/racionalização da vida” “afirmação
étnica, de classe ou profissional/projetos universalizantes” não suprimem a existência
mesma da contradição e constituem um dos mais importantes desafios que os movimentos
sociais enfrentam em suas lutas.

3.2. Laços fechados, laços abertos

Na abordagem territorial do desenvolvimento os laços sociais entre atores são recursos dos
quais eles podem dispor na organização de suas iniciativas no plano político, econômico e
cultural. Não é incomum que esta constatação óbvia seja seguida pela idéia de que o
desenvolvimento depende – mais do que de investimentos materiais - de fortalecer a
confiança entre os indivíduos e que, portanto, a criação de instituições capazes de
consolidá-la é seu caminho mais seguro ( 17 ).

Os estudos realizados no âmbito deste Programa de Pesquisa vão numa outra direção. Eles
mostram, sistematicamente, que a cooperação social não é um ideal abstrato a que aderem
atores bem intencionados, tanto mais freqüente quanto mais fortes as instituições capazes
de reduzir seus custos de transação. Ao contrário, a cooperação social só pode ser entendida
com base no estudo dos interesses, das representações, das oportunidades e, sobretudo das
forças e habilidades de que dispõem os diferentes segmentos organizados de uma
sociedade. O que está em jogo na formação dos territórios não é um ideal de cooperação –
que pudesse ser alcançado por certo tipo definido de construção institucional - mas os
recursos materiais e simbólicos com que vão contar diferentes atores na legitimação de suas
iniciativas e, sobretudo, na obtenção da cooperação social localizada necessária a que
sejam levadas adiante.

O território, portanto, não é a síntese equilibrada da variedade de atores que o compõem.

Ao contrário, ele reflete, antes de tudo, a força – e as fraquezas – de cada um destes atores
e, mais ainda, sua capacidade de construir as habilidades sociais (Fligstein, 2001a)
necessárias a que liderem o processo de cooperação do qual dependem os diferentes
projetos que lhe dão vida. As habilidades sociais dos atores só podem ser compreendidas à

16
Uma reflexão abrangente sobre os desafios da racionalização da vida social no meio rural pode ser
encontrada em Favaretto, 2006.
17
Os trabalhos de Putnam (1993 e 2000) e de Fukuyama sobre capital social respondem a este tipo de
orientação, aqui exposta de forma sem dúvida caricatural e que não faz justiça ao interesse que despertam.
luz das táticas que empregam para conquistar a cooperação alheia, o que significa estudar
concretamente quem são estes atores e onde se situam nas suas relações com os outros - ou
naquilo que Neil Fligstein (2001b), à luz de Pierre Bourdieu, chama de “campos”. A
imagem dos territórios que resulta da pesquisa é menos a de redes abertas, flexíveis,
plurais e diversificadas que a de estruturas relativamente consolidadas, ou seja, formas
recorrentes de dominação social em que é decisiva a conquista, por parte de diferentes
atores, da cooperação com aqueles que não fazem parte habitualmente de seu círculo social.

Em Olmos, por exemplo, é fundamental o papel dos engenheiros em construir a legitimação

social da represa como símbolo de progresso material. Os problemas sofridos pelas
comunidades indígenas, a tragédia que vai representar uma obra desta magnitude na
ausência de Relatório de Impacto Ambiental perde expressão no território pela
incapacidade das organizações ligadas aos interesses das comunidades indígenas e à defesa
do meio ambiente de elaborar um ponto de vista coerente sobre o tema. Ao contrário,
grupos profissionais liderados por engenheiros conseguiram organizar a justificação social
que associa a represa ao progresso e apresenta seus opositores como partidários de um
ponto de vista arcaico. Os opositores à represa estão ausentes das principais organizações
que gerem este processo e não conseguem sequer aproveitar a oportunidade de participar de
alguns destes órgãos em virtude das divisões que enfrentam. Sua dificuldade em afirmar
uma identidade própria não permite que construam as habilidades sociais necessárias a que
conquistem a cooperação alheia em seu próprio interesse (Zegarra et al., 2006).

