Universidade Federal Do Ceará Faculdade de Direito Wládya Maria Dias Magalhães

UNIVERSIDADE FEDERAL DO CEARÁ
FACULDADE DE DIREITO
WLÁDYA MARIA DIAS MAGALHÃES
CLÁUSULA DE BARREIRA : CONSEQÜÊNCIAS DE SUA
APLICAÇÃO PARA OS PARTIDOS POLÍTICOS BRASILEIROS
Fortaleza – Ceará
2007
UNIVERSIDADE FEDERAL DO CEARÁ
FACULDADE DE DIREITO
WLÁDYA MARIA DIAS MAGALHÃES
CLÁUSULA DE BARREIRA : CONSEQÜÊNCIAS DE SUA
APLICAÇÃO PARA OS PARTIDOS POLÍTICOS BRASILEIROS
Monografia apresentada ao Curso de

Graduação de Direito, da Universidade
Federal do Ceará, como requisito
parcial para obtenção do diploma de
Bacharel em Direito.
Orientadora: Profª. Isabel Cristina Silvestre da Mota
Fortaleza- Ceará
2007
Dedico esse trabalho aos meus pais, que são
meus maiores exemplos de vida.
AGRADECIMENTOS
Agradeço a Deus, por ter iluminado os caminhos para que eu concretizasse esse
sonho.
À minha família, base de sustentação para minha formação moral e profissional.
Ao meu amor, Samuel, por ter estado comigo, em todos os momentos, dessa longa
jornada.
Em especial, a minha orientadora, Isabel Cristina Mota , que me introduziu no estudo
do Direito Eleitoral e cooperou com a consecução deste trabalho.
RESUMO
A proliferação excessiva de Partidos Políticos, no Brasil, ocorreu com maior

intensidade após a redemocratização, com a promulgação da Constituição
Federal de 1988. Foi dentro deste contexto que foi inserida a Cláusula de
Desempenho no bojo da Lei dos Partidos Políticos (9.096/95). Tal Cláusula se
tornou objeto de controvérsias, tendo em vista que possuía reflexos sobre o
funcionamento parlamentar dos Partidos, sobre o tempo para propaganda
partidária no rádio e na televisão e sobre a distribuição do fundo partidário.
Alguns Partidos a taxaram de inconstitucional, tendo, inclusive, ajuizado Ações
Diretas de Inconstitucionalidade. Outros passaram a defendê-la como
instrumento ideal para evitar a criação e o crescimento de “legendas de
aluguel”. O presente trabalho analisa as conseqüências de uma possível
aplicação da Cláusula de Barreira no âmbito do Direito Eleitoral Brasileiro. Foi
feito um delineamento teórico dos Partidos, em geral, e , mais especificamente,
deles no Brasil para se compreender os reflexos advindos da incidência da
Cláusula sobre eles. Realizou-se pesquisa bibliográfica em artigos, livros,
notícias em revistas, em jornais, legislação, material disponível na internet e
dissertações de mestrado para a consecução do presente trabalho. Ao final, foi
constatado que a Cláusula de Barreira é inconstitucional, por violar o
pluralismo político, que se constitui preceito fundamental da República
Federativa do Brasil.
Palavras-chave: Partidos Políticos. Cláusula de Barreira. Conseqüências.
ABSTRACT
The extreme proliferation of Political Parties in Brazil occurred with bigger intensity
with the reintroduction of democracy, through the promulgation of the Federal
Constitution of 1988. It was inside of this context that was inserted the Performance
Clause in the bulge of the Law of the Political Parties (9.096/95). Such Clause
became object of controversies in view of that caused consequences on the
parliamentary functioning of the Parties on the time for partisan propaganda in the
radio and the television and on the distribution of the deep partisan. Some Parties
had taxed it of unconstitutional having also filed a suit Direct Actions of
Unconstitutionality. Others had started to defend it as ideal instrument to prevent the
creation and the growth of "rent legends". The present work analyzes the
consequences of a possible application of the Barrier Clause in the scope of the
Brazilian Electoral law. A theoretical delineation of the Parties was made in general
and, more specifically, of them in Brazil to understand the happened consequences
of the incidence of the Clause on them. Bibliographical research in articles, books,
notice in magazines, periodicals, legislation, available material in the internet and
dissertations was become fulfilled for the achievement of the present work. To the
end, it was evidenced that the Barrier Clause is unconstitutional by violating pluralism
politician, who if constitutes basic rule of the Federative Republic of Brazil.
Keywords: Political Parties. Barrier Clause. Consequences

SUMÁRIO
1 INTRODUÇÃO..........................................................................................................8
2 SINOPSE TEÓRICA DE ORGANIZAÇÃO PARTIDÁRIA........................................11
2.1 ORIGEM...........................................................................................................11
2.2 TIPOLOGIA......................................................................................................16
2.3 NO ESTADO DEMOCRÁTICO DE DIREITO..................................................20
3 PARTIDOS POLÍTICOS NO BRASIL......................................................................27
3.1 EVOLUÇÃO HISTÓRICA ................................................................................27
3.1.1 Período Imperial........................................................................................27
3.1.2 Período Republicano...............................................................................30
3.1.3 Conjuntura Atual.......................................................................................36
3.2 PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS..................................................................38
3.2.1 Princípio da Liberdade Partidária.............................................................38
3.2.2 Princípio da Soberania Nacional..............................................................39
3.2.3 Princípio do Respeito ao Regime Democrático........................................41
3.2.4 Princípio do Pluripartidarismo...................................................................41
3.2.5 Princípio do Caráter Nacional...................................................................43
3.2.6 Princípio da Não Subordinação a Governos Estrangeiros.......................44
3.2.7 Princípio da Autonomia Partidária............................................................45
3.3 CONTROLES DA LIBERDADE PARTIDÁRIA.................................................46
4 CLÁUSULA DE BARREIRA....................................................................................50
4.1 NOS DIVERSOS ORDENAMENTOS JURÍDICOS.........................................50
4.2 CONSEQÜÊNCIAS DE SUA APLICAÇÃO PARA OS PARTIDOS POLÍTICOS
BRASILEIROS........................................................................................................56
4.3 DA INCONSTITUCIONALIDADE ...................................................................65
5 CONSIDERAÇÕES FINAIS....................................................................................72
6 REFERÊNCIAS.......................................................................................................75
1 INTRODUÇÃO
Tendo em vista a crise de credibilidade por qual vêm atravessando os

Partidos Políticos Brasileiros, os legisladores vêm repensando meios que promovam
o fortalecimento de tais Partidos coibindo, entre outras más práticas, a formação de
legendas de aluguel, que são instrumentos de proliferação da promiscuidade
eleitoral.
É dentro de tal contexto que a Cláusula de Barreira ou Cláusula de

Exclusão ou Cláusula de Desempenho foi introduzida pela Lei dos Partidos Políticos
(lei 9.096/95) para vigorar a partir das eleições gerais de 2006.
A Cláusula de Barreira é disposição legal que se destina ora a garantir a

própria representação parlamentar ora a preservar o funcionamento parlamentar aos
Partidos que tenham alcançado certo número ou percentual de votos nas eleições
para a Câmara dos Deputados.
Observando-se que tal Cláusula deveria vigorar a partir do corrente ano,

veio à tona a problemática sobre as conseqüências de sua aplicação, tendo inclusive
gerado uma dualidade de posições: vários Partidos Políticos de menor porte,
insurgiram-se contra esta medida; outras agremiações, em geral, as grandes
legendas, tornaram-se fervorosas defensoras dela.
É oportuno salientar que a Cláusula de Barreira, tal qual estava disposta

na lei 9.096/95, não só possuía incidência sobre o funcionamento parlamentar como
tinha reflexos sobre o tempo de propaganda e o fundo partidário distribuídos entre
os Partidos.
Por isso, vem sendo vista pelos maiores Partidos como instrumento de
seu fortalecimento e imprescindível “ingrediente” da Reforma Política, que possui
papel amplo e primordial na moralização da política brasileira.
8
Já, na óptica dos pequenos Partidos, a Cláusula de Barreira tem se
revelado o seu algoz, pois como foi visto privilegia e muito as grandes legendas ao
passo que, praticamente, despreza as pequenas, deixando-as órfãs.
Ressalte-se que os dispositivos referentes à Cláusula de Barreira da lei n°

9.096/95 foram proclamados inconstitucionais pelo Supremo Tribunal Federal em
dezembro de 2006. No entanto, a importância de sua análise permanece, dado que
a Comissão de Constituição e Justiça (CCJ) do Senado já aprovou o retorno da
Cláusula via Emenda Constitucional.
Dessa forma, é crucial que seja analisado tal instituto e suas

conseqüências para os Partidos Políticos Brasileiros para adotarmos uma posição
crítica diante desse assunto, já que ele vem gerando inúmeras controvérsias em
nosso ordenamento, além de poder assumir uma posição bastante decisiva dentro
da tão aclamada Reforma Política.
O trabalho está delimitado por três capítulos, quais sejam: Sinopse teórica
dos Partidos Políticos; Partidos políticos no Brasil; Cláusula de Barreira.
Os objetivos buscados com a consecução desse trabalho desdobram-se

em geral e em específicos. O Geral é: analisar, criticamente, o instituto da Cláusula
de Barreira e as conseqüências de sua aplicação para os Partidos políticos
brasileiros . Os específicos são: apresentar a repercussão entre os Partidos políticos
da possível aplicação da Cláusula de Barreira; apresentar a evolução histórica dos
Partidos Políticos Brasileiros e os seus princípios norteadores; indicar quais as
razões que fundamentaram a proclamação como inconstitucional da Cláusula pelo
Supremo Tribunal Federal; mostrar as possíveis conseqüências da aplicação da
Cláusula de Barreira para os Partidos Políticos Brasileiros.
Foi utilizada, para o desenvolvimento da presente monografia, a pesquisa

bibliográfica, sendo usados como fontes destes artigos, livros, notícias em revistas,
em jornais, legislação, material disponível na internet e dissertações de mestrado.
9
Por fim, os pressupostos a serem verificados no presente trabalho são: a
aplicação da Cláusula de barreira, no âmbito do Direito Eleitoral Brasileiro, contribui
para o fortalecimento dos Partidos Políticos; a Cláusula de Barreira impossibilita o
nascimento de novos Partidos; a Cláusula de Barreira é mecanismo ofensivo à
Democracia fundada no Pluralismo Partidário.
10
2 SINOPSE TEÓRICA DE ORGANIZAÇÃO PARTIDÁRIA
2.1 ORIGEM
Atualmente, a idéia de Partido é que ele se constitua um agrupamento de

pessoas, unidas por ideais comuns e que almejam conquistar o poder.
Benjamin Constant, em mil oitocentos e dezesseis (1816), já dizia que

“um partido é uma reunião de homens que professam a mesma doutrina política.” 1
Outra abalizada definição é a de Kelsen, que escreve: “Os Partidos políticos são
organizações que congregam homens da mesma opinião para afiançar-lhes
verdadeira influência na realização dos negócios públicos.”2 Percebe-se nas
referidas definições, a presença do elemento ideológico como essencial aos
Partidos, além de sua função intermediadora.
Retornando ao Brasil, tem-se o conceito de Bonavides, que diz:
O partido político, a nosso ver é uma organização de pessoas que inspiradas por idéias
ou movidas por interesses, buscam tomar o poder, normalmente pelo emprego de meios
legais, e nele conservar-se para realização dos fins propugnados.3
Vislumbrando alguns desses conceitos de partido, pode-se inferir quão

seja fácil defini-lo, que qualquer ser humano poderia assim fazê-lo, porém tão
poucas obras existentes a respeito dele já justifica que tal tarefa é um tanto árdua.
No entanto,
...vários dados entram de maneira indispensável na composição dos ordenamentos

partidários: a) um grupo social; b) um princípio de organização; c) um acervo de idéias e
princípios, que inspiram a ação do partido; d) um interesse básico em vista: a tomada do
poder; e) e um sentimento de conservação desse mesmo poder ou de domínio do
aparelho governativo quando este lhe chega às mãos. 4
1 CONSTANT, Benjamin.(1816 apud DUVERGER, 1970.p. 14)

2 KELSEN, Hans ( apud BONAVIDES, 1976, p. 428)
3 BONAVIDES, Paulo. Ciência Política. 3ª ed. Rio de Janeiro:: Forense, 1976. p. 429.
4 Ibid.,p.429.
11
Sabe-se que antecederam os Partidos Políticos concebidos, atualmente,
outras espécies de agrupamentos políticos, tais como facções, grupos de pressão,
entre outros.
Hobbes5 considerava a facção relacionada à idéia de ruptura da ordem

social pelo fato de ela ser focada nos interesses particulares de seus membros.
Por sua vez, Mezzaroba6 relacionava a origem facciosa “ quando

determinado grupo se separa, por alguma razão, de um grupo maior.” Esse mesmo
autor defendia que as facções deviam ser desaprovadas pelos demais membros do
grupo, pois, punham de lado os interesses coletivos e colocavam seus interesses
pessoais em primeiro lugar. Nesse mesmo sentido, Bluntschli7, afirma serem os fins
das facções egoísticos.
A identificação de facção ou partido, como sinônimos, permaneceu até a

vigência do Estado Liberal, quando vários teóricos deste adotaram uma posição
antifacção e anti partido, desferindo severas críticas a esses institutos.
Rousseau, por exemplo, só acreditava na democracia exercida

diretamente, repudiando pois qualquer forma de união de pessoas em torno de
questões políticas com o fito de intermediar os interesses do povo. Dessa forma,
afirmou: “seja como for, no momento em que um povo elege representantes, cessa
de ser livre, cessa de existir.”8
Tal autor acreditava que o povo se torna escravo quando fica refém de
representantes no Legislativo, pois só ele pode redigir leis, não o podem os
Senadores ou Deputados pelo fato de não traduzirem, genuinamente, os interesses
do povo.
5 HOBBES, Thomas ( apud OLIVEIRA, 2006, p. 207-208)

6 MEZZAROBA, Orides (apud NASPOLINI, 2006, p. 90)
7 BLUNTSCHLI ( apud BONAVIDES, 1976, p. 433)
8 ROUSSEAU, Jean Jacques. Do contrato social. Tradução por: Pietro Nasseti. São Paulo: Martin Claret,
2000. p.93
12
Do conceito de James Madison, importante escritor federalista norte-
americano, também é extraída semelhante concepção, depreendendo-se, de plano,
três elementos, pelos quais a facção é: 1) uma reunião de indivíduos 2) voltada
primordialmente para obtenção ou satisfação de interesses particulares e que, como
tal, 3) opõe-se sempre ao interesse coletivo ou, no mínimo, restringe os direitos
básicos dos não facciosos.”9
Talvez pelo fato de os Partidos terem sua origem relacionada ao das

facções, foi que a realidade partidária foi negligenciada por muito tempo por autores
de grande renome. Bluntschli foi um exemplo desses, ao afirmar que “o direito
público com seu sistema de competências e obrigações nada sabe a respeito de
Partidos.”10
Assim, “o fenômeno partidário não ultrapassou, por muito tempo, à

realidade sociológica, desprovida de conteúdo ou significação jurídica, tendo os
Estados Modernos rejeitado o quanto puderam a própria existência dos Partidos”11.
Em 1850, nenhum país do mundo (salvo os Estados Unidos) conhecia Partidos políticos
no sentido moderno do termo: encontravam-se tendências de opiniões, clubes
populares, associações de pensamento, grupos parlamentares, mas nenhum partido
propriamente dito.12
Klein chamaria essas classes de agrupamentos políticos de protoPartidos,

identificando sua origem da seguinte forma:
Os protopartidos existem desde os tempos remotos, quando as sociedades eram

pequenas e nelas predominava uma solidariedade tipo mecânica, isto é, para usarmos a
linguagem durkheiminiana onde o primitivismo das relações sociais, em seus laços
estritos, a carência de especialização e a falta de uma divisão social do trabalho em
estágio avançado infectava, por via de conseqüência, o grau de resolução de tudo,
inclusive o da organização política.13
9 MADISON, James (apud NASPOLINI, 2006, p. 91)

