PARTICIPATIVO, NORMATIVO, ESTRATÉGICO OU GERENCIAL?

MODELOS DE PLANEJAMENTO EVIDENCIADOS NOS PROJETOS

POLÍTICO-PEDAGÓGICOS DE ESCOLAS PÚBLICAS MUNICIPAIS DE
DUQUE DE CAXIAS E RIO DE JANEIRO.
Silvina Julia Fernández, UFRJ
silvina.ufrj@gmail.com
Eixo 4 – Gestão e Financiamento da Educação
Laboratório de Pesquisa em Oportunidades Educacionais (LaPOpe)
Trabalho financiado pela FAPERJ

Introdução.

Este trabalho faz parte da pesquisa “Concepções de planejamento e gestão

escolar: políticas públicas, projetos político-pedagógicos e democratização no cotidiano
escolar”, que busca conhecer as concepções de planejamento propostas para a gestão
escolar nas políticas públicas educacionais atuais, procurando compreender as questões
e tensões que essas propostas e concepções configuram no cotidiano escolar em função
da democratização da educação. Neste texto procura-se analisar os modelos de
planejamento implícitos nos documentos vinculados aos Projetos Político-Pedagógicos
(PPPs) das escolas participantes da pesquisa.
Nesse sentido, cabe destacar que para a realização da pesquisa de campo
selecionamos 15 escolas da rede pública municipal de Duque de Caxias, município
localizado na Baixada Fluminense, região metropolitana do Rio de Janeiro, que não
possui políticas de responsabilização forte (high stake), e 15 escolas da rede pública
municipal do Rio de Janeiro, que até início da atual gestão, iniciada em 2017, possuía
essa política. Nessa escolha, baseada em pesquisa anterior do ano de 2012, os critérios
de seleção buscaram que as escolas atendessem alunos de NSE heterogêneo,

Universidade Federal Fluminense, 7, 8 e 9 de agosto de

2018
configurando assim uma população semelhante entre as duas redes escolares nesse
aspecto. Além desse critério, o conjunto escolhido é formado por escolas com os mais
altos e os mais baixos índices de desempenho no Índice de Desenvolvimento da
Educação Básica (IDEB).
Dentro dessa amostra, este texto focaliza nos PPPs das escolas participantes,
onde também foram realizadas entrevistas semiestruturadas com os integrantes das
equipes de gestão. O trabalho de campo estendeu-se de dezembro de 2014 até novembro
de 2016, em Duque de Caxias, e de novembro de 2016 até dezembro de 2017, no Rio de
Janeiro. Assim, este trabalho está traçado na forma de análise documental, com base nos
PPPs das escolas e com os subprojetos explicitados nele. Para a análise procedemos à
aplicação de um roteiro de análise da confiabilidade do plano, seguindo as orientações
de Matus (1989) com adaptações específicas para o caso escolar.

Modelos de planejamento e planejamento escolar.

No Brasil, após a institucionalização da gestão democrática para a educação

públicas na Constituição Federal de 1988, a LDBEN nº 9394/96 avançou na definição
da gestão escolar dispondo a realização do projeto pedagógico de forma participativa
junto aos profissionais da educação e, a seguir, atrelou a gestão à participação da
comunidade local em conselhos escolares ou instâncias similares. É que, após os
processos de descentralização vivenciados no País, a realização participativa do PPP
refere-se aos graus de ingerência e identificação que as populações e instituições locais
podem ter, não apenas na concretização da política educacional, mas também na
definição das finalidades e das formas da educação mais amplas nas quais se veem de
alguma forma envolvidas. Esses aspectos dizem respeito aos processos de planejamento
e tomada de decisões locais de forma não isolada, mas em sua relação com os processos
de definição das políticas públicas municipais, estaduais e nacional. Desta maneira, o
PPP de cada escola deve poder expressar a interpretação que aquele coletivo realiza

