Este Guia Prático integrou o Workshop do Seminário “Novos Modelos de Contratação Pública | Que Futuro

para a Gestão Hospitalar?”

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Parceiros científicos: NOVA Medical School, NOVA Direito e AESE Business School
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5 de novembro de 2019

Guia Prático
Workshop
 Guia Prático
de
Contratação Pública

Setor da saúde

Novos modelos contratuais para o setor público da saúde

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Julho de 2019
2
Índice
Introdução 04
Parte I
Contratação pública em Portugal
1. O regime jurídico da contratação pública em Portugal 05
1.1. Âmbito de aplicação subjetivo
(a situação dos hospitais integrados no Serviço 06
1.2. Âmbito de aplicação objetivo – a que contratos se aplica o CCP? 07
1.3. Âmbito de aplicação objetivo – o setor da saúde em particular 07
2. Principais procedimentos de formação de contratos públicos 08
2.1. Concurso público sem qualificação 08
2.2. Concurso público limitado por prévia qualificação 09
2.3. Consulta prévia e ajuste direto 09
2.4. Outros procedimentos de formação de contratos públicos 10
3. Principais aspetos a ter em conta na contratação pública 11
3.1. Alguns temas procedimentais relevantes 11
3.1.1. Limitações ao recurso aos procedimentos
sem abertura à concorrência 11
3.1.2. Limitação de celebração de contratos com objeto misto 12
3.2. Os requisitos de qualificação 12
3.2.1. Modelo simples e modelo complexo de qualificação 12
3.2.2. Capacidade técnica 13
3.2.3. Capacidade financeira 13
3.3. Critério de adjudicação, atributos das propostas
e modelo de avaliação 14
3.4. Especificações técnicas 16
3.5. Preço ou custo anormalmente baixo 18
3.6. Os documentos do procedimento e o seu principal conteúdo 19
3.7. Alguns temas contratuais relevantes 21
3.7.1. Modificação objetiva do contrato 21
3.7.2. Resolução de litígios 22
3.8. Aspetos orçamentais e financeiros 23

Parte II
Uma solução para a inovação em Saúde: contrato misto
para disponibilização de tecnologia
1. Caracterização do contrato à luz do regime aplicável 25
2. Procedimentos pré-contratuais aplicáveis 26
2.1. Conveniência da adoção de uma fase de qualificação prévia 28
3. Critério de adjudicação e avaliação das propostas 28
4. Resolução de litígios 29

Parte III
Casos de estudo
1. Dois exemplos de procedimentos lançados com fins idênticos 30
2. P rocedimento concursal lançado pela
Comunidade Autónoma da Extremadura 30
3. Procedimento concursal lançado pela
Comunidade Autónoma da Andaluzia 32

3
 Introdução
O presente guia prático pretende oferecer uma visão panorâmica da contratação
pública, especialmente numa perspetiva de promoção da inovação no setor da
Saúde.
Assim, procurar-se-á, em primeira linha e na Parte I, apresentar os traços gerais
do regime jurídico da contratação pública em Portugal continental, incluindo o
seu âmbito de aplicação e os principais procedimentos de formação de contratos
públicos.
Na Parte II, e numa vertente essencialmente prática, serão analisados alguns
dos principais temas procedimentais e contratuais a ter em conta na
contratação pública, incluindo limitações na escolha dos procedimentos,
requi-sitos de qualificação dos participantes, critérios de adjudicação, preço
ou custo anormalmente baixo, modificação objetiva do contrato, entre outros.
Serão ainda apresentados os principais contornos de uma possível solução
para a inovação das aquisições relacionadas com a utilização de tecnologia
complexa e sujeita a upgrades ou substituições frequentes em hospitais.
Esta solução traduz-se na celebração de contratos mistos para disponibilização
de tecnologia, ficando a cargo do adjudicatário a respetiva atualização
decorrente da evolução tecnológica ao longo da duração do contrato.
Trata-se, bem assim, de uma solução que combina elementos provenientes de
diferentes tipos contratuais e que tem em vista assegurar a contínua atualização
tecnológica dos equipamentos de saúde, a fim de permitir oferecer as melhores
respostas às necessidades dos utentes.
Na Parte III, e como caso de estudo, selecionou-se dois procedimentos de
contratação pública lançados em Espanha os quais se descrevem de forma
mais detalhada e que tiveram como objeto contratos para disponibilização de
tecnologia.
O presente guia baseia-se na conjugação de um amplo conjunto de elementos
relevantes para a compreensão do regime jurídico da contratação pública, entre
os quais, naturalmente, a legislação aplicável, tanto de origem nacional como
europeia, bem como a prática decisória dos tribunais, com especial enfoque na
jurisprudência do Tribunal de Justiça da União Europeia, do Tribunal de Contas
e dos tribunais administrativos superiores.
Este guia não consubstancia aconselhamento jurídico sobre nenhuma das
matérias nele abrangidas.

4
Parte I
A contratação pública em Portugal
1. O regime jurídico da contratação pública em Portugal
O regime jurídico da contratação pública corresponde ao conjunto de regras
e princípios jurídicos aplicáveis aos procedimentos levados a cabo por
entidades públicas ou que, apesar de possuírem natureza jurídico-privada, e por
diversas razões, se considera que assumem uma relevância pública (“entidades
adjudIcantes”) para a celebração de contratos em diversos domínios – os
designados “contratos públicos”.
O regime jurídico da contratação pública abrange, ainda, as regras e os princípios
jurídicos aplicáveis a um segmento particular de contratos públicos que, por se
encontrarem especialmente orientados para a satisfação do interesse público,
beneficiam de uma atenção particular por parte do legislador – os designados
“contratos administrativos”.
A contratação pública, sobretudo na primeira vertente dos procedimentos para
a celebração de contratos, constitui um domínio significativamente harmonizado
ao nível da União Europeia, tendo em vista a promoção da concorrência e
da transparência no acesso dos operadores económicos de toda a União ao
mercado dos contratos públicos.
Neste sentido, o regime jurídico da contratação pública é atualmente regido,
em primeira linha, por três diretivas europeias 1:
a. Diretiva 2014/23/UE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 26 de
fevereiro de 2014, relativa à adjudicação de contratos de concessão; As regras portuguesas de
contratação pública transpõem
b. Diretiva 2014/24/UE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 26 de diretivas da União Europeia.
fevereiro de 2014, relativa à generalidade dos contratos públicos; e
c. Diretiva 2014/25/UE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 26 de
fevereiro de 2014, relativa aos contratos públicos celebrados pelas
entidades que operam nos setores da água, da energia, dos transportes
e dos serviços postais.

Em Portugal, as diretivas europeias da contratação pública foram transpostas

para o Código dos Contratos Públicos (“CCP”), aprovado pelo Decreto-Lei
n.º 18/2008, de 29 de janeiro, tal como subsequentemente alterado 2.
A origem europeia de uma parte muito relevante das normas que regulam
a contratação pública implica que, na interpretação e aplicação das normas
nacionais, se tenha em conta não apenas o texto das diretivas, mas também a
interpretação que delas faz o Tribunal de Justiça da União Europeia.
De todo o modo, o CCP constitui o diploma fundamental que, no nosso O CCP regula os procedimentos
ordenamento jurídico, disciplina os atos e formalidades a levar a cabo pelas de formação de contratos
públicos e a execução dos
entidades adjudicantes para a celebração de contratos públicos (na sua parte contratos administrativos.
II), bem como os principais aspetos que justificam a existência de um regime
diferenciado para os contratos administrativos, incluindo a respetiva execução,
validade, modificação e extinção (na sua parte III).
E esta influência europeia não impede que o CCP seja considerado o regime
transversal de contratação pública em Portugal, aplicável à maioria dos contratos
celebrados por entidades adjudicantes.

1
 xistem outras diretivas relevantes como seja a Diretiva n.º 2014/55/UE, de 16 de abril de 2014 sobre
E
faturação eletrónica e que não integram o objeto de análise neste guia.
2
 Decreto-Lei n.º 18/2008, de 29 de janeiro foi já sucessivamente alterado, tendo sido alterado por
O
último pelo Decreto-Lei n.º 33/2018, de 15 de maio. Nas regiões autónomas existem diplomas especiais
que regulam a contratação pública e que não irão ser objeto de análise.
5

O regime de formação dos
contratos públicos aplica-se a
“entidades adjudicantes”.
Existem várias “entidades
adjudicantes” no setor da
saúde.
As entidades adjudicantes
no setor da saúde podem ser
organismos de direito público
(abrangidas pelo artigo 2.º,
n.º 2, do CCP).
6
1.1. Âmbito de aplicação subjetivo (a situação dos hospitais integrados no Serviço
Nacional de Saúde em particular)
Para se poder concluir pela aplicação da parte II do CCP à formação de certo
tipo de contratos, é necessário que se verifique que pelo menos uma das partes
nesses contratos possa ser qualificada como entidade adjudicante, à luz dos
critérios estabelecidos no próprio CCP.
Nos termos do n.º 1 do artigo 2.º do CCP, são entidades adjudicantes, antes de
mais, as seguintes: o Estado, as Regiões Autónomas, as autarquias locais, os
institutos públicos, as entidades administrativas independentes, o Banco de
Portugal, as fundações públicas, as associações públicas e as associações de
que façam parte uma ou várias das pessoas coletivas anteriormente referidas.
Para além destas, são ainda entidades adjudicantes, de acordo com o n.º 2 do
mesmo artigo, os designados organismos de direito público, considerando-se
como tais quaisquer pessoas coletivas que, independentemente da sua
natureza pública ou privada:
I) 
Tenham sido criadas especificamente para satisfazer necessidades de
interesse geral, sem caráter industrial ou comercial, entendendo-se
como tais aquelas cuja atividade económica não se submeta à lógica
concorrencial de mercado, designadamente por não terem fins lucrativos
ou por não assumirem os prejuízos resultantes da sua atividade; e
II) 
Sejammaioritariamente financiadas por entidades referidas no n.º 1 ou
por outros organismos de direito público, ou a sua gestão esteja sujeita a
controlo por parte dessas entidades, ou tenham órgãos de administração,
direção ou fiscalização cujos membros tenham, em mais de metade do
seu número, sido designados por essas entidades.
Por fim, são ainda entidades adjudicantes quaisquer pessoas coletivas que se
encontrem na situação caracterizada nas alíneas anteriores relativamente a uma
entidade que seja, ela própria, uma entidade adjudicante de acordo com tais
alíneas, bem como, mediante a verificação de certos requisitos, as associações
de que façam parte uma ou várias das pessoas coletivas já referidas.
Especificamente no setor da saúde, cumpre verificar que a organização
administrativa do Serviço Nacional de Saúde (“SNS”) obedece a um esquema
pluralista, nele se enquadrando entidades com características muito diversas
entre si:
I) Emprimeiro lugar, são entidades adjudicantes, desde logo, os (poucos)
estabelecimentos hospitalares organizados sob a forma de institutos
públicos, conforme decorre do n.º 1 do artigo 2.º do CCP (por exemplo,
o Centro Hospitalar Psiquiátrico de Lisboa ou o Hospital Dr. Francisco
Zagalo, em Ovar);
II) 
Avasta maioria dos estabelecimentos hospitalares do SNS possui, no
entanto, carácter empresarial, estando organizados sob a forma de
entidades públicas empresariais (“EPE”). São pessoas coletivas de
direito público com natureza empresarial, criadas especificamente para a
prestação de cuidados de saúde.
Apesar de os hospitais EPE não constarem do elenco do n.º 1 do artigo 2.º
do CCP, estão verificados quanto a eles os requisitos de que depende a sua
qualificação como organismos de direito público, constantes do n.º 2 do
mesmo artigo, pelo que são também qualificados como entidades adjudicantes
para efeitos da sua sujeição às regras da contratação pública.
Com efeito, conforme tem sido reconhecido pela jurisprudência do Tribunal de
Contas, os hospitais EPE são entidades “criadas para satisfazer necessidades
de interesse geral [mas sem caráter industrial e comercial], com titulares da
administração, direção e fiscalização designados pelo Estado, a quem também
cabe o correspondente financiamento e controlo da gestão”, assumindo-se,
portanto, “como organismos de direito público e reais integradores da
Administração Pública” 3.
3
Acórdão n.º 32/2011 do Tribunal de Contas, proferido em 28 de novembro de 2011, no processo
n.º 587/2011, disponível em www.tcontas.pt.
 III) Também as entidades privadas com quem sejam celebrados contratos
que tenham por objeto a realização de prestações de saúde através de
um estabelecimento de saúde integrado no SNS, em regime de parceria
público-privada, poderão ser qualificadas como entidades adjudicantes
para efeitos da aplicação do regime da contratação pública, na medida e
se se verificar, quanto a elas, os apontados requisitos de que, nos termos
do n.º 2 do artigo 2.º do CCP, depende a sua qualificação como organismos
de direito público.