10 BLUNTSCHLI ( apud BONAVIDES, 1976, p. 439)
11 BONAVIDES, Paulo. Ciência Política. 3ª ed. Rio de Janeiro:: Forense, 1976. p. 439.
12 DUVERGER, Maurice. Os Partidos políticos. Tradução por: Cristiano Monteiro Oiticica. Rio de Janeiro:
Zahar Editores, 1970.p.19.
13 KLEIN, Antonio Carlos. A Importância dos Partidos políticos para o funcionamento do Estado. Brasília:
Brasília Jurídica, 2002.p.32.
13
Duverger associa o desenvolvimento dos Partidos ao da Democracia e
aos seus institutos embasadores. Quanto mais pessoas alcançassem o direito de
votar, maior seria a necessidade de existirem Partidos que fizessem serem
conhecidos os seus candidatos e direcionarem os votos dos eleitores para esses.
Mais especificamente, o autor francês acreditava que os Partidos eram

resultado da ligação permanente entre os grupos parlamentares e os comitês
eleitorais. Em certos países, os primeiros grupos parlamentares foram a causa de
grupos locais que se transformaram, ulteriormente, em grupos ideológicos. Por seu
turno, o advento dos comitês eleitorais estaria diretamente ligado à extensão do
sufrágio popular, que tornava necessário o enquadramento de novos eleitores, além
do desenvolvimento de sentimentos igualitários e a vontade de eliminação das elites
sociais tradicionais por esses, além das especificidades de cada local onde deram
sua criação.14
Conforme o sufrágio ia sendo ampliado, os comitês eleitorais tornaram-se

instrumentos canalizadores desses novos votos , ou seja, eram eles que faziam com
que os eleitores escolhessem novos candidatos, os quais não pertencessem às
elites tradicionais.
Em suma, os Partidos, conforme teoria de Duverger, podem se originar de

dentro de instituto já participante do poder como os dos parlamentares e, também,
podem advir de forma externa, isto é , de numerosos e variados agrupamentos e
associações como, sociedades de pensamento, jornais, sindicatos, entre outros.
Organismos externos que, normalmente, evoluem para Partidos Políticos,

de cunho extremista, são as ligas15. Elas podem ser conceituadas como entidades
que são totalmente contrárias à participação do jogo democrático, sendo,
reconhecidamente, composta por filiados agitadores e anti-parlamentares.
15 Ibid.,p.29.
14
Algumas diferenças devem ser feitas entre os Partidos de criação externa
e os de criação interna. Os primeiros são, geralmente, mais centralizados que os
segundos. Originam-se da cúpula, sendo que os segundos vêm da base. Os
primeiros criam os comitês eleitorais e os outros tem esses como preexistentes à
formação de um órgão central que os coordene.
Os de criação interna possuem maior coerência e disciplina que os de

criação eleitoral e parlamentar. A influência do grupo parlamentar é mais intensa nos
primeiros ao passo que os de criação externa são mais autônomos em relação a
esses grupos e possuem menor influência sobre sua atuação, não tendo tanto
interesse em relação aos parlamentos e às eleições16.
Os Partidos criados de fora manifestam a seu respeito um desapego muito maior que os
nutridos no serralho e nascidos à sua sombra. Para estes últimos, conquistar assentos
na assembléia políticas é o essencial da vida do partido, sua razão de ser e objeto
supremo de sua existência.17
Portanto, onde não houvesse um sistema de Partidos organizados , a

criação desses se daria de forma interna, já quando existisse tal sistema, a segunda
modalidade de geração se imporia.
Outra relevante teoria sobre a origem dos Partidos é a de Stein Rokkan,

que defende que a aglutinação de interesses em torno de Partidos Políticos é
motivada pelos antagonismos sociais, como entre Centro X periferia, entre Estado
X Igreja, entre Campo X Cidade, entre Capitalistas X Trabalhadores.18
Os Partidos e sua realidade jurídica só viriam a ser reconhecidos com o

advento do Estado Social. A partir daí, as Constituições tratariam deles,
reconhecendo-lhes seu devido papel.
Zahar Editores, 1970.p.31-32.
17 Ibid,. p.32
18 ROKKAN, Stein (apud NASPOLINI, 2006, p. 109)
15
Passou-se, portanto, da fase de indiferença aos Partidos à sua
consagração como realidade constitucional, isto é, houve a inclusão dos Partidos no
corpo das constituições, atribuindo-lhes, por vezes, caráter de instituição oficial do
governo.19 “A postura de franca antipatia ao fenômeno partidário encontra-se
superada. Reconhece-se que a garantia de liberdade política leva ao pluralismo de
opinião e, em conseqüência, à liberdade de associação e ao multipartidarismo.20”
No Brasil, a primeira Constituição a disciplinar as organizações

partidárias, dando-lhes importância no ambiente democrático e representativo foi a
de 1946. Até mesmo na Constituição ditatorial, foi dado tratamento constitucional
aos Partidos.
A Constituição “cidadã” conferiu aos Partidos Políticos Brasileiros maior

prestígio que, outrora, Constituição nenhuma tinha lhes outorgado, dando-lhes
autonomia, a própria exclusiva titularidade de representar os interesses do povo,
tendo inclusive princípios regendo a sua organização, princípios estes que serão
vistos no próximo capítulo.
2.2 TIPOLOGIA
Interessante avaliar-se como os Partidos podem ser classificados, de

acordo com vários teóricos, até para pudermos avaliar onde se enquadram os atuais
Partidos Brasileiros.
Quando se pensa em classificar Partidos, é quase inevitável não se

pensar em Partidos de direita, de esquerda, de centro. No entanto, vários autores
debruçaram-se e criaram várias tipologias para as agremiações partidárias, as quais
serão vistas a seguir.
19 BONAVIDES, Paulo. Ciência Política. 3ª ed. Rio de Janeiro:: Forense, 1976. p. 441-442.
16
Quanto à estrutura dos Partidos pode-se falar a cerca da classificação
feita por Max Weber e por Maurice Duverger.
Weber os classificou em orientados de forma tradicional, orientados sob o

carisma do líder e os de organização racional-legal. Pode-se até citar como
exemplos atuais de Partidos Carismáticos os Partidos Brasileiros, na medida em que
gravitam em torno de líderes ou lideranças21.
Duverger classificou os Partidos nas seguintes categorias: Partidos de

Quadros, Partidos de Massas e Partidos Indiretos ou Intermediários22. Os primeiros
tem suas eleições preparadas por membros influentes na sociedade. Os de Massas
“caracterizam-se pela atração que exercem sobre o público: um público pagante,
que permite à campanha eleitoral escapar às servidões capitalistas, junto a um
público que ouve e que age, que recebe uma educação política e apreende o meio
de intervir na vida do Estado”23. Do contrário, nos Indiretos não há a presença de
adeptos pessoais, embora seu financiamento seja dos próprios membros.
Para Neuman24, os Partidos de Representação Individual são os que

restringem o seu funcionamento ao período das eleições ficando, praticamente,
inativos, inertes, durante a época inter-eleições. Os candidatos eleitos por essa
espécie partidária não se vinculam ao exercer o mandato com as orientações dessa,
estando livres para agir de acordo com as suas consciências.
Os outros tipos de Partidos, identificados pelo mesmo autor, que se

opõem ao anterior, são os de Integração Nacional, que se subdividem em: de
Integração Democrática e de Integração Total. Os primeiros tem responsabilidades
maiores nas democracias de massas, enquanto os últimos são totalitários, isto é,
seus partidários devem aceitar sem restrição alguma a linha adotada pelo partido e
21 ALVES, Ricardo Luiz. Os Partidos políticos na visão sócio-histórica de Max Weber. Algumas reflexões
aplicáveis à realidade partidária brasileira atual. Jus Navigandi, Teresina, ano 9, n. 748, 22 jul. 2005.
Disponível em: <http://jus2.uol.com.br/doutrina/texto.asp?id=7043>. Acesso em: 09 maio 2007.p. 5.
23 Ibid.
24 NEUMAN (apud KLEIN, 2002, p. 46)
17
sua hegemonia sobre os demais.
Nawiaski propunha a divisão dos Partidos, conforme se caracterizassem

como ideológicos ou como fisiológicos em, respectivamente, Partidos de Princípios
e Partidos de Interesses. Sua outra classificação era em Partidos de Movimento, que
objetivam modificações no sistema e os de Conservação, que são os resistentes às
mudanças.25
Quanto aos fins visados pelos Partidos, ressalta-se as classificações

feitas por Weber, que se inspirou na pioneira tipologia de David Hume.
Hume26 identificou duas categorias principais: Partidos de pessoas e

Partidos reais. Os primeiros são fruto da união das pessoas com base em
sentimentos de amizade ou aversão. Os reais fundar-se-iam em diferenças reais de
sentimentos ou interesses.
Por sua vez, Weber enquadrou-os em Partidos de Patronagem e Partidos

Ideológicos. Dessa forma, os de Patronato têm suas ações orientadas para alcançar
o poder, além de buscar adquirir cargos públicos e vantagens materiais para a sua
clientela. Os Ideológicos objetivam realizar ideais de conteúdo político, propondo-se,
por vezes, a reformar e transformar toda a ordem existente, inspirados por princípios
filosóficos que implicam uma nova concepção da sociedade e do Estado27. Quando
os Partidos buscam promover ideais de certas camadas sociais são denominados
de Estamentais ou de Classe.
Em relação aos componentes dos Partidos, é conhecida a classificação

de Burdeau28 em: Partidos de Massas e Partidos de Opinião. Os de massas são
marcados por uma maior participação de consideráveis parcelas do povo, que
adquiriram o direito de votar com a extensão do sufrágio universal. Essa categoria
partidária caracteriza-se por um alto teor reivindicatório, pois seus adeptos são
25 NAWIASKI(apud KLEIN, 2002, p. 46)

26 HUME, David (apud BONAVIDES, 1976,p. 444-445.)
27 WEBER, Max (apud BONAVIDES, 1976, p. 445-446)
28 BUEDEAU( apud BONAVIDES, 1976, p. 446-447)
18
pessoas inconformadas com a ordem existente.
Os Partidos de Opinião, também, admitem em seus quadros pessoas de

diversas origens sociais, no entanto, aderem à ordem social existente, não a
contestando. Suas exigências não levam em consideração a origem social dos seus
partidários e suas reformas preconizadas jamais atingem a base.
Duverger ainda identifica duas formas de Partidos: os Totalitários e os

Especializados. Os primeiros exigem de seus adeptos uma atividade política mais
intensa que os segundos, tanto que a vida privada do partidário confunde-se com
sua vida pública, não havendo vida fora do partido29.Exemplos desses são os
Partidos comunistas e fascistas.
Os Especializados não possuem membros que possuam idéias e

posições absolutamente idênticas, como há nos Totalitários. Logo, nele, são
admitidos pontos de vistas pessoais diferentes. Nos Totalitários isso é totalmente
inadmissível, pois o partido deve possuir homogeneidade, tem um caráter fechado,
mais centralizado, possui uma articulação mais forte, ao passo que os
especializados são organizados a base de comitês, são descentralizados e possuem
fraca articulação. São exemplos destes os Partidos Liberais e os Conservadores.
As Agremiações Partidárias refletem o pluralismo social presente em cada

sociedade, seja esta democrática ou não. Essa pluralidade não deve ser combatida,
pois é ela que dá maior riqueza à sociedade, dando-se opções para o povo em
todos os sentidos. Uma sociedade que o repudia traduz uma sociedade que impõe
uma só doutrina, uma só visão de mundo. Assim,“o convívio com as minorias dá a
maioria força, respeito e legitimidade. O combate há de ser travado no campo das
idéias. O país torna-se uma unidade por decantação não por decreto.”30
19
2.3 NO ESTADO DEMOCRÁTICO DE DIREITO
O Estado Democrático de Direito não é, como se poderia imaginar a

simples junção dos conceitos de Democracia e do Estado de Direito, mas é,
conforme Afonso da Silva, “...um conceito novo que os supera, na medida em que
incorpora um componente revolucionário de transformação do status quo31.”
Deve-se recordar que a noção de Estado Moderno data do período

monárquico, durante o século XVIII.
Com relação ao conceito de democracia, Aristóteles a considerava uma

das formas impuras de governo, ao lado da tirania e da oligarquia. Ele acreditava
que a impureza da democracia advinha de seu sentido egoístico, isto é, que seria o
governo de muitos que só objetivariam os seus próprios interesses.
O regime democrático teve, portanto, sua idéia bastante alterada ao longo

dos anos, pois não cabe mais, entre nós, o sentido da democracia ateniense,
famosa por ser um regime elitista, da qual só participavam uma pequena parcela da
população, os ditos cidadãos.
A democracia ateniense era, portanto, elitista, patriarcal e escravista. Elitista porque só

os eupátridas tinham direitos políticos. Patriarcal, porque excluía as mulheres.
Escravista, porque eram os escravos que a sustentavam à glória dos senhores.32
A Democracia concebida, atualmente, constitui-se o regime que expressa

a própria soberania popular, que, ao contrário da de Atenas, significa a extensão dos
votos a quase toda a totalidade da população de um país. Não se fazem mais
restrições quanto ao fato de só poder exercer o sufrágio homens, ou quem pertença
à elite, como ocorreu em muitos países, inclusive, no Brasil, durante muito tempo. É
vista, agora, como regime político por excelência , imprescindível aos países que
prezam pelo ser humano e por sua dignidade.
31 SILVA, José Afonso da. Curso de Direito Constitucional. 22ª ed. São Paulo: Malheiros, 2003.p. 112.
32 COTRIM, Gilberto. História e Consciência do Mundo. São Paulo: Saraiva, 1996. p. 72
20
A noção de Estado de Direito remonta ao Estado Liberal, que é
caracterizado pela limitação dos poderes do ente estatal e de suas funções , tendo
ficado, por isso, conhecido como Estado Mínimo.
Esse Estado veio como resposta ao absolutismo do século XIX, quando a

soberania era exercida pelo monarca, livremente, sem quaisquer limitações. O fim
colimado pelo Estado de Direito era a proteção de direitos individuais através de
limitar o poder pelo direito. “O Estado de Direito, de cunho liberal, portanto, é
caracterizado, em suma pela presença de dois elementos: a limitação do poder
estatal e o respeito aos direitos fundamentais do homem.”33 Notável marco da luta
contra o regime absolutista foi a Revolução Francesa, datada de mil setecentos e
oitenta e nove (1789), quando foram apregoados os ideais de liberdade, igualdade e
fraternidade.
O Estado Mínimo não conseguiu atender aos anseios dos seus súditos,
que requeriam que ele fosse mais atuante, mais presente dentro da sociedade.
Necessitava-se de que não fossem apenas garantidos os direitos às

pessoas, o que já era um avanço significativo na evolução do Estado. Era
imprescindível que fossem disponibilizadas ferramentas para que tais direitos
viessem a ser concretizados.
Dessa maneira, não bastava que a lei conferisse tratamento isonômico às

pessoas, dizendo-lhes serem iguais perante a lei, quando, na realidade, essas
tinham suas peculiaridades. Assim, algumas demandavam por algo que interviesse
em suas vidas, a fim de lhes garantirem seus direitos básicos, em suma, suas
próprias dignidades.
A materialização da Isonomia veio com o Estado Social, que, também, foi

marcado por outras preocupações como, por exemplo, a conquista de direitos
sociais.
33 SILVA, Enio Moraes da. O Estado Democrático de Direito. Brasília, ano 42,n. 167 jul/set 2005.p.219
21
Observa-se, assim, uma mudança profunda na função do Estado Liberal para o Estado
Social. Do abstencionismo, passa-se para a intervenção pública em prol do social,
visando a extirpar desigualdades no seio da sociedade e oferecer oportunidades para
uma igualação daqueles que se encontram em condições desfavoráveis, reconhecendo
que a própria sociedade não teria condições de assumir esse papel.34
O Estado Social, denominado de Welfare State, teve alguns de seus

princípios insculpidos na Constituição Francesa de 1848, na Constituição Mexicana
de 1917 e na Constituição Alemã de Weimar (de 1919).
Embora o Estado Social tenha como fito a promoção da justiça social ao

lado da conquista de direitos econômicos da sociedade, ele não necessita que seja
pautado, impreterivelmente, na vontade da maioria, podendo conviver com regimes
totalitários, o que o torna uma forma de Estado um tanto contraditória.
Por sua vez, o Estado Democrático repousa no princípio da soberania

popular, onde o que deve prevalecer é o interesse do coletivo, do povo, sendo que
este é quem exerce o poder, seja de forma direta ou de forma indireta, por meio de
representantes.
Logo, tem-se Democracia direta, indireta e a semidireta, conforme seja o

modo pelo qual é exercida a soberania pelo povo.
Como o próprio nome denota, quando o povo exerce diretamente as

funções do Estado, tomando as decisões cabíveis, tem-se a Democracia Direta.
Essa foi a modalidade democrática que vigorou na Grécia, quando “ as decisões
fundamentais eram tomadas pelos cidadãos que se reuniam em praça pública para
deliberar, reuniam-se no Ágora, os cidadãos determinavam as decisões políticas
fundamentais, sem haver nenhum intermediário.”35
34 Ibid. p.223
35 SÁ, Fabiana Costa Lima de. O Sistema de Partidos Políticos na ordem jurídica Constitucional
democrática. 2002. Dissertação( Mestrado em Direito) – Universidade Federal do Ceará, 2002.145 pgs. p.
48
22
Já quando há eleições periódicas, em que são eleitos pelo povo os seus
representantes, isto é, quem tome as decisões governamentais em seu lugar, tem-se
a Democracia Representativa ou Indireta. Esta modalidade apresenta-se mais
viável, nos tempos em que vivemos, pelo fato de os Estados possuírem grande
extensão territorial e população muito elevada , além da alta complexidade dos
problemas, o que torna incompatível a Democracia ser exercida de forma direta.
Montesquieu defendeu a Democracia Representativa com base em que o

povo como um todo não teria capacidade para tomar decisões fundamentais ao
governo, devendo haver a escolha daqueles mais capazes de a tomarem.
Rousseau pensava de forma contrária a Montesquieu e ficou conhecido

como árduo crítico da Democracia Representativa. Na verdade, considerava-a uma
farsa.
“...na democracia semidireta repousa um sistema mais bem sucedido,

pois contempla equilíbrio pela operação, por um lado, da representação política e,
de outro, da soberania popular direta.”36 Os países que a adotam prevêem
mecanismos de interferência direta na gestão estatal, mas permanece existindo a
figura da representação política.
Nessa modalidade de Democracia, “O povo, além de eleger seus

representantes e escolher a política de governo que estes deveriam defender,
participa diretamente das decisões e do controle do Estado.”37 Os institutos de
democracia semidireta, postos à disposição do povo brasileiro pela Constituição de
1988 são: referendo, plebiscito e iniciativa popular. Logo, o Brasil a adota como
forma de democracia.
36 GARCIA, Alexandre Navarro. Democracia Semi-direta. Disponível

em:http://www.senado.gov.br/sf/senado/unilegis/pdf/UL_TF_DL_2004_ALEXANDRE_NAVARRO_GARCIA.pdf
. Acesso em:12 abril 2007. p. 10
37 SÁ, Fabiana Costa Lima de. O Sistema de Partidos Políticos na ordem jurídica Constitucional
democrática. 2002. Dissertação( Mestrado em Direito) – Universidade Federal do Ceará, 2002.145 pgs. p.
61
23
Vive-se a era do Estado Democrático de Direito, que além de se
fundamentar na soberania popular, por ser ínsito a ele o princípio democrático,
também resguarda os direitos e garantias fundamentais do homem e possui como o
basilar dos princípios o da Dignidade da Pessoa Humana.
Logo, de acordo com Afonso da Silva, “a tarefa fundamental do Estado

