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AULA 05
GRACIANO ROCHA
Introdução
A LRF foi editada num ambiente de reformas reclamadas por vários setores da
sociedade brasileira, após o final dos governos militares. Entretanto, desde a
redemocratização, o Brasil, como federação, enfrentava problemas econômicos
graves, dos quais a chamada “inflação galopante” podia ser indicada como o
principal.
O trecho da LRF que serve como “mapa” da LRF é o § 1º do art. 1º. Os itens
constantes desse texto são ampliados nas seções da Lei, com a fixação de suas
regras próprias. Vejamos a lei seca:
renúncia de receita;
concessão de garantia;
Previsão constitucional
I - finanças públicas;
(...)
(...)
Art. 169. A despesa com pessoal ativo e inativo da União, dos Estados, do
Distrito Federal e dos Municípios não poderá exceder os limites estabelecidos
em lei complementar.
Abrangência da LRF
Outra disposição inicial da LRF diz respeito a quem está submetido às suas
regras e limitações.
A Lei utilizou um critério amplo para fixar sua “clientela”. Todos os órgãos de
todos os Poderes, fundações, autarquias, fundos, empresas estatais
dependentes, de todos os entes da Federação, devem observar as normas
Já temos uma boa noção sobre receitas correntes, mas é bom relembrar: são
as receitas arrecadadas normalmente pelos entes públicos, geralmente de
efeito aumentativo sobre o patrimônio público, e que se destinam,
tipicamente, ao custeio das atividades e serviços a cargo da Administração
Pública.
Cada ente federado terá suas próprias deduções, mas, nos prendendo ao caso
da União, a RCL é calculada da seguinte forma:
No que se refere à LDO, determinou-se que essa lei tratasse dos seguintes
assuntos:
• por sua vez, a LOA prevê a reserva de contingência como uma dotação
orçamentária, no montante instituído pela LDO, deixando-a
contabilizada, com recursos atribuídos, e pronta para eventual execução.
• metas de inflação.
Assim, quando saem na mídia notícias sobre as “metas de inflação para o ano
que vem”, repare que o PLDO deve ter entrado em discussão no Congresso.
Como visto, as normas para controle de custos e avaliação dos resultados dos
programas estão entre as novidades acrescentadas pela LRF à LDO. A questão
9 está CERTA.
Execução orçamentária
Os principais trechos da LRF a respeito desse tópico são o art. 8º e o art. 13:
Art. 8º Até trinta dias após a publicação dos orçamentos, nos termos em que
dispuser a lei de diretrizes orçamentárias (...), o Poder Executivo estabelecerá a
programação financeira e o cronograma de execução mensal de desembolso.
Art. 13. No prazo previsto no art. 8º, as receitas previstas serão desdobradas,
pelo Poder Executivo, em metas bimestrais de arrecadação, com a
especificação, em separado, quando cabível, das medidas de combate à evasão
e à sonegação, da quantidade e valores de ações ajuizadas para cobrança da
dívida ativa, bem como da evolução do montante dos créditos tributários
passíveis de cobrança administrativa.
Assim, logo após a publicação da LOA, num prazo de até 30 dias, faz-se
uma distribuição das despesas que os órgãos poderão executar
mensalmente, ao lado da distribuição bimestral da arrecadação prevista.
Com isso, a cada período, checa-se se o andamento da arrecadação poderá
suportar o calendário da despesa.
Pelo lado da despesa, cada Poder, mais o Ministério Público, deve estabelecer a
programação financeira e o cronograma de execução mensal de
desembolso, sempre conforme o ritmo de arrecadação, para garantir a
sustentabilidade das liberações de gastos.
O desconto se daria sobre o repasse mensal que o Executivo faz aos outros
Poderes, em obediência ao art. 168 da CF/88:
Como visto, a LRF dispõe que, para ser considerado responsável em termos
fiscais, cada ente federado deverá empreender esforços para efetivamente
arrecadar as receitas tributárias de sua competência.
O raciocínio por trás dessa “aliviada” no castigo aos entes federados é que a
população não poderia pagar um preço muito alto por causa da ação
irresponsável dos governantes locais. Assim, recursos relativos às áreas de
saúde, educação e assistência social continuarão sendo transferidos,
mesmo para entes que não tenham se esforçado para obter arrecadação
própria.
Renúncia de receita
Várias razões podem justificar essa decisão. Por exemplo, um município pode
conceder descontos sobre o IPTU relativamente às empresas que se
instalarem em seu território a partir de certa data. Renuncia-se a parte
da arrecadação para, ao mesmo tempo, aumentar a atividade econômica local
(o que vai resultar, futuramente, em maior arrecadação tributária).