1.2. Âmbito de aplicação objetivo – a que contratos se aplica o CCP?

Nos termos do artigo 1.º, n.º 2, do CCP, este código é aplicável à formação dos
contratos públicos que, independentemente da sua designação e natureza,
sejam celebrados pelas entidades que, para efeitos do CCP, constituam
entidades adjudicantes e que não sejam excluídos do seu âmbito de aplicação,
incluindo os seguintes: Só alguns contratos celebrados
por “entidades adjudicantes” é
I) Contratos de empreitada de obras públicas; que são abrangidos pelo CCP.

II) Contratos de locação e aquisição de bens móveis;

III) Contratos de aquisição de serviços;
IV) Contratos de concessão de obras públicas;
V) Contratos de concessão de serviços públicos;
VI) Contratos de sociedade; e
VII) Outros contratos submetidos à concorrência.
Para além desses, o CCP é também aplicável à atribuição unilateral, pelas
entidades adjudicantes, de quaisquer vantagens ou benefícios, através de ato
administrativo ou equiparado, em substituição da celebração de um contrato
público.
Assim, a título de enquadramento, importa tomar em consideração que o
regime da contratação pública será aplicável à generalidade dos contratos a
celebrar pelas entidades adjudicantes, salvo as categorias de contratos que se
encontram excecionadas da aplicação desse regime.

1.3. Âmbito de aplicação objetivo – o setor da saúde em particular

Especificamente no domínio da saúde, os contratos públicos de valor igual ou
superior ao limiar previsto na alínea d) do n.º 3 do artigo 474.º do CCP que
tenham por objeto a aquisição dos serviços de saúde enumerados no anexo
IX ao CCP estão igualmente submetidos a um regime da contratação pública,
aplicando-se o regime previsto na Parte II do CCP, com algumas adaptações.
Existe um regime especial de
No corrente ano de 2019, o referido valor é de €750.000 (setecentos e cinquenta contratação pública aplicável
mil euros). ao setor da saúde.

Quando o valor dos contratos que tenham por objeto a aquisição dos serviços
de saúde elencados no anexo IX ao CCP não atinja aquele montante, a parte
II do CCP não será aplicável, mas a entidade adjudicante terá de observar
os princípios gerais da contratação pública previstos no n.º 1 do artigo 1.º-A
do CCP, entre os quais os princípios da concorrência, da publicidade e da
transparência, da igualdade de tratamento e da não-discriminação.
Entre outros, estão especificados no anexo IX ao CCP, com recurso aos códigos
do sistema de Vocabulário Comum para os Contratos Públicos (CPV), diversos
serviços de saúde, entre os quais serviços de fornecimento de pessoal de
enfermagem, serviços de fornecimento de pessoal médico, diversos serviços
hospitalares, no plano assistencial e cirúrgico, serviços administrativos na área
da saúde, entre outros.
Por outro lado, importa, ainda, referir o caso dos contratos mistos, ou seja, de
contratos cujo objeto abranja simultaneamente prestações típicas de mais do
que um tipo de contrato. Nestes casos, conforme dispõe o n.º 4 do artigo 32.º

7

Os contratos mistos abrangem
prestações típicas de mais do
que um contrato.
Há contratos celebrados por
“entidades adjudicantes” que
não são abrangidos pela
Parte II – regime de
contratação pública – do CCP.
Mas podem ser abrangidos
pelos princípios gerais de
contratação pública.
8
do CCP, quando o contrato for composto por prestações típicas pertencentes a
um ou mais contratos abrangidos, e a um ou mais contratos não abrangidos,
pela parte II do CCP, aplica-se a todo o contrato o regime correspondente da
parte II do CCP, relevando para o efeito o valor total do contrato.
Neste particular, deve ter-se em conta que a formação do contrato misto está
sujeita ao cumprimento dos trâmites procedimentais e outros requisitos legais
específicos, devidamente conjugados, aplicáveis aos vários tipos contratuais
abrangidos pelo contrato.
A conclusão pela exclusão da aplicação do CCP à formação de certo contrato
depende, com frequência, de uma análise aprofundada, que combina vários
elementos e que, por isso mesmo, só em concreto pode ser devidamente
empreendida. De todo o modo, com relevância para o setor da saúde,
e meramente a título de exemplo, podemos agrupar do seguinte modo alguns
dos contratos excluídos da aplicação da parte II do CCP:
I) 
Contratoscujo objeto abranja prestações que não estão nem sejam
suscetíveis de estar submetidas à concorrência de mercado,
designadamente em razão da sua natureza ou das suas características,
bem como da posição relativa das partes no contrato ou do contexto
da sua formação (por exemplo, um acordo de cooperação no domínio
da partilha de conhecimento resultante da atividade hospitalar ou um
contrato-programa para planeamento e financiamento da prestação de
cuidados de saúde por um hospital do setor público);
II) 
Contratosque devam ser celebrados com uma entidade, que seja ela
própria uma entidade adjudicante, em virtude de esta beneficiar de um
direito exclusivo de prestar o serviço a adquirir, desde que a atribuição
desse direito exclusivo seja compatível com as normas e os princípios
constitucionais e comunitários aplicáveis (por exemplo, contrato entre a
ACSS, I.P. e a SPMS, E.P.E. com vista a prover o SNS com os adequados
sistemas de informação e comunicação);
III) Contratos
celebrados entre entidades adjudicantes e centrais de compras
públicas para a prestação de serviços de compras centralizadas (por
exemplo, contrato de adesão de um estabelecimento do SNS ao sistema
nacional de compras públicas);
IV) 
Certos
contratos celebrados entre entidades adjudicantes (contratação
in house), desde que se mostrem preenchidos os requisitos legalmente
estabelecidos para esse efeito (por exemplo, a celebração de um
contrato entre o SUCH – Serviço de Utilização Comum dos Hospitais e um
estabelecimento hospitalar associado);
V) 
Contratos de trabalho em funções públicas e contratos individuais de
trabalho;
VI) 
Contratos
de doação de bens móveis a favor de qualquer entidade
adjudicante e contratos de compra e venda, de doação, de permuta e de
arrendamento de bens imóveis ou contratos similares.
Apesar de excluídos da aplicação do CCP, alguns destes contratos poderão
estar submetidos a regimes de contratação pública aprovados por outros
diplomas. Poderá ser esse o caso, por exemplo, de contratos que envolvam
direitos sobre imóveis, eventualmente sujeitos ao regime do património
imobiliário público, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 280/2007, de 7 de agosto.
Noutros casos, embora excluídos da parte II do CCP, alguns dos referidos
contratos poderão estar sujeitos aos princípios gerais da atividade administrativa
e da contratação pública, nomeadamente por via do artigo 5.º-B do CCP.
2. Principais procedimentos de formação de contratos públicos
2.1. Concurso público sem qualificação
Um dos principais procedimentos previstos no CCP para a formação de
contratos públicos é o concurso público, tratando-se de um procedimento aberto
e concorrencial, que visa permitir a qualquer interessado a possibilidade de
apresentar uma proposta e, bem assim, alcançar para a entidade adjudicante
o maior benefício possível.
O concurso público é um procedimento que se caracteriza pela transparência
e abertura à concorrência, a que deve ser dada ampla publicidade. Em termos Os contratos públicos são
celebrados em resultado
documentais, para além da publicação de um anúncio, prevê-se que as regras de uma sequência de atos
fundamentais do procedimento constem do programa do concurso, devendo as (da decisão de contratar
cláusulas do contrato a celebrar constar do caderno de encargos. até à decisão de adjudicar
e consequente celebração do
Estes documentos – as peças do concurso – devem por via de regra ser contrato) que consubstanciam
“procedimentos de formação
disponibilizados em plataforma eletrónica, por meio da qual será tramitado o
de contratos públicos”.
procedimento4.
De uma forma sintética, pode assinalar-se que, na sua versão mais simples,
o concurso público compreende uma fase de apresentação de propostas,
uma fase de análise e avaliação das propostas, a que se segue a adjudicação da
proposta que ficar ordenada em primeiro lugar, ocorrendo, por fim, a celebração
do contrato.
Por ser o procedimento mais transparente e aberto, o concurso público pode ser
adotado pelas entidades adjudicantes para a celebração de qualquer contrato,
sendo obrigatória a sua adoção quando nenhuma norma especificamente
possibilite a adoção de procedimento diverso.
O concurso público é publicitado no Diário da República, através de anúncio
que segue o modelo aprovado pela Portaria n.º 371/2017, de 14 de dezembro.
Em certos casos, entre os quais, por regra, o de se tratar de um contrato de
concessão de obras públicas, independentemente do respetivo valor, ou de um
contrato de concessão de serviços públicos, de empreitada de obras públicas,
de locação ou aquisição de bens móveis ou de aquisição de serviços de
valor igual ou superior aos limiares previstos no artigo 474.º do CCP5, deve ser
publicado um anúncio no Jornal Oficial da União Europeia, assim se
assegurando uma ampla divulgação do concurso, por forma a potenciar
a participação no procedimento de interessados oriundos dos diversos
Estados-Membros da União Europeia.

2.2. Concurso público limitado por prévia qualificação

Ainda no quadro dos principais procedimentos de contratação pública, importa
sublinhar que o concurso público pode comportar uma fase de qualificação dos
participantes.
Trata-se de uma fase prévia à apresentação de proposta que se destina a
selecionar aqueles que, estando interessados em participar no procedimento,
detêm a capacidade técnica e ou financeira adequada à execução do contrato
a celebrar.
Assim, num concurso público limitado por prévia qualificação, os interessados
deverão apresentar uma candidatura, demonstrando que preenchem os requisitos
de capacidade técnica e ou financeira estabelecidos pela entidade adjudicante
no programa do concurso. Os candidatos qualificados prosseguirão para a fase
seguinte, apresentando as suas propostas, as quais serão depois analisadas
e avaliadas, sendo adjudicada aquela que ficar ordenada em primeiro lugar.

2.3. Consulta prévia e ajuste direto

A consulta prévia é o procedimento em que a entidade adjudicante convida
diretamente pelo menos três entidades à sua escolha a apresentar proposta,

4
 xistem algumas exceções relacionadas com os ajustes diretos e consultas prévias que não irão ser
E
descritas.
5
 s limiares europeus para os anos de 2018 e 2019 são os seguintes: €5.548.000, para contratos
O
de concessão de obras públicas ou de serviços públicos ou empreitadas de obras públicas; €144.000,
para contratos de aquisição ou locação de bens móveis ou aquisição de serviços quando a entidade
adjudicante for o Estado; €221.000, para contratos de aquisição ou locação de bens móveis ou aquisição
de serviços quando a entidade adjudicante for qualquer outra entidade adjudicante diferente do Estado.
9

