LEONARDO RAUPP BOCORNY

LUIS FELIPE MORAES DALTRO CAMPOS

“IMPERATIVO DA SEGURANÇA NACIONAL” E CRIAÇÃO DE EMPRESAS

ESTATAIS: ELEMENTOS RELEVANTES PARA A SEGURANÇA E A DEFESA

Trabalho de Conclusão de Curso apresentado à

Escola Superior de Defesa, como exigência parcial
para obtenção do título de Especialista em Altos
Estudos em Defesa.

Orientador: Prof. Cel R1 EB Thadeu Luiz Crespo

Alves Negrão

Brasília
2022
Este trabalho, nos termos da legislação que resguarda os
direitos autorais, é considerado propriedade da Escola
Superior de Defesa (ESD). É permitida a transcrição parcial
de textos do trabalho, ou mencioná-los, para comentários e
citações, desde que sem propósitos comerciais e que seja
feita a referência bibliográfica completa. Os conceitos
expressos neste trabalho são de responsabilidade dos
autores e não expressam qualquer orientação institucional
da ESD.
 LEONARDO RAUPP BOCORNY
LUIS FELIPE MORAES DALTRO CAMPOS

“IMPERATIVO DA SEGURANÇA” NACIONAL E CRIAÇÃO DE EMPRESAS

ESTATAIS: ELEMENTOS RELEVANTES PARA A SEGURANÇA E A DEFESA

Trabalho de Conclusão de Curso apresentado à

Escola Superior de Defesa, como exigência parcial
para obtenção do título de Especialista em Altos
Estudos em Defesa.

Trabalho de Conclusão de Curso APROVADO:

 “Imperativo da segurança nacional" e criação de empresas estatais: elementos relevantes
para a Segurança e a Defesa
Leonardo Raupp Bocorny 11a
Luis Felipe Moraes Daltro Campos 22a
RESUMO
O fundamento constitucional denominado “imperativo da segurança nacional”, contido no art.
173, e que legitima a existência de empresas estatais na ordem econômica, é um conceito aberto,
cuja definição quanto ao seu conteúdo jurídico cabe ao intérprete. Para sua compreensão, é preciso
ir além dos processos tradicionais de hermenêutica e buscar apoio em conceitos e experiências de
outras áreas das ciências humanas. Dessa maneira, as pesquisas no campo da Segurança,
Desenvolvimento e Defesa são de grande valia, pois fornecem os elementos necessários a balizar
o significado da expressão. A partir do presente estudo, verificou-se que o núcleo jurídico essencial
da expressão em tela refere-se à correta identificação de uma ameaça, seja ao Estado, à
coletividade ou aos indivíduos, em um processo denominado de securitização. Nesse debate de
natureza política, a criação de uma empresa estatal deve se revelar como o meio mais eficiente ao
Estado para se contrapor à ameaça detectada. Após criada, cabe a permanente reflexão sobre a
continuidade da ameaça e se de fato persiste a legitimidade da empresa estatal, sob pena de se
verificar o necessário encerramento da entidade.
Palavras-chave: administração pública; empresas estatais; imperativo da segurança nacional;
estudos estratégicos; securitização; ameaça; defesa nacional.

“National security imperative” and creation of state-owned companies: relevant elements for
Security and Defense
ABSTRACT
The constitutional fundament called “imperative of national security”, contained in art. 173, in
which legitimizes the existence of state-owned companies in the economic order, it’s an open
concept, whose definition as to its legal content is up to the interpreter. For its understanding, it
is necessary to go beyond the traditional processes of hermeneutics and seek support in concepts
and experiences from other areas of the human sciences. In this way, research in the field of
Security, Development and Defense is of great value, as they provide the necessary elements to
guide, at least, the meaning of the expression. From the present study, it was found that the
essential legal core of the expression in question refers to the correct identification of a threat,
whether to the State, to the collectivity or to individuals, in a process called securitization. In this
debate of a political nature, the creation of a state-owned company must prove to be the most
efficient way for the state to counter the detected threat. Once created, it is necessary to
permanently reflect on the continuity of the threat and whether the legitimacy of the state-owned
company actually persists, under penalty of verifying the necessary closure of the entity.
Keywords: public administration; state-owned companies; imperative of national security;
strategic studies; securitization; threat; national defense.

1
Advogado da União
2 2
Coronel de Infantaria do Exército Brasileiro.
a
Trabalho de Conclusão do Curso de Altos Estudos em Defesa (CAED) da Escola Superior de Defesa (ESD),
2022.
 5

1 INTRODUÇÃO

A criação de empresas estatais é medida expressamente prevista pela Constituição Federal

de 1988, em seu art. 1733. Por esta via, o Estado concebe uma entidade de natureza privada, com
autonomia administrativa, operacional e financeira, para a realização de certa política pública.
Entretanto, por consistir em modo excepcional de intervenção estatal na ordem econômica, a
criação de empresas estatais está sujeita a certos limites. Apenas em casos de “imperativo da
segurança nacional” ou “relevante interesse coletivo” é legítimo ao Estado fazer uso dessa via.
Ambos os fundamentos constitucionais representam conceitos abertos e indeterminados,
de modo que cabe ao intérprete a missão de atribuir-lhes o devido sentido (ARAGÃO, 2018, p.
99). Todavia, nem a Carta de 1988, tampouco a legislação ordinária, fornecem subsídios que
viabilizem a obtenção do verdadeiro sentido dessas expressões.
O uso desses termos no debate acerca da criação, manutenção e encerramento de empresas
estatais tem ocorrido à revelia de uma real tentativa, pelos juristas, de investigar os elementos que
devem ser considerados na compreensão do tema. De fato, Alexandre Aragão constata que, em
matéria de empresas estatais, houve um “relativo vácuo bibliográfico” nas últimas décadas
(ARAGÃO 2018, p. 49). Nesse contexto, embora seja possível perceber algum avanço na literatura
no que se refere ao entendimento daquilo que se denomina “relevante interesse coletivo”, observa-
se que, no novo paradigma constitucional, muito pouco se avançou quanto à identificação do
conteúdo jurídico do fundamento “imperativo da segurança nacional” (MARTINS, 2018, p. 86;
ARAGÃO, 2018, p. 96). Nesses casos, revela-se grande o risco de deficiência nos discursos de
legitimidade que justifiquem racionalmente a existência de determinada empresa (HABERMAS,
1997, p. 246).
Uma das possíveis razões para a ausência de pesquisa quanto ao significado da expressão
“imperativo da segurança nacional” seria o fato de que a expressão necessita ser analisada de forma
multidisciplinar, indo para além do Direito e das técnicas tradicionais de hermenêutica jurídica
(BASTOS, 2020, p. 46). Com efeito, sob o rótulo da “segurança nacional”, há, desde a metade do
século passado, um conjunto de ideias que evoluíram substancialmente e que alcançaram diversas
áreas do pensamento científico, com reflexos no meio acadêmico e na administração pública
(UGARTE, 2018, p. 363).

3
Art. 173. Ressalvados os casos previstos nesta Constituição, a exploração direta de atividade econômica pelo
Estado só será permitida quando necessária aos “imperativos da segurança nacional” ou a “relevante interesse
coletivo", conforme definidos em lei.
 6

Dessa forma, o presente trabalho propõe-se a apresentar uma interpretação da expressão

“imperativo da segurança nacional”, mencionada no art. 173, caput, da Carta de 1988. Em termos
gerais, pretende-se definir o conteúdo jurídico da expressão, com apoio em outros ramos da
ciência. Sob uma perspectiva mais específica, busca-se estabelecer os elementos necessários para
a sua compreensão, apontar critérios que auxiliem na avaliação da legitimidade das empresas
estatais pelo gestor público e examinar casos particulares de empresas estatais, como forma de
validar o raciocínio desenvolvido no presente trabalho.
Para tanto, a pesquisa apoia-se nos estudos disponíveis no campo da Segurança e Defesa
desenvolvidos pelas áreas de Relações Internacionais e dos Estudos Estratégicos. Mostram-se de
grande valia as contribuições advindas da Escola de Copenhague, corrente de análise surgida entre
os anos 80 e 90 que deu novo impulso à forma de se compreender processos complexos de
securitização e suas relações entre os entes estatais e a sociedade (BUZAN; WAEVER: WILDE,
1998, p. 56-58). As conclusões advindas dessa área do conhecimento mostram-se promissoras no
que se refere ao fornecimento de critérios e conceitos úteis ao debate que se visa realizar. No
mesmo sentido, será relevante a experiência acumulada no âmbito da Administração Pública e
materializada nas últimas edições da Política Nacional de Defesa (PND) e da Estratégia Nacional
de Defesa (END).
O exame do fundamento do “imperativo da segurança nacional” é de elevada importância
à temática de Segurança, Desenvolvimento e Defesa (SDD). A primeira razão é de ordem
epistemológica. Considera-se que a aproximação entre o Direito e os estudos de SDD beneficia
simultaneamente as duas ciências. Por um lado, como já dito acima, as lições da literatura
especializada em Segurança e Defesa podem fornecer elementos importantes para a pesquisa
jurídica. Por outro, e em contrapartida, vislumbra-se a abertura de um novo campo para aplicação
de conceitos de SDD. Ao considerar que empresas estatais também se legitimam por uma
percepção de segurança nacional, a análise de SDD poderá considerar o uso dessa via, incluindo-
a no rol de alternativas disponíveis ao gestor público ao lidar com a contenção de uma determinada
ameaça.
A segunda motivação é de ordem prática. Atualmente, verifica-se que as quatro empresas
estatais vinculadas ao Ministério da Defesa4 legitimam-se, exatamente, pelo critério constitucional
do “imperativo da segurança nacional”. Isso significa que, além da necessidade imediata de
compreensão do conceito, fica atribuído àquela pasta ministerial o encargo de formular, de modo