Democrático de Direito consiste em superar as desigualdades sociais e regionais e
instaurar um regime democrático que realize a justiça social.”38
O mesmo autor enumera como princípios do Estado Democrático de

Direito: Princípio Democrático; Princípio da Constitucionalidade; Sistema de Direitos
Fundamentais; Princípio da Justiça Social; Princípio da Igualdade; Princípio da
Divisão de Poderes; Princípio da Legalidade; Princípio da Segurança Jurídica. Como
não há hierarquia entre princípios, os princípios enumerados devem ser
sobepesados quando de sua aplicação ao caso concreto.
A Constituição de 1988 foi expressa, ao afirmar, ser a República

Federativa do Brasil um Estado Democrático de Direito. O Princípio Democrático,
inserto, na Carta Magna Brasileira, consagra a participação do povo, de forma
representativa, e, também, diretamente, por meio do plebiscito, do referendo e da
iniciativa popular. Os Partidos Políticos constituem-se, dentro do Estado
Democrático de Direito os porta-vozes do povo, pois são eles que fazem a
intermediação entre este e o Estado.
A Constituição reconhece os Partidos como essência da Democracia

Brasileira. Isso se evidencia quando vislumbra-se que uma das condições de
elegibilidade é estar filiado partidariamente. Assim, no ordenamento jurídico
brasileiro, é completamente vedado a existência de candidatos avulsos, ou melhor,
que candidatos sem vínculo partidário sejam eleitos a cargos públicos.
24
Atente-se, ademais, para a legitimação que os Partidos com
representantes no Congresso possuem para intentar Ação Direta de
Inconstitucionalidade.
Os Partidos apresentam-se com programas que mostram o modo pelo

qual virão a governar caso, eventualmente, venham a ser eleitos, além de
apresentarem seus princípios norteadores. Tais ideais programáticos devem manter
o respeito aos direitos e garantias fundamentais do homem, à própria democracia,
que é o seu fundamento de existência. O ideal seria que os cidadãos optassem por
seus representantes pelos ideais que estes representam e não, meramente, por
razões pessoais, como, por exemplo, beleza, carisma, como ocorre mais
comumente no Brasil.
Muitos autores, como José Afonso da Silva, defendem que o candidato,

ao se eleger, fica plenamente vinculado ao programa de partido do qual seja filiado,
tendo o mandato natureza imperativa. Portanto, não é assim que ocorre, pois, na
realidade pouco importa para a maioria dos políticos essa lealdade ao seu Partido,
tanto que muitos trocam de agremiação sem qualquer justificativa, não havendo no
direito pátrio mecanismo que confirme essa natureza do mandato defendida por
Silva.
A natureza do mandato é, na realidade brasileira, geral, pois o

representante deve representar a nação como um todo e não só uma fração de
eleitores. Também é livre, porque o mandatário não está adstrito às instruções
dadas, não precisa prestar contas de seus atos.
Os Partidos Políticos expressam as mais diferentes correntes de

pensamento, sendo instrumento de concretização do Pluralismo Partidário, princípio
alçado como basilar do Estado Democrático de Direito Brasileiro. Têm, portanto, alta
responsabilidade no desenvolvimento e na consolidação dos institutos democráticos.
25
Partidos mais fortes implicam o engrandecimento da democracia, além de
também se relacionar, de acordo com Klein39, com a melhoria dos serviços públicos.
O nível de excelência partidária (excelência traduzida em representatividade democrática

verdadeira com qualificação de seus recursos humanos para o desempenho do poder
político) relaciona-se, pois com o nível de excelência da administração pública( regida
pelos agentes políticos oriundos dos Partidos políticos).
Assim, em uma democracia representativa ideal existem Partidos políticos atuantes,

direcionados para o atendimento do interesse público, possibilitando uma administração
pública de qualidade.
26
3 PARTIDOS POLÍTICOS NO BRASIL
3.1 EVOLUÇÃO HISTÓRICA
3.1.1 Período Imperial
Antes mesmo da independência, existiam os grupos políticos ou facções

pré-partidárias, identificadas, conforme Chacon40, como constitucionais, republicanos
e corcundas, sendo, respectivamente, centro, esquerda e direita daquela época. Tais
facções pronunciavam-se através dos diversos jornais que existiam na época, como
o “Revérbero Constitucional” e “O Tamoio”.
Conforme Cáceres41, durante o Primeiro Reinado e no ínterim regencial

não havia ainda Partidos Políticos no sentido estrito. “Eram mais clubes políticos,
formados por pessoas que gravitavam em torno de jornais que defendiam
veementemente suas posições.”
Vê-se que, na opinião do escritor de história, até a regência os Partidos

ainda eram agrupamentos políticos embrionários, sem a presença dos elementos
essenciais pelos quais, hoje, identificamos os Partidos políticos.
No início do Primeiro Reinado, nota-se o recrudescer de grupos que se

opunham: uns favoráveis à orientação do monarca e outros, adversários deste,
centrando-se os primeiros, principalmente, na figura de José Bonifácio de Andrada e
Silva. Em 1823, o Ministério dos Andradas foi derrubado e eles viraram opositores ,
na Constituinte, sendo punidos com o exílio.42
40 CHACON, Vamireh. História dos Partidos brasileiros : discurso e praxis dos seus programas. 2ª ed.
Brasília: Universidade de Brasília, 1985.p.23
41 CÁCERES, Florival. História do Brasil. São Paulo: Moderna: 1997.p.174.
42 SOARES, Carlos Dalmiro da Silva. Evolução histórico-sociológica dos Partidos políticos no Brasil Imperial .
Jus Navigandi, Teresina, ano 2, n. 26, set. 1998. Disponível em: <http://jus2.uol.com.br/doutrina
/texto.asp?id=1503>. Acesso em 06 mar. 2007.p.4
27
Nota-se, claramente, que no Primeiro Reinado só havia oposição e
situação ( governo), verificando-se, em 1826, o surgimento de uma corrente política
oposicionista que viria a se destacar depois de 1831, denominada de Exaltados ou
Farroupilhas.
Quando Dom Pedro I abdica de seu trono, o país passa a ser governado
por Regências, o que ocorreu de 1832 à 1840.
No Período Regencial, destacam-se os seguintes grupos políticos: os

Liberais Moderados (Chimangos), que eram apoiadores do governo; Liberais
Exaltados ou Farroupilhas, que pregavam a república e a federação absoluta;
Restauradores (Monarquistas ou Caramurus), que defendiam o retorno de Dom
Pedro I ao poder.
Com a Reforma Constitucional de 1834, promovida pelo Grupo

Moderador são apaziguados os ânimos dos Farroupilhas. Isso devido à Reforma
ter trazido as seguintes modificações constitucionais, já ansiadas por este último
grupo: ampla autonomia para as províncias; transformação da regência trina
permanente em regência una temporária; o regente era escolhido por eleições
gerais; criação do município neutro.43. Tendo falecido Dom Pedro I, no mesmo ano,
ficam sem razão de existir os Caramurus.
O Brasil passou a ser governado por uma Regência até que Dom Pedro II
pudesse assumir o seu trono. É eleito como Primeiro Regente o Padre Feijó. Com o
fito de combater a forte oposição, que havia a seu governo e, também, para
defender este, alguns simpatizantes de Feijó criam o Partido Progressista.
Como reação a esse movimento, a oposição criou o Partido da Ordem,

que condenava o liberalismo excessivo de Feijó, sendo que este partido unido a
outros grupos independentes formaram o Partido Conservador, de tão grande
destaque durante o Período Imperial.
43 Ibid.p.4
28
Foram dos antigos partidários de Feijó que se originou o Partido Liberal,
que se revezou no poder com o Partido Conservador durante o Período Imperial.
“Quando um dos Partidos dirigia os negócios públicos, o outro, na oposição, tratava
de injuriar os governantes, até que o Imperador os derrubasse e os substituísse
pelos descontentes, que eram, depois, novamente substituídos” 44..
É famosa a frase: nada mais conservador que um liberal no poder e nada

mais liberal que um conservador no poder. Isso se tornou uma máxima na época,
pois tais Partidos não possuíam uma filosofia própria e suas lutas restringiam-se à
tomada do poder e a sua perpetuação neste.
O Partido Conservador tinha como bases sociais os grandes proprietários da lavoura de

exportação, os grandes comerciantes e a burocracia estatal. O Partido Liberal era
formado por profissionais liberais urbanos e grandes proprietários rurais ligados ao
mercado interno e às áreas mais recentes de colonização.45
Verifica-se que além dos Partidos não possuírem ideologias próprias,

seus componentes eram da elite brasileira e defendiam os seus interesses
particulares. “Em virtude da origem eminentemente parlamentar e da qualidade
aristocrática de seus membros, tanto o Partido Liberal quanto o Partido Conservador
são Partidos de quadros ou notáveis, de formação nitidamente interna.”46
Por volta de 1868, quando os conservadores da velha guarda estavam no

poder, foi fundado o Centro Liberal por meio de Manifesto que pede por Reforma ou
por Revolução.
Em 1870, há o pronunciamento do Manifesto Republicano, que mostrou a

ideologia do Partido Republicano, centrada, principalmente, na defesa da República
como regime representativo, tendo em vista que as instituições representativas do
Império estavam em crise.
44 KLEIN, Antonio Carlos. A importância dos Partidos políticos no funcionamento do Estado. Brasília: Brasília
Jurídica, 2002.p.88
46 NASPOLINI, Samuel Dal-Farra. Pluralismo Político - Subsídios para Análise dos Sistemas Partidário e
Eleitoral Brasileiros em Face da CF/88. Curitiba: Juruá Editora, 2006.p138
29
É fundado um Clube Republicano a partir da união entre liberais radicais e
republicanos e é criado, também, o jornal “A República”, constituindo-se ambos
meios propagadores da ideologia republicana.
Foi, ainda, durante o Segundo Reinado, que foi fundado o Partido

Republicano Paulista, que reunia fazendeiros e pessoas pertencentes ao Clube
Republicano. Figuras tão antagônicas como escravocratas e abolicionistas, com o
fechamento do jornal “A República”, ficaram mais unidos em prol de um objetivo
comum, que era a defesa do regime republicano, o qual achavam que seria a
solução para a crise pela qual o país estava passando.
Próximo à fundação do Partido Republicano Paulista, são fundados os

Partido Republicano Mineiro, em Ouro Preto, e o Partido Rio Grandense, no Rio
Grande do Sul. Ressalta-se que o Partido Republicano não conseguiu se organizar,
na época, em âmbito nacional.
3.1.2 Período Republicano
Com a proclamação da República, em 1889, e a derrubada dos liberais do

poder, dá-se início a uma nova era e são, conseqüentemente, extintos os Partidos
Imperiais, que tanto tiveram o domínio do poder no Período Monárquico Brasileiro.
A instauração da República não foi objeto de clamor pelo povo brasileiro.

“A proclamação foi um movimento militar, uma parada inesperada que seguia pela
cidade, sem que os populares soubessem o verdadeiro motivo.”47
Com as eleições para a Constituinte, venceu o princípio federativo norte-

americano, defendido pelos republicanos históricos, embora estes pouco tivessem
influência sobre a República da Espada instaurada.
30
Durante a República Velha, destacam-se os Partidos Políticos de caráter
regional. Isso porque “O federalismo, traduzido pelo mandonismo local com sua
consagração, impedia a reestruturação de Partidos nacionais.”48
Assim, os Partidos de âmbito nacional que surgiam, tinham vida efêmera,

já que, normalmente, só subsistiam até a morte de seus fundadores.
Só podiam resultar vagos e improvisados seus programas partidários, meras legendas

para legitimarem, psicologicamente, e legalizarem, formalmente as escolhas, oligárquicas
como sempre, dos presidente da República e daí os governadores, quando estes últimos
não dispensavam a cerimônia e assumiam cruamente o poder. Os rituais programáticos
apareciam ao nível federal, dadas as numerosas e crescentes contradições estaduais.49
A República Velha, tão fortemente marcada pelo domínio das oligarquias,

pelo coronelismo, teve as famosas eleições de cartas marcadas, sem qualquer
legitimação por parte dos eleitores, tendo pertencido o cargo de presidente ,
prevalentemente, aos políticos dos estados de São Paulo e Minas Gerais, na
denominada política do Café com Leite.
Importante manifestação da crise da República Velha foi o surgimento do

Partido Comunista Brasileiro (PCB), em 1922, a partir da reunião de associações de
orientação socialista. Essa agremiação fazia apologia ao centralismo democrático e
à disciplina partidária, corolários da Terceira Internacional Comunista. Seus
partidários defendiam o bolchevismo e criticavam o anarquismo.
Outro Partido defensor, na época, da ideologia comunista, em especial, da

anarquia foi o Partido Comunista do Brasil (PC do B), que pregava a abolição do
Estado, a criação de sindicatos comunais, entre outros. Ele desapareceu em 1920.
O Partido Comunista Brasileiro passou a existir sob o manto da

clandestinidade quando houve a decretação do estado de sítio pelo presidente
Epitácio Pessoa e, conseqüentemente, a proibição do PCB, situação pela qual
permaneceria o partido até 1927.
Brasília: Universidade de Brasília, 1985.p. 69.
49 Ibid,.p.69.
31
O referido Partido teve como principal bandeira a luta sindical aliada à
ação partidária. Em 1928, o partido tinha mais de dez mil componentes. O Partido
tentava eleger seus componentes, participando de frentes únicas com grupos
políticos dissidentes ou com o apoio nos operários, porém não obteve resultado
expressivo, dado que se vivia numa época em que a política era dominada
oligarquicamente e o povo não representava muito para os governantes.
Há uma cisão na Política Café com Leite, na sucessão de Washington

Luís, pois este tinha indicado como sucessor Júlio Prestes, político paulista, assim
como ele, quando deveria indicar, naturalmente, pelo conluio entre os dois estados,
Minas Gerais e São Paulo, um candidato mineiro.
Esse fato provocou a formação de uma aliança entre Minas Gerais, Rio de
Janeiro, Rio Grande do Sul e Paraíba, denominada de Aliança Liberal, que
apresentou como candidato à presidência da República o político gaúcho Getúlio
Vargas. Tal Aliança era formada por políticos pertencentes à elite brasileira. Na
verdade, era formada por velhas oligarquias que queriam retornar ao poder, embora
se apresentassem com propósitos diferentes.
O programa da Aliança lido na Esplanada do Castelo, no Rio de Janeiro, prometia anistia

aos presos políticos, revogação das leis de exceção, nova legislação eleitoral com a
introdução do voto secreto e leis sociais para os trabalhadores.50
O resultado das eleições foi a derrota da Aliança Liberal que,

prontamente, após a disputa eleitoral, aproximou-se do governo, constituindo-se
esse episódio como mais uma demonstração da falta de ideologia inerente aos
Partidos Brasileiros, que poderiam ser classificados, nesse tempo, como Partidos de
quadros. Isso pelo objetivo maior desses ser a conquista do poder e a perpetuação
nele se possível.
Com a crise mundial de 1929, aliada ao descontentamento dos chamados

tenentes, houve a eclosão da Revolução de 1930 no Brasil, que culminou com a
deposição de Washington Luís e a tomada do poder por Getúlio Vargas.
32
Descontentes com as intervenções tenentistas em seus estados, as
oligarquias vitoriosas com a Revolução de 30 aliaram-se aos grupos agrários
vencidos e deram início a manifestações pela constitucionalização do país, com o
fito de frear as pressões reformistas dos tenentes.
Esse movimento foi mais intenso em São Paulo, tendo ficado conhecido
como Revolução Constitucionalista de 1932. Isso porque o Partido Democrático, que
havia apoiado a revolução, esperava obter o poder. Não foi o que ocorreu, pois foi
nomeado um interventor para São Paulo. Logo, tal partido aliou-se ao Partido
Republicano Paulista, seu conhecido opositor, formando-se a Frente Unida, que
tentou derrubar Vargas, não obtendo êxito ao final.
Com a edição da Constituição de 1934 e sendo eleito, indiretamente,