Consulta prévia, ajuste direto
e ajuste direto simplificado são
os procedimentos mais simples
de contratação pública
e, também, os menos abertos
à concorrência.
Existem outros procedimentos
de utilização menos usual mas
que podem ser adequados para
aquisições mais complexas.
10
podendo com elas negociar os aspetos da execução do contrato a celebrar.
O ajuste direto, por seu turno, é o procedimento em que a entidade adjudicante
convida diretamente uma entidade à sua escolha a apresentar proposta, para
com ela celebrar o contrato.
Destaca-se, ainda, a existência de um procedimento de ajuste direto simplificado,
em que a adjudicação pode ser feita, diretamente, sobre uma fatura ou um
documento equivalente apresentado pela entidade convidada, com dispensa de
tramitação eletrónica e de quaisquer outras formalidades.
Tratando-se de procedimentos sem qualquer abertura à concorrência (ajuste
direto) ou que restringem significativamente a concorrência (consulta prévia),
a sua adoção é naturalmente excecional, sendo apenas admitida nos casos em
que, em função de critérios materiais, de valor do contrato ou outros, se preveja
especificamente essa possibilidade.
De acordo com as estatísticas disponíveis, estes procedimentos foram os mais
usados (face ao número total de procedimentos de formação de contratos
públicos) desde o início do corrente ano de 2019, surgindo o concurso público
(sem qualificação) apenas em terceiro lugar. Todavia, se o critério for o do valor
do contrato a celebrar, o procedimento mais utilizado no corrente ano de 2019
foi o concurso público 6.
2.4. Outros procedimentos de formação de contratos públicos
Para além do concurso público, limitado ou não limitado por prévia qualificação,
da consulta prévia e do ajuste direto, importa referir, ainda, a existência dos
seguintes procedimentos:
a. Procedimento de negociação;
b. Diálogo concorrencial;
c. Parceria para a inovação.
O procedimento de negociação é muito semelhante ao concurso público,
caracterizando-se pela existência de uma fase de qualificação e de uma fase de
negociação das propostas, em vista da obtenção das melhores condições para
a entidade adjudicante.
O diálogo concorrencial, por seu turno, pode ser adotado nos casos em
que seja objetivamente impossível definir certos aspetos essenciais da execução
do contrato a celebrar, permitindo à entidade adjudicante debater com os
potenciais interessados a definição desses aspetos (p. ex., a solução técnica
mais adequada à satisfação das necessidades da entidade adjudicante).
O diálogo concorrencial é igualmente semelhante ao concurso público,
caracterizando-se pela existência de uma fase de qualificação e, antes da fase
de apresentação das propostas, de uma fase de apresentação de soluções e de
diálogo com os candidatos qualificados.
O procedimento de parceria para a inovação destina-se à realização de
atividades de investigação e desenvolvimento de bens, serviços ou obras
inovadoras, tendo em vista a posterior aquisição destes bens, serviços ou obras,
desde que estes correspondam aos níveis de desempenho e preços máximos
previamente acordados entre aquela e os participantes na parceria.
Especificamente no setor da saúde, importa referir, como exemplo de adoção
de um destes procedimentos inovadores, a aquisição, pela Serviços Partilha-
dos do Ministério da Saúde, E.P.E., de serviços de fracionamento do plasma
português, através de um procedimento de diálogo concorrencial.
Regista-se igualmente a notícia de os Serviços Partilhados do Ministério da
Saúde terem lançado um procedimento de parceria para a inovação, tendo em
vista o desenho e desenvolvimento de uma plataforma para a desmaterialização
integral do ciclo da compra pública, gestão e execução dos contratos públicos
e catálogos eletrónicos no setor da saúde.
Cfr. estatísticas disponíveis em www.base.gov.pt.
6
Ainda neste âmbito, cumpre sublinhar a possibilidade de celebração de
acordos-quadro, celebrados entre uma ou várias entidades adjudicantes e
uma ou mais entidades, com vista a regular relações contratuais futuras a
estabelecer ao longo de um determinado período, mediante a fixação antecipada
dos respetivos termos. Deste modo, os acordos-quadro permitem a posterior
formação de contratos ao seu abrigo por ajuste direto (os call-offs), sem
necessidade de lançamento de um procedimento aberto à concorrência.
Neste sentido, tendo em vista a obtenção das melhores condições contratuais,
foi criado um sistema nacional de compras públicas (SNCP), centralizando
na Entidade de Serviços Partilhados da Administração Pública, I.P. e, no caso
específico da saúde, na Serviços Partilhados do Ministério da Saúde, E.P.E. a
contratação de acordos-quadro ou outros contratos em benefício das entidades
compradoras vinculadas ao sistema. Tendo sido determinada a vinculação ao
SNCP das unidades e estabelecimentos integrados no Serviço Nacional de
Saúde, verifica-se que uma parte muito significativa das compras públicas no
setor da saúde é atualmente realizada de forma centralizada.

3. Principais aspetos a ter em conta na contratação pública

Conforme se referiu já, o presente guia prático pretende oferecer uma visão
panorâmica da contratação pública, especialmente numa perspetiva de
promoção da inovação e de aquisição de tecnologia no setor da Saúde.
Assim, procurar-se-á, no presente capítulo, sublinhar alguns aspetos práticos
que poderão ser relevantes na preparação de procedimentos de contratação
pública.

3.1. Alguns temas procedimentais relevantes

3.1.1. Limitações ao recurso aos procedimentos sem abertura à concorrência
Conforme já se assinalou, o recurso aos procedimentos sem abertura ou com
reduzida abertura à concorrência – o ajuste direto e a consulta prévia – está
significativamente limitado, sendo apenas admissível nos casos em que uma
norma especificamente o preveja. Essas limitações variam em função dos
critérios de escolha do procedimento.
Os procedimentos de formação dos contratos públicos podem ser escolhidos
com base no valor do contrato a celebrar (critério do valor) ou em função de
outros fatores que, segundo a lei, permitem a adoção de certo procedimento
(critérios materiais). A escolha do procedimento com base no valor do contrato
a celebrar deve apenas ocorrer se o procedimento não for escolhido com
base nos demais fatores que, de acordo com a lei, permitem a seleção de
procedimentos de formação de contratos públicos.
Em termos gerais, o valor do contrato a celebrar corresponde ao valor máximo
do benefício económico que pode ser obtido pelo adjudicatário com a
execução de todas as prestações que constituem o objeto contratual. Esse
benefício económico inclui, além do preço a pagar pela entidade adjudicante
ou por terceiros, o valor de quaisquer contraprestações a efetuar em favor do
adjudicatário e ainda o valor das vantagens que decorram diretamente para este
da execução do contrato e que possam ser configuradas como contrapartidas
das prestações que lhe incumbem.
Assim, por exemplo, com base em critérios materiais, é possível, nos termos
do artigo 24.º do CCP, adotar o procedimento de ajuste direto quando nenhum
concorrente haja apresentado proposta em concurso público (concurso deserto)
ou quando o contrato só possa ser celebrado com uma entidade por inexistência
de concorrência por motivos técnicos.
Igualmente a título de exemplo, com base no critério do valor do contrato,
é possível, nos termos do artigo 20.º do CCP, adotar para a celebração de
contratos de locação ou de aquisição de bens móveis e de aquisição de serviços
11
 o procedimento de consulta prévia, quando o valor do contrato seja inferior a
€75.000, ou o procedimento de ajuste direto, quando o valor do contrato seja
inferior a €20.000.
Faz-se notar, ainda, que o procedimento especial de ajuste direto simplificado
pode ser usado para a aquisição ou locação de bens móveis até €5.000, para
a aquisição de serviços até €5.000 e para empreitadas de obras públicas até
€10.000.

3.1.2. Limitação de celebração de contratos com objeto misto

A celebração de contratos que incluam prestações típicas de mais do que um
tipo de contrato (“contratos mistos”) sofre algumas restrições, tendo igualmente
em vista a maior abertura possível à concorrência e, com ela, a maximização
dos benefícios para as entidades adjudicantes.
Assim, nos termos do artigo 32.º do CCP, só é permitida a celebração de
contratos mistos se as prestações a abranger pelo respetivo objeto forem técnica
ou funcionalmente incindíveis ou, não o sendo, se a sua separação causar graves
inconvenientes para a entidade adjudicante (poderia, eventualmente, ser o caso,
por exemplo, de um contrato de fornecimento de equipamentos e prestação de
serviços de manutenção desses mesmos equipamentos).
No tocante à escolha do procedimento de formação de contratos mistos, deve,
nos termos daquele preceito, aplicar-se o regime previsto para o tipo contratual
que caracteriza o objeto principal do contrato, atendendo, designadamente,
a elementos tais como o valor estimado do contrato ou as suas prestações
essenciais. Quando for possível identificar separadamente as diferentes partes
Existem limitações de um determinado contrato, o seu objeto principal é determinado em função
à celebração de contratos do valor estimado mais elevado. Assim, por exemplo, num contrato misto de
mistos.
empreitada de obras públicas para a construção de um edifício e prestação de
serviços de manutenção desse mesmo edifício por certo período, haverá que
ponderar o valor estimado de cada uma das componentes – a construção do
edifício e a manutenção do mesmo –, por forma a determinar o objeto principal
do contrato e, bem assim, o procedimento pré-contratual aplicável.
Quando o contrato for composto por prestações típicas pertencentes a um ou
mais contratos abrangidos, e a um ou mais contratos não abrangidos, pela
parte II do CCP, aplica-se a todo o contrato o regime correspondente da parte II
do CCP, relevando para o efeito o valor total do contrato.
Em todo o caso, a formação do contrato misto está sujeita ao cumprimento
dos trâmites procedimentais e outros requisitos legais específicos, devidamente
conjugados, aplicáveis aos vários tipos contratuais abrangidos pelo contrato.

3.2. Os requisitos de qualificação

Conforme já se assinalou, o procedimento de concurso público pode conter
A qualificação prende-se uma fase prévia de qualificação, destinada a promover, desde logo, uma
com requisitos (técnicos seleção dos interessados em razão da sua capacidade técnica e ou financeira
e/ou financeiros) inerentes
ao operador económico para a execução do contrato a celebrar.
(candidato) e não à proposta
que vai ser apresentada. Por esta via, assegura-se que só apresentam proposta aqueles que efetivamente
demonstrem possuir, por si mesmos ou através de terceiro, a capacidade
técnica e ou financeira adequada, o que se revela especialmente importante no
caso de contratos cuja execução envolva uma especial complexidade técnica
ou possa implicar um avultado investimento por parte do adjudicatário.

3.2.1. Modelo simples e modelo complexo de qualificação

A qualificação dos candidatos pode efetuar-se segundo um modelo simples, em
que todos os candidatos que preencham os requisitos mínimos de capacidade
técnica e financeira são qualificados, ou um modelo complexo, baseado na
ordenação dos candidatos segundo a maior capacidade técnica e financeira.

12
No modelo simples, todos os candidatos que preencham os requisitos mínimos
de capacidade técnica e financeira, nos termos previstos no programa do
concurso, são qualificados e, por isso mesmo, poderão apresentar proposta.
Aqueles que não preencham tais requisitos são excluídos.
Diversamente, no modelo complexo, os candidatos que preencham os requisitos
mínimos de capacidade técnica e de capacidade financeira são ordenados de
acordo com o critério de qualificação previsto programa do concurso, sendo Existem dois modelos
qualificados apenas os que sejam ordenados nos lugares correspondentes ao de qualificação: simples
número de candidatos a qualificar fixado no programa do concurso, salvo se os e complexo.
candidatos que preencham aqueles requisitos mínimos sejam menos de cinco,
caso em que ficarão todos qualificados.
No caso de a qualificação assentar num modelo complexo, a entidade adjudicante
deverá estabelecer no programa do concurso o modelo de avaliação dos
candidatos, explicitando claramente os fatores e eventuais subfatores que
densificam o critério de qualificação, os valores dos respetivos coeficientes de
ponderação e, relativamente a cada um dos fatores ou subfatores elementares, a
respetiva escala de pontuação, bem como a expressão matemática ou o conjunto
ordenado de diferentes níveis de capacidade suscetíveis de serem apresentados
pelos candidatos que permita a atribuição das pontuações parciais.

3.2.2. Capacidade técnica

Nos termos do artigo 165.º do CCP, os requisitos mínimos de capacidade
técnica devem ser adequados à natureza das prestações que constituem o objeto
do contrato a celebrar, descrevendo situações, qualidades, características ou
outros elementos de facto relativos, designadamente:
I) À experiência curricular dos candidatos;
II) Aos recursos humanos, tecnológicos, de equipamento ou outros utilizados,
a qualquer título, pelos candidatos;
III) Ao
modelo e à capacidade organizacionais dos candidatos, designadamente
no que respeita à direção e integração de valências especializadas, aos
sistemas de informação de suporte e aos sistemas de controlo de qualidade;
IV) À
capacidade dos candidatos de adotarem medidas de gestão ambiental
no âmbito da execução do contrato a celebrar.
Importa sublinhar que os requisitos de capacidade técnica não visam avaliar
o modo como os candidatos se propõem executar o contrato a celebrar. Os
aspetos relativos à execução do contrato que serão submetidos à concorrên-
cia devem constar das propostas a apresentar pelos concorrentes numa fase
subsequente à qualificação dos candidatos.
A qualificação baseada em requisitos de capacidade técnica destina-se,
apenas, a verificar se os candidatos, por si mesmos ou através de terceiros
que se comprometam, incondicionalmente, a realizar determinadas prestações
contratuais, possuem a aptidão técnica necessária ou a melhor aptidão
técnica, consoante se opte pelo modelo de qualificação simples ou complexo,
para executar o contrato a celebrar. Esses requisitos devem, por isso, remeter
para elementos de facto – qualidades, características ou outros elementos –
e estar fundadamente relacionados com as prestações que constituem objeto
do contrato.

