TEORIA GERAL DA ORGANIZAÇÃO ADMINISTRATIVA

 
AS PESSOAS COLECTIVAS PÚBLICAS

10. A Organização Administrativa

10.1 Conceito:

A organização administrativa consiste no modo de estruturação concreta dada por Lei

à Administração Pública de um pais em cada época.

O estudo da teoria geral da Organização Administrativa comporta a análise de 3

elementos inter-relacionados.

1. Os elementos da organização administrativa;

2. Os sistemas de organização administrativa que sejam possíveis ou que estejam

consagrados.

3. Os princípios reguladores da Administração que podem estar explícitos ou

implícitos.

10.2. Elementos da Organização Administrativa

São elementos da organização administrativa os seguintes:

- As pessoas colectivas publicas e

- Os serviços públicos.

10.3. Pessoas Colectivas Públicas ou Pessoas Colectivas de Direito Público

Nos sistemas jurídicos de raís Romano Germânico, a administração é sempre
representada na relação jurídico-administrativa por pessoas colectivas publicas. Daí
que as pessoas colectivas privadas não são parte da administração.

Na verdade, as expressões Pessoa Colectiva Pública e pessoa colectiva de Direito

Público são sinónimas, tal como o são igualmente entre si pessoa colectiva privada e
pessoa colectiva de Direito Privado.
Em segundo lugar, convém sublinhar desde já a enorme importância da categoria das
pessoas colectivas públicas e da sua análise em Direito Administrativo. É que, na fase
actual da evolução deste ramo de Direito e da Ciência que o estuda, em países como o
nosso e em geral nos da família Romano-germânica, a Administração Pública é sempre
representada, nas suas relações com os particulares, por pessoas colectivas públicas: na
relação jurídico-administrativa, um dos sujeitos, pelo menos, é em regra uma pessoa
colectiva.
Enfim, cumpre deixar claro que, ao fazer-se a distinção entre pessoas colectivas
públicas e pessoas colectivas privadas, não se pretende de modo nenhum inculcar que as
primeiras são as que actuam, sempre e apenas, sob a égide do Direito Público e as
segundas as que agem, apenas e sempre, à luz do Direito Privado; nem tão-pouco se
quer significar que umas só têm capacidade jurídica pública e que outras possuem
unicamente capacidade jurídica privada.
A delimitação do conceito de P.C.P. está sujeita a múltiplos critérios na doutrina
jurídico-administrativa. Esta delimitação faz prevalecer três grupos de critérios, que
são:

- Critério da iniciativa;
- Critério do fim;
- Critério da capacidade jurídica.

Critério da Iniciativa: Segundo este critério, as p.c. públicas são as criadas pelo
Estado ou pelos poderes públicos, enquanto que as P.C. privadas seriam as que
resultam da iniciativa privada o que significa que as pessoas colectivas públicas nascem
sempre de uma decisão pública, tomada pela colectividade nacional, ou por
comunidades regionais ou locais autónomas, ou proveniente de uma ou mais pessoas
colectivas públicas já existentes: a iniciativa privada não pode criar pessoas colectivas
públicas. As pessoas colectivas públicas são criadas por “iniciativa pública”, expressão
ampla que cobre todas as hipóteses e acautela os vários aspectos relevantes.

Critério do fim ou teleológico: Segundo este critério, as P.C. públicas identificam-se

pelo facto de terem como fim o interesse público, enquanto que as privadas tem como
fim o interesse privado.

As pessoas colectivas públicas são criadas para assegurar a prossecução necessária de

interesses públicos. Daqui decorre que as pessoas colectivas públicas, diferentemente
das privadas, existem para prosseguir o interesse público – e não quaisquer outros fins.
O interesse público não é algo que possa deixar de estar incluído nas atribuições de uma
pessoa colectiva pública: é algo de essencial, pois ela é criada e existe para esse fim.

Critério da Capacidade Jurídica: Este critério respeita aos poderes de autoridade. As

P.C. públicas são titulares de poderes de autoridades e as P. C. Privadas não tem
poderes de autoridade pública.

As pessoas colectivas públicas são titulares, em nome próprio, de poderes e deveres

públicos. A referência à titularidade “em nome próprio” serve para distinguir as pessoas
colectivas públicas das pessoas colectivas privadas que se dediquem ao exercício
privado de funções públicas: estas podem exercer poderes públicos, mesmo poderes de
autoridade, mas fazem-no em nome da Administração Pública, nunca em nome próprio.
Assim, podemos definir as Pessoas Colectivas Públicas como sendo aquelas criadas
por iniciativa pública, para assegurar a prossecução necessária de interesses públicos,
sendo por isso dotadas de nome próprio e de poderes e deveres públicos.

10.3. Espécies de Pessoas Colectivas Públicas

Há uma grande variedade de pessoas colectivas púbicas e é habitual fazer-se a sua

diferenciação conforme categorias, sendo as principais de 3 tipos.

1. P.C de população e território ou de tipo territorial: São o Estado e as Autarquias

Locais.

2. P.C. de tipo institucional, a que correspondem as diversas espécies de institutos

públicos.

3. P.C de tipo associativo, que correspondem as associações públicas.

As categorias de pessoas colectivas públicas no Direito Moçambicano actual, são cinco:

a)      O Estado;
b)      Os institutos públicos;
c)      As empresas públicas;
d)      As associações públicas;
e)      As autarquias locais;

10.4.  Regime Jurídico

O regime jurídico das pessoas colectivas públicas não é um regime uniforme, não é
igual para todas elas: depende da legislação aplicável. No caso das autarquias locais,
todas as espécies deste género têm o mesmo regime, definindo basicamente na
Constituição e na Lei 2/97, de 18 de Fevereiro. Mas já quanto aos institutos públicos e
associações públicas, o regime varia muitas vezes de entidade para entidade, conforme a
respectiva lei orgânica.
Da análise dos diversos textos que regulam as pessoas colectivas públicas, podemos
concluir que os aspectos predominantes do seu regime são os seguintes:
1)      Criação e extinção – são criadas por acto do poder central; mas há casos de
criação por iniciativa pública local. Elas não se podem extinguir a si próprias, ao
contrário do que acontece com as pessoas colectivas privadas, uma pessoa
colectiva pública não pode ser extinta por iniciativa dos respectivos credores só
por decisão pública;
2)      Capacidade jurídica de Direito Privado e património próprio – todas as pessoas
colectivas públicas possuem estas características, cuja a importância se salienta
principalmente no desenvolvimento de actividade de gestão privada.
3)      Capacidade de Direito Público – as pessoas colectivas públicas são titulares de
poderes e deveres públicos. Entre eles, assumem especial relevância os poderes
de autoridade, aqueles que denotam supremacia das pessoas colectivas públicas
sobre os particulares e, nomeadamente, consistem no direito que essas pessoas
têm de definir a sua própria conduta alheia em termos obrigatórios para terceiros,
independentemente da vontade destes, o que naturalmente não acontece com as
pessoas colectivas privadas.
4)      Autonomia administrativa e financeira – as pessoas colectivas públicas
dispõem de autonomia administrativa e financeira.
5)      Isenções fiscais – é um traço característico e da maior importância.
6)      Direito de celebrar contratos administrativos – as pessoas colectivas privadas
não possuem, em regra, o direito de fazer contratos administrativos com
particulares.
7)      Bens do domínio público – as pessoas colectivas são ou podem ser, titulares de
bens do domínio público e não apenas de bens domínio privado.
8)      Funcionários públicos – o pessoal das pessoas colectivas públicas está
submetido ao regime da função pública, e não ao do contrato individual de
 trabalho. Isto por via de regra: as empresas públicas constituem importante
excepção a tal princípio.
9)      Sujeição a um regime administrativo de responsabilidade civil – pelos
prejuízos que causarem a outrem, as pessoas colectivas públicas respondem nos
termos da legislação própria do Direito Administrativo, e não nos termos da
responsabilidade regulada pelo Código Civil.
10)  Sujeição da tutela administrativa – a actuação destas pessoas colectivas está
sujeita à tutela administrativa do Estado.
11)  Sujeição à fiscalização do Tribunal Administrativo – as contas das pessoas
colectivas públicas estão sujeitas à fiscalização do Tribunal Adminiatrativo,
também aqui com a excepção das empresas públicas.
12)  Foro administrativo – as questões surgidas, em matéria do contencioso, da
actividade destas pessoas colectivas pertencem à competência dos Tribunais do
Administrativo, e não à dos Tribunais Judiciais.
 
10.5. Órgãos como elementos das Pessoas Colectivas Publicas

As P.C. Públicas são dirigidas por órgãos com a função de manifestar uma vontade que
lhes seja imputável, ou seja, tomar decisões em seu nome. São centros de imputação de
poderes funcionais.
Duas grandes concepções sobre a natureza dos órgãos das P.C.P são dominantes no
direito administrativo:

1ª - A concepção dos órgãos das P.C.P como instituições;

2ª - A concepção dos órgãos como indivíduos.

Consoante a primeira concepção, defendida por Marcello Caetano, os órgãos são

considerados um centro institucionalizado de poderes funcionais a exercer pelo
indivíduo ou colégio de indivíduos nele providos, com o fim de expressar a vontade
juridicamente imputável à pessoa colectiva, havendo por isso que distinguir como
entidades diferenciadas os órgãos e seus titulares.

O órgão constituiria o centro de poderes institucionais e o titular a pessoa que exerce

esse poder institucional.
Conforme a segunda concepção, defendida por Afonso Queiró e Marques Guedes, os
órgãos são elementos da pessoa colectiva pública a quem corresponde manifestar uma
vontade imputável à pessoa colectiva, havendo por isso que tomar por órgãos os
próprios indivíduos pois, só eles manifestam a vontade, ou seja, tomam decisões e
assim, o órgão será o indivíduo.

