6135 Cs Direito Financeiro 2020

2020.
Caderno Sistematizado
Direito Financeiro
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DIREITO FINANCEIRO
APRESENTAÇÃO................................................................................................................................ 5
INTRODUÇÃO AO DIREITO FINANCEIRO ....................................................................................... 6
1. NOÇÕES INTRODUTÓRIAS ....................................................................................................... 6
2. ATIVIDADE FINANCEIRA DO ESTADO ..................................................................................... 6
CONCEITO............................................................................................................................ 6
ASPECTOS ........................................................................................................................... 7
ELEMENTOS ........................................................................................................................ 7
3. CONCEITO ................................................................................................................................... 7
4. OBJETIVO .................................................................................................................................... 8
5. FONTES MATERIAIS ................................................................................................................... 8
6. FONTES FORMAIS ...................................................................................................................... 8
PRIMÁRIAS ........................................................................................................................... 8
6.1.1. Constituição Federal ...................................................................................................... 8
6.1.2. Leis ................................................................................................................................. 8
6.1.3. Princípios........................................................................................................................ 9
SECUNDÁRIAS..................................................................................................................... 9
6.2.1. Decretos ......................................................................................................................... 9
6.2.2. Jurisprudência ................................................................................................................ 9
7. COMPETÊNCIA PARA LEGISLAR SOBRE DIREITO FINANCEIRO ...................................... 11
8. ORÇAMENTO PÚBLICO ........................................................................................................... 12
CONCEITO.......................................................................................................................... 12
NATUREZA JURÍDICA ....................................................................................................... 13
CONTROLE ABSTRATO DE CONSTITUCIONALIDADE ................................................. 13
CLASSIFICAÇÃO DE ORÇAMENTOS .............................................................................. 14
PODER DE INICIATIVA EM ORÇAMENTO PÚBLICO ..................................................... 16
VEDAÇÕES ORÇAMENTÁRIAS........................................................................................ 17
ORÇAMENTO AUTORIZATIVO x ORÇAMENTO IMPOSITIVO ....................................... 19
ORÇAMENTO IMPOSITIVO E A TRANSFERÊNCIA DE RECURSOS ............................ 22
9. PRINCÍPIOS ORÇAMENTÁRIOS .............................................................................................. 23
PRINCÍPIO DA LEGALIDADE ............................................................................................ 23
PRINCÍPIO DA UNIVERSALIDADE ................................................................................... 24
PRINCÍPIO DA ANUALIDADE (PERIODICIDADE) ........................................................... 25
PRINCÍPIO DA UNIDADE (TOTALIDADE) ........................................................................ 25
PRINCÍPIO DO ORÇAMENTO BRUTO ............................................................................. 25
PRINCÍPIO DA EXCLUSIVIDADE ...................................................................................... 26
PRINCÍPIO DA ESPECIFICAÇÃO OU DISCRIMINAÇÃO ................................................ 26
PRINCÍPIO DA PROIBIÇÃO DE ESTORNOS DE VERBAS ............................................. 27
PRINCÍPIO DA QUANTIFICAÇÃO ..................................................................................... 27
PRINCÍPIO DO EQUILÍBRIO ORÇAMENTÁRIO ............................................................... 28
PRINCÍPIO DA NÃO AFETAÇÃO DAS RECEITAS........................................................... 28
PRINCÍPIO DA UNIDADE DE CAIXA ................................................................................ 28
LEIS ORÇAMENTÁRIAS ................................................................................................................... 30
1. CONSIDERAÇÕES INICIAIS ..................................................................................................... 30
2. INICIATIVA LEGISLATIVA DAS LEIS ORÇAMENTÁRIAS ...................................................... 32
3. PLANO PLURIANUAL (PPA) ..................................................................................................... 33
PREVISÃO LEGAL E CONCEITO...................................................................................... 33
CS – DIREITO FINANCEIRO 2020.1 1

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PRAZO DE DURAÇÃO ....................................................................................................... 34
4. LEI DE DIRETRIZES ORÇAMENTÁRIAS (LDO) ...................................................................... 34
PREVISÃO LEGAL E CONCEITO...................................................................................... 34
FUNÇÃO DA LDO E LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL ........................................... 35
CICLO ORÇAMENTÁRIO E EXERCÍCIO FINANCEIRO................................................... 36
5. LEI ORÇAMENTÁRIA ANUAL ................................................................................................... 36
CONCEITO.......................................................................................................................... 36
DURAÇÃO DA LOA ............................................................................................................ 36
ORÇAMENTOS DA LOA .................................................................................................... 37
LOA E LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL .................................................................. 37
PRAZOS PARA A LOA ....................................................................................................... 38
CONSEQUÊNCIA DO NÃO ENVIO DA PROPOSTA DE LDO ......................................... 38
POSSIBILIDADE DE EMENDAS AO PROJETO DE LOA ................................................. 39
POSSIBILIDADE DE ALTERAÇÃO POR PROPOSTA DO CHEFE DO EXECUTIVO ..... 40
6. COMISSÃO MISTA DO ORÇAMENTO ..................................................................................... 40
7. ORÇAMENTO DOS PODERES................................................................................................. 41
8. CRÉDITOS ADICIONAIS ........................................................................................................... 43
CRÉDITOS SUPLEMENTARES ......................................................................................... 44
CRÉDITOS ESPECIAIS ...................................................................................................... 44
CRÉDITOS EXTRAORDINÁRIOS...................................................................................... 46
RECEITAS PÚBLICAS ...................................................................................................................... 48
1. CONCEITO ................................................................................................................................. 48
2. CLASSIFICAÇÃO ....................................................................................................................... 49
QUANTO À AMPLITUDE .................................................................................................... 49
2.1.1. Em sentindo amplo ...................................................................................................... 49
2.1.2. Em sentindo estrito ...................................................................................................... 49
QUANTO AO REGIME JURÍDICO ..................................................................................... 49
2.2.1. Originárias .................................................................................................................... 49
2.2.2. Derivadas ..................................................................................................................... 50
2.2.3. Transferidas ................................................................................................................. 50
QUANTO À PERIODICIDADE ............................................................................................ 50
2.3.1. Ordinárias ..................................................................................................................... 50
2.3.2. Extraordinárias ............................................................................................................. 50
QUANTO À NATUREZA OU PREVISÃO ORÇAMENTÁRIA ............................................ 51
2.4.1. Orçamentária ............................................................................................................... 51
2.4.2. Extraorçamentária ........................................................................................................ 51
QUANTO À CATEGORIA ECONÔMICA............................................................................ 51
2.1.1. Corrente ....................................................................................................................... 52
2.1.2. De capital ..................................................................................................................... 52
3. RECEITA CORRENTE LÍQUIDA ............................................................................................... 54
4. REGIME CONTÁBIL DA RECEITA PÚBLICA ........................................................................... 54
5. ESTÁGIOS DA REALIZAÇÃO DA RECEITA ............................................................................ 55
PREVISÃO DE RECEITAS ................................................................................................. 55
LANÇAMENTO.................................................................................................................... 56
ARRECADAÇÃO ................................................................................................................. 56
6. ARRECADAÇÃO DE RECEITA E RESPONSABILIDADE FISCAL .......................................... 57
7. RENÚNCIA DE RECEITA .......................................................................................................... 57
NOVO REGIME FISCAL ..................................................................................................... 59
CRÉDITO PÚBLICO OU DÍVIDA PÚBLICA...................................................................................... 60

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2. CONCEITO ................................................................................................................................. 60
3. NATUREZA JURÍDICA ............................................................................................................... 61
TEORIA DO ATO DE SOBERANIA .................................................................................... 61
TEORIA DO ATO LEGISLATIVO ....................................................................................... 61
TEORIA DO CONTRATO CIVIL ......................................................................................... 61
TEORIA DO CONTRATO ADMINISTRATIVO ................................................................... 61
4. COMPETÊNCIA LEGISLATIVA ................................................................................................. 62
5. CLASSIFICAÇÃO ....................................................................................................................... 63
FLUTUANTE ....................................................................................................................... 63
FUNDADA OU CONSOLIDADA ......................................................................................... 63
6. DÍVIDA PÚBLICA E LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL ................................................... 63
DÍVIDA PÚBLICA MOBILIÁRIA .......................................................................................... 63
OPERAÇÕES DE CRÉDITO PROIBIDAS ......................................................................... 64
OPERAÇÃO DE CRÉDITO POR ANTECIPAÇÃO DE RECEITA ..................................... 65
LIMITES DAS DÍVIDAS PÚBLICAS E DAS OPERAÇÕES DE CRÉDITO ....................... 65
DESPESAS PÚBLICAS ..................................................................................................................... 67
1. CONCEITO ................................................................................................................................. 67
2. CLASSIFICAÇÃO ....................................................................................................................... 67
QUANTO À ORIGEM .......................................................................................................... 67
QUANTO À COMPETÊNCIA DO ENTE............................................................................. 67
QUANTO À REGULARIDADE ............................................................................................ 68
QUANTO À NATUREZA LEGAL ........................................................................................ 68
2.4.1. Correntes...................................................................................................................... 70
2.4.2. De capital ..................................................................................................................... 70
3. ESTÁGIOS DA DESPESA PÚBLICA ........................................................................................ 71
EMPENHO .......................................................................................................................... 71
LIQUIDAÇÃO ...................................................................................................................... 73
PAGAMENTO...................................................................................................................... 73
4. REGIME CONTÁBIL DA DESPESA .......................................................................................... 74
5. RESTOS A PAGAR .................................................................................................................... 74
6. DESPESAS DE EXERCÍCIOS ANTERIORES .......................................................................... 75
7. LIMITAÇÃO DE EMPENHO ....................................................................................................... 76
8. TRANSFERÊNCIAS ENTRE ENTES FEDERATIVOS ............................................................. 77
TRANSFERÊNCIA OBRIGATÓRIA.................................................................................... 77
TRANSFERÊNCIA AUTOMÁTICA ..................................................................................... 77
TRANSFERÊNCIA VOLUNTÁRIA...................................................................................... 77
8.3.1. Princípio da Intranscendência subjetiva das sanções ................................................ 79
9. DESPESAS OBRIGATÓRIAS DE CARÁTER CONTINUADO ................................................. 82
10. DESPESAS COM PESSOAL ................................................................................................. 83
11. CONTROLE DE GASTOS COM PESSOAL .......................................................................... 86
LIMITE ALERTA .................................................................................................................. 86
LIMITE PRUDENCIAL......................................................................................................... 86
EXTRAPOLAMENTO DO LIMITE MÁXIMO ...................................................................... 87
NOVO REGIME FISCAL: EC 95/2016 .............................................................................................. 89
2. ÂMBITO DE APLICAÇÃO .......................................................................................................... 89
3. REGRAS DISTINTAS: 2017 E DEMAIS 19 ANOS ................................................................... 89
Regra para 2017 ................................................................................................................. 89
[Regras para 2018 a 2036]: ................................................................................................ 90

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4. COMPATIBILIZAÇÃO DAS REGRAS PERMANENTES........................................................... 90
5. DESVINCULAÇÃO DOS MONTANTES DAS EMENDAS PARLAMENTARES IMPOSITIVAS
92

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APRESENTAÇÃO
Olá!
Inicialmente, gostaríamos de agradecer a confiança em nosso material. Esperamos que seja

útil na sua preparação, em todas as fases. Quanto mais contato temos com uma mesma fonte de
estudo, mais familiarizados ficamos, o que ajuda na memorização e na compreensão da matéria.
O Caderno Sistematizado de Direito Financeiro possui como base as aulas do Prof. Ricardo
Alexandre, do Curso G7 Jurídico, complementadas com as aulas do Professor Renério Castro.
Na parte jurisprudencial, utilizamos os informativos do site Dizer o Direito

(www.dizerodireito.com.br), os livros: Principais Julgados STF e STJ Comentados, Vade Mecum de
Jurisprudência Dizer o Direito, Súmulas do STF e STJ anotadas por assunto (Dizer o Direito).
Destacamos: é importante você se manter atualizado com os informativos, reserve um dia da
semana para ler no site do Dizer o Direito.
Ademais, no Caderno constam os principais artigos de lei, mas, ressaltamos, que é

necessária leitura conjunta do seu Vade Mecum, muitas questões são retiradas da legislação.
Como você pode perceber, reunimos em um único material diversas fontes (aulas + doutrina
+ informativos + súmulas + lei seca + questões) tudo para otimizar o seu tempo e garantir que você
faça uma boa prova.
Por fim, como forma de complementar o seu estudo, não esqueça de fazer questões. É muito
importante!! As bancas costumam repetir certos temas.
Vamos juntos!! Bons estudos!!
Equipe Cadernos Sistematizados.