Universidade Federal Fluminense, 7, 8 e 9 de agosto de

2018
sobre a política educacional em função das necessidades e particularidades da
localidade em que se encontra e suas características específicas.
Por esse motivo, na literatura acadêmica sobre o PPP, em princípio, há uma
tendência a entendê-lo como facilitador do debate entre os diferentes sujeitos da
educação escolar (GADOTTI, 1997; VEIGA, 1995; PADILHA, 2002), buscando
democratizar a educação escolar através da participação dos mesmos na definição das
propostas pedagógicas, sua implementação e avaliação. Essa literatura é extremamente
relevante se considerarmos que seus conceitos e modelos influenciaram a legislação
educacional que ainda hoje rege a educação brasileira, assim como se tornou referência
de ação de muitos gestores e docentes do país.
Contudo, a introdução de um planejamento participativo nas escolas não tem
sido simples, entre outros motivos, pela prevalência histórica do modelo normativo de
planejamento. Muito sucintamente, conforme Carlos Matus (1989: 37, 51-53) podemos
dizer que o modelo de planejamento normativo supõe um “sujeito” (o Estado; no nosso
caso, a equipe de gestão escolar) que planeja um “objeto” (a realidade escolar), supondo
que o primeiro pode controlar o segundo, dado que no “objeto” não há sujeitos com
projetos, interesses e capacidades próprias. O único “sujeito” é quem planeja e o faz “de
cima” da realidade planejada, sobre a que elabora um diagnóstico supostamente objetivo
e, portanto, único, pois outras leituras da realidade não seriam tão válidas e verdadeiras
quanto a dele. Se há diagnóstico único há também plano único, ou seja, quem planeja
passará a dispor para o quê, o quê, quando e com o quê os agentes envolvidos na
realidade planejada deverão atuar. É um planejamento sobre e para os outros, mas não
com os outros. Portanto, mostra-se como um planejamento centralizador e autoritário,
que exclui os sujeitos envolvidos na realidade escolar de qualquer participação na
leitura da realidade, no levantamento dos problemas comuns, na elaboração de
propostas de ação, assim como na tomada de decisões coletivas, negando-lhes a sua
cidadania, sobretudo com relação ao direito de participar do espaço público.

Universidade Federal Fluminense, 7, 8 e 9 de agosto de

2018
 Passar deste modelo centralizador, tecnicista, prescritivo, entre outras
características (MATUS, 1989), para um planejamento articulado com a sociedade civil
de forma participativa e, inclusive, política e tecnicamente estratégico, precisa não
apenas de um projeto político voltado a essas finalidades, mas, sobretudo, de orientação
e apoio, assim como de formação e informação adequada por parte dos órgãos centrais
da administração escolar para os sujeitos participantes. Isto, sobretudo, porque o modelo
de planejamento participativo contradiz muitos dos princípios, ações e procedimentos
do planejamento normativo e da organização escolar brasileira atual.
A implementação da gestão democrática demanda dos gestores conhecimentos e
habilidades específicas sobre planejamento escolar participativo para a elaboração do
PPP; processos de coordenação que visem à unidade das ações pedagógicas
considerando as diversidades existentes na escola atual, assegurando diferentes
processos de inclusão e a garantia do direito à educação e, portanto, à aprendizagem;
estabelecimento da democracia deliberativa nos diversos âmbitos escolares, como os
conselhos escolares, envolvendo toda a comunidade escolar, entre outros.
Nesse mesmo contexto, paralelamente, outro modelo de planejamento buscou
ser introduzido no planejamento escolar a partir da inserção de dispositivos da
administração gerencial na administração pública (DE PAULA, 2005). Assim, o modelo
de planejamento estratégico-corporativo parte da concepção de participação da
sociedade pautada na ideia de controle social, como mecanismo de acompanhamento
das ações estatais que supõe, como parte das suas estratégias de regulação, diversos
dispositivos de avaliação de resultados e o estabelecimento de metas, com diferentes
graus de responsabilização gerencial, que reconfiguram determinados papéis no sistema
educativo.
Desta forma, entre o modelo normativo, as diversas propostas participativas –
dentre as quais incluímos o modelo estratégico-situacional – e o modelo estratégico-
corporativo (gerencial), cabe a pergunta sobre a efetivação destes modelos no cotidiano
escolar...