Da mesma maneira, no caso de Cajamarca, no Peru, as minas conseguiram impor um

padrão de legitimação social em que chegam a financiar atividades de movimentos sociais,
dividem-nos e impõem-se como interlocutores legítimos no processo de desenvolvimento
territorial. Em Cotacachi, no Equador, em contrapartida – o contraste entre os dois casos é
um dos interesses maiores do estudo de Bebbington et al. (2006) – não o conseguiram e
foram os membros dos movimentos sociais que souberam conquistar a cooperação
necessária não só a que fossem ocupados os escritórios da mina, mas que ela tivesse que
mudar seus planos estratégicos de implantação. Mais que isso: a força que lhes permitiu
reverter a situação desfavorável apoiou-se em um conjunto de relações muito diversificadas
que passavam não só por membros da Igreja Católica ou militantes de outros países
identificados com as dimensões ideológicas presentes em suas lutas, mas também pelos
circuitos da responsabilidade social empresarial, pelas assembléias dos acionistas dos
grupos econômicos detentores das minas e pelos próprios meios de comunicação
internacionais. Foram formados laços com atores diversificados quanto a seus horizontes
políticos a partir, porém, da capacidade que os movimentos sociais tiveram de fazer
convergir estes vínculos no sentido de interromper as atividades predatórias das empresas.

Os territórios são arenas, domínios, espaços sociais organizados ou campos (Bourdieu e

Wacquant, 1992) em que atores coletivos procuram produzir sistemas de dominação – que
é uma outra forma de chamar a obtenção da cooperação alheia – por meio de um conjunto
variado de recursos materiais e culturais que lhes abrem caminhos para interpretar,
imprimir sentido, tomar posição e agir em situações dadas.

Movimentos sociais – foi o que vimos no item 3.1. – são construídos com base na
afirmação identitária de referenciais comuns vivenciados por um determinado grupo. Mas –
salvo em situações em que optem abertamente por um caminho de conflito permanente,
como no caso dos zapatistas em Chiapas – para obter cooperação alheia, estes movimentos
necessitam produzir significados e abrir oportunidades acessíveis a grupos que não fazem
estritamente parte de seu universo. As organizações ajudam a formar o que Fligstein
(2001:15) chama de “culturas locais” que permitem às pessoas interpretar sua posição e
tornar compreensível o que fazem para si mesmas e para os outros. O domínio sobre um
determinado campo social – um território, por exemplo – passa pela capacidade de produzir
estes significados não só para os componentes de uma determinada organização, mas para
atores que dela não fazem parte e podem encarar como justos e legítimos os objetivos a que
se propõe.

Na raiz dos movimentos sociais estão laços fechados, identidades que se fortalecem no
interior de organizações ligadas imediatamente a seus referenciais: é o caso, por exemplo,
das Comunidades Eclesiais de Base que, em toda a América Latina, ligaram sua mensagem
religiosa à própria afirmação identitária das populações com as quais trabalhavam e que
aparecem em todos os estudos, no âmbito deste Programa de Pesquisa. A legitimação das
identidades formadoras dos movimentos sociais junto a atores que não fazem parte de seu
universo cultural constitutivo é, porém, um dos desafios fundamentais que eles enfrentam e
dos quais depende o próprio rumo do desenvolvimento territorial.

Esta abordagem é importante, pois permite que se encarem os dois fatores a serem expostos
agora – inovação e mercados – não como elementos abstratamente positivos ao
desenvolvimento, mas como campos cujos perfis vão depender exatamente das forças
sociais que lhes dão conteúdo.

3.3. Representatividade e inovação

Ao estimular inovações na estrutura de oportunidades de participação política e nas formas

de organização dos mercados, os movimentos sociais enfrentam uma contradição decisiva:
por um lado, representam segmentos sociais inconformados com a ordem social vigente e
que se mobilizam exatamente para mudá-la. As mudanças, entretanto – sobretudo quando
são específicas, tópicas e localizadas – trazem duas ameaças fundamentais e que aparecem
claramente durante a pesquisa. Por um lado aquela exposta por John Kenneth Galbraith
(1979) num livro que escreveu com base em sua experiência na Índia: são muito restritas as
possibilidades de os pobres lidarem com a incerteza e com o risco ( 18 ), pois eles
sobrevivem com base num conjunto de relações sociais de dominação – freqüentemente
clientelistas e personalizadas – cuja supressão pode deixá-los ainda pior do que estavam.
Além disso, a introdução de inovações técnicas, organizacionais e mercadológicas
dificilmente beneficia igualmente todos os que nelas estão potencialmente interessados:

18
O que é a forma negativa de apresentar a própria definição que Amartya Sen (2000) oferece à noção de
desenvolvimento: os pobres têm reduzidíssima capacidade de fazer escolhas, suas liberdades são
extremamente limitadas. A missão central do processo de desenvolvimento e aquela pela qual ele poderia ser
avaliado é justamente a ampliação nestas capacidades e nessas liberdades.
tanto no ejido de la Corona, no município de Marqués de Comillas (Reygadas et al. 2006),
como em Olmos (Zegarra et al., 2006), a inovação tende a beneficiar os mais abastados,
confirmando o que desde os célebres estudos de Eric Wolf sobre as guerras camponesas já
faz parte do conhecimento elementar sobre o tema: que a diferenciação social é uma
ameaça à coesão das sociedades camponesas.