Há fundamentalmente três grandes perspectivas na teoria geral do Direito

Administrativo – a da organização administrativa, e da actividade administrativa, e das
garantias dos particulares. Ora, pondo de lado a terceira, que não tem a ver com a
questão que se está a analisar, tudo depende de nos situarmos numa ou noutra das
perspectivas indicadas.
Se nos colocarmos na perspectiva da organização administrativa – isto é, na perspectiva
em que se analisa a estrutura da Administração Pública – é evidente que os órgãos têm
de ser concebidos como instituições.
O que se analisa é a natureza de um órgão, a sua composição, o seu funcionamento, o
modo de designação dos seus titulares, o estatuto desses titulares, os poderes funcionais
atribuídos a cada órgão, etc. Por conseguinte, quando se estuda estas matérias na
perspectiva da organização administrativa, o órgão é uma instituição; o indivíduo é
irrelevante.
Mas, se mudar de posição e nos colocarmos na perspectiva da actividade administrativa,
isto é, na perspectiva da Administração a actuar, a tomar decisões, nomeadamente a
praticar actos, ou seja, por outras palavras, se deixar]mos a análise estática da
Administração e passar se à análise dinâmica, então veremos que o que aí interessa ao
Direito é o órgão como indivíduo: quem decide, quem delibera, são os indivíduos, não
são centros institucionalizados de poderes funcionais.
Para nós, os órgãos da Administração (isto é, das pessoas colectivas públicas que
integram a Administração) devem ser concebidos como instituições para efeitos de
teoria da organização administrativa, e como indivíduos para efeitos de teoria da
actividade administrativa.

Por outras palavras as concepções conflituantes sobre a natureza juridica dos órgãos da
P.C.P pecam por pretender abarcar de modo completo e uniforme duas perspectivas
diferentes duma mesma realidade.
Numa perspectiva orgânica e estática de análise dos elementos da P.C.P, os órgãos
devem ser encarados como instituições; numa perspectiva funcional e dinâmica de
análise da actividade das pessoas colectivas públicas, considerando a acção, decisão e
prática de actos administrativos, os órgãos das P.C.P são os indivíduos.

10.6. Classificação dos órgãos das P.C.P

Quanto a posição dos órgãos:

a) Órgãos independentes, os colocados numa posição sem qualquer subordinação

hierárquica ou funcional;

b) Órgãos superiores, os que se situam em escalões mais elevados da pcp e detém o

poder de decisão, de direcção, comando e controlo dos assuntos da sua competência
específica;

c) Órgãos subalternos, aqueles hierarquicamente vinculados a outros mais elevados,

tendo um limitado poder de decisão, com predominância de funções de execução e
estando vocacionados à realização de actividades de rotina de atendimento, de
resolução de casos concretos.

Quanto à estrutura:

a) Órgão simples, aquele que é constituído por um único centro de competência e uma
estrutura unitária, possuindo como elemento tipificador a não existência de outro
órgão na sua estrutura para, de forma desconcentrada realizar a sua função essencial
ou apoiar o seu real desempenho.

b) Órgãos complexos, aqueles cuja estrutura é diferenciada, constituídos por titulares

que exercem também competências próprias a título individual.

c) Órgãos singulares, aqueles que tem apenas um titular;

d) Órgãos colegiais, compostos por dois ou mais titulares e que actuam e decidem pela
manifestação conjunta e maioritária da vontade dos seus membros; O órgão colegial
na actualidade tem, no mínimo, três titulares, e deve em regra ser composto por
número ímpar de membros.

Quanto à competência:
a) Órgãos primários, os que tem competência própria para decidir assuntos no quadro
da sua competência específica;

b) Órgãos secundários, sãos os que tem competência delegada;

c) Órgãos vicários, os que exercem competência apenas por substituição dos outros;

d) Órgãos centrais, aqueles que tem competência sobre todo o território nacional;

e) Órgãos locais os que tem a sua competência limitada a determinada área territorial
de jurisdição;

Quanto à funcionalidade:

a) Órgãos activos, os que tem competência de decidir ou executar. São decisórios

quando tenham de decidir e executórios quando tem que executar;

b) Órgãos consultivos, os que tem a função de esclarecer aos órgãos activos antes
destes tomarem uma decisão, nomeadamente através de pareceres;

c) Órgãos de controle, os que tem a função de fiscalizar a regularidade do

funcionamento de outros órgãos.

Quanto à durabilidade:

a) Órgãos permanentes, quando tenham uma duração indeterminada ou quando

tenham uma função de actividade continuada;

b) Órgãos temporários, quando estejam com delimitação precisa do período de

actuação.

10.6. Órgãos do Estado

O Estado carece de órgãos para cumpriri as atribuições que competem pelas leis e
pela Constituição. Os principais órgãos centrais do Estado e de acordo com a
Constituição são: Artigo 133, o Presidente da República, a Assembleia da
República, o Governo, os Tribunais e o Conselho Constitucional.
O Governo além de ser órgão político, é um órgão administrativo a título principal,
permanente e directo.
Além do Governo existem muitos outros órgãos centrais da administração do
Estado:Directores-gerais, Chefe de Estado Maior das Forças Armadas, os
Comandantes –Gerais da Polícia, o Procurador Geral da República, etc.
Pertencem ainda à administração central directa, sendo órgãos do Estado, ainda que
sejam independentes (não dependendo do Governo): o Provedor de Justiça, a
Comissão Nacional de Eleições e outros órgãos de natureza análoga.
O goveno

É o principal órgão da administração central do Estado, que realiza o poder

executivo, sendo certo que, é simultaneamente um órgão político e
administrativo. Artigos 200, 201, 202, 203, 204, da CRM
Na competência administrativa do Governo, artigo 204, denunciam-se três funções
administrativas principais:
-garantir a execução das leis;
-Assegurar o funcionamento da Administração Pública;
-Promover a satisfação das necessidades colectivas.
O Governo não só dirige a administração directa como superintende na
administração indirecta e tutela a administração autónoma, controlando as
entidades públicas que fazem parte da Administração sem pertencerem ao Estado.

A competência do Governo e o seu exercício

As funções do Governo revelam-se juridicamente, na prática de actos e na realização

de actividades de diferentes naturezas.
No cumprimento das tarefas administrativas do Governo, este elabora normas
jurídicas – os regulamentos, pratica actos jurídicos sobre casos concretos – actos
administrativos, celebra contratos variados – contratos admnistrativos e, exerce
poderes funcionais de vigilância, de fiscalização, de superintendência, de tutela,
etc.
Quais os modos de exercício da competência do Governo:
a) De forma colegial – quando a exerce através do Conselho de Ministros, por
consenso ou por maioria.
b) De forma individual – quando esta é exercida individualmente pelos vários
membros do Governo: pelo Primeiro Ministro, por cada um dos Ministros.
 A estrutura do Governo

O art. 201, da CRM indica-nos a estrutura do Governo. As figuras essenciais do

Governo são o Presidente da República, o Primeiro Ministro e os ministros, sendo
eventuais os Vice-Ministros e os Secretários do Estado.
 
10.7. Atribuições e Competências

As pessoas colectivas públicas, como tais, não têm comportamento. A sua conduta é
sempre manifestada através dos seus órgãos, por meio de decisões ou deliberações.

Nas pessoas colectivas públicas, a par de fins ou interesses pessoais, existem outros
interesses transpessoais, que são os públicos.

Aos interesses protegidos pela ordem jurídica estão associados os poderes que servem
de instrumento para a sua realização.

Os interesses ou fins determinados que a lei incumbe às pessoas colectivas públicas de

prosseguir designam-se de atribuições. Para a prossecução das atribuições das pessoas
colectivas públicas, a lei confere aos respectivos órgãos poderes funcionais, que no seu
conjunto constituem a competência.

De um modo geral, as atribuições referem-se à pessoa colectiva pública, como

especificação do domínio da sua capacidade, enquanto que a competência de cada órgão
determina a especialização de funções porque estão conferidos os poderes de realização.

As atribuições e a competência da pessoa colectiva pública corporizam uma dupla

limitação: Uma de ordem interna e outra de ordem externa.

A de ordem interna: Resultante da especialização funcional, consiste em um órgão

não poder invadir a esfera da competência dos outros órgãos da mesma pessoa
colectiva.

A de ordem externa: Resultante da delimitação do interesse específico, consiste em

os órgãos não poderem praticar actos sobre matéria estranha às atribuições da pessoa
colectiva de que são parte.

As atribuições e competências definem uma limitação recíproca, porque um órgão

administrativo não pode prosseguir atribuições da respectiva pessoa colectiva com uso
de competências que não sejam as suas e nem pode exercer a sua própria competência
fora das atribuições da respectiva pessoa colectiva.

A distinção que a lei faz entre os fins que prosseguem as Pessoas Colectivas
(atribuições) e os meios jurídicos que usa para prosseguir (competências), é
fundamental, por duas ordens de razões:

1. A lei qualifica e sanciona de forma bem diferenciada os actos dos órgãos de

Administração, conforme sejam praticados fora das atribuições ds Pessoas colectivas
Públicas ou praticados fora da competência confiada a cada órgão.

Os actos praticados fora das atribuições são actos nulos, enquanto os praticados fora da
competência são actos anuláveis.

2. A lei em várias circunstâncias confere a vários órgãos competências diferenciados

para prosseguirem as mesmas atribuições e noutras, atribui competências idênticas para
os órgãos prosseguirem atribuições diferentes.

A competência assenta no princípio da legalidade, significando isso que ela só pode

ser conferida, delimitada ou retirada pela lei.

A competência dos órgãos da Administração é sempre a lei que a fixa.

Do princípio da legalidade da competência resultam 3 regras fundamentais:

1. Não existe presunção de competência: Ela só existe quando inequivocamente a lei a

confere a um órgão, havendo excepção quanto à competência implícita.

2. A competência é modificável quando conferida a um órgão por acção deste. Por

tal facto, nem a Administração, nem os particulares tem poderes para alterar o conteúdo
ou a repartição da competência estabelecida por lei.

3. É irrenunciável e inalienável a competência atribuída a um órgão, por isso, os

órgãos administrativos não podem em caso algum praticar actos de renúncia dos seus
poderes ou transmiti-los para outros órgãos de Administração, ou para entidades
privadas.

A distribuição de competências é insusceptível de acordos ou transacções entre os

titulares dos órgãos; a irrenunciabilidade e a inalienabilidade referem-se a titularidade
da competência, não se aplicando a transferência desta que se pode legalmente efectuar
por delegação de poderes ou pela concessão- nos casos e dentro dos limites em que a lei
o permitir (art. 22, Dec 30/2001, de 15 de Outubro).
 
10.9 Delimitação de Competências

A extensão das competências dos titulares dos órgãos de uma pessoa colectiva pública
definem-se ou delimitam-se em função da matéria, do território, da hierarquia e do
tempo.