4
São as seguintes: Indústria de Material Bélico do Brasil (IMBEL), Empresa Gerencial de Projetos Navais
(EMGEPRON), Amazônia Azul Tecnologia de Defesa S/A. (AMAZUL) e NAV Brasil Serviços de Navegação
Aérea S/A.
 7

permanente, os discursos de justificação que atestem a presença do requisito constitucional para,

assim, legitimar aquelas companhias no seio da Administração Pública. O tema ganha relevância
quando se observa que, em 2021, por meio da Emenda Constitucional nº 109, a Carta Política, no
art. 37, §16, passou a prever que cabe aos órgãos e entidades “realizar avaliação das políticas
públicas”, o que leva, por consequência, na revisão contínua da pertinência das empresas
responsáveis por executar essas mesmas políticas.
Por fim, cumpre esclarecer que, pela natureza do tema, a presente pesquisa foi do tipo
aplicada, pois, busca gerar conhecimento para a solução do problema consistente na condução
racional do processo decisório no campo político objetivando a criação de empresas estatais com
fundamento na hipótese de “imperativo da segurança nacional”, por meio da identificação de
elementos de relevância para o debate. Quanto à abordagem, o estudo classifica-se como
qualitativo, visto que foram utilizados conceitos das ciências humanas não quantificáveis
propriamente, mas apenas considerados mais ou menos úteis e aderentes à finalidade da pesquisa.
Considerando-se os objetivos envolvidos, a pesquisa apresenta-se como exploratória, pois visa
uma melhor compreensão de um conceito jurídico não explicável apenas com as ferramentas do
Direito, mas, sim, com avanço sobre outras áreas de humanidades. Por fim, como procedimento
técnico, considera-se que a pesquisa bibliográfica foi amplamente utilizada, abrangendo livros e
artigos que, em seus respectivos contextos históricos, abordam as temáticas de Segurança e Defesa
e empresas estatais.

2 EMPRESAS ESTATAIS NO BRASIL

2.1 CONTEXTO HISTÓRICO-CONSTITUCIONAL

Na história político-administrativa do Brasil, é percepção corrente que variadas ações

governamentais foram planejadas e executadas por meio de empresas estatais (MARINHO, 2017,
P. 469; TOMAZETTE, 2017, p. 141; ARAGÃO, 2018, pág. 39). Desde o período colonial, até os
dias atuais, o Estado brasileiro tem se valido dessas entidades para a promoção de políticas
públicas relevantes para o País. Dentre as mais antigas companhias estatais, cumpre citar Casa da
Moeda (1694), Banco do Brasil (1808), Indústria de Material Bélico – IMBEL (1808) e Caixa
Econômica Federal (1861).
Há mais de dois séculos, as companhias estatais compõem parcela significativa da estrutura
organizacional do Poder Executivo. No plano federal, atualmente contam-se 47 (quarenta e sete)
empresas sob controle direto da União, presentes em setores como serviços bancários,
 8

infraestrutura, abastecimento, saúde, pesquisa, dentre outros (BRASIL, 2022). Representam

aproximadamente 5% do Produto Interno Bruto do País, com faturamento, em 2021, próximo a 1
(um) trilhão de reais, empregando mais de 445 mil pessoas.
A compreensão sobre a natureza e o papel dessas entidades evoluiu bastante ao longo dos
anos. Atualmente, conceituam-se empresas estatais como pessoas jurídicas de direito privado, sob
controle acionário de um ente federado, com criação autorizada em lei específica, para a realização
de determinada atividade de interesse público (BRASIL, 2016). Possuem personalidade jurídica
distinta do ente criador e por isso são dotadas de autonomia administrativa, operacional e
financeira. Segundo a legislação, podem assumir duas formas societárias distintas: empresas
públicas, cujo controlo acionário é integralmente detido pelo Ente Público, e sociedades de
economia mista, onde se verifica a participação de capital privado por meio de sócios minoritários.
Regem-se, em suas atividades cotidianas, pela Lei nº 13.303 (Estatuto Jurídico das Empresas
Estatais), de 2016, e pela Lei nº 6.404 (Lei das Sociedades por Ações), de 1976.
Contudo, se por um lado a legislação ordinária tem se mostrado suficiente para, na prática,
viabilizar o funcionamento das companhias estatais, por outro, deve-se anotar que não é nesse
plano jurídico que elas encontram seu fundamento de validade. Ao revés, de acordo com a tradição
jurídica brasileira, é na perspectiva constitucional que a matéria tem seu ponto de partida.
O aspecto que ora se pretende destacar diz respeito à averiguação da legitimidade do Poder
Público para agir por meio de empresas sob seu controle. Em outras palavras, pergunta-se quais
critérios, a partir do Texto Constitucional, devem ser utilizados para se aferir se é legítima ou não
a presença do denominado Estado empresário na ordem econômica?
Atualmente, a Constituição de 1988, em seu art. 173, reconhece como legítima a presença
estatal na atividade econômica apenas em duas situações: “imperativo da segurança nacional” e
“relevante interesse coletivo”. Ambas as expressões indicam a utilização de conceitos abertos, isto
é, passíveis de determinação de sentido pelo intérprete (ARAGÃO, 2018, p. 99). Para o presente
estudo, face às limitações inerentes da pesquisa, o foco será a investigação sobre o significado
apenas do primeiro critério de legitimidade, o “imperativo da segurança nacional”. Nesse contexto,
e levando em conta a natureza do assunto, mostra-se oportuno verificar como foi o
desenvolvimento da matéria nos paradigmas das Cartas anteriores.
As primeiras constituições brasileiras não trataram desse tema. As Cartas de 1824 e de
1891, seguindo os ventos liberais trazidos da Europa, não avançaram sobre os elementos
formadores da ordem econômica e, por isso, não se ocuparam em disciplinar a atuação do Poder
Público no setor privado. Na lição de Dallari, historicamente, as primeiras constituições liberais
ocuparam-se primordialmente “de proteger a liberdade individual, emprestando um sentido muito
 9

amplo ao termo liberdade, não admitindo que qualquer indivíduo sofra a mínima restrição em
favor de outro indivíduo, da coletividade ou do Estado” (DALLARI, 2007, p. 106). Mesma
perspectiva foi aplicada no Brasil. Logo, não são encontradas referências a empresas estatais,
tampouco a qualquer outra forma similar de intervenção na economia, nos dois primeiros textos
constitucionais. Ao contrário, o que se verifica, apenas, é a consagração dos direitos de liberdade
e propriedade, revelando a noção de que a atividade econômica é campo próprio dos agentes
privados (BOURDIEU, 2000, p. 244).
As modificações mais relevantes sobre o tema, no plano constitucional, iniciam-se com a
edição da Constituição de 1934. Surge a expressão “ordem econômica”, conceito jurídico que
permitiu o estabelecimento de um campo de atuação dos agentes econômicos e a definição de seus
limites. Assim, a ordem econômica tinha por objetivo garantir “a todos uma existência digna” e
guiava-se pelos princípios da “justiça” e das “necessidades da vida nacional”.
A utilização da expressão “ordem econômica” a partir desse momento no plano
constitucional, não significa que não existiam normas de conteúdo econômico nos ordenamentos
jurídicos anteriores. A questão é que, em uma ordem econômica liberal clássica, a Constituição
buscava apenas retratar, receber, aquilo que era praticado no mundo real, basicamente por meio
de normas de proteção à propriedade privada e de segurança dos contratos, sem, contudo, pretender
modificá-la (GRAU, 1997, p. 54). O que ocorre a partir da Constituição de 1934 é que a dita ordem
econômica liberal começa, aos poucos, em uma perspectiva histórica no Brasil, a dar espaço a uma
ordem econômica intervencionista e, assim, embasar a realização de políticas públicas, em
superação ao modelo de neutralidade até então vigente (GRAU, 1997, p. 55). Logo, em verdade,
a principal novidade de 1934 não é o estabelecimento formal de uma ordem econômica
constitucional, tampouco o uso da dita expressão, mas, sim, a previsão de mecanismos
constitucionais de intervenção para legitimar a atuação estatal.
No que se refere ao controle de empresas estatais, a Carta de 1934 trouxe importante
previsão, contida no art. 116, no sentido de autorizar o Poder Público a “monopolizar determinada
indústria ou atividade econômica”. Para tanto, exigir-se-ia autorização em lei especial e
constatação de “interesse público” respectivo. A medida marca o início do período de intervenção
estatal na economia que caracterizou as décadas seguintes no Brasil (ARAGÃO, 2018, 43). É o
surgimento da figura conhecida como “Estado empresário” (ARANHA, 2018, pg. 43 e
OLIVEIRA, 1997, p. 297).
Fica claro que o entendimento acerca do papel do Estado no campo da economia é
substancialmente modificado. Há um nítido alinhamento da Carta de 1934 ao movimento das
denominadas “constituições econômicas”, promulgadas na primeira metade do século XX, como
 10

a Constituição do México de 1917 e a Constituição de Weimar de 1919. Como explica Gilmar