Universidade Federal Fluminense, 7, 8 e 9 de agosto de

2018
 Destacamos que as maiores diferenças entre esses modelos se encontram na sua
concepção epistemológica, o que traz consequências metodológicas e de fundamentação
na tomada de decisões – no sentido de um cálculo que precede e preside a ação – muito
importantes para o planejamento escolar em vistas das suas finalidades específicas.
Nesse sentido,
A tese que expressamos aqui afirma [...] que as causas dos modestos
resultados do planejamento na América Latina devem ser buscadas no
mencionado pressuposto básico do planejamento normativo que, por
um lado, conduz a um conceito restrito de planejamento e de
planejador e, por outro, exclui o planejamento político como
sistemática de cálculo que precede e preside a ação.
Se rejeitamos o pressuposto de que o ator que planeja está “sobre ou
fora” da realidade e esta última é um objeto planificável, então, toda a
teoria do planejamento normativo desaba e abrem-se as portas para
reformular, teoricamente, o planejamento e o papel do planejador.
Assumamos, por conseguinte, um pressuposto de base mais realista.
Suponhamos que o autor que planeja “está dentro” da realidade e, ali,
coexiste com “outros atores”, que também planejam (MATUS, 1989:
53)

Nesse contexto, de considerar a participação dos outros sujeitos envolvidos na

situação/realidade em que quem planeja também se encontra, equiparando-os em uma
relação sujeito-sujeito e não sujeito-objeto (sistema), entendemos o planejamento
escolar democrático como um processo do governo/administração institucional que
supõe uma abordagem metodológica participativa – portanto introdutora do cálculo
político, no sentido de construir uma legitimidade coletiva – em função de colaborar
com a organização desses sujeitos para a realização do projeto educacional.
Por outro lado, identificamos em todos os modelos de planejamento e suas
sistemáticas, o seguimento de princípios temporais similares, embora diferenciando-se
com relação à consideração de se os momentos do processo de planejamento são de
sequência linear ou dialética, assim como em relação ao momento do cálculo
estratégico, que se significa como cálculo político. Assim, esses modelos consideram:
- Um momento de seleção de problemas prioritários e a sua explicação/análise ou
diagnóstico, dependendo do modelo;

Universidade Federal Fluminense, 7, 8 e 9 de agosto de

2018
- A elaboração do(s) plano(s) necessários, considerando objetivos, metas, recursos,
ações, entre outros;
- A análise da viabilidade dos planos propostos, exceto no modelo normativo,
considerando as condições atuais dos participantes com relação à disponibilidade de
recursos, cenários possíveis e, principalmente, o posicionamento dos outros atores com
relação ao projeto e aos planos propostos, por exemplo: adesão/colaboração total ou
parcial, rejeição, indiferença etc.;
- A concretização/realização e avaliação em processo e de resultados do(s) plano(s)
proposto(s), sendo que no modelo normativo haverá apenas um plano elaborado pelo
sujeito principal (o Estado nos seus diversos níveis, por exemplo, a coordenadora
pedagógica que elaborou sozinha o PPP que deverá ser “aplicado” pelos docentes) ou
nos planos alternativos que surgiram do debate coletivo, de acordo às mudanças
oferecidas pela situação no decorrer do tempo.
Como fica em evidência, planejar supõe um processo cíclico que deve
completar-se para ser considerado como tal na sua sistemática. Elaborar planos sem
diagnóstico ou análise dos problemas situacionais não comporta, a rigor, o processo de
planejamento, que deve também evidenciar os outros momentos destacados nos
parágrafos anteriores.
Assim, a partir destes esclarecimentos epistemológicos, conceituais e
metodológicos do processo de planejamento e considerando a gestão escolar atual, que
se encontra entre a tradição burocrática e as atuais demandas de uma gestão tanto
societal-participativa quanto gerencial (PAES DE PAULA, 2005), buscamos entender
quais são os modelos de planejamento que se evidenciam nos PPPs das escolas
participantes desta pesquisa, documento que, supostamente, contratualiza tanto a
interpretação local de uma política educacional específica, quanto a sua ação
pedagógica coletiva correspondente.