Em razão da matéria, a competência é conferida a um órgão em função das questões

tratadas. Quando a lei diz que à Assembleia Municipal incumbe fazer regulamentos e ao
Presidente do Conselho Municipal celebrar contratos, esta é uma delimitação da
competência em razão da matéria.

Em razão do território, é atribuída a competência para actuação no âmbito duma área

territorial delimitada. A repartição de poderes entre órgãos centrais e órgãos locais, ou a
distribuição de poderes por órgãos locais diferentes em função das respectivas áreas ou
circunscrições, é uma delimitação da competência em razão do território;

Em razão da hierarquia, a competência é estabelecida segundo uma repartição vertical

dos poderes por órgãos hierarquizados em superiores e inferiores. Quando, numa
hierarquia, a lei efectua uma repartição vertical de poderes, conferindo alguns ao
superior e outros ao subalterno, estamos perante uma delimitação da competência em
razão da hierarquia;

Em razão do tempo, a competência é exercida em relação ao presente, e em princípio,

não pode ser exercida em relação ao passado, com prática de actos retroactivos, nem em
relação ao futuro com a prática de actos deferidos.

Os critérios de matéria, território, hierarquia e tempo são cumuláveis e tem de actuar

em simultâneo, ou seja, basta que na sua actuação, o órgão administrativo esteja
destituído de um destes elementos para, automaticamente se tornar num órgão
incompetente para a prática do acto pretendido.
A falta de competência determina o vício de incompetência, que pode causar dois tipos
de invalidade: A nulidade de pleno direito ou simples anulabilidade.

A falta de competência em razão da matéria implica o que a doutrina designa por

incompetência manifesta ou absoluta, ou nulidade plena.

Também é incompetência manifesta ou absoluta a falta de competência territorial.

A falta de competência hierárquica, em principio constitui uma incompetência não

manifesta e apenas relativa, susceptível de convalidação pelo órgão competente quando
seja superior hierárquico daquele que praticou o acto convalidado.

A falta de competência temporal determina, em princípio, que os actos praticados por

antecipação ou prolongamento de funções sejam anuláveis.

10.8. Classificação de Competências

Na organização Administrativa distinguem-se várias modalidades de competência,

conforme os diferentes modos da sua estruturação.

São reconhecidas 6(Seis) agrupamentos de competências dos órgãos das pessoas

colectivas públicas, a saber:

I. Quanto ao modo de atribuição legal da competência, pode ser:

Explicita quando é conferida pela lei de modo claro e directo.

Implícita quando resulta duma dedução de outras determinações legais.

II. Quanto aos termos do exercício da competência temos competência condicionada ou

livre, consoante o seu exercício depende ou não das limitações por lei ou ao abrigo da
lei.

III. Quanto à substância e efeitos da competência, temos a competência dispositiva,

quando signifique o poder de emanar um dado acto administrativo sobre uma
determinada matéria, pondo e dispondo acerca do assunto;

- Revogatória, quando seja um poder de revogar um primeiro acto com ou sem

possibilidades de o substituir por outro diferente.

IV. Quanto à titularidade dos poderes exercidos, a competência pode ser:

- Própria, quando os poderes exercidos pelo órgão da Administração são poderes cuja
titularidade pertence a esse mesmo órgão.

- Delegada, quando o órgão Administrativo exerce nos termos da lei uma parte da
competência de outro órgão cujo exercício lhe foi transferido por delegação ou
concessão.

V. Quanto ao número de órgãos a que a competência pertence, temos:

- Singular, quando pertence a um único órgão, que a exerce sozinho.

- Conjunta, quando pertence simultaneamente a dois órgãos diferentes e tem de ser

exercida por todos eles em acto único.

VI. Quanto à inserção da competência nas relações inter-orgânicas, a competência pode

ser:

- Dependente ou independente, consoante o seu titular esteja ou não integrado numa

hierarquia e por isso esteja ou não sujeito ao poder de direcção de outro orgão e ao
correspondente dever de obediência.

Na competência dependente é possível diferenciar casos de competência comum e

competência própria.

- A competência é comum quando, quer o superior hierárquico quer o subalterno podem

tomar decisões sobre o mesmo assunto, prevalecendo como vontade da Administração a
que for manifestada em primeiro lugar.

- É própria, quando o poder de praticar um certo acto administrativo é atribuído por lei
directamente ao órgão subalterno.

A competência própria pode conhecer ainda 3 diferenciações:

- Competência separada, que é a regra geral em certas ordenações jurídicas. Quando a

lei confere ao subalterno poderes funcionais para a prática de actos administrativos que
podem ser executórios e não definitivos, por deles caber recurso hierárquico necessário.

- Competência reservada, quando a lei confere aos subalternos poderes para a prática de
actos definitivos e executórios mas deles, além do recurso contencioso normal, cabe o
recurso hierárquico facultativo.
- Competência exclusiva, quando a lei confere ao subalterno competência para a prática
de actos administrativos definitivos e executórios de que não cabe qualquer recurso
hierárquico, podendo contudo, o subalterno vir a receber do superior hierárquico uma
ordem de revogação.

9.1. Conflitos de Atribuições e de Competências

Verifica-se na prática da vida Administrativa que entre órgãos da Administração surjam

litígios ou disputas sobre as atribuições ou competências que lhes corresponde
prosseguir ou exercer. Tais conflitos podem ter um sentido positivo ou negativo.

- Ocorre um conflito positivo quando os órgãos da Administração reivindicam a

prossecução das mesmas atribuições ou exercício da mesma competência.

Tem lugar o conflito negativo quando os órgãos da Administração consideram faltar-

lhes simultaneamente as atribuições ou competências para decidir um caso concreto.

Quando a disputa seja a cerca da existência ou prossecução de um interesse público ele

constitui um conflito de atribuições.

Quando o litígio põe em confronto órgãos Administrativos e órgãos legislativos ou

órgãos judiciais, ou quando a disputa reporta-se ao princípio de separação de poderes,
designa-se por conflito de jurisdição.

Critérios gerais de solução:

-   Se envolvem órgãos de pessoas colectivas diferentes, os conflitos são resolvidos

pelos Tribunais Administrativos, mediante recurso contencioso, na falta de
acordo entre os órgãos em conflito;
-  Se envolverem órgãos de ministérios diferentes, na falta de acordo os conflitos
serão resolvidos pelo Primeiro-ministro, porque é ele que constitucionalmente
compete a coordenação inter-ministrial; se envolverem órgãos do mesmo
ministério ou pessoas colectivas autónomas sujeitas ao poder de superintendência
do mesmo Ministro, na falta de acordo os conflitos são resolvidos pelo respectivo
Ministro ;
-  Se os conflitos envolverem órgãos subalternos integrados na mesma hierarquia,
serão resolvidos pelo seu comum superior de menos categoria hierárquica.
A resolução administrativa dos conflitos pode ser promovida por duas formas diversas:
 a)      Por iniciativa de qualquer particular interessado, isto é, que esteja prejudicado
pelo conflito;
b)      Oficiosamente, quer por iniciativa privada suscitada pelos órgãos em conflito,
“logo que dele tenham conhecimento”, quer pelo próprio órgão competente para
a decisão, se for informado do conflito.

Exercicios

1. O que entende por organização Administrativa e quais os elementos que a

compõe?

2. “Todas as pessoas colectivas são dirigidas por órgãos. A este cabe tornar
decisões em nome de pessoas colectivas Públicas não são centros funcionais
como alguns autores defendem; Porque estes não podem manifestar nenhuma
vontade. Os órgão são sim os indivíduos.”

Tendo em consideração os conhecimentos que tem sobre a natureza jurídica dos

órgão da pessoa colectiva, comente a afirmação supra.

3. “Em nosso sistema jurídico, entende-se por atribuições o conjunto de poderes

funcionais que os órgãos ou agentes são autorizados por Lei a exercer, no
exercício do cargo (...)
Conflitos de atribuiçõe são lutas de competências que ocorrem entre os õrgãos de
Administração Pública que se julgam simultaneamente na obrigação ou não de
conhecer determinado assunto.
In-Conflito de atribuições no direito brasileiro- J.Cretella Júnior

Diga se no sistema jurídico Moçambicano a questão de atribuições e competências

se ajusta ao entendimento apresentado no texto? Justifique.

4. Djath Madzongonhedze, Directora de Finanças da Cidade de Maputo, estando em

gozo de férias em Manica, sua terra natal, verificou na Localidade de Marera, Distrito
de Gondola, a existência de elevadas quantidades de excedentes de cereais para a
comercialização.

Referindo-se pretender servir o interesse público, socorrendo as populações carentes na

capital do país e evocando a sua qualidade de dirigente na administração, determinou
que viaturas do Instituto Nacional de Gestão de Calamidades existentes no Distrito,
procedessem ao escoamento do milho para colocação na sua loja, no Bairro
Chamanculo, em Maputo e, para tanto falou ao Chefe de Repartição de Finanças de
Gondola para pagar a mercadoria e o transporte através de fundos de emergência para
calamidades naturais.

Quid Juris?

5. Pedro Gastão é Vereador de Estradas e Trânsito no Município da Cidade de

Montepuez. Insatisfeito com o índice de acidentes naquela Cidade, decidiu exonerar
toda a direcção da delegação do Instituto Nacional de Viação naquela cidade, alegando
que esta nada faz para a manutenção dos semáforos, que é a principal causa dos
acidentes. O director do INAV justificou-se afirmando que a manutenção dos sinais de
trânsito é tarefa do Município, recusando-se assim a deixar o cargo.

a) Que aspectos jurídico administrativos se acham controvertidos na hipótese?

Justifique.

b) Como académico, que soluções propõem para a melhor convivência das duas
instituições?

6. O tráfego rodoviário tem sido um caos na vila de Inhassoro, devido ao não

funcionamento dos semáforos nas principais artérias. Os Serviços distritais de viação há
muito que deixaram de fazer a manutenção dos semáforos alegando que é tarefa da
Polícia a regularização do trânsito. Assim o Director do Instituto Nacional de Viação
emitiu uma ordem de serviço dando instruções aos Polícias de Trânsito a nível nacional
para que se posicionem nos cruzamentos nas horas de ponta, para evitar
congestionamentos.

Fredy Magumba, Polícia de Trânsito afecto em Inhassoro insurgiu-se contra a ordem de

serviço alegando que apenas cumpre ordens do seu Ministro, do qual naquele momento
recebeu uma ordem para acompanhar uma viatura do seu primo, que não tinha
documentos, até ao Zimbabwe onde ia proceder a venda desta.