Mendes, esses estatutos carregam uma feição compromissória acerca de uma realidade econômica
que se pretende modificar e por isso se distinguem das constituições de matriz puramente liberal
(MENDES, 2017, p. 22).
Nesse contexto, o dilema quanto à legitimidade da presença estatal na atividade econômica
muda de contornos, não mais para se discutir se o poder público pode ou não atuar como agente
econômico, mas, sim, admitindo esse papel, ainda que por via de exceção, para analisar em que
medida isso seria legítimo ocorrer. É, pois, na verificação dos limites que porventura constrangem
o Estado em determinada medida de intervenção que, a partir desse momento, reside o exame da
legitimidade da intervenção econômica estatal. No caso da Carta de 1934, observa-se que o único
parâmetro limitador fornecido se refere à ocorrência do “interesse público”, a ser declarado a cada
caso concreto em lei específica. Ao que tudo indica, o conceito jurídico foi propositadamente
aberto para viabilizar sua complementação pelo legislador ordinário.
A Constituição de 1937 trouxe novos elementos, aparentemente antagônicos. De um lado,
parece ter absorvido requisitos próprios de matriz liberal. De outro, destaca-se a inclusão de
elementos próximos das economias com viés planificador. Assim, aquela Carta autoriza a
intervenção estatal, tanto para “suprir deficiências da iniciativa individual” como para “coordenar
fatores de produção”, inclusive para introduzir na economia “o pensamento dos interesses da
Nação, representados pelo Estado”. Dessa maneira, o texto de constitucional previu três formas de
intervenção na economia, mediatas ou imediatas: “controle”, “estímulo” e “gestão direta”. Nessa
última hipótese, se enquadraria a criação de empresas estatais. Por fim, merece destaque o fato de
que, nesse paradigma, o texto constitucional não previu a exigência de lei para a criação de
empresas estatais.
O processo de redemocratização da chamada “IV República” da história do Brasil levou à
edição da Carta Política de 1946. No que se refere à legitimidade da intervenção estatal, inclusive
por meio de empresas sob controle do Estado, o texto reproduziu em boa parte aquele da
Constituição de 1934, trazendo de volta o requisito do “interesse público”, a ser definido em lei
específica. A novidade foi a previsão de outro importante parâmetro de legitimidade: a atenção
aos limites dos “direitos fundamentais”.
A Constituição de 1967 trouxe novos elementos ao debate. A intervenção estatal na
economia somente se justificaria “por motivos de segurança nacional” ou “para organizar setor
que não possa ser desenvolvido com eficiência no regime de competição e de liberdade de
iniciativa”, observados os limites dos “direitos e garantias individuais”. Foi pioneira em esclarecer
que as empresas estatais se submetem às mesmas “normas aplicáveis às empresas privadas” e em
 11

estabelecer a natureza “suplementar” da intervenção estatal na ordem econômica. A antiga

expressão “gestão direta” da Carta de 1937 é substituída em termos de “exploração direta da
atividade econômica” (art. 163, §1º). No que se refere à Carta de 1969, vale dizer que não se
observaram mudanças de disciplina.
Neste trabalho, a integração entre Direito e outras áreas das ciências humanas tornou
possível a definição de elementos formadores do critério do “imperativo da segurança nacional”.
Trata-se do primeiro passo, de uma longa caminhada, para se aferir a validade das companhias
estatais no seio da Administração Pública. Doravante, a partir dos elementos apresentados nesse
estudo, cabe aos próximos pesquisadores voltarem-se para cada empresa estatal e avaliar a
atualidade de ameaças outrora consideradas e investigar, se contra essas, a empresa estatal é a
melhor forma de contê-las. Por fim, avalia-se que o aprofundamento do tema, no âmbito do PND
e da END, é medida fundamental, não apenas para garantir efetividade à norma contida no art. 173
da Constituição, mas também para assegurar que os fundamentos e objetivos previstos nos arts. 1º
e 3º sejam, de fato, concretizados e percebidos pela sociedade brasileira.

2.2 “IMPERATIVO DA SEGURANÇA NACIONAL” E HERMENÊUTICA

CONSTITUCIONAL

A digressão acima permite serem constatadas duas importantes características da história

político-jurídica nacional. Primeiro, revela que, no Brasil, a temática relativa à legitimidade da
intervenção estatal, por meio de empresas sob seu controle, possui consolidada matriz
constitucional, uma vez que se considera que a medida representa uma situação de exceção à
ordem econômica liberal e, por isso, deve estar sujeita a certos limites. Em segundo, revela que os
critérios utilizados para definir referida legitimidade se modificaram substancialmente ao longo
dos anos, retratando preferências ideológicas e características sociais, culturais e econômicas de
cada tempo.
Hoje, a Constituição Federal, em seu art. 173, autoriza a criação de empresas estatais
somente em duas hipóteses e, conforme dito anteriormente, este estudo buscará identificar os
elementos que compõem a categoria de “imperativo da segurança nacional”. Como visto, a
expressão surge apenas na Carta de 1967. Todavia, apesar de repetida pelo legislador
constitucional de 1988, não é possível atribuir o mesmo significado, dada a absoluta diferença de
contextos históricos em um e outro caso.
A busca pelo sentido da expressão é tarefa obrigatória para que o texto constitucional seja
efetivo e vire realidade, cumprindo os objetivos para a nação elencados no artigo 3º da
 12

Constituição Federal (BASTOS, 2020, p. 50). Sem essa compreensão, difícil é a tarefa de elaborar,
posteriormente, o argumento necessário para cada caso em que se considerar a criação ou o
encerramento de uma empresa estatal. O ônus argumentativo nesses casos é inafastável, dado que
a atuação estatal ocorre como exceção à regra (ARAGÃO, 2018, p. 58). Contudo, no tema em
apreço, algumas dificuldades se fazem presentes e merecem ser pontuadas neste momento.
Um primeiro aspecto a ser constatado refere-se ao fato de que tanto “imperativo da
segurança nacional” e “relevante interesse coletivo” são expressões de tal modo abertas que parece
possível, de início, tomar uma pela outra. Na ausência de qualquer traço distinto entre as duas
categorias, o que é agravado pela falta de conexão com algum outro elemento normativo do texto,
admite-se que o intérprete desatento seja levado a considerar ambas como sinônimas. Contudo, é
premissa hermenêutica que na lei não há palavras inúteis (verba cum effectu, sunt accipienda), ou
seja, as expressões ou palavras da norma jurídica devem ser interpretadas de modo que não
resultem frases sem significado real, vocábulos supérfluos, ociosos, inúteis (MAXIMILIANO,
2006, p. 204). Ademais, mesmo que se considerasse a equivalência das expressões, nenhum
elemento seria agregado e inútil a conclusão, de modo que os conceitos que se pretende
compreender restariam ainda indeterminados e abertos. Portanto, considerar qualquer sinonímia
entre as expressões não é uma alternativa válida para o intérprete.
Outra questão relevante, que corrobora a necessidade de se buscar a devida interpretação
dos termos em tela, refere-se ao fato de que, na linguagem da Constituição, a criação de empresas
estatais é medida de intervenção na ordem econômica que se legitima apenas sob certas condições
e somente enquanto essas persistirem (ARAGÃO, 2018, p. 53). Isso significa, na prática, existir
um caráter de “transitoriedade” dos fundamentos fáticos que justificam, em cada caso concreto,
determinada companhia estatal no âmbito da Administração Pública. Assim, do ponto de vista
jurídico, a tarefa do intérprete está estreitamente relacionada a uma demanda permanente pela
atualização dos “discursos de legitimação”5 que possam justificar a presença dessas entidades.
Dado que as razões apontadas para a criação de uma companhia podem, posteriormente, não mais
existir, é válido supor que, na ausência de novos argumentos, se configure uma situação de
ilegitimidade da atuação do Estado no domínio econômico, acarretando, por consequência, o dever
de dissolução da empresa. Nesse cenário, compreender adequadamente o critério de “imperativo
da segurança nacional” é, em verdade, apenas a primeira etapa de um processo interpretativo, cuja

5
Sobre o tema, recomendamos a tese de doutorado de Francisco Pereira de Souza, intitulada “O discurso de
legitimação do direito e da política em Habermas” (UFPA, 2011), disponível em
https://repositorio.ufpb.br/jspui/handle/tede/5581.
 13

complementação ocorre diante de cada caso concreto, conferindo “facticidade” à norma