Pode-se falar, portanto em uma contradição entre a participação social (a dimensão da

identidade, conforme vimos no item 3.1., os laços sociais fechados, expostos no item
3.2.) e as inovações sócio-culturais, produtivas e políticas necessárias ao processo de
desenvolvimento (a dimensão da diferença, a abertura dos laços sociais). Sem
participação social – ao menos em países com estrutura desigual de distribuição da renda e
do patrimônio - o processo de inovação tende a tomar um rumo altamente concentrador e
predatório que o afasta da própria essência do desenvolvimento ( 19 ). Mas não há evidências
de que a participação social tenha o condão, por si só, de estimular práticas inovadoras, que
ampliem as oportunidades de geração de renda e melhorem a qualidade da inserção dos
mais pobres. Ao contrário, é com imensa freqüência que os processos participativos acabam
servindo a consolidar e legitimar poderes dominantes que inibem formas inovadoras de uso
dos recursos. A situação de pobreza amplia as ameaças que situações inovadoras trazem aos
indivíduos e aos grupos sociais. Parte deste problema se deve à própria precariedade da
representação social, a seu caráter muitas vezes restrito e de expressão limitada, como
mostram os dados do levantamento quantitativo realizado por Pablo Ospina et al. (2006)
sobre o tema. Mas, além deste problema importante, as organizações – mesmo quando
muito representativas, tendem mais a formar uma espécie de rede de proteção em torno
daquilo que já fazem do que a criar as condições para que alterem suas práticas produtivas e
a maneira como se inserem nos mercados.

Esta relação contraditória entre participação social e inovação é a chave de leitura para
interpretar as diferentes tentativas de implantar métodos e técnicas voltados a estimular o
desenvolvimento territorial. A leitura a partir da contradição entre representatividade e
inovação não pretende propor sua supressão, mas procura enfatizar o estudo concreto da
maneira como as diferentes forças sociais se apropriam das oportunidades para fortalecer
suas posições nas relações sociais locais de que dependem.

Não existe qualquer fatalidade no destino desta contradição: ela está presente no Equador e
se exprime na defasagem entre o extraordinário avanço político recente e a timidez das
inovações econômicas alcançadas (Ospina et al., 2006). Mas, em contrapartida, no Sul do
Brasil (Abramovay et al., 2006), foram organizações representativas que – num exemplo
notável de empreendedorismo coletivo (Sachs, 2004) – montaram dois sistemas
cooperativos que já adquiriram uma dimensão social que ultrapassa de longe a esfera
experimental e tem peso decisivo nos territórios em que existem: o Sistema Cresol de
Crédito Solidário (presente em 200 municípios, com quase 50 mil membros) e as
cooperativas que têm hoje um papel de destaque na organização do mercado regional do
leite (Abramovay et al., 2006). Da mesma forma, embora numa escala muito menor, a
organização do turismo “na casa do habitante”, no Sul do México é uma inovação

19
É a mais importante conclusão de um trabalho recente do Banco Mundial sobre os efeitos da desigualdade
sobre as sociedades latino-americanas. Ver World Bank, 2003.
fundamental (Reygadas et al., 2006), ainda mais em países em que este tipo de iniciativa
tende a ser prioritariamente organizada pelos grandes proprietários fundiários.

Esta contradição entre representatividade e inovação contribui a explicar também o

contraste entre o discurso ambientalista da esmagadora maioria dos movimentos sociais e
suas práticas habitualmente pouco voltadas à exploração sustentável da biodiversidade,
quando se trata de geração de renda. O conflito entre o gado e a floresta – evidente nos
estudos sobre a Amazônia (Toni, 2006) e sobre Chiapas (Reygadas et al. 2006) - exprime a
necessidade em que se vêem os movimentos sociais de dar total prioridade às necessidades
imediatas de suas bases sociais (gerar renda) ainda que seja em detrimento de suas
convicções preservacionistas. É bem verdade que os movimentos patrocinam, com
freqüência, experiências localizadas de agricultura orgânica ou de reservas extrativistas,
com um âmbito porém muito limitado. Mas quando se trata da conquista de ativos que
representem a melhoria da inserção social dos mais pobres – como por exemplo o crédito,
no Brasil – aí são as modalidades mais convencionais que imperam e os temas ambientais
tendem a ser relegados a segundo plano, como bem mostra o trabalho de Toni (2006).