Como administrativista, que análise faz dos aspectos jurídicos controvertidos?

11. Serviços Públicos

Os serviços públicos constituem as células que compõem internamente as pessoas

colectivas públicas.
A pessoa colectiva pública é o sujeito de Direito, que trava relações jurídicas com
outros sujeitos de Direito, ao passo que o serviço público é uma organização que,
situada no interior da pessoa colectiva pública e dirigida pelos respectivos órgãos,
desenvolve actividades de que ela carece para prosseguir os seus fins. Os Serviços
Públicos, em conjunto com as pessoas colectivas públicas constituem pilares
fundamentais da teoria de Organização Administrativa

conceito

A noção base dos serviços públicos é a de que são organizações humanas criadas no
seio da pessoa colectiva pública para desempenhar as atribuições desta, sob a direcção
dos respectivos órgãos.

-         Os serviços públicos são organizações humanas, isto é, são estruturas

administrativas accionadas por indivíduos, que trabalham ao serviço de certa
entidade pública;
-         Os serviços públicos existem no seio de cada pessoa colectiva pública: não
estão fora dela, mas dentro; não gravitam em torno da pessoa colectiva, são as
células que a integram;
-         Os serviços públicos são criados para desempenhar as atribuições da pessoa
colectiva pública;
-         Os serviços públicos actuam sob a direcção dos órgãos das pessoas colectivas
públicas: quem toma as decisões que vinculam a pessoa colectiva pública perante
o exterior são os órgãos dela; e quem dirige o funcionamento dos serviços
existentes no interior da pessoa colectiva são também os seus órgãos.
Os serviços públicos desenvolvem na sua actuação quer na fase preparatória da
formação da vontade do órgão administrativo, quer na fase que se segue à manifestação
daquela vontade, cumprindo e fazendo cumprir aquilo que tiver sido determinado. Os
serviços públicos são, pois, organizações que levam a cabo as tarefas de preparação e
execução das decisões dos órgãos das pessoas colectivas, a par do desempenho das
tarefas concretas em que se traduz a prossecução das atribuições dessas pessoas
colectivas.
 
Os Serviços públicos e os órgãos da pessoa colectiva pública tem entre si relações de 2
tipos:

Por um lado os órgãos da pessoa colectiva pública dirigem as actividades dos Serviços
públicos e, por outro lado os serviços públicos auxiliam a actuação dos órgãos da pessoa
colectiva pública, assegurando a adequada preparação e execução das decisões dos
órgãos, para além da actividade de prossecução das atribuições das pessoas colectivas
públicas de que são parte.

Os serviços públicos podem ser classificados segundo uma perspectiva estrutural ou

funcional.

Enquanto unidades funcionais, os serviços públicos diferenciam-se consoante os seus

fins: Serviços de Educação, Saúde, Bombeiros, etc..

Enquanto unidades de trabalho, os serviços públicos diferenciam-se segundo a

natureza da actividade que desenvolvem e como se relacionam entre si os
departamentos e os serviços públicos enquanto unidades de trabalho.
Em cada departamento tenderão a existir unidades de trabalho diferenciadas,
predominando em cada um aquelas cuja actividade se relacione mais intimamente com
o objecto específico de serviço.
Ex: Serviços de Estatística, informática, etc.

Regime jurídico dos Serviços Públicos

Este integra um conjunto de princípios fundamentais, a saber:

a)       O serviço releva sempre de uma pessoa colectiva pública: qualquer serviço
público está sempre na dependência directa de um órgão da Administração, que
sobre ele exerce o poder de direcção e a cujas ordens e instruções, por isso
mesmo, o serviço público deve obediência;
b)        O serviço público está vinculado à prossecução do interesse público: os
serviços públicos são elementos da organização de uma pessoa colectiva pública.
Estão pois, vinculados à prossecução das atribuições que a lei pusera a cargo
dela;
c)        Compete à lei criar ou extinguir serviços públicos: qualquer serviço público,
seja ele ministério, direcção-geral ou outro, só por lei (em sentido material) pode
ser criado ou extinto.
d)        A organização interna dos serviços públicos é matéria regulamentar:
contudo, a prática moçambicana é no sentido de a organização interna dos
serviços públicos do Estado ser feita e modificada por decreto regulamentar não
descurando outras formas diversas.
e)        O regime de organização e funcionamento de qualquer serviço público é
modificável: porque só assim se pode corresponder à natural variabilidade do
interesse público, que pode exigir hoje o que ontem não exigia ou reprovava, ou
deixar de impor o que anteriormente considerava essencial;
f)         A continuidade dos serviços públicos deve ser mantida: pode e deve ser
assegurado o funcionamento regular dos serviços públicos, pelo menos
essenciais, ainda que para tanto seja necessário empregar meios de autoridade,
como por exemplo a requisição civil;
g)        Os serviços públicos devem tratar e servir todos os particulares em pé de
igualdade: trata-se aqui de um corolário do princípio da igualdade,
constitucionalmente estabelecido (art. 35º CRM). Isto é particularmente
importante no que diz respeito às condições de acesso dos particulares aos bens,
utilizados pelos serviços públicos ao público em geral;
h)      A utilização dos serviços públicos pelos particulares é em princípio onerosa:
os utentes deverão pois pagar uma taxa, como contrapartida do benefício que
obtêm. Mas há serviços públicos que a lei, excepcionalmente, declara gratuitos.
Os serviços públicos não têm fim lucrativo, excepto se se encontrarem integrados
em empresas públicas;
i)          Os serviços públicos podem gozar de exclusivo ou actuar em concorrência:
tudo depende do que for determinado pela Constituição e pela lei.
j)           Os serviços públicos podem actuar de acordo com o Direito Público ou
com o Direito Privado: é o que resulta do facto de, as pessoas colectivas públicas
disporem simultaneamente de capacidade de Direito Público e de capacidade de
 Direito Privado. A regra geral do nosso país é de que os serviços públicos actuam
predominantemente segundo o Direito Público, excepto quando se achem
integrados em empresas públicas, caso em que agirão predominantemente
segundo o Direito Privado;
l)          A lei adquire vários modos de gestão dos serviços públicos: por via de regra,
os serviços públicos são geridos por uma pessoa colectiva pública;
m)     Os utentes do serviço público ficam sujeitos a regras que os colocam numa
situação jurídica especial: é o que a doutrina alemã, denomina como “relações
especiais de poder”. As relações jurídicas que se estabelecem entre os utentes do
serviço público e a Administração são diferentes das relações gerais que todo o
cidadão trava com o Estado. Os utentes dos serviços públicos acham-se
submetidos a uma forma peculiar de subordinação aos órgãos e agentes
administrativos, que tem em vista criar e manter as melhores condições de
organização e funcionamento dos serviços, e que se traduz no dever de
obediência em relação a vários poderes de autoridade;
n)      Natureza jurídica do acto criador da relação de utilização do serviço público
pelo particular: tem, regra geral, a natureza do contrato administrativo –
contrato, porque entende-se que a fonte dessa relação jurídica é um acordo de
vontades, um acto jurídico bilateral; e administrativo, porque o seu objecto é a
utilização de um serviço público e o seu principal efeito é a criação de uma
relação jurídica administrativa.
 
Organização dos Serviços Públicos

A organização dos serviços públicos pode seguir um, dentre os vários critérios: pode ser
horizontal, vertical, hierárquica ou territorial.

Organização Horizontal: Em razão da matéria ou de fim, atende-se à distribuição de

serviços pela pessoa colectiva pública e dentro desta a sua especialização, consoante o
tipo de actividade a desempenhar. É através da organização que se chega à consideração
de departamentos e dentro deles as diferentes unidades de trabalho.

Organização territorial: Em razão do território, diferenciam-se os serviços públicos em

serviços centrais e Periféricos, consoante o âmbito de actuação seja localizado a nível
nacional ou em áreas menores.Trata-se de uma organização “em profundidade” dos
serviços públicos, na qual o topo é preenchido pelos serviços centrais, e os diversos
níveis, à medida que se caminha para a base, por serviços daqueles dependentes e
actuando ao nível de circunscrições de âmbito gradualmente menor.

Organização vertical ou Hierárquica: Os serviços públicos são estruturados em razão

da Hierarquia, por graus ou escalões diferentes do topo à base, relacionando-se entre si
em termos de superioridade e subordinação.

A organização vertical tem particular importância ao nível teórico por nela assentar o
instituto jurídico de Hierarquia Administrativa (que é o elemento importante nesta
organização).

Hierarquia Administrativa

A noção base é a de tratar-se de modelo de organização Administrativa que integra um

conjunto de órgãos e agentes, com atribuições comuns e competências diferenciadas,
ligados por um vínculo jurídico que confere ao superior hierárquico o poder de
direcção e ao subalterno o dever de obediência.

Na essência, hierarquia administrativa, enquanto modelo de organização diferenciada de

outros modelos horizontais, corporiza 2 aspectos específicos e característicos:

1. A presença duma comunidade de atribuições entre órgãos e agentes da Administração

hierarquizados em simultâneo, com uma diferenciação de competências entre eles.

2. A existência de um vínculo jurídico de subordinação, a chamada relação hierárquica,

que é constituída pelo poder de direcção do superior hierárquico e pelo dever de
obediência do subalterno.

Por uma parte, as atribuições da pessoa colectiva pública são prosseguidas no seu
conjunto por todos os órgãos e agentes a ele pertencentes, pois são comuns a todos eles,
ou por outra, entre os órgãos e agentes inseridos na pessoa colectiva pública
estabeleceu-se um vínculo específico de superior ao subordinado, tendo por conteúdo os
poderes daquele e deveres deste.

Na hierarquia administrativa a relação hierárquica tem como conteúdo os poderes do

superior e hierárquico e, por outro, os deveres e sujeições a que está adstrito o
subalterno.
Espécies

A principal distinção de modalidades de hierarquia é a que distingue entre hierarquia

interna e hierarquia externa.
A hierarquia interna, é um modelo de organização da Administração que tem por
âmbito natural o serviço público.
Consiste a hierarquia interna num modelo em que se toma a estrutura vertical como
directriz, para estabelecer o ordenamento das actividades em que o serviço se traduz: a
hierarquia interna é uma hierarquia de agentes.
Não está em causa, directamente, o exercício da competência de uma pessoa colectiva
pública, mas o desempenho regular das tarefas de um serviço público: prossecução de
actividades, portanto, e não prática de actos jurídicos.
A “hierarquia interna” vem a ser, pois, aquele modelo vertical de organização interna
dos serviços públicos que assenta na diferenciação entre superiores e subalternos.
A hierarquia externa, toma a estrutura vertical como directriz, mas desta feita para
estabelecer o ordenamento dos poderes jurídicos em que a competência consiste: a
hierarquia externa é uma hierarquia de órgãos.
Os vínculos de superioridade e subordinação estabelecem-se entre órgãos da
Administração. Já não está em causa a divisão do trabalho entre agentes, mas a
repartição das competências entre aqueles a quem está confiado o poder de tomar
decisões em nome da pessoa colectiva.