3.2.3. Capacidade financeira

Noutra vertente, é igualmente possível estabelecer requisitos mínimos de
capacidade financeira, tendo em vista assegurar que a seleção dos concorrentes
se fará entre aqueles que possuam a robustez financeira necessária ou a
maior robustez financeira para fazer face aos investimentos e outras despesas
necessárias ou convenientes à boa execução do contrato.

13

Os critérios de adjudicação
devem ser cuidadosamente
selecionados e corresponder
a fatores de avaliação das
propostas.
14
Nos termos do artigo 165.º do CCP, os requisitos mínimos de capacidade financeira
não podem exceder o dobro do valor do contrato, salvo em casos devidamente
justificados, designadamente quando se prenda com os riscos especiais associados
à natureza do contrato, e devem reportar-se à aptidão estimada dos candidatos
para mobilizar os meios financeiros previsivelmente necessários para o integral
cumprimento das obrigações resultantes do contrato a celebrar.
Os requisitos mínimos de capacidade financeira podem, por exemplo, ser fixados
com recurso a uma fórmula matemática, rácios financeiros ou outros elementos
e até mesmo uma combinação de diversos fatores. De todo o modo, no caso
de se adotar o modelo simples de qualificação, considera-se que equivale ao
preenchimento do requisito mínimo de capacidade financeira:
I) 
Aapresentação de declaração bancária conforme modelo constante do
anexo VI ao CCP; ou
II) 
Nocaso de o candidato ser um agrupamento, um dos membros que
o integram ser uma instituição de crédito que apresente documento
comprovativo de que possui sede ou sucursal em Estado membro da
União Europeia, emitido pela entidade que exerça a supervisão bancária
nesse Estado.
A título de exemplo quanto a requisitos mínimos de capacidade financeira,
pode referir-se a exigência de que a média aritmética do volume de negócios do
candidato nos últimos três anos seja igual ou superior a certo montante, assim
se assegurando, quanto possível, a respetiva robustez financeira.
Um pouco mais complexo, mas igualmente comum, é o requisito que se traduz
na seguinte fórmula matemática, que exprime uma relação entre o valor do
contrato e os resultados operacionais dos candidatos:
V×t≤R×f
sendo:
V – o valor económico mínimo estimado do contrato, indicado exclusivamente
para efeitos de capacidade financeira dos candidatos;
t – a taxa de juro;
R – o valor médio dos resultados operacionais do candidato num determinado
período;
f–u
 m fator, igual a 1.
3.3. Critério de adjudicação, atributos das propostas e modelo de avaliação
A entidade adjudicante deve estabelecer no programa do procedimento o
critério de adjudicação, isto é, o critério segundo o qual escolherá uma das
propostas apresentadas, para subsequentemente celebrar o contrato com o
respetivo adjudicatário.
Nos termos do artigo 74.º do CCP, a adjudicação é feita de acordo com o critério
da proposta economicamente mais vantajosa para a entidade adjudicante,
determinada por uma das seguintes modalidades:
I) 
Melhorrelação qualidade-preço, na qual o critério de adjudicação é
composto por um conjunto de fatores, e eventuais subfatores, relacionados
com diversos aspetos da execução do contrato a celebrar;
II) Avaliação
do preço ou custo enquanto único aspeto da execução do contrato
a celebrar.
A adoção de um critério de adjudicação baseado exclusivamente no preço
pressupõe que as peças do procedimento definam todos os restantes elementos
da execução do contrato a celebrar.
O critério de adjudicação consiste, assim, no conjunto dos aspetos que a
entidade adjudicante pretende submeter à concorrência (assim, e por exemplo,
se o critério de adjudicação for tão só o preço significa que tudo o resto em que
as propostas possam variar não afeta a avaliação das mesmas).
Esses aspetos submetidos à concorrência, que se traduzem em fatores e,
eventualmente, subfatores de avaliação, devem estar ligados ao objeto do contrato
a celebrar, podendo ser, nomeadamente, os seguintes:
I) 
Qualidade, designadamente valor técnico, características estéticas e
funcionais, acessibilidade, conceção para todos os utilizadores, características
sociais, ambientais e inovadoras e condições de fornecimento;
II) 
Organização, qualificações e experiência do pessoal encarregado da
execução do contrato em questão, caso a qualidade do pessoal empregue
tenha um impacto significativo no nível de execução do contrato,
designadamente, em contratos de serviços de natureza intelectual, tais
como a consultoria ou os serviços de projeto de obras (nestes casos, a
entidade adjudicante deverá garantir no caderno de encargos que o pessoal
em causa cumpre efetivamente tais especificações e só pode ser substituído
com o expresso e prévio consentimento da entidade adjudicante, após
verificação de que se mantém um nível de qualidade equivalente);
III) 
Serviço
e assistência técnica pós-venda e condições de entrega, desi-
gnadamente a data de entrega, o processo de entrega, o prazo de entrega
ou de execução e o tempo de prestação de assistência;
IV) Sustentabilidade
ambiental ou social do modo de execução do contrato,
designadamente no que respeita ao tempo de transporte e de
disponibilização do produto ou serviço, em especial no caso de produtos
perecíveis, e a denominação de origem ou indicação geográfica, no caso
de produtos certificados.
Um caso particular que importa referir é o da consideração, como fator de
avaliação, do custo calculado com base no ciclo de vida do produto. Nestes
casos, a entidade adjudicante deve especificar a metodologia que será utilizada
para calcular o custo, podendo o modelo de avaliação das propostas abranger
custos suportados ou não pela entidade adjudicante, como sejam:
I) Custos relacionados com a aquisição;
II) Custos de utilização (consumo de recursos);
III) Custos de manutenção;
IV) Custos de fim de vida;
V) Custos imputados a externalidades ambientais;
VI) Outros custos.
Ao contrário do que sucede com os requisitos de qualificação, que visam
certificar a aptidão dos interessados para a execução do contrato a celebrar,
os fatores e subfatores que densificam o critério de adjudicação não podem
dizer respeito, direta ou indiretamente, a situações, qualidades, características
ou outros elementos de facto relativos aos concorrentes (a não ser que seja
relevante a composição da equipa, por exemplo, para execução do contrato).
Nos casos em que se julgar conveniente restringir o acesso ao procedimento a
interessados que possuam certas qualidades ou características, deve adotar-se
uma fase de qualificação, estabelecendo os correspondentes requisitos de
capacidade técnica ou financeira.
Conforme se assinalou, os fatores e subfatores que densificam o critério de
adjudicação correspondem aos aspetos da execução do contrato que a
entidade adjudicante pretende submeter à concorrência. Por isso mesmo,
é sobre esses elementos – e sobretudo sobre eles7 – que as propostas a
apresentar pelos concorrentes deverão incidir, havendo, bem assim, uma
correspondência necessária entre os fatores e subfatores que densificam o
critério de adjudicação e os elementos das propostas dos concorrentes, que
tomam a designação de “atributos das propostas”.
7
 s propostas devem também incidir sobre as demonstrações de cumprimento das especificações técnicas
A
exigidas pelo programa do procedimento (cf. secção 3.4 da Parte I), bem como incluir os documentos
que contenham a vinculação aos termos e condições não submetidos à concorrência pelas peças do
procedimento.
15

Os critérios de adjudicação
(fatores de avaliação)
correspondem a atributos das
propostas.
As especificações técnicas
traduzem o que a entidade
adjudicante quer adquirir
(o objeto do contrato a celebrar
e as condições de execução
do contrato).
16
Nos casos em que o critério de adjudicação se traduza em mais do que um fator
de avaliação, a entidade adjudicante deverá igualmente fixar no programa do
procedimento um modelo de avaliação das propostas, de modo que, para cada
fator ou subfator elementar, seja definida uma escala de pontuação através
de uma expressão matemática ou em função de um conjunto ordenado de
diferentes atributos suscetíveis de serem propostos para o aspeto da execução
do contrato submetido à concorrência pelo caderno de encargos respeitante a
esse fator ou subfator.
Assim, é importante ter em conta, por exemplo, que a documentação a exigir
aos concorrentes com a apresentação das suas propostas, nos termos fixa-
dos no programa do procedimento, deve permitir avaliar todos os atributos das
propostas com base nos fatores e subfatores de avaliação, segundo o modelo
previamente estabelecido pela entidade adjudicante.
A pontuação global de cada proposta, expressa numericamente, corresponde
ao resultado da soma das pontuações parciais obtidas em cada fator ou subfator
elementar, multiplicadas pelos valores dos respetivos coeficientes de ponderação.
As propostas serão subsequentemente ordenadas, sendo adjudicada a que
obtiver maior pontuação global.
Assim, a lógica subjacente ao procedimento concursal baseia-se numa
correspondência entre os aspetos da execução do contrato submetidos
pelo caderno de encargos à concorrência, os atributos das propostas dos
concorrentes e os fatores e subfatores de avaliação que densificam o critério
de adjudicação.
A título de exemplo, para melhor se compreender o alcance de quanto se
referiu, e tomando como referência um contrato de fornecimento de bens, esta
matéria poderia ser organizada segundo o seguinte esquema:
I) Critério de adjudicação densificado pelos seguintes fatores:
a. Preço: 70%;
b. Eficiência energética dos equipamentos: 30%.
II) 
Neste caso, as propostas dos concorrentes deveriam contemplar estes
dois aspetos, apresentando o preço proposto e explicitando, nos termos
definidos no programa do procedimento, o grau de eficiência energética
dos equipamentos a fornecer;
III) 
Aspropostas dos concorrentes seriam pontuadas, por exemplo, com
um valor entre 0 e 100 pontos, resultante da fórmula Preço + Eficiência
energética, em que o fator preço é pontuado entre 0 e 70 e o fator
eficiência energética entre 0 e 30, segundo uma escala a definir pela
entidade adjudicante no programa do procedimento.
3.4. Especificações técnicas
As especificações técnicas das prestações a executar pelo adjudicatário
devem ser definidas pela entidade adjudicante no caderno de encargos e
devem explicitar as características exigidas para as obras a executar, bens
móveis a fornecer e serviços a prestar.
De acordo com o Anexo VII do CCP, entende-se por “especificações técnicas”,
para efeitos da contratação pública, o seguinte:
I) 
No caso dos contratos de empreitada de obras públicas, a totalidade
das prescrições técnicas constantes, nomeadamente, dos documentos do
procedimento, que definem as características exigidas ao material ou
produto e que permitem caracterizá-los de modo a que correspondam à
utilização a que a entidade adjudicante os destina; essas características
incluem os níveis de desempenho ambiental e climático, a conceção que
preveja todas as utilizações (incluindo a acessibilidade por parte das pessoas
com deficiência) e a avaliação da conformidade, o desempenho, a segu-
rança ou as dimensões, incluindo os procedimentos relativos à garantia de
 qualidade, a terminologia, os símbolos, os ensaios e métodos de ensaio, a
embalagem, a marcação e a rotulagem, as instruções de utilização, bem
como os procedimentos e métodos de produção em qualquer das fases
do ciclo de vida dos trabalhos; as características incluem igualmente as
regras de conceção e cálculo dos custos, as condições de ensaio, de
controlo e de receção das obras, bem como as técnicas ou métodos
de construção e todas as outras condições de caráter técnico que a
autoridade adjudicante possa exigir, por meio de regulamentação geral ou
especial, no que respeita às obras acabadas e aos materiais ou elementos
integrantes dessas obras;
II) 
No caso de contratos de aquisição ou locação de bens móveis e de
aquisição de serviços, uma especificação constante de um documento que
define as características exigidas a um produto ou a um serviço, tais como
os níveis de qualidade, os níveis de desempenho ambiental e climático,
a conceção que preveja todas as utilizações (incluindo a acessibilidade
por parte das pessoas com deficiência) e a avaliação da conformidade,
o desempenho, a utilização do produto, a segurança ou as dimensões,
incluindo as prescrições aplicáveis ao produto no que se refere ao nome
sob o qual é vendido, a terminologia, os símbolos, os ensaios e métodos
de ensaio, a embalagem, a marcação e rotulagem, as instruções de
utilização, os procedimentos e métodos de produção em qualquer fase
do ciclo de vida do produto ou serviço e os procedimentos de avaliação
da conformidade.
É importante ter em conta que as especificações técnicas a definir pela entidade
adjudicante devem permitir a igualdade de acesso dos operadores económicos
ao procedimento de contratação e não devem criar obstáculos injustificados à
abertura dos contratos públicos à concorrência.
Por outro lado, em relação a todos os contratos cujo objeto se destine a ser
utilizado por pessoas singulares, quer seja o público em geral quer seja o
pessoal da entidade adjudicante, as especificações técnicas devem, salvo em
casos devidamente justificados, ser elaboradas de modo a ter em conta os
critérios de acessibilidade para as pessoas com deficiência ou de conceção
para todos os utilizadores. Sempre que existam normas de acessibilidade
obrigatórias adotadas por ato legislativo da União Europeia, as especificações
técnicas devem ser definidas por referência a essas normas, no que respeita
aos critérios de acessibilidade para as pessoas com deficiência ou de conceção O cumprimento das
para todos os utilizadores. especificações técnicas não
está sujeito à concorrência.
Sem prejuízo das regras técnicas nacionais vinculativas, na medida em que
sejam compatíveis com o Direito da União Europeia, as especificações técnicas
devem ser formuladas segundo uma das seguintes modalidades:
I) Emtermos de desempenho ou de requisitos funcionais, que podem incluir
critérios ambientais, desde que os parâmetros sejam suficientemente
precisos para permitir que os concorrentes determinem o objeto do
contrato e que a entidade adjudicante proceda à respetiva adjudicação;
II) 
Por referência a especificações técnicas definidas e, por ordem de
preferência, a normas nacionais que transponham normas europeias,
a homologações técnicas europeias, a especificações técnicas comuns,
a normas internacionais e a outros sistemas técnicos de referência
estabelecidos pelos organismos europeus de normalização ou, quando
estes não existam, a normas nacionais, a homologações técnicas nacionais
ou a especificações técnicas nacionais em matéria de conceção, cálculo
e execução das obras e de utilização dos fornecimentos, devendo cada
referência ser acompanhada da menção «ou equivalente»;
III) Em
termos do desempenho ou dos requisitos funcionais a que se refere
a alínea I), com referência às especificações técnicas a que se refere
a alínea II) como meio de presunção de conformidade com esse
desempenho ou com esses requisitos funcionais;