3.4. Solidariedades e mercados

À primeira vista são categorias irreconciliáveis: entre as solidariedades de que são feitos os
movimentos e a impessoalidade característica dos mercados, a distância é a de um
verdadeiro mundo social. Num caso, uma experiência vivida em comum a partir da
oposição a inimigos claramente identificados, de laços com atores que partilham seu
universo de significados e da vivência de experiências concretas comuns. No outro, o
anonimato das relações humanas em que o reconhecimento de cada um é feito de maneira
neutra e por um mecanismo automático expresso nos preços dos produtos. Num caso – para
empregar os termos comuns a Max Weber e Karl Polanyi (1944/1980) – a racionalidade
substantiva informada por valores; no outro a racionalidade formal, baseada no cálculo em
dinheiro ou em capital.

Muitas vezes esta oposição assume contornos claramente ideológicos: e aparece como
fundamento de uma ética comunitária de natureza emancipatória: “a concepção comunitária
de vida não tem nada que ver com a proposta individualista que subjaz ao discurso
neoliberal”, afirma uma publicação indígena citada por Pablo Ospina et al. (2006). Os
valores e práticas da comunidade indígena apóiam-se em valores como a reciprocidade, a
ajuda mútua, o valor comunitário dos bens, o respeito à natureza, a solidariedade, a
responsabilidade social, a discussão coletiva e o respeito ao outro, que encarnam
exatamente o contrário da cultura ocidental. Não é surpreendente, então que as propostas de
afirmação étnica, na base destes movimentos sociais, tenham imensa dificuldade em
elaborar sugestões consistentes de afirmação do trabalho das populações que representam
em mercados dinâmicos e promissores.

A afirmação identitária dos movimentos sociais, os laços que os compõem e a

representatividade que buscam são correlatos, em geral, a uma visão crítica segundo a qual
o mercado – neste caso pronunciado no singular, como entidade abstrata de coordenação
social – responde, em grande parte, pelos grandes problemas contra os quais se organizam
as populações vivendo em situação de pobreza. Ao mesmo tempo, sobretudo no meio rural,
os movimentos sociais representam populações que dependem de mercados de produtos e
serviços – agrícolas e não agrícolas - para sua reprodução. Daí resulta uma fértil
contradição, nítida nos relatórios, entre uma crítica ao significado de uma sociedade
baseada no mercado (no singular) como mecanismo de relação entre seus componentes,
por um lado, e a tentativa permanente de construir mercados (no plural), ou seja, de
encontrar nos mercados um terreno de melhoria da própria inserção social dos mais pobres.
É mais uma dimensão das polaridades que formam as categorias a partir das quais são aqui
analisadas as situações encontradas em campo.

As situações já citadas do Sudoeste do Paraná (cooperativas de crédito e de leite) e de

Chiapas (eco-turismo e criação de gado) mostram (Reygadas et al., 2006) que identidades
fortes podem ser, entretanto, a base da formação de iniciativas econômicas consistentes. No
caso do cooperativismo de crédito do Sul do Brasil, os valores próprios à economia
solidária permanecem no âmbito de uma organização financeira plena. (Abramovay et al.,
2006). O mais importante aí é que os próprios mercados podem ser considerados (Fligstein,
2001b), como campos sociais cujo domínio será disputado por diferentes atores
organizados. Mas a tradição dos movimentos sociais tende a afastá-los deste campo.