(HABERMAS, 1997, p. 245).
A par das dificuldades acima, convém destacar, ainda, a conotação adquirida, pelo senso
comum, da expressão “segurança nacional”. Seu verdadeiro sentido parece ter se perdido ante as
conjunturas políticas vividas no Brasil e não raro é impregnado de aspectos pejorativos, como
autoritarismo estatal. Suas origens remontam aos anos de 1950 e serviram de base ao que se
convencionou chamar de “Doutrina de Segurança Nacional”. Sem aprofundar em seu mérito,
referido pensamento consistiu em um meio de análise, planejamento e decisão sobre variados
aspectos do Brasil (UGARTE, 2018, p. 366). Em resumo, propunha-se que através do
desenvolvimento seria alcançada a segurança do País. Trata-se de uma doutrina “de origem e
inspiração militar” e que “entendeu (....) que as questões relativas ao desenvolvimento do país
estavam dentro das incumbências das Forças Armadas” (UGARTE, 2018, p. 367). Desse modo, a
expressão restou fortemente associada a assuntos militares, confundindo-se com a temática de
defesa e, não raro, a um tipo de perspectiva de análise já superada, em prejuízo ao debate em torno
do tema. Apesar desse contexto, o fato é que os termos subsistem como parte integrante da norma
constitucional contida no art. 173 e, por essa razão, persiste a importância do intérprete na
definição de seu sentido nos dias atuais.
O problema remanesce. Infelizmente, para a determinação do sentido da norma
constitucional em tela, os métodos tradicionais de hermenêutica, quais sejam, o gramatical, o
histórico e o sistemático, não se mostram exitosos. O gramatical, embora indispensável e primeira
alternativa a ser usada, não comporta a complexidade contida na expressão “imperativo da
segurança nacional” e, por isso “pouco revela sobre o regime jurídico aplicável às empresas
estatais” (MENDES, 2017, p. 28). Quanto ao método histórico, embora útil, revela-se insuficiente,
dado que, além da pouca tradição constitucional na casuística em tela, tudo indica que a temática
relativa à “segurança nacional” foi objeto de inúmeras idas e vindas ideológicas, contribuindo
apenas em parte neste momento da realidade nacional. Por fim, a interpretação sistemática não se
mostra viável porque não há no texto constitucional regras e princípios disponíveis para se
estabelecer relações lógicas e, a partir daí, se extrair algum significado prático.
A tarefa de se compreender o sentido do que se denomina “imperativo da segurança
nacional”, portanto, não parece encontrar apenas no Direito, mundo do “dever ser” 6, um caminho
para sua conclusão (GRAU, 1997, p. 47). Pela natureza do tema, parece ser fundamental que outras
áreas da ciência possam indicar elementos e contribuir para a construção do conceito.

6
Como recorda Eros Grau, “Max Weber [...] refere a ordem jurídica como esfera ideal do dever ser e a ordem
econômica como esfera dos acontecimentos reais” (Grau, 1997, p. 41, grifou-se).
 14

Portanto, a presente pesquisa adota o método concretista da “Constituição aberta”,

concebida por Peter Haberle. Para o jurista, o texto constitucional é fruto de uma construção social,
cuja compreensão varia ao longo do tempo e não dispensa a participação ativa dos diversos
segmentos sociais e dos vários saberes para conferir-lhe sentido. Para este autor:
Uma Constituição, que estrutura não apenas o Estado em sentido estrito, mas também a
própria esfera pública, dispondo sobre a organização da própria sociedade e, diretamente,
sobre os setores da vida privada, não pode tratar as forças sociais e privadas como meros
objetos. Ela deve integrá-las ativamente enquanto sujeitos. (HABERLE, 2002, p. 42).

Para Haberle, o sentido da norma deve ser construído por várias experiências que se
modificam e se enriquecem com o tempo, sendo, portanto, dinâmicas. E assim prossegue:
Essa dinamicidade é projetada (...) por meio do aparente conflito de interesses,
concepções, de pensamento que fazem com que a mesma não pare no tempo, mas que se
desenvolva continuamente. (HABERLE 2004, apud BASTOS, 2020, p. 45).

Nesse contexto de participação social, as demais ciências devem, da mesma forma,

participar do processo de produção normativa, o que significa a presença de atores não apenas no
momento de escrita da norma, mas, principalmente, quando de sua aplicação em uma dada
realidade (BASTOS, 2020, p. 46). Em tal processo, a norma efetiva-se e renova-se, acompanhando
os anseios da sociedade para dar soluções úteis diante de novos desafios.
No que se refere à presente pesquisa, a determinação do conteúdo jurídico da expressão
“imperativo da segurança nacional” deve, pois, ir para além do Direito. Para tanto, mostram-se
promissoras as contribuições das áreas Estudos Estratégicos e Relações Internacionais, ramos do
conhecimento que há muito se debruçam sobre a temática da segurança. Ainda que não objetivem,
inicialmente, a tarefa de interpretação de normas jurídicas, as balizas utilizadas por essas pesquisas
revelam-se adequados para servir de referencial teórico suficiente para a investigação da hipótese
constitucional em tela. Merecem destaques as categorias epistemológicas definidas pela Escola de
Copenhague e suas implicações no campo da securitização. Assim, no capítulo a seguir, serão
apresentados conceitos importantes sobre essas áreas de pesquisa, de modo que, com a conciliação
dos saberes, se possa extrair algum significado do fundamento de intervenção estatal descrito
como “imperativo da segurança nacional” e, assim, auxiliar a aplicação dessa norma nos
momentos em que se considere a criação, manutenção ou o encerramento de uma empresa estatal.

3 A IMPORTÂNCIA DOS ESTUDOS ESTRATÉGICOS NAS ÁREAS DE SEGURANÇA

E DEFESA

O aparecimento da expressão Estudos Estratégicos foi inicialmente devido a um

movimento de acadêmicos capitaneados pelos britânicos contemporâneos da 1ª Guerra Mundial,
 15

que estudiosos desta área iniciaram a tentativa de aplicação de uma metodologia interdisciplinar,
relacionando o objeto a ser estudado, definindo e delimitando, todavia, o espectro da complexidade
real da sociedade sob a ótica científica. Já o fortalecimento da área de Estudos Estratégicos, pelos
norte-americanos, deu-se em virtude da necessidade de organizar e sistematizar as “informações
militares” dentro de um Teatro de Operações geograficamente diverso e culturalmente
heterogêneo (GRAÇA, 2014, p 65-81).
Conforme Graça (2014, p 65-81), ao final da 2ª Guerra Mundial, estes acadêmicos
retornaram às suas universidades questionando esse novo conceito metodológico de como
organizar e sistematizar as informações necessárias à produção de um “Conhecimento”,
objetivando influenciar, paulatinamente, a organização científica e pedagógica, no contexto
acadêmico mundial.
Os Estudos Estratégicos resultaram, portanto, deste movimento acadêmico, tomando por
base o conceito que Clausewitz (GRAÇA, 2014, p 70) preconizava sobre Estratégia, sob o ponto
de vista de civis com as informações coletadas das experiências da 2ª Guerra Mundial.
Clausewitz considerava a Guerra como a continuação da política por outros meios
(FERREIRA, 1994, p. 27). Mais interessante, entretanto, é perceber que, para Clausewitz os
objetivos políticos devem predominar sobre os militares na Guerra com destaque incisivo sobre o
que se diz da guerra, é metodologicamente válido para a política.
Na 2ª Guerra Mundial, em decorrência do aprendizado da metodologia utilizada na
beligerância, somente pelos militares, divulgada pelos estudiosos do assunto no meio acadêmico
foi crescendo cada vez mais no meio civil retornando a ideia de que a Guerra é um assunto
demasiadamente importante para ser tratado apenas por Generais (BRODIE, 2008, p. 8), e nisto
infere-se a interdisciplinaridade da Estratégia com outras áreas, como a Ciência Política, as
Relações Internacionais, a Economia e a História.
Não obstante da interação disciplinar e da integração entre os temas e as áreas científicas,
um novo problema se apresenta no cenário mundial, a Guerra Nuclear. A partir deste momento,
os Estudos Estratégicos se distinguem das Relações Internacionais e também da Estratégia
propriamente militar, começando uma interação entre historiadores, políticos, economistas,
matemáticos e físicos dentre outros.
Após a 2ª Grande Guerra até os anos 70, o foco dos Estudos Estratégicos estava na
dissuasão e na gestão dos programas de defesa face à União Soviética. Uma escalada da
bipolaridade entre os EUA e as URSS teve como consequência, transformar a Estratégia em um
grande negócio no mercado econômico mundial. Já a partir dos anos 70 com a Guerra do Vietnã
 16

e com início do movimento pacifista, os Estudos Estratégicos veem a dissuasão diminuir sua
importância trazendo consequências nas Relações Internacionais.
Nos anos 80, com o recrudescimento da Guerra Fria surge a busca pela Estratégia da
Segurança e Inteligência visando criar cenários de guerra, partindo de análises comparativas de
casos históricos interagindo com os fatores políticos, econômicos, sociais, tecnológicos e
organizacionais (BRODIE, 2008, p 19-20).
Já com a dissolução da URSS e com a breve ilusão da Paz Perpétua, surge um estudioso
de alcunha Richard Betts (GRAÇA, 2014, p 71) que defendia a necessidade dos Estudos
Estratégicos “sobreviverem”. Betts explica a maneira Estratégica de como Ciência evoluiu desde
Brodie, apontando as fases e protagonistas individuais e Institucionais, além da forma como esta
área designada naturalmente de Estudos Estratégicos foi abrindo a definição e a delimitação do
seu objeto de estudo em interação com o reforço da sua interdisciplinaridade (BETTS,1997, p.10).
Após a Guerra Fria até o 11 de setembro de 2001, a vertente militar dos Estudos
Estratégicos se enfraqueceu, dando espaço às outras áreas, principalmente a econômica, devido ao
surgimento de novos mercados emergentes com grandes potenciais transparecendo um espírito de
“Paz Perpétua” nas administrações estatais.
Essa interdisciplinaridade entre os objetos e problemas em estudo e o conjunto de temas
são observados também por Adriano Moreira no que concerne as Relações Internacionais:
“Um remédio para o exame de problemas novos, ou vistos de novo, e que rompem as
tradicionais definições dos campos de estudo e respectivas técnicas, é a convergência dos
especialistas, com as suas específicas perspectivas, para o exame em comum da questão.
Esta convergência interdisciplinar será normalmente o passo inicial de uma futura
definição autônoma de um novo objeto, de novas metodologias, de uma nova disciplina”.
(MOREIRA,1997, p. 20).