Vargas, houve a criação de dois Partidos. Um tinha orientação fascista e o outro era
seu opositor. Eram, respectivamente, a Ação Integralista Brasileira (AIB) e a Aliança
Nacional Libertadora (ANL).
A AIB fora fundada por Plínio Salgado. Seu programa era contrário à
democracia, ao imperialismo norte-americano e inglês, e, principalmente, contra o
comunismo. Defendiam o Estado Totalitário. Foi visto com simpatia por certo tempo
por Vargas, pois era uma espécie de freio às manifestações esquerdistas.
A ANL era uma Frente, reconhecidamente, contra o Fascismo. Reunia, em

seus quadros, democratas, socialistas e comunistas brasileiros. Teve como
presidente de honra Luís Carlos Prestes, que tinha entrado no PCB em 1934. O seu
programa era a luta contra o latifúndio, o imperialismo e o fascismo. Foi colocada na
clandestinidade por Vargas em 1935.
Nesse mesmo ano, ocorreu a Intentona Comunista isto é, uma série de

levantes da ANL, que visava concretizar os seus propósitos, inclusive, implantar o
comunismo no Brasil. Foram prontamente rechaçados pelo Governo Varguista.
33
Usando-se o subterfúgio de defender o país de uma intervenção
comunista, Getúlio Vargas deu um golpe de Estado .Iniciou-se a era do Estado
Novo, período ditatorial sob sua ingerência.
O Estado Novo foi caracterizado pela ilegalidade dos Partidos políticos,

até mesmo a AIB, que apoiou Vargas em seu golpe de Estado.
Foi muito fácil a Getúlio Vargas responsabilizar impunemente os Partidos, para justificar
seu golpismo. Eles não tinham estrutura, organização, nem contatos permanentes com
suas bases, dispersas sem uma rede de comunicações e transportes, então ainda a
aparecer no Brasil.51
Em 1943, começou a ser formada a UDN ,que seria a oposição ao regime,

a partir da idéia de opositores ao regime getulista de reunirem-se em torno de um
candidato militar para suceder Vargas.
Outro partido fundado em torno da candidatura militar de Eurico Gaspar

Dutra foi o Partido Social Democrático (PSD). Esse Partido Getulista de Centro não
possuía ideologia e seus membros estavam unidos pelas conveniências do poder.
Era o grande Partido Conservador Brasileiro.
Em 1945, a liberdade partidária foi restabelecida e foi dada anistia por

Getúlio que, anseando controlar os que o apoiavam, criou o Partido Trabalhista
Brasileiro (PTB), que viria a ser usado como instrumento de controle das massas
urbanas sindicalizadas, lembrando que os mais conservadores já eram manipulados
pelo outro partido getulista, o PSD.
Com o retorno à legalidade do PCB, Prestes que era o secretário-geral do

partido, passou a ser um dos defensores de Vargas, inclusive, pregava a união
nacional em torno da candidatura deste. “O PC, agora, queria a paz no mundo, a
consolidação da democracia capitalista para melhor defender os interesses dos
trabalhadores”.52
Brasília: Universidade de Brasília, 1985.p. 135.
34
O PTB organiza a campanha do “Queremismo”, que defendia o retorno de
Getúlio, agora pela via democrática. Esse movimento não alcançou sucesso, pois
Vargas foi deposto em 1945 e foi eleito seu sucessor, o General Dutra.
Fato interessante ocorrido, durante o Governo Dutra, mais alinhado aos

norte-americanos, foi a cassação do PCB pelo Supremo Tribunal Eleitoral, devido à
acusação por Partidos, como a UDN e PSD, de o Partido Comunista participar de
organização internacional, o que era vedado pela legislação brasileira. O resultado
disso foi, também, a cassação dos mandatos dos parlamentares eleitos, que
pertenciam ao PCB.
Alguns filiados mais à esquerda da UDN, em virtude de estarem

descontentes com a aproximação entre UDN e PSD, formaram o Partido Socialista
Brasileiro ( PSB).
Durante o segundo governo de Vargas, é criado por seu aliado, o político

populista Adhemar de Barros, em São Paulo, de projeção mais local, o Partido
Social Progressista.
No governo de João Goulart, ocorre o golpe militar e o Governo, então,

permite que os até então existentes Partidos sobrevivessem até 1965, quando então
são extintos pelo Ato institucional n° 2.
Esse ato, publicado em 1965, além de extinguir os Partidos políticos

existentes, instituiu, de forma artificial, o bipartidarismo no Brasil, representado pelos
dois Partidos: o do governo, a Aliança Renovadora nacional – ARENA – e o de
oposição consentida, o Movimento Democrático Brasileiro – MDB.
Em 1979, foi aprovada Emenda Constitucional, passo decisivo para a

redemocratização do país, que extinguiu os dois referidos Partidos e estabeleceu os
requisitos para a formação de novos Partidos.
35
A partir dessa Emenda, surgiram como resultantes do antigo MDB: Partido
do Movimento Democrático Brasileiro (PMDB), o Partido Trabalhista Brasileiro (PTB)
e o Partido Democrático Trabalhista (PDT). Os componentes do MDB, mais
conservadores, fundaram o Partido Progressista (PP). Os governistas (antigos
udenistas) passaram a se intitular como Partido Democrático Social (PDS). Os
dissidentes do PDS formaram o Partido da Frente Liberal (PFL). Surgiu, ainda, à
esquerda de todos esses Partidos, o Partido dos Trabalhadores (PT).
3.1.3 Conjuntura Atual
Com a reabertura política do Brasil, tendo sua consagração com a

Constituição de 1988, houve, ao longo dos anos, uma multiplicação dos Partidos
Políticos, o que vem sendo objeto de críticas, pois alguns deles são considerados,
simplesmente, fontes de angariar recursos financeiros para certos políticos que os
utilizam para fins não tão lícitos. É no intento de frear a proliferação de agremiações
partidárias como essas que se clama, no Brasil, por uma Reforma Política, que
preveja mecanismos de fortalecimento para os reais Partidos.
Para apreciar a atual situação do cenário partidário brasileiro,

verificaremos a quantidade desses no momento atual, além de aferirmos as
mudanças em relação às últimas eleições.
Os vinte e nove Partidos que participaram do último pleito, ocorrido, em

2006, foram: Partido Republicano Brasileiro – PRB, nº. 10; Partido Progressista –
PP, nº. 11; Partido Democrático Trabalhista – PDT, nº. 12; Partido dos Trabalhadores
– PT, nº. 13; Partido Trabalhista Brasileiro – PTB, nº. 14; Partido do Movimento
Democrático Brasileiro – PMDB, nº. 15; Partido Socialista dos Trabalhadores
Unificado – PSTU, nº. 16; Partido Social Liberal – PSL, nº. 17; Partido Trabalhista
Nacional – PTN, nº. 19; Partido Social Cristão – PSC, nº. 20; Partido Comunista
Brasileiro – PCB, nº. 21; Partido Liberal – PL, nº. 22; Partido Popular Socialista –
PPS, nº. 23; Partido da Frente Liberal – PFL, nº. 25; Partido dos Aposentados da
Nação – PAN, nº. 26; Partido Social Democrata Cristão – PSDC, nº. 27; Partido
36
Renovador Trabalhista Brasileiro – PRTB, nº. 28; Partido da Causa Operária – PCO,
nº. 29; Partido Humanista da Solidariedade – PHS, nº. 31; Partido da Mobilização
Nacional – PMN, nº. 33; Partido Trabalhista Cristão – PTC, nº. 36; Partido Socialista
Brasileiro – PSB, nº. 40; Partido Verde – PV, nº. 43; Partido Republicano
Progressista – PRP, nº. 44; Partido da Social Democracia Brasileira – PSDB, nº. 45;
Partido Socialismo e Liberdade - PSOL, nº. 50; Partido de Reedificação da Ordem
Nacional – PRONA, nº. 56; Partido Comunista do Brasil – PC do B, nº. 65, e, por fim,
Partido Trabalhista do Brasil - PT do B, nº. 70.
Atualmente, em abril de 2007, houve a redução para vinte e oito Partidos

registrados no TSE, tendo o PRONA retirado-se do cenário político eleitoral.
Mesmo assim, verifica-se o quanto este cenário encontra-se multifacetado

devido ao grande número de Partidos ainda existentes, sendo que alguns deles
sequer possuem representante no Legislativo, tal é a sua inexpressividade perante o
eleitorado.
Um aspecto notado é que mais de cinqüenta por cento dos Partidos

existentes hoje foram criados na década de noventa, sendo esta, portanto,
considerada como a época de maior nascimento dos Partidos no Brasil. Desde essa
época até hoje, o número de Partidos vem sendo superior a vinte e cinco. Isso vem
ocorrendo devido à posição adotada pelo Constituinte Originário, que foi a de
ressalvar a Liberdade Partidária, até mesmo como um dos corolários da Democracia
Brasileira. Por essa, o direito de representatividade é deferido a todas as correntes
de pensamentos políticos, sendo concretizado pela confirmação popular através do
voto, legitimador da soberania popular.
Entre dois mil e cinco (2005) e dois mil e sete (2007), houve a criação de
três novos Partidos: Partido Republicano Brasileiro – PRB; Partido Socialismo e
Liberdade – PSOL; Partido da República – PR. Ademais, o PFL, no corrente ano,
mudou o seu nome para Democratas.
37
Verifica-se que alguns dos Partidos existentes foram frutos da
redemocratização brasileira e seus princípios norteadores são fortemente inspirados
na valorização da Democracia como regime político, no respeito às liberdades, já
que seus fundadores viveram sob o Regime Ditatorial, marcado pelo cerceamento
às diferentes manifestações de liberdade.
No entanto, merecem críticas os programas partidários dos atuais

Partidos Brasileiros pelo fato de tentarem abranger a quase totalidade da população
brasileira, chegando ao ponto de não possuírem uma identidade própria. Ademais,
pelo fato de terem como princípios norteadores toda a sorte desses, sendo que, na
prática, poucos deles são concretizados via ação partidária.
3.2 PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS
3.2.1 Princípio da Liberdade Partidária
Apresenta-se como princípio fundamental da organização partidária

brasileira, insculpido no art. 17 da Constituição e, também, repetido na Lei Orgânica
dos Partidos Políticos (lei 9.096/95), no art. 2°, onde se afirma a liberdade de
criação, fusão, incorporação e extinção dos Partidos Políticos.
É importante que se frise que essa liberdade não é incondicional, pois se

submete, conforme tônica constitucional, ao respeito à soberania nacional, ao
pluripartidarismo, ao regime democrático e aos direitos fundamentais da pessoa
humana.
Tal dispositivo veio impedir que fossem criados Partidos com ideais
contrários aos valores tão apregoados por nossa Carta Magna. Há, aí, na verdade, a
consagração desse princípio, que deve ser analisado de forma sistêmica com os
outros princípios inerentes aos Partidos Políticos. É até de certa forma
compreensível esta preocupação dos Constituintes Originários, tendo em vista a
38
história política traçada pelos Partidos Brasileiros, como viu-se anteriormente.
Percebe-se, conforme, Oliveira53, que “houve um consenso nos trabalhos

da Constituinte de que a nova Constituição não deveria delimitar a existência de um
número mínimo de Partidos, tampouco estabelecer condições para sua criação”.
Logo, houve, na Constituição vigente, uma preocupação com o controle

qualitativo (ideológico) dos Partidos, seguindo-se, portanto, uma concepção
minimalista, significando que a criação dos Partidos fica sujeita, tão somente, que
seus programas respeitem os valores consagrados pelo Estado Democrático de
Direito no qual vivemos, embora a Constituição tenha possibilitado que viesse haver
um controle quantitativo (formal ou instrumental) via lei ordinária.54
É o que se tem, na Lei Orgânica dos Partidos Políticos, quando há a

exigência para que o registro do Partido venha a ser admitido, apenas se ele
comprovar apoio de, no mínimo, meio por cento dos votos na última eleição geral
para a Câmara dos Deputados, não sendo computados os votos brancos e nulos,
distribuídos, por um terço dos estados ( art. 7°, § 1°).
3.2.2 Princípio da Soberania Nacional
“A soberania que exprime o mais alto poder do Estado, a qualidade de

poder supremo (suprema potestas), apresenta duas faces distintas: a interna e a
externa.”55
A interna, no dizer do mesmo autor, diz respeito ao poder superior que o

Estado tem sobre os demais poderes sociais, que, inclusive, lhe ficam sujeitos.
53 OLIVEIRA, Bruno Queiroz. O Sistema Partidário Brasileiro: aspectos controvertidos e perspectivas de

mudanças. 2005. Dissertação ( Mestrado em Direito) – Universidade Federal do Ceará, 2005.176 pgs.p. 123.
54 SILVA, José Afonso da. Curso de Direito Constitucional. 22ª ed. São Paulo: Malheiros, 2003.p.399.
55 BONAVIDES, Paulo. Ciência Política. 3ª ed. Rio de Janeiro:Forense, 1976.p. 112.
39
Por sua vez, a externa representa a independência que o Estado possui
frente aos outros Estados. Assim, outros Estados não podem interferir nas decisões
tomadas por um que possua o atributo da soberania.
Por isso, existem várias críticas a respeito dessa forma de soberania, pois
que existem muitos Estados, aparentemente, independentes, que têm seus rumos
totalmente atrelados aos interesses de grandes nações, em especial, dos Estados
Unidos da América. Isso acontece com muitos países da América latina,
predominantemente, os da América Central.
Como foi visto, os programas dos Partidos Políticos devem ser pautados
pelo respeito à Soberania Nacional. Assim, “os Partidos estão delimitados e
submetidos à supremacia interna da nação na qual se inserem. As suas nascentes e
o seu campo de expansão coincidem e não transbordam o território nacional”56
Dessa forma, os Partidos não podem pregar uma doutrina que desafie o
poder supremo do Estado, sob pena de incorrer na defesa da anarquia e,
conseqüentemente, deixar de pautar-se pelo princípio básico inerente ao
ordenamento jurídico brasileiro, que é a valorização da Democracia como regime
político.
Assim, embora exerçam relevante papel como influenciadores e

intermediadores dos interesses populares, os Partidos não podem se sobrepor ao
poder estatal, porque este possui a árdua missão de conciliar o interesse coletivo
com os interesses particulares, privatísticos das pessoas, sejam elas físicas ou
jurídicas. Podem, sim, fiscalizar o Estado para que este não se desvie de sua
missão.
Jurídica, 2002.p.95
40
3.2.3 Princípio do Respeito ao Regime Democrático
Ora, é de tal forma inconcebível que o nosso ordenamento não

consagrasse o Respeito ao Regime Democrático como norteador da organização
partidária, pelo fato de ser, por meio dos Partidos, que o povo exerce sua cidadania,
isto é, que manifesta sua opção por seus representantes e por ser a soberania
popular o fundamento maior da democracia, que é o regime adotado pelo Brasil.
Ademais, “é indispensável a observância de preceitos que confirmem sua

autêntica e leal vocação a esse regime, caso contrário, algum partido poderá subir
legitimamente ao poder e, depois, golpear o regime que permitiu sua própria
ascensão, visando eternizar-se.”57
3.2.4 Princípio do Pluripartidarismo
O Pluralismo Político é fundamento básico do Estado Democrático de

Direito brasileiro, conforme dicção do art. 1°, V, da nossa Constituição Federal. Ele
“indica uma diversificação do poder e, mais precisamente, a existência de uma
pluralidade de grupos que são ao mesmo tempo independentes e não-inclusivos.”58
O pluralismo é, por conseguinte, “indispensável tanto para a democracia

quanto para o ideal de contenção do poder, à medida que fornece tanto os meios de
participação democrática quanto os mecanismos de resistência ao poder
arbitrário”59. Nesse sentido, pode a sociedade organizar-se em associações,
conforme faculta a Constituição, assim como pode atuar como grupo de pressão a
fim de que o poder estatal não seja exacerbado em algumas situações e, também,
para fazer prevalecer a vontade popular.
Jurídica, 2002.p.96.
58 SARTORI, Giovanni (1982 apud NASPOLINI, p. 33)
Eleitoral Brasileiros em Face da CF/88. Curitiba: Juruá Editora,p.72.
41
A doutrina pluralista reconhece a multiplicidade de centros de poder e de
ideologias de vida no país, o que, implica que não há, no Brasil, uma verdade
absoluta oriunda de um determinado centro de poder. Há, sim, a garantia que
diversos grupos sociais expressem suas verdades e, por meio do debate dessas, há
o posterior engrandecimento e riqueza da nossa Democracia. Daí a relevância de
que quaisquer correntes de pensamento, por mais minoritárias que sejam, tenham o
direito de expressar suas doutrinas.
O Pluripartidarismo é o Pluralismo Político em sentido estrito, ou seja, é a

possibilidade que diferentes correntes de pensamento político se façam presentes
na disputa pelo poder no regime democrático através dos diversos Partidos que as
representam.
Se os Partidos políticos são os principais entes pluralistas da atualidade, o processo

eleitoral representa o mecanismo próprio pelo qual as diversas alternativas políticas e
sociais são apresentadas ao conjunto de eleitores, concorrendo, pois, à aglutinação
máxima de preferências individuais que são logo traduzidas em poder político.60
Tal sistema partidário apresenta o inconveniente de a governabilidade

depender da formação de maioria parlamentar, que só é possível, por meio das
coligações entre os Partidos. “De outra parte, estas coligações vêm muitas vezes
acompanhadas de uma indesejável instabilidade, já que formadas pela vontade dos
próprios Partidos, podem também por eles serem desfeitas a qualquer momento”61.
Isso pode ensejar malefícios para a coletividade, pois um governo sem uma base de
sustentação para que sejam efetivados seus planos, acaba por deixar o povo ao
marasmo, sem perspectivas de melhoria de suas vidas e do próprio país como um
todo.
“Ao se adotar o pluralismo partidário, além de se rejeitar o

unipartidarismo, ou seja, o sistema político-partidário não competitivo, recusa-se,
igualmente, a se admitir um número de Partidos compulsoriamente
predeterminado”62. Para esse autor, ao consagrar-se o Pluripartidarismo, não se
60 Ibid.,p.74.
61 BASTOS, Celso Ribeiro. Teoria do Estado e Ciência Política. 6ª ed. São Paulo: Celso Bastos Editora,2004. p.
271.
Jurídica, 2002.p.96.
42
pode admitir que sejam instituídos meios que venham impor a existência de um
certo número de Partidos, pois do contrário haveria grave afronta às diretrizes
adotadas constitucionalmente.
O Sistema Pluripartidarista contrapõe-se ao Unipartidarismo, próprio de

regimes totalitaristas, onde só há um Partido, que serve como sustentáculo da
máquina governamental, dando-lhe legitimidade. Também é antagônico do
Bipartidarismo, sistema onde se tem uma polarização entre dois Partidos, sendo que
o mais numeroso em eleitos cabe-lhe exercitar políticas governamentais, agindo o
partido minoritário como de oposição. Nesse sentido, muitos autores consideram
este último como o sistema democrático por excelência concernente à organização
partidária, pois ele conforma em seu seio a estabilidade, já que o partido majoritário
não fica pendente em realizar composições com outros Partidos com o fim de
exercer seguramente o poder.
3.2.5 Princípio do Caráter Nacional
É expressa a nossa Constituição, no art. 17, II, ao afirmar que os Partidos

políticos deverão ter caráter nacional e, também, assim o faz a Lei Orgânica dos
Partidos Políticos. Isso implica na impossibilidade de ser criado partido de natureza
local como, outrora, foi muito comum no Brasil, além de os programas partidários
deverem ser direcionados aos problemas nacionais, não se deixando de lado os
problemas peculiares a cada localidade.
Observando a evolução dos Partidos Políticos Brasileiros, verifica-se que

houve franco domínio dos Partidos Locais, Regionais, sobre os de caráter nacional e
isso acabou trazendo inúmeros prejuízos para a política brasileira, tendo em vista
que até , hoje, o país sofre com práticas desvirtualizantes da democracia,
resultantes desses tempos de prática escancarada do coronelismo, que teve como
sua figura mais vil o voto de cabresto.
43
Assim, muito embora aparentasse que os Partidos Locais representassem
de maneira mais fiel seus partidários, tal possibilidade encerra mais prejuízos que
benefícios para a democracia brasileira.
Importante citar a Resolução n° 20.993, de 2002, do Tribunal Superior