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INTRODUÇÃO AO DIREITO FINANCEIRO
1. NOÇÕES INTRODUTÓRIAS
Nos últimos anos o Direito Financeiro ganhou importância no Brasil. Como exemplo, cita-se
o impeachment da Presidente Dilma que foi baseado no descumprimento de regras de Direito
Financeiro. Igualmente, ganha relevância diante das inúmeras crises financeiras que os Estados
brasileiros passam, a exemplo do RS, do RN, do RJ.
Atualmente, o regramento do Direito Financeiro, além da CF e da Lei de Responsabilidade

Fiscal, passa pela jurisprudência dos tribunais superiores. Destaca-se, ainda, que cada vez mais os
concursos estão cobrando o tema de forma mais intensa, exigindo o conhecimento legal, doutrinário
e jurisprudencial.
De acordo com Ayres de Brito, “a lei orçamentária é a segunda norma materialmente mais
importante do ordenamento jurídico, estando abaixo apenas da Constituição Federal”. Justifica-se
tal afirmação pelo fato de que o Estado existe com a finalidade de proporcionar o bem comum (cada
povo define o que entende por bem comum). No Brasil, o art. 3º da CF, estabeleceu o que se
considera bem comum, embora tenha feito de forma bastante ampla, não com regras precisas.
Art. 3º Constituem objetivos fundamentais da República Federativa do Brasil:

I - construir uma sociedade livre, justa e solidária;
II - garantir o desenvolvimento nacional;
III - erradicar a pobreza e a marginalização e reduzir as desigualdades sociais
e regionais;
IV - promover o bem de todos, sem preconceitos de origem, raça, sexo, cor,
idade e quaisquer outras formas de discriminação.
Como os recursos são finitos e as necessidades infinitas, o Direito Financeiro utiliza-se da

lógica de tomar decisões através da lei orçamentária. Ou seja, define-se quais setores terão maior
ou menor investimento (saúde, educação, segurança pública, etc.), ficando evidente quais são as
prioridades (convicções políticas) da União, dos Estados ou dos Municípios.
2. ATIVIDADE FINANCEIRA DO ESTADO
CONCEITO
A Lei Orçamentária consagra a atividade financeira do Estado.
Destaca-se que, para a construção do bem comum, o Estado precisa obter recursos e
despendê-los nas suas atividades fins (aparelhamento da segurança pública, construção de escola,
pagamento de água, luz e telefone, etc.).
A principal forma de obtenção de recursos é através da tributação, acaba que o tamanho da

despesa define a carga tributária. Por isso, a carga tributária no Brasil é elevada já que as despesas
também são.

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Em suma, trata-se do conjunto de ações desempenhadas pelo Estado para criar, adquirir,
gerir e despender recursos com a finalidade de suprir as necessidades humanas coletivas, de
natureza pública.
Por exemplo, o Direito à Saúde é uma necessidade humana de natureza coletiva prevista
na Constituição, quando uma pessoa necessita de algum medicamento e não possui condições
financeiras, o Estado deve atuar adquirindo recursos (fontes de receita), fazendo a gestão
(orçamentos públicos) e despendendo recursos para comprar o medicamento
ASPECTOS
A atividade financeira do Estado envolve dois aspectos, respeitando o princípio da

legalidade, quais sejam:
• Despesas que serão realizadas para a obtenção do bem comum, conforme definido na
Constituição e na legislação infraconstitucional, principalmente nas Leis Orçamentárias;
• Receitas que serão obtidas para financiar os gastos, também disciplinadas por lei.
ELEMENTOS
A atividade financeira do Estado é formada por quatro elementos, quais sejam:
1) Receita Pública – meios necessários para consecução dos desígnios públicos;
2) Orçamento Público – prevê as receitas públicas e autoriza as despesas públicas;
3) Despesa Pública – busca do bem comum;
4) Crédito Público – meio de obtenção de receita pública através de endividamento.
Obs.: Regra de Ouro – é uma regra que visa limitar o endividamento do Estado. Para melhor
compreensão, compare as seguintes situações hipotéticas:
1ª Situação: Pedro realiza um empréstimo no Banco a fim de viajar de férias para a Europa.
2ª Situação: João realiza um empréstimo para quitar seu apartamento.
Perceba que Pedro terá uma diminuição em seu patrimônio, já que terá que pagar o empréstimo da
viagem que lhe agregou experiência de vida. Por outro lado, João, embora tenha que pagar o
empréstimo contraído, terá incorporado ao seu patrimônio um apartamento, ocorrendo uma
despesa de capital (aquela em que não há diminuição do patrimônio).
Com os exemplos acima fica mais fácil compreender a Regra de Ouro, segundo a qual o valor das
operações de crédito (empréstimos) não pode ser superior as despesas de capital.
Salienta-se que o Sistema Financeiro Nacional não faz parte da atividade financeira do
Estado, é tema de Direito Econômico.
3. CONCEITO

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Direito Financeiro é o conjunto de regras e princípios que regem a atividade financeira do
Estado, a fim de que seja alcançado o bem comum.
4. OBJETIVO
Como visto, o objeto do Direito Financeiro é a atividade financeira do Estado que envolve a
captação de receitas, a realização de despesas e a criação de crédito público, sempre em
consonância com a lei (orçamentária).
5. FONTES MATERIAIS
Trata-se dos fatos financeiros, dos acontecimentos econômicos e sociais, investigados pela
ciência das finanças.
6. FONTES FORMAIS
PRIMÁRIAS
6.1.1. Constituição Federal
A CF é fonte primária do Direito Financeiro, possui um Capítulo que trata Das Finanças
Públicas, dispõe sobre a repartição de receitas, em seus arts. 70 a 75 e arts. 157 a 169.
6.1.2. Leis
Igualmente, a lei é fonte primária do Direito Financeiro (DF). Poderá ser:
• Lei complementar, a exemplo da LC 101/00 (Lei de Responsabilidade Fiscal) e LC

4320/64 (norma geral de DF, recebida como LC pela CF/88, era uma lei ordinária);
• Lei Ordinária, a exemplo da Lei Orçamentária Anual (LOA), Lei Diretrizes Orçamentárias
(LDO) e Lei sobre o Plano Plurianual, são de iniciativa do Poder Executivo (de cada
Estado, Município) e aprovadas pelo respectivo legislativo, cuja matéria é vedada à
medida provisória;
• Lei Delegada - permite ao Presidente da República, mediante autorização do Congresso

Nacional, criar uma lei. Podem ser utilizadas em matérias financeiras, desde que não
relacionada às matérias reservadas a Lei Complementar, não podem abrir créditos
extraordinários e nem tratar de assuntos disciplinados em PPA, LDO e LOA.
Art. 68. As leis delegadas serão elaboradas pelo Presidente da República,

que deverá solicitar a delegação ao Congresso Nacional.
§ 1º Não serão objeto de delegação os atos de competência exclusiva do
Congresso Nacional, os de competência privativa da Câmara dos Deputados

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ou do Senado Federal, a matéria reservada à lei complementar, nem a
legislação sobre:
I - organização do Poder Judiciário e do Ministério Público, a carreira e a
garantia de seus membros;
II - nacionalidade, cidadania, direitos individuais, políticos e eleitorais;
III - planos plurianuais, diretrizes orçamentárias e orçamentos.
§ 2º A delegação ao Presidente da República terá a forma de resolução do
Congresso Nacional, que especificará seu conteúdo e os termos de seu
exercício.
§ 3º Se a resolução determinar a apreciação do projeto pelo Congresso
Nacional, este a fará em votação única, vedada qualquer emenda.
• Medidas Provisórias - em caso de relevância e urgência, será criada pelo Presidente da

República, não podem tratar de matérias reservadas a lei complementar. A CF permite
para a abertura de créditos extraordinários, desde que haja relevância e urgência. Diante
disso, por muitos anos editava-se MP sobre créditos extraordinários.
Contudo, a partir do julgamento das ADI 4048 e 4049, o STF passou a prever que não se
admite a criação de medida provisória em matéria orçamentária, salvo nos casos extraordinários
em que há realmente relevância e urgência. Ademais, não pode ser usada para abrir créditos
suplementares
• Resolução do Senado Federal - são atos para disciplinar matérias, não passam por veto
do presidente da República.
6.1.3. Princípios
Trata-se de princípios orçamentários, iremos analisar abaixo.
SECUNDÁRIAS
6.2.1. Decretos
Dispõem acerca da forma que a lei será cumprida, não sendo aptos para a criação de novas
leis.
6.2.2. Jurisprudência
As decisão dos Tribunais Superiores que tratam acerca do Direito Financeiro são fontes
secundárias.
Ressalta-se que os precedentes sobre Direito Financeiro recaem sobre duas premissas,
quais sejam:
• Limitação de Recursos
• Escolhas Trágicas
Diante da limitação de recursos públicos, cabe ao agente público fazer escolhas (trade-off)
sobre o local em que será investido os recursos, tendo em vista que as necessidades são infinitas

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e os recursos finitos. É chamada de escolhas trágicas pois a decisão de investir em determinada
área irá impactar em outros setores que terão recursos diminuídos. Tal fato, visa não extrapolar o
limite preestabelecido no orçamento anual.
Indaga-se: Ao deixar de realizar determinada política pública, em razão da limitação de

recursos, cabe ao Poder Judiciário impor ao Estado sua realização? Muitos entendem que não,
tendo em vista a separação e independência dos poderes. Por outro lado, há quem defenda que a
Constituição prevê direitos que devem ser concretizados, portanto o Poder Judiciário pode fazer
com que sejam cumpridos (CF, art. 5º, §1º), a fim de que seja respeitada a aplicabilidade imediata
dos direitos fundamentais.
Tudo isso deve ser feito dentro da ótica da reserva do possível, ou seja, deve-se realizar as
políticas públicas dentro do que é possível para o Estado, o impossível não se faz. Desta forma, as
políticas públicas priorizadas não podem deixar de lado o que já está previsto constitucionalmente.
A intangibilidade dos direitos fundamentais deve ser conciliada com o orçamento público e
suas limitações de recursos.
Ressalta-se que a jurisprudência de Direito Financeiro possui as seguintes premissas:
1ª) A Judicialização das políticas públicas
As políticas públicas são objeto de discussão judicial quando a Constituição é desrespeitada

em seus princípios e objetivos pelos parlamentares.
O Judiciário passa a atuar para corrigir certos desvios.
2ª) Escolhas trágicas e reserva do possível:
A falta de dotação orçamentária não pode ser intransponível, diante das garantias
constitucionais.
A impossibilidade deve ser objetivamente aferível.
3ª) A intangibilidade do mínimo existencial
A proteção zero às garantias constitucionais não pode ser considerada pelo Poder Judiciário.
Nesse sentindo:
O Poder Judiciário pode condenar universidade pública a adequar seus

prédios às normas de acessibilidade a fim de permitir a sua utilização por
pessoas com deficiência. No campo dos direitos individuais e sociais de
absoluta prioridade, o juiz não deve se impressionar nem se sensibilizar com
alegações de conveniência e oportunidade trazidas pelo administrador
relapso. Se um direito é qualificado pelo legislador como absoluta prioridade,
deixa de integrar o universo de incidência da reserva do possível, já que a
sua possibilidade é obrigatoriamente, fixada pela Constituição ou pela lei.
STJ. 2ª Turma. REsp 1607472-PE, Rel. Min. Herman Benjamin, julgado em
15/9/2016 (Info 592).
É lícito ao Poder Judiciário impor à Administração Pública obrigação de fazer,

consistente na promoção de medidas ou na execução de obras emergenciais

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em estabelecimentos prisionais para dar efetividade ao postulado da
dignidade da pessoa humana e assegurar aos detentos o respeito à sua
integridade física e moral, nos termos do que preceitua o art. 5º, XLIX, da CF,
não sendo oponível à decisão o argumento da reserva do possível nem o
princípio da separação dos poderes. STF. Plenário. RE 592581/RS, Rel. Min.
Ricardo Lewandowski, julgado em 13/8/2015 (repercussão geral) (Info 794).
A Administração Pública pode ser obrigada, por decisão do Poder Judiciário,

a manter estoque mínimo de determinado medicamento utilizado no combate
a certa doença grave, de modo a evitar novas interrupções no tratamento.
Não há violação ao princípio da separação dos poderes no caso. Isso porque
com essa decisão o Poder Judiciário não está determinando metas nem
prioridades do Estado, nem tampouco interferindo na gestão de suas verbas.
STF. 1ª Turma. RE 429903/RJ, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, julgado em
25/6/2014 (Info 752).
7. COMPETÊNCIA PARA LEGISLAR SOBRE DIREITO FINANCEIRO
A competência para legislar sobre Direito Financeiro é concorrente entre a União, Estados
e DF.
CF, Art. 24. Compete à União, aos Estados e ao Distrito Federal legislar
concorrentemente sobre:
I - direito tributário, financeiro, penitenciário, econômico e urbanístico;
II – orçamentário;
Os Municípios não possuem competência concorrente, embora posam suplementar a

legislação federal e estadual, no que couber.
CF, Art. 30. Compete aos Municípios:

II - suplementar a legislação federal e a estadual no que couber;
Contudo, alguns temos atinentes ao Direito Financeiro, nos termos do art. 163 da CF, devem
ser tratados por meio de Lei Complementar.
Art. 163. Lei complementar disporá sobre:

I - finanças públicas;
II - dívida pública externa e interna, incluída a das autarquias, fundações e
demais entidades controladas pelo Poder Público;
III - concessão de garantias pelas entidades públicas;
IV - emissão e resgate de títulos da dívida pública;
V - fiscalização financeira da administração pública direta e indireta;
VI - operações de câmbio realizadas por órgãos e entidades da União, dos
Estados, do Distrito Federal e dos Municípios;
VII - compatibilização das funções das instituições oficiais de crédito da
União, resguardadas as características e condições operacionais plenas das
voltadas ao desenvolvimento regional.