Universidade Federal Fluminense, 7, 8 e 9 de agosto de

2018
Uma análise dos PPPs de escolas públicas municipais de Duque de Caxias e Rio de
Janeiro.

Como já foi descrito na Introdução deste trabalho, este texto focaliza apenas nos
PPPs das escolas participantes e os seus documentos complementares, como projetos
didáticos específicos, registros fotográficos, cronogramas de atividades, entre outros.
Cabe destacar que nenhuma das escolas nos entregou, complementarmente, planos de
ação, planos anuais ou documentos similares.
Da análise do material coletado podemos dizer que, na maioria dos PPPs, não há
referências claras a qualquer processo participativo. Há, no máximo, alguma frase
declaratória geral que não condiz com o restante da documentação analisada (por
exemplo, não há referências a falas ou demandas de grupos específicos). E quando há,
podemos identificar o corpo docente como interlocutor privilegiado.
Tampouco há referências claras à inserção do projeto na política educacional na
qual a escola se insere. Pelo contrário, talvez pela grande influência de Vasconcellos
(1995), para quem o PPP deve partir de definir sua filosofia educacional (marcos
referencial, situacional e doutrinal, diversa e permanentemente presentes nos
documentos analisados), grande parte dos PPPs dedicam a maior parte do seu texto a
uma análise generalista e, por vezes, desordenada, da situação local, nacional e até
mundial. As únicas referências encontradas costumam ser nacionais (LDB, PCNs etc.) e
o Regimento Escolar da rede municipal, porém, sem desdobramentos concretos com
relação a objetivos, metas, ações, projetos didáticos, etc. Ou seja, eles não funcionam
como referência para a análise situacional, elaboração de objetivos ou proposição de
ações concretas.
Da mesma forma, o diagnóstico e a programação, que também deveriam compor
o processo de planejamento para Vasconcellos (1995), dificilmente aparecem. Em geral,
a descrição/análise da situação da escola se desloca para a situação do bairro em que a
escola está inserida através do Marco Situacional ou do Diagnóstico, que, entretanto,

Universidade Federal Fluminense, 7, 8 e 9 de agosto de

2018
não contém dados concretos como deveria conter um diagnóstico conforme o modelo
normativo.
Entretanto, e estranhamente, os diagnósticos referentes à própria escola,
restringem-se à enumeração de tudo aquilo com que a escola conta: desde infraestrutura
até docentes, estudantes, funcionários etc. ou a uma breve referência formal da sua
história. Porém, não é realizada qualquer análise de problemas ou diagnóstico, que
implicaria uma investigação baseada em dados concretos, seja do ponto de vista do
planejamento normativo ou do estratégico-situacional. Nesse sentido, há referências
genéricas à evasão, ao desinteresse dos alunos, “cerca de 50% de famílias com Bolsa-
Família” etc., mas não localizamos pesquisas que fundamentem essas apreciações.
Sabemos que nas escolas do Rio de Janeiro são realizadas análises baseadas na
matriz FOFA (SWOT), procedimento advindo da gestão corporativa que caracteriza a
introdução do gerencialismo em alguns sistemas educacionais. Porém, nesta localidade,
este procedimento não costuma ser incluído na documentação que caracteriza o PPP,
como se se tratasse de um planejamento em paralelo. Um PPP de Duque de Caxias traz
referências parciais ao tentar implementar a matriz FOFA como Diagnóstico, elencando
“aspectos que precisam ser melhorados” e “aspectos que demonstram o bom
desenvolvimento do trabalho”, com foco na escola. Porém, repete os problemas de
implementar essa matriz para a educação: simplificação e desconexão dos problemas
educacionais entre si.
Da mesma forma, tampouco se evidenciam nos documentos analisados a
presença dos indicadores educacionais mais vinculados a este modelo, como o IDEB e
suas metas, muito embora seja possível alguma referência aos mesmos de maneira não
relacionada ao próprio processo de planejamento, ou seja, em função de realizar uma
análise com base nos indicadores para proceder ao planejamento de ações para alcançar
as metas.