Mercados são os campos sociais em que mais nitidamente se exprime a dificuldade de

promover as inovações necessárias a mudar a inserção dos mais pobres. Os movimentos
sociais conseguem, com freqüência, obter recursos para ampliar a produção de bens e
mesmo a oferta de serviços por parte das populações que representam. Mas é muito maior
sua dificuldade em evitar que estes serviços e produtos sejam comercializados por meio dos
circuitos convencionais já existentes. Daí uma pergunta crucial: os movimentos sociais
serão capazes de manter sua identidade, de fortalecer os laços que os compõem, de
ampliar sua representatividade e – ao mesmo tempo – construir mercados
promissores para a valorização do trabalho dos mais pobres? O que o trabalho de
campo mostra é uma imensa dificuldade de responder afirmativamente a esta pergunta:
ainda mais que entre os movimentos sociais e os atores empresariais consolidados nos
territórios em que atuam a distância é muito grande e as relações bastante tênues. O
resultado é que as conquistas obtidas no campo das capacidades produtivas – de bens e
serviços (créditos, equipamentos, instalações) – muito dificilmente respondem pela
mudança na matriz econômica a partir da qual os mais pobres inserem-se socialmente.
Expressão desta dificuldade é a participação tão incipiente dos movimentos sociais em
mercados voltados explicitamente a valorizar qualidades éticas, ambientais, territoriais ou
de emancipação social ligadas a determinados produtos. Ou ainda é o fato de que mesmo
quando conseguem promover o acesso das populações que representam a produções que
não faziam parte de suas práticas – pecuária, por exemplo – não interferem na própria
organização dos mercados e, portanto, acabam fortalecendo atores sociais com os quais
praticamente não negociam e que exprimem as formas mais tradicionais de dominação
social sobre os mais pobres. A crítica ideológica e política ao “mercado” poucas vezes é
capaz de produzir uma capacidade específica de interferir e, muito menos, de organizar
mercados.

3.5. Governos, movimentos e participação social

Eric Hobsbawm mostrou em "Rebeldes Primitivos" que, na ausência de uma estrutura
organizada e de lideranças claramente reconhecidas, o poder construtivo das revoltas é
muito baixo. Hobsbawm filia-se à vertente que vê na mobilização popular condição
necessária, mas nem de longe suficiente para a mudança social. Sem organizações com
objetivos políticos claros, as lutas sociais não conseguem ultrapassar um horizonte imediato
e pouco promissor. Em contrapartida, as organizações dos movimentos sociais passam,
muitas vezes, a possuir interesses próprios ligados a sua própria reprodução orgânica e
funcional. Congressos, militantes profissionais, viagens, escolas de formação de quadros
são elementos indispensáveis, é claro, para que se formem e se exerçam as habilidades
sociais necessárias à afirmação dos projetos em torno dos quais os movimentos sociais se
organizam. Mas, ao mesmo tempo, o risco de que os interesses das organizações tornem-se
relativamente autônomos com relação aos movimentos é tanto maior quanto mais
importantes e massificadas forem as suas estruturas.

O tema está diretamente relacionado com a capacidade dos movimentos sociais de influir
sobre processos localizados de governança. Podem-se tirar três resultados principais do
trabalho de campo no que se refere à governança do processo localizado de
desenvolvimento.

3.5.1. Governança ambiental reativa

Os movimentos sociais foram capazes de interferir sobre o uso local de recursos materiais a
partir de suas inúmeras tentativas de defender a preservação dos recursos naturais e da
biodiversidade. Esta interferência aparece em praticamente todas as situações, com exceção
talvez de Olmos e do Sudoeste do Paraná em que o tema não faz parte de maneira
prioritária da agenda dos movimentos aqui estudados ( 20 ). Mas mesmo ali onde os temas
ambientais foram importantes, é difícil empregar o termo “governança” para caracterizar as
práticas dos movimentos. A expressão governança foi cunhada para diferenciar processos
centralizados (baseados no exercício de uma autoridade) ou processos completamente
descentralizados (como o estilizado mercado perfeito da economia neoclássica) daqueles
em que o uso dos recursos deriva de decisões coordenadas voluntariamente pela
organização dos próprios atores, que, por aí, acabam por criar normas e instituições que se
impõem como práticas correntes. É o sentido da oposição que faz Ostrom (1990) tanto à
solução hobbesiana que impõe uma lei de cima para baixo, quanto à solução lockeana pela
qual a privatização dos bens resulta em seu melhor uso possível: “governing the commons”
dá lugar a um vasto programa de pesquisa em que Ostrom mostra a capacidade de produzir,
como resultado da própria interação social, regras e controlar sua aplicação em benefício
tanto da sociedade como do meio ambiente.