O atentado de 11 de setembro de 2001 alterou a forma de interpretação de como os Estudos

Estratégicos e as Relações Internacionais refletiam sobre a interação entre o objeto de estudo com
os outros temas e áreas. Não se via somente os Estudos Estratégicos sobre o viés da Guerra
Interestatal, onde a ameaça de um Estado-Nação é outro Estado-Nação ou alianças entre eles.
Surgem então novas ameaças, dentre as quais assume como protagonista o fenômeno do terrorismo
transnacional. Como resultado das investigações dos Estudos Estratégicos no meio acadêmico
mundial constrói-se então, um novo conceito de “segurança nacional” analisado à escala mundial
com preocupações de novas ameaças.
Os Estudos Estratégicos atualmente ao definir e delimitar seu objeto, obriga-se a interagir
com os Estudos de Segurança, os quais por sua interdisciplinaridade abrangem desde questões de
segurança nacional às mais específicas como Segurança Ambiental, Segurança Econômica e
Segurança da Informação entre outras. O problema é aliás, “genético” e tem sido abordado pelos
 17

principais autores da área e das outras áreas afins (GRAÇA, 2014, p. 74). Na verdade, no entanto,
é praticamente impossível encontrar na literatura científica uma explicação fundamentada sobre a
existência de uma diferença clara entre Estudos Estratégicos e Estudos de Segurança. O debate
mantém-se, portanto, em aberto e a generalidade dos autores e textos de referência não deixam de
abordar obrigatoriamente essa relação. Colin Gray é categórico (2006, p. 34-35, tradução nossa):
A proposição de que existem estudos de segurança, ou segurança internacional, distintos
dos estudos estratégicos, é uma ideia da moda que é interessante, mas não fortemente
plausível.(...)Devidamente concebidos e desenvolvidos, os estudos estratégicos sempre
foram estudos de segurança.(...)A noção de que os estudos estratégicos podem ser
normalmente separados de “estudos de segurança” de uma forma ampla é uma falácia
que deve ser combatida.(...)Visto que, estritamente como um campo acadêmico de
investigação e como um assunto a ser ensinado nas universidades, os estudos estratégicos
não requerem outra justificativa além de seu mérito discutível para a formação de mentes
e como contribuinte geral do conhecimento.

Com a evolução dos Estudos de Segurança no contexto internacional identificamos uma

ramificação de concepções do assunto que vai de um âmbito limitado, político-militar, a um
conjunto diversificado de compreensões de diversas áreas científicas. Existem 5 (cinco) forças
motrizes por trás da evolução dos Estudos de Segurança Internacional sendo elas: política das
grandes potências, tecnologia, eventos, debates acadêmicos e institucionalização (BUZAN;
HANSEN, 2012, p. 77-114).
Na perspectiva abordada até o presente momento, torna-se assim consensual entre os
estudiosos e acadêmicos o enquadramento dos Estudos Estratégicos pelos Estudos de Segurança.
Na literatura internacional sobre o que é Segurança, ainda não se conseguiu chegar a um
consenso, mas a uma aceitação quase que unânime, sobre a proteção contra as ameaças e aos
interesses vitais dos Estados aproximando o entendimento deste conceito.
Para Rudzit e Nogami (2010, p. 5-24), o conceito de Segurança deve ser no sentido político,
aplicado à Segurança do Estado, em termos de território, suas instituições e daqueles que o
representam. Portanto, uma situação de segurança e/ou insegurança pode ser definida quanto às
suas vulnerabilidades internas e/ou externas, as quais venham ameaçar com um potencial para
abalar ou desestruturar o Estado e seu regime político.
Nesse contexto, percebe-se que no campo teórico surgem debates, desde o realismo e
liberalismo, passando pela reformulação destas teorias e finalmente chegando ao neorrealismo. Os
Estudo Estratégicos juntamente com os Estudos de Segurança cruzam este espaço definindo o
conceito de Segurança sob uma ótica realista, já citado neste trabalho anteriormente, todavia
incorporando ideias liberalistas e pós-positivistas. Decorrente disso, as Academias da Europa
começaram a acompanhar a evolução teórica sobre os conceitos amplos no que tange ao campo da
Segurança em meio às Relações Internacionais. Surge então, em 1985 a Escola de Copenhague
 18

como um meio termo entre o estadocentrismo de um lado e, do outro, as reivindicações em favor

da “Segurança Individual” ou “Global”, respectivamente dos Estudos Estratégicos e Pesquisa da
Paz. Ela constrói sua teoria como consequência da insatisfação do engessamento da teoria realista
a qual mantinha somente o Estado e as questões militares como foco dos Estudos Estratégicos e
dos Estudos de Segurança e inicia um estímulo aos temas político, social, econômico e ambiental
nas agendas internacionais. Existia a preocupação de que as questões não militares se tornassem
questões de segurança e gerassem efeitos indesejáveis e contraproducentes nas relações
internacionais (BUZAN;WAEVER;WILDE, 1998, p. 56-58).
A Evolução dos Estudos Estratégicos e de Segurança Internacional passou por alguns
estágios, onde o primeiro está na interpretação do conceito chave de segurança que deixa de ser
vista, apenas no campo da defesa estatal, quanto a ataques inimigos convencionais, e passa a se
relacionar também sobre a proteção contra ameaças nos campos político, social, econômico,
ambiental entre outros. O segundo, por sua vez, foi o entendimento de que os meios militares não
eram suficientes para compreender o uso ou não de armas nucleares. A ameaça nuclear, pelas
partes em disputa, passou a ser vista como uma forma de evitar guerras, sem sequer uma das partes
ser militarmente derrotada ou coagida. Finalmente o terceiro estágio, e que perdura até os dias
atuais, é a influência das questões política, social, econômica, ambiental e outras, nos Estudos de
Segurança, deixando de serem apenas observadas as questões militares. Era preciso atingir,
também, por exemplo, questões econômicas do inimigo (BUZAN; HANSEN, 2009, p. 2).
Com a Escola de Copenhague aparece o conceito de securitização que não é algo que possa
ser definido analiticamente, ou seja o significado não está no que as pessoas acham que o conceito
traduz, mas sim na dependência de sua construção social. Dessa maneira, o tema ou o objetivo em
estudo a ser inserido na pauta dos Estudos de Segurança, ou seja, ser securitizado, deverá ser aceito
por sua audiência por meio da construção da narrativa no campo da Segurança por parte de seus
atores.
Como uma melhor forma de securitizar um tema, esta teoria define três categorias que se
complementam e interagem entre si: objetos em estudo ou tema; agente securitizador e atores. O
objeto em estudo ou tema é o que se considera como ameaças. O agente securitizador é quem
constrói a narrativa que o tema é uma ameaça não exclusivamente ao Estado, mas também à
“Segurança Individual” e “Global”. E por último, os atores que participam de forma direta e
indireta na dinâmica de Segurança das questões em estudo.
A securitização, como processo de construção social, transforma os temas em foco, como
problemas de segurança. As ameaças são construídas de acordo com a narrativa dos atores,
reconhecidos pela audiência e podendo se referir a ameaças reais ou não.
 19

Assim, securitização não é imposta, e sim fabricada para ganhar credibilidade e se tornar
legítima. Não se limita tão somente ao setor militar, mas perpassa também as áreas política, social,
econômica, ambiental entre outras, adotando um conceito ampliado de Segurança.
A definição dos temas que devem ser securitizados cabe a cada Estado, de acordo com as
suas percepções de ameaças e/ou vulnerabilidades, sejam elas internas ou externas. Não
necessariamente serão resolvidos com o emprego dos meios militares, poderão ser abrangidos por
outras áreas do governo, compondo a Política de Segurança Nacional; todavia se a securitização
for feita em relação a assuntos que devam ser solucionados por meios da força militar, esses serão
o referencial para uma Política de Defesa Nacional. E é neste nível, que se fixa vários pontos
importantes para as Forças Armadas do Brasil.
Por fim, pode-se inferir que os Estudos Estratégicos após sua evolução desde as Grandes
Guerras Mundiais até os dias atuais têm um papel preponderante quanto à aplicação de uma
metodologia que evoluiu, buscando levantar as possíveis ameaças, saindo do estadocentrismo,
interagindo e integrando as diversas Ciências no cenário mundial, face às complexidades temáticas
da Segurança Nacional sob uma ótica global. Dessa maneira, os Estudos Estratégicos são
primordiais para a construção de uma Política e Estratégia de Segurança e de Defesa Nacional.