Os Poderes do Superior Hierárquico

Os poderes do superior hierárquico são essencialmente 3: o poder de direcção, o poder

de supervisão e o poder disciplinar.

O poder de direcção é o principal poder na relação hierárquica e traduz-se na faculdade

de o sub-periodo hierárquico definir os rumos, escolher o momento e o modo de
execução a realizar mediante a emissão de ordens e instruções em matéria de serviço ao
subalterno.

As ordens constituem comandos individuais e concretos determinantes duma certa

conduta especifica, enquanto as instruções traduzem-se em comandos gerais e
abstractos e determinam para o futuro certas condutas, sempre que se verifiquem as
situações previstas.

Por ser inerente ao desempenho das funções de chefia, o poder de direcção não carece
de formulação legal expressa, realiza-se por completo no quadro da relação hierárquica,
não produzindo efeitos externos. Mesmo as ordens e circulares que revestem carácter
informativo têm uma eficácia meramente interna, constituindo preceitos administrativos
não invocáveis perante o Tribunal Administrativo, para sustentar o pedido de anulação
de um acto administrativo.

O poder de Supervisão é o complemento necessário do poder de direcção e traduz se

na faculdade que o superior hierárquico tem de revogar ou suspender os actos
administrativos praticados pelo subalterno.

O exercício deste poder de supervisão pode resultar por um lado da iniciativa do próprio
superior hierárquico mediante a avocação da figura do caso, e, pode também resultar,
por outro lado, de um recurso hierárquico quando um particular haja interposto um
recurso contra o acto administrativo praticado pelo subalterno.

O poder disciplinar é também um poder complementar e necessário do poder de

direcção e traduz se na faculdade de o superior hierárquico aplicar sanções previstas na
lei em consequência do cometimento de infracções a disciplina da função pública.

Constituem poderes instrumentais inerentes a competência do superior hierárquico

outros poderes como sejam os de inspecção, os de decidir recursos, os de decidir
competências de conflitos e o poder de substituição.

O poder de inspecção é considerado instrumental do poder de direcção e consiste na

faculdade do superior hierárquico fiscalizar a conduta dos subalternos e funcionamentos
dos serviços.

O poderes de decidir recursos é inerente a relação hierárquico e traduz-se na

faculdade de o superior hierárquico poder reapreciar casos primariamente decididos
pelos subalternos podendo confirmar ou revogar os actos impugnados.
O poder de decidir conflitos de competência é também do inerente a competência do
superior hierárquico e consiste na faculdade deste fixar em presença do conflito entre
subordinados qual deles pertence à competência fixada por lei.

Para suscitar este poder de decidir conflitos de competência a iniciativa pode ser do
próprio superior hierárquico, pode ser a pedido de qualquer dos subordinados
envolvidos no conflito ou então poder ser dos particulares com interesse directo.

O poder de substituição consiste na faculdade do superior hierárquico exercer

legitimamente competência conferida ao subalterno por lei ou delegação de poderes.
Este é um princípio mais controverso de todos não havendo passividade na doutrina.

Dever de obediência do subalterno

Traduz-se na obrigação deste de acatar e cumprir as ordens dos seus legítimos

superiores hierárquicos dadas em objecto de serviço e sob a forma legal.
Constituem requisitos característicos deste dever, devendo existir cumulativamente os
seguintes:
1º. Que na relação hierárquico com o subalterno em causa seja legítima a posição do
superior hierárquico de quem emana a ordem a obedecer.
2º Que seja de serviço a natureza da matéria sobre a qual incide a ordem.
3º Que a ordem revista a forma legalmente prescrita.
O dever de obediência é legalmente inexistente quando se verifiquem quaisquer das
circunstâncias seguintes:
1º A ordem ou comando que não provenha de qualquer superior hierárquico do
subalterno ou por não ser órgão da administração ou por não ser parte da cadeia em o
subalterno está inserido.
2º Quando a ordem dada seja respeitante ao assunto particular do superior hierárquico
ou do subalterno.
3º A ordem que haja sido dada em forma verbal quando devia ser por escrito.

A ordem inquinada de qualquer dos problemas acima referidos é ferida de ilegalidade

extrínseca, ou seja, é extrinsecamente ilegal e por isso o subalterno não tem a obrigação
de acatar o que lhe foi irregular ou indevidamente determinado
Quando a ordem provenha do legítimo superior hierárquico do subalterno seja em
matéria de serviço e revista a forma legal devida, comportará uma ilegalidade intrínseca,
ou seja, será intrinsecamente ilegal em caso do seu acatamento fazer incorrer no
subalterno, em um acto ilegal ou mesmo ilícito.

Neste caso, o funcionário ou agente que lhes der cumprimento só ficará excluído da
responsabilidade pelas consequências da execução da ordem se antes da execução tiver
reclamado ou tiver exigido a transmissão ou confirmação delas por escrito, fazendo
expressa menção de que considera ilegais as ordens ou instruções recebidas. A isso se
chama de Direito de respeitosa representação.

Na doutrina Jurídico-administrativa existem duas posições diferentes sobre a

problemática do dever ou não cumprimento pelo subalterno de ordem que seja
intrinsecamente ilegal.

A corrente hierárquica _ considera que o dever de obediência prevalece, porquanto

não assiste ao subalterno o direito de interpretar ou por em questão a legalidade das
determinações do superior hierárquico. Não pondo em causa o princípio da hierarquia
mesmo em face de determinadas dúvidas a respeito da legalidade intrisence da ordem, o
subalterno deve exercer o direito de respeitora representação junto superior hierárquico,
devendo cumprir efectivamente a ordem se for mantida ou confirmado pelo superior
hierárquico.

A corrente legalista _consedera que perante ordens hierárquicas Julgadas ilegais, é

inexistente qualquer dever de obediência especificamente quando se trata de:

1º Ordem que implique a prática de acto criminoso.

2º Quando se trata de ordem que seja patente e inequivocamente ilegal por contrariar a
letra e o espírito da lei, devendo, contudo obedecer quando se verificam algumas
diferenças de entendimento ou da interpretação quanto à conformidade da ordem com
lei. .
3º Quando a ordem for ilegal por qualquer motivo, dado que a lei esta acima do superior
hierárquico e entre o cumprimento de uma ordem e o cumprimento da lei deve o
subalterno optar pelo respeito da lei.

Exercícios

1. Djath Madzongonhedze, Directora de Finanças da Cidade de Maputo, estando em

gozo de férias em Manica, sua terra natal, verificou na Localidade de Marera, Distrito
de Gondola, a existência de elevadas quantidades de excedentes de cereais para a
comercialização.

Referindo-se pretender servir o interesse público, socorrendo as populações carentes na

capital do país e evocando a sua qualidade de dirigente na administração, determinou
que viaturas do Instituto Nacional de Gestão de Calamidades existentes no Distrito,
procedessem ao escoamento do milho para colocação na sua loja, no Bairro
Chamanculo, em Maputo e, para tanto falou ao Chefe de Repartição de Finanças de
Gondola para pagar a mercadoria e o transporte através de fundos de emergência para
calamidades naturais.

Quid Juris?

2. Pedro Gastão é Vereador de Estradas e Trânsito no Município da Cidade de

Montepuez. Insatisfeito com o índice de acidentes naquela Cidade, decidiu exonerar
toda a direcção da delegação do Instituto Nacional de Viação naquela cidade, alegando
que esta nada faz para a manutenção dos semáforos, que é a principal causa dos
acidentes. O director do INAV justificou-se afirmando que a manutenção dos sinais de
trânsito é tarefa do Município, recusando-se assim a deixar o cargo.

a) Que aspectos jurídico administrativos se acham controvertidos na hipótese?

Justifique.

b) Como académico, que soluções propõe para a melhor convivência das duas
instituições?
Sistemas de Organização Administrativa

I. Noção.

Sistemas de organização administrativa são os diferentes modos de como se estruturam

e se articulam os poderes funcionais, atribuições ou interesses da pessoa colectiva.

São possíveis várias opções de organização administrativa:

- Concentração e Desconcentração

- Centralização e Descentralização

- A Integração e Devolução de Poderes

II. Concentração e Desconcentração

Tanto o sistema de concentração como o sistema de desconcentração dizem respeito à

organização administrativa de uma determinada pessoa colectiva pública,
principalmente o Estado; ambos os sistemas tem como pano de fundo a organização
vertical dos serviços públicos, consistindo basicamente na existência ou ausência de
distribuição de competência entre os diversos graus ou escalões da hierarquia no interior
de uma pessoa colectiva pública.

A administração concentrada, que também se chama sistema de concentração de

competências, é o sistema que na organização administrativa de uma determinada
pessoa colectiva pública, principalmente o Estado, para tomar decisões é unicamente
competente o órgão hierárquico mais elevado, cabendo aos órgãos subalternos apenas
tarefas de preparação e execução dessas decisões.

Sistema de desconcentração de competências ou administração desconcentrada: é

o sistema em que na organização administrativa de uma pessoa colectiva pública,
principalmente o Estado, o poder decisório reparte-se entre o órgão superior hierárquico
e um ou vários órgãos subalternos, permanecendo, contudo e em regra, sujeitos a
direcção e supervisão do órgão superior.
A desconcentração traduz-se num processo de descongestionamento de competências,
conferindo-se a funcionários ou agentes subalternos certos poderes decisórios, os quais
numa administração concentrada estariam reservados exclusivamente ao superior.
Em rigor e nos regimes administrativos vigentes, não existem sistemas integralmente
concentrados nem sistemas desconcentrados em absoluto.
O que normalmente sucede é que os sistemas se nos apresentam mais ou menos
concentrados – ou mais ou menos desconcentrados. Entre nós, o princípio da
desconcentração administrativa encontra consagração constitucional no art. 250º/1
CRM.
 