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Conforme já decidiu o STF, os temas mencionados no art. 163 da CF não precisam ser
tratados em uma única lei complementar, é perfeitamente possível que mais de uma lei
complementar trata de cada inciso.
Prosseguindo no julgamento, o Tribunal, por maioria, considerando que a

regulamentação do art. 163 da CF por lei complementar pode ser feita de
forma fragmentada, rejeitou a arguição de inconstitucionalidade formal da lei,
em sua totalidade, ao argumento de que o projeto teria que ter disciplinado
por inteiro o art. 163 da CF. (STF. ADInMC 2.238-DF, rel. Min. Ilmar Galvão,
28.9.2000.(ADI-2238).
Por outo lado, as questões pertinentes a orçamento, nos termos do art. 165 da CF, são
regulamentados por leis ordinárias. Contudo, é possível que lei complementar estabeleça as regras
para as leis orçamentárias.
Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão:

I - o plano plurianual;
II - as diretrizes orçamentárias;
III - os orçamentos anuais.
(...)
§ 9º Cabe à lei complementar:
I - dispor sobre o exercício financeiro, a vigência, os prazos, a elaboração e
a organização do plano plurianual, da lei de diretrizes orçamentárias e da lei
orçamentária anual;
II - estabelecer normas de gestão financeira e patrimonial da administração
direta e indireta bem como condições para a instituição e funcionamento de
fundos.
III - dispor sobre critérios para a execução equitativa, além de procedimentos
que serão adotados quando houver impedimentos legais e técnicos,
cumprimento de restos a pagar e limitação das programações de caráter
obrigatório, para a realização do disposto nos §§ 11 e 12 do art.
166 . (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 100, de
2019) (Produção de efeito )
Nesse sentindo, o entendimento do STF:
A Constituição Federal de 1988 é expressa em seu artigo 165, §9º, inciso I,

no sentido de que cabe à lei complementar de âmbito nacional dispor sobre
a elaboração do plano plurianual, de modo que é incabível ao Tribunal de
Contas de Estado-membro tratar da matéria por meio de ato infralegal.
(ADI 4.081, rel. min. Edson Fachin, j. 25-11-2015, P, DJE de 4-12-2015)]
8. ORÇAMENTO PÚBLICO
CONCEITO
Inicialmente, salienta-se que houve uma evolução conceitual acerca de orçamento público,
que passou de uma simples previsão e autorização de despesas (concepção clássica) à
programação de atividade financeira do Estado (concepção moderna).

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Nesse sentindo:
Carlos Ayres Britto – A lei orçamentária é “a lei materialmente mais importante do

ordenamento jurídico logo abaixo da Constituição (STF, ADI-MC 4048-1/DF)
Baleeiro (clássica) – Orçamento é o ato pelo qual o Poder Executivo prevê e o Poder
Legislativo autoriza, por certo período de tempo, a execução das despesas destinadas ao
funcionamento dos serviços públicos e outros fins adotados pela política econômica ou geral do
país, assim como a arrecadação das receitas já criadas em lei.
Giacomoni (moderna) - o orçamento anual constitui-se em instrumento, de curto prazo, que

operacionaliza os programas setoriais e regionais de médio prazo, os quais, por sua vez, cumprem
o marco fixado pelos planos nacionais em que estão definidos os grandes objetivos e metas, os
projetos estratégicos e as políticas básicas.
NATUREZA JURÍDICA
De acordo com Léon Duguit, em relação às despesas e receitas originárias, é um ato

administrativo, não é uma lei de fato, tendo em vista que era determinada pelo Poder Executivo; em
relação às receitas derivadas, trata-se de lei em sentido formal. É uma concepção ultrapassada.
Segundo Gastin Jèze, trata-se de um ato-condição, considerado uma lei apenas em sentido
formal (receitas e despesas já decorrem de outras normas). Prevalece no Brasil.
Em suma: o orçamento é lei em sentido formal (ato que passa pelo processo legislativo
constitucionalmente estabelecido), que a prevê receitas e autoriza despesas. Não é lei em sentido
material (prevê situações gerais e abstratas).
Obs.: Em regra, a lei orçamentária apenas autoriza a despesa, não cria direito subjetivo a ser
assegurado por via judicial. De acordo com o STF, “o simples fato de ser incluída no orçamento
uma verba de auxílio a esta ou àquela instituição não gera, de pronto, direito a esse auxílio (...) a
previsão de despesa, em lei orçamentária, não gera direito subjetivo a ser assegurado por via
judicial”.
Salienta-se que, em regra, no Brasil o orçamento é autorizativo, mas a EC 86/2015 e

100/2019 tornou pequena parcela do orçamento impositiva (em relação às emendas
parlamentares). Por isso, afirma-se que há uma migração de um orçamento autorizativo para um
orçamento autorizativo e impositivo.
CONTROLE ABSTRATO DE CONSTITUCIONALIDADE
Até 2010, o STF entendia que, como a lei orçamentária é uma lei de efeitos concretos, não
seria possível controle de constitucionalidade.
Em 2010, houve mudança de entendimento, assim o PPA, LDO, LOA podem ser objeto de
controle abstrato de constitucionalidade.
CONTROLE ABSTRATO DE CONSTITUCIONALIDADE DE NORMAS

ORÇAMENTÁRIAS. O Supremo Tribunal Federal deve exercer sua função
precípua de fiscalização da constitucionalidade das leis e dos atos normativos

.
quando houver um tema ou uma controvérsia constitucional suscitada em
abstrato, independente do caráter geral ou específico, concreto ou abstrato
de seu objeto. ADI 4.048-DF - Julgamento em 14/02/2011.
Fiscalização abstrata de normas orçamentárias. (...) Legítimo controle

orçamentário pelo Poder Legislativo. Ausência do abuso do poder de
emenda. Inocorrência de desvio de finalidade ou de desproporcionalidade.
(...) Consectariamente, diante da ausência de abusividade, deve-se declarar
que a função de definir receitas e despesas do aparato estatal é uma das
mais tradicionais e relevantes do Poder Legislativo, impondo-se ao Poder
Judiciário, no caso, uma postura de deferência institucional em relação ao
debate parlamentar (...). [ADI 5.468, rel. min. Luiz Fux, j. 30-6-2016, DJE de
2-8-2017.]
CLASSIFICAÇÃO DE ORÇAMENTOS
a) Orçamento Tradicional
Possui relevância histórica, não permanece mais no Brasil.
Caracteriza-se por ser uma peça meramente contábil, ou seja, não havia nenhum
planejamento de como seriam obtidas as receitas e realizadas as despesas.
Tratava-se de uma lei de meios, sem finalidade pública, que se limitava apenas a prever as
receitas e as despesas.
b) Orçamento de Desempenho
Ênfase no desempenho organizacional final. Contudo, há desvinculação entre planejamento

central e orçamento.
Por exemplo, previsão de R$ 5.000.000,00 para vacinar 1.000.000 de pessoas contra a

H1N1.
c) Orçamento Base Zero
Trata-se de uma forma de realizar o orçamento. São características:
• Necessidade de se justificar todo programa no início de cada ciclo orçamentário;
• Ausência de vinculação ao exercício anterior como parâmetro para o valor inicial mínimo
do gasto;
• Análise, revisão e avaliação de todas as despesas propostas.
A ideia é a cada ano fazer o orçamento começando do zero
d) Orçamento Programa
É o orçamento que prevalece no Brasil, pelo menos desde a Lei 4.320/1964.
Sua principal característica é a vinculação do orçamento às atividades planejadas pelo

Governo, idealiza-se um produto final a ser alcançado. Possui como características:

.
• Vinculação ao planejamento, em relação aos programas e subprogramas partindo de um
planejamento central;
• Foco no aspecto administrativo da gestão (gasto de forma eficiente);
• Valoriza aspectos gerenciais e o alcance de resultados.
• Os recursos se relacionam a objetivos, metas e projetos de um plano de governo.
Abaixo reproduzimos a tabela feita pelo Professor Renério Castro acerca das diferenças
entre o orçamento tradicional e o orçamento programa:
ORÇAMENTO TRADICIONAL ORÇAMENTO PROGRAMA
O processo orçamentário é O orçamento é o elo ente o

dissociado dos processos de planejamento planejamento e as funções executivas da
e programação organização
A alocação de recursos visa à A alocação de recursos visa à aquisição

aquisição de meios. A ênfase é o objeto do de meios. A ênfase é o objeto do gasto
gasto
As decisões orçamentárias são As decisões orçamentárias são

tomadas tendo em vista as necessidades tomadas com base em avaliações e análises
das unidades organizacionais. técnicas das alternativas possíveis (em função
dos recursos existentes).
Na elaboração do orçamento são Na elaboração do orçamento são

consideradas as necessidades financeiras considerados todos os custos dos programas,
das unidades orçamentárias inclusive os que extrapolam o exercício
A estrutura do orçamento dá ênfase A estrutura do orçamento está voltada

aos aspectos contábeis de gestão para os aspectos administrativos e de
planejamento.
Principais critérios classificatórios: Principal critério de classificação:

unidades administrativas e elementos. funcional programático.
Inexistem sistemas de Utilização sistemática de indicadores e

acompanhamento e medição do trabalho, padrões de medição do trabalho e dos
assim como dos resultados. resultados.
O controle visa avaliar a honestidade O controle visa avaliar a eficiência, a

dos agentes governamentais e a legalidade eficácia e a efetividade das ações
no cumprimento do orçamento governamentais
e) Orçamento Participativo

.
Trata-se de uma consulta prévia à população acerca de gastos públicos. É um instrumento
de complementação da democracia, aplica-se apenas no âmbito dos municípios e o Poder
Executivo não fica vinculado.
São características:
• Não é um novo modelo de orçamento, mas um modo de elaboração do orçamento;
• Consulta prévia e direta aos cidadãos;
• A opinião popular não vincula os poderes;
• Só existe no âmbito municipal;
• Realização de audiências públicas;
• População participa, mas o Poder Público não fica vinculado (a obrigação se dá quanto
a realização da consulta, mas não na obediência à essa consulta)
LRF. Art. 48. (...)

§ 1º A transparência será assegurada também mediante:
I – incentivo à participação popular e realização de audiências públicas,
durante os processos de elaboração e discussão dos planos, lei de diretrizes
orçamentárias e orçamentos;
Estatuto da cidade: Art. 44. No âmbito municipal, a gestão orçamentária

participativa de que trata a alínea f do inciso III do art. 4º desta Lei incluirá a
realização de debates, audiências e consultas públicas sobre as propostas
do plano plurianual, da lei de diretrizes orçamentárias e do orçamento anual,
como condição obrigatória para sua aprovação pela Câmara Municipal
PODER DE INICIATIVA EM ORÇAMENTO PÚBLICO
De acordo com o art. 84, XXIII, da CF, compete privativamente ao Presidente da república
enviar ao Congresso Nacional o plano plurianual, o projeto de lei de diretrizes orçamentárias e as
propostas de orçamento.
Art. 84 - Compete privativamente ao Presidente da República:

XXIII - enviar ao Congresso Nacional o plano plurianual, o projeto de lei de
diretrizes orçamentárias e as propostas de orçamento previstos nesta
Constituição;
Pertinente salientar que o Ministério Público, o Poder Judiciário, a Defensoria Pública

elaboram a sua proposta parcial de orçamentos, enviam ao Chefe do Poder Executivo que irá
remeter ao Poder Legislativo. Então, novamente, apenas o Chefe do Executivo (Presidente da
República, Governador e Prefeitos) podem enviar ao Poder Legislativo (Congresso Nacional,
Câmara dos Deputados dos Estados e Câmara de Vereadores).
Deve-se respeitar o Princípio da Simetria, ou seja, o art. 84, XXIII da CF, é norma de
observância obrigatória pelos Estados, pelo DF e pelos Municípios.

.
VEDAÇÕES ORÇAMENTÁRIAS
O art. 167 da CF traz inúmeras vedações, que devem ser observadas, em relação ao
orçamento público. Vejamos:
Art. 167. São vedados:

I - o início de programas ou projetos não incluídos na lei orçamentária anual;
Princípio da Legalidade/Universalidade1
II - a realização de despesas ou a assunção de obrigações diretas que
excedam os créditos orçamentários ou adicionais; Princípio da
Universalidade1
III - a realização de operações de créditos que excedam o montante das
despesas de capital, ressalvadas as autorizadas mediante créditos
suplementares ou especiais com finalidade precisa, aprovados pelo Poder
Legislativo por maioria absoluta; Regra de Ouro2
IV - a vinculação de receita de impostos a órgão, fundo ou despesa,
ressalvadas a repartição do produto da arrecadação dos impostos a que se
referem os arts. 158 e 159, a destinação de recursos para as ações e serviços
públicos de saúde, para manutenção e desenvolvimento do ensino e para
realização de atividades da administração tributária, como determinado,
respectivamente, pelos arts. 198, § 2º, 212 e 37, XXII, e a prestação de
garantias às operações de crédito por antecipação de receita, previstas no
art. 165, § 8º, bem como o disposto no § 4º deste artigo; Princípio da não-
vinculação dos IMPOSTOS3.
V - a abertura de crédito suplementar ou especial sem prévia autorização
legislativa e sem indicação dos recursos correspondentes;
VI - a transposição, o remanejamento ou a transferência de recursos de uma
categoria de programação para outra ou de um órgão para outro, sem prévia
autorização legislativa;
VII - a concessão ou utilização de créditos ilimitados; Os créditos devem ser
limitados.
VIII - a utilização, sem autorização legislativa específica, de recursos dos
orçamentos fiscal e da seguridade social para suprir necessidade ou cobrir
déficit de empresas, fundações e fundos, inclusive dos mencionados no art.
165, § 5º;
IX - a instituição de fundos de qualquer natureza, sem prévia autorização
legislativa.
X - a transferência voluntária de recursos e a concessão de empréstimos,
inclusive por antecipação de receita, pelos Governos Federal e Estaduais e
suas instituições financeiras, para pagamento de despesas com pessoal
ativo, inativo e pensionista, dos Estados, do Distrito Federal e dos
Municípios.
XI - a utilização dos recursos provenientes das contribuições sociais de que
trata o art. 195, I, a, e II, para a realização de despesas distintas do
pagamento de benefícios do regime geral de previdência social de que trata
o art. 201.
XII - na forma estabelecida na lei complementar de que trata o § 22 do art.
40, a utilização de recursos de regime próprio de previdência social, incluídos
os valores integrantes dos fundos previstos no art. 249, para a realização de
despesas distintas do pagamento dos benefícios previdenciários do
respectivo fundo vinculado àquele regime e das despesas necessárias à sua

