POLÍTICAS DE INCLUSÃO E POLÍTICAS DE EXPANSÃO NO ENSINO SUPERIOR

BRASILEIRO: MUDANÇAS NO ESCOPO E NO CURSO DE AÇÃO DAS POLÍTICAS

PARA O ENSINO SUPERIOR BRASILEIRO – 1990 - 2011

Luís Enrique Aguilar

Professor Titular da Universidade Estadual de Campinas.
E-mail: luis.aguilar@merconet.com.br
OCID:

Eliacir Neves França

Professora do Departamento de Educaçã o da
Universidade Estadual de Londrina (UEL).
E-mail: eliacir@uel.br
ORCID:

Resumo
A aná lise que conduzimos neste texto tem como foco as Políticas de Expansã o e Inclusã o
do Ensino Superior brasileiro, no período de 1990 a 2011, a partir dos conceitos de
escopo e curso de açã o da política. Nosso olhar estará direcionado para a questã o das
categorias de intençã o e oportunidade da decisã o que implicam em mudanças na
escolha do curso de açã o pelo Governo. Outro elemento considerado para este estudo é a
política de avaliaçã o e regulaçã o implementada neste período. Os dados para a aná lise
foram coletados no site do Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais
“Anísio Teixeira” (INEP), do Conselho Nacional de Educaçã o (CNE), do Ministério da
Educaçã o (MEC) e do Banco Mundial (BM) e se referem aos governos de Fernando
Henrique Cardoso e Luiz Inácio Lula da Silva. O espaço de tempo delimitado permite
verificar o escopo e curso de açã o das políticas na perspectiva teó rica eleita para a
aná lise. Constatamos que se tratou de um período que significou o aumento das
instituiçõ es privadas nos dois primeiros governos e de instituiçõ es pú blicas e estudantes
no terceiro. Também verificamos que a política de avaliaçã o e regulaçã o do setor foram
direcionadas pelas orientaçõ es advindas de organismos supranacionais. Podemos
afirmar que o escopo e o curso de açã o no período estudado foram norteados pelas
demandas e relaçõ es que se estabeleceram entre o Estado e o mercado.
Palavras-chave: Aná lise de políticas; educaçã o superior; políticas de inclusã o,
escopo e curso de açã o.

Políticas de inclusión y políticas de expansión en la educación superior brasileña:

Cambios en el alcance y el curso de acción de las políticas para la educación
superior brasileña desde 1990 hasta 2011
Resumen
El aná lisis que realizamos en este texto se centra en las Políticas Brasileñ as de
Expansió n e Inclusió n de la Educació n Superior, de 1990 a 2011, a partir de los
conceptos de alcance y acció n política. Nuestro punto de vista se dirigirá a la cuestió n de
las categorías de intenció n y oportunidad de decisió n que implican cambios en la
elecció n del curso de acció n del Gobierno. Otro elemento considerado para este estudio
es la política de evaluació n y regulació n implementada en este período. Los datos para el
aná lisis fueron recolectados en el sitio web del Instituto Nacional de Estudios e
Investigaciones Educativas “Anísio Teixeira” (INEP), el Consejo Nacional de Educació n
(CNE), el Ministerio de Educació n (MEC) y el Banco Mundial (BM) y si referirse a los
gobiernos de Fernando Henrique Cardoso y Luiz Inácio Lula da Silva. El marco temporal
limitado permite verificar el alcance y curso de acció n de las políticas en la perspectiva
teó rica elegida para el aná lisis. Encontramos que fue un período que significó el
aumento de instituciones privadas en los dos primeros gobiernos y de instituciones
pú blicas y estudiantes en el tercero. También encontramos que la política de evaluació n
y regulació n del sector se guió por lineamientos de organismos supranacionales.
Podemos afirmar que el alcance y el rumbo de la acció n en el período estudiado
estuvieron guiados por las demandas y relaciones que se establecieron entre el Estado y
el mercado.
Palabras clave: Aná lisis de políticas; educació n universitaria; Políticas de
inclusió n, alcance y curso de acció n.

Inclusion Policies and Expansion Policies in Brazilian Higher Education: Changes

in the scope and course of action of policies for Brazilian higher education from
1990 to 2011
Abstract
The analysis we carry out in this text focuses on the Brazilian Policies for the Expansion
and Inclusion of Higher Education, from 1990 to 2011, based on the concepts of scope
and political action. Our point of view will be directed to the question of the categories
of intention and timing of decision that imply changes in the choice of the Government's
course of action. Another element considered for this study is the evaluation and
regulation policy implemented in this period. The data for the analysis were collected on
the website of the National Institute of Educational Studies and Research "Anísio
Teixeira" (NIES), the National Education Council (NEC), the Ministry of Education (MEC)
and the World Bank (WB) and if it refers to the governments of Fernando Henrique
Cardoso and Luiz Iná cio Lula da Silva. The limited time frame makes it possible to verify
the scope and course of action of the policies in the theoretical perspective chosen for
the analysis. We found that it was a period that meant the increase of private
institutions in the first two governments and of public institutions and students in the
third. We also found that the sector's evaluation and regulation policy was guided by
guidelines of supranational organizations. We can affirm that the scope and direction of
the action in the period studied were guided by the demands and relationships that
were established between the State and the market.
Key words: Policy analysis; University education; Inclusion policies, scope and course of
action.