Não se pode dizer que entre os movimentos sociais por nós estudados encontrem-se casos
expressivos em que saberes locais foram mobilizados e renovados para produzir este tipo
de regra e de capacidade de exercício democrático do poder. Uma das razões (já salientadas
no item 3.3. acima) é a necessidade de os movimentos apoiarem as necessidades de geração

20
Embora seja importante em práticas governamentais apoiadas pelo Banco Mundial como o projeto
microbacias, voltado a estimular práticas agrícolas que combatam a erosão dos solos. Embora conte com a
participação ativa de agricultores familiares, não se pode dizer que estes projetos tenham importância
considerável para o sindicalismo de trabalhadores rurais.
de renda das populações que representam, o que, com muita freqüência – dentro dos
parâmetros cognitivos disponíveis e das relações sociais locais dominantes – é incompatível
com o uso sustentável e a preservação da biodiversidade (Toni, 2006, Reygadas et al.,
2006). Mas estes limites à governança ambiental explicam-se também pelo próprio formato
das políticas públicas conquistadas por estes movimentos. Vejamos a questão mais de
perto.

3.5.2. A importância do Estado

Qualquer análise crítica da relação entre movimentos sociais e Estado deve partir de uma
constatação elementar: uma das medidas básicas do sucesso dos movimentos sociais no
meio rural é sua capacidade de conquistar, junto ao Estado, bens e serviços para as
populações que representam e dos quais elas até então estavam desprovidas. É o próprio
sentido político dos movimentos que está aí em jogo. Que esta conquista se traduza
concretamente no acesso ao crédito (como no caso do Sul do Brasil e da Amazônia), na
construção de estradas regionais e vicinais, como em Chiapas ou na institucionalização de
processos participativos que valorizam populações que se encontravam fora do jogo
político (como no Vale do Ribeira), a verdade é que os movimentos sociais rurais são hoje,
em toda a América Latina interlocutores de primeira importância na própria moldagem das
políticas públicas. Tem razão Webster (2004), quando afirma: “Ali onde o Estado e suas
instituições e organização eram estrategicamente contestados e repelidos, agora são vistos
de forma muito mais fragmentada em sua forma e natureza, com diversidade de interesses
por parte de seus diferentes atores”.

A pesquisa mostra uma significativa variedade de situações em que é inegável a influência

dos movimentos sociais sobre os comportamentos das agências do Estado empurrando-as
para maior respeito da democracia e a processos participativos de tomada de decisão. Os
movimentos sociais são capazes, com efeito, de fazer ouvir pela sociedade e pelo Estado
um conjunto importante de reivindicações que acabam sendo –parcialmente, é verdade –
muitas vezes satisfeitas. Os processos participativos envolvem, muitas vezes, parcelas
minoritárias da população, como mostram Ospina et al. (2006). Mas este não é seu
principal problema, como será visto a seguir.

3.5.3. Falhas dos mecanismos participativos

As virtudes dos processos participativos não podem escamotear três problemas básicos que
não resultam da ausência de participação popular nas tomadas de decisão localizadas, mas
sim da maneira como esta participação se organiza. Os movimentos sociais influenciam a
ação dos governos, mas num sentido nem sempre propício à criação das condições
necessárias ao desenvolvimento territorial:

• Em nenhuma situação estudada existem conselhos locais de desenvolvimento

compostos de forma verdadeiramente intersetorial: os empresários dos
territórios em que atuam os movimentos sociais estão sistematicamente ausentes
dos conselhos gestores das políticas de desenvolvimento. Esta ausência poderia ser
justificada pela idéia de que estes empresários representam justamente os interesses
que o desenvolvimento procura combater. Mas tal visão supõe que o processo de
 desenvolvimento pode ser levado adiante pela junção das energias das organizações
populares, do Governo, das ONGs e das populações pobres. É uma visão que separa
inteiramente economia e sociedade, mercados e benefícios sociais. Esta atitude –
sob uma retórica revolucionária nem sempre claramente formulada – resulta
sistematicamente em processos de transferência de bens e recursos para populações
que os movimentos sociais procuram representar e defender, mas com impactos
tímidos sobre os processos localizados de desenvolvimento. A composição dos
Conselhos de Desenvolvimento Territorial no Sul do Brasil (em que só existem
agricultores, organizações ligadas à agricultura e agências públicas), a ausência dos
empresários de flores nas organizações locais de Cotacachi, no Equador são
exemplos destas distorções dos processos participativos. Ao ganhar reconhecimento
público, os movimentos sociais tendem a estabelecer relações com diversos níveis
de Governo, a partir de suas próprias bases sociais e não constroem – e muito menos
lideram, bem é claro – relações duráveis com setores sociais estranhos a seus
universos e que, no entanto, são cruciais para os rumos do desenvolvimento do
território. Pablo Ospina et al. (2006) discutem o tema, no Equador, à luz de três
tipos ideais de relação entre movimentos sociais e Estado: clientelismo, o
corporativismo e a cidadania. Mesmo que algumas das formas mais elementares de
clientelismo sejam superadas com a participação social organizada no processo de
tomada de decisões políticas, os resultados – com muita freqüência – reforçam
situações em que as representações de natureza classista/profissional (agricultores
familiares, por exemplo) ou étnicas são privilegiadas em detrimento de um
horizonte territorial. No trabalho de Schattan et al. (2006) o tema aparece também
na própria formulação das regras – do que chamam o jogo das regras, em oposição
às regras do jogo – que presidem os processos participativos e que dificultam a
formação de instâncias decisórias verdadeiramente pluri-setoriais.