.
organização e ao seu funcionamento; (Incluído pela Emenda
Constitucional nº 103, de 2019)
XIII - a transferência voluntária de recursos, a concessão de avais, as
garantias e as subvenções pela União e a concessão de empréstimos e de
financiamentos por instituições financeiras federais aos Estados, ao Distrito
Federal e aos Municípios na hipótese de descumprimento das regras gerais
de organização e de funcionamento de regime próprio de previdência
social. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 103, de 2019)
§ 1º Nenhum investimento cuja execução ultrapasse um exercício financeiro
poderá ser iniciado sem prévia inclusão no plano plurianual, ou sem lei que
autorize a inclusão, sob pena de crime de responsabilidade.
§ 2º Os créditos especiais e extraordinários terão vigência no exercício
financeiro em que forem autorizados, salvo se o ato de autorização for
promulgado nos últimos quatro meses daquele exercício, caso em que,
reabertos nos limites de seus saldos, serão incorporados ao orçamento do
exercício financeiro subsequente.
§ 3º A abertura de crédito extraordinário somente será admitida para atender
a despesas imprevisíveis e urgentes, como as decorrentes de guerra,
comoção interna ou calamidade pública, observado o disposto no art. 62.
§ 4.º É permitida a vinculação de receitas próprias geradas pelos impostos a
que se referem os arts. 155 e 156, e dos recursos de que tratam os arts. 157,
158 e 159, I, a e b, e II, para a prestação de garantia ou contragarantia à
União e para pagamento de débitos para com esta. (Incluído pela
Emenda Constitucional nº 3, de 1993)
§ 5º A transposição, o remanejamento ou a transferência de recursos de uma
categoria de programação para outra poderão ser admitidos, no âmbito das
atividades de ciência, tecnologia e inovação, com o objetivo de viabilizar os
resultados de projetos restritos a essas funções, mediante ato do Poder
Executivo, sem necessidade da prévia autorização legislativa prevista no
inciso VI deste artigo. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 85, de
2015)
Observações:
1. PRINCÍPIO DA UNIVERSALIDADE (incisos I e II)
Tanto as despesas públicas quanto as receitas públicas devem estar previstas na lei
orçamentária. Caso um despesa ultrapasse o valor previsto, deve haver crédito adicional.
2. REGRA DE OURO (inciso III)
Visa limitar o endividamento do Estado. O valor das operações de crédito (empréstimos) não
pode ser superior as despesas de capital, salvo quando houver aprovação da maioria absoluta do
Congresso Nacional.
3. PRINCÍPIO DA NÃO-VINCULAÇÃO (inciso IV)
Apenas em relação a impostos (não tributo). Contudo, a própria CF traz algumas exceções
(lei não pode criar), são elas:
o Recursos para educação (art. 212 da CF);

.
o Recursos para saúde (art. 198, §2º da CF);
o Repartições de receitas dos impostos (transferências tributárias nacionais),

conforme arts. 158 e 159;
o Prestação de garantia e de contragarantia à União (art. 167, §4º da CF);
o Realização de atividades da administração tributária; (art. 37, XXII da CF);
o Garantia de Operações de crédito por antecipação de receita orçamentária (art.

165, § 8º);
o Vinculação de até 0,5 % da Receita Tributária Líquida dos Estados/DF –

programas de apoio à inclusão e promoção social (art. 204, Parágrafo único);
o Vinculação de até 0,5 % da Receita Tributária Líquida dos Estados/DF –

financiamento de programas culturais (art. 216, § 6º); •
o Vinculação de impostos a Fundos Especiais criados por meio de EC; FUNDEB –

Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de valorização
dos profissionais da Educação (art. 60 do ADCT);
o Fundo de Combate e Erradicação da Pobreza (Poder Executivo Federal) (art. 79,

do ADCT);
o Fundo de Combate e Erradicação da Pobreza (Estados, Distrito Federal e os

Municípios) (art. 82, do ADCT)
ORÇAMENTO AUTORIZATIVO x ORÇAMENTO IMPOSITIVO
Como já mencionado, em regra, o orçamento é autorizativo, ou seja, o Chefe do Poder

Executivo não é obrigado a executar a despesa. A previsão da despesa na LOA funciona apenas
como um “teto” ou limite negativo, será o máximo que se pode chegar na despesa.
Por exemplo, a LOA autoriza gastar R$4.000.000,00 para pavimentar a Avenida XX. A
decisão de pavimentar é uma faculdade do Executivo, mas se decidir executar estará limitado ao
valor de R$4.000.000,00.
Após a EC 86/2015, foi introduzido o orçamento impositivo. Logo, uma parte do orçamento
no Brasil deverá ser executada impositivamente, o Chefe do Executivo está vinculado, salvo nos
casos de impedimento de ordem técnica. Observe os parágrafos introduzidos no art. 166:
Art. 166,
§ 9º As emendas individuais ao projeto de lei orçamentária serão aprovadas
no limite de 1,2% (um inteiro e dois décimos por cento) da receita corrente
líquida prevista no projeto encaminhado pelo Poder Executivo, sendo que a
metade deste percentual será destinada a ações e serviços públicos de
saúde. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 86, de 2015)
§ 10. A execução do montante destinado a ações e serviços públicos de
saúde previsto no § 9º, inclusive custeio, será computada para fins do
cumprimento do inciso I do § 2º do art. 198, vedada a destinação para

.
pagamento de pessoal ou encargos sociais. (Incluído pela Emenda
§ 11. É obrigatória a execução orçamentária e financeira das programações
a que se refere o § 9º deste artigo, em montante correspondente a 1,2% (um
inteiro e dois décimos por cento) da receita corrente líquida realizada no
exercício anterior, conforme os critérios para a execução equitativa da
programação definidos na lei complementar prevista no § 9º do art.
165. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 86, de 2015)
Observações:
1) Será impositiva apenas a parte proveniente das emendas individuais ao projeto de lei
orçamentária;
2) Apenas 1,2% da receita corrente liquida (estimativa de tudo que o ente irá receber);
3) Metade deve ser destinada para a saúde;
Em 2019, a EC 100/2019, incluiu novos parágrafos ao art. 166, ampliando o orçamento

impositivo, prevendo que 1% das receitas para as emendas de bancada parlamentar (não individual)
de estado ou do DF .
Por exemplo, Deputado Federal João, de SC, possui direito de indicar as emendas
individuais ao orçamento, que somada com todos os demais parlamentares, deve chegar a 1,2%
da receita corrente líquida. Além disso, João possui o direito de se reunir com outros Deputados
Federais e Senadores de seu Estados e, conjuntamente, criam as emendas da bancada do Estado
de SC, que será limitada a 1% da receita corrente líquida do ano anterior.
Art. 166,
§ 12. A garantia de execução de que trata o § 11 deste artigo aplica-se
também às programações incluídas por todas as emendas de iniciativa de
bancada de parlamentares de Estado ou do Distrito Federal, no montante
de até 1% (um por cento) da receita corrente líquida realizada no
exercício anterior. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 100,
de 2019)
§ 13. As programações orçamentárias previstas nos §§ 11 e 12 deste artigo
não serão de execução obrigatória nos casos dos impedimentos de
ordem técnica. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 100, de
2019)
§ 14. Para fins de cumprimento do disposto nos §§ 11 e 12 deste artigo, os
órgãos de execução deverão observar, nos termos da lei de diretrizes
orçamentárias, cronograma para análise e verificação de eventuais
impedimentos das programações e demais procedimentos necessários à
viabilização da execução dos respectivos montantes. (Redação dada
pela Emenda Constitucional nº 100, de 2019)
Perceba, portanto, que as emendas (individual + bancada parlamentar) até o limite de 2,2%
(1,2% + 1%) são impositivas.
No caso de transferências voluntárias, quando o ente federativo recebe recursos da União,

devem ser observados inúmeros requisitos, dentre os quais: a adimplência. Contudo, o §16, do art.

.
166 da CF prevê que a de transferência de recursos oriundos de emendas parlamentares
independerá da adimplência do ente federativo.
Importante consignar ainda que os recursos oriundos das emendas parlamentares não
integrarão a base de cálculo da receita corrente líquida para fins de aplicação de despesa com
pessoal (máximo que se pode gastar). Por exemplo, o Município possui o limite de 60% da sua
receita para gastar com o pessoal (ativo e inativo), caso receba recursos de emenda parlamentar,
não poderá utilizar para aumentar seu gasto com as despesas pessoais.
Art. 166, § 16. Quando a transferência obrigatória da União para a execução

da programação prevista nos §§ 11 e 12 deste artigo for destinada a Estados,
ao Distrito Federal e a Municípios, independerá da adimplência do ente
federativo destinatário e não integrará a base de cálculo da receita corrente
líquida para fins de aplicação dos limites de despesa de pessoal de que trata
o caput do art. 169. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 100,
de 2019)
§ 17. Os restos a pagar provenientes das programações orçamentárias
previstas nos §§ 11 e 12 poderão ser considerados para fins de cumprimento
da execução financeira até o limite de 0,6% (seis décimos por cento) da
receita corrente líquida realizada no exercício anterior, para as programações
das emendas individuais, e até o limite de 0,5% (cinco décimos por cento),
para as programações das emendas de iniciativa de bancada de
parlamentares de Estado ou do Distrito Federal. (Redação dada pela
Emenda Constitucional nº 100, de 2019)
Conforme ocorre a execução orçamentária, deve ser verificado se as despesas estão

acompanhando as receitas. Caso seja constatado que a arrecadação está menor, haverá uma
limitação de empenho. Por exemplo, foi autorizada a despesa de R$1.000.000,00 para
pavimentação, contatou-se que as receitas estão abaixo do que se esperava, será feito então uma
limitação de empenho para a pavimentação em R$ 500.000,00, quando a arrecadação melhorar
será liberado o restante.
As emendas parlamentares, mesmo sendo de execução obrigatória, estão sujeitas à

limitação de empenho, em caso de desiquilíbrio entre despesas e receitas que afetem o
cumprimento da meta de resultado fiscal.
Art. 166, § 18. Se for verificado que a reestimativa da receita e da despesa

poderá resultar no não cumprimento da meta de resultado fiscal estabelecida
na lei de diretrizes orçamentárias, os montantes previstos nos §§ 11 e 12
deste artigo poderão ser reduzidos em até a mesma proporção da
limitação incidente sobre o conjunto das demais despesas
discricionárias. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 100, de
2019)
§ 19. Considera-se equitativa a execução das programações de caráter
obrigatório que observe critérios objetivos e imparciais e que atenda de forma
igualitária e impessoal às emendas apresentadas, independentemente da
autoria. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 100, de 2019)
Por fim, o §20 do art. 166 da CF, introduzido pela EC 100/2019, busca evitar o abandono de
obras em razão da falta de recursos. Por exemplo, a bancada do Estado de SP não pode abandonar
a implementação de previsões orçamentárias até que a obra prevista seja concluída

.
§ 20. As programações de que trata o § 12 deste artigo, quando versarem
sobre o início de investimentos com duração de mais de 1 (um) exercício
financeiro ou cuja execução já tenha sido iniciada, deverão ser objeto de
emenda pela mesma bancada estadual, a cada exercício, até a
conclusão da obra ou do empreendimento. (Incluído pela Emenda
ORÇAMENTO IMPOSITIVO E A TRANSFERÊNCIA DE RECURSOS
No final de 2019, foi editada a EC 105/2019 (entrou em vigor em 1º de janeiro de 2020) que
inclui o art. 166-A à Constituição Federal para autorizar a transferência de recursos federais a
Estados, ao Distrito Federal e a Municípios mediante emendas ao projeto de lei orçamentária anual.
Vejamos a sempre excelente explicação do Professor Márcio Cavalcante1:
O art. 166-A trata das emendas que Deputados Federais e Senadores poderão apresentar
à lei orçamentária anual transferindo recursos do orçamento da União para os Estados, Distrito
Federal e Municípios. Este artigo prevê que as emendas individuais impositivas poderão repassar
esses recursos por meio de duas espécies diferentes de transferências:
1) Transferência especial;
2) Transferência com finalidade definida.
Veja a redação do art. 166-A da CF/88:
Art. 166-A. As emendas individuais impositivas apresentadas ao projeto

de lei orçamentária anual poderão alocar recursos a Estados, ao Distrito
Federal e a Municípios por meio de:
I - transferência especial; ou
II - transferência com finalidade definida.
Os Estados, DF e Municípios não poderão aplicar os recursos recebidos para o pagamento

de despesas com pessoal e encargos sociais relativas a ativos e inativos, e com pensionistas e de
encargos referentes ao serviço da dívida.
Os recursos transferidos na forma do art. 166-A não integrarão a receita do Estado, do

Distrito Federal e dos Municípios para fins de repartição e para o cálculo dos limites da despesa
com pessoal ativo e inativo, nos termos do § 16 do art. 166, e de endividamento do ente federado.
Art. 166, § 16. Quando a transferência obrigatória da União para a execução

da programação prevista nos §§ 11 e 12 deste artigo for destinada a Estados,
ao Distrito Federal e a Municípios, independerá da adimplência do ente
federativo destinatário e não integrará a base de cálculo da receita corrente
líquida para fins de aplicação dos limites de despesa de pessoal de que trata
o caput do art. 169.
Na transferência especial, os recursos:
1 Disponível em https://www.dizerodireito.com.br/2019/12/ec-1052019-autoriza-transferencia-de.html

.
• Serão repassados diretamente ao ente federado beneficiado (Estado, DF ou Município),
independentemente de celebração de convênio ou de instrumento congênere.
Obs.: antes da EC 105/2019, era necessária a celebração do convênio ou outro instrumento, o que
tornava mais burocrática essa transferência. Com a dispensa do convênio, os entes terão maior
liberdade para definir o destino dessas verbas;
• Pertencerão ao ente federado no ato da efetiva transferência financeira; e
• Serão aplicadas em programações finalísticas das áreas de competência do Poder

Executivo do ente federado beneficiado.
Destaca-se que pelo menos 70% das transferências especiais deverão ser aplicadas em
despesas de capital (§ 5º). Despesas de capital são os gastos realizados pela Administração Pública
com:
• Investimentos;
• Inversões financeiras e
• Transferências de capital (art. 12 da Lei nº 4.320/64).
Segundo o § 3º, o ente federado beneficiado da transferência especial poderá firmar

contratos de cooperação técnica para fins de subsidiar o acompanhamento da execução
orçamentária na aplicação dos recursos. Essa hipótese será mais comum no caso de pequenos
Municípios.
Percentual mínimo de 60% das transferências especiais relativas ao ano de 2020 deverão
ser executadas no 1º semestre, nos termos do art. 2º da EC 105/2019
Art. 2º No primeiro semestre do exercício financeiro subsequente ao da

publicação desta Emenda Constitucional, fica assegurada a transferência
financeira em montante mínimo equivalente a 60% (sessenta por cento) dos
recursos de que trata o inciso I do caput do art. 166-A da Constituição Federal.
Segundo os parlamentares, o objetivo dessa previsão é “evitar que, num ano eleitoral, haja
contingenciamento de tais recursos como forma de pressão político-partidária”.
Na transferência com finalidade definida, os recursos serão:
• Vinculados à programação estabelecida na emenda parlamentar; e
• Aplicados nas áreas de competência constitucional da União.
9. PRINCÍPIOS ORÇAMENTÁRIOS
PRINCÍPIO DA LEGALIDADE
A realização de despesas com programas ou projetos somente é possível quando

autorizadas por lei, sob pena de configuração de crime de responsabilidade.