Introdução

O propósito deste texto é refletir sobre as políticas de expansão e inclusão do

ensino superior brasileiro a partir dos conceitos de escopo e curso de ação da política.
Para tanto, procederemos à análise da política a partir das categorias intenção e
oportunidade de decisão, colocando em evidência mudanças na escolha do curso de
ação na esfera federal no período de 1990 até 2011.
 Os conceitos de escopo e curso de ação são particularmente férteis uma vez
que permitem demarcar clara diferença entre o governo de Fernando Henrique
Cardoso (FHC) e de Luís Inácio Lula da Silva em termos de curso de ação da política
no sentido de rumo escolhido para esta política pública federal 1. O primeiro alinhado
à perspectiva neoliberal de administração do Estado e o segundo àquela denominada
“terceira via”.
A perspectiva de análise desde a esfera federal reforça os motivos da escolha
fundamentalmente porque é desta que emanam as políticas para conduzir o ensino
superior por determinação da Lei nº 9.394 de 20 de dezembro de 1996 (Lei de
Diretrizes e Bases da Educação Nacional - LDB) por um lado e, por outro, é na esfera
federal onde se faz evidente a mudança do curso de ação da política.
O estudo se edificou a partir da compreensão que extraímos da leitura da
política para o ensino superior considerando duas dimensões de análise: as normas
e/ou dispositivos sancionados pelos governos e o Plano Nacional de Educação (PNE) 2
vigente no período de 2001 a 2010, instituído pela Lei n. 10.172 de 9 de janeiro de
2001, entendendo que o PNE, enquanto documento de política, guarda em si mesmo
uma relação direta com os processos de decisão nas fases de elaboração e
implementação da política.3
A política de avaliação e regulação para a educação superior se constituiu num
elemento para demonstrar a mudança no curso de ação na medida em que detectamos
alterações substanciais em tais políticas no decurso de tempo selecionado para este
estudo.

1
As mudanças no escopo e no curso de ação que observamos se apoia na compreensão que a análise
da política de Educação Superior do caso brasileiro contava com constatações do esgotamento do
ciclo de implementação iniciado em 1995 (e em andamento ainda em 2003) e a situação exposta na
análise do processo da política obrigava a revisar o rumo e a abrangência. Recomendamos a leitura de
ANDERSON, J.,(1984) Públic Policy-Making, N.York, Holt, Rinehart and Winston, 3a. ed. e DUNN,W.N.,
(1981) Públic Policy Analysis, Prentice Hall, Englewood Cliffs, in AGUILAR VILLANUEVA, L.F. (2003)
Problemas Públicos y Agenda de Gobierno, Estudio Introductorio y Edición. Miguel Ángel Porrúa
librero editor, ISBN 968-842-998-9 México, D.F. pág. 15-17
2
A Constituição Federal (CF) de 1988, em seu Art. 214 determina que “A lei estabelecerá o plano
nacional de educação, de duração plurianual, visando à articulação e ao desenvolvimento do ensino
em seus diversos níveis e à integração das ações do Poder Público [...]” (BRASIL, 1988). A LDB, por seu
turno, no Art. 9º, inciso I) determina que “A União incumbir-se-á de: I – Elaborar o plano nacional de
educação, em colaboração com os estados, o DF [Distrito Federal] e os municípios” (BRASIL, 1996)
3
A fase da implementação da política nos parece mais apropriada para a análise porque contém
elementos próprios da natureza do plano como diretrizes, objetivos e metas e eles, os PNEs, resumem
duas décadas de formulação e implementação de políticas para todos os níveis e modalidades da
educação do país.
 Os dados foram coletados no site do Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas
Educacionais “Anísio Teixeira” (INEP), do Conselho Nacional de Educação (CNE),
do Ministério da Educação (MEC) e do Banco Mundial (BM).
Não temos a pretensão de esgotar a discussão acerca do escopo e curso de
ação da política para a educação superior no Brasil. O que almejamos é suscitar um
debate mais amplo sobre este tema contribuindo, assim, com os estudos e pesquisas
na área.

O processo de expansão das instituições e inclusão de estudantes na

educação superior

Para a análise do processo de expansão do número de instituições de educação

superior no Brasil e de inclusão dos estudantes no período de 1990 a 2011 , num
primeiro momento, teceremos breves considerações acerca da reforma da educação
superior que teve início no governo de FHC e se inseriu no processo de reforma do
Estado em clave neoliberal4 executado não só no Brasil, mas também nos países
periféricos e semiperiféricos em resposta à crise do capitalismo em curso à época.
De acordo com França (2018, p. 71) a reforma da educação superior
“executada nos oito anos de mandato de FHC, levou ao enxugamento das
universidades públicas com cortes radicais nos investimentos e, também, com a
transferência da atividade de oferta de cursos e programas de educação superior ao
setor privado”.
A Constituição Federal (CF), promulgada em 1988 que
“[...] incorporou várias das reivindicações relativas ao ensino superior.
Consagrou a autonomia universitária, estabeleceu a indissociabilidade entre
ensino pesquisa e extensão, garantiu a gratuidade nos estabelecimentos
oficiais, assegurou o ingresso por concurso público e o regime jurídico único.
Nesse contexto, a demanda dos dirigentes de instituições de ensino superior
públicas e de seu corpo docente encaminhou-se na direção de uma dotação
orçamentária que viabilizasse o exercício pleno da autonomia e, da parte dos