Eleitoral, em que foi afirmada a verticalização das coligações, fundamentada no
princípio do caráter nacional. Tal disposição legal proíbia que Partidos Políticos
opositores na eleição nacional pudessem se aliar ao nível local, ao nível das
eleições estaduais.
Tal Resolução foi bastante criticada pelo fato de não respeitar o Princípio
da Anterioridade da Lei Eleitoral, que prevê que as regras eleitorais devem ser
definidas, no mínimo, um ano antes da ocorrência do pleito, garantindo, assim, a
segurança do ordenamento jurídico e, também, pelo fato de restringir a liberdade
partidária, tal qual foi insculpida na Carta Magna Brasileira.
3.2.6 Princípio da Não Subordinação a Governos Estrangeiros
Embora esteja o referido princípio já implícito no da Soberania Nacional, o

Constituinte optou por reforçá-lo ao inseri-lo no art. 17, II.
Logo, é vedado, sob qualquer pretexto, aos Partidos Políticos Brasileiros o

recebimento de recursos financeiros de entidade ou governo estrangeiros e de se
vincularem a estes, o que implicaria dependência de entes externos, o que ofenderia
também a soberania nacional.
“Esse princípio vem da legislação do tempo dos governos militares

visando impedir que governos de outros países tenham ação política-partidária entre
nós, através das entidades políticas.”63 Originou-se tal concernimento ao fato de os
Partidos comunistas terem, tradicionalmente, ligado-se à Moscou, via Partido
63 ANDRADA, Bonifácio de. Direito partidário- Comentários à legislação em vigor. Brasília: Centro de
Documentação e Informação, Câmara dos Deputados, 1997.p.23.
44
Comunista Russo (Komitern), que foi extinto como a última Revolução Russa.
O que se busca com esse princípio é a não interferência de entes

externos, seja político, ideológico ou financeiramente como, por exemplo, de outros
países, na política interna brasileira a fim de se evitar a criação de Partidos de cunho
ideológico extremista e de se bloquear tentativas de golpe, como o ocorrido em
1964, com a ajuda dos Estados Unidos da América.
3.2.7 Princípio da Autonomia Partidária
A Constituição de 1988 inovou, de fato, dando ampla autonomia partidária

aos Partidos. Isso se expressa até pelo fato de ter-se dado a natureza de pessoa
jurídica de direito privado às agremiações partidárias, reconhecendo-as, de fato,
como entidades provenientes, essencialmente, da sociedade e, por isso, o seu dever
de expressar os anseios desta fidedignamente. “Antes desse marco constitucional,
os Partidos políticos não gozavam dessa autonomia. Todos os atos interna corporis,
bem como a organização dos Partidos dependiam de norma geral destinada a todas
as agremiações.”64
Tal disposição encontra-se no art. 17, § 1°. “É assegurada aos Partidos

políticos autonomia para definir sua estrutura interna, organização e funcionamento,
devendo seus estatutos estabelecer normas de fidelidade e de disciplina partidária”.
Advém desse permissivo legal que cada partido terá, a partir de sua organização
específica um perfil próprio, baseado em suas peculiaridades.
Estes podem estabelecer os órgãos internos que lhe aprouverem. Podem estabelecer as
regras que quiserem sobre o seu funcionamento. Podem escolher o sistema que melhor
lhes parecer para a designação de seus candidatos: convenção mediante delegados
eleitos apenas para o ato, ou com mandatos, escolha de candidatos mediante votação
da militância. Podem estabelecer os requisitos que entenderem sobre filiação e
militância. Podem disciplinar do melhor modo, a seu juízo, seus órgãos dirigentes.
Podem determinar o tempo que julgarem mais apropriado para a duração do mandato de
seus dirigentes.65
64 OLIVEIRA, Bruno Queiroz. O Sistema Partidário Brasileiro: aspectos controvertidos e perspectivas de

mudanças. 2005. Dissertação ( Mestrado em Direito) – Universidade Federal do Ceará, 2005.176 pgs. p. 130.
45
Verificou-se que, também, foi deixado a cargo dos Partidos Políticos o
tratamento aos temas de suma importância para a moralização da política que são:
a disciplina partidária e a fidelidade partidária.
Se fosse dado um tratamento sério e exemplar, por parte dos Partidos, à

disciplina partidária, estabelecendo-se um maior compromisso dos filiados com os
ideais pregados pelos seus estatutos, suas normas programáticas, haveria,
consoante Klein66 “um maior fortalecimento das bases , que acabariam por
demandar maior participação nas decisões partidárias, o que conduziria a um
arejamento dos diretórios partidários, enfraquecendo as oligarquias existentes.”
O ato indisciplinar mais sério é o da infidelidade partidária , que se manifesta de dois

modos: (a) oposição, por atitude ou pelo voto, a diretrizes legitimamente estabelecidas
pelo partido;(b) apoio ostensivo ou disfarçado a candidatos de outra agremiação.67
Salienta-se que o enrijecimento no concernente ao assunto não pode

implicar a perda dos mandatos eletivos como sanção por seus respectivos Partidos
aos infiéis filiados, pois a Constituição veda, em seu art. 15, a cassação dos direitos
políticos. No entanto, podem ser previstas outras sanções, como advertência até
exclusão do sujeito da agremiação partidária.
3.3 CONTROLES DA LIBERDADE PARTIDÁRIA
A liberdade partidária está consagrada em nossa Carta Magna em seu art.

17, caput, como garantia de existirem verdadeiros Partidos, que, de fato,
intermediem os interesses do povo perante o Estado. No entanto, a referida
liberdade não é tão ampla conforme se poderia inferir observando a dicção legal,
sofrendo essa algumas espécies de controle.
Jurídica, 2002.p. 103.
46
Em primeiro lugar, a própria Constituição Federal de 1988 estabelece
limites a tal liberdade, condicionando-a ao respeito aos Princípios da Soberania
Nacional, do Regime Democrático, do Pluripartidarismo e a salvaguarda dos Direitos
Fundamentais da Pessoa Humana, como foi visto oportunamente.
Essas restrições podem ser denominadas de controle qualitativo da

liberdade partidária, pois elas inadmitem a criação ou a existência de quaisquer
Partidos que não resguardem os princípios constitucionais de organização partidária,
analisados pormenorizadamente em tópico anterior.
Funcionam, por isso, como forma de controle ideológico, controle qualitativo, de tal sorte
que será ilegítimo um partido que, porventura, pleiteie um sistema de unipartidarismo ou
um regime de governo que não se fundamente no princípio de que ou o poder emana do
povo, que o exerce por meio de seus representantes ou diretamente, base da
democracia adotada pela Constituição, ou que sustente um monismo político em vez do
pluralismo, que é um dos fundamentos da República Federativa do Brasil.68
Para o mesmo autor, a vedação quanto aos Partidos serem uma forma de
organização paramilitar, consoante art. 17, § 4° e o art. 6° da lei 9.096/95, também é
uma modalidade de controle qualitativo. Já Naspolini coloca essa proibição como um
exemplo de controle externo. No entanto, ambos concordam que a vedação vem
repelir qualquer possibilidade de que existam Partidos de cunho totalitário, ou seja,
tal proibição visa evitar a infiltração de frações, grupos ou organizações de ação
política paramilitar contrários ao espírito democrático.69
Como controle externo deve-se compreender as restrições quanto à forma

de os Partidos exteriorizarem suas atividades, ampliando-se o rol de aplicação
dessas limitações a toda e qualquer forma de associação.
Outra espécie relevante de controle é o denominado formal, que se

concretiza, através do controle financeiro dos Partidos, quando a Carta Magna
obriga a prestação de contas destes à Justiça Eleitoral. Essa fiscalização se dá em
virtude de os Partidos terem direito a recursos oriundos do chamado Fundo
69 ANDRADA, Bonifácio de. Direito partidário- Comentários à legislação em vigor. Brasília: Centro de
Documentação e Informação, Câmara dos Deputados, 1997.p.24.
47
Partidário e, também, pelo fato de poderem receber doações de particulares.
Deve ser evitado que os Partidos sejam utilizados por interesses

meramente pessoais, que se consubstanciam no intento dos patrocinadores desses
em auferir privilégios com a Administração Pública. Isso para que seja garantida a
moralidade pública e uma maior efetividade e eficiência dos serviços públicos
prestados no Brasil. Dessa monta, a fiscalização financeira dos Partidos deve ser
feita com a máxima acuidade, com o propósito de se proteger interesses maiores,
intangíveis, que são o da coletividade como um todo.
Mais dois aspectos são colocados por Naspolini como tipos de controle
formal: caráter nacional e funcionamento parlamentar de acordo com a lei. Alguns
escritores, a respeito do caráter nacional, inserem-no como Princípio Constitucional,
já explanado anteriormente.
Entende-se como funcionamento parlamentar o modo como se dá a

atuação partidária nas respectivas Casas. Assim, o direito ao funcionamento
parlamentar é o direito que o partido tem, por exemplo, a compor Mesas, participar
das Comissões, entre outras prerrogativas.
Atente-se que a Lei Orgânica dos Partidos Políticos inseriu requisito

quantitativo, denominado de Cláusula de Barreira, para o funcionamento
parlamentar pelos Partidos Políticos Brasileiros, o que foi objeto de grande debate
nos últimos anos e que será visto no próximo capítulo.
Percebe-se, então, que a inserção do referido requisito quantitativo,

também, deve ser observado, obrigatoriamente, por aqueles Partidos que quiserem
ter direito ao funcionamento parlamentar, aos recursos do Fundo Partidário e a mais
tempo para transmissão gratuita via rádio e televisão. Configura-se esse parâmetros
quantitativo como Controle Quantitativo da liberdade partidária.
Essa espécie de controle pode ter como objeto a própria existência
48
partidária ou o direito ao funcionamento parlamentar, como foi afirmado, entre
outros.
O controle quantitativo não é uma novidade no ordenamento jurídico

brasileiro, quanto mais em outros países. Na verdade, essa modalidade de
fiscalização advém da constatação de defeitos no uso, por vários países, das
técnicas do sistema eleitoral representativo proporcional. Conquanto tais
mecanismos venham a garantir que diversas correntes de pensamento político
sejam representadas, a utilização indiscriminada desses provocou como principal
efeito a intensa pulverização dos Partidos Políticos.
Isso é apontado por diversos autores como razão de instabilidade de

governos, dado que a convivência pacífica entre Partidos muito diferentes é difícil, o
que acaba tornando inócuas as tentativas de se sobrelevar os interesses da
população, posto que os interesses de um ou outro partido vivem em choque,
havendo a impossibilidade de realização de acordos entre as agremiações
partidárias. Além disso, tal sistema é dócil à corrupção devido o Executivo depender
do Legislativo para governar, sendo que a governabilidade só se dá quando o
governo conta com a maioria no Congresso70.
As Cláusulas de Desempenho são inseridas, em vários ordenamentos,

como tentativa de correção de falhas advindas da adoção do sistema eleitoral
proporcional, seja em sua forma pura, ou juntamente com o sistema majoritário. Em
alguns ordenamentos opera o efeito corretivo esperado, fazendo os Parlamentos e
os Partidos mais fortes, além de repelir a existência de Partidos extremistas, que
venham por em risco o regime democrático, tão consagrado mundialmente. Em
outros Estados, como no Brasil, as referidas Cláusulas vêm sofrendo severas
críticas por afrontarem princípios básicos dos ordenamentos jurídicos. As
conseqüências da aplicação dessas para os Partidos políticos do Brasil em especial
serão estudadas a seguir.
70 BERARDI, Luciana Andrea Accorsi. Reforma politica na federação brasileira . Jus Navigandi, Teresina, ano 9,
n. 719, 24 jun. 2005. Disponível em: <http://jus2.uol.com.br/doutrina/texto.asp?id=6926>. Acesso em: 09 maio
2007.p.10
49
4 CLÁUSULA DE BARREIRA
4.1 NOS DIVERSOS ORDENAMENTOS JURÍDICOS
A Alemanha foi a pioneira em combinar técnicas do sistema proporcional

com mecanismos do sistema majoritário, além de possuir tradição em utilizar as
chamadas Cláusulas de bloqueio (Sperrkclauseln).
Essa conjugação mista do sistema eleitoral alemão buscava a

preservação da ordem democrática e da estabilidade política. Já o uso das
Cláusulas de barreira, por esse país, objetivava tolher a excessiva fragmentação
partidária oriunda da incidência de técnicas do sistema proporcional, ensejando,
assim, uma maior estabilidade para os governos que se instauravam.
Essas Cláusulas têm vigência na distribuição dos mandatos entre as listas das unidades
federadas (Landeslisten), consistindo, no seguinte: o partido que não haja obtido pelo
menos cinco por cento dos votos do território nacional (Prazentklausel) ou que não tenha
podido alcançar uma cadeira em pelo eleitorais menos três circunscrições
( Grudmandatklausel), não logrará representação.71
Vislumbra-se que há duas Cláusulas de Exclusão na Alemanha, de

aplicação alternativa, isto é, ou o partido obedece ao primeiro requisito apresentado
acima ou credencia-se na segunda condição para poder, enfim, representar seus
eleitores.
Mais do que em qualquer outro país, devido á sua trágica experiência histórica, a meta
primordial das Cláusulas de exclusão na Alemanha é, ao lado da garantia da estabilidade
política advinda de parlamentos estruturados sobre grandes e médios Partidos, a
eliminação parlamentar das agremiações radicais , os chamados Partidos anti-sistema.72
71 BONAVIDES, Paulo. Ciência Política. 3ª ed. Rio de Janeiro:Forense, 1976.p. 305.

