ÉTICA NO SERVIÇO PÚBLICO E EXERCÍCIO DA

CIDADANIA
Carlos Aurélio Mota de Souza*
Sumário: Introdução: A Constituição Federal e o
exercício da cidadania. 1. A superação do conceito de
serviço público tradicional. 2. A oportunidade para o
exercício dos direitos e garantias individuais e sociais. 3.
Moralidade pública ou moralidade do servidor público. 4.
Conflito de interesses públicos e particulares: serviço
público x corrupção. 5. Conclusões.

Tema recorrente na Filosofia Política de André

Franco Montoro sempre foi a Ética na administração e na
vida pública, de que a corrupção é a face negra que a todos
repulsa, e que os cidadãos eticamente repudiam.

Em diversos pronunciamentos defendeu o

humanismo político dos fins contra a política maquiavélica
dos meios1:

"As populações foram surpreendidas pela revelação

da prática generalizada de fraudes, desvios de
verbas públicas, corrupção de administradores,
empresários e máfias de toda ordem que
transformam a "coisa pública" em "coisa nossa". Há
dois modos opostos de compreender a promoção da
vida política. O mais fácil – e que não conduz a nada
de bom – é o modo hábil, esperto ou violento. O
mais difícil e exigente, mas de valor construtivo e
progressista – é o modo moral, ético ou humanista".

Nossa homenagem ao amigo, professor, político e

sobretudo Filósofo do Direito, volta-se para esta
preocupação constante que permeou toda a vida pública de
Montoro, exemplo e modelo de Legislador e Administrador
ilibado, competente e eficiente, tantas vezes demonstrada,
e que lhe grangeou imenso prestígio em todos os recantos
do país, entre as diversas legendas políticas que o
1
Retorno à Ética na Virada do Século. Comunicação ao V Congresso Brasileiro de
Filosofia. São Paulo, setembro 1995. In: Franco Montoro, S. Paulo, IQUAL, 2000, p. 187.
 2

respeitavam, e entre o povo que o consagrou em eleições

sucessivas, com crescente aprovação nas urnas.
Enfim, André Franco Montoro, o democrata
humanista, o vir bonus et probus que a Humanidade
sempre buscou.

Introdução: A Constituição Federal e o exercício da

cidadania
Quando a Constituição vigente garante às pessoas
residentes no país direitos fundamentais como a vida, a
liberdade, a igualdade, a segurança e a propriedade, não só
prescreve quais são estes direitos, em 77 incisos
subsequentes, como é seu dever possibilitar a qualquer
cidadão recorrer aos órgãos públicos para exigir aquelas
prestações, concretamente, passando da era das promessas
constitucionais para o exercício pleno da cidadania.

1. A superação do conceito de serviço público

tradicional
Imaginemos um cidadão comum que procure
trabalho, habitação, escola, saúde, segurança, previdência
social, lazer etc. (art. 6º da C.F): terá que bater às portas de
várias repartições públicas, municipais, estaduais ou federais,
que atuam em nome do Estado, mas através de outros
cidadãos, os servidores públicos, investidos de função estatal,
vale dizer, com poderes de decisão.
De um lado do guichê ou do balcão está a grande
massa dos cidadãos, sobretudo os que procuram seus direitos
 3

pessoalmente, não por meio de procuradores, e de outro, os

funcionários públicos. Se da parte do publico é cansativa a
espera em longas filas para cada um ver seu direito pessoal
atendido, do outro também é exasperante ouvir repetidas
vezes os mesmos pedidos e reclamações.

A burocracia ainda é um sistema obsoleto em

nossos serviços públicos, muito embora muitos pedidos e
reclamações já se apresentem por via telefônica; há serviços
a domicílio ou pelo correio, a exemplo da emissão de
passaportes ou identidade e pedidos de aposentadoria; os
pagamentos de pensões do INSS, através de cartões
magnéticos já evoluiram sensivelmente. Um sistema
burocrático emperrado, entretanto, ajuda a acirrar, com toda
a evidência, as tensões entre o público e os servidores.

Até bem pouco, e mesmo em nossos dias, o

servidor público protótipo ou paradigma era aquele que
encarnava a filosofia de sua repartição e do Estado; sua
fidelidade interna era para com a hierarquia a que estava
subordinado (chefes, diretores, superintendentes...) e essa
filosofia era defender o Estado, ocultando informações contra
toda tentativa de lesar, iludir, enganar ou aproveitar-se
alguém, indevidamente, dos serviços públicos.