4
Esta expressão "clave neoliberal" foi utilizada porque no Brasil, depois da gestão de FHC, a
sociedade e a academia tinham analisado o Estado existente e o Estado necessário numa clara
definição sobre o papel do Estado após a onda neoliberal. O Estado necessário requeria uma outra
clave (e não a neoliberal) para ler o papel do estado (IAZZETTA, 2007). Esta leitura reforça nossa
escolha da análise pelo escopo e o curso de ação da política pública federal para o Ensino Superior.
 alunos e da sociedade, de modo geral, o que se passou a reivindicar foi a
expansão das vagas das universidades públicas” (Saviani, 2010, p. 10).
Expansão essa, que foi primeiramente executada no setor privado, na década
de 1990, no governo de Fernando Henrique Cardoso (FHC) seguindo as orientações
dos organismos internacionais. A partir de então,
“o Estado passa a orientar-se por uma racionalidade, que consiste em reduzir
sua esfera pública e reconstruir sua regulamentação para expandir sua esfera
privada, permitindo que muitas áreas e instituições sociais, antes orientadas
pelos valores públicos, sejam agora mercantilizadas. Sem contudo, fazer do
Estado uma instituição fraca; ao contrário, ele torna-se controlador, num
contexto de democracia regulada e sem liberdade, de hiper-presidencialismo.
Tal lógica é o próprio motor da reconfiguração educacional, em curso, da
educação infantil à superior. Veja-se a discussão sobre esse último nível
alcançar o centro da Organização Mundial do Comércio (OMC). (Silva Júnior,
2002, p. 165)
Desta forma, inicia o processo que culminará na hegemonia do setor privado
na educação superior. O Estado, então, deixa de ser promotor principal deste nível da
educação para ser regulador e avaliador, assumindo assim a função de “Estado
avaliador” na perspectiva posta por Neave (1988) o que acabou por estimular e
favorecer a expansão do número de cursos e de instituições privadas, de certa forma
desresponsabilizando o governo federal com a oferta deste nível de ensino.
Esta realidade é alterada no governo de Luís Inácio Lula da Silva (Lula)
quando o setor público passa a fazer parte da agenda de governo alterando o curso de
ação da política para a educação superior (Barros, 2015). A partir de então, passamos
a contar com uma política de investimento maciço da educação pública de caráter
tecnológico via consolidação da Rede Federal de Educação Tecnológica.
Pesquisas apontam que as gestõ es de FHC e Lula se inspiraram no
Documento-Base do Banco Mundial “La enseñ anza superior: lecciones derivadas
de la experiência” (Chaves, Novaes Lima, Miranda Medeiros, 2007).
Destarte, as alteraçõ es empreendidas no campo da política para a
educaçã o superior enfatizaram a expansã o, a diversificaçã o e a privatizaçã o
deste nível de ensino com importante impacto no processo de inclusã o.
 A aprovaçã o da LDB no Governo FHC se constituiu num importante marco
para a educaçã o nacional. No caso da educaçã o superior, a nova LDB organiza o
sistema federal de educaçã o superior enquadrando as IES em: as criadas e
mantidas pela Uniã o, cuja dependência administrativa é pú blica, aquelas criadas
e mantidas pela iniciativa privada de dependência administrativa privada e os
ó rgã os federais de educaçã o.
Seguindo o processo de estruturaçã o do sistema federal de educaçã o
superior foi promulgado por FHC o Decreto n. 2.207 de 15 de abril de 1997,
regulamentando as disposiçõ es contidas nos Arts. 16, 19, 20, 45, 46 e § 1º, 52,
pará grafo ú nico, 54 e 88 da LDB.
“Art. 16. O sistema federal de ensino compreende:
I - as instituiçõ es de ensino mantidas pela Uniã o;
II- as instituiçõ es de educaçã o superior criadas e mantidas pela iniciativa
privada;
II - as instituiçõ es de educaçã o superior mantidas pela iniciativa privada;
III- os ó rgã os federais de educaçã o.
................................................................................................................
Art. 19. As instituiçõ es de ensino dos diferentes níveis classificam-se nas
seguintes categorias administrativas:
I - pú blicas, assim entendidas as criadas ou incorporadas, mantidas e
administradas pelo Poder Pú blico;
II - privadas, assim entendidas as mantidas e administradas por pessoas
físicas ou jurídicas de direito privado.
Art. 20. As instituiçõ es privadas de ensino se enquadrarã o nas seguintes
categorias:
I - particulares em sentido estrito, assim entendidas as que sã o instituídas
e mantidas por uma ou mais pessoas físicas ou jurídicas de direito
privado;
II – comunitá rias, assim entendidas as que sã o instituídas por grupos de
pessoas físicas ou por uma ou mais pessoas jurídicas, inclusive
cooperativas de pais, professores e alunos, que incluam em sua entidade
mantenedora representantes da comunidade;
 III - confessionais, assim entendidas as que sã o instituídas por grupos de
pessoas físicas ou por uma ou mais pessoas jurídicas que atendem a
orientaçã o confessional e ideologia específicas e ao disposto no inciso
anterior;
IV - filantró picas, na forma da lei.
...............................................................................................................
Art. 45. A educaçã o superior será ministrada em instituiçõ es de ensino
superior, pú blicas ou privadas, com variados graus de abrangência ou
especializaçã o.
..............................................................................................................
Art. 52. As universidades sã o instituiçõ es pluridisciplinares de formaçã o
dos quadros profissionais de nível superior, de pesquisa, de extensã o e de
domínio e cultivo do saber humano, que se caracterizam por:
I - produçã o intelectual institucionalizada mediante o estudo sistemá tico
dos temas e problemas mais relevantes, tanto do ponto de vista científico
e cultural, quanto regional e nacional;
II - um terço do corpo docente, pelo menos, com titulaçã o acadêmica de
mestrado ou doutorado;
III - um terço do corpo docente em regime de tempo integral.”