50
As referidas Umbrais de Exclusão foram objeto de críticas por parte de
alguns autores alemãos. No entanto, prevaleceu a corrente que acredita serem as
Umbrais indispensáveis à dinâmica do sistema político em geral. Tal concepção
ficou, inclusive, consubstanciada, pela mais alta Corte da Alemanha.
No ordenamento jurídico dinamarquês, está previsto a incidência de três

hipóteses de Umbrais de Exclusão, sendo essas de aplicação alternativa, também à
semelhança da Alemanha. Assim, ou o partido obtêm uma cadeira parlamentar
através da distribuição efetuada nos distritos locais ou recebe dois por cento do total
de votos nacionais, ou lhe é atribuído certo número de votos em, no mínimo, duas
das três áreas geográficas que integram o país.
Na Argentina, também, está prevista uma Cláusula de Bloqueio, conhecida

como “padrón electoral”, fixada em três por cento do número total de eleitores, ou
seja, a agremiação partidária que não atingir esse patamar tem sua lista excluída da
distribuição dos mandatos atribuídos à respectiva província.73
Outros países como Itália, México, Holanda e França, também,

reservaram espaço para as Cláusulas de Bloqueio em seus ordenamentos.
No sistema italiano, as cadeiras parlamentares são distribuídas,

proporcionalmente, aos Partidos que ultrapassem o limite mínimo de quatro por
cento dos sufrágios auferidos nacional mente.
No México, vigora sistema eleitoral de caráter corretivo, sendo que três

quintos dos ocupantes do Parlamento são eleitos majoritariamente, enquanto dois
quintos dele preenchem-se aos Partidos que obtenham dois por cento dos sufrágios
recebidos pelas listas partidárias.
73 TAVARES (apud NASPOLINI,2006,p.207)
51
Conhecida como uma das menores Cláusulas de barreira insertas nos
ordenamentos jurídicos é a da Holanda. Está fixada em apenas 0,67%, sendo por
muitos considerada insignificante, praticamente inexistente, por não gerar qualquer
efeito sobre os agrupamentos partidários.
Por sua vez, a República Francesa possui natureza peculiar, por ter
adotado o sistema majoritário em dois turnos para a eleição dos membros da
Assembléia Nacional. Logo, é na passagem para o segundo turno que há a
incidência da Cláusula de Bloqueio Francesa, só podendo concorrer nessa etapa os
candidatos que atingem, no mínimo, 12,8% por cento do total de eleitores inscritos
no distrito para o qual concorrem.
Percebe-se que as Cláusulas de Bloqueio não se constituem novidades

nos ordenamentos jurídicos, pois elas se inserem, comumente, há muito tempo, no
Direito Positivo de vários países mundo afora.
No Brasil não foi diferente, dado que foi o Decreto-lei 7.586/45 que
introduziu a Cláusula de Exclusão em nosso ordenamento. Nesse diploma legal,
foram colocadas duas umbrais de bloqueio: uma que operava sobre a criação e
registro provisório dos Partidos, outra incidente após as primeiras eleições gerais
disputadas pelas agremiações partidárias. Era requerido, portanto, para que os
Partidos pudessem sobreviver provisoriamente, que contassem com o apoio de, pelo
menos, dez mil eleitores distribuídos em, no mínimo, cinco estados. Já para o
registro partidário definitivo, era necessário que as agremiações alcançassem, nas
eleições gerais, cinqüenta mil votos em todo o país ou que elegessem
representantes no Congresso, caso contrário, teriam o seu registro cancelado.
Nota-se que, no Brasil, as Cláusulas de Desempenho não se restringiram

só à distribuição de mandatos, como ocorria nos outros países, mas, principalmente,
sobre a própria existência partidária.
52
O Decreto-lei n° 9.258/46 veio acrescer ao primeiro requisito, mencionado
acima, que o partido deveria auferir, pelo menos, mil votos em cada um dos Estados.
Com a Lei n° 21.164/65, foram repetidos os critérios quantitativos citados e foi
conferida aos Partidos políticos a natureza de pessoa jurídica de direito público. Tais
requisitos ficaram valendo até 1965.
No entanto, foi no Regime militar que as Cláusulas de Desempenho

tiveram o seu apogeu. Foi em 1965 que se deu a promulgação da Primeira Lei
Orgânica dos Partidos Brasileiros, a Lei n° 4.740/65, na qual havia a seguinte
disposição: seriam cancelados os registros de Partidos que não possuíssem, no
mínimo, doze deputados federais, eleitos em sete estados, ou ainda, aqueles que
não obtivessem o percentual mínimo de 3% dos votos nacionais em, pelo menos,
onze Estados. O resultado da aplicação das Umbrais nas eleições foi a redução de
treze legendas existentes a apenas cinco delas.
Não por acaso a introdução constitucional das Umbrais de Exclusão data

da Carta de 1967. Por meio dessa, as coligações partidárias estavam
terminantemente proibidas, além de se exigir para que o partido exista o apoio de
10% do total de votos obtidos na última eleição para a Câmara dos Deputados,
rePartidos em dois terços ou mais dos Estados, com, pelo menos, 10% dos
deputados em, no mínimo, um terço dos Estados e, também, possuir dez por cento
dos Senadores74.
Percebe-se o quão impraticável eram as referidas Cláusulas, tendo pois

através da Emenda Constitucional n° 01/69, seus patamares minorados, ficando em
5% dos votos válidos nas últimas eleições para a Câmara dos Deputados a
exigência para que os Partidos conseguissem os seus registros definitivos.
Permaneceria, no entanto, os níveis mínimos de sete por cento dos votos em cada
um dos Estados, rePartidos em, pelo menos, sete Estados. Mesmo assim, as
Cláusulas de Bloqueio continuaram influenciando fortemente o cenário partidário
existente, a ponto de o Regime Ditatorial ter criado um Bipartidarismo artificial, como
74 CARVALHO, Kátia de. Cláusula de barreira e funcionamento parlmentar. Câmara dos Deputados,2003.p.
4.
53
foi visto em tópico apropriado.
Outra Emenda Constitucional, a de número 11/78 fixou as ditas Umbrais

em 5% do eleitorado das últimas eleições para a Câmara dos Deputados,
distribuído, em pelo menos, nove Estados, com o mínimo de 3% em cada um deles.
Havia, ademais, outra Cláusula alternativa para os Partidos já registrados, para
funcionarem integralmente, que era que, o ato da fundação partidária tivesse tido a
adesão de, pelo menos, um décimo dos membros da Câmara dos Deputados ou do
Senado.
Um importante passo rumo ao Pluripartidarismo foi dado com a edição da

Emenda n° 25/85. Através dessa, os patamares quantitativos foram
consideravelmente reduzidos, criando um ambiente mais propício para a
redemocratização e, em consequência, para uma realidade, de fato, pluripartidária.
O princípio mestre de redemocratização que orientou os trabalhos da Assembléia

Nacional Constituinte fez definitivamente prevalecer, no que tange aos Partidos políticos,
pela primeira vez na história do país, a vitória das tendências libertárias sobre as
correntes intervencionistas, não antes de séries contendas entre os constituintes,
responsáveis por inúmeras alterações do texto relativo aos Partidos.75
Logo, foi com a Constituição de 1988, a denominada Carta Cidadã, que se

reconheceu a realidade partidária como entidade civil, atribuindo-lhe a natureza de
pessoa jurídica de direito privado. Foi lhes dado plena autonomia, só sendo essa
relativizada quando posto em cheque outros princípios albergados
constitucionalmente, como o do Pluralismo Partidário, o da Dignidade da Pessoa
Humana, entre outros.
Afirma Kátia de Carvalho76 que “a Constituição Federal de 1988 não

contemplou qualquer mecanismo relativo à inserção de barreiras mínimas ou
Cláusulas de exclusão no sistema de representação proporcional do país.” Isso se
deveria ao fato de o constituinte originário ter permanecido omisso quanto ao tema,
Eleitoral Brasileiros em Face da CF/88. Curitiba: Juruá Editora:2006.p.223.
76 CARVALHO, Kátia de. Cláusula de barreira e funcionamento parlmentar. Câmara dos Deputados,2003.p.
4.
54
além de a Carta pregar toda e qualquer forma de liberdade quase que de modo
absoluto.
Mas, existem opiniões contrárias a tal entendimento, embasadas no fato

de a própria Constituição de 1988 deixar ao arbítrio do legislador ordinário a
posterior regulamentação a respeito do que se entende da expressão
“funcionamento parlamentar de acordo com a lei”. Consoante esta interpretação,
caberia ao legislador, infraconstitucionalmente, estabelecer os requisitos para que as
agremiações partidárias pudessem funcionar parlamentarmente sem restrições e
daí adviria a possibilidade de serem criadas Cláusulas de bloqueio.
Foi segundo esse entendimento que foi reintroduzido no ordenamento

jurídico brasileiro pela Lei n° 9.096/95 a Cláusula de Desempenho do art. 13, cuja
dicção se transcreve abaixo:
Art. 13. Tem direito a funcionamento parlamentar, em todas as Casas Legislativas para
os quais tenha elegido representante, o partido que, em cada eleição para a Câmara dos
Deputados obtenha o apoio de, no mínimo, cinco por cento dos votos apurados, não
computados os brancos e os nulos, distribuídos em, pelo menos, um terço dos Estados,
com um mínimo de dois por cento do total de cada um deles.
Atente-se para o fato de que a referida umbral deveria ter aplicação no

corrente ano, tendo como referencial as últimas eleições gerais, as de 2006. Foram
previstas como normas de transição as Cláusulas disposta de maneira mais branda,
nos art. 56 e 57, da Lei Orgânica dos Partidos Políticos.
Oportuno salientar que a incidência da Cláusula, prevista no art. 13,

geraria efeitos não apenas sobre o funcionamento parlamentar dos Partidos, como
também sobre a distribuição do tempo para propaganda gratuita e do fundo
partidário, conforme é enunciado, respectivamente, no art. 41 e no art. 49 da lei
9.096/95, transcritos a seguir:
Art. 41. O Tribunal Superior Eleitoral, dentro de cinco dias a contar da data do depósito a
que se refere o 1 do artigo anterior, fará respectiva distribuição aos órgãos nacionais dos
Partidos, obedecendo aos seguintes critérios:
55
I – um por cento do total do Fundo Partidário será destacado para entrega, em partes
iguais, a todos os Partidos que tenham seus estatutos registrados no Tribunal Superior
Eleitoral;
II- noventa e nove por cento do total do Fundo Partidário serão distribuídos aos Partidos
que tenham preenchido as condições do art. 13, na proporção dos votos obtidos na
última eleição geral para a Câmara dos Deputados.
Como conseqüência do intenso impacto que haveria sobre os Partidos

caso tal Cláusula viesse a ser efetivamente aplicada, alguns Partidos insurgiram-se
contra ela, enquanto que outros tornaram-se seus ardorosos defensores.
Os reflexos da aplicação dessa Cláusula para os Partidos Políticos

Brasileiros serão analisados a seguir, com base nos entendimentos defendidos pelas
agremiações partidárias e pela própria doutrina, tanto no sentido jurídico, como no
propriamente político.
4.2 CONSEQÜÊNCIAS DE SUA APLICAÇÃO PARA OS PARTIDOS POLÍTICOS

BRASILEIROS
A Lei n° 9.096/95 veio acender os ânimos das agremiações partidárias

devido à inserção, em seu texto, de uma Cláusula de Desempenho.
Recorde-se que foi acolhido, no ordenamento jurídico brasileiro, a

obrigatoriedade do duplo registro dos Partidos, sendo que só o registro civil opera
efeitos constitutivos quanto a eles. O segundo registro, feito no Tribunal Superior
Eleitoral, é mais para efeitos de fiscalização dessa Corte, com relação aos estatutos
partidários se estão em conformidade com os ditames constitucionais e legais. Já é
percebido, no registro civil, uma disposição quantitativa quanto à própria existência
dos Partidos, quando se é exigida a subscrição de, pelo menos, cento e um
fundadores, no requerimento do Partido, tendo esses domicílio em, no mínimo, um
terço dos Estados. Naspolini corrobora com esse pensamento:
O número relativamente pequeno de signatários contido no preceito legal não elide a

caracterização do dispositivo como primeiro exemplo de controle quantitativo, ou
Cláusula de barreira lato sensu, incidente sobre a existência do partido político no Direito
brasileiro vigente.77
56
A condição de caráter nacional está regulamentada, na forma do art. 7° §
1° da lei 9.096/95, conforme transcrição legal:
Art. 7. O partido político, após adquirir personalidade jurídica na forma da lei civil, registra
seu estatuto no Tribunal Superior Eleitoral.
§ 1° Só é admitido o registro do Estatuto de partido político que tenha caráter nacional,

considerando-se como tal aquele que comprove o apoiamento de eleitores
correspondente a, pelo menos, meio por cento dos votos dados na última eleição geral
para a Câmara dos Deputados, não computados os brancos e os nulos, distribuídos por
um terço ou mais dos Estados com um mínimo de um décimo por cento do eleitorado
que haja votado em cada um deles.
Nota-se, mais uma vez, a utilização de critério quantitativo para se aferir o

que seja o “caráter nacional” dos Partidos. No entanto, os doutrinadores não
aceitam, unanimamente, que o referido trecho trate de caráter, entendendo alguns
que se trataria de âmbito, conceito que não se confunde com o primeiro. “Caráter
não é o mesmo que âmbito. Este é designação espacial, geográfica.”78 Consoante
esses autores, o caráter não pode ter um referencial numérico, pois quem o possui é
o âmbito, que não pode ser traduzido como o primeiro.
O caráter nacional, previsto pela Carta Política, seria relacionado ao

núcleo programático das agremiações partidárias, aproximando-se do controle
qualitativo, ao serem exigidas metas concernentes a todo o país, traduzidas em
programas cuja realização levaria em conta os problemas gerais da nação 79. Como
explanado em tópico anterior, a nacionalidade dos Partidos visaria ao não
recrudescimento de Partidos regionais, como outrora existentes no Brasil.
A regulamentação do art. 17, IV da Constituição Federal pelo legislador

ordinário, especificamente, no art. 13 da lei 9.096/95 foi o que despertou maiores
controvérsias entre os Partidos Brasileiros nos últimos anos. Isso, devido ao fato de,
como foi visto, só haver deferimento de funcionamento parlamentar às agremiações
que tenham ultrapassado a Cláusula expressa em cinco por cento dos votos
apurados, repartido em, pelo menos, um terço dos Estados, com um mínimo de dois
78 CUNHA. AMARAL (apud NASPOLINI, 2006,p.232)
57
por cento do total de cada um deles.
À época da aprovação da LPP, a atuação dos Partidos de esquerda, em especial das

bancadas do PC do B e PSB, resultou na fixação de uma regra provisória, inserta no art.
57, no Capítulo VI – DISPOSIÇÕES FINAIS E TRANSITÓRIAS. Por essa regra,
estabeleceu-se uma “clausulazinha de barreira” de um por cento da votação nacional,
mais a obrigatoriedade de eleger Deputado Federal, em pelo menos, cinco Estados.
Criou-se, portanto, um período de transição, postergando-se para o ano de 2006 a
exigência da votação nacional mínima de cinco por cento.80
A colocação da norma transitória ensejou uma polêmica: a situação dos

vereadores eleitos em 2005 quando da incidência em 2006 da Cláusula de
desempenho. Eles continuariam a serem regidos pelo disposto no art. 57 ou pelo
disposto art. 13, em 2006?
Estudando a específica questão suscitada, Sousa concluiu que os

vereadores, na referida posição, não poderiam serem alcançados pelos novos
critérios de Cláusula de bloqueio, com vigência prevista a partir de 2007, devido
esses parlamentares possuírem direito adquirido quanto ao regrado pela norma
transitória81.
Alguns Partidos, de fato, sentiram-se ameaçados pela incidência da

Cláusula do art. 13 da Lei 9.096/95, principalmente, pela restrição ao funcionamento
parlamentar, mas também por tal dispositivo interferir tanto no acesso aos meios de
comunicação para a realização de propaganda partidária quanto na distribuição das
cotas do Fundo Partidário, conforme, escrito, respectivamente, nos art. 48 e art. 49,I
e II, e art. 41, I e II. Houve, inclusive, reações concretas contra a Cláusula de
Desempenho, como o ajuízamento de Ações Diretas de Inconstitucionalidade e
manifestações no plenário da Câmara82.
80 FREITAS, Luiz Carlos Orro de. O difícil caminho da democracia: crítica da legislação eleitoral e partidária do
Pós-85. São Paulo: Jus Navigandi, 2005. Disponível em <http://jus2.uol.com.br/doutrina/texto.asp?id=6142>.
Acesso em 09 março 2006.p.4.
81 SOUSA, Marcos César Minuci de. Direito Adquirido em matéria eleitoral: a inaplicabilidade da Cláusula de
barreira aos atuais vereadores. São Paulo: Jus Navigandi, 2006. Disponível em
<http://jus2.uol.com.br/doutrina/texto.asp?id=9056>. Acesso em 09 março 2006. p.9.
82 BRAGA, Isabel. Partidos fazem ato contra a Cláusula de barreira na Câmara. O Globo, Brasília, 29 nov. 2006.
Disponível em:<http://oglobo.globo.com/pais/mat/2006/11/29/286831772.asp>. Acesso em: mar. 2007.
58
Assim, haveria tratamento diferenciado entre os que atendessem aos
requisitos insculpidos na Cláusula de Bloqueio e aqueles que o não fizessem, de
acordo com os artigos citados, transcritos abaixo.
Art. 41. O Tribunal Superior Eleitoral, dentro de cinco dias, a contar da data do depósito a
que se refere o § 1°do artigo anterior, fará a respectiva distribuição aos órgãos nacionais
dos Partidos, obedecendo aos seguintes critérios:
I – um por cento do total do Fundo Partidário será destacado para entrega, em partes
iguais, a todos os Partidos que tenham seus estatutos registrados no Tribunal Superior
Eleitoral;
II – noventa e nove por cento do total do Fundo Partidário serão distribuídos aos
Partidos que tenham preenchidos as condições do art. 13, na proporção dos votos
obtidos na última eleição geral para a Câmara dos Deputados.
Art. 48. O partido registrado no que não atenda ao disposto no art. 13 tem assegurado a
realização de um programa em cadeia nacional, em cada semestre, com a duração de
dois minutos.
Art. 49. O partido que atenda ao disposto no art. 13 tem assegurado:

I – a realização de um programa, em cadeia nacional e de um programa, em cadeia
estadual em cada semestre, com a duração de vinte minutos cada;
II - a utilização do tempo total de quarenta minutos, por semestre, para inserções de
trinta segundos ou um minuto, nas redes nacionais, e de igual tempo nas emissoras
estaduais.
Um ponto muito controvertido e que foi bastante comentado pela opinião

pública foi o que se compreendia como funcionamento parlamentar. Ora, a Lei dos
Partidos Políticos só menciona que o Partido Político funciona, nas Casas
Legislativas, por intermédio de uma bancada, que deve constituir suas lideranças de
acordo com o estatuto do partido, com o disposto nos regimentos das Casas e com
as normas da própria Lei dos Partidos Políticos. Dada a vaga abordagem sobre
funcionamento parlamentar na citada lei, surgiram várias dúvidas. Farhat explicita,
apropriadamente, a sua compreensão de funcionamento parlamentar como
“conjunto de atividades exercidas pelos parlamentares e, mais especificamente
pelos Partidos com representação em uma dada Casa legislativa , tais como indicar
líderes, entrar no cálculo da proporcionalidade, na composição da Mesa da
respectiva Casa e suas comissões, etc.”83 Por esse entendimento, fica patente que
os candidatos eleitos por Partidos que não perpassem a Cláusula de desempenho
não ficariam proibidos de assumirem seus mandatos, como, muitas vezes, foi
83 FARHAT(apud Naspolini, 2006, p. 235)
59
divulgado pela mídia. Sofreriam, sim, restrições quanto ao funcionamento
parlamentar.
Com a edição da Lei dos Partidos Políticos, que trouxe em seu bojo os
artigos já analisados, podem-se observar duas posições antagônicas: a dos Partidos
que a apóiam e a dos Partidos que a repudiam. Os argumentos trazidos à tona,
tanto para defender como para criticar a umbral são de ordens jurídica e política.
Sob o ponto de vista jurídico, os que são contrários à Cláusula

consideram-na inconstitucional, por afrontar, em termos gerais, o Pluralismo
.Político, o Princípio da Isonomia e a Liberdade Partidária.
Nesse sentido, estando alçado a fundamento básico da República