4 “IMPERATIVO DA SEGURANÇA NACIONAL" E EMPRESAS ESTATAIS NA

CONSTITUIÇÃO DE 1988

A tarefa que se pretende realizar, neste momento, refere-se à busca pela compreensão do
sentido da expressão “imperativo da segurança nacional”. Como visto, pela sua natureza, o
conceito necessita de interpretação para ser efetivo e cumprir com sua finalidade constitucional.
Para tanto, de início, cabe levantar os aspectos jurídicos que envolvem o tema.
Primeiramente, observa-se que a Constituição de 1988 não fornece elementos para
determinação de sentido do verbete, deixando de ocupar-se do tema. Ao revés, remete sua
definição para o legislador ordinário. É o que se deduz da parte final contida no art. 173: “...
conforme definidos em lei”. Todavia, não se encontra na legislação brasileira, seja geral, seja
específica, uma definição da expressão. No ponto, vale esclarecer que é equivocada a tese de que
intérprete poderia dispor das definições da Lei nº 7.170, de 1983 (Lei de Segurança Nacional).
Ocorre que essa disciplina se encontra revogada, pela lei nº 14.197, de 2021, e, ainda que estivesse
vigente, seus conceitos não se prestariam à missão de interpretar o art. 173, dadas as substanciais
diferenças de contexto histórico e finalidades de cada norma, de um lado, norma penal e, de outro,
norma de direito econômico.
 20

O que se verifica do processo legislativo brasileiro, na prática, é que as leis editadas pós
1988 não buscaram definir um conceito geral de “imperativo da segurança nacional”, tampouco
traduzi-lo nas leis especiais de cada empresa estatal. Nesse último caso, tais normas parecem ter
assumido um mero papel de, implicitamente, concordar com a ocorrência do “imperativo da
segurança nacional”, sem, contudo, demonstrá-lo efetiva e expressamente no texto legal aprovado.
O cenário se modificou com o advento do Estatuto Jurídico das Empresas Estatais, em
2016. Nessa disciplina, vale chamar à atenção para dois comandos normativos inovadores da
matéria. O primeiro, previsto no art. 2º, §1º, determina que a constituição de companhias estatais
dependerá de prévia autorização legal que indique, de forma clara, o “relevante interesse coletivo”
ou “imperativo da segurança nacional” objeto da tutela jurídica. Ao exigir que a lei autorizadora
de uma empresa estatal declare em seu texto a justificativa da ocorrência do critério constitucional,
tem-se o estabelecimento de uma nova condição de validade a ser observado pela futura legislação
especial. Na prática, verifica-se a abertura de um inédito espaço de debate para que a temática
possa, doravante, ser objeto de controle judicial, ao menos do ponto de vista formal. A segunda
observação a ser feita refere-se ao contido no art. 27. Esse artigo deixou claro que a função social
da empresa estatal, tema há muito discutido no âmbito da doutrina, refere-se, precisamente, à
realização do “relevante interesse coletivo” do “imperativo da segurança nacional” declarados na
lei de criação ou na respectiva política pública setorial. Esse comando significa, não apenas que a
função social dessas entidades restou finalmente regulada na legislação, mas também que é de
interesse público debater, seja no momento de criação da empresa estatal, seja ao longo de sua
existência, se a companhia satisfaz materialmente o requisito constitucional que a legitima.
É nesse contexto de inovação do ordenamento que parcela da doutrina jurídica tem se
proposto a verificar aspectos mínimos que possam esclarecer o fundamento do “imperativo da
segurança nacional”. Para este estudo, merecem registro três linhas de análise encontradas.
Primeiramente, argumenta-se que o critério em tela seria “um conceito jurídico-dogmático”
(MARTINS, 2018, p. 85), o que significa, em suma, que a tarefa de identificação do conteúdo
jurídico da expressão estará mais relacionada à edição de eventual legislação que regule o tema do
que ao processo hermenêutico constitucional sobre a norma, isto é, que extrai, diretamente desse
texto, e por interpretação, o significado da expressão. Tal orientação doutrinária, contudo, encontra
óbices para se afirmar, por duas razões: uma, porque inexiste disciplina dessa natureza no
ordenamento, que declare, genericamente e à luz do direito econômico, o que se deve entender por
“imperativo da segurança nacional"; outra, porque sequer são encontradas normas de outros ramos
capazes de sustentar adequadamente um processo de integração interpretativo.
 21

Outra linha encontrada considera o “imperativo da segurança nacional” um conceito aberto

“que confere grande margem de discricionariedade e escolha política ao legislador” (ARAGÃO,
2018, p. 98). Nesse raciocínio, cabe ao Poder Judiciário prestar, apenas, “deferência aos juízos
políticos-discricionários” definidos no processo legislativo, impedindo, portanto, eventual
tentativa de controle judicial nessa seara7. Ocorre que, embora se concorde com a constatação de
que a expressão aponte para um conceito indeterminado e relacionado ao campo do debate político,
a tese parece não considerar as duas novas regras fixadas pela Lei nº 13.303, de 2016 – arts. 2º,
§1º, e 27, citadas anteriormente. Ora, se o Estatuto Jurídico das Empresas Estatais determinou ao
legislador que faça constar, expressamente, na lei autorizadora da criação de uma nova entidade,
o “imperativo da segurança nacional” vislumbrado, medida que permitirá, inclusive, a fiscalização
de cumprimento de sua função social pelo Estado e pela Sociedade (vide art. 85 e seguintes), é
porque, em alguma medida, o tema deve estar sujeito ao controle judicial. De toda a sorte, o que
importa, neste momento, é perceber que essa corrente não vai ao essencial do problema. Ao
transferir à arena política a definição do conceito, autoriza que qualquer decisão sobre o tema seja
juridicamente válida tão somente porque é fruto de um processo político-discricionário. Nessa
perspectiva, frustra qualquer tentativa de pesquisa hermenêutica, visto que não fornece nenhuma
baliza minimamente segura, seja para auxiliar o legislador em seu processo decisório, seja para o
aplicador da norma já editada.
Por fim, é importante, ainda, citar a abordagem de Eros Grau, para quem, ao comparar a
expressão no contexto das constituições de 1969 e 1988, conclui se tratar de conceitos distintos,
apesar da sinonímia. Para o autor, “cuida-se, agora, de segurança atinente à defesa nacional”
(GRAU, 2010, p. 286). Reforça que a competência para legislar em tal matéria, nesses casos, seria
restrita à União, dado o que dispõe o art. 22, XXVIII, da Carta Política. Ocorre que, para Ciência
Política, equiparar os termos “Segurança” e “Defesa” é um equívoco, na medida em que aquele é
um valor jurídico tutelado pelo Estado e, este, um dos instrumentos para realizá-lo
(VERGOTTINI, 1998, p. 413). Ademais, a equiparação dos termos levaria ao entendimento de
que empresas estatais criadas sob esse fundamento estariam contidas em uma política pública
relacionada à esfera militar e vinculadas administrativamente ao Ministério da Defesa, o que não
é totalmente verdade, em face dos avanços já verificados no campo dos estudos de SDD.
É nesse momento que se observa o esgotamento de uma abordagem puramente jurídica
para o estudo do tema. E isso se deve ao fato de que, em verdade, a compreensão do critério
constitucional em tela demanda considerar referenciais, valores e experiência de outras áreas das

7
Situação semelhante é a encontrada, por exemplo, na análise dos requisitos de “relevância” e “urgência” para
edição de medidas provisórias.
 22

ciências humanas. O uso de uma abordagem ampliada não é novo e permite atualmente
compreender melhor, por exemplo, o conteúdo jurídico do fundamento outro fundamento previsto
no art. 173 da Carta de 1988, qual seja, o “relevante interesse coletivo”. Com apoio na Economia,
é possível perceber que a legitimidade para a criação de uma empresa estatal, sob este fundamento,
está calcada na existência de uma “falha de mercado”, isto é, uma situação em que há ineficiência
da alocação de recursos pelos agentes privados no processo produtivo (CONSTANTINI, 2019, p.
39; SÁ, 2020, p. 53). Mas, se a verificação da “falha de mercado” é a chave para o debate em torno
daquele critério, qual seria a referência, para fins de determinação do conteúdo jurídico, a ser
utilizada para o estudo do “imperativo da segurança nacional”?
Analisemos, de início, o termo “segurança”, substantivo e núcleo da expressão. Do ponto
de vista subjetivo, segurança traduz-se como uma “condição humana” que se caracteriza pela
busca de “relativa tranquilidade diante de perigos ameaçadores” (ABREU, 2018, p. 29).
Motivados para a satisfação dessa condição, a segurança “pode ser posta como origem dos
fenômenos associativos entre indivíduos e coletividade” (VERGOTTINI, 1998, p. 413). É nessa
linha que Diogo do Amaral destaca que, para Hobbes, a provisão de segurança representa uma das
mais relevantes tarefas dos Estados, constituindo-se seu fator de legitimação (2018, p. 173).
Nas pesquisas de SDD, diz-se que segurança é um conceito político e “hifenizado”
(BUZAN, 2012, p. 37). Avalia-se que seu significado varia segundo o contexto histórico, os atores
envolvidos e objeto de referência, de modo que, para distinguir um sentido mais preciso de
segurança, é comum sua adjetivação. É o que acontece com a expressão “segurança nacional”.
Buzan (2012, p. 37) leciona que “a segurança diz respeito a constituir algo que precisa ser
assegurado: a nação, o Estado, o indivíduo, o grupo étnico, o meio ambiente ou o próprio planeta”.
Dessa forma, o autor destaca que, tradicionalmente, os estudos de SDD elevaram o Estado à
condição de “objeto de referência analítico e normativo”, de modo que “assegurar o Estado era
visto instrumentalmente como a melhor maneira de proteger outros objetos de referência”. Por
esta razão, a expressão “segurança nacional” foi consagrada, tanto no meio político como
acadêmico, muito embora não revele, de imediato, toda sua complexidade.
Nesse contexto, “segurança nacional” tem sido compreendido como um conceito pendular,
de modo que, a depender das conjunturas, ora se aproxima da noção de Estado, ora da ideia de
indivíduo ou de sociedade. Diferentes acepções são encontradas na legislação dos países. Por
 23