Entendemos que a publicaçã o deste Decreto se constituiu no primeiro ato

normativo no processo de reforma do sistema de educaçã o superior no Brasil.
Na sequência foi publicado o Decreto n. 2.306 de 19 de agosto de 1997,
este regulava a questã o das mensalidades anuais cobradas pelas instituiçõ es
privadas5 de educaçã o superior e criava o regimento do sistema federal de
ensino. Esse decreto estabelece a separaçã o entre universidades e centros
universitá rios, estes se diferenciam das universidades na questã o da autonomia,
na obrigatoriedade de oferecer cursos de pó s-graduaçã o stricto sensu e de
investir em pesquisa, criando assim uma espécie de subcategoria de instituiçã o
universitá ria.

5
Matéria inicialmente regulada pela Medida Provisória n. 1.477-39 de 08 de agosto de 1997. O fato
do Governo FHC se valer de uma MP para regular a matéria pode indicar a preocupação com o setor
privado que passava a investir nesta modalidade da educação nacional.
 Dados do MEC/INEP (1995) apontam que, no início do Governo FHC,
havia no Brasil 894 instituiçõ es de educaçã o superior. Destas, 57 eram mantidas
pela Uniã o e 684 mantidas pela iniciativa privada. Oito anos mais tarde, final do
mandato de FHC, as instituiçõ es federais somavam 73 e as privadas 1.442
(MEC/INEP, 2012).

Quadro 1 Número de IES (1995 – 2002)

Ano Total Federai % Privada % Estaduais/ %

s s
Municipais6
1995 894 57 6,3 684 76,5 153 17,1
2002 1.637 73 4,4 1.442 88 122 7,4
Fonte: MEC/INEP

Comparativamente, o crescimento das IES particulares foi

alarmantemente maior, demonstrando claramente o processo de privatizaçã o
deste nível da educaçã o nacional. No caso das instituiçõ es federais, houve uma
involuçã o no percentual de representatividade no cô mputo total, apesar do
nú mero de unidades tenha aumentado.
As políticas de inclusã o apresentaram características de homogeneidade e
diferenciaçã o no período estudado conforme o que demonstra que, muito
embora tenha ocorrido mudanças no escopo e rumo da política, estas nã o foram
suficientes para alterar de todo o cená rio apresentado nos governos FHC e Lula.
A figura abaixo ilustra o fluxo do processo de elaboraçã o da política de
inclusã o de modo sequencial e cíclico, a intençã o da política e seus
desdobramentos7.

Figura 1 Fluxo do processo de elaboração da política de inclusão

6
As instituiçõ es municipais e estaduais de educaçã o superior nã o compõ em o corpus de aná lise.
Foram aqui inseridas apenas à título de ilustraçã o.
7
Para mais sobre esta aná lise ver  AGUILAR, Luis Enrique (2013). A política pública educacional
sob a ótica da análise satisfatória: ensaios. Campinas,SP: Ediçõ es Leitura Crítica.
Fonte: Os autores.

Para discutirmos a questã o da inclusã o, apresentamos os dados

referentes ao acesso à educaçã o superior, tomamos como base o nú mero de
matrículas. Em 1995 ingressaram na educaçã o superior 1.7599.703 estudantes.
Destes, 357.531 estavam em instituiçõ es federais e 1.059,163 em privadas
(INEP/DAES, 2012). No final do Governo FHC os ingressantes somavam
1.206.273 sendo 139.105 nas IES federais e 931.457 nas privadas (INEP/DAES,
2012).

Quadro 2 Número de matrículas (1995 – 2001)

Ano Total Federai % Privadas % Estaduais/ %

s Municipais
1995 1.759.70 357.531 20,3 1.059.16 60,1 344.009 19,5
3 3
2001 3.036.11 504.797 16,6 2.091.52 68,9 439.787 14,5
3 9
Fonte: MEC/INEP

Aqui se verifica o resultado da política de expansã o no aumento do

percentual de ingressantes nas IES privadas, marcadamente na modalidade de
Educaçã o a Distâ ncia (EaD). O sucateamento das instituiçõ es pú blicas fica
patente nos percentuais significativos de enxugamento no setor.