Federativa do Brasil, o Pluralismo Político que, em sentido estrito, está traduzido no
Pluripartidarismo, encontra-se ameaçado com a aplicação da umbral de exclusão,
pelo fato de restringir as prerrogativas de alguns Partidos, que se virão obrigados,
para ter pleno direito a essas, fundir-se a outras agremiações.
Ora, enfraquecer os pequenos Partidos, impondo-lhes uma série de

restrições é negar-lhes o direito pleno de representatividade e, ao mesmo tempo,
considerar incontestável o fato de se viver em uma sociedade cheia de contradições
que, naturalmente, refletem-se sobre a formação das agremiações partidárias.
Seria, assim, conferido tratamento diferente aos que atendessem à

Cláusula e aos que não a atendessem, ferindo-se, também, o Princípio da Isonomia,
pois estar-se-ia dando diferente tratamento às mesmas pessoas que, no caso, são
os agrupamentos partidários. Produto da aplicação da umbral, portanto, seriam
Partidos de primeira classe e de segunda classe, nas quais os primeiros gozariam
de todos os seus direitos ao passo que os segundos sofreriam algumas limitações
quanto ao exercício desses.
60
Ademais, seria dado diferente tratamento à mesma coisa, qual seja o voto
popular. Enquanto alguns votos confeririam mais prerrogativas aos Partidos que
ultrapassassem a Cláusula, outros teriam seus votos depreciados, por seus
candidatos, quando na Casa respectiva, sofrerem restrições quanto ao exercício
legislativo.
A Liberdade Partidária é alvo certo da incidência da Cláusula de Bloqueio,

pois a Constituição outorga aos Partidos ampla autonomia, inclusive, para dispor dos
principais temas a seu respeito. Ao regulamentar a umbral, o legislador ordinário
interfere em questões constitucionais, que só poderiam vir a ser alteradas via
Emenda.
A Constituição não faz qualquer menção a controle quantitativo dos

Partidos e até se o fizesse seria um retrocesso, dado o espírito libertador que
norteou os Constituintes Originários. Se não foram sequer citados, tais controles não
podem ser admitidos em nosso ordenamento.
Quando o nosso Diploma Maior cita “funcionamento parlamentar de

acordo com a lei” o faz no sentido de os legalmente responsáveis por isso tratarem
desse assunto. No caso, seriam os próprios regimentos internos das respectivas
Casas Legislativas e não lei ordinária.
Na óptica política, os fundamentos dos que são contra a umbral

apresentam-se, principalmente, sobre a violação ao Pluralismo Político. Por
conseguinte, devem ser vedadas tentativas de impedir que as faces plúrimas da
sociedade brasileira sejam representadas, tanto pelos Partidos existentes como
pelos que virão a ser criados.
A tentativa de ser posta Cláusula que restrinja de qualquer forma a

liberdade partidária não deve ser aceita, dado que é insustentável, posto que é
eivada de um sentimento anti democrático. Isso se deve pelo fato de se atribuir
maior peso, nesse caso, à Cláusula que ao sufrágio popular, que constitui a
61
Soberania Popular, base da Democracia. Assim, só se coadunariam com as
disposições constitucionais as disposições legais que viessem a incrementar a
possibilidade de representatividade da sociedade e não o contrário.
Ademais, não se deve extirpar da vida pública os pequenos Partidos, que

desempenham papel essencial para o desenvolvimento de uma democracia sadia: o
controle das ações governamentais. E para que esse seja mais eficaz deve ser
garantido o direito de crítica e o acesso às informações estatais, além de se
disponibilizar meios idôneos para o seu exercício84.
Além disso, não se pode taxar toda e qualquer pequena legenda de

oportunista, nem condená-las à “morte”, pela simples razão de haver, no Brasil, um
elevado número de Partidos, que ocasionaria um colapso do sistema partidário, pois
como bem pontua Santos85, a crítica quanto a isso confunde legendas partidárias
com agremiações parlamentares efetivas, estas últimas sempre em número inferior
às primeiras em qualquer democracia do mundo.
A Umbral de Exclusão é considerada uma medida casuística, que visa

apenas proteger os interesses das grandes legendas em detrimento das pequenas,
que ficariam à míngua, chegando a um ponto de serem obrigadas a sair do jogo
democrático ou fundirem-se a outros Partidos. As maiores agremiações disputariam
os cargos eletivos com menos Partidos, haveria maior possibilidade de canalizarem
os votos para si em virtude de haver poucas opções para o eleitor.
O quociente eleitoral já é uma forma institucionalizada de umbral, em

nosso ordenamento, por permitir a distribuição de mandatos apenas entre aqueles
que o atingirem. Por si só, produz distorções na representatividade, porque grandes
Estados com elevadíssima população, possuem, proporcionalmente, menos
representantes que os pequenos Estados com menores populações. Dessa forma,
aceitar a vigência da Cláusula de bloqueio seria aceitar que, cada vez mais, seja
desvirtuado o sistema eleitoral brasileiro.
84 CARRIÓ(apud SILVA, 2003,p. 401)

85 SANTOS(apud Naspolini, 2006, p. 276)
62
O Brasil constitui-se um país de democracia jovem, com pouca
experiência política de qualidade, como se pôde depreender no delineamento
histórico dos Partidos. É prova disso, ainda, a existência de práticas arraigadas,
como compra de voto, oriundas do Coronelismo. Logo, é natural que ocorram crises
políticas para proporcionar um maior amadurecimento da Democracia Brasileira.
Devem ser evitadas manobras políticas que venham, com o pretexto de moralizar a
política, provocar o retrocesso do regime democrático. Deve-se, sim, dar crédito aos
eleitores, para que eles escolham os Partidos meritórios de seus votos.
Enveredar-se-á pelos fundamentos utilizados para defender a Cláusula de

exclusão. Seus defensores fundamentam-se, juridicamente, no fato de o Constituinte
Originário ter deixado uma margem de discricionariedade para a atuação do
legislador ordinário, quais sejam a definição de caráter nacional e de como se daria
o funcionamento parlamentar. O próprio constitucionalista, Afonso da Silva crê que a
Constituição possibilita a ocorrência de controle quantitativo por meio de lei
ordinária86.
Ademais, as disposições contidas na lei 9.096/95 coadunam-se com a

tradição do Brasil em adotar instrumentos de controle quantitativo.
Convém salientar que muitas das doutrinas apoiadoras da Cláusula de

exclusão originaram-se logo após a promulgação da Constituição de 1988, quando
se promoveu uma grande multiplicação de Partidos, estando ainda impregnadas do
espírito norteador das Cartas da Ditadura que reverenciavam os controles
quantitativos.
Ao observar-se o direito alienígena, verifica-se que as umbrais encontram-

se disseminadas em quase todos os países democráticos.
Na óptica política, as Cláusulas de Desempenho seriam responsáveis por

trazer ao país que faça seu uso maior estabilidade, funcionalidade e
63
governabilidade. Estabilidade pois com a aplicação da Cláusula seriam extirpadas as
possibilidades de que Partidos de tendência radical venham a alcançar o poder.
Funcionalidade pelo fato de as Umbrais atuarem eficazmente como ferramentas de
contenção da atomização partidária, efeito este provocado pelo sistema
proporcional, como apreciado anteriormente. Governabilidade pela razão de os
governos não ficarem mais a mercê de Partidos irresponsáveis que juntos não
aprovam e não permitem que sejam aprovadas leis que permitam a atuação do
governo. Com o menor número de Partidos, resultado da Cláusula, a negociação
entre eles é facilitada por tornar-se menos complexa e,assim, são aprovadas com
maior agilidade questões cruciais para o país.
A aplicação da Umbral, ao tirar algumas prerrogativas das pequenas

legendas acaba forçando-as a realizarem fusão com outras pequenas agremiações
de semelhante ideologia, havendo, conseqüentemente, um engrandecimento, ou
seja, um fortalecimento dos Partidos.
Constatação intrigante de Naspolini87 é a de que tanto para defensores

como para opositores da Cláusula de Exclusão são consideradas ferramentas de
restrição de um sistema teoricamente desenhado para garantir a máxima abertura
possível às forças pluralistas. Assim, é pacífico o entendimento de que as umbrais
são, de fato, medidas de limitação de Partidos em um país que prega justamente o
contrário.
Uma análise prática será posta para ter-se uma idéia do que aconteceria
caso a Cláusula de desempenho fosse aplicada. Tal análise terá como base as duas
últimas eleições gerais: 2002 e 2006.
De acordo com os resultados das eleições de 2002, apenas sete dos

dezenove Partidos que concorreram aquele pleito atenderam a condição dos cinco
por cento dos votos válidos nacionalmente. Com relação às eleições de dois mil e
seis (2006), a situação ficou mais drástica, tendo apenas sete dos vinte e nove
64
Partidos que concorreram esse pleito obtido os cinco por cento dos válidos e os dois
por cento em cada Estado, no mínimo, em um terço dos Estados. Temendo a
Cláusula de barreira, que viria a incidir, a partir de 2007, o PPS realizou fusão com o
PHS e com o PMN em dezembro de 200688. Tal fusão foi cancelada quando o
Supremo Tribunal Federal concluiu pela inconstitucionalidade dos dispositivos
concernentes à Cláusula de barreira, na lei 9.096/95, o que será objeto de análise a
seguir.
4.3 DA INCONSTITUCIONALIDADE
Como afirmado anteriormente, com a edição da Lei dos Partidos Políticos

(Lei 9.096/95), foram ajuizadas duas Ações Diretas de Inconstitucionalidade (ADIS
1.351 e1.354), respectivamente, pelo PC do B e pelo PSC, com o fito de atacar a
constitucionalidade do art. 13 e dos que se correlacionam de modo direto com este
( art. 41, II, art. 48, art. 49, art. 57,II). Eis o teor dos dispositivos impugnados:
Art. 13 - Tem direito a funcionamento parlamentar, em todas as Casas Legislativas para

as quais tenha elegido representante, o partido que, em cada eleição para a Câmara dos
Deputados obtenha o apoio de, no mínimo, cinco por cento dos votos apurados, não
computados os brancos e os nulos, distribuídos em, pelo menos, um terço dos Estados,
com um mínimo de dois por cento do total de cada um deles.
Art. 41. O Tribunal Superior Eleitoral, dentro de cinco dias, a contar da data do depósito a
que se refere o § 1º do artigo anterior, fará a respectiva distribuição aos órgãos nacionais
dos Partidos, obedecendo aos seguintes critérios:
I – (omissis)
II - noventa e nove por cento do total do Fundo Partidário serão distribuídos aos Partidos
que tenham preenchido as condições do art. 13, na proporção dos votos obtidos na
última eleição geral para a Câmara dos Deputados.
Art. 48 - O partido registrado no Tribunal Superior Eleitoral, que não atenda ao disposto
no art. 13, tem assegurada a realização de um programa em cadeia nacional, em cada
semestre, com a duração de dois minutos.
Art. 49 - O Partido que atenda ao disposto no art. 13 tem assegurado:

I – (omissis)
II – (omissis)
Art. 57 - No período entre o início da próxima Legislatura e a proclamação dos resultados
da segunda eleição geral subseqüente para a Câmara dos Deputados, será observado o
88 PPS define fusão em congresso extraordinário neste sábado. O Globo Online, Brasília, 17 nov. 2006.
Disponível em: <http://oglobo.globo.com/pais/mat/2006/11/17/286711577.asp>. Acesso em : 17 mar. 2007.
65
seguinte:
I - (omissis)
II - vinte e nove por cento do Fundo Partidário será destacado para distribuição, aos
Partidos que cumpram o disposto no art. 13 ou no inciso anterior, na proporção dos votos
obtidos na última eleição geral para a Câmara dos Deputados.
Percebe-se que os dispositivos afetam o funcionamento parlamentar,

além do recebimento do fundo partidário e a disponibilidade de tempo, em emissoras
de rádio e televisão, para propaganda gratuita partidária.
Sustenta o impugnante que:
O art. 17, da Constituição Federal, consagra a liberdade para a criação dos Partidos
políticos. O seu § 1º, assegura-lhes autonomia para definir sua estrutura interna,
organização e funcionamento, entre outras atribuições. Em nenhum momento a Letra
Constitucional estabelece Partidos de 1ª e 2ª categorias. Ao contrário, determina em seu
art. 5º, que todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza. Portanto,
quando o legislador infra-constitucional cria normas díspares para iguais perante a lei,
ele fere frontalmente a Lei Maior, com a agravante de ser em benefício próprio e de seus
Partidos políticos, com manifesto desrespeito às minorias e flagrante intenção de se
eternizarem no poder.
O registro definitivo dos Partidos políticos perante o Colendo Tribunal Superior Eleitoral,
coloca-os em igualdade de condições perante a lei, assegurando-lhes o direito adquirido
através de ato jurídico perfeito, com a obtenção de seu registro definitivo na Justiça
Eleitoral.89
Os autores das Ações Diretas de Inconstitucionalidade sustentam, com

base no princípio da liberdade e da autonomia partidária, que uma lei ordinária não
pode estabelecer tais limites ou condições restritivas, submetendo os Partidos a um
tratamento desigual. Alegam, em síntese, que a submissão do funcionamento
parlamentar ao desempenho de seu partido no período eleitoral viola o artigo 17,
caput e parágrafo 1º da Constituição Federal.
Segundo o primeiro dispositivo (art. 17, caput da CF/1988), “é livre a

criação, fusão, incorporação e extinção de Partidos políticos, resguardados a
soberania nacional, o regime democrático, o pluripartidarismo, os direitos
fundamentais da pessoa humana e observados os seguintes preceitos”.
89 BRASIL. SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. Íntegra do voto do Ministro Marco Aurélio. Poder Judiciário:
2006.p. 2
66
Já o segundo (parágrafo 1º do art. 17) prevê que “é assegurada aos
Partidos políticos autonomia para definir sua estrutura interna, organização e
funcionamento e para adotar os critérios de escolha e o regime de suas coligações
eleitorais, sem obrigatoriedade de vinculação entre as candidaturas em âmbito
nacional, estadual, distrital ou municipal, devendo seus estatutos estabelecer
normas de disciplina e fidelidade partidária”.
Por sua vez, o Advogado – Geral da União, defendendo os dispositivos

atacados, afirma que o caráter nacional deve ser comprovado, periodicamente, para
que o partido permaneça com o seu registro no Tribunal Superior Eleitoral. O fato
dessa condição ser aferida de modo quantitativo só realça o seu papel de verificador
da observância de preceito constitucional.
O Advogado – Geral da União rebate a acusação de inconstitucionalidade

do art. 13, afirmando que este apenas dispõe sobre o funcionamento parlamentar e,
por isso, não afeta de modo algum a Liberdade Partidária. O mesmo artigo não
afrontaria a Isonomia pelo simples fato de ela implicar tratar igualmente os iguais e
tratar diferente os desiguais na medida de suas diferenças. Ora , ao conferir
tratamento diferente aos Partidos “Nanicos”, a Isonomia está materializando-se,
posto que não podem ser colocados no mesmo patamar das grandes legendas,
dado que são tremendamente diferentes entre si.
O referido órgão tutelou, em suma, a constitucionalidade do art. 13,

devido aos outros artigos impugnados interrelacionarem-se com este.
O Advogado – Geral da União compreende ser plenamente possível a

regulamentação do “caráter nacional”, inserto na Constituição, por lei ordinária. Para
ele, “o legislador apenas fixou critérios para evitar a criação e a atuação de Partidos
excessivamente pequenos, não dotados de expressiva representatividade.”90 Assim,
o princípio da plenitude partidária apenas resguarda a existência de Partidos
autênticos, entendidos dessa maneira as agremiações que se amparam em parcela
90 MELLO, Marco Aurélio. Voto proferido nas ADI 1.351 e 1.354. Supremo Tribunal Federal. Brasília: 2006.p. 4.
67
razoável da população.
Ressalte-se que a plena eficácia dos dispositivos atacados nas Ações

Diretas de Inconstitucionalidade só se faria a partir de 2007, tendo como referências
as eleições gerais de 2006.
Concorreram a este último pleito, vinte e nove Partidos, a saber: Partido