Por outro lado, para renunciar a receita sem ter havido a previsão, na LOA, da
receita já diminuída, a alternativa é a obtenção, a partir de outra fonte,
dos recursos correspondentes para a compensação. Dispensa-se a
arrecadação de um lado para se obter o equivalente a partir de outro setor ou
atividade econômica. Perceba que, nesse caso, não se pode simplesmente
desprezar a previsão da receita feita pela LOA, diminuindo a arrecadação.
Geração de despesa
Você já deve ter percebido que esse prazo de 3 exercícios aparece algumas
vezes na LRF. Aquela história da “ação planejada” que vimos logo no início da
aula se reflete, entre outras coisas, na observância dos efeitos de certos
fenômenos ou atos durante esse período.
Perceba também que a despesa criada ou ampliada deve ser compatível com
o PPA e a LDO, e ter adequação orçamentária e financeira com a LOA.
A questão 26 está CERTA, reproduzindo o teor do art. 16, caput e § 4º, inc. I,
da LRF.
Todas essas características das DOCC trazem alto risco para o equilíbrio
fiscal: trata-se de despesas que diminuem o patrimônio, que duram bastante
tempo e cuja execução não pode ser interrompida.
É por isso que a LRF traz tantas condições para a criação de DOCC. Vamos
esquematizá-las:
O § 7º do art. 17 evita que uma despesa seja criada para um período curto,
fugindo à classificação como DOCC, e, posteriormente, seja prorrogada.
Para a LRF (art. 18), a despesa total com pessoal de um ente federado
abrange os seguintes itens:
Os limites de 50% ou 60% são, por fim, “rateados” entre os Poderes e órgãos
dos entes federados, cabendo a maior parcela ao Executivo (maior
“empregador”, como regra). Vejamos um quadro demonstrativo desse rateio:
A questão 34 está ERRADA. A LRF estabeleceu, em seu art. 19, § 1º, uma
forma de “rateio” entre os órgãos dos poderes Legislativo e Judiciário dos
entes federados. Eles fariam a divisão dos limites entre seus órgãos segundo
as médias das despesas com pessoal observadas nos três exercícios anteriores
à edição da Lei. Além disso, essa divisão deveria se dar na forma de
percentuais da RCL.
A LRF determina que seja considerado nulo de pleno direito o ato que
provoque aumento da despesa com pessoal e não atenda às seguintes
exigências:
Além disso, os Poderes e órgãos dos entes federados não devem esperar que a
despesa com pessoal ultrapasse o limite máximo para fazerem alguma coisa. A
LRF também instituiu procedimentos de cautela, no tocante a esse assunto.
A questão 35 indica a previsão trazida pelo art. 59, § 1º, inc. II, da LRF, que
atribui aos tribunais de contas a tarefa de avisar quanto ao limite de alerta
relativo às despesas com pessoal. Questão CERTA.
A questão 37 está ERRADA: como visto, há despesas com pessoal que são
excepcionadas pela LRF, não compondo o limite, como as despesas com
demissão voluntária, despesas com pessoal inativo não custeadas pelo
orçamento, etc.
Transferências voluntárias
Art. 25. Para efeito desta Lei Complementar, entende-se por transferência
voluntária a entrega de recursos correntes ou de capital a outro ente da
Federação, a título de cooperação, auxílio ou assistência financeira, que não
decorra de determinação constitucional, legal ou os destinados ao Sistema
Único de Saúde.
II - (VETADO)
Na questão 39, a opção que reflete uma das exigências da LRF para a
realização de transferências voluntárias é a previsão orçamentária de
contrapartida por parte do ente favorecido. Gabarito: D.
Antes de tratar das disposições da LRF a respeito desse assunto, vale destacar
que a CF/88 não trouxe uma postura muito liberal quanto à destinação de
recursos para auxiliar entidades em dificuldades. Acompanhe:
(...)
(...)
(...)
(...)
Art. 21. A Lei de Orçamento não consignará auxílio para investimentos que se
devam incorporar ao patrimônio das emprêsas privadas de fins lucrativos.
Veja que a exigência de lei específica para realizar ajuda financeira a empresas
já estava presente no arcabouço normativo desde a década de 60. A CF/88
acrescentou as fundações e fundos a essa lista.
Art. 28. Salvo mediante lei específica, não poderão ser utilizados recursos
públicos, inclusive de operações de crédito, para socorrer instituições do
Sistema Financeiro Nacional, ainda que mediante a concessão de empréstimos
de recuperação ou financiamentos para mudança de controle acionário.
• previsão orçamentária;
Uma disposição interessante diz respeito ao último RREO do ano: ele deve
trazer informações adicionais relativamente aos demais. Vejamos:
I - da limitação de empenho;
Art. 54. Ao final de cada quadrimestre será emitido pelos titulares dos Poderes
e órgãos referidos no art. 20 Relatório de Gestão Fiscal, assinado pelo:
c) concessão de garantias;
(...)