Observe-se que a gestã o de FHC para a educaçã o superior enfatiza a

organizaçã o materializada na reforma promovida neste nível de ensino o que se
pode verificar em termos de crescimento do setor privado e decrescimento do
pú blico, tanto em nú mero de IES quanto de ingressantes, uma consequência do
papel que assumira o Estado pó s-LDB.
 No que tange aos processos de avaliaçã o e regulaçã o, no início do
Governo, FHC “iniciou um processo gradual de implementaçã o de um sistema de
avaliaçã o do ensino superior. O processo teve início em 1995 com a Lei 9.131
(BRASIL, 1995), que estabeleceu o Exame Nacional de Cursos – ENC [...]”
(Verhine, 2006, p. 292). Este ficaria conhecido como “Provã o”, era aplicado a
todos os estudantes concluintes. Na sequência foi instituído o Censo da Educaçã o
Superior o programa de Avaliaçã o das Condiçõ es de Ensino (ACE). Desta forma
uma política de avaliaçã o e regulaçã o do ensino superior era implementada e
viria a ser alterada em 2002 mudando o curso da política com a publicaçã o do
Decreto n. 3.860 de 09 de julho de 2001 que dispõ e sobre a organizaçã o do
ensino superior e a avaliaçã o de cursos e instituiçõ es. A partir daqui todas as IES
passam a ser avaliadas em processo específico. Sã o modalidades de atos
autorizativos os atos administrativos de credenciamento e recredenciamento de
instituiçõ es de educaçã o superior e de autorizaçã o, reconhecimento e renovaçã o
de reconhecimento de cursos superiores.
A título de coerência da aná lise aqui proposta, observe-se que a
existência de um processo homogêneo, nacionalmente abrangente de avaliaçã o e
regulaçã o corresponde à aná lise da política para funcionamento do sistema
nacional e isto nã o significa aná lise de continuísmo entre as gestõ es de FHC e
Lula.
A Lei 10.861 de 14 de abril de 2004 institui o Sistema Nacional de
Avaliaçã o da Educaçã o Superior (SINAES). A partir daqui passa-se a proceder a
avaliaçã o institucional nas dimensõ es interna e externa, contemplando a aná lise
global e integrada de dimensõ es definidas na Lei, de estruturas, de relaçõ es, do
compromisso social, das atividades desenvolvidas, das finalidades e
responsabilidades sociais IES e de seus cursos. Nesta lei é instituído o Exame
Nacional de Avaliaçã o do Desempenho dos Estudantes (ENADE), cujo papel foi se
alterando no decorrer do tempo, chegando ao ponto de assumir a centralidade
no processo avaliativo como um todo.
Os processos avaliativos ficaram a cargo do INEP, convertido numa
espécie da agência reguladora estatal. A coordenaçã o e supervisã o do SINAES
ficou a cargo do Conselho Nacional de Avaliaçã o da Educaçã o Superior
(CONAES), um ó rgã o colegiado criado no â mbito do Ministério da Educaçã o
(MEC).
Com isso o país passa a contar com um efetivo sistema nacional que
possui dois vetores de induçã o - a avaliaçã o e a regulaçã o que se entrecruzam
durante a implementaçã o das políticas de avaliaçã o e as políticas de regulaçã o.
Observe-se que no caso brasileiro há algumas interfaces entre as políticas de
financiamento do Ensino Superior e as políticas de avaliaçã o e regulaçã o quando
o ranqueamento está atrelado rangos de fomento e auxílio. O ranqueamento da
avaliaçã o regula a atribuiçã o de bolsas e acesso a financiamento produzindo uma
regulaçã o do sistema a partir de políticas avaliaçã o. Nas gestõ es de FHC e Lula
pode-se afirmar que este aspecto chama a pensar em continuísmo das políticas.
O PNE (2001 - 2010), qualificada peça de diagnó stico do estado do
sistema educacional brasileiro elaborado na gestã o de FHC e foi executado no
Governo Lula. Em 1998, depois de um amplo debate nacional, foi enviado ao
Congresso Nacional o projeto de lei que visava a aprovaçã o do plano. Este
diagnosticava, que “os sérios problemas que a educaçã o superior enfrenta, se
agravarã o se o Plano Nacional de Educaçã o nã o estabelecer uma política que
promova a sua renovaçã o e desenvolvimento” (PNE, 2001, p. 34). Naquele ano,
de 1.500.000 de jovens egressos do nível médio, somente ingressavam no ensino
superior 651.353 dos quais 454.988 eram contabilizados nas instituiçõ es
privadas e os 196.365 restantes se distribuíam em instituiçõ es federais,
estaduais e municipais. Esta diferença notá vel entre privado e pú blico e o
Governo FHC ressaltaria o papel decisivo que o setor pú blico teria no
desenvolvimento científico, tecnoló gico e cultural do país, assim também como
na diminuiçã o das desigualdades regionais (MEC/INEP, 2001). Entretanto, as
diretrizes do PNE apontam para a induçã o de um processo de diversificaçã o,
para um conjunto diversificado de instituiçõ es que atendam diferentes
demandas e funçõ es.
Ressalte-se que do lado de um conjunto de conteú dos indiscutivelmente
prioritá rios estranhamente este PNE traz uma extensa aná lise sobre relató rios
do Tribunal de Contas da Uniã o (TCU) advertindo sobre o desaconselhá vel
crescimento dos gastos previdenciá rios (despesas com aposentadorias e pensõ es
no total de despesas com pessoal e encargos sociais) com a folha de pagamentos
de docentes das instituiçõ es federais de ensino superior, instando à
racionalizaçã o de gastos e diversificaçã o do sistema. (PNE, 2001 p. 36 - 37)
No período FHC o orçamento das Universidades Federais foi afetado
drasticamente mantendo-o estagnado no custeio e nos investimentos durante
oito anos. Três grandes pontos de referência do escopo e curso de açã o das
políticas pú blicas federais para o Ensino Superior ajudam a compreender a
situaçã o das instituiçõ es federais durante o período FHC: (1) a oposiçã o entre
expansã o da massa salarial de ativos e inativos aludindo desequilíbrio no
orçamento das IES; (2) a substituiçã o da política salarial por uma política de
gratificaçã o de desempenho (GED)8 ligada à avaliaçã o e (3) a convicçã o de que a
expansã o das instituiçõ es federais se daria através de iniciativas privado-
pú blicas onde se secundarizava o papel do Estado. Esse contexto geraria uma
greve de 99 dias por melhoras salariais dirimida pela Justiça do Trabalho em
favor dos trabalhadores das IES. As IES privadas terã o neste período um
crescimento vertiginoso. A clave neoliberal permite ler, como na mú sica, como as
políticas podem ser lidas, como o papel do estado pode ser lido: por exemplo, a
compreensã o que o orçamento das IES possa ser regulado por ló gicas do
mercado. O equilíbrio da massa salarial de ativos e passivos em instituiçõ es
pú blicas requer da intervençã o estatal para seu fomento e permanência
cumprindo a funçã o social das instituiçõ es pú blicas de formaçã o de cidadã os. O
contrá rio supõ e sua extinçã o lenta no tempo. A clave neoliberal permite ler o
salá rio como soma de gratificaçõ es nã o vinculadas historicamente à carreira e
incentivar à iniciativa privada para ocupar o lugar do pú blico no sistema
educacional.
Dando continuidade ao processo de reforma da educaçã o superior, no ano
de 2004, a publicaçã o do Decreto n. 5.225 em 01 de outubro, já no Governo Lula,
criou os Centros Federais de Educaçã o Tecnoló gica, as faculdades integradas e de
tecnologia. Também no Governo Lula a Lei n. 11.892 de 29 de dezembro de 2008
institui, “no â mbito do sistema federal de ensino, a Rede Federal de Educaçã o
Profissional, Científica e Tecnoló gica, vinculada ao Ministério da Educaçã o e
constituída pelas seguintes instituiçõ es: I - Institutos Federais de Educaçã o,