Republicano Brasileiro – PRB, nº. 10; Partido Progressista – PP, nº. 11; Partido
Democrático Trabalhista – PDT, nº. 12; Partido dos Trabalhadores – PT, nº. 13;
Partido Trabalhista Brasileiro – PTB, nº. 14; Partido do Movimento Democrático
Brasileiro – PMDB, nº. 15; Partido Socialista dos Trabalhadores Unificado – PSTU,
nº. 16; Partido Social Liberal – PSL, nº. 17; Partido Trabalhista Nacional – PTN, nº.
19; Partido Social Cristão – PSC, nº. 20; Partido Comunista Brasileiro – PCB, nº. 21;
Partido Liberal – PL, nº. 22; Partido Popular Socialista – PPS, nº. 23; Partido da
Frente Liberal – PFL, nº. 25; Partido dos Aposentados da Nação – PAN, nº. 26;
Partido Social Democrata Cristão – PSDC, nº. 27; Partido Renovador Trabalhista
Brasileiro – PRTB, nº. 28; Partido da Causa Operária – PCO, nº. 29; Partido
Humanista da Solidariedade – PHS, nº. 31; Partido da Mobilização Nacional – PMN,
nº. 33; Partido Trabalhista Cristão – PTC, nº. 36; Partido Socialista Brasileiro – PSB,
nº. 40; Partido Verde – PV, nº. 43; Partido Republicano Progressista – PRP, nº. 44;
Partido da Social Democracia Brasileira – PSDB, nº. 45; Partido Socialismo e
Liberdade - PSOL, nº. 50; Partido de Reedificação da Ordem Nacional – PRONA, nº.
56; Partido Comunista do Brasil – PC do B, nº. 65, e, por fim, Partido Trabalhista do
Brasil - PT do B, nº. 70.
Desses vinte e nove Partidos, apenas sete alcançaram e suplantaram o

patamar exigido de cinco por cento dos votos válidos para a Câmara dos Deputados
distribuídos de tal forma a perfazer pelo menos dois por cento em, no mínimo, nove
Estados.
Se a Cláusula possuísse vigência a partir de 2007 apenas sete Partidos

teriam funcionamento parlamentar, participariam do rateio de cem por cento do
68
fundo partidário e gozariam, em cada semestre, nacionalmente e estadualmente, de
vinte minutos de propaganda partidária e desfrutaria, também, de inserções
semestrais , em rede nacional e estadual, de trinta segundos ou um minuto,
perfazendo oitenta minutos por ano. O restante dos Partidos ficariam sobrevivendo
às duras penas, não contariam com o funcionamento parlamentar, dividiriam com os
demais registrados no TSE a percentagem de um por cento do fundo partidário. No
tocante à propaganda partidária gratuita teriam, por semestre, apenas dois minutos
a nível nacional.
O relator das Ações Diretas de Inconstitucionalidade, o Ministro Marco

Aurélio, utilizou-se dos resultados das eleições de 2006 para pronunciar-se sobre a
questão com o máximo de razoabilidade.
Antes de tudo, ele tratou de pontuar que a única Carta Magna que dispôs
sobre Cláusula de Barreira tinha sido a Carta ditatorial de 1967, que estava regada
de um espírito orientador totalmente oposto ao que inspirou os Constituintes da
Carta de 1988.
Consagrando as figuras do Pluralismo político, um dos fundamentos da

República Federativa do Brasil, e do Pluripartidarismo, o relator consigna que :
O que se contém no artigo 17 da Carta Federal diz respeito a todo e qualquer partido
político legitimamente constituído, não encerrando a norma maior a possibilidade de
haver Partidos de primeira e segunda classes, Partidos de sonhos inimagináveis em
termos de fortalecimento e Partidos fadados a morrer de inanição, quer sob o ângulo da
atividade concreta no Parlamento, sem a qual é injustificável a existência jurídica, quer
da necessária difusão do perfil junto ao eleitorado em geral, dado indispensável ao
desenvolvimento relativo à adesão quando do sufrágio, quer visando, via fundo
partidário, a recursos para fazer frente à impiedosa vida econômico-financeira. Em
síntese, tudo quanto venha à balha em conflito com os ditames maiores, os
constitucionais, há de merecer a excomunhão maior, o rechaço por aqueles
comprometidos com a ordem constitucional, com a busca do aprimoramento cultural.91
Traz-se à colação o citado artigo:
Art. 17. É livre a criação, fusão, incorporação e extinção de Partidos políticos,
91 MELLO, Marco Aurélio. Voto proferido nas ADI 1.351 e 1.354. Supremo Tribunal Federal. Brasília: 2006.p.
13.
69
resguardados a soberania nacional, o regime democrático, o pluripartidarismo, os direitos
fundamentais da pessoa humana e observados os seguintes preceitos:
I - caráter nacional;
II -proibição de recebimento de recursos financeiros de entidade ou governo estrangeiros
ou de subordinação a estes;
III - prestação de contas à Justiça Eleitoral;
IV - funcionamento parlamentar de acordo com a lei.
§ 1º É assegurada aos Partidos políticos autonomia para definir sua estrutura interna,
organização e funcionamento e para adotar os critérios de escolha e o regime de suas
coligações eleitorais, sem obrigatoriedade de vinculação entre as candidaturas em
âmbito nacional, estadual, distrital ou municipal, devendo seus estatutos estabelecer
normas de disciplina e fidelidade partidária.
§ 2º Os Partidos políticos, após adquirirem personalidade jurídica, na forma da lei civil,

registrarão seus estatutos no Tribunal Superior Eleitoral.
§ 3º Os Partidos políticos têm direito a recursos do fundo partidário e acesso gratuito ao

rádio e à televisão, na forma da lei.
§ 4º É vedada a utilização pelos Partidos políticos de organização paramilitar.
O Ministro Eros Grau, ao proferir seu voto, desferiu dura crítica à

Cláusula, pelo fato dela afrontar a Isonomia. Assim, discorre:
“ Múltipla e desabridamente inconstitucional, essa lei afronta o princípio da igualdade de

chances ou oportunidades, corolário do princípio da igualdade. Pois é evidente que seria
inútil assegurar-se a igualdade de condições na disputa eleitoral se não se assegurasse
a igualdade de condições no exercício de seus mandatos pelos eleitos.”92
O Ministro Relator posiciona-se favorável a, somente, o Regimento

Interno das respectivas Casas disporem sobre funcionamento parlamentar e, ainda
assim, respeitando os preceitos constitucionais. Admitir o contrário, consoante tal
entendimento, seria aceitar intromissão de um Poder em outro.
Acerca das minorias, discorre o Relator:
Em última análise, as previsões constitucionais encerram a neutralização da ditadura da

maioria, afastando do cenário nacional óptica hegemônica e, portanto, totalitária.
Concretizam, em termos de garantias, o pluralismo político tão inerente ao sistema
proporcional, sendo com elas incompatível regramento estritamente legal a resultar em
condições de exercício e gozo a partir da gradação dos votos obtidos. Aliás, surge
incongruente admitir que partido sem funcionamento parlamentar seja, a um só tempo,
legitimado para a propositura das ações direta de inconstitucionalidade e declaratória de
constitucionalidade, não tendo atuação na Casa Legislativa, mas agindo via
credenciamento popular no âmbito do Judiciário, tudo acontecendo – repito – sem que
92 GRAU, Eros. Voto na ADI 1.351. Supremo Tribunal Federal: 2006.p. 3.
70
existente a restrição constitucional.93
Respaldou-se, para a decisão das Ações Diretas de Inconstitucionalidade,

o Supremo Tribunal Federal, fundamentalmente, no fato de o Brasil ser um Estado
Democrático de Direito, onde são aceitas e até protegidas as minorias, não podendo
este mesmo alijá-las do quadro político de um país que se diz democrático.
Por fim, o Plenário do Supremo Tribunal Federal (STF) declarou a

inconstitucionalidade de dispositivos da Lei n° 9.096/95 que instituem a chamada
"Cláusula de Barreira". A decisão unânime foi tomada no julgamento conjunto de
duas ações diretas de inconstitucionalidade (ADIs 1.351 e 1.354).
Todavia, não foi encerrada a controvérsia reinante em torno da Cláusula

de Desempenho, como se poderia acreditar com a decisão do Supremo Tribunal
Federal. Isso por já haver um movimento por parte dos Partidos de maior porte em
trazê-la de volta ao nosso ordenamento, agora, via emenda constitucional.
A proposta de Emenda Constitucional que a resgata, inclusive, já foi

aprovada. Ela repete a dicção quantitativa do art. 13 da lei 9.096/95, só não faz mais
menção a quaisquer restrições ao funcionamento parlamentar, havendo incidência
dela sobre o direito ao fundo partidário e sobre a distribuição de tempo para
propaganda partidária gratuita em rádio e televisão.
Os burburinhos já estão sendo escutados pelos corredores das Casas

Legislativas. Alguns Partidos proferem até gritos de indignação contra o retorno da
Cláusula, enquanto outros a consideram figura primordial para a realização de uma
verdadeira e profunda reforma política no Brasil.
Portanto, será necessário que tanto doutrinadores como magistrados

debrucem-se mais sobre o assunto, até mesmo pelo fato de existirem pouquíssimas
obras a seu respeito no Brasil.
93 MELLO,Marco Aurélio. Voto nas ADI 1.351 e 1.354. Supremo Tribunal Federal: 2006.p. 14.
71
5 CONSIDERAÇÕES FINAIS
Vislumbrou-se, no presente trabalho, que nem sempre os Partidos

políticos foram ovacionados pela sociedade e pelo Direito e que isso se deveu em
grande parte ao fato de eles terem se originado, por vezes, da figura das facções.
No Brasil, também, não foi diferente. No início, os Partidos não possuíam

as características que, hoje, reconhece-se como inerentes a eles.
Muitos autores realizaram diversas classificações sobre os mais

diferentes caracteres dos Partidos, encaixando-se na tipologia de Partidos
carismáticos as agremiações brasileiras, pela razão de os eleitores, no Brasil, quase
que, em sua totalidade, votarem em função da pessoa que lhe mais agrada e não no
partido que melhor lhe representa. Tal distorção advém do fato de o Brasil ter
acolhido a forma de Estado Democrático de Direito com a Constituição de 1988.
Com essa Constituição, apelidada de Carta Cidadã, os Partidos foram

elevados a elemento indispensável para a materialização da Democracia, pois
passaram a somente serem admitidos para concorrer às eleições candidatos filiados
partidariamente. Logo, foi deferido aos Partidos a condição de elo intermediador
entre os anseios do povo e o Estado.
A Constituição enumerou vários princípios da organização partidária,

vistos com detalhe no presente trabalho, sobressaindo-se dois: Pluripartidarismo e a
Liberdade Partidária.
No entanto, como foi apreciado, a Liberdade Partidária sofre algumas

restrições, ou melhor, formas de controle. Entre os vários tipos dessas, fizemos um
estudo mais apurado de um instrumento de controle da modalidade quantitativa,
qual seja a Cláusula de desempenho.
72
Como apreciado, a referida Cláusula esteve e continua presente em
vários ordenamentos jurídicos. Em especial, no Brasil, a sua introdução data do
regime ditatorial militar, quando reinava a repressão à livre expressão e,
conseqüentemente, à Liberdade Partidária.
Com a redemocratização do Brasil, ocorreu uma explosão no número de

Partidos existentes e iniciaram-se as preocupações concernentes aos efeitos que
isso traria ao país.
Em resposta a tais preocupações, foi editada e promulgada a Lei n°

9.096/95, a chamada Lei Orgânica dos Partidos Políticos, contendo em sua letra o
art. 13, que dispunha sobre a Cláusula de desempenho.
Temendo os efeitos advindos da incidência da Umbral de Exclusão e

considerando-a uma afronta ao Pluralismo Político, à Isonomia e à Liberdade
Partidária, alguns Partidos, de imediato, intentaram Ações Diretas de
Inconstitucionalidade para impugnar o artigo citado e outros correlacionados a ele.
As referidas ações foram, finalmente, julgadas, em dezembro de 2006, e o

Supremo Tribunal Federal considerou a Umbral de Desempenho, inserta no art. 13,
e os outros artigos correlatos, inconstitucionais. Tal decisão foi unânime e seu
principal fundamento foi a afronta ao Pluralismo Político, o que confirma uma das
hipóteses propostas inicialmente.
Todavia, mesmo com o proferimento de decisão pela Corte Maior pela

inconstitucionalidade da Cláusula, alguns Partidos favoráveis a esta, conseguiram,
recentemente, aprovar proposta de emenda constitucional que possibilita o
reingresso da Umbral.
Nota-se que a hipótese - aplicação da Cláusula de barreira, no âmbito do

direito eleitoral brasileiro, enseja fortalecimento dos Partidos políticos - pode tanto
ser refutada como acolhida dependendo sob qual óptica é analisada.
73
Pode-se crer que haja fortalecimento das legendas em quantidade de
membros com a incidência da Cláusula, mas não engrandecimento ideológico, pois
isso dependeria de outros fatores bem mais complexos.
A outra hipótese, a de que a Umbral impossibilitaria o recrudescer de

novos Partidos, foi, prontamente, refutada, porque percebe-se que ela não incide
sobre a própria existência dos Partidos, como na época da ditadura e, sim, sobre o
funcionamento parlamentar, o acesso a rádio e televisão e sobre a distribuição do
fundo partidário.
A Cláusula, de fato, padece de inconstitucionalidade e, mesmo via

emenda constitucional, não poderia ser inserida em nosso ordenamento, tendo em
vista que ela viola o Pluralismo Político, que se constitui Cláusula pétrea, sendo
inatacável por quaisquer mecanismos.
Dessa forma, devem ser repudiadas iniciativas que venham a tolher a

liberdade de que venham a ser criados e desenvolvidos novos Partidos. O contrário
seria admitir a Democracia como um conceito estático, pelo que se sabe que tal
suposição é inverossímil.
A democracia constrói-se, ao longo do tempo, através do gradual

amadurecimento de uma sociedade. Sabendo-se que os Partidos são um reflexo
desta, devem ser deferidos aos novos que venham a ingressar no jogo político às
mesmas prerrogativas concedidas aos existentes, sendo, inadmissível a colocação
de Cláusula que venha ditar o oposto.
Espera-se que a presente monografia tenha contribuído para um maior

aprofundamento de tais controvérsias e que, também, sirva como um incentivo para
que outros estudos sobre o assunto venham a ser realizados.
74
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2007.
80

Universidade Federal Do Ceará Faculdade de Direito Wládya Maria Dias Magalhães

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UNIVERSIDADE FEDERAL DO CEARÁ

WLÁDYA MARIA DIAS MAGALHÃES

CLÁUSULA DE BARREIRA : CONSEQÜÊNCIAS DE SUA

APLICAÇÃO PARA OS PARTIDOS POLÍTICOS BRASILEIROS

WLÁDYA MARIA DIAS MAGALHÃES

CLÁUSULA DE BARREIRA : CONSEQÜÊNCIAS DE SUA

APLICAÇÃO PARA OS PARTIDOS POLÍTICOS BRASILEIROS

Monografia apresentada ao Curso de

Orientadora: Profª. Isabel Cristina Silvestre da Mota

A proliferação excessiva de Partidos Políticos, no Brasil, ocorreu com maior

Keywords: Political Parties. Barrier Clause. Consequences

Tendo em vista a crise de credibilidade por qual vêm atravessando os

É dentro de tal contexto que a Cláusula de Barreira ou Cláusula de

A Cláusula de Barreira é disposição legal que se destina ora a garantir a

Observando-se que tal Cláusula deveria vigorar a partir do corrente ano,

É oportuno salientar que a Cláusula de Barreira, tal qual estava disposta

Ressalte-se que os dispositivos referentes à Cláusula de Barreira da lei n°

Dessa forma, é crucial que seja analisado tal instituto e suas

Os objetivos buscados com a consecução desse trabalho desdobram-se

Foi utilizada, para o desenvolvimento da presente monografia, a pesquisa

Atualmente, a idéia de Partido é que ele se constitua um agrupamento de

Benjamin Constant, em mil oitocentos e dezesseis (1816), já dizia que

Retornando ao Brasil, tem-se o conceito de Bonavides, que diz:

Vislumbrando alguns desses conceitos de partido, pode-se inferir quão

...vários dados entram de maneira indispensável na composição dos ordenamentos

1 CONSTANT, Benjamin.(1816 apud DUVERGER, 1970.p. 14)

Hobbes5 considerava a facção relacionada à idéia de ruptura da ordem

Por sua vez, Mezzaroba6 relacionava a origem facciosa “ quando

A identificação de facção ou partido, como sinônimos, permaneceu até a

Rousseau, por exemplo, só acreditava na democracia exercida

5 HOBBES, Thomas ( apud OLIVEIRA, 2006, p. 207-208)

Talvez pelo fato de os Partidos terem sua origem relacionada ao das

Assim, “o fenômeno partidário não ultrapassou, por muito tempo, à

Klein chamaria essas classes de agrupamentos políticos de protoPartidos,

Os protopartidos existem desde os tempos remotos, quando as sociedades eram

9 MADISON, James (apud NASPOLINI, 2006, p. 91)

Mais especificamente, o autor francês acreditava que os Partidos eram

Conforme o sufrágio ia sendo ampliado, os comitês eleitorais tornaram-se

Em suma, os Partidos, conforme teoria de Duverger, podem se originar de

Organismos externos que, normalmente, evoluem para Partidos Políticos,

Os de criação interna possuem maior coerência e disciplina que os de

Portanto, onde não houvesse um sistema de Partidos organizados , a

Outra relevante teoria sobre a origem dos Partidos é a de Stein Rokkan,

Os Partidos e sua realidade jurídica só viriam a ser reconhecidos com o

No Brasil, a primeira Constituição a disciplinar as organizações

A Constituição “cidadã” conferiu aos Partidos Políticos Brasileiros maior

Interessante avaliar-se como os Partidos podem ser classificados, de

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