• O caráter participativo das políticas públicas tende a fortalecer instâncias locais,

cujas dimensões são tão restritas que bloqueiam um planejamento
verdadeiramente inovador. As virtudes do “desenvolvimento local” – a
participação social na tomada de decisões, a confiança entre os habitantes - são
sufocadas por um ambiente de paroquialismo. É verdade que os Conselhos de
Desenvolvimento Territorial ou as organizações voltadas à gestão de bacias
hidrográficas no Brasil (Abramovay et al., 2006, Schattan et al. 2006) exprimem o
desejo de ampliar este horizonte. Mas no Equador, em contrapartida, este é um dos
problemas sérios que a participação popular enfrenta. O âmbito excessivamente
restrito – municipal, por exemplo – das políticas favorece relações clientelistas entre
o prefeito e os organismos do Estado do qual depende (Ospina et al., 2006).

• A participação popular tende a produzir um conjunto de reivindicações que

dificilmente corresponde a um plano de desenvolvimento. Na maior parte das
vezes, a escuta às reivindicações locais – sobretudo em situação de muita carência –
resulta num conjunto de pedidos cuja coerência interna é baixa: uma espécie de
“lista de compras” cuja execução dá lugar, com muita freqüência ao atendimento
clientelista de demandas localizadas, muito mais que a decisões de caráter
estratégico. Não existem mecanismos que premiem a qualidade dos projetos locais
 elaborados e que conduzam a um processo de aprendizagem capaz de favorecer
iniciativas inovadoras e pouco convencionais.

O estímulo a formas de governança apoiadas na participação social organizada só pode ser

positivo para a democracia e o desenvolvimento. Mas a experiência latino-americana – e o
que dela foi possível observar durante a pesquisa – aponta para uma contradição básica
coerente com as outras quatro examinadas acima: a influência dos movimentos sobre o que
fazem os governos não conduz à tomada de iniciativas que favoreçam a participação social
diversificada no processo de desenvolvimento, o enriquecimento dos laços sociais entre os
atores, a inovação produtiva, técnica, organizacional e o vínculo a mercados dinâmicos e
competitivos. Existem, é claro, exceções e tentativas mais ou menos bem sucedidas de uma
atuação que procure superar os problemas aqui apontados. Mas, estas exceções e tentativas
não chegam a modificar o panorama geral aqui apresentado.

4. Conclusões
A vitória na luta contra a pobreza depende da drástica redução da desigualdade: ao expor
esta conclusão, o trabalho já citado do Banco Mundial (De Ferranti et al., 2003) mostra que
a redução da desigualdade, por sua vez, é uma questão de poder. O crescimento econômico
por si só – e, a fortiori, o crescimento da agricultura ou do complexo agroindustrial – em
sociedades muito desiguais tende a favorecer os que já se encontram dotados dos ativos que
lhes credenciam a uma participação construtiva na vida social. A redução da desigualdade –
a começar pela desigualdade de poder, como bem lembra o trabalho do Banco Mundial –
não é uma dimensão que pode ser acrescentada à idéia de desenvolvimento, mas seu
componente central, aquilo que a constitui conceitualmente.

Se o desenvolvimento, portanto, não resulta de maneira automática do crescimento

econômico – ainda que o suponha, é claro – seguem-se duas conclusões decisivas.