Universidade Federal Fluminense, 7, 8 e 9 de agosto de

2018
 Nos PPPs, dada a ausência de um diagnóstico ou explicação situacional/análise
de problemas claros há também dificuldades na hora de colocar objetivos, que surgem
sem justificativa. Assim, no mesmo PPP encontramos, no Diagnóstico:

Dados da realidade Desafios

Devido a problemas sócio-econômicos, muitos pais - Informativo aos pais.

não participam da educação dos filhos. Falta apoio das - Palestras e oficinas.
famílias. - Reuniões.
- Festas.
• Metas:
• Em curto prazo: “Aumentar em 70% ou mais a
participação dos pais nas reuniões e demais atividades
programadas pela escola”
• Em mediano prazo: “Aumentar em 80% a participação
dos pais nas reuniões e demais...”
• Atividades permanentes:
• Reunião de Pais e Mestres (descrição de reunião típica);
• Atividades educativas, culturais, recreativas, ambientais e
sociais (Projetos).

Cabe destacar, assim mesmo, que, nos poucos casos em que há metas, estas se
confundem com os objetivos, como é o caso deste PPP, onde no título Diagnóstico não
há menção a qualquer problema relacionado com o objetivo e meta que seguem:
• Objetivo específico: “Desenvolver a capacidade de
organização dos educandos quanto à preservação e limpeza
do ambiente educativo, pontualidade, horários da escola e o
zelo do patrimônio escolar”
• Meta: “Construir ambiente educativo onde todos os
segmentos da comunidade escolar sintam-se responsáveis
pelo processo educativo e pela conservação do patrimônio
escolar”

Constatamos, inclusive, um PPP sem objetivos (!).

Universidade Federal Fluminense, 7, 8 e 9 de agosto de

2018
 Um outro PPP elenca, no Plano de Ação – este, sim, embutido no documento do
PPP – as atribuições e ações cotidianas designadas a cada integrante da equipe escolar
(OE, OP etc.), o que se repete em outros casos também. Nesse sentido, vale a pena frisar
que o projeto está apenas repetindo o que já se constata no fazer institucional de
maneira sistemática, ou, como podemos frisar, com outras palavras, a rotina substitui o
plano, que deveria trazer mudança e inovação em algum aspecto dessa própria rotina.
Em alguns PPPs do Rio de Janeiro há referências ao modelo estratégico-
corporativo na disposição de Visão, Missão e Valores da escola, inclusive com
objetivos, entretanto sem metas nem plano de ação que disponha projetos, atividades,
cronograma, responsáveis etc.
Em um PPP do Rio de Janeiro aparece o título “Estratégias de Ação”, entretanto,
não se evidencia qualquer concretização coletiva do projeto:
Serão definidas por cada professor levando-se em consideração o
grau de complexidade de cada aluno, série e/ou turma, além da
interdisciplinariedade e de acordo com este projeto, sugerindo
atividades de produção de texto, concursos, pesquisas de opinião e/ou
conhecimentos campanhas, paródias, acrósticos, músicas e dança,
poesias, competições esportivas, jornal mural correio, aulas-passeio,
livros extraclasse, palestras para alunos e/ou responsáveis [...]1

Por fim, vale a pena comentar que, sem metas, tampouco se viabiliza a avaliação
do PPP, sobre qual, no máximo, em três documentos se diz que este deve ser avaliado
com alguma definição temporal, mas não metodológica.

Algumas reflexões finais...