17
 referência às especificações técnicas a que se refere a alínea II), para
IV) Por
determinadas características, e por referência ao desempenho ou aos
requisitos funcionais a que se refere a alínea I), para outras.
A menos que o objeto do contrato o justifique, as especificações técnicas
não podem fazer referência a determinado fabrico ou proveniência, a um
procedimento específico que caracterize os produtos ou serviços prestados por
determinado fornecedor, ou a marcas comerciais, patentes, tipos, origens ou
modos de produção determinados que tenham por efeito favorecer ou eliminar
determinadas empresas ou produtos. Apenas se não for possível uma
descrição suficientemente precisa e inteligível do objeto do contrato sem essas
referências poderão as mesmas ser utilizadas, devendo, no entanto, ser
acompanhadas da menção “ou equivalente”.
Importa, ainda, sublinhar que nem sempre a definição de especificações
técnicas possibilita a exclusão de propostas com fundamento na
desconformidade da mesma com tais especificações, havendo situações em
que é possível aos concorrentes demonstrar que as suas propostas satisfazem
de modo equivalente os requisitos estabelecidos.

3.5. Preço ou custo anormalmente baixo

Ao contrário do que intuitivamente se poderia pensar, nem sempre a
O preço baixo nem sempre adjudicação de uma proposta que apresente um preço ou custo baixo
é favorável à entidade representa o maior benefício para o interesse público.
adjudicante.
Em boa verdade, a seleção de uma proposta com um preço ou custo
anormalmente baixo poderá acarretar um conjunto de riscos muito
significativos para a execução do contrato a celebrar ou, de um modo geral,
para outros valores que, de acordo com a legislação aplicável, devem
igualmente ser protegidos, nomeadamente os seguintes:
I) A existência de pagamentos não declarados;
II) A ocorrência de uma situação de fraude fiscal;
III) A consideração de um preço abaixo do custo (dumping);
IV) Um desempenho de qualidade inferior;
V) A significativa degradação das condições laborais;
VI) A
existência de um risco acrescido de incumprimento do contrato
a celebrar.
Nos termos do artigo 71.º do CCP, as entidades adjudicantes podem definir, no
programa de concurso ou no convite, as situações em que o preço ou o custo
de uma proposta é considerado anormalmente baixo, tendo em conta o desvio
percentual em relação à média dos preços das propostas a admitir ou outros
critérios que considere adequados.
Caso opte por definir as situações de preço ou custo anormalmente baixo, a
entidade adjudicante deverá fundamentar a necessidade de fixação do preço
ou do custo anormalmente baixo, bem como os critérios subjacentes a essa
fixação, designadamente os preços médios obtidos na consulta preliminar ao
mercado, se tiver existido.
Anteriormente à entrada em vigor da alteração ao CCP operada pelo
Decreto-Lei n.º 111-B/2017, 31 de agosto, o CCP continha a indicação de duas
percentagens para efeitos de consideração de um preço como anormalmente
baixo: estaria nessas condições um preço 40% ou mais inferior ao preço base
(preço máximo admissível) fixado pela entidade adjudicante, no caso de se
tratar de um contrato de empreitada de obras públicas; 50% ou mais inferior
ao preço base fixado pela entidade adjudicante, no caso de se tratar de outros
contratos. Apesar de já não constarem do CCP, estas percentagens poderão
servir de referencial para a definição de situações em que o preço ou custo é
considerado anormalmente baixo.
18
A decisão de exclusão de uma proposta com a justificação de que apresenta um
preço ou custo anormalmente baixo tem de ser devidamente fundamentada,
devendo a entidade adjudicante solicitar previamente ao respetivo concorrente
que preste esclarecimentos, por escrito e em prazo adequado, relativos aos
elementos constitutivos relevantes da sua proposta. A decisão final de exclusão
apenas pode ser emitida após ser concedida ao concorrente a possibilidade de
justificar o preço ou o custo apresentado.
Na análise dos esclarecimentos prestados pelo concorrente, pode a entidade
adjudicante tomar em consideração, nomeadamente, justificações respeitantes
aos seguintes fatores:
I) Economia do processo de construção, fabrico ou de prestação do serviço;
II) Soluções
técnicas adotadas ou condições excecionalmente favoráveis de
que o concorrente comprovadamente disponha;
III) Decomposição
dos preços unitários, nomeadamente através de folhas de
pagamento e declarações de fornecedores;
IV) Originalidade da obra, dos bens ou dos serviços propostos;
V) Específicas condições de trabalho de que beneficia;
VI) Possibilidade de obtenção de um auxílio de Estado;
VII) Cumprimento de obrigações decorrentes da legislação ambiental, social
e laboral.
Sobre a questão de saber se a exclusão de uma proposta que apresente um
preço ou um custo anormalmente baixo é obrigatória ou meramente facultativa,
as normas constantes do CCP não são inteiramente claras. Vale a pena, no
entanto, atentar no Considerando 103 da Diretiva 2014/24/EU: “Se o
proponente não conseguir dar uma explicação válida, a autoridade
adjudicante deverá ter o direito de excluir a proposta. Essa exclusão
deverá ser obrigatória nos casos em que a autoridade adjudicante tenha
determinado que o preço ou custos propostos anormalmente baixos resultam do
incumprimento do Direito da União, ou direito nacional compatível com
ela, nos domínios do direito social, laboral ou ambiental, ou de disposições
internacionais em matéria de direito do trabalho”.

3.6. Os documentos do procedimento e o seu principal conteúdo

Os documentos principais de um procedimento de tipo concorrencial são o
anúncio, o programa do procedimento e o caderno de encargos. Através do
anúncio, a entidade adjudicante divulgará ao mercado os principais aspetos
do procedimento, incluindo uma descrição sucinta do objeto do contrato a
celebrar, o critério de adjudicação, os prazos principais a observar, entre outros.
Por seu turno, o programa do procedimento é o regulamento que define os
termos a que obedece a fase de formação do contrato até à sua celebração,
contendo regras sobre a tramitação do procedimento, os prazos a observar,
o critério de adjudicação e respetiva densificação, o modelo de avaliação
das propostas, entre outros. É importante sublinhar que o programa do
procedimento pode conter quaisquer regras específicas sobre o procedimento,
desde que não tenham por efeito impedir, restringir ou falsear a concorrência.
O caderno de encargos constitui a peça do procedimento que contém as
cláusulas a incluir no contrato a celebrar, abrangendo, por isso mesmo, as
matérias que dizem respeito à relação contratual a estabelecer entre a entidade
adjudicante e o futuro adjudicatário, incluindo a definição e modo de execução
das prestações a cargo de cada uma das partes, os direitos e obrigações de Em cada procedimento
de tipo concorrencial existem
cada uma das partes, eventuais especificações técnicas, as regras aplicáveis documentos típicos que são:
ao incumprimento do contrato, etc. o anúncio, o programa do
procedimento e o caderno
Os documentos exigidos para cada procedimento variam de acordo com o de encargos.
procedimento específico que for adotado. Assim, nos termos do artigo 40.º do
CCP, os principais documentos do procedimento são os seguintes:
19
 a. No ajuste direto, o convite à apresentação das propostas e o caderno
de encargos, sem prejuízo da possibilidade de adoção do procedimento
especial de ajuste direto simplificado, que permite a adjudicação sobre
fatura, sem mais formalidades;
b. Na consulta prévia, o convite à apresentação de propostas e o caderno
de encargos;
c. No concurso público, o anúncio, o programa do procedimento e o caderno
de encargos;
d. No concurso limitado por prévia qualificação, o anúncio, o programa do
procedimento, o convite à apresentação de propostas e o caderno de
encargos;
e. No procedimento de negociação, o anúncio, o programa do procedimento,
o convite à apresentação de propostas e o caderno de encargos;
f. No diálogo concorrencial, o anúncio, o programa do procedimento, a
memória descritiva, o convite à apresentação de soluções, o convite à
apresentação de propostas e o caderno de encargos;
g. Na parceria para a inovação, o anúncio, o programa do procedimento, o
convite à apresentação de propostas e o caderno de encargos.
As entidades adjudicantes deverão disponibilizar na respetiva plataforma
eletrónica de contratação pública de forma livre, completa e gratuita as peças
do procedimento, a partir da data da publicação do respetivo anúncio. Nos
procedimentos abertos à concorrência, o anúncio deverá ser publicado no
Diário da República e, em certos casos, no Jornal Oficial da União Europeia,
conforme acima se referiu, de acordo com os modelos aprovados para o efeito.
Entre outros aspetos, e para além da escolha do procedimento, as entidades
adjudicantes terão de tomar algumas opções relevantes aquando da preparação
das peças do procedimento. Entre elas, importa destacar as seguintes:
a. 
Caso se trate de um procedimento com fase de qualificação dos
candidatos, haverá que optar por um modelo simples (todos os
candidatos que cumpram os requisitos são qualificados e poderão
apresentar proposta) ou complexo de qualificação (apenas um número
limitado de interessados que apresente a melhor capacidade será
qualificado e poderá apresentar proposta); a entidade adjudicante deverá
estabelecer os requisitos de capacidade técnica e/ou financeira, tendo
em atenção, que, caso se trate de um modelo complexo de qualificação,
deverá estabelecer um modelo de avaliação dos candidatos;
b. A entidade adjudicante deverá definir os prazos a observar ao longo do
procedimento, quer no respeita à fase qualificação dos candidatos, quer
no que concerne à apresentação e avaliação das propostas, adjudicação
e celebração do contrato, entre outros;
c. 
Por outro lado, haverá que definir quais os aspetos da execução do
contrato a celebrar que a entidade adjudicante pretende submeter à
concorrência, os quais, conforme acima explicitado, corresponderão
aos atributos das propostas a apresentar pelos concorrentes e que se
traduzem nos fatores e subfactores que compõem o modelo de avaliação
das propostas que a entidade adjudicante deverá construir;
d. A entidade adjudicante deverá definir o modo de prestação e o valor da
caução pelo adjudicatário, caso a mesma não seja dispensada;
e. No caderno de encargos, importa, entre outros aspetos, definir a duração
do contrato, especificar as prestações contratuais a cargo de cada uma
das partes, deixando em aberto ou estabelecendo patamares mínimos
a observar pelos concorrentes relativamente aos aspetos a submeter à
concorrência, e acautelar devidamente os direitos e deveres das partes
relativamente à execução das prestações contratuais, em particular o
regime aplicável em caso de incumprimento das obrigações.
20
3.7. Alguns temas contratuais relevantes
3.7.1. Modificação objetiva do contrato
A modificação dos contratos públicos, independentemente da sua natureza
administrativa ou privada, sofre diversas limitações, consignadas na parte Os contratos não podem
III do CCP, tendo em vista evitar que, por via da alteração de um contrato já ser livremente modificados
pelas partes.
celebrado, se procure escapar à necessidade de assegurar uma nova abertura
à concorrência da parte correspondente à alteração que se pretende introduzir.
Por regra, os contratos podem ser modificados com um dos seguintes
fundamentos:
I) De acordo com as condições previstas no contrato;
II) Emrazão de uma alteração anormal e imprevisível das circunstâncias em
que as partes fundaram a decisão de contratar, desde que a exigência
das obrigações por si assumidas afete gravemente os princípios da boa
fé e não esteja coberta pelos riscos próprios do contrato, e se deva a um:
a. Evento não imputável às partes;
b. Evento imputável a decisão do contraente público adotada fora dos
poderes de conformação contratual;
III) Por
razões de interesse público decorrentes de necessidades novas ou de
uma nova ponderação das circunstâncias existentes.
Neste sentido, quando a entidade adjudicante antevir a necessidade de
eventualmente serem introduzidas modificações ao contrato após a sua
celebração, será conveniente regular essa matéria no caderno de encargos,
desse modo acautelando a existência de um fundamento acordado entre as
partes para essa modificação.
A modificação objetiva do contrato poderá ser levada a efeito através dos
seguintes instrumentos: acordo das partes, que não pode revestir forma menos
solene do que a do contrato; decisão judicial ou arbitral; ou ato administrativo
(no exercício do poder de modificação unilateral dos contratos administrativos).
Independentemente da existência de fundamento válido, a modificação de
qualquer contrato público está sujeita, entre outros, aos seguintes limites:
I) Não
pode conduzir à alteração substancial do objeto do contrato, exceto
modificações que resultem da natureza duradoura do vínculo contratual;
II) 
Não pode configurar uma forma de impedir, restringir ou falsear a
concorrência, exceto modificações que resultem da natureza duradoura
do vínculo contratual;
III) 
Não são permitidas alterações que, se fizessem parte do caderno de
encargos, teriam ocasionado, a alteração da ordenação das propostas
avaliadas ou a admissão de outras propostas, exceto modificações que
resultem da natureza duradoura do vínculo contratual;
IV) Nãopode alterar o equilíbrio económico do contrato a favor do contratante
particular em termos de este ser colocado em situação mais favorável do
que a resultante do equilíbrio inicialmente estabelecido;
V) Oaumento total de preço originado pelas eventuais modificações não pode
ultrapassar 25 % do preço contratual inicial, no caso de a modificação
resultar de alteração anormal e imprevisível das circunstâncias;
VI) 
Oaumento total de preço originado pelas eventuais modificações não
pode ultrapassar e 10 % do preço contratual inicial, no caso de a
modificação resultar de razões de interesse público decorrentes de
necessidades novas ou de uma nova ponderação das circunstâncias.
A modificação que não respeite estes limites determina a adoção de um novo
procedimento de formação de contrato. Deve ainda notar-se que a modificação
dos contratos especialmente regulados no título II da parte III do CCP fica
sujeita aos limites aí previstos.
21
 No que respeita às consequências, o regime da modificação pode, em traços
muito gerais e que não dispensam a análise da situação concreta, ser resumido
do seguinte modo:
I) 
Ocontraente particular terá direito à reposição do equilíbrio financeiro
nos seguintes casos:
a. 
Alteração anormal e imprevisível das circunstâncias imputável ao
contraente público;
b. Poder de modificação unilateral.
II) O
contraente particular terá direito à modificação dos termos do contrato
ou a uma compensação financeira, segundo critérios de equidade, em
caso de:
a. Alteração anormal e imprevisível das circunstâncias não imputável ao
contraente público.
Quando a modificação do contrato tenha por fundamento uma alteração
anormal e imprevisível das circunstâncias, o contraente particular só tem direito
à reposição do equilíbrio financeiro se, tendo em conta a repartição do risco
entre as partes, o facto invocado como fundamento desse direito alterar os
pressupostos com base nos quais determinou o valor das prestações a que se
obrigou, desde que o contraente público conhecesse ou não devesse ignorar
esses pressupostos.
Importa sublinhar, ainda, que as modificações objetivas do contrato que
representem um valor acumulado superior a 10% do preço contratual devem
ser publicitadas, pelo contraente público, no portal dos contratos públicos.
A publicitação é condição de eficácia dos atos administrativos ou acordos
modificativos, nomeadamente para efeitos de quaisquer pagamentos.