.
O art. 167 da CF prevê vedações orçamentárias relacionadas ao princípio da legalidade.
Vejamos:

I - o início de programas ou projetos não incluídos na lei orçamentária anual;
Trata-se da LOA.
II - a realização de despesas ou a assunção de obrigações diretas que
excedam os créditos orçamentários ou adicionais;
Salienta-se que os créditos orçamentários se dividem em:
• Ordinários: são os comuns, no sentido de que todos os anos já são previstos.
• Adicionais: suplementares (reforçam dotações insuficiente), especiais (para novas

despesas não previstas);
• Extraordinários: emergenciais, podendo ser objeto de medidas provisórias, conforme

visto acima. .
Observe o disposto no inciso V do art. 167 da CF, o qual foi utilizado como um dos
fundamentos do impeachment de Dilma Rousseff, que, em tese, abriu créditos suplementares
descumprindo a autorização legislativa existente. Isto porque na lei orçamentária de 2015 ficou
autorizado a abertura de créditos suplementares, desde que compatíveis com a metas fiscais.
Contudo, no entender dos parlamentares, a Presidente abriu créditos suplementares que eram
incompatíveis com a meta fiscal pré-estabelecida.
Art. 167, V - a abertura de crédito suplementar ou especial sem prévia

autorização legislativa e sem indicação dos recursos correspondentes;
PRINCÍPIO DA UNIVERSALIDADE
Observe os arts. 2º, 3º e 4º da Lei 4320/1964:
Art. 2º A Lei do Orçamento conterá a discriminação da receita e despesa de

forma a evidenciar a política econômica financeira e o programa de trabalho
do Governo, obedecidos os princípios de unidade, universalidade e
anualidade.
Art. 3º A Lei de Orçamentos compreenderá todas as receitas, inclusive as
de operações de crédito autorizadas em lei.
Art. 4º A Lei de Orçamento compreenderá todas as despesas próprias dos
órgãos do Governo e da administração centralizada (autarquias também
fazem parte, leitura conforme CF), ou que, por intermédio deles se devam
realizar, observado o disposto no art. 2º.
Trata-se de princípio expresso na Lei 4.320/1964, segundo o qual a lei orçamentária deve
conter todas as receitas, inclusive de operações de crédito (empréstimos) autorizadas em lei, bem
como todas as despesas.
Note que se relaciona com o princípio da legalidade.
São exceções:

.
• Operações de crédito por antecipação de receita (operação iniciada e finalizada no
mesmo ano)
• Emissões de papel-moeda (pode público emitindo moeda e não recebendo receita)
• Outras entradas compensatórias (recurso que entra no cofre público já marcado para
sair), no ativo e passivo financeiros, como, por exemplo, depósitos e cauções.
Salienta-se que não impede a cobrança de tributo não previsto no orçamento o fato de
determinado tributo não estar previsto na lei orçamentária, não impede o Poder Público de cobrar
esse tributo ao longo do exercício financeiro (não se aplica a anterioridade orçamentária)
Sumula STF 66: É legítima a cobrança do tributo que houver sido aumentado
após o orçamento, mas antes do início do respectivo exercício financeiro.
PRINCÍPIO DA ANUALIDADE (PERIODICIDADE)
O orçamento, basicamente, encontra-se previsto na lei orçamentária anual. Perceba, então,

que a lei orçamentária se refere a determinado período de tempo. A dotação orçamentária é prevista
na lei para que o gasto ocorra no exercício de sua aplicação.
Art. 167, § 1º Nenhum investimento cuja execução ultrapasse um exercício

financeiro poderá ser iniciado sem prévia inclusão no plano plurianual, ou sem
lei que autorize a inclusão, sob pena de crime de responsabilidade.
PRINCÍPIO DA UNIDADE (TOTALIDADE)
Em cada entidade federativa deve existir apenas um orçamento, a fim de evitar autorizações
paralelas.
Salienta-se que não é sinônimo de unidade documental, eis que a CF (art. 165, §5º) prevê
suborçamentos (fiscal, investimento e seguridade social).
CF, Art. 165,§ 5º A lei orçamentária anual compreenderá:

I - o orçamento fiscal referente aos Poderes da União, seus fundos, órgãos
e entidades da administração direta e indireta, inclusive fundações instituídas
e mantidas pelo Poder Público;
II - o orçamento de investimento das empresas em que a União, direta ou
indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto;
III - o orçamento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e
órgãos a ela vinculados, da administração direta ou indireta, bem como os
fundos e fundações instituídos e mantidos pelo Poder Público.
PRINCÍPIO DO ORÇAMENTO BRUTO
Encontra-se no art. 6º da Lei 4320/1964, in verbis:
Art. 6º Todas as receitas e despesas constarão da Lei de Orçamento pelos

seus totais, vedadas quaisquer deduções.

.
§ 1º As cotas de receitas que uma entidade pública deva transferir a outra
incluir-se-ão, como despesa, no orçamento da entidade obrigada a
transferência e, como receita, no orçamento da que as deva receber.
O Estado deve discriminar todas as receitas e despesas sem deduções (não apenas os
valores líquidos), o intuito é dar transparência a toda atividade financeira do Estado.
Note que se relacionada com o princípio da universalidade.
PRINCÍPIO DA EXCLUSIVIDADE
As leis orçamentárias, antigamente, tratavam de matérias diversas, não apenas sobre

orçamento. Por isso, eram chamadas de orçamentos rabilongos e cauda orçamentária.
Por isso, o art. 165, §8º da CF passou a prever que a lei orçamentária deve conter matéria
exclusivamente orçamentárias: previsão de receita e autorizações de despesas, salvo quando se
tratar de:
• Abertura de crédito suplementares (autoriza ampliação de despesa);
• Operações de crédito
CF, art. 165, § 8º A lei orçamentária anual não conterá dispositivo estranho
(contrabando legislativo) à previsão da receita e à fixação da despesa, não
se incluindo na proibição a autorização para abertura de créditos
suplementares e contratação de operações de crédito, ainda que por
antecipação de receita, nos termos da lei.
PRINCÍPIO DA ESPECIFICAÇÃO OU DISCRIMINAÇÃO
Previsto no art. 5º da Lei 4320/1964, in verbis:
Art. 5º A Lei de Orçamento não consignará dotações globais destinadas a

atender indiferentemente a despesas de pessoal, material, serviços de
terceiros, transferências ou quaisquer outras, ressalvado o disposto no artigo
20 (programas especiais de trabalho) e seu parágrafo único.
A lei orçamentária deve especificar e detalhar de forma clara e transparente as dotações, a

fim de facilitar seu entendimento e acompanhamento.
Nesse sentindo, o art. 5º, §4º da LRF:
LRF, art. 5º, § 4o É vedado consignar na lei orçamentária crédito com

finalidade imprecisa ou com dotação ilimitada.
Perceba, portanto que:
• Não se admite dotações globais.
• A dotação não pode ser ilimitada

.
PRINCÍPIO DA PROIBIÇÃO DE ESTORNOS DE VERBAS
Relaciona-se com o princípio da legalidade. Previsto no art. 167, VI, da CF:
CF, Art. 167. São vedados:

(...)
VI – a transposição, o remanejamento ou a transferência de recursos de uma
categoria de programação para outra ou de um órgão para outro, sem prévia
autorização legislativa.
É proibido, de forma discricionária, remanejar, transferir ou alocar recursos de uma categoria

de programação para outra sem prévia autorização do Poder Legislativo, salvo no caso de
transferência de dotações entre as categorias da ciência, tecnologia e inovação (art. 167, §5º).
. § 5º A transposição, o remanejamento ou a transferência de recursos de

uma categoria de programação para outra poderão ser admitidos, no âmbito
das atividades de ciência, tecnologia e inovação, com o objetivo de
viabilizar os resultados de projetos restritos a essas funções, mediante
ato do Poder Executivo, sem necessidade da prévia autorização legislativa
prevista no inciso VI deste artigo.
Por conta da crise financeira dos Estados, os Tribunais de Justiça passaram a determinar o
pagamento das verbas alimentares (salário do funcionalismo público), com o bloqueio das dotações
orçamentárias, mitigando o princípio da proibição de estornos de verbas.
Diante disso, o STF, na ADPF 405, afirmou que quando o recurso está escriturado para
determinada despesa não cabe ao Poder Judiciário fazer o estorno de despesas.
ADPF 405 - ”suspende-se os efeitos de todas as decisões judiciais do

Tribunal de Justiça do Estado do Rio de Janeiro (TJRJ) e do Tribunal Regional
do Trabalho da 1ª Região (TRT1) que tenham determinado o arresto, o
sequestro, o bloqueio, a penhora ou a liberação de valores das contas
administradas pelo Estado do Rio de Janeiro, para atender a demandas
relativas a pagamento de salários, a satisfação imediata de créditos de
prestadores de serviços e tutelas provisórias definidoras de prioridades
na aplicação de recursos públicos, (...) Exclusivamente nos casos em que
estas determinações tenham recaído sobre recursos escriturados, com
vinculação orçamentária específica ou vinculados a convênios e operações
de crédito, valores de terceiros sob a administração do Poder Executivo e
valores constitucionalmente destinados a municípios, devendo, ainda, ser
devolvidos os recursos que ainda não tenham sido repassados aos
beneficiários dessas decisões judiciais. A aparente usurpação de
competências constitucionais reservadas ao Poder Executivo (exercer a
direção da Administração) e ao Poder Legislativo (autorizar transposição,
remanejamento ou transferência de recursos de uma categoria de
programação para outra ou de um órgão para outro) sugere configurada, na
hipótese, provável lesão aos arts. 2º (11); 84, II (12); e 167, VI e X, da Carta
Política. (ADPF 405 MC/RJ)
PRINCÍPIO DA QUANTIFICAÇÃO

.
O princípio da quantificação também se relaciona com o princípio da legalidade.

(...)
VII – a concessão ou utilização de créditos ilimitados.
PRINCÍPIO DO EQUILÍBRIO ORÇAMENTÁRIO
Prevista no art. 4º da LRF, in verbis:
LRF, Art. 4º A lei de diretrizes orçamentárias atenderá o disposto no § 2º do

art. 165 da Constituição e:
I – disporá também sobre:
a) equilíbrio entre receitas e despesas.
As despesas devem ser compatíveis com as receitas, permitindo-se certo nível de

endividamento.
Diante do desiquilíbrio do orçamento, editou-se a EC 96/2016, chamada de novo regime

fiscal ou de PEC do fim do mundo.
Importante, aqui, lembrar da Regra de Ouro que limita as operações de créditos às despesas
de capital, especialmente os investimentos.

(..)
III - a realização de operações de créditos que excedam o montante das
despesas de capital, ressalvadas as autorizadas mediante créditos
suplementares ou especiais com finalidade precisa, aprovados pelo Poder
Legislativo por maioria absoluta;
PRINCÍPIO DA NÃO AFETAÇÃO DAS RECEITAS
Previsto no art. 167, IV da CF, aplica-se apenas aos impostos.

(...)
IV – a vinculação de receita de impostos a órgão, fundo ou despesa,
ressalvadas a repartição do produto da arrecadação dos impostos a que se
referem os arts. 158 e 159, a destinação de recursos para as ações e serviços
públicos de saúde, para manutenção e desenvolvimento do ensino e para
realização de atividades da administração tributária, como determinado,
respectivamente, pelos arts. 198, § 2º, 212 e 37, XXII, e a prestação de
garantias às operações de crédito por antecipação de receita, previstas no
art. 165, § 8º, bem como o disposto no § 4º deste artigo.
PRINCÍPIO DA UNIDADE DE CAIXA
Observe o art. 164, §3° da CF:

.
CF, art., 164, § 3º As disponibilidades de caixa da União serão depositadas
no banco central; as dos Estados, do Distrito Federal, dos Municípios e dos
órgãos ou entidades do Poder Público e das empresas por ele controladas,
em instituições financeiras oficiais, ressalvados os casos previstos em lei.
A ideia é que cada tesouro possua uma conta única.
A lei a que se refere o §3º, de acordo com o STF, deve ser nacional, só a União poderia criar
a exceção (art. 43, §1º da LRF).
Lei 4320/1964, Art. 56. O recolhimento de todas as receitas far-se-á em estrita

observância ao princípio de unidade de tesouraria, vedada qualquer
fragmentação para criação de caixas especiais.
LRF, ART. 43, § 1o As disponibilidades de caixa dos regimes de previdência

social, geral e próprio dos servidores públicos, ainda que vinculadas a fundos
específicos a que se referem os arts. 249 e 250 da Constituição, ficarão
depositadas em conta separada das demais disponibilidades de cada ente e
aplicadas nas condições de mercado, com observância dos limites e
condições de proteção e prudência financeira.
Observe o entendimento do STF, na ADI 3075:
STF ADI 3075: As disponibilidades de caixa dos Estados-membros, dos

órgãos ou entidades que os integram e das empresas por eles controladas
deverão ser depositadas em instituições financeiras oficiais, cabendo,
unicamente, à União Federal, mediante lei de caráter nacional, definir as
exceções autorizadas pelo art. 164, § 3º, da Constituição da República.