exemplo, de acordo com o texto da Política Nacional de Defesa enviada em 2020 ao Congresso
Nacional8, “segurança nacional” é:
“condição que permite a preservação da soberania e da integridade territorial, a
realização dos interesses nacionais, a despeito de pressões e ameaças de qualquer
natureza, e a garantia aos cidadãos do exercício dos direitos e deveres
constitucionais”.(BRASIL, 2020, p. 11).

Não se pretende, nesse estudo, fazer uma ampla pesquisa sobre os diversos sentidos da
expressão em cada país. De todo modo, apenas a título de comparação, é oportuno fazer o
contraponto com o sentido estabelecido pela Nova Zelândia. Nesse país, define-se “segurança
nacional” como “a condição que permite aos cidadãos de um Estado realizem seus negócios diários
com confiança, livres do medo e capazes de aproveitar ao máximo as oportunidades para avançar
em seu modo de vida” (NEW ZELAND, 2017). Assim, e apenas para mostrar o amplo espectro
de possibilidades de significação da expressão, verifica-se que a legislação brasileira busca
conceituá-la a partir dos elementos formadores da ideia de Estado (soberania e integridade
nacional); por outro lado, a visão neozelandesa sobre o assunto tem claro foco no indivíduo e no
desenvolvimento econômico.
Sendo um conceito político, e definido conforme a realidade de cada nação, não se espera
haver um consenso universal sobre seu conteúdo. A respeito, Buzan (2012, p. 57) conclui que, no
fundo, a questão da segurança “é, portanto, condição tanto dos indivíduos quantos dos Estados”.
Apesar das dificuldades acima, um aspecto parece estar sempre presente nos conceitos de
“segurança nacional”. Historicamente, verifica-se na literatura política que a expressão tem trazido
consigo a remissão a uma “ameaça”, real ou potencial, capaz de causar algum tipo de instabilidade
a uma certa coletividade. De fato, segundo Buzan (2012, p. 39), a noção de segurança está
“inextricavelmente ligada à dinâmica de ameaças, perigos e urgência”. É nesse elemento, ameaça,
que reside o núcleo essencial da expressão “segurança nacional”.
A tese acima pode ser aplicada ao caso brasileiro. De fato, o Brasil, seja por sua posição
geográfica, por sua história ou por suas características socioculturais particulares, está sujeito a
ameaças, as quais devem ser identificadas e tratadas a tempo e modo devidos. Com efeito, o Estado
brasileiro constitui-se como um Estado Democrático de Direito e a resposta estatal a cada ameaça
somente pode levar em conta a utilização dos meios juridicamente disponíveis na legislação. Nesse
sentido, a previsão contida no art. 173, da Constituição Federal, indica que a criação de empresas

8
Opta-se pela utilização da redação da proposta legislativa em face de seu estágio avançado de tramitação. De
todo modo, a ideia é substancialmente a mesma da norma vigente e aprovada por meio do Decreto Legislativo nº
179/2018
 24

estatais é, antes de tudo, um meio legítimo e vocacionado para a contenção de algum tipo de
ameaça à nação, seja dita ameaça dirigida às instituições estatais, seja às pessoas e à sociedade.
Quanto ao último elemento da expressão, qual seja, o adjetivo “imperativo”, verifica-se
que este não é mero coadjuvante. Não significa, simplesmente, que a ameaça deve ser “forte”,
“grave”, mas, em verdade, que esta seja capaz, de fato, de comprometer os fundamentos e objetivos
da República Federativa do Brasil, expressos nos artigos 1º e 3º da Constituição de 1988. Nessa
linha, destacam-se os primados da “soberania”, da “dignidade da pessoa humana” e da “redução
de desigualdades sociais e regionais”. Percebe-se, assim, que, no Brasil, “segurança nacional” é
um conceito que contempla tanto uma dimensão estatal como social e que, a depender do risco ao
Estado ou à sociedade, segundo um juízo de valor em dado momento histórico, torna-se
“imperativa” a intervenção estatal.
Assim, a percepção sobre o que se deve entender por “imperativo da segurança nacional”
no debate em torno da criação de empresas estatais no Brasil gira em torno, portanto, do que se
avalia como ameaça aos fundamentos e objetivos da nação. Em complemento à dicotomia sugerida
em parágrafos anteriores, vale dizer que, se o conceito de “relevante interesse coletivo” aponta
para a identificação de uma “falha de mercado”, o fundamento de “imperativo da segurança
nacional” implica no reconhecimento de uma “ameaça” ao algum bem ou interesse do país.
Reitera-se, pois, o caráter político do debate nessa seara e, por essa razão, outras observações ainda
merecem ser feitas. Neste trabalho, tentaremos abordar algumas delas.
O debate referido no parágrafo anterior é conhecido no campo de SDD como processo de
securitização, pois envolve a avaliação de uma ameaça para além do campo regular da política,
em direção a um nível mais alto desta. Buzan (BUZAN e WEAVER, 2003, apud ABREU, 2018,
p. 61) define securitização como “um processo discursivo através do qual uma compreensão
intersubjetiva é construída dentro de uma comunidade política para tratar algo como uma ameaça
existencial a um objeto de referência”. Seu objetivo é “possibilitar a requisição de medidas
emergenciais e excepcionais para lidar com a ameaça”. Esse tem sido objeto de estudo pela
chamada Escola de Copenhague, cujos contornos já foram destacados no capítulo anterior. Neste
momento, cabe a aplicação de suas categorias para se compreender a complexidade das discussões
políticas acerca da ocorrência, ou não, do critério constitucional de “imperativo da segurança
nacional”.
De acordo com o analisado até o momento, é possível dizer que o discurso jurídico de
legitimação de uma empresa estatal corresponde, na verdade, ao resultado de um processo de
securitização. Com efeito, é por meio da securitização que ameaças são identificadas e percebidas
como atentatórias a valores tidos como essenciais, mais caros para o país. Mas não apenas isso. É
 25

nesse processo discursivo que devem também se avaliam os possíveis meios de contenção e qual,
dentre eles, é, de fato, o mais eficiente. A decisão final pela criação de uma empresa estatal há de
ser, portanto, a conclusão de um procedimento em que foram exaustivamente sopesados os meios
disponíveis ao Poder Público para contenção de uma ameaça e que, nesse contexto, buscou
considerar as mais variadas medidas, inclusive aquelas distintas da criação de uma empresa estatal,
como a subvenção, a regulação ou delegação ao setor privado.
Outro aspecto importante a ser destacado é que, sendo a securitização um processo
dinâmico, fruto da construção social, o diálogo entre agente securitizador com os demais atores
não deve se encerrar com a criação de uma determinada empresa estatal. Ao revés, cabe-lhes
manter permanente reflexão, a fim de avaliar a legitimidade dessas entidades, uma vez que as
ameaças levadas em conta no passado podem não mais existir em dado momento. Tal reflexão
corresponde ao que, nos estudos de SDD, se denomina de “dessecuritização”. Neste processo de
revisão da ameaça, considera-se devido, inclusive, avaliar se a melhor forma de se conter a ameaça
porventura existente é, de fato, por meio da atuação de uma empresa estatal. Uma vez que a atuação
do Estado na ordem econômica é medida de exceção, conforme já dito no início deste estudo, a
análise poderá indicar outros métodos mais eficazes e, assim, indicar a extinção da entidade a partir
de certa data. Em qualquer caso, o que se quer chamar a atenção é que o processo de securitização,
no que se refere à interpretação do conteúdo jurídico do “imperativo da segurança nacional”, tem
um importante papel, não apenas de validar a criação de uma empresa estatal, mas também de
atestar, durante sua existência, a legitimidade desta para permanecer na Administração Pública.
É oportuno destacar, ainda com base nos estudos de SDD, que, por envolver a edição de
lei ordinária, considera-se como agente securitizador o Presidente da República, pois é essa a
autoridade com competência para propor projetos legislativos atinentes à criação e encerramento
dessas entidades (art. 61, §1º, II, e, da Constituição Federal). São atores securitizadores os
Ministros de Estado e parlamentares. Aos primeiros cabe auxiliar o Presidente da República na
estruturação dos projetos de lei que culminarão, por exemplo, no surgimento de uma companhia
estatal. Nesse ínterim, é de suma importância, em tempos de escassez orçamentária, que
demonstrem a viabilidade econômico-financeira da empresa, a fim de que ela não necessite
competir, futuramente, por recursos do orçamento federal com outras áreas igualmente sensíveis.
Por fim, aos parlamentares, compete-lhes a discussão ampla da medida proposta pelo Poder
Executivo, podendo ao final aprovar a edição da lei e assim autorizar a criação ou o encerramento
de certa empresa estatal.
Outro aspecto a ser abordado, à luz das lições de SDD apresentadas no capítulo anterior, é
o fato de que há muito se considera que as ameaças que resultam em medidas na esfera da
 26