3.7.2. Resolução de litígios

A resolução de litígios na contratação pública comporta, em geral, duas
vertentes: uma administrativa, em que a pretensão é deduzida perante a própria
entidade adjudicante, na fase de formação do contrato e, se o litígio respeitar a
atos administrativos, na fase de execução do contrato; e outra jurisdicional, em
que a pretensão é deduzida diretamente perante os tribunais administrativos do
Estado ou tribunais arbitrais ou após recurso às referidas vias administrativas.
Na perspetiva da entidade adjudicante, importa sublinhar que a mesma
Em caso de litígio, pode dispõe agora da possibilidade de prever nas peças do procedimento o recurso
ponderar-se o recurso aos
à arbitragem para a resolução de litígios emergentes do procedimento e ou do
tribunais arbitrais.
contrato. A arbitragem consiste num meio de resolução de litígios com caráter
jurisdicional, isto é, equivalente aos tribunais administrativos do Estado, em que
as partes confiam a um ou mais particulares, diretamente escolhidos por elas
ou selecionados pela forma por elas prevista, a tarefa de resolver determinados
litígios que se suscitem entre si.
Em princípio, a decisão proferida pelo tribunal arbitral não é suscetível de
recurso, podendo apenas ser impugnada com fundamento em vícios específicos,
incluindo a violação de princípios fundamentais do processo. No entanto, nos
litígios de valor superior a €500.000 (quinhentos mil euros), a decisão arbitral é
suscetível de recurso para o tribunal central administrativo competente.
Nos termos do n.º 2 do artigo 476.º do CCP, quando opte pela sujeição dos
litígios a arbitragem, a entidade adjudicante prevê obrigatoriamente:
I) A
aceitação, por parte de todos os interessados, candidatos e concorrentes,
da jurisdição de um centro de arbitragem para a resolução dos litígios
relativos ao procedimento de formação de contrato, de acordo com
o modelo previsto no anexo XII ao CCP, a incluir no programa do
procedimento;

22
 II) 
A necessidade de aceitação, por parte do cocontratante, da jurisdição
de um centro de arbitragem para a resolução dos litígios relativos ao
contrato, de acordo com o modelo previsto no anexo XII ao CCP, a incluir
no caderno de encargos e no contrato;
III) O
modo de constituição do tribunal e o regime processual a aplicar, por
remissão para as normas do centro de arbitragem competente, também
de acordo com o modelo previsto no anexo XII ao CCP.
A resolução de litígios por um tribunal não enquadrado num centro de
arbitragem (arbitragem ad hoc) tem caráter excecional e apenas é admitida nas
situações especificamente previstas no n.º 3 do artigo 476.º do CCP, implicando
a realização de uma avaliação do impacto dos custos que tal opção acarreta,
designadamente quanto aos honorários de árbitros e advogados, taxas, custas
e outras despesas.

3.8. Aspetos orçamentais e financeiros

A par das regras de contratação pública que obrigam as entidades adjudicantes
a adotar os procedimento de formação de contratos públicos anteriormente As regras de legalidade
referidos, existe um outro núcleo de regras a que muitas destas entidades financeira (autorização
de despesa) estão muito
também se encontram sujeitas, relacionadas com a existência de procedimentos relacionadas com as regras
prévios destinados à aprovação da despesa pública que a execução do contrato de contratação pública.
a celebrar comportará. Estas regras impõem às
entidades abrangidas pela
Estas regras de direito financeiro, que regulam sobretudo aspetos internos ao lei do orçamento do Estado
limitações à realização de
funcionamento da própria Administração Pública (em sentido amplo), podem, despesa plurianual.
em algumas circunstâncias, ter consequências muito relevantes para os privados
que com ela se relacionam, pois do respetivo (in)cumprimento pode resultar a
invalidade dos contratos celebrados ou a respetiva ineficácia.
Nessa medida, justifica-se incluir uma breve referência aos principais aspetos
orçamentais e financeiros relacionados com a aprovação de despesa pública
relativa à contratação pública de entidades adjudicantes que operem no setor
da saúde, complementares à demais matéria abordada no presente guia prático.
Nos termos do artigo 17.º do Decreto-Lei n.º 197/99, de 8 de junho,
repristinado pela Resolução da Assembleia da República n.º 86/ 2011, de 11
de abril, são competentes para autorizar despesas com locação e aquisição
de bens e serviços os órgãos máximos dos organismos dotados de autonomia
administrativa e financeira, com ou sem personalidade jurídica:
a. Até ao montante de €199.519,16 (cento e noventa e nove mil, quinhentos
e dezanove euros e dezasseis cêntimos), em qualquer caso;
b. 
Até ao montante de €299.278,74 (duzentos e noventa e nove mil,
duzentos e setenta e oito euros e setenta e quatro cêntimos), se as
despesas estiverem incluídas em planos de atividade que sejam objeto de
aprovação ministerial;
c. 
Até ao montante de €997.595,79 (novecentos e noventa e sete mil,
quinhentos e noventa e cinco euros e setenta e nove cêntimos), se se
tratar de despesa relativa à execução de planos ou programas plurianuais
legalmente aprovados.
Acima destes montantes, a competência para a autorização de despesa
pertencerá aos ministros, ao Primeiro-Ministro ou ao Conselho de Ministros,
consoante o valor da despesa em causa.
Embora haja dúvidas sobre a aplicação daquele preceito às empresas públicas,
como é o caso dos hospitais E.P.E., certo é que há jurisprudência do Tribunal
de Contas que, entre outros factores, considera a aplicação de disposições do
Decreto-Lei n.º 197/99, de 8 de junho, a entidades públicas empresariais que
constituam entidades públicas reclassificadas, como sucede com as empresas
públicas do SNS 8.

Cfr. acórdão n.º 13/2017, de 7 de novembro de 2017, disponível em www.tcontas.pt.

8

23
 Por outro lado, nos termos do artigo 22.º do Decreto-Lei n.º 197/99, de 8
de junho, no caso de se tratar de despesa plurianual, isto é, que dê lugar a
encargo orçamental em mais de um ano económico ou em ano que não seja
o da sua realização, e sem prejuízo dos casos excecionais previstos neste
diploma, não pode tal despesa ser efetivada sem prévia autorização conferida
em portaria conjunta do Ministro das Finanças e do ministro da tutela, salvo
quando resultem de planos ou programas plurianuais legalmente aprovados,
os seus encargos não excedam o limite de €99.759,58 (noventa e nove mil,
setecentos e cinquenta e nove euros e cinquenta e oito cêntimos) em cada um
dos anos económicos seguintes ao da sua contratação e o prazo de execução
de três anos 9. Esta competência poderá ser delegada nos órgãos de direção
dos hospitais EPE ou do setor público administrativo.
Para além disso, nos termos do artigo 6.º, n.º 1, alínea a), da Lei n.º 8/2012,
de 21 de fevereiro, a assunção de compromissos plurianuais por entidades
públicas do SNS está igualmente dependente de autorização prévia conjunta
dos membros do Governo responsáveis pela área das finanças e da tutela, salvo
quando resultarem da execução de planos plurianuais legalmente aprovados.
Em 2019, a autorização para a assunção de compromissos plurianuais caberá
somente ao ministro da tutela nos casos em que a respetiva despesa não careça
de autorização prévia conjunta dos membros do Governo das finanças e da
tutela, nos termos previstos no artigo 46.º, n.º 6, do Decreto-Lei n.º 84/2019,
de 28 de junho.
Em certos casos, a competência para a assunção de compromissos plurianuais
que apenas envolvam receita própria e ou receitas provenientes de
cofinanciamento comunitário cabe ao respetivo órgão de direção, mas deve
ter-se em conta que, de acordo com a jurisprudência referida, não deve ter-se
como “receita própria” aquela que resulta de transferências do Orçamento do
Estado.
Em termos gerais, deve ainda notar-se que, conforme resulta da alínea b) do
n.º 5 do artigo 25.º do Decreto-Lei n.º 133/2013, de 3 de outubro, que estabelece
o regime jurídico do setor público empresarial, carece sempre de autorização
prévia do titular da função acionista nas empresas públicas, incluindo as que
operam no setor da saúde, a celebração de todo e qualquer ato ou negócio
jurídico do qual resultem para a empresa responsabilidades financeiras efetivas
ou contingentes que ultrapassem o orçamento anual, ou que não decorram
do plano de investimentos aprovado pelo titular da função acionista. A função
acionista nas empresas públicas do sector empresarial do Estado é exercida
exclusivamente pelo membro do Governo responsável pela área das finanças,
com faculdade de delegação, sem prejuízo da devida articulação com o
membro do Governo responsável pelo respetivo sector de atividade.
Ainda no domínio das E.P.E. no setor da saúde, importa sublinhar que, nos
termos das alíneas a) e d) do n.º 2 do Decreto-Lei n.º 18/2017, de 10 de
fevereiro, compete ao Ministro das Finanças aprovar os respetivos orçamentos,
bem como autorizar a realização de investimentos, quando as verbas globais
correspondentes não estejam previstas nos orçamentos aprovados e sejam
de valor superior a 2% do capital estatutário, mediante parecer favorável do
conselho fiscal e do revisor oficial de contas ou do fiscal único, consoante o
modelo adotado.
Por fim, aconselha-se a consulta detalhada, entre outros, dos diplomas
mencionados, nomeadamente do Decreto-Lei n.º 84/2019, de 28 de
junho, que aprova as regras da execução orçamental para 2019 e que, nesse
âmbito, introduz diversas especificidades no tocante à assunção de
compromissos plurianuais.