A primeira – que não recebeu a ênfase de nossa pesquisa – é que a diversificação do tecido
social das regiões interioranas é certamente o caminho que oferece maiores chances de
aproveitamento das energias criativas de suas populações. A idéia tão freqüente de que a
agricultura representa de maneira quase exclusiva o futuro das regiões rurais e que o
desafio mais importante da luta contra a pobreza é aumentar as oportunidades de os pobres
participarem da expansão da produção agropecuária é uma referência central na ação das
organizações de extensão rural e dos próprios movimentos sociais. Esta idéia os impede de
reconhecer e fortalecer processos localizados virtuosos, mas dos quais as atividades
agrícolas não são necessariamente a dimensão central. O trabalho mostrou algumas poucas
experiências em que a valorização das amenidades naturais em Chiapas (Reygadas et al.,
2006) ou no Vale do Ribeira (Schattan et al., 2006) começa a fazer parte do universo de
propostas e práticas dos movimentos sociais. Mas são ainda inovações pouco expressivas.

A segunda conseqüência da premissa de que o processo de desenvolvimento é mais

abrangente que o crescimento econômico e que supõe redistribuição do poder é que a
participação organizada dos atores passa a ser um elemento central no próprio destino dos
territórios. É o que justifica o empenho deste Programa de Pesquisa em abordar o
desenvolvimento territorial sob o ângulo da influência que nele exercem os movimentos
sociais.

Manuel Castells (1996) e Alain Touraine (2005) localizam na defesa do meio ambiente e da
emancipação feminina os mais promissores movimentos sociais do Século XXI. As razões
são claras: num caso e no outro são movimentos que exprimem aspirações universais,
muito além de interesses de classe, de profissões, de etnia ou mesmo de condição social. Os
movimentos voltados à luta contra a pobreza e a exclusão seriam, sob esta perspectiva,
permanentemente ameaçados pelo risco de adotarem práticas corporativistas, de se
burocratizarem e de esterilizarem as energias criativas que lhes deram origem em relações
promíscuas com o Estado e na rotinização de suas próprias atividades.

O principal resultado deste Programa de Pesquisa é a localização de um conjunto de

elementos explicativos ao contraste entre a importância dos movimentos sociais na
mudança das relações de poder e de outras instituições que estão na raiz da própria pobreza
e a timidez de sua presença nos processos localizados de transformação produtiva. Estes
elementos são coerentes entre si e só foram decompostos em itens para maior clareza da
exposição. Não são elementos circunstanciais, episódicos, mas um conjunto de
contradições reais que conduzem os movimentos sociais a dilemas decisivos para seu futuro
e para o futuro do próprio desenvolvimento que deles tanto depende. Os cinco elementos
expostos nesta síntese formam um conjunto de contradições cujos termos polares guardam
– cada um deles - notável coerência. Oferecem assim instrumentos heurísticos para
enriquecer a compreensão das situações localizadas e circunstanciais.

Mas estes elementos convidam também a uma reflexão mais ampla que pode ser exposta
sob a forma de algumas questões que este Programa de Pesquisa dirige aos movimentos
sociais.

1. É possível aos movimentos sociais uma atitude crítica e reflexiva, não só sobre os
problemas do mundo em que atuam – o que eles já têm – mas sobre eles mesmos –
o que, em geral, não têm? Quais são os instrumentos de avaliação e monitoramento
que informam aos dirigentes dos movimentos que suas ações contribuem para o
processo de desenvolvimento? Estas questões envolvem temas que vão da
transparência das contas das organizações a um balanço sobre os efeitos das ações e
das mobilizações dos movimentos sobre as sociedades em que atuam. Sem uma
atitude auto-reflexiva desta natureza, dificilmente os movimentos poderão lidar de
maneira construtiva com o conjunto de contradições que sua própria existência –
queiram ou não – os faz enfrentar.

2. Movimentos sociais representativos de certas categorias profissionais, de classe ou

étnicas podem estabelecer relações duráveis e elaborar processos de planejamento
com setores sociais estranhos às bases que representam? De que recursos
necessitam para enfrentar este desafio – caso o considerem positivo – sem com isso
perder sua própria identidade?

3. Como evitar que as inúmeras mesas de concertação, delegacias de desenvolvimento,

conselhos gestores em que a participação dos movimentos sociais é importante
 tornem-se organizações burocráticas responsáveis pela transferência de recursos a
certas regiões e populações e sem qualquer capacidade de iniciativas inovadoras no
plano econômico?

4. É possível compatibilizar uma atitude crítica às injustiças sociais – e, no limite, ao

próprio capitalismo – com o estímulo à participação dos pobres a mercados
dinâmicos e promissores que lhes abram caminhos para superar a situação em que
se encontram?

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