8
Gratificaçã o de Estímulo à Docência (GED) criada na gestã o de FHC para substituir a política
salarial e incentivar a corrida por índices de produtividade traduzidos em aumento de salá rios.
Ciência e Tecnologia - Institutos Federais9; II - Universidade Tecnoló gica Federal
do Paraná - UTFPR; III - Centros Federais de Educaçã o Tecnoló gica Celso Suckow
da Fonseca - CEFET-RJ e de Minas Gerais - CEFET-MG” (Brasil, 2008). Observe-se
uma mudança do escopo e do rumo da política na esfera federal que permitiu
nã o apenas perceber na aná lise comparativa das duas gestõ es analisadas como
saudar parte da dívida de exclusã o do Estado com milhõ es de brasileiros
excluídos.
O documento normativo acima citado indica mudança de escopo e rumo,
tanto nas políticas como nos instrumentos legais destas políticas pois,
transforma os CEFETs10 em Institutos Federais com claras políticas de expansão e
inclusão de expressivos segmentos de trabalhadores com histó ricos escolares
incompletos e com necessidades de qualificaçã o para dar respostas à s demandas
do crescimento econô mico neste período.
Outro importante programa de Governo que demonstra a mudança no
curso de açã o foi a implantaçã o do Programa de Apoio a Planos de
Reestruturaçã o e Expansã o das Universidades Federais (REUNI), instituído pelo
Decreto n. 6.096, de 24 de abril de 2007, com o objetivo de expandir o nú mero de
IES federais.
Na aná lise comparativa das gestõ es, observemos que no ano de 2002,
quando toma posse Lula, havia 73 instituiçõ es de educaçã o superior mantidas
pela Uniã o e 1.442 mantidas pela iniciativa privada. Oito anos mais tarde, final de
seu mandato, as instituiçõ es federais somavam 99 e as privadas 2.100.
(INEP/DAES, 2012).
Quadro 3 Número de IES (2002 – 2010)

Ano Total Federais % Privadas % Estaduais/ %

11
Municipais
2002 1.637 73 4,4 1.442 88 122 7,4

9
Destacamos o Art. 2 desta lei: “Os Institutos Federais são instituições de educação superior, básica e
profissional, pluricurriculares e multicampi, especializados na oferta de educação profissional e
tecnológica nas diferentes modalidades de ensino, com base na conjugação de conhecimentos
técnicos e tecnológicos com as suas práticas pedagógicas, nos termos desta Lei”. Estas instituições
foram equiparadas às universidades federais para efeitos de avaliação e regulação.
10
As exceções foram os CEFETs “Celso Suckow da Fonseca” do Rio de Janeiro e do e Minas Gerais,
CEFET-MG que optaram por permanecer na mesma situação porque almejavam se transformar em
Universidades Tecnológicas.
11
As instituiçõ es municipais e estaduais de educaçã o superior nã o compõ em o corpus de aná lise.
Foram aqui inseridas apenas à título de ilustraçã o.
 2010 2.378 99 4,2 2.100 88,3 179 7,5
Fonte: MEC/INEP

Muito embora tenha havido a ampliaçã o do nú mero de IES pú blicas, as

instituiçõ es privadas de educaçã o superior continuaram crescendo em
percentuais maiores. A diferença está no percentual. Enquanto no Governo FHC
as IES privadas tiveram um aumento de 17,1% e as pú blicas um decréscimo de
8,8%, no Governo Lula estes nú meros sã o 0,3% e 0,2%, respectivamente12.
Conforme veremos a seguir, as políticas de expansã o começam a
distinguir-se da política do governo anterior quando passam a ser atreladas à s
políticas de inclusã o. Esta ló gica pode ser identificada noutro programa federal, o
Programa Universidade para Todos (PROUNI)13, que tem como finalidade a
concessã o de bolsas de estudo integrais e parciais em cursos de graduaçã o e
sequenciais de formaçã o específica, em instituiçõ es privadas de educaçã o
superior. Desde esta perspectiva de inclusã o segundo dados do portal do MEC, o
PROUNI atendeu, desde sua criaçã o até o processo seletivo do segundo semestre
de 2012, mais de 1.000.000 de estudantes, sendo 67% com bolsas integrais. 
E é importante frisar que estas políticas de inclusã o e expansã o, desde
2007 se articulam com o Fies - é uma das açõ es integrantes do Plano de
Desenvolvimento da Educaçã o (PDE). Assim, “[....] o Programa Universidade para
Todos, somado ao Fundo de Financiamento Estudantil (Fies), ao Sistema de