 os termos do artigo 46.º do Decreto-Lei n.º 84/2019, de 28 de junho, este limite temporal é alargado
N
9

para quatro anos económicos no caso de contratos cujo prazo de execução seja de até 36 meses.
24
Parte II
Uma solução para a inovação em Saúde:
contrato misto para disponibilização
de tecnologia
No presente capítulo, proceder-se-á a uma análise essencialmente prática de
um caso específico que poderá constituir uma solução para a promoção da
inovação em Saúde.
Trata-se da possibilidade de celebração de um contrato para disponibilização
de equipamentos correspondentes à tecnologia mais avançada em cada
momento, em que o fornecedor, permanecendo proprietário dos equipamentos,
se obriga não apenas a disponibilizar tais equipamentos ao contraente
público e a proceder à sua manutenção, mas também a efetuar as atualizações
necessárias para que esses equipamentos se mantenham com os padrões
tecnológicos mais avançados e a prestar aos trabalhadores do contraente
público formação adequada para a operação dos equipamentos.

1. Caracterização do contrato à luz do regime aplicável

Antes de mais, importa assinalar que a solução contratual sumariamente Um contrato misto para
descrita consubstancia um contrato misto, isto é, um contrato cujo objeto disponibilização de
equipamentos (incluindo
é constituído por prestações típicas de mais do que um dos contratos manutenção e atualização).
especificamente previstos na lei (contratos típicos).
A celebração de um contrato com estas características afigura-se admissível
à luz do artigo 32.º do CCP, na medida em que as prestações em causa – o
aluguer dos equipamentos e a atualização tecnológica dos mesmos – puderem
ser tidas como técnica ou funcionalmente incindíveis (ou, não o sendo, se a sua
separação causar graves inconvenientes para a entidade adjudicante).
No contrato em causa, mediante o pagamento de certa quantia pelo contraente
público, as obrigações do fornecedor poderão ser caracterizadas do seguinte
modo:
I) 
Ofornecedor disponibiliza ao contraente público certos equipamentos
de saúde, mediante aluguer sem opção de compra, assegurando que,
durante o período de vigência do contrato, tais equipamentos ou
outros que, a cada momento, os substituam ficam na posse do contraente
público, para que por ele possam ser utilizados na prestação de cuidados
de saúde aos respetivos utentes;
II) O
fornecedor fica, simultaneamente, obrigado a proceder à manutenção
preventiva e corretiva dos equipamentos disponibilizados ao contraente
público, a fim de prevenir avarias ou outras falhas que afetem a
disponibilidade dos equipamentos e proceder às reparações que se
mostrem necessárias para assegurar o seu correto funcionamento,
incluindo todos os materiais necessários para esse efeito;
III) 
Ofornecedor assumirá, assim, a obrigação de assegurar o grau de
disponibilidade dos equipamentos contratualmente fixado, com a
totalidade das suas funções em operação, podendo haver deduções
nos pagamentos a efetuar pelo contraente público por motivo de
indisponibilidade ou de incumprimento de tempos de resposta na
resolução de incidentes;
IV) O
fornecedor fica obrigado a proceder, durante o período de vigência do
contrato, às atualizações de software dos equipamentos disponibilizados ao
contraente público, por forma a que estes se mantenham permanentemente
atualizados e, bem assim, correspondentes ao padrão tecnológico mais
avançado para o tipo de equipamento em causa, incluindo todos os
materiais necessários para esse efeito;
25
 V) 
Porfim, o fornecedor obrigar-se-ia, ainda, a desenvolver um plano de
formação para os trabalhadores do contraente público relativamente à
operação dos equipamentos.
Um contrato com estas características combina elementos típicos de diferentes
contratos tipificados no CCP.
Com efeito, a disponibilização temporária dos equipamentos mediante uma
contrapartida económica configura uma prestação típica do contrato de locação
de bens móveis, especialmente regulado nos artigos 431.º e seguintes do CCP,
sendo igualmente característica deste tipo contratual a existência de obrigações
de reparação e manutenção dos bens locados.
Já a obrigação de atualizar os equipamentos para os padrões tecnológicos mais
avançados a cada momento durante o período de execução do contrato e a
realização de ações de formação contínua destinadas a habilitar as equipas da
entidade adjudicante constituem prestações que se enquadram no contrato de
aquisição de serviços, especialmente regulado nos artigos 450.º e seguintes
do CCP, podendo igualmente questionar-se se as obrigações de manutenção
vinculadas a um determinado grau de disponibilidade e tempos de resposta não
estarão já igualmente na esfera do contrato de aquisição de serviços.
O contrato em apreço configura, bem assim, um contrato administrativo
misto, estando submetido a um regime substantivo de direito público cujos
exatos contornos dependerão do que se considerar quanto à relação entre
as prestações em causa, designadamente a possibilidade de estabelecer a
prevalência de umas sobre outras, aplicando exclusivamente o regime aplicável
às prestações prevalentes, ou, concluindo-se pela inexistência de prestações
prevalentes, proceder a uma aplicação combinada dos regimes aplicáveis ao
tipos contratuais em causa.
Perante os termos da solução apresentada, em que a disponibilização e
manutenção dos equipamentos é, em si mesma, tão relevante quanto a
permanente disponibilidade da tecnologia mais avançada, é de admitir como
mais adequada a segunda possibilidade, isto é, a aplicação combinada de
elementos do regime do contrato de locação de bens móveis e do regime do
contrato de aquisição de serviços. Uma conclusão definitiva sobre este ponto
exige, porém, uma análise cuidadosa e aprofundada das cláusulas contratuais
a adotar no caso concreto.
Nos termos do artigo 440.º do CCP, aplicável por remissão do artigo 432.º do
mesmo diploma, o prazo de vigência do contrato de locação de bens móveis
não pode ser superior a três anos, incluindo quaisquer prorrogações expressas
ou tácitas do prazo de execução das prestações que constituem o seu objeto,
salvo se tal se revelar necessário ou conveniente em função da natureza das
prestações objeto do contrato ou das condições da sua execução.
No caso do contrato misto em apreço, poderá, eventualmente, aplicar-se a parte
final do mencionado preceito, admitindo-se um período de vigência mais longo,
desde que tal se revele necessário ou conveniente em razão da componente
de atualização regular dos equipamentos, que descaracteriza o contrato
enquanto simples locação de bens, acentuando a sua finalidade principal como
dirigindo-se à disponibilização de tecnologia, na perspetiva de uma atuação
global e integrada para o fornecimento de uma solução inovadora.

2. Procedimentos pré-contratuais aplicáveis

Relativamente à escolha do procedimento para a formação do contrato em
apreço, serão, antes de mais, aplicáveis as regras constantes do artigo 32.º do
CCP, a que acima se fez referência a propósito da formação de contratos mistos
(n.º 3.1.2). Em traços gerais, importa destacar as seguintes regras a propósito
da escolha do procedimento de formação de contratos mistos:
I) 
Naformação de contrato misto cujo objeto abranja simultaneamente
prestações típicas de mais do que um tipo de contrato, aplica-se, em
matéria de escolha do procedimento, o regime previsto para o tipo
26
 contratual que caracteriza o objeto principal do mesmo, atendendo,
designadamente, a elementos tais como o valor estimado do contrato ou Os procedimentos mais
adequados para a celebração
as suas prestações essenciais; de um contrato misto de
II) Quandofor possível identificar separadamente as diferentes partes de um disponibilização de tecnologia
em saúde serão os de tipo
determinado contrato, o seu objeto principal é determinado em função do concorrencial onde se possa
valor estimado mais elevado; garantir determinadas
qualidades técnicas
III) 
Emtodo o caso, a formação do contrato misto está sujeita ao e financeiras do adjudicatário.
cumprimento dos trâmites procedimentais e outros requisitos legais Será por isso, por exemplo,
adequado lançar-se mão
específicos, devidamente conjugados, aplicáveis aos vários tipos
do procedimento limitado
contratuais abrangidos pelo contrato. por prévia qualificação.
Em função deste regime, haverá que verificar, em concreto, se é possível
identificar o objeto principal do contrato misto em apreço, de acordo com os
aludidos critérios, nomeadamente a atribuição de um valor estimado a cada
uma das suas prestações essenciais. Se assim for, no que toca à escolha do
procedimento com base em critérios materiais, deverá aplicar-se o regime
previsto para o tipo contratual que caracteriza o objeto principal do contrato,
nos termos dos artigos 23.º e seguintes do CCP.
De qualquer forma, pode adiantar-se, desde já, que as possibilidades de
celebração de um contrato deste tipo através de um procedimento fechado à
concorrência são muito limitadas e prendem-se com situações excecionais, das
quais se destacam as seguintes, aplicáveis à formação de quaisquer contratos:
I) 
Quando, em anterior concurso público ou concurso limitado por prévia
qualificação, nenhum candidato se haja apresentado ou nenhum
concorrente haja apresentado proposta ou todas as propostas tenham
sido excluídas, e desde que o caderno de encargos e, se for o caso,
os requisitos mínimos de capacidade técnica e financeira não sejam
substancialmente alterados em relação aos daquele concurso;
II) Quandonão exista concorrência por motivos técnicos, quando não exista
alternativa ou substituto razoável e quando a inexistência de concorrência
não resulte de uma restrição desnecessária face aos aspetos do contrato
a celebrar;
III) Quando
seja necessário proteger direitos exclusivos, incluindo direitos de
propriedade intelectual.
No tocante ao critério do valor, porém, atendendo a que o contrato misto que
constitui objeto da presente análise combina prestações típicas da locação de
bens móveis e da aquisição de serviços, as dificuldades de identificação do
seu objeto principal não deverão constituir um problema para a escolha do
procedimento.
Assim é, uma vez que poderão ser selecionados os mesmos procedimentos
para os mesmos valores relativamente aos dois tipos contratuais de que provêm
as prestações essenciais do contrato misto em apreço. Por isso, de acordo
com o critério do valor (que deve ser adotado quando o procedimento não seja
selecionado segundo critérios materiais), poderão ser escolhidos os seguintes
tipos procedimentais para a formação do contrato misto em apreço:
I) 
Concurso público ou concurso limitado por prévia qualificação, com
publicação de anúncio no Jornal Oficial da União Europeia, qualquer que
seja o valor do contrato;
II) 
Concurso público ou concurso limitado por prévia qualificação, sem
publicação de anúncio no Jornal Oficial da União Europeia, quando o valor
do contrato seja inferior aos limiares de aplicação das diretivas europeias,
ou seja, para o ano de 2019, €144.000 quando a entidade adjudicante
for o Estado e €221.000 quando a entidade adjudicante for qualquer
outra entidade adjudicante diferente do Estado (p. ex., os hospitais EPE ou
institutos públicos);
III) Consulta
prévia, com convite a pelo menos três entidades, quando o valor
do contrato seja inferior a €75.000;
IV) Ajuste direto, quando o valor do contrato for inferior a €20.000.
27