.
LEIS ORÇAMENTÁRIAS
1. CONSIDERAÇÕES INICIAIS
Como visto acima, todo Estado possui como finalidade básica a consecução do bem comum
das pessoas que estão em seu território. A definição de bem comum varia de sociedade para
sociedade.
A lei orçamentária quando autoriza que o Estado gaste determinada quantia em certa
atividade, só torna legítimo o gasto quando, de maneira direta ou indireta, contribuir para a
consecução do bem comum (art. 1º da CF e art. 3º da CF).
CF, Art. 1º A República Federativa do Brasil, formada pela união indissolúvel

dos Estados e Municípios e do Distrito Federal, constitui-se em Estado
Democrático de Direito e tem como fundamentos:
I - a soberania;
II - a cidadania
III - a dignidade da pessoa humana;
IV - os valores sociais do trabalho e da livre iniciativa;
V - o pluralismo político.
Parágrafo único. Todo o poder emana do povo, que o exerce por meio de
representantes eleitos ou diretamente, nos termos desta Constituição.
O art. 3º da constituição demostra o que é o bem comum, e isso interfere diretamente na lei
orçamentária.
CF, Art. 3º Constituem objetivos fundamentais da República Federativa do

Brasil:
I - construir uma sociedade livre, justa e solidária;
II - garantir o desenvolvimento nacional;
II - erradicar a pobreza e a marginalização e reduzir as desigualdades sociais
e regionais;
IV - promover o bem de todos, sem preconceitos de origem, raça, sexo, cor,
idade e quaisquer outras formas de discriminação.
Os fundamentos constitucionais dão ensejo ao desenvolvimento de uma política

orçamentária que garanta o mínimo existencial e a sua viabilização. Para se garantir a dignidade
da pessoa humana, por exemplo, o Estado precisará disponibilizar recursos na lei orçamentária
para a saúde, educação, moradia, segurança etc.

.
A lei orçamentária terá que proporcionar todos os objetivos sociais traçados pela
Constituição, a fim de garantir o mínimo existencial. Quando a gestão pública não consegue garantir
o mínimo existencial, recorre-se ao Poder Judiciário, sendo que de uma forma ou de outra os direitos
sejam assegurados.
Portanto, afunilamento constitucional se refere as prioridades definidas na Constituição que

devem ser observadas pelas leis (PPA, LDO e LOA), a fim de se atingir a consecução do bem
comum. Parte-se da Lei Maior (CF) até se chegar na lei ordinária de execução desses fundamentos
e objetivos constitucionais. Existe vinculação das normas infraconstitucionais às normas
constitucionais.
Ressalta-se que a LDO, o PPA e a LOA são leis ordinárias que regulamentam os preceitos
constitucionais. Do ponto de vista jurídico, tecnicamente, não existe hierarquia entre elas, assim
entende o STF. Contudo, do ponto de vista material, quanto ao seu conteúdo verifica-se certa
hierarquização, tendo em vista que, na prática, o plano plurianual será priorizado pela LDO e esta,
por sua vez, pela LOA . Ou seja, devem estar em consonância.
PPA =
LDO = PRIORIZAÇÃO LOA = EXECUÇÃO
PLANEJAMENTO
Diante das prioridades

Diante dos objetivos a
Vigência que coincide e metas estabelecidas para
serem atingidos pelo PPA, a
com o mandato do Chefe do serem atingidas, a LOA irá
cada ano, a LDO prioriza uma
Executivo, trata-se de efetivamente prever os
parte do PPA para ser
Programa de Governo que créditos orçamentários para a
executado. Não pode
será adotado durante os 4 execução da parte do PPA,
contrariar o que pretende o
anos de seu mandato. que está sendo priorizado pela
PPA.
LDO naquele respectivo ano.
Aplica-se o Princípio da Simetria, assim os demais entes federativos devem seguir a mesma
sistemática para a elaboração.
Obs.: Não esquecer que prazos, exercício financeiro, vigência, elaboração e organização deve ser
estabelecido por Lei Complementar, nos termos do art. 169, §9º da CF.
Observe a redação do art. 165, §9º da CF:
CF, 165, § 9º Cabe à lei complementar:

I - dispor sobre o exercício financeiro, a vigência, os prazos, a elaboração e
a organização do plano plurianual, da lei de diretrizes orçamentárias e da lei
orçamentária anual;
A CF não determinada o prazo para que o envio da proposta, tão somente afirma que cabe
a lei complementar dispor sobre os prazos. Não há, em âmbito federal, uma lei complementar que
disponha sobre o prazo, por isso se aplica o ADCT (art. 35). Salienta-se que no âmbito dos
Municípios e dos Estados pode haver previsão de prazos diferentes.
ADCT, Art. 35. O disposto no art. 165, § 7º, será cumprido de forma
progressiva, no prazo de até dez anos, distribuindo-se os recursos entre as

.
regiões macroeconômicas em razão proporcional à população, a partir da
situação verificada no biênio 1986-87.
(...)
§ 2º Até a entrada em vigor da lei complementar a que se refere o art. 165, §
9º, I e II, serão obedecidas as seguintes normas:
I - o projeto do plano plurianual, para vigência até o final do primeiro exercício
financeiro do mandato presidencial subsequente, será encaminhado até
quatro meses antes do encerramento do primeiro exercício financeiro (31 de
agosto) e devolvido para sanção até o encerramento da sessão legislativa
(22 de dezembro);
II - o projeto de lei de diretrizes orçamentárias será encaminhado até oito
meses e meio antes do encerramento do exercício financeiro (15 de abril) e
devolvido para sanção até o encerramento do primeiro período da sessão
legislativa (17 de julho);
III - o projeto de lei orçamentária da União será encaminhado até quatro
meses antes do encerramento do exercício financeiro (31 de agosto) e
devolvido para sanção até o encerramento da sessão legislativa.
2. INICIATIVA LEGISLATIVA DAS LEIS ORÇAMENTÁRIAS
A maioria dos serviços públicos (saúde, segurança pública, educação etc.) são prestados e
administrados pelo Poder Executivo. Por isso, possui a maior fatia do orçamento público, com
prerrogativa de propor as leis orçamentárias.
CF, Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão:

I - o plano plurianual;
II - as diretrizes orçamentárias;
III - os orçamentos anuais
Em respeito à separação de poderes, a Constituição prevê um conjunto de autonomias para

os órgão e poderes do Estado, garantindo-lhes autonomia orçamentária, que começa com
propositura do seu orçamento próprio.
Obs.: Não confundir a proposta de orçamento próprio com a proposta de lei orçamentária. A lei
orçamentária é única e será proposta pelo Chefe do Executivo, mas cada ente irá propor o seu
orçamenta ao executivo. De posse das propostas, o executivo consolida-as e encaminha um projeto
de PPA, um projeto de LDO e um projeto de LOA, cada um ao seu tempo.
Assim, perceba que Poder Executivo possui autonomia para propor a lei orçamentária, tendo
em vista que está mais próximo da prestação dos serviços públicos, de atendimento à população.
Contudo, não poderá dizer qual será a dotação exata para os demais órgãos e poderes.
CF, Art. 84. Compete privativamente ao Presidente da República:

XXIII - enviar ao Congresso Nacional o plano plurianual, o projeto de lei de
diretrizes orçamentárias e as propostas de orçamento previstos nesta
Constituição;
Além disso, não pode o Poder Executivo interferir acrescentando ou retirando qualquer parte
da Lei Orçamentária, pois acarretaria a interferência da autonomia dos demais poderes

.
Salienta-se que o art. 61 da CF, dentre outras autorizações, confere ao Presidente da
República iniciativa de lei em matéria tributária. Observe:
CF, Art. 61.

§ 1º São de iniciativa privativa do Presidente da República as leis que:
(...)
II - disponham sobre:
(...)
b) organização administrativa e judiciária, matéria tributária e orçamentária,
serviços públicos e pessoal da administração dos Territórios;
O STF entendeu que todo o dispositivo está se referindo aos territórios. Assim não existiria
iniciativa privativa do Presidente da República em matéria tributária, a sua iniciativa privativa é para
tão somente para as propostas dos territórios. Nesse sentindo, é o entendimento do STF
STF - RE 743.480 Tributário. Processo legislativo. Iniciativa de lei. 2. Reserva

de iniciativa em matéria tributária. Inexistência. 3. Lei municipal que
revoga tributo. Iniciativa parlamentar. Constitucionalidade. 4. Iniciativa geral.
Inexiste, no atual texto constitucional, previsão de iniciativa exclusiva do
Chefe do Executivo em matéria tributária. 5. Repercussão geral reconhecida.
6. Recurso provido. Reafirmação de jurisprudência.
Perceba, portanto, que a matéria tributária em geral pode ser proposta por qualquer
parlamentar, inclusive quando se refere a benefícios fiscais (deixa-se de arrecadar).
De acordo com o entendimento doutrinário, deixar de arrecadar equivale a um gasto público,

consequentemente, os benefícios fiscais possuem o efeito prático de um gasto público, devendo
ser concedido por lei proposta por parlamentar.
CF, Art. 150, § 6º: Qualquer subsídio ou isenção, redução de base de cálculo,
concessão de crédito presumido, anistia ou remissão, relativos a impostos,
taxas ou contribuições, só poderá ser concedido mediante lei específica,
federal, estadual ou municipal, que regule exclusivamente as matérias acima
enumeradas ou o correspondente tributo ou contribuição, sem prejuízo do
disposto no art. 155, § 2.º, XII, g.
3. PLANO PLURIANUAL (PPA)
PREVISÃO LEGAL E CONCEITO
Encontra-se previsto no art. 165, §1º da CF.
Art. 165, § 1º A lei que instituir o plano plurianual estabelecerá, de forma

regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da administração pública
federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as
relativas aos programas de duração continuada.
A União fará o PPA por região, estabelecendo diretrizes, objetivos e metas (DOM) para as
despesas de capital, incluindo as que delas decorrerem, bem como para as despesas relativas aos
programas de duração continuada (dura mais de dois exercícios financeiros).

.
Importante destacar que as despesas de capital são decorrentes investimentos, a exemplo
da construção de hospital. Podendo ocorrer outras despesas decorrentes da despesa de capital
(“outras dela decorrente”), por exemplo da construção do hospital surgem despesas com o
pagamento de salários aos funcionários, bem como com o seu funcionamento (água, luz, telefone,
material hospitalar etc.).
Já as despesas relativas aos programas de prestação continuada são aquelas que duram
mais de um exercício financeiro, por isso precisam estar previstas no plano plurianual.
Obs.: As despesas com programas de duração continuada não se confundem com as despesas de
caráter continuado, a exemplo da contratação de funcionários públicos.
Além disso, conforme prevê o art. 167, §1º da CF, todo investimento que ultrapassar um
exercício financeiro, para ser iniciado, deverá ser incluído no PPA.
Art. 167, § 1º Nenhum investimento cuja execução ultrapasse um exercício

financeiro poderá ser iniciado sem prévia inclusão no plano plurianual, ou
sem lei que autorize a inclusão, sob pena de crime de responsabilidade.
PRAZO DE DURAÇÃO
O PPA possui duração de quatro anos, traça os objetivos e metas do governo durante aquele
exercício de quatro anos. Vigora durante os três anos do mandato do executivo atual e mais um
ano no mandato subsequente. Na prática, no primeiro ano de seu mandato o Chefe do Executivo
executará as leis orçamentárias aprovadas pelo seu antecessor.
A intenção foi evitar a descontinuidade administrativa por parte dos governantes que, ao
iniciarem o mandato, possuem interesses políticos e querem executar o seu próprio plano de
governo, não se importando em dar continuidade ao que já foi iniciado pelo seu antecessor.
O projeto de PPA será encaminhado pelo Poder Executivo em até quatro meses antes do
encerramento do primeiro exercício financeiro (31/08 prazo final para enviar o PPA ao Congresso)
e devolvido para sanção até o encerramento da sessão legislativa (22/12).
Obs.: Em relação ao prazo de envio do projeto de PPA, não se aplica o Princípio da Simetria.
Portanto, cada Estado e Município podem estabelecer prazos diferenciados para o envio e
aprovação do seu PPA.
4. LEI DE DIRETRIZES ORÇAMENTÁRIAS (LDO)
PREVISÃO LEGAL E CONCEITO
A LDO vai se encarregar de identificar no PPA quais são as prioridades e quais as

necessidades que merecem maior atenção para serem priorizadas, bem como orientará a
elaboração da Lei Orçamentária Anual.
Art. 165, § 2º A lei de diretrizes orçamentárias compreenderá as metas e

prioridades da administração pública federal, incluindo as despesas de

.
capital para o exercício financeiro subsequente, orientará a elaboração
da lei orçamentária anual, disporá sobre as alterações na legislação tributária
e estabelecerá a política de aplicação das agências financeiras oficiais de
fomento.
Se a LDO descumprir o PPA pode ser declarada inconstitucional.
Além disso, a contratação de agente público (servidor ou empregado) precisa de autorização

específica na LDO, salvo em se tratando de Empresas Públicas e Sociedade de Economia Mista.
Art. 169. (...)