12
A aná lise comparativa das gestõ es de FHC e Lula mostra que uma mudança no curso de açã o da
política, por exemplo a política de expansã o ancorada também numa mudança também no
escopo do financiamento começou a mostrar tendência de reverter os efeitos dos anos FHC
entretanto é possível afirmar que isto se deu num contexto e desajuste no processo político o
que se refletiu numa avanço lento dos resultados da promessa intrínseca de que se revestiu a
intencionalidade do governo Lula. Há uma abordagem muito criteriosa cuja leitura
recomendamos: Rev. Inst. Estud. Bras. n. 58 Sã o Paulo June 2014 DOSSIÊ O BRASIL NO PERÍODO
LULA: Política para a educaçã o superior no governo Lula: expansã o e financiamento: Almeida de
Carvalho, C. H. Universidade de Brasília (UnB, Brasília, DF, Brasil)
https://www.scielo.br/scielo.php?pid=S0020-38742014000100010&script=sci_arttext&tlng=pt
13
PROUNI, criado no Governo Lula em 2004 e institucionalizado através da Lei n. 11.096 de 13
de janeiro de 2005) oferece, em contrapartida, isençã o de alguns tributos à quelas instituiçõ es de
ensino que aderem ao Programa. O perfil dos beneficiá rios incluídos é constituído de egressos do
ensino médio da rede pú blica ou da rede particular na condiçã o de bolsistas integrais, com renda
per capita familiar má xima de três salá rios mínimos. O PROUNI conta com um sistema de seleçã o
informatizado e impessoal, que confere transparência e segurança ao processo. Os candidatos sã o
selecionados pelas notas obtidas no Exame Nacional do Ensino Médio (ENEM) conjugando-se,
desse modo, inclusã o à qualidade e mérito dos estudantes com melhores desempenhos
acadêmicos. O PROUNI possui também açõ es conjuntas de incentivo à permanência dos
estudantes nas instituiçõ es, como a Bolsa Permanência, os convênios de está gio MEC/CAIXA e
MEC/FEBRABAN e ainda o Fundo de Financiamento Estudantil (FIES), que possibilita ao bolsista
parcial financiar até 100% da mensalidade nã o coberta pela bolsa do programa.
Seleçã o Unificada (Sisu), ao REUNI, a Universidade Aberta do Brasil (UAB) e a
expansã o da rede federal de educaçã o profissional e tecnoló gica ampliam
significativamente o nú mero de vagas na educaçã o superior, contribuindo para
um maior acesso dos jovens à educaçã o superior”.
Quanto ao acesso ao ensino superior, no início do Governo Lula
ingressaram na educaçã o superior 3.520.277 estudantes. Destes, 543.598
estavam em instituiçõ es federais e 2.434.50 em privadas (INEP/DAES, 2012). Ao
final do seu mandato, os ingressantes somavam 6.739.299, sendo 938.56nas
instituiçõ es pú blicas e 4.736.001 nas privadas. (INEP/DAES, 2012)

Quadro 4 Número de matrículas (2002 – 2010)

Ano Total Federai % Privadas % Estaduais/ %

s Municipais
2002 3.520.62 543.598 15,4 2.434.65 69,2 542.379 15,4
7 0
2010 6.379.29 938.656 14,7 4.736.00 74,2 704.642 11,1
9 1
Fonte: MEC/INEP
No mandato de Lula, confirmando os dados relativos à expansã o, o
percentual de ingressantes nas instituiçõ es pú blicas decresceu enquanto nas
privadas aumentou.
Em resumo, no que diz respeito à evoluçã o do nú mero de matrículas na
educaçã o superior e, portanto no processo de inclusã o, o quadro abaixo
demonstra que no período de 1994 a 2002, que corresponde ao Governo FHC, o
crescimento foi concentrado nas instituiçõ es privadas, sendo que o aumento de
matrículas nas IES pú blicas é inexpressivo. A partir de 2002, quando assume
Lula, o setor pú blico tem um incremento importante. Interessante destacar que
em ambos os Governos o setor privado cresce quase que exponencialmente.

Quadro 5 Evoluçã o da matrícula na educaçã o superior

Fonte: INEP/DAES, 2012.

Uma importante observaçã o a se fazer é que nos oito anos do Governo

Lula, graças a políticas de inclusã o como PROUNI e a política de cotas o acesso à
educaçã o superior de uma significativa parcela da populaçã o que nã o tinha
acesso a esta modalidade da educaçã o nacional foi possível.