Os requisitos de qualificação
devem ser adequados ao objeto
do contrato a celebrar.
Considerando a complexidade
das especificações técnicas
destes contratos mistos
é importante assegurar uma
especial robustez financeira
e técnica dos concorrentes.
Os critérios de adjudicação
traduzem-se em fatores de
avaliação das propostas
e devem corresponder aos
atributos das propostas dos
concorrentes. Não se
confundem com os critérios
de qualificação.
28
2.1. Conveniência da adoção de uma fase de qualificação prévia
Atendendo a que a solução em apreço compreende uma exigente componente
de desenvolvimento tecnológico que se projeta sobre toda a vida do contrato
a celebrar, a par de obrigações de manutenção preventiva e corretiva de
equipamentos complexos, incluindo formação adequada e complexa a técnicos
de saúde, poderá ser conveniente adotar uma fase de qualificação prévia dos
candidatos.
Importa aqui relembrar que os requisitos de qualificação devem ser adequados
ao objeto do contrato que se vai celebrar.
Neste sentido, a entidade adjudicante poderá estabelecer requisitos mínimos de
capacidade técnica para a execução do contrato, nomeadamente experiência
no desenvolvimento de soluções tecnológicas em Saúde e a disponibilidade
de recursos humanos qualificados. A existência de uma fase de qualificação
poderá, bem assim, ser útil para acautelar os riscos que a falta destes requisitos
de capacidade técnica poderá representar para a execução do contrato.
Por outro lado, ainda em atenção à natureza das prestações em causa,
nomeadamente a necessidade de um investimento significativo em
desenvolvimento tecnológico, poderá ser conveniente fixar requisitos de
capacidade financeira para a execução do contrato, assegurando, quanto
possível, a robustez financeira dos concorrentes.
3. Critério de adjudicação e avaliação das propostas
No que concerne ao critério de adjudicação, o da proposta economicamente
mais vantajosa para a entidade adjudicante, vale a pena ponderar a modalidade
em que o mesmo se traduz e os principais fatores que densificariam um tal
critério, tendo em conta as características principais do contrato em apreço.
Conforme já se antecipou, as modalidades possíveis são por um lado, a
adjudicação fundada na avaliação do preço ou custo enquanto único aspeto
da execução do contrato a celebrar que se submete à concorrência; por outro
lado, a adjudicação baseada na avaliação da qualidade-preço, na qual o
critério de adjudicação é composto por diversos fatores relacionados com vários
aspetos da execução do contrato a celebrar.
A opção por uma ou por outra modalidade dependerá de a entidade
adjudicante pretender fixar à partida todos os aspetos da execução do
contrato, com exceção do preço ou custo, ou, em alternativa, pretender que
outros aspetos da execução do contrato possam ser submetidos à concorrência,
por forma a que os concorrentes apresentem propostas sobre tais aspetos.
Atendendo às características do contrato misto em apreço, poderá afigurar-se
mais conveniente a adoção da segunda modalidade (qualidade-preço),
submetendo à concorrência um conjunto alargado de aspetos da execução do
contrato a celebrar, por forma a obter a solução que melhor se ajusta às
necessidades da entidade adjudicante.
Procurando densificar o critério de adjudicação na modalidade de
qualidade-preço com algumas sugestões de fatores, à luz dos aspetos
principais que caracterizam o contrato misto em apreço, poderiam ser
enunciados os seguintes:
I) 
Qualidade
e idoneidade da solução técnica, procurando aferir em que
medida os equipamentos a disponibilizar pelos proponentes cumprem ou
superam os requisitos assistenciais;
II) Gestão de produtividade e exploração de dados;
III) Gestão de protocolos;
IV) 
Planode manutenção, eventualmente avaliando os recursos que os
proponentes se comprometem a aportar para garantir o nível de
disponibilidade fixado no contrato e a melhoria de resultados assistenciais;
 V) 
Plano de desenvolvimento tecnológico, eventualmente avaliando os
recursos que os proponentes se comprometem a aportar para assegurar o
desenvolvimento e a atualização tecnológica dos equipamentos ao longo
do período de execução do contrato;
VI) 
Planode comissionamento, por forma a assegurar que a entrada em
serviço dos equipamentos decorre da melhor forma possível;
VII) Plano de formação contínua das equipas da entidade adjudicante;
VIII) Níveis de disponibilidade dos equipamentos;
IX) Preço.

Este elenco de fatores de avaliação – que devem corresponder aos atributos

das propostas dos concorrentes – deverá estar contemplado num modelo de
avaliação, de modo que para cada um deles seja definida uma escala de
pontuação através de uma fórmula matemática ou em função de um conjunto
de atributos suscetíveis de serem propostas para esse fator.
Assim, por exemplo, quanto aos níveis de disponibilidade dos equipamentos,
a pontuação a atribuir por conta desse fator (p. ex., 40 pontos) poderá ser
repartida por diferentes patamares de níveis de disponibilidade:
I) 80% – 85%: 10 pontos;
II) 85% – 90%: 20 pontos;
III) 90% - 95%: 30 pontos;
IV) > 95%: 40 pontos.

4. Resolução de litígios
No que respeita à resolução de litígios emergentes do contrato a celebrar, a
entidade adjudicante poderá optar entre a jurisdição dos tribunais
administrativos do Estado e a arbitragem.
Atendendo à complexidade técnica de que se reveste o contrato misto em
apreço, poderá haver vantagem em prever o recurso à arbitragem como meio
de resolução de litígios emergentes do contrato, possibilitando a formação de
um tribunal composto por pessoas escolhidas pelas partes, com conhecimentos
especializados no domínio em causa e, eventualmente, com regras processuais
adaptadas às especificidades dos litígios.
Por outro lado, a arbitragem tem a vantagem de, em princípio, possibilitar a
resolução do litígio de forma mais célere, o que poderá ser especialmente
importante no caso de litígios emergentes de contratos cuja boa execução se
mostra essencial para a prossecução do interesse público, como sucederá no
caso da solução contratual em apreço.

29
Parte III
Casos de estudo
1. Dois exemplos de procedimentos lançados com fins idênticos
A solução para a promoção da inovação em Saúde que acima se apresenta inspira-se em dois procedimentos
concursais lançados em Espanha, pela Comunidade Autónoma da Extremadura e pela Comunidade Autónoma
da Andaluzia, em 2018 e 2019, para a celebração de contratos mistos para a disponibilização de tecnologia
avançada em equipamentos de saúde.

2. Procedimento concursal lançado pela Comunidade Autónoma da Extremadura

Comunidade Autónoma da Extremadura – Espanha

Entidade adjudicante Direção Geral de Planificação Económica
Procedimento Comum e aberto
Objeto Contrato misto de fornecimento mediante aluguer sem opção de compra
(renting) e serviço de manutenção de aparelhos e dispositivos de uso
médico-assistencial, com destino ao novo Hospital de Cáceres.
O objeto do contrato deve ser considerado como uma atuação global e
integrada, que compreenda, para além da disponibilidade do equipamento
clínico, a sua manutenção, incluindo as correspondentes atualizações e
renovações que o transcurso dos anos exija, com o fim de garantir um nível de
serviço tecnologicamente avançado, assim como a adequação das instalações
durante o período de vigência do contrato.
Os equipamentos serão da titularidade do adjudicatário, tanto durante a
vigência do contrato como após a sua execução, ficando o Servicio Extremeño de
Salud titular de um direito de uso sobre os mesmos, mediante o pagamento do
preço correspondente, em função da disponibilidade efetiva de funcionamento
dos equipamentos.
Qualificação Os interessados devem demonstrar o cumprimento dos seguintes requisitos
técnicos e financeiros:
a. 
O maior dos valores de volume de negócios dos últimos três anos
concluídos deve ser superior a metade do valor estimado do contrato;
b. Relação dos principais serviços ou trabalhos realizados nos últimos cinco
anos, de igual ou idêntica natureza aos que constituem objeto do contrato,
devendo o montante anual executado no ano de maior execução do período
citado igual ou superior a 70% do valor do contrato.

30
Principais obrigações O adjudicatário fica obrigado a garantir a disponibilidade dos equipamentos
das partes (não inferior a 98%) em perfeito estado de funcionamento durante toda o
período de vigência do contrato.
A entidade adjudicante fica obrigada a realizar determinados pagamentos,
podendo haver deduções aos mesmos, nomeadamente caso se verifiquem
falhas de disponibilidade dos equipamentos.
Por outro lado, o adjudicatário deverá assegurar, em termos gerais, a:
a. Interconexão dos equipamentos e auxiliares com o sistema informático do
hospital;
b. Manutenção integral (tudo incluído) dos equipamentos durante o período
de vigência do contrato, excetuando aquele que tenha por causa um mau
uso por parte do pessoal do hospital;
c. Atualizações e renovações dos equipamentos, aplicações e software de
caráter assistencial, diagnóstico, etc. correspondente a cada equipamento
(sempre que o seu hardware o admita), como consequência dos avanços
tecnológicos que surjam durante o contrato;
d. Colocação em funcionamento dos equipamentos;
e. Formação permanente do pessoal do hospital;
f. Legalização dos equipamentos e instalações.
Critério Melhor relação qualidade-preço, havendo um conjunto de aspetos, sobretudo
de adjudicação relacionados com as especificações dos equipamentos, que são valorados de
acordo com uma escala de pontuação previamente definida e no quadro de
uma fórmula gizada para avaliar as diferentes propostas.
Valor estimado €31,058,337.52
do contrato
Tipo de subtipo Serviços, serviços de manutenção e reparação
e contrato
Código CPV 50532000 – Serviços de reparação e manutenção de maquinaria elétrico,
dispositivos e equipamento conexo
Lugar de execução Espanha – Extremadura
Duração do contrato 10 anos
Resultado Adjudicado

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3. Procedimento concursal lançado pela Comunidade Autónoma da Andaluzia

Comunidade Autónoma da Andaluzia – Espanha

Entidade adjudicante Servicio Andaluz de Salud
Procedimento Comum e aberto
Objeto Serviço de disponibilização de 68 equipamentos de Tomografia
Computorizada em diferentes centros do Servicio Andaluz de Salud.
O objeto do contrato prossegue, entre outros, os seguintes
objetivos: otimizar a “pegada de energia” dos pacientes, em cada
operação, dando cumprimento às normas europeias e permitindo
homogeneizar protocolos e modelos existentes; assegurar uma elevada
disponibilidade dos equipamentos que permita realizar todas as
operações necessárias para os pacientes do Serviço Andaluz de
Saúde, incorporando em todos os centros a tecnologia mais avançada
atualmente no mercado em função das necessidades; obter potenciais
poupanças orçamentais, através da internalização de operações
atualmente externalizadas.
Qualificação Os interessados devem demonstrar o cumprimento dos seguintes
requisitos técnicos e financeiros:
a. O maior dos valores de volume de negócios dos últimos três
anos concluídos deve ser superior a uma vez e meia o valor
anual médio estimado do contrato;
b. 
Relação dos principais serviços ou trabalhos realizados nos
últimos três anos, de igual ou idêntica natureza aos que
constituem objeto do contrato, devendo dela constar, pelo
menos, 40 contratos de manutenção.
Principais obrigações das partes Não há informação detalhada sobre as obrigações das partes, que,
todavia, de acordo com o objeto contratual, passam pela disponibilização
à entidade adjudicante de equipamentos tecnologicamente avançados,
bem como pela prestação do serviço de manutenção e atualização
tecnológica de tais equipamentos, mediante o pagamento de um preço.
Critério de adjudicação Melhor relação qualidade-preço, havendo um conjunto de aspetos,
incluindo qualidade e idoneidade da solução técnica, gestão de
produtividade e operação de dados, otimização e gestão de protocolos,
manutenção, comissionamento e formação, que são valorados de
acordo com uma escala de pontuação previamente definida.
Valor estimado €34,567,728.00
do contrato
Tipo de contrato Serviços
Código CPV 71356000 Serviços técnicos
Lugar de execução Espanha – Sevilha
Duração do contrato 8 anos
Resultado Pendente de avaliação

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Este Guia Prático integrou o Workshop do Seminário “Novos Modelos de Contratação Pública | Que Futuro
para a Gestão Hospitalar?”

Organização: APAH e Siemens Healthineers

Parceiro institucional: SPMS
Parceiros científicos: NOVA Medical School, NOVA Direito e AESE Business School
Media Partner: TSF

5 de novembro de 2019

Guia Prático
Workshop