A própria noção de "taxas de expediente" parece

vir desse antigo costume. Se o particular deseja ou necessita
 4

de uma prestação de serviço deve pagar por ela. A idéia de

imposto - que todos pagam para manter os serviços públicos
em geral - parece não ser suficiente: há que cobrar algo mais,
em determinadas circunstâncias, ainda que isso possa
parecer indevido.

Este era o figurino do servidor fiel ao Estado (ou à

burocracia) e à filosofia de superestrutura da sociedade, o
qual deveria cultuar a hierarquia e os regulamentos oficiais.

2. A oportunidade para o exercício dos direitos e

garantias individuais e sociais.

A grande abertura democrática dos anos 80,

consolidada na Constituição de 88, e em constante crise
revisional, trouxe regras que autorizam ultrapassar esta
concepção de serviço e de servidor público.

O que avulta nesta Carta não é mais o Estado, mas

a sociedade e os cidadãos, que devem ser respeitados em
suas necessidades, sobretudo destes, para poderem exercer
plenamente sua cidadania. O objetivo primordial dos serviços
públicos e, portanto, de seus agentes, é prestar assistência
efetiva e concreta às reivindicações legais e exigências
individuais ou coletivas dos cidadãos em geral.
Os serviços públicos devem se tornar, portanto,
canais de realização dos direitos da pessoa humana, o
 5

exercício da cidadania - entendida não apenas no sentido

político-eleitoral, mas numa visão globalizante dos direitos da
pessoa humana - e não mais e apenas veículos de realização
do Estado burocrático.

Resgatam-se, com isso, o autêntico sentido da

expressão "servidor público", como aquele que serve, presta
assistência, despacha, auxilia, encaminha, ampara o homem
comum, sobretudo o cidadão carente (e todos sempre temos
uma carência de direitos frente ao grande Poder Público...), a
realizar-se plenamente como pessoa humana.

Enfim, independente de nossa posição social,

sempre temos um déficit de direitos à face do Poder estatal;
ou seja, o Estado sempre tem um 'debitum' de justiça social
perante seus cidadãos e a forma privilegiada de resgatá-lo
será através da prestação, eticamente correta, de bons
serviços públicos.

Esta é a reciproca da problema: se ao Estado - e aos

servidores públicos compete a oferta de bons serviços em
benefício comum da coletividade, aos cidadãos cabe o direito
de exigir o adimplemento desse débito, seja individual ou
coletivamente, através do justo atendimento nos diversos
serviços públicos.
 6

3. Moralidade pública ou moralidade do servidor

público?

Está inscrito na Constituição Federal que "a

administração pública.... de qualquer dos Poderes da União,
dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá
aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade,
eficiência..." (art. 37).

A partir dessa conceituação constitucional,

verifica-se que moralidade é uma característica e dever
inerente ao Estado e, em conseqüência, de seus diversos
servidores públicos.
Vale dizer, compete ao Governo custodiar, garantir,
assegurar à sociedade que seus atos oficiais estão revestidos
de princípios morais, ou seja, clareza, visibilidade, decoro e
respeito nos relacionamentos com os entes individuais.

Em decorrência, os agentes dos serviços públicos

deverão, sempre, pautar sua conduta funcional pelos mesmos
princípios exarados na Constituição; o funcionário público não
pode agir de forma contrária à conduta exigida à
Administração, por isso que é agente do Estado.

Portanto, se de um lado não se pode entender a

organização de um Estado prevaricador, porque não está
constituído como um ser vivo, portador de uma dignidade
 7

semelhante à do homem, de outro é de se lembrar que o agir

estatal é exercido por pessoas humanas, com vontade,
inteligência e liberdade, capazes de atuar segundo virtudes
públicas exigidas pela lei e pelos costumes, mas também
sujeitos à corrupção, ativa ou passivamente.
Daí que a moralidade institucionalizada pela lei ou
regulamentos há de ser vivenciada concretamente, em cada
ato funcional praticado pelos agentes em nome do Estado,
com fulcro nos princípios constitucionais.

Inversamente, não poderá o Estado apresentar-se

com a moralidade que a sociedade exige, se os executores
das atividades estatais não ostentarem conduta moral
inatacável; em suma, embora inscrita na Constituição, a
moralidade pública só emerge e se explícita – daí a
transparência exigível – através das ações moralmente
corretas de seus funcionários, em cada setor de atividade.