Vantagens e desvantagens da desconcentração

Vantagens:

- Aumento da eficiência dos serviços públicos, donde resulta uma maior rapidez de
respostas às demandas que os administrados fazem;

- Melhoria de qualidade dos serviços devido a especialização de funções;

- Melhor ponderação na resolução das questões de responsabilidade pelos órgãos

superiores hierárquicos;

- Conhecimento mais profundo dos assuntos a resolver

Desvantagens:

- A perda da actuação harmónica, coerente e concertada da actuação da administração,

devido a multiplicidade de centros decisórios;

- A desmotivação dos agentes ou subalternos devido a especialização de funções;

- Diminuição da qualidade de serviço com prejuízo para os particulares e da boa

administração, devido a atribuição de responsabilidade a subalternos deficientemente
preparados.

Espécies de Desconcentração

Tais espécies podem apurar-se à luz de três critérios fundamentais – quanto aos
níveis, quanto aos graus e quanto às formas. Assim:
a)      Quanto ao “níveis de desconcentração”, há que distinguir entre
desconcentração a nível central e desconcentração a nível local, consoante ela se
 inscreva no âmbito dos serviços da Administração central ou no âmbito dos
serviços da Administração local;
b)      Quanto aos “graus de desconcentração”, ela pode ser absoluta ou relativa: no
primeiro caso, a desconcentração é tão intensa e é levada tão longe que os órgãos
por ela atingidos se transformam de órgãos subalternos em órgãos independentes;
no segundo, a desconcentração é menos intensa e, embora atribuindo certas
competências próprias a órgãos subalternos, mantém a subordinação destes ao
poder do superior (que constitui a regra geral no Direito Moçambicano).
c)      Por último, quanto às “formas de desconcentração”, temos de um lado a
desconcentrarão originária, e do outro a desconcentração derivada: a primeira é
a que decorre imediatamente da lei, que desde logo reparte a competência entre o
superior e os subalternos; a segunda, carecendo embora de permissão legal
expressa, só se efectiva mediante um acto específico praticado para o efeito pelo
superior. A desconcentração derivada, portanto, traduz-se na delegação de
poderes.
 

A Delegação de competências ou de poderes

Conceito

Por vezes sucede que a lei, atribuindo a um órgão a competência normal para a prática
de determinados actos, permite no entanto que esse órgão delegue noutro, parte dessa
competência (art. 22º/1 Dec. 30/2001, de 15 de Outubro).
Do ponto de vista da ciência da administração, a delegação de poderes é um instrumento
de difusão do poder de decisão numa organização pública que repousa na iniciativa dos
órgãos superiores desta.

Do ponto de vista do Direito Administrativo, a “delegação de competências” (ou

“delegação de poderes”) consiste no acto pelo qual um órgão da administração com
competências próprias em determinada matéria permite, de acordo com a lei, que outros
órgãos ou agentes pratiquem actos administrativos sobre a mesma matéria.

Para haver legalmente a delegação de poderes são necessários cumulativamente três

requisitos:
 1º – Uma lei de habilitação que de forma expressa preveja que um órgão delegue
competências noutro. Porque a competência é irrenunciável e inalienável, só pode
haver delegação de poderes com base na lei (art. 22º/1 Dec. 30/2001, de 15 de
Outubro );

2º – Existência de dois órgãos, ou de um órgão e um agente, da mesma pessoa colectiva

pública, ou de dois órgãos de pessoas colectivas públicas distintas, dos quais um seja o
órgão normalmente competente (o delegante) e o outro, o órgão eventualmente
competente (o delegado).

3º – A prática do acto de delegação através do qual o delegante concretiza a transmissão

para o delegado da capacidade de exercício dos seus poderes.

87.  Figuras Afins

A delegação de poderes, é uma figura parecida com outras, mais ou menos

próximas, mas que não deve ser confundida com elas:
a)        Transferência legal de competências: esta quando ocorre, consubstancia uma
forma de desconcentração originária, que se produz ope legis, ao passo que a
delegação de poderes é uma desconcentração derivada, resultante de um acto do
delegante. Por outro lado, a transferência legal de competências é definitiva,
enquanto a delegação de poderes é precária, pois é livremente revogável pelo
delegante;
b)        Concessão: a concessão em Direito Administrativo, tem de semelhante com a
delegação de poderes o de ser um acto translativo, e de duração em regra
limitada. Mas difere dela na medida em que tem por destinatário, em regra, uma
entidade privada, ao passo que a delegação de poderes é dada a um órgão ou
agente da Administração. Além disso, a concessão destina-se a entregar a
empresas o exercício de uma actividade económica lucrativa, que será gerida por
conta e risco do concessionário enquanto na delegação de poderes o delegado
passa a exercer uma competência puramente administrativa;
c)        Delegação de serviços públicos: também esta figura tem em vista transferir
para entidades particulares, embora aqui sem fins lucrativos, a gestão global de
um serviço público de carácter social ou cultural. Não é esse o objectivo nem o
alcance da delegação de poderes;
 d)        Representação: os actos que o representante pratica qua tale pratica-os em
nome do representado, e os respectivos efeitos jurídicos vão-se produzir na esfera
jurídica deste;
e)        Substituição: em Direito Público, dá-se a substituição quando a lei permite
que uma entidade exerça poderes ou pratique actos que pertencem à esfera
jurídica própria de uma entidade distinta, de forma a que as consequências
jurídicas do acto recaiam na esfera do substituído. A substituição dá-se quando o
substituído não quer cumprir os seus deveres funcionais: tal pressuposto não
ocorre na delegação de poderes;
f)         Suplência: quando o titular de um órgão administrativo não pode exercer o
seu cargo, por “ausência, falta ou impedimento”, ou por vacatura do cargo, a lei
manda que as respectivas funções sejam asseguradas, transitoriamente por um
suplente. Na suplência há um órgão, que passa a ter novo titular, ainda que
provisório.
g)        Delegação de assinatura: por vezes a lei permite que certos órgãos da
Administração incumbam um funcionário subalterno de assinar a
correspondência expedida em nome daqueles, a fim de os aliviar do excesso de
trabalho não criativo que de outra maneira os sobrecarregaria;
h)      Delegação tácita: por vezes, a lei, depois de definir a competência de um certo
órgão, A, determina que essa competência, ou parte dela, se considerará delegada
noutro órgão, B, se e enquanto o primeiro, A, nada disser em contrário.
 
Espécies

Importa saber distinguir as espécies de habilitação para a prática da delegação de

poderes, e as espécies de delegações de poderes propriamente ditas.
a) Quanto à habilitação, ela pode ser genérica ou específica. No primeiro caso, a lei
permite que certos órgãos deleguem, sempre que quiserem, alguns dos seus poderes em
determinados outros órgãos, de tal modo que uma só lei de habilitação serve de
fundamento a todo e qualquer acto de delegação praticado entre esses tipos de órgãos.
Em todos estes casos, porém, a lei impõe uma limitação importante: neste tipo de
delegações só podem ser delegados poderes para a prática de actos de administração
ordinária, por oposição aos actos de administração extraordinária que ficam sempre
indelegáveis, salvo lei de habilitação específica.
Entende-se que são actos de administração ordinária todos os actos não definitivos,
bem como os actos definitivos que sejam vinculados ou cuja a discricionariedade não
tenha significado ou alcance inovador na orientação geral da entidade pública a que
pertence o órgão; se se tratar de definir orientações gerais e novas, ou de alterar as
existentes, estaremos perante uma administração extraordinária.
b) Quanto às espécies de delegação, as principais são as seguintes:
-         Sob o prisma da sua extensão, a delegação de poderes pode ser ampla ou
restrita, conforme o delegante resolva delegar uma grande parte dos seus poderes
ou apenas uma pequena parcela deles.
-         No que respeita ao objecto da delegação, esta pode ser específica ou genérica,
isto é, pode abranger a prática de um acto isolado ou permitir a prática de uma
pluralidade de actos: no primeiro caso, uma vez praticado o acto pelo delegado, a
delegação caduca; no outro, o delegado continua indefinidamente a dispor de
competência, a qual exercerá sempre que tal se torne necessário.
-         Há casos de delegação hierárquica – isto é, delegação dos poderes de um
superior hierárquico num subalterno –, e casos de delegação não hierárquica –
ou seja, delegação de poderes de um órgão administrativo noutro órgão ou agente
que não dependa hierarquicamente do delegante.
-         Há ainda uma outra classificação que distingue, entre a delegação
propriamente dita, ou de 1º grau, e a subdelegação de poderes, que pode ser uma
delegação de 2º grau, ou de 3º, ou de 4º, etc., conforme o número de
subdelegações que forem praticadas. A subdelegação é uma espécie do género
delegação porque é uma delegação de poderes delegados.
 

Regime jurídico da delegação de poderes

O regime jurídico da delegação de poderes integra:

1. Conteúdo da delegação: o acto da delegação deve sempre especificar os poderes que

são delegados, determinando os actos que o delegado poderá praticar.

A indicação da competência delegada pode ser feita de forma positiva mediante a

enumeração taxativa dos poderes delegados, ou de forma negativa, por enumeração dos
poderes não delegados.
2. Publicação da delegação: o acto da delegação de poderes deve ser publicado, e isto
é particularmente importante porque a consequência do delegado praticar um acto ao
abrigo da delegação conferida e não publicada é a ineficácia da delegação, de que
resulta a incompetência do delegado. , art. 23º, Dec. 30/2001, de 15 de Outubro.

Falta de algum requisito exigido por lei: os requisitos quanto ao conteúdo são requisitos
de validade, pelo que a falta de qualquer deles torna o acto de delegação inválido; os
requisitos quanto à publicação são requisitos de eficácia, donde se segue que a falta de
qualquer deles torna o acto de delegação ineficaz.

3. Poderes do delegante: após a delegação de poderes ao delegado o delegante

conserva:

- a faculdade de avocação de casos concretos compreendidos no âmbito da delegação

conferida e, quando o faz, o delegado deixa de poder resolver esses casos que assim
ficam no quadro da competência do delegante;

- a faculdade de poder dar instruções, directivas aos delegado sobre o modo de exercício
dos poderes delegados;

- a faculdade de poder revogar os actos praticados pelo delegado ao abrigo da delegação

quando com eles não concorda;

4.Requisitos dos actos praticados por delegado: para que os actos administrativos
praticados pelo delegado sejam válidos, para além dos requisitos gerais, devem conter
uma menção expressa de que estão ser exercidas por delegação, indicando os órgãos
delegantes. sob pena de ilegalidade, os actos administrativos praticados pelo delegado
ao abrigo da delegação devem obediência estrita aos requisitos de validade fixados na
lei. Para além disso, a sua legalidade depende ainda da existência, validade e eficácia do
acto de delegação, ficando irremediavelmente inquinados pelo vício de incompetência
se a delegação ao abrigo da qual forem praticados for inexistente, inválida ou ineficaz.