Da análise dos dados expostos, frente à maciça ausência de diagnósticos,

análises de problemas, objetivos claros, metas e ações específicas, assim como de uma
programação concreta e pertinente, podemos afirmar que, nestes PPPs, não se evidencia

1
A cursiva é minha.

Universidade Federal Fluminense, 7, 8 e 9 de agosto de

2018
a concretização de um planejamento normativo ou estratégico de qualquer tipo.
Tampouco há indícios de participação da comunidade escolar em geral...
Da mesma forma, é possível constatar a ausência de qualquer modelo de ciclo do
processo de planejamento, o que denotaria uma temporalidade limitada no tempo. Pelo
contrário, a maior parte dos projetos não estipula prazos e quando o faz, o prazo se
recorta ao projeto anual ou a alguns projetos didáticos específicos, que são/deveriam ser
subprodutos do projeto. Sabemos também, com apoio nas entrevistas realizadas, que
muitos destes documentos permanecem iguais por longos anos, modificando apenas
alguns dos seus projetos didáticos vinculados ou algum que outro dado por mudanças
específicas, como quando muda o quadro docente da escola. Exceções a esse fato
acontecem quando da mudança da equipe de gestão por diversos motivos...
Portanto, podemos dizer que, a julgar por estes documentos, o ciclo do
planejamento não se completa. Cabe perguntar, portanto, que outras formas e processos
de planejamento orientam as ações cotidianas das escolas, dado que os PPPs não
parecem estar oferecendo essa orientação à tomada de decisões e ações cotidianas.
Nesse sentido, podemos reafirmar, então, que é possível perceber um
deslocamento do conceito do PPP como contrato para a ação pedagógica (projeto e
plano geral) para o de programa político, isto pela ênfase dada ao discurso político-
filosófico em detrimento das necessárias definições pedagógicas estratégicas e
operacionais (FERNÁNDEZ, 2015).
Nestes casos, vale lembrar que, quanto mais os PPPs assumem a expressão de
um programa político genérico, somado à ausência de participação efetiva na elaboração
dos planos escolares e a sua necessária contratualização, as ações escolares muito
dificilmente se orientam à concretização desse programa, ficando à mercê de outras
forças e influxos passíveis de outro tipo de negociações e, inclusive, imposições, que
podem até contradizer os enunciados do marco referencial, seja por causa dos modelos e
metodologias escolhidos ou por questões organizacionais e de investimento concreto
nos processos necessários à gestão escolar democrática.

Universidade Federal Fluminense, 7, 8 e 9 de agosto de

2018
Referências.
DE PAULA, A.P. Administração Pública Brasileira entre o Gerencialismo e a Gestão
Social. In: Rev. ERA, V. 45, Nº1. 2005. Disponível em:
http://www.scielo.br/pdf/rae/v45n1/v45n1a05.pdf. Acesso em 15/08/2014.
FERNÁNDEZ, S. J. Projeto Político-Pedagógico e Cotidiano Escolar: retrospectivas,
deslocamentos e possiblidades. In: AMARAL, D. P. (org.). Gestão escolar pública:
desafios contemporâneos. Rio de Janeiro: Fundação Vale, UNESCO, 2015. Disponível
em: http://unesdoc.unesco.org/images/0024/002430/243009POR.pdf. Acessado em
24/09/2016.

GADOTTI, M. Pressupostos do projeto pedagógico. In: MEC, Anais da Conferencia

Nacional de Educação para todos. Brasília, 1997. Disponível em:
http://www.webartigos.com./articles/12278/1/Projeto-Político-Pedagógico/pagina1.
Acessado em julho de 2010.
MATUS, C. Adeus, Senhor Presidente. Planejamento, antiplanejamento e governo.
Recife: Literis Editora Ltda., 1989.
PADILHA, P. R Planejamento dialógico. Como construir o projeto político-
pedagógico da escola. São Paulo: Cortez-Instituto Paulo Freire, 2005.
VEIGA, I. P. A. (org.). Projeto político-pedagógico: uma construção possível.
Campinas: Papirus, 1995.
VASCONCELLOS, C. S. Planejamento: Plano de Ensino-Aprendizagem e Projeto
Educativo. São Paulo: Libertat, 1995.

Universidade Federal Fluminense, 7, 8 e 9 de agosto de

2018