4. Conflito de interesses públicos e particulares:

serviço público x corrupção
Ora, os interesses públicos, que a final vêm a
coincidir com o bem comum, são aqueles igualmente
balizados pela Constituição, ostentados em seu preâmbulo
(“assegurar o exercício dos direitos sociais e individuais, a
liberdade, a segurança, o bem-estar, o desenvolvimento, a
igualdade e a justiça como valores supremos”), e explicitados
como objetivos nas normas seguintes (construir uma
 8

sociedade livre, justa e solidária; garantir o desenvolvimento

nacional; erradicar a pobreza e marginalização e reduzir as
desigualdades sociais e regionais; promover o bem de todos,
sem preconceitos: art. 3º, incs. I a IV).

Não existem, para o Estado, interesses

exclusivamente particulares; estes são vistos coletivamente,
como a solução de problemas tais como a educação, saúde,
trabalho, lazer, segurança, previdência social, proteção à
maternidade e à infância, assistência aos desamparados, os
chamados direitos sociais (arts. 6º ss.). Os governantes
apenas traçam programas de preferência ou de modalidade
no atendimento dessas exigências sociais.

A eficácia dessas políticas administrativas

dependerá, entretanto, não apenas de excelentes programas
políticos, mas fundamentalmente da eficiência das “máquinas
administrativas”, dirigidas por cidadãos investidos do múnus
funcional de agentes do Estado.

A estes compete, essencialmente, revestirem-se do

interesse público, uniformemente, como executores de uma
ação governamental, independente da cor ou ideologia
política prevalente.

No momento, porém, em que os cidadãos agem, na

administração da coisa pública, movidos por interesses
 9

particulares, sejam egoísticos, sejam partidários, temos a

síndrome da corrupção.
 10

Esta surge quando o cidadão comum intenta

conseguir, a qualquer custo, benefícios indevidos ou, se
justos, dependem de procedimentos administrativos a que
não querem se submeter.

Sugere-se, aí, o “jeitinho” tão brasileiro, mas não

exclusivo nosso, de forçar o funcionário público a praticar,
omitir ou retardar ato de ofício que lhe interessa, prometendo
ou oferecendo vantagem indevida (corrupção ativa, art. 333
do Código Penal).

Ou, na modalidade inversa, o agente administrativo,

para a prática de ato regular de sua obrigação, exige do
cidadão vantagem indevida (concussão, art. 316 CP.) ou
simplesmente solicita benefícios materiais ou econômicos
(corrupção passiva, art. 317).

Apenas para lembrar, os crimes contra a

Administração pública ocupam longos capítulos do Código
Penal (arts. 313 a 359), tão variadas são suas modalidades.

A corrupção é, assim, a face nefasta dos interesses

egoísticos individuais, que viola, desvirtua e corrói os
legítimos interesses públicos, entendidos in genere como
sociais ou coletivos.
 11

Conclusões:
Necessidade de um código de ética dos servidores
públicos e de uma cultura da cidadania, baseados nos direitos
fundamentais a serviço da pessoa humana.

De imediato, impõe-se a difusão de um Código de

Ética para os servidores públicos, em todos os níveis
administrativos da Federação, para se cumprir cabalmente o
mandamento constitucional do art. 372, cujas sanções, de
caráter moral e administrativo, sirvam à promoção dos bons
servidores e ao bloqueio do acesso a cargos de maior poder,
aos prevaricadores.
Ao mesmo tempo, nenhum funcionário poderia ser
admitido ao serviço público sem preparação técnica e
formação moral, em que demonstre sua vocação para o
exercício de cargos públicos, como função ou missão
destinada a resgatar, respeitar, proteger e promover, em
todos os graus e circunstâncias, a cidadania ameaçada ou
ofendida.
Isto se dará, no plano interno, pela educação e
atuação integradas dentro dos vários escalões (verdadeiros
"centros de prevenção de acidentes") numa reciclagem

2
Em momento de elevada inspiração o Presidente Itamar Franco fez editar o Decreto
nº 1.171, de 22/06/94, instituindo o Código de Ética do Servidor Público Federal, cuja
importância repercutiu favoravelmente em vários círculos culturais e administrativos.
(Hoje estuda o governo uma nova regulamentação, pelo Ministério da Justiça).
 12

continuada através dos erros e acertos, ou externamente,

através de instituições especializadas.3

Entretanto, a grande necessidade e premente

urgência está na educação para a cidadania consciente,
tarefa única e exclusiva da escola regular, em todos seus
graus, sobretudo universitários, de onde egressam os
profissionais qualificados para as relevantes atividades
sociais.

Se a educação para a cidadania implica em

moralidade, a ética deve se tornar disciplina fundamental em
todos os níveis de aprendizado, sempre adaptada à
capacidade intelectual de cada discente.