§ 1º A concessão de qualquer vantagem ou aumento de remuneração, a
criação de cargos, empregos e funções ou alteração de estrutura de carreiras,
bem como a admissão ou contratação de pessoal, a qualquer título, pelos
órgãos e entidades da administração direta ou indireta, inclusive fundações
instituídas e mantidas pelo poder público, só poderão ser feitas:
II -se houver autorização específica na lei de diretrizes orçamentárias,
ressalvadas as empresas públicas e as sociedades de economia mista.
FUNÇÃO DA LDO E LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL
A lei de responsabilidade fiscal consagrou outras funções para a LDO, não previstas na
Constituição Federal (tem caído muito nas provas), estão dentro de um novo conceito. A ideia é que
a LDO seja criadora de limites para a edição da lei orçamentária anual, a fim de evitar situações de
crise.
Em suma, a intenção do legislador é que a LDO direcione o Estado para uma situação de
equilíbrio, com isso deve apresentar metas fiscais para serem cumpridas
LC 101/2000, Art. 4º A lei de diretrizes orçamentárias atenderá o disposto no

§ 2º do art. 165 da Constituição e:
I - disporá também sobre:
a) equilíbrio entre receitas e despesas;
b) critérios e forma de limitação de empenho, a ser efetivada nas hipóteses
previstas na alínea b do inciso II deste artigo (vetado), no art. 9º e no inciso
II do § 1o do art. 31;
(...)
O “empenho” destaca uma parte da dotação orçamentária para o pagamento de determinada

despesa futura. A limitação de empenho é a limitação de gastos, diante do não cumprimento das
metas. Igualmente, o inciso II, do § 1º, do art. 31 é mais uma hipótese de limitação de empenho.
§ 1º Integrará o projeto de lei de diretrizes orçamentárias Anexo de Metas

Fiscais, em que serão estabelecidas metas anuais, em valores correntes e
constantes, relativas a receitas, despesas, resultados nominal e primário e
montante da dívida pública, para o exercício a que se referirem e para os dois
seguintes.
(...)
O Anexo de Metas Fiscais a que o §1º se refere é o da LDO, em que há a fixação das metas
que devem ser cumpridas pelo Estado.

.
Importante consignar que “resultado fiscal” é quando se compara uma receita com uma
despesa. Pode aparecer na prova a expressão “resultado nominal” que é a diferença entre a receita
total e as despesa totais (déficit ou superávit), no resultado primário desse cálculo deve-se extrair
as despesas com juros.
Por fim, há o anexo de riscos fiscais em que o Poder Público fará um mapeamento de riscos
que podem afetar as contas públicas.
Art. 4º, § 3º A lei de diretrizes orçamentárias conterá Anexo de Riscos Fiscais,

onde serão avaliados os passivos contingentes e outros riscos capazes de
afetar as contas públicas, informando as providências a serem tomadas, caso
se concretizem.
CICLO ORÇAMENTÁRIO E EXERCÍCIO FINANCEIRO
Inicialmente, salienta-se que os fatos orçamentários são uma forma de orientação, de

elaboração, de execução, de avaliação e de prestação de contas
Como visto anteriormente, a LOA traz dotações que serão utilizadas no exercício
subsequente, sendo aplicada apenas a tal período.
Contudo, o ciclo orçamentário inicia-se no exercício anterior (oito meses e meio antes do
término do ano civil: 15 de abril), fazendo a previsão do que será trabalhado em todo o exercício
subsequente. A antecedência justifica-se pelo fato de a LDO ter que ser aprovada antes da LOA,
tendo em vista que orientará sua elaboração.
Desta forma, perceba que os fatos orçamentários, relativos ao exercício, não terminam com
o fim do ano, já que a fiscalização da execução do orçamento não dura só o exercício, passará
ainda pelo crivo do Tribunal de Contas, após o término do exercício para a prestação de contas
5. LEI ORÇAMENTÁRIA ANUAL
CONCEITO
A LOA é o orçamento, por isso, na prática, recebe uma atenção maior dos parlamentares.
Contudo, a rigor o orçamento não tem vida própria, deve estar em consonância com a LDO e com
o PPA, por isso, há hierarquia lógica entre PPA, LDO e LOA:
• PPA - lei de planejamento orçamentária
• LDO - Priorização orçamentária/ é uma lei de conexão;
• LOA - execução orçamentária/ dotações
Trata-se de uma lei de efeitos concretos.
DURAÇÃO DA LOA

.
A LOA tem duração de um ano (lei ânua) e traz as dotações orçamentárias que viabilizarão
a concretização do PPA. Essa divisão de tarefas, responsabilidades e restrições interferem
diretamente na liberdade de escolha por parte dos governantes e nas áreas em que serão gastas
as receitas.
ORÇAMENTOS DA LOA
A LOA compreende três suborçamentos, que são unificados. Vejamos:
a) Orçamento fiscal - abrange todos os poderes e órgãos da Administração Pública da

União.
b) Orçamento de investimento das empresas – abrange pessoas jurídicas de direito privado

de que a união faça parte e tenha maioria de capital com direito a voto.
c) Orçamento da seguridade social - todas as entidades e órgãos vinculados a seguridade

social (assistência social, saúde previdência).
Art. 165, § 5º A lei orçamentária anual compreenderá:

I - o orçamento fiscal referente aos Poderes da União, seus fundos, órgãos e
entidades da administração direta e indireta, inclusive fundações instituídas e
mantidas pelo Poder Público;
II - o orçamento de investimento das empresas em que a União, direta ou
indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto;
III - o orçamento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e
órgãos a ela vinculados, da administração direta ou indireta, bem como os
fundos e fundações instituídos e mantidos pelo Poder Público.
Salienta-se que o orçamento fiscal e o orçamento investimento devem ser compatibilizados

com o PPA, possuem também a função de reduzir desigualdades entre as regiões, nos termos do
§7º do art. 165 da CF. Tal entendimento não se aplica ao orçamento da seguridade social.
§ 7º Os orçamentos previstos no § 5º, I e II, deste artigo, compatibilizados

com o plano plurianual, terão entre suas funções a de reduzir desigualdades
inter-regionais, segundo critério populacional.
LOA E LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL
A Lei de Responsabilidade Fiscal consagra que a LOA deverá sem compatível com o PPA
e com a LDO, devendo:
a) Conter demonstrativo da compatibilidade da programação com os objetivos e metas

constantes no Anexo de Metas Fiscais da LDO
b) Conter demonstrativo de compensação, renúncia de receitas e aumento de despesas

obrigatórias de caráter continuado, pois afetam o equilíbrio orçamentário a longo prazo.
Destaca-se que na renúncia de receita o ente federativo renuncia a receita através de anistia,
isenção, subvenção, subsídio.

.
c) Conter reserva de contingência para atender passivos contingentes e outros riscos e
eventos fiscais imprevistos
É obrigatória para todos os orçamentos de todos os entes federativos
LRF Art. 5o O projeto de lei orçamentária anual, elaborado de forma

compatível com o plano plurianual, com a lei de diretrizes orçamentárias e
com as normas desta Lei Complementar:
I - conterá, em anexo, demonstrativo da compatibilidade da programação dos
orçamentos com os objetivos e metas constantes do documento de que trata
o § 1o do art. 4o;
II - será acompanhado do documento a que se refere o § 6o do art. 165 da
Constituição, bem como das medidas de compensação a renúncias de receita
e ao aumento de despesas obrigatórias de caráter continuado;
III - conterá reserva de contingência, cuja forma de utilização e montante,
definido com base na receita corrente líquida, serão estabelecidos na lei de
diretrizes orçamentárias, destinada ao:
a) (VETADO)
b) atendimento de passivos contingentes e outros riscos e eventos fiscais
imprevistos.
§ 1o Todas as despesas relativas à dívida pública, mobiliária ou contratual, e
as receitas que as atenderão, constarão da lei orçamentária anual.
§ 2o O refinanciamento da dívida pública constará separadamente na lei
orçamentária e nas de crédito adicional.
§ 3o A atualização monetária do principal da dívida mobiliária refinanciada
não poderá superar a variação do índice de preços previsto na lei de diretrizes
orçamentárias, ou em legislação específica.
§ 4o É vedado consignar na lei orçamentária crédito com finalidade imprecisa
ou com dotação ilimitada.
§ 5o A lei orçamentária não consignará dotação para investimento com
duração superior a um exercício financeiro que não esteja previsto no plano
plurianual ou em lei que autorize a sua inclusão, conforme disposto no § 1o do
art. 167 da Constituição.
§ 6o Integrarão as despesas da União, e serão incluídas na lei orçamentária,
as do Banco Central do Brasil relativas a pessoal e encargos sociais, custeio
administrativo, inclusive os destinados a benefícios e assistência aos
servidores, e a investimentos.
PRAZOS PARA A LOA
O projeto de LOA deve ser enviado até 4 meses antes do encerramento do primeiro exercício
financeiro (31/08) e devolvido para sanção até o encerramento da sessão legislativa (22/12).
Perceba que são os mesmos prazos previstos para o PPA. Novamente, aqui, não se aplica
o princípio da simetria.
Por fim, como já mencionado, a LOA possui vigência anual, inicia em de 01 de janeiro e
termina em 31 de dezembro.
CONSEQUÊNCIA DO NÃO ENVIO DA PROPOSTA DE LDO

.
Caso não o Poder Legislativo não receba a proposta de LDO, no prazo visto acima,
considerará como proposta a Lei de Orçamento vigente, nos termos do art. 32 da Lei 4.320/64.
Art. 32. Se não receber a proposta orçamentária no prazo fixado nas

Constituições ou nas Leis Orgânicas dos Municípios, o Poder Legislativo
considerará como proposta a Lei de Orçamento vigente.
Note que não é a proposta do ano passado, mas sim a proposta da lei orçamentária do ano
vigente.
POSSIBILIDADE DE EMENDAS AO PROJETO DE LOA
Existe uma discussão quanto à criação de despesas para que o Poder Executivo as execute.
Os projetos de PPA, a LDO e LOA são de iniciativa privativa do Poder Executivo. No entanto,
o parlamento não está obrigado a aprovar o que foi apresentado, haverá discussão e poderá haver
alterações ou acréscimos de despesas, por meio de emendas autorizadas pela Constituição.
Importante frisar que não existe objeção ao fato de o parlamentar colocar certa despesa para
o Executivo executar, já que na LOA estão as dotações orçamentárias. Além disso, a partir do
momento em que a Constituição Federal autorizou o parlamento a fazer emendas ao projeto de lei
orçamentária, autorizou a criação de despesas para o executivo executar.
Em suma, não há uma regra que, genericamente, proíba parlamentares de proporem

alterações na lei orçamentária que criem despesas para o Poder Executivo. Porém, tais despesas
não podem ser relativas a áreas em que a iniciativa privativa de lei é do Presidente da República
(art. 61), não por um motivo orçamentário, mas por imposição específica de outras normas.
STF agravo em RE nº 878.911/RJ Recurso extraordinário com agravo.

Repercussão geral. 2. Ação Direta de Inconstitucionalidade estadual. Lei
5.616/2013, do Município do Rio de Janeiro. Instalação de câmeras de
monitoramento em escolas e cercanias. 3. Inconstitucionalidade formal. Vício
de iniciativa. Competência privativa do Poder Executivo municipal. Não
ocorrência. Não usurpa a competência privativa do chefe do Poder Executivo
lei que, embora crie despesa para a Administração Pública, não trata da sua
estrutura ou da atribuição de seus órgãos nem do regime jurídico de
servidores públicos. 4. Repercussão geral reconhecida com reafirmação da
jurisprudência desta Corte. 5. Recurso extraordinário provido.
As alterações da LOA poderão ser feitas por emendas (art. 166, §3º), e devem ser
compatíveis com o PPA e com a LDO. Além disso, tais alterações devem estar acompanhadas de
previsão de recursos necessários para sua realização, tendo em vista que todo o orçamento anual
já está comprometido com a realização das despesas necessárias.
Art. 166,
§ 3º As emendas ao projeto de lei do orçamento anual ou aos projetos que o
modifiquem somente podem ser aprovadas caso:
I - sejam compatíveis com o plano plurianual e com a lei de diretrizes
orçamentárias;

.
II - indiquem os recursos necessários, admitidos apenas os provenientes de
anulação de despesa, excluídas as que incidam sobre:
a) dotações para pessoal e seus encargos;
b) serviço da dívida;
c) transferências tributárias constitucionais para Estados, Municípios e
Distrito Federal; ou
III - sejam relacionadas:
a) com a correção de erros ou omissões; ou
b) com os dispositivos do texto do projeto de lei.
§ 4º As emendas ao projeto de lei de diretrizes orçamentárias não poderão
ser aprovadas quando incompatíveis com o plano plurianua 7.
Os recursos necessários devem ser provenientes de anulação de despesas já previstas. O

correto seria utilizar o termo “cancelamento” das despesas já previstas, eis que a despesa antes
prevista não era ilegal.
Não é permitido a exclusão de despesas relativas:
• Às dotações para pessoal e seus encargos;
• Ao serviço da dívida, compreende os juros e correções monetárias de dívidas.
• Às transferências tributárias constitucionais para Estados, Municípios e Distrito

Federal;
Obs.: As transferências voluntárias podem ser canceladas.
• Às relacionadas com a correção de erros ou omissões, por exemplo erro

metodológico;
• Às relacionadas com os dispositivos do texto do projeto de lei - são as emendas de

redação (correção de dispositivo mal redigido).
POSSIBILIDADE DE ALTERAÇÃO POR PROPOSTA DO CHEFE DO EXECUTIVO
O Presidente da República não pode fazer alterações nas propostas orçamentárias dos
órgãos autônomos. Contudo, pode propor modificações à Comissão Mista, desde que a matéria
ainda não tenha sido discutida e votada.
Art. 166, § 5º O Presidente da República poderá enviar mensagem ao