segurança nacional não são mais de natureza exclusivamente militar. Buzan (2012, p. 38) qualifica
esse movimento de “expandir a segurança para além do setor militar e do uso da força”. Nessa
perspectiva, consideram-se ameaças de outras ordens, como econômica, ambiental, dentre outras,
o que significa, na prática, que as empresas estatais criadas sob o critério do “imperativo da
segurança nacional” não pertencem, necessariamente, ao ramo da Defesa. É verdade que as
companhias estatais vinculadas ao Ministério da Defesa possuem evidente pertinência com a
temática de segurança, mas não são as únicas encontradas. Na linha proposta neste estudo, é
possível apontar, no âmbito federal, que empresas estatais fundadas no “imperativo da segurança
nacional” poderiam ser justificadas com base em outras ameaças, como às relacionadas à
“segurança alimentar” (vide Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuária – EMBRAPA e
Companhia Nacional de Abastecimento - CONAB), ou à “segurança da saúde pública” (vide
Empresa Brasileira de Hemoderivados e Biotecnologia – HEMOBRÁS). Confirma-se, assim, que
a noção mais ampliada de “segurança nacional” permite a constatação de ameaças não apenas ao
fundamento da soberania, tradicionalmente reconhecida pela doutrina, mas também aos ditames
da dignidade da pessoa humana e da redução das desigualdades sociais e regionais.
Por fim, no que se refere às empresas vinculadas ao Ministério da Defesa, cumpre destacar
a elevada importância da Política Nacional de Defesa e na Estratégia Nacional de Defesa no
debate. Esses documentos deveriam conter as premissas necessárias para a formulação dos
discursos de legitimidade de cada companhia. Em outras palavras, na medida em que buscam
traduzir a política pública para o setor de defesa e definir o contexto de ameaças percebidas nessa
seara, caber-lhes-ia sintetizar o processo de securitização aplicável às empresas estatais vinculadas
ao Ministério da Defesa. Desse entendimento, derivam-se algumas conclusões. Primeiro, mostra
a relevância de se manter atualizados os documentos citados, dado que o cenário de ameaças é
dinâmico e pode ser alterado ao longo do tempo. Segundo, é fundamental que a PND e a END
contenham informações precisas em relação ao que se espera dessas empresas, à luz das ameaças
verificadas. Com efeito, cabe ao Poder Público dar o devido norte a suas empresas, de modo que
possam efetivamente realizar sua função social, como requerido pelo art. 27, da Lei nº 13.303, de
2016. Por fim, a definição da política pública setorial, por meio da edição da PND e da END,
conferiria a devida dimensão do papel do Ministro de Estado da Defesa como ator securitizador,
pois considera-se ser ele a principal autoridade capaz de assessorar o Presidente da República e
dar início e conduzir o processo político de securitização no setor. Suas contribuições para a
elaboração dos discursos de legitimidade que justificam a criação, manutenção ou encerramento
das empresas sob sua supervisão são fundamentais e determinantes nesse processo.
 27

Nas últimas edições da PND e da END, contudo, não são encontradas referências claras às
empresas estatais vinculadas ao Ministério da Defesa. Tampouco estão indicados os tipos de
ameaças que as companhias estatais deveriam se contrapor, em prejuízo à verificação de
legitimidade dessas empresas na estrutura da Administração Pública federal. À luz do presente
estudo, esses são pontos de vulnerabilidade dos documentos oficiais em tela e que precisam ser
sanados o mais rapidamente possível. Trata-se, com efeito, de relevante lacuna a ser preenchida,
pois inviabiliza a construção do argumento securitizador que valida a presença das empresas
estatais sob supervisão da pasta ministerial. Nesse cenário, entende-se que a PND e a END
deveriam, como primeiro passo de aprimoramento, identificar de forma precisa as ameaças em
relação as quais as empresas estatais devem se contrapor. Mas não apenas isso. É fundamental,
ainda, que política pública esclareça, em relação a cada companhia estatal, porque esta forma,
escolhida pela Estado, é a melhor, em termos de eficiência e efetividade, para conter determinada
ameaça. Uma vez que essas entidades consomem recursos públicos, escassos por definição, é
importante que alternativas menos onerosas sejam consideradas, o que deve ser sopesado à luz dos
interesses envolvidos. Por fim, deveria a política pública estabelecer metas e indicadores, a fim
de, após certo período, permitir a aferição de realização de seus propósitos.
As medidas acima são fundamentais para que a PND e a END cumpram sua finalidade
como instrumento de política pública do setor de defesa e não se tornem meras cartas de intenção.
Ao incorporarem os elementos expostos no parágrafo anterior, esses documentos estarão, a um só
tempo, abrindo o caminho para a elaboração dos discursos de legitimidade das empresas
vinculadas ao Ministério da Defesa perante a sociedade brasileira e, também, definindo
importantes balizas na orientação da gestão dessas entidades. Essas são boas práticas de
governança pública, consagradas internacionalmente, que o Estado brasileiro não pode mais
dispensar.

5 CONSIDERAÇÕES FINAIS

O processo de securitização que leva à criação, manutenção ou extinção de empresas

estatais, com base no “imperativo da segurança nacional”, ocorre, como visto, no campo político.
Por essa razão, não é possível se estabelecer um conceito apriorístico desse critério constitucional,
mencionado no art. 173, tampouco predeterminar as ameaças contra as quais ele deve se capacitar.
Todavia, os estudos de SDD oferecem reflexões importantes para definir, minimamente, alguma
racionalidade à interpretação do conceito, apontando os elementos necessários de seu conteúdo
jurídico e, assim, se obter a maior efetividade do Texto Constitucional.
 28

Nessa linha, verifica-se que a natureza política do debate não impede o balizamento técnico
para dar significado àquela expressão. De fato, os conceitos de SDD mostram-se fundamentais
para nortear o jurista, tanto para interpretar a norma constitucional e elaborar seu discurso de
validade, como para auxiliar os agentes públicos na elaboração das necessárias narrativas de
legitimação para criar, manter ou extinguir empresas estatais. Logo, em se tratando dessas
entidades, verifica-se um processo dinâmico e permanente de justificação e confirmação, que
permitirá a avaliação contínua da aderência de determinada empresa estatal aos fundamentos e
objetivos constitucionais do Estado brasileiro.
O estudo revelou que, na seara das companhias estatais, o principal ponto a ser investigado
reside na identificação de uma ameaça. Essa ameaça pode ser real ou potencial e, considerando o
conceito ampliado de segurança, pode ir além do setor de Defesa e atrair a atenção de outros
Ministérios. É a partir desse elemento, a ameaça, que todo o processo de securitização deve se
desenvolver, o qual deve, inclusive, considerar outras formas de contenção diversas da criação da
empresa estatal. Muitos são os atores envolvidos e espera-se que, por meio da desejada
transparência dos atos da Administração Pública, maior seja a participação social no debate.
Ante um cenário de dificuldades econômicas e sociais, o uso dos recursos públicos deve
ser otimizado, sob pena de comprometimento a outras áreas de grande sensibilidade para a
população, como no campo social. Como indicam dados disponibilizados pelo Ministério da
Economia, as empresas estatais canalizam uma quantidade significativa de recursos do orçamento
federal, o que impõe uma eficiente escolha de prioridades pelo gestor público. Logo, conferir
maior racionalidade no debate em torno da legitimidade de empresas estatais é medida que se
impõe, seja para cria-las, seja para mantê-las ou extingui-las. A realização do princípio
constitucional da eficiência depende desse tipo de preocupação com o erário.
Neste trabalho, a integração entre Direito e outras áreas das ciências humanas tornou
possível a definição de elementos formadores do critério do “imperativo da segurança nacional”.
Trata-se do primeiro passo, de uma longa caminhada, para se aferir a validade das companhias
estatais no seio da Administração Pública. Doravante, a partir dos elementos apresentados nesse
estudo, cabe aos próximos pesquisadores voltarem-se para cada empresa estatal e avaliar a
atualidade de ameaças outrora consideradas e investigar, se contra essas, a empresa estatal é a
melhor forma de contê-las.
Por fim, avalia-se que o aprofundamento do tema, no âmbito do PND e da END, é medida
fundamental, não apenas para garantir efetividade à norma contida no art. 173 da Constituição,
mas também para assegurar que os fundamentos e objetivos previstos nos arts. 1º e 3º sejam, de
fato, concretizados e percebidos pela sociedade brasileira.
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