Faltou durante muito tempo, em nossos sistemas

educativos, a seriedade e a prática da moralidade e do
civismo, apresentados como matéria teórica, de exigência
tão somente curricular.

Impõe-se restaurar o estudo da Ética, com

participação em todas as disciplinas, e como objeto também
das ciências exatas, pois delas derivam outras tantas
vocações profissionais exigentes de condutas éticas
específicas.

3
Em Brasília, é notável a contribuição da ENAP (Escola Nacional de Administração
Pública) para a formação e capacitação funcional dos servidores públicos em geral.
 13

Perdem as autoridades educacionais oportunidades

constantes de se utilizarem intensamente dos encontros de
massa, como jogos e campeonatos esportivos, e dos
encontros artísticos e musicais, campeonatos, olímpiadas,
festas populares coletivas, onde, não raro, têm avultado
manifestações de violência, depredações, dano ao meio
ambiente e ao patrimônio público e privado, demonstrativas
de alto grau de dissolução ética da sociedade, com grave
desrespeito à dignidade das pessoas, e sem nenhum proveito
para uma cultura do esporte sadio, formadora de uma
sociedade fraterna e solidária na convivência pacífica.

É gravíssima a omissão das autoridades públicas,

de ambos os Poderes, em suas esferas de competência, no
tocante ao efetivo cumprimento das normas constitucionais
sobre o uso dos meios de comunicação de massa,
especificadamente as do art. 221, assim redatado:
"A produção e a programação das emissoras de rádio e
televisão atenderão aos seguintes princípios:
I – preferência a finalidades educativas, artísticas,
culturais e informativas;
II – promoção da cultura nacional e regional e estímulo
à produção independente que objetive sua divulgação;
III – regionalização da produção cultural, artística e
jornalística, conforme percentuais estabelecidos em lei;
IV – respeito aos valores éticos e sociais da pessoa e da
família".

Emissoras de rádio e televisão são concessões do

Poder Público, portanto propriedades do Estado (art. 223 da
 14

CF); sendo públicas, pertencem à sociedade e seus objetivos

deveriam visar ao bem comum, no caso prestar informação e
instrução de caráter formador da cidadania, entendida no seu
sentido mais amplo de aquisição e aperfeiçoamento da
cultura, para o pleno exercício das funções sociais e políticas
que incumbem a cada partícipe da sociedade.

A Constituição tratou do que fazer e não fazer a

favor da educação cultural do povo: 1º) programas para
infância e juventude; 2º) programas informativos para o País;
3º) programas para cultura em geral.

No entanto, as empresas de comunicação social se

tornaram fortes potências econômicas e tomaram a
concessão de um serviço público como coisa particular; não
obstante, queiram ou não, ela é pública, pertence à
sociedade e tem como pauta de atuação aqueles princípios
ordenadores mínimos.

Inegavelmente, o poder econômico destas

empresas exerce forte pressão sobre legisladores e
administradores, a ponto de se omitirem na regulamentação e
controle de programas, terminando por "corromper" o
sistema educativo nacional, não controlando a violência, a
imoralidade, as programações de mau gosto.
 15

Esta omissão "respeitosa" do Estado, de um lado, e

a apropriação da concessão como coisa particular, de uso
exclusivo dos donos da mídia, de outro, constituem uma
violação aos mandamentos constitucionais, e essa omissão
caracteriza uma espécie de corrupção silenciosa, indolor, que
a todos anestesia, quebrando as resistências da justa
indignação individual e social.

Trata-se de instituir uma educação, ao mesmo

tempo permanente e difusa, em todas as categorias da
educação, para que a nação brasileira seja empapada de
civismo, moralidade, ética pessoal e social, base única para
reconstrução de uma nação nova e uma nova humanidade, da
qual sairão profissionais conscientes para o serviço à plena
cidadania.

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Carlos Aurélio Mota de Souza

Ex-professor de Ética Profissional e Introdução à Ciência do Direito na
Faculdade Direito da UNESP, Campus de Franca (SP).
Professor em cursos de pós-graduação em Direito.
Magistrado em São Paulo, aposentado.
É membro do Tribunal de Ética da Ordem dos Advogados do Brasil - Seção de
São Paulo.
Conselheiro do Instituto Jacques Maritain do Brasil.
Publicou “Direitos Humanos Urgente!”, S. Paulo, Editora Oliveira Mendes, 1998,
e “Direitos Humanos” in “Cultura dos Direitos Humanos”, S. Paulo, LTr, 1998.
E-mail: carlos_aurelio@uol.com.br
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