Congresso Nacional para propor modificação nos projetos a que se refere
este artigo enquanto não iniciada a votação, na Comissão mista, da parte cuja
alteração é proposta.
6. COMISSÃO MISTA DO ORÇAMENTO
Os projetos de lei relativos ao plano plurianual, às diretrizes orçamentárias, ao orçamento

anual e aos créditos adicionais serão apreciados pelas duas Casas do Congresso Nacional. A

.
discussão se faz em uma sessão mista, formada por Deputados e Senadores, mas os votos são
contados separadamente.
A Comissão mista permanente é responsável pela emissão de pareceres.
Art. 166. Os projetos de lei relativos ao plano plurianual, às diretrizes

orçamentárias, ao orçamento anual e aos créditos adicionais serão
apreciados pelas duas Casas do Congresso Nacional, na forma do regimento
comum.
§ 1º Caberá a uma Comissão mista permanente de Senadores e Deputados:
I - examinar e emitir parecer sobre os projetos referidos neste artigo e sobre
as contas apresentadas anualmente pelo Presidente da República;
II - examinar e emitir parecer sobre os planos e programas nacionais,
regionais e setoriais previstos nesta Constituição e exercer o
acompanhamento e a fiscalização orçamentária, sem prejuízo da atuação das
demais comissões do Congresso Nacional e de suas Casas, criadas de
acordo com o art. 58.
De acordo com o STF (ADI 5468), o relatório da Comissão Mista de Planos, Orçamentos
Públicos e Fiscalização (CMO) do Congresso Nacional, mercê de ostentar confessadamente
motivação ideologicamente enviesada, não vincula, per si, a apreciação pelas Casas Legislativas
do Parlamento Federal.
O Presidente da República envia as contas que terão parecer do TCU, posteriormente

julgadas pelo Congresso.
§ 2º As emendas serão apresentadas na Comissão mista, que sobre elas

emitirá parecer, e apreciadas, na forma regimental, pelo Plenário das duas
Casas do Congresso Nacional.
§ 3º As emendas5 ao projeto de lei do orçamento anual ou aos projetos que
o modifiquem somente podem ser aprovadas caso:
I - sejam compatíveis com o plano plurianual e com a lei de diretrizes
orçamentárias;
II - indiquem os recursos necessários6, admitidos apenas os provenientes de
anulação de despesa, excluídas as que incidam sobre:
a) dotações para pessoal e seus encargos;
b) serviço da dívida;
c) transferências tributárias constitucionais para Estados, Municípios e
Distrito Federal; ou
III - sejam relacionadas:
a) com a correção de erros ou omissões; ou
b) com os dispositivos do texto do projeto de lei.
7. ORÇAMENTO DOS PODERES
Observe o disposto no art. 12 da LRF que prevê que os órgãos com autonomia para proposta
de seu orçamento próprio necessitam de informações que lhes deem suporte a sua elaboração.
Desta forma, o Poder Executivo deve apresentar as estimativas de arrecadação de receitas, até
trinta dias antes do prazo final para a apresentação do projeto de lei orçamentária.

.
LRF, Art. 12. As previsões de receita observarão as normas técnicas e legais,
considerarão os efeitos das alterações na legislação, da variação do índice
de preços, do crescimento econômico ou de qualquer outro fator relevante e
serão acompanhadas de demonstrativo de sua evolução nos últimos três
anos, da projeção para os dois seguintes àquele a que se referirem, e da
metodologia de cálculo e premissas utilizadas.
§ 3o O Poder Executivo de cada ente colocará à disposição dos demais
Poderes e do Ministério Público, no mínimo trinta dias antes do prazo final
para encaminhamento de suas propostas orçamentárias, os estudos e as
estimativas das receitas para o exercício subsequente, inclusive da corrente
líquida, e as respectivas memórias de cálculo.
A Constituição, apesar de prever que a iniciativa da lei orçamentária é do Presidente da

República, concede autonomia para que cada órgão crie o seu orçamento, a exemplo do Ministério
Público, da Defensoria Pública, do Tribunal de Contas. Nesse sentindo, o art. 99 da CF:
CF, Art. 99. Ao Poder Judiciário é assegurada autonomia administrativa e

financeira.
§ 1º Os tribunais elaborarão suas propostas orçamentárias dentro dos
limites estipulados conjuntamente com os demais Poderes na lei de
diretrizes orçamentárias.
§ 2º O encaminhamento da proposta, ouvidos os outros tribunais
interessados, compete:
I - no âmbito da União, aos Presidentes do Supremo Tribunal Federal e dos
Tribunais Superiores, com a aprovação dos respectivos tribunais;
II - no âmbito dos Estados e no do Distrito Federal e Territórios, aos
Presidentes dos Tribunais de Justiça, com a aprovação dos respectivos
tribunais.
Salienta-se que os limites estipulados só são válidos se estipulados conjuntamente com os

demais poderes e não unilateralmente. Tais limites são fixados na LDO que orienta a elaboração
da Lei Orçamentária Anual.
O Estado do Paraná, sem qualquer participação do Poder Judiciário, conferiu o limite de 7%

para os seus gastos. Perceba que tal atitude é inconstitucional, tendo em vista que o limite de 7%
não foi estipulado em conjunto. Nesse sentindo, é o entendimento do STF
STF - ADI - 1911- MC AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE.

MEDIDA CAUTELAR. IMPUGNAÇÃO DIRIGIDA CONTRA A LEI DE
DIRETRIZES ORÇAMENTÁRIAS DO ESTAO DO PARANÁ. QUE FIXOU O
LIMITE DA PARTICIPAÇÃO DO PODER JUDICIÁRIO NO ORÇAMENTO
GERAL DO ESTADO SEM A SUA INTERVENÇÃO. AFRONTA AO §1º DO
ART. 99 DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. O Supremo Tribunal Federal, em
duas oportunidades ( ADIMC 468-9.Rel. Min. Carlos Veloso, e ADIMC 810-2
rel. Min. Francisco Rezek), deferiu a suspensão cautelar da vigilância de
disposições legais que fixaram limite percentual de participação do poder
judiciário no orçamento do Estado sem a intervenção desse Poder. A hipótese
dos autos ajusta-se aos precedentes referidos. Tendo em vista que se trata
de impugnação dirigida contra a Lei de Diretrizes Orçamentárias do Estado
do Paraná para o exercício de 1999, que fixou o limite de 7% (sete por cento)
de participação do poder judiciário na receita geral do Estado totalmente à
sua revelia. Cautelar deferida.

.
Indaga-se: o Poder Executivo pode interferir nas propostas apresentadas por cada poder?
Primeiramente, observe o disposto no art. 99, §4º da CF:
CF, Art. 99, § 4º: Se as propostas orçamentárias de que trata este artigo forem
encaminhadas em desacordo com os limites estipulados na forma do § 1º, o
Poder Executivo procederá aos ajustes necessários para fins de consolidação
da proposta orçamentária anual.
Em regra, o Poder Executivo não pode alterar. Contudo, há limites que devem ser fixados
em conjunto e, caso sejam desrespeitados, o Poder Executivo poderá fazer cortes ou alterações
nos projetos parciais.
Como vimos, a LDO apresenta os limites que devem ser respeitados, por sua vez, a LOA
deve estar em consonância com tais limites, sob pena ser considerada inconstitucional. Perceba
que, com isso, de certa forma, o Poder Executivo estará fazendo um controle prévio de
constitucionalidade, quando os limites não forem respeitados, tendo em vista que se trata apenas
de um projeto.
Estando os projetos, apresentados pelos demais órgão, dentro dos limites legais, o Poder
Executivo não poderá interferir, salvo se fizer objeção quando ao mérito, ou seja, discordar do que
foi proposto.
Para solicitar alterações das propostas encaminhadas pelo demais poderes, o Poder
Executivo só poderá fazê-la através de propostas de emenda, encaminhadas à Comissão Mista
Permanente (formada por 40 membros: 30 Deputados e 10 Senadores), antes de iniciada a votação
sobre a parte que pretende alterar.
CF, Art. 166. Os projetos de lei relativos ao plano plurianual, às diretrizes

orçamentárias, ao orçamento anual e aos créditos adicionais serão
apreciados pelas duas Casas do Congresso Nacional, na forma do regimento
comum.
(...)
§ 5º O Presidente da República poderá enviar mensagem ao Congresso
Nacional para propor modificação nos projetos a que se refere este artigo
enquanto não iniciada a votação, na Comissão mista, da parte cuja alteração
é proposta.
A discussão é feita nas duas Casas do Congresso Nacional, porém os votos são contados
em separado. Ademais, deve ser aprovada por maioria simples na Câmara dos Deputados e por
maioria simples no Senado.
Por fim, as alterações não podem ser feitas após a consolidação.
STF – AO 1482/RS - JUDICIÁRIO - PROPOSTA ORÇAMENTÁRIA -

CONSOLIDAÇÃO PELO EXECUTIVO - IMPOSSIBILIDADE DE
ALTERAÇÃO POR ESTE ÚLTIMO - PRECEDENTES DO SUPREMO -
LIMINAR DEFERIDA. (Relator: Min. Marco Aurélio)
8. CRÉDITOS ADICIONAIS

.
Inicialmente, pertinente consignar que crédito adicional é gênero, do qual decorrem três
espécies: suplementares, especiais e extraordinários.
CRÉDITOS SUPLEMENTARES
São créditos que ampliam/reforçam dotações que já existiam, mas foram insuficientes.
Lei 4.320/64
Art. 40. São créditos adicionais, as autorizações de despesa não computadas
ou insuficientemente dotadas na Lei de Orçamento.
Art. 41. Os créditos adicionais classificam-se em:

I - suplementares, os destinados a reforço de dotação orçamentária;
Por exemplo, o Estado do MS prevê o gasto de R$ 50.000.000,00 em salários de

enfermeiros. Contudo, ao longo do ano há um aumento e será necessário R$60.000.000,00.
Percebe que já existia a previsão, mas será necessário suplementar em R$10.000.000,00.
Além disso, trata-se de um exceção ao princípio da exclusividade.
Terá vigência restrita ao exercício financeiro em que foram concedidas as autorizações.
Podemos resumir os créditos suplementares da seguinte forma, segundo o Professor

Renério Castro:
• Dotação orçamentária deve estar fixada no orçamento (LOA), porém, o crédito não
foi suficiente para atender o respectivo gasto;
• A abertura do crédito depende de indicação prévia da fonte de recursos para suportar

a despesa;
• Os previstos na LOA são abertos por Decreto do Executivo.
• Depois de esgotados, serão automaticamente abertos com a sanção e publicação da

lei especial;
• Não podem ser reabertos no exercício financeiro seguinte. Sua vigência está adstrita
ao ano de sua abertura.
• Para os Estados, Distrito Federal e Municípios, os procedimentos para realização

são os mesmo da União;
• Um mesmo projeto de lei não pode versar sobre mais de uma espécie de crédito
adicional. Assim, o Executivo não pode, em único projeto de lei, solicitar a abertura
de um crédito suplementar e um especial;
• Existe a necessidade de autorização legislativa prévia para a sua abertura.

Autorização prévia na LOA ou em lei especial.
CRÉDITOS ESPECIAIS

.
Não possui previsão na lei orçamentária. Trata-se de novas dotações.
Lei 4.320/64
Art. 40. São créditos adicionais, as autorizações de despesa não computadas
ou insuficientemente dotadas na Lei de Orçamento.
Art. 41. Os créditos adicionais classificam-se em:

(...)
II - especiais, os destinados a despesas para as quais não haja dotação
orçamentária específica;
Por exemplo, não havia previsão orçamentária para pavimento de ruas. Constatada a
necessidade, será possível a criação de crédito especial.
Destaca-se que para a abertura de crédito especial e de crédito suplementar, conforme

prevê o art. 167, V da CF, é necessária previa autorização legislativa e a indicação dos recursos
que serão utilizados.
CF – Art. 167, V - a abertura de crédito suplementar ou especial sem prévia

autorização legislativa e sem indicação dos recursos correspondentes;
A lei autoriza, mas os créditos suplementares e especiais são abertos por meio de decreto.
Lei 4.320/1964
Art. 42. Os créditos suplementares e especiais serão autorizados por lei e
abertos por decreto executivo.
Ambos os créditos só poderão ser abertos em caso de recursos disponíveis.
Art. 43. A abertura dos créditos suplementares e especiais depende da

existência de recursos disponíveis para ocorrer a despesa e será precedida
de exposição justificativa.
§ 1º Consideram-se recursos para o fim deste artigo, desde que não
comprometidos:
I - o superávit financeiro apurado em balanço patrimonial do exercício
anterior;
II - os provenientes de excesso de arrecadação;
III - os resultantes de anulação parcial ou total de dotações orçamentárias ou
de créditos adicionais, autorizados em Lei;
IV - o produto de operações de credito autorizadas, em forma que
juridicamente possibilite ao poder executivo realizá-las.
§ 2º Entende-se por superávit financeiro a diferença positiva entre o ativo
financeiro e o passivo financeiro, conjugando-se, ainda, os saldos dos
créditos adicionais transferidos e as operações de credito a eles
vinculadas.
§ 3º Entende-se por excesso de arrecadação, para os fins deste artigo, o
saldo positivo das diferenças acumuladas mês a mês entre a arrecadação
prevista e a realizada, considerando-se, ainda, a tendência do
exercício.
§ 4° Para o fim de apurar os recursos utilizáveis, provenientes de excesso de
arrecadação