(...)
II - que o montante da despesa total com pessoal ultrapassou 90% (noventa por
cento) do limite;
Dessa forma, o Poder Legislativo, que titulariza o controle externo, bem como
o sistema de controle interno de cada Poder, e mais o Ministério Público,
devem fiscalizar o cumprimento das normas da LRF, com prioridade aos temas
dos incisos do art. 59.
Por fim, os Tribunais de Contas também devem verificar os cálculos dos limites
da despesa total com pessoal de cada Poder e órgão relacionado no art. 20 da
LRF.
A questão 54 está ERRADA: não há esse item entre os tópicos que deverão ter
fiscalização com especial ênfase, indicados nos incisos do art. 59 da LRF.
Dívida e endividamento
LRF, Art. 29, inc. I – dívida pública consolidada ou fundada: montante total,
apurado sem duplicidade, das obrigações financeiras do ente da Federação,
assumidas em virtude de leis, contratos, convênios ou tratados e da realização
de operações de crédito, para amortização em prazo superior a doze meses; (...)
A LRF não revogou a Lei 4.320/64 quanto ao presente assunto, mas trouxe o
acréscimo relativo a essas operações de curto prazo, que não foram abordadas
por sua antecessora.
• os restos a pagar;
Assim, operações como venda de títulos públicos, aprovação (mesmo sem uso)
de crédito, reconhecimento de dívida, financiamento de bens, receitas
antecipadas, leasing etc., todas são tratadas, para os fins da LRF, como
operações de crédito, sendo contadas, portanto, nos limites e metas de
dívida estabelecidos.
A ideia da LRF foi “cortar pela raiz” o endividamento excessivo dos entes
públicos. Embora algumas dessas operações não resultem em endividamento
imediato, seus efeitos futuros também podem afetar o equilíbrio fiscal.
Essa foi a razão para o conceito tão alargado de operação de crédito.
Dessa forma, o simples risco de assumir dívida alheia traz, para o ente
público, a necessidade de registrar a garantia prestada como uma operação de
crédito, afetando seu limite de endividamento.
Art. 30. No prazo de noventa dias após a publicação desta Lei Complementar, o
Presidente da República submeterá ao:
No caso da dívida fundada que tiver “estourado”, o ente público terá três
quadrimestres para reconduzi-la aos limites, sendo que pelo menos 25%
dessa eliminação do excedente deverá ocorrer logo no primeiro
quadrimestre. Isso é estatuído pelo art. 31 da LRF:
Seguindo em frente:
Entretanto, como visto acima, a compra de títulos emitidos pelo ente público,
por parte da instituição financeira, para fins de investimento, não se inclui
na vedação. Assim, é possível, por exemplo, que o Banco do Brasil compre
títulos emitidos pelo Tesouro Nacional, com a ideia de manter aplicações
financeiras conservadoras.
II - deverá ser liquidada, com juros e outros encargos incidentes, até o dia dez
de dezembro de cada ano;
III - não será autorizada se forem cobrados outros encargos que não a taxa de
juros da operação, obrigatoriamente prefixada ou indexada à taxa básica
financeira, ou à que vier a esta substituir;
IV - estará proibida:
§ 1º As operações de que trata este artigo não serão computadas para efeito do
que dispõe o inciso III do art. 167 da Constituição, desde que liquidadas no
prazo definido no inciso II do caput.
A LRF estabelece que, caso as ARO sejam quitadas até 10 de dezembro, como
requerido, seu montante não será considerado para efeito da regra de
ouro. Ou seja, as ARO não comprometerão o limite de operações de crédito
que podem ser contraídas, liberando maior “margem” de financiamento para o
ente público.
A questão 59 traz uma previsão contrária ao disposto no art. 38, § 1º, da LRF,
que ressaltamos anteriormente. Questão ERRADA.
A questão 60 está ERRADA: a operação do tipo ARO não é prevista como item
da receita orçamentária.
Gabarito: E.
Prestações de contas
(...)
Art. 71. O controle externo, a cargo do Congresso Nacional, será exercido com
o auxílio do Tribunal de Contas da União, ao qual compete:
Art. 71. O controle externo, a cargo do Congresso Nacional, será exercido com
o auxílio do Tribunal de Contas da União, ao qual compete:
(...)
Art. 56. As contas prestadas pelos Chefes do Poder Executivo incluirão, além
das suas próprias, as dos Presidentes dos órgãos dos Poderes Legislativo e
Judiciário e do Chefe do Ministério Público, referidos no art. 20, as quais
receberão parecer prévio, separadamente, do respectivo Tribunal de Contas.