A análise do rumo e curso de ação: considerações finais

Do ponto de vista da aná lise do rumo e curso de açã o das políticas, os

governos FHC e Lula produziram normativas e dispositivos para o Ensino
Superior que possuem semelhanças e diferenças.
Deve-se admitir que as estratégias do PNE (2001 – 2010) traçou rumos
que seriam aprofundados, tais como os dispositivos de controle e regulaçã o do
Ensino Superior aparelhando as Secretarias do MEC e criando outras para
aumentar o poder de fiscalizaçã o.
A LDB definiu uma nova configuraçã o do cená rio pú blico e privado da
educaçã o superior ao abrir espaço para a oferta deste nível em instituiçõ es
privadas. Desta forma, novos atores passam a dividir o espaço da oferta desta
modalidade de educaçã o num cená rio em que as instituiçõ es pú blicas passam a
ser, sistematicamente, sucateadas pela via da diminuiçã o do aporte financeiro do
Estado.

No período de 1994 a 2010 o sucateamento das IES federais foi patente.

As políticas de expansã o e inclusã o focaram nas IES privadas, inserindo no
Governo Lula a instituiçõ es superiores de tecnologia. As políticas salariais foram
substituídas por políticas de incentivo remunerado, no caso da educaçã o
superior. Para os docentes da educaçã o bá sica foi aprovada a Lei n. 11.738 de 16
de julho de 2008 que instituiu o piso salarial nacional.
Se recorrêssemos, nos limites da escrita, a um inventá rio comparativo dos
projetos FHC e Lula é possível afirmar que diferem quanto ao escopo e rumo da
política pú blica de educaçã o superior e esta diferenciaçã o, ocorre no meio de
uma forte tensã o entre demandas do setor privado e o papel reservado ao Estado
(Governo federal). 
 Em ambas gestõ es é possível verificar com nitidez que a esfera federal
está definida como espaço da formulaçã o de políticas pú blicas para o ensino
superior e que do ponto de vista da aná lise do escopo e curso de açã o
manifestam que há diferenças na ênfase estatal outorgada à expansã o e a
inclusã o. As açõ es estatais concretas neste sentido outorgam ao governo Lula
uma participaçã o estatal decisiva.   
As duas gestõ es atravessaram cená rios econô micos globais e nacionais
diferentes que foram decisivos para concretizar as intençõ es da política pú blica
para o Ensino Superior. No cená rio em auge das ideias neoliberais se
secundarizou o papel do Estado e esta proximidade no cená rio nacional
acompanhou a crise global do modelo até finais da década de 90 e início dos anos
2000. Um cená rio diferente na segunda metade dos anos 2000 mostrou que, com
um Estado forte e cená rios econô micos propícios   há condiçõ es econô micas e
orçamentá rias que possibilitam a expansã o da rede física e rede recursos
humanos para alavancar a expansã o da rede federal de instituiçõ es de ensino
superior e realizar políticas de inclusã o. Isto se verificou na expansã o das
universidades federais como desdobramento da implementaçã o de políticas
inclusivas cujos desdobramentos normativos que impactam nos processos
seletivos que elitizavam a educaçã o superior.  A reformulaçã o do vestibular
e articulaçã o das avaliaçõ es de segundo grau  e acesso à educaçã o superior sã o
decisõ es concretas da intervençã o do Estado como destravando  os obstá culos de
acesso, flexibilizando-o. Estas decisõ es da intervençã o do Estado estiveram
acompanhadas de modificaçõ es no orçamento das instituiçõ es federais para
suportar novas contrataçõ es de docentes e funcioná rios.
Se verificam entraves relacionados ao impacto quantitativo e qualitativo
da inclusã o e da expansã o e este é um impacto típico dos processos de inclusã o
que requerem assimilaçã o pois  há desdobramentos nos processos de
organizaçã o e reivindicaçõ es por ajustes salariais que sustentem a expansã o
como os novos rearranjos para ajustar a carreira docente e dos funcioná rios a os
desdobramentos da política de inclusã o e expansã o.
Estes impactos das políticas federais de inclusã o e expansã o  podem ser
registrados e verificados nas universidades estaduais brasileiras que criaram
políticas de expansã o apoiadas em programas estaduais de
expansã o.  Observamos que há novos desenhos institucionais que procuram se
ajustar (local e regionalmente) ao impacto da inclusã o e remanejar a expansã o.
O Governo federal procurou efetivar (em ambas gestõ es)
compensaçõ es ao setor privado para distribuiçã o da oferta de vagas através de
programas de incentivos e bolsas.  Os Programas PROUNI / REUNI ilustram,
durante o governo Lula, esta decisã o estatal e numa linha de tempo das duas
gestõ es em aná lise se verifica disputa de recursos federais da expansã o entre
pú blico e privado de modo que podemos afirmar que há uma nova configuraçã o
das relaçõ es pú blico-privado na oferta e demanda de educaçã o superior.
O balanço comparativo mostra que há novas culturas institucionais para
ser reconhecidas em relaçã o à inclusã o e ao significado da avaliaçã o de ingresso
ao ensino superior no Brasil. Claramente se tratou de um período onde
nitidamente há uma mudança significativa do significado das políticas de
expansã o e inclusã o e esta mudança, longe de constituir uma conquista da
cidadania e da democracia brasileira representou também a disputa entre os que
desejam elitizar este nível de ensino e aqueles que desejam sua democratizaçã o.
Esta disputa por expansã o e inclusã o da cidadania, para além da educaçã o, por
enquanto é ganha por aqueles que ressuscitaram  formas arcaicas, violentas e
rudimentares que julgá vamos parte de uma histó ria  que como humanidade
deveríamos ter superado.

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