5. A subdelegação: a lei de habilitação da delegação de poderes pode permitir que os

mesmos sejam subdelegados, o que é uma delegação do segundo grau. É requisito
adicional da validade dos actos do subdelegado a autorização expressa da subdelegação
por parte do primeiro delegante. A subdelegação é de natureza excepcional, pois, a regra
é a de que o delegado não pode subdelegar.
6. Natureza dos actos do delegado: os actos do delegado são, em regra, definitivos e
executórios, em termos similares em o que seriam se tivessem sido praticados pelo
delegante.

Os actos praticados pelo delegado em posição de subalternidade cabe sempre recurso

hierárquico para o delegante que seja superior hierárquico, no quadro da delegação
hierárquica. Não sendo a delegação de poderes hierárquica, dos actos delegados não
cabe qualquer recurso hierárquico, podendo a lei permitir um recurso hierárquico
impróprio.

7. A extinção da delegação: a delegação de poderes pode extinguir-se:

- pelo decurso do tempo, quando conferida por um determinado período;

- pela realização do seu objecto, quando conferida para a prática de um acto específico;

- por revogação feita pelo delegante, que pode acontecer a qualquer momento sem
necessidade de fundamentação, posto que a delegação é um acto precário; (art.26°-a
Dec. 30/2001, de 15 de Outubro ).

- por caducidade, quando mude a pessoa do delegante ou do delegado, porquanto a

delegação de poderes é um acto intuito personae.

   Regime jurídico da subdelegação: era a regra segundo a qual o delegado só poderia

subdelegar se – para além de a lei de habilitação lho permitir – o delegante autorizasse
expressamente a subdelegação, mantendo aquele um controle absoluto sobre a
convivência e a oportunidade desta. Art. 22°/2 (Dec. 30/2001, de 15 de Outubro).
Salvo disposição legal em contrário, o delegante pode autorizar o delegado a
subdelegar: passou a haver uma habilitação genérica permissiva de todas as
subdelegações de 1º grau;
O subdelegado pode subdelegar as competências que lhe tenham sido subdelegadas,
salvo disposição legal em contrário ou reserva expressa do delegante ou subdelegante.
Quanto ao mais, o regime das subdelegações de poderes é idêntico ao da delegação.
 

Natureza Jurídica da Delegação de Poderes

Há três concepções principais acerca da natureza da delegação:

a)      A primeira é a tese da alienação: é a concepção mais antiga. De acordo com
esta tese, a delegação de poderes é um acto de transmissão ou alienação de
competências do delegante para o delegado: a titularidade dos poderes, que
pertencia ao delegante antes da delegação, passa por força desta, e com
fundamento na lei de habilitação, para a esfera de competência do delegado. A
razão pela qual esta tese, não satisfaz, reside na sua incapacidade de explicar
adequadamente o regime jurídico estabelecido na lei para a delegação de poderes.
Na verdade se esta fosse uma autêntica alienação, isso significaria que os poderes
delegados deixariam de pertencer ao delegante: a titularidade de tais poderes
passaria, na íntegra, para o delegado, e o delegante ficaria inteiramente desligado
de toda e qualquer responsabilidade quanto aos poderes delegados e quanto à
matéria incluída no objecto da delegação.

c) A segunda tese da autorização: a competência do delegante não é alienada nem

transmitida, no todo ou em parte para o delegado. O que se passa é que a lei de
habilitação confere desde logo uma competência condicional ao delegado, sobre
as matérias em que permite a delegação. Antes da delegação, o delegado já é
competente: só que não pode exercer essa sua competência enquanto o delegante
não lho permitir.

O acto de delegação visa, pois, facultar ao delegado o exercício de uma

permissão do delegante, já é uma competência do delegado. Há vários motivos
que nos levam a não aceitar esta tese: parece que essa tese é contrária à letra da
lei. As leis que permitem a delegação de poderes exprimem-se sensivelmente nos
termos seguintes: “o órgão A pode delegar os poderes tais e tais no órgão B”, ao
dizer “os seus poderes”, a lei está inequivocamente a sublinhar que a
competência é do delegante.

Se o potencial delegado já fosse competente por lei antes de o acto de delegação

ser praticado, então tinha de se reconhecer ao potencial delegado um interesse
legítimo na pretensão de exercer a competência delegável, uma vez que esta
competência seria uma competência própria do delegado ao superior hierárquico
que lhe autorizasse o exercício da competência delegável. Se fosse verdadeira a
tese da autorização o delegado, uma vez recebida a delegação, praticaria os actos
 administrativos compreendidos no objecto da delegação no exercício de uma
competência própria, ou seja, de uma competência que directamente lhe seria
atribuída pela lei.

Ora, isto é incompatível com o poder de orientação a cargo do delegante que

existe na delegação de poderes, inclusivamente quando não há hierarquia: em
toda a delegação de poderes está ínsita a ideia de que o delegante tem o poder de
orientar o delegado quanto ao exercício dos poderes delegados. Se se tratasse do
exercício de uma competência própria do delegado, não faria sentido que o
delegante tivesse qualquer poder de orientação.

A tese da autorização também não é compatível com o poder de revogar a

delegação, que a lei confere ao delegante. Esta tese, também não é compatível
com uma outra solução que existe no regime jurídico da delegação de poderes, e
que é o poder que o delegante tem de revogar os actos praticados pelo delegado
no exercício da delegação

d) A terceira tese é da transferência de exercício: a delegação de poderes não é

uma alienação porque o delegante não fica alheio à competência que decida
delegar, nem é uma autorização, porque antes de o delegante praticar o acto de
delegação o delegado não é competente: a competência advém-lhe do acto de
delegação, e não da lei de habilitação.

Por outro lado, a competência exercida pelo delegado com base na delegação de poderes
não é uma competência própria, mas uma competência alheia. Logo, a delegação de
poderes constitui uma transferência do delegante para o delegado: não, porém, uma
transferência da titularidade dos poderes, mas uma transferência do exercício dos
poderes.

A melhor construção é a que vê na delegação de poderes um acto que transfere para o

delegado o exercício de uma competência própria do delegante. Ou seja: a competência
do delegado só existe por força do acto de delegação; e o exercício dos poderes
delegados é o exercício de uma competência alheia, não é o exercício de uma
competência própria.
O delegado, quando exerce os poderes delegados, está a exercer uma competência do
delegante, não está a exercer uma competência própria. Esclareça-se, todavia, que o
delegado exerce competência delegante em nome do próprio: trata-se do exercício em
nome próprio de uma competência alheia.

Portanto, a raiz da competência, a titularidade dos poderes, permanece no delegante; o

seu exercício é que é confiado ao delegado.
Mais precisamente: o delegado recebe a faculdade de exercer uma parte da competência
do delegante e, mesmo quanto a essa parte, a sua faculdade de exercício é limitada pelo
alcance dos poderes de superintendência e controle do delegante.

O delegante, ao contrário do que se poderia entender à primeira vista, não transfere para
o delegado o exercício de toda a sua competência: mesmo nas matérias em que delegou,
ele conserva poderes de exercício que já tinha e adquire, por efeito do próprio
mecanismo da delegação, poderes que antes dela não detinha.

Quer dizer: nem o delegado passa a deter todo o exercício da competência do delegante,
nem este fica reduzido a uma mera titularidade nua, ou de raiz, pois adquire todo um
complexo de poderes de superintendência e controle, que poderá exercer enquanto durar
a delegação.

A delegação de poderes é, pois, um acto que transfere, com limitações e

condicionamentos, uma parte do exercício da competência do delegante.
A delegação de poderes é uma transferência de exercício. Esta concepção tem
consequências práticas, que convém referir:
a)      Em primeiro lugar, dela resulta que o potencial delegado não pode requerer ao
delegante a sua competência: não tem legitimidade para fundamentar a pretensão
de requerer uma delegação de poderes em seu favor; tem de aguardar que o
delegante lha confira ou não, conforme melhor entender.
b)      Por outro lado, se o potencial delegado praticar actos a descoberto, ou seja, se
praticar actos compreendidos no âmbito da matéria delegável mas que ainda não
foram efectivamente objecto de uma delegação, tais actos estão viciados de
 incompetência – e não de simples vício de forma, como seria o caso se se
seguisse a tese da autorização;
c)      Mais ainda: no caso de o potencial delegado não ser um órgão da
Administração mas um simples agente, se ele praticar um acto compreendido no
âmbito da matéria delegável mas sem que efectivamente tenha havido delegação,
estaremos perante um caso de inexistência jurídica desse acto, porque os actos
administrativos tem de provir sempre de órgãos da Administração.

IV. Centralização e Descentralização

A centralização e a descentralização administrativas respeitam à inexistência ou o
reconhecimento de pessoas colectivas públicas autónomas distintas do Estado. Tem a
ver com a unicidade ou pluralidade de pessoas colectivas públicas.
A concentração e a desconcentração são figuras que se reportam à organização interna
de cada pessoa colectiva pública, ao passo que a centralização e a descentralização
põem em causa várias pessoas colectivas públicas ao mesmo tempo.

Centralização (no plano jurídico): existe sistema administrativo centralizado quando

todas as funções administrativas são por lei conferidas ao Estado, não havendo outras
pessoas colectivas públicas incumbidas do exercício da função administrativa.

Descentralização (no plano jurídico): existe sistema administrativo descentralizado

sempre que a função administrativa esteja conferida por lei não somente ao Estado, mas
a outras entidades colectivas públicas territoriais.
Dir-se-á que há centralização, sob o ponto de vista político-administrativo, quando os
órgãos das autarquias locais sejam livremente nomeados ou demitidos pelos órgãos do
Estado, quando devam obediência ao Governo ou ao partido único, ou quando se
encontrem sujeitos a formas particularmente intensas de tutela administrativa,
designadamente a uma ampla tutela de mérito.