Na ADI 2.238-5, esse aspecto foi questionado. A ação ainda não teve
julgamento final, mas, em sede de cautelar, o STF deferiu a medida, com base
no seguinte trecho do Voto do Relator:
Não obstante, o próprio TCU deixou clara sua atuação nesse assunto,
contrariamente ao raciocínio do CESPE, ao emitir o parecer prévio das contas
de 2012 da Presidente da República (trecho do Voto do Relator):
C da primeira-dama.
E de seus secretários.
A questão 69, na mesma trilha, considerou como gabarito a letra B, mas trata-
se do mesmo equívoco.
Espero que nossas aulas tenham sido claras e abrangentes o suficiente para
garantir um bom desempenho em nossa matéria.
GRACIANO ROCHA
RESUMO DA AULA
10. O Anexo de Metas Fiscais da LDO, criado por ordem da LRF, traz metas
que os entes públicos devem perseguir nos três exercícios seguintes,
relativas a receita, despesa, resultado nominal, resultado primário e
montante da dívida.
11. O Anexo de Riscos Fiscais da LDO, também criado pela LRF, discrimina os
passivos contingentes e outros riscos capazes de afetar as contas
públicas. Esses riscos se classificam em riscos orçamentários e riscos de
dívida.
19. Para a LRF, a despesa total com pessoal de um ente federado abrange os
seguintes itens: gastos com os ativos, os inativos e os pensionistas,
relativos a mandatos eletivos, cargos, funções ou empregos, civis,
militares e de membros de Poder, com quaisquer espécies
remuneratórias, bem como encargos sociais e contribuições recolhidas
pelo ente às entidades de previdência.
20. A despesa total com pessoal será apurada somando-se a realizada no mês
em referência com as dos onze imediatamente anteriores, adotando-se o
regime de competência.
21. A LRF determina que a despesa total com pessoal, em cada período de
apuração e em cada ente da Federação, não deve exceder os seguintes
percentuais da receita corrente líquida (RCL): União – 50%; Estados, DF e
Municípios – 60%.
27. São condições para que seja concedida ajuda financeira a pessoas físicas
ou jurídicas (abrangendo as pertencentes e as alheias à Administração):
autorização em lei específica; previsão orçamentária; atendimento às
exigências da LDO; vedação a investimentos destinados ao patrimônio de
empresas privadas com fins lucrativos.
28. Segundo a LRF, o ente público não deverá se “sacrificar” além dos custos
definidos em lei ou além do custo de captação para realizar a
transferência de recursos ao setor privado. Como exceção, é possível que
33. O Poder Legislativo, que titulariza o controle externo, bem como o sistema
de controle interno de cada Poder, e mais o Ministério Público, devem
fiscalizar o cumprimento das normas da LRF, com prioridade aos temas
dos incisos do art. 59.
40. No caso da dívida fundada que tiver “estourado”, o ente público terá três
quadrimestres para reconduzi-la aos limites, sendo que pelo menos 25%
dessa eliminação do excedente deverá ocorrer logo no primeiro
quadrimestre.
41. Enquanto perdurar o excesso de dívida, o ente não poderá contratar nova
operação de crédito (exceto o refinanciamento do principal da dívida
mobiliária), e deverá obter resultado primário para recondução da dívida
ao limite, promovendo, entre outras medidas, limitação de empenho
(contingenciamento de despesas).
42. Caso o prazo para recondução da dívida ao limite seja ultrapassado, sem
sucesso, o ente público também ficará impedido de receber transferências
voluntárias, enquanto perdurar o excesso.
46. O TCU emite parecer prévio apenas sobre as contas prestadas pela
Presidente da República, pois as contas atinentes aos Poderes Legislativo
e Judiciário e ao Ministério Público não são objeto de pareceres prévios
individuais.
C da primeira-dama.
E de seus secretários.
QUESTÕES ADICIONAIS
GABARITO
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10
C E C E C C E E C E
11 12 13 14 15 16 17 18 19 20
C E E C D E C C C C
21 22 23 24 25 26 27 28 29 30
C E E E E C E E C E
31 32 33 34 35 36 37 38 39 40
E C C E C C E C D E
41 42 43 44 45 46 47 48 49 50
C C E C C C C C E E
51 52 53 54 55 56 57 58 59 60
E C C E C E C C E E
61 62 63 64 65 66 67 68 69 70
E E E C E E* E* E* B* C
71 72 73 74 75 76 77 78 79 80
E E E E C E C E E E
81 82 83 84 85 86 87 88 89 90
C E C E C C C E E E
91 92 93 94 95 96 97 98 99 100
E C E C C C E C C E
101 102 103 104 105 106 107 108 109 110
E C C C C E E E C E
111 112 113 114
C E E E