Pelo contrário, diz-se que há descentralização em sentido político-administrativo

quando os órgãos das autarquias locais são livremente eleitos pelas respectivas
populações, quando a lei os considera independentes na órbita das suas atribuições e
competências, e quando estiverem sujeitos a formas atenuadas de tutela administrativa,
em regra restritas ao controle da legalidade

Vantagens e desvantagens da centralização

Vantagens da Centralização:
- Melhor garantia da unidade do Estado;

- Homogeneidade da acção política;

- Melhor coordenação do exercício da função administrativa.

Desvantagens da Centralização:

- Hipertrofia do Estado com tendência ao gigantismo do poder central;

- Propensão à ineficácia da acção administrativa devido ao monopólio do Estado;

- Alto custo financeiro do exercício da acção administrativa;

- Eliminação ou redução das actividades administrativas das principais comunidades;

- Insensibilidade do poder central à maioria dos poderes locais.

Vantagens da Descentralização:

- O estabelecimento do sistema pluralista da administração pública, garantindo melhor

as liberdades locais;

- Participação dos cidadãos nas decisões públicas em matéria dos seus interesses;

- Melhor e maior congregação e motivação dos cidadãos para a realização do bem

comum e tarefas da administração pública;

- Soluções vantajosas em termos de custos e eficácia.

Desvantagens da Descentralização:

- Por vezes gera descordenação no exercício da função administrativa;

- Abre a porta ao mau uso dos poderes discricionários da Administração por parte de
pessoas que nem sempre estao bem preparadas para os exercer

Espécies de Descentralização

Tem-se que distinguir as formas de descentralização e os graus de descentralização.

Quanto às formas, a descentralização pode ser territorial, institucional e associativa.
A descentralização territorial é a que dá origem à existência de autarquias locais; a
descentralização institucional, a que dá origem aos institutos públicos e às empresas
públicas; e a descentralização associativa, a que dá origem às associações públicas.
Quanto aos graus, há numerosos graus de descentralização. Do ponto de vista jurídico,
esses graus são os seguintes.
a)      Simples atribuições de personalidade jurídica de Direito Privado.
b)      Atribuição de personalidade jurídica de Direito Público.
c)      Atribuição de autonomia administrativa.
d)      Atribuição de autonomia financeira.
e)      Atribuição de faculdades regulamentares.
f)        Atribuição de poderes legislativos próprios.
 
94.  Limites da Descentralização
Esses limites podem ser de três ordens: limites a todos os poderes da Administração, e
portanto também aos poderes das entidades descentralizadas; limites à quantidade de
poderes transferíveis para as entidades descentralizadas; e limites ao exercício dos
poderes transferidos.

AUTARQUIAS LOCAIS – GENERALIDADES:

A existência das autarquias locais no conjunto da Administração Pública é um

imperativo constitucional ( art. 272 ).

Segundo o nº2 do art.272 da CRM, as autarquias locais são pessoas colectivas públicas
dotadas de órgãos representativos próprios, que visam a prossecução dos interesses das
populações respectivas, sem prejuízo dos interesses nacionais e da participação do
Estado.

CONCEITO DE AUTARQUIA LOCAL:

As autarquias são pessoas colectivas públicas e territoriais (porque assentam e se

definem em função de uma fracção de território, correspondente aos agregados de
residentes em diversas circunscrições do território nacional, e que asseguram a
prossecução dos interesses comuns resultantes da vizinhança, mediante órgãos próprios,
representativos dos respectivos habitantes).

As autarquias locais são pessoas colectivas distintas do Estado, gozam de autonomia,

financeira, administrativa e patrimonial, mas não são independentes do Estado, pois
sobre elas o Estado exerce a tutela administrativa, fiscaliza-as, por vezes são controladas
e subsidiadas (através do fundo de compensação autárquica). Elas não são instrumentos
de acção do Estado, mas sim são formas autónomas de organização das populações
locais, constituindo-se de baixo para cima.

São elementos essenciais do conceito de autarquia local: Território, agregação

populacional, interesses próprios destes órgãos representativos da população.

DESCENTRALIZAÇÃO, AUTO-ADMINISTRAÇÃO E PODER LOCAL

Como inicialmente tivemos ocasião de fazer referência, a existência constitucional de

autarquias locais e reconhecimento da sua autonomia, traduzem-se no conceito jurídico-
político de descentralização.

Pode haver descentralização em sentido jurídico sem a haver em sentido político,

naqueles casos em que os presidentes municipais pudessem ser nomeados e demitidos
pelo Governo, como sucedia com os presidentes dos conselhos executivos, mas já não é
o caso dos actuais presidentes dos Conselhos Municipais que são eleitos por voto
universal, secreto, directo e igual.

Ora se bem que de alguma maneira as autarquias locais representam os interesses das
populações ao nível local, não se deve confundir a “auto-administração” com “auto-
governo”, pois este é uma figura de Direito Constitucional para casos em que as regiões
têm instituições de governo próprias, como sucede em alguns países com as regiões
autónomas.

De alguma maneira, é frequente confundir-se as autarquias locais com o chamado poder

local. A expressão poder local não é sinónima de administração local autárquica nem de
autarquia local. O conjunto das autarquias locais pode não constituir um poder face ao
Estado (sobretudo se não houver descentralização na vertente política.

Só haverá poder local quando as autarquias locais são verdadeiramente autónomas e têm
um amplo grau de autonomia administrativa e financeira, quer dizer, com meios e
recursos, bem como atribuições e competências suficientemente largas.

A existência de poder local é uma questão de grau.

Quando falamos do princípio da autonomia local, que é um conceito constitucional,

pressupõe e exige, pelo menos que estejam reunidos alguns direitos, como sejam:
- Direito e capacidade efectiva de as autarquias regulamentarem e, gerirem nos termos
da lei, sob sua responsabilidade e no interesse da sua população uma parte importante
dos assuntos públicos (domínio reservado).

- Direito de participarem na definição de políticas públicas nacionais que afectem os

interesses próprios das respectivas populações;

- Direito de partilharem com o Estado sobre matérias de interesse comum.

- Direito de, sempre que possível, regulamentarem a aplicação das normas ou planos
nacionais para adaptá-los às realidades locais.

Ora, como foi dito no início da abordagem desta questão das autarquias locais, elas
gozam de autonomia administrativa, normativa, organizatória, financeira e
patrimonial.

Gozam de Autonomia Administrativa (ver nº2 do art. 7 da Lei nº 2/97, de 18 de

Fevereiro, pois aqui são definidos os poderes susceptíveis de serem exercidos pelas
autarquias locais.

Autonomia Normativa (ver art. 278 CRM): Esta implica, antes de tudo, a atribuição
de personalidade jurídica à colectividade, o que individualiza a Pessoa Colectiva
descentralizada em relação ao Estado. Por esta via, sabemos que as autarquias locais são
dotadas de órgãos representativos próprios, que visam a prossecução dos interesses das
populações respectivas, sem prejuízo dos interesses nacionais e da participação do
Estado (ver nº2 do art. 1 da Lei nº2/97, de 18 de Fevereiro.

Por outro lado, as autarquias locais são pessoas colectivas de direito público e na sua
actuação respeitam a determinados princípios jurídicos, a destacar: Os princípios da
especialidade ( art.6 e 7 da lei nº2/97, de 18 de Fevereiro, a qual é inerente à pessoa
colectiva e ela significa que os direitos e poderes das pessoas colectivas são
necessariamente destinados à realização de objectivos determinados, aqueles pelos quais
as pessoas colectivas são criadas.

Assim, o princípio da especialidade não limita os direitos exercidos, mas os fins

prosseguidos, o princípio da legalidade que nos indica que a acção administrativa das
autarquias locais não está livre, ela é limitada pela obrigação de respeitar determinadas
regras de direito, que a administração é submetida ao direito, que ninguém pode ignorar
a lei, mesmo a Administração pública e mais, as autarquias locais.

Autonomia organizatória: Ela é significa o pode de auto-organização, conforme o

disposto na alínea b) do nº 1 do art.6 da Lei nº3/94, de 13 de Setembro ( Já revogada).
Auto-organizar-se tem o alcance de organizar-se a si próprio, a partir da definição do
âmbito do poder de auto-organização. Esta autonomia abrange ainda a livre
administração das autarquias locais, o que lhes confere a capacidade de criarem e
organizarem serviços públicos locais e ainda subsume a autonomia de organização
interna e de gestão de pessoal.

Os serviços a serem criados pelas autarquias locais a partir da liberdade de criação de

que gozam, são geridos conforme as autarquias locais o entenderem, podendo ser de
forma directa, indirecta ou delegada, em regime de concessão ou outra forma.

Espécies ou categorias de autarquias locais em Moçambique:

O número 1 do artigo 273 da CRM dispõe que as autarquias locais são os municípios e
as povoações, para no número dois do mesmo artigo, destacar-se que os municípios
correspondem à circunscrição territorial das cidades e vilas.

Nos números subsequente, 3 e 4 do artigo em referência delimita-se o âmbito da

povoação e precisa-se que a lei pode estabelecer outras categorias autárquicas
superiores ou inferiores à circunscrição territorial do município ou povoação.

No que concerne aos mecanismos de criação e extinção das autarquias locais,

recomenda-se a leitura do art. 274 da CRM, do mesmo modo no que tange aos órgãos
deliberativos e executivos (art. 275 da CRM), ao património e finanças locais (art. 276
da CRM), sem prejuízo da análise da legislação específica sobre estas matérias, em
particular da Lei nº 2/97, de 18 de Fevereiro.

O MUNICÍPIO:

Uma vez feita a abordagem sobre as autarquias locais, embora de forma sucinta, torna-
se importante referirmo-nos também de forma breve, sobre o Município.
A CRM não nos empresta de forma precisa o conceito de Município, mas, recorrendo a
doutrina administrativista, podemos definir o Município como sendo autarquia local que
visa a prossecução de interesses próprios da população residente numa dada
circunscrição, mediante órgãos representativos por ela eleitos.

O Município é a mais importante das espécies de autarquias locais, manifestando-se

essa importância, nos planos: Internacional, histórico, político, económico,
administrativo, jurídico, financeiro e doutrinário.

Recomenda-se o estudo detalhado dos conteúdos atinentes as atribuições dos

municípios, dos órgãos municipais (Assembleia Municipal, Conselho Municipal,
Presidente do Conselho Municipal) na Lei nº 2/97, de 18 de Fevereiro e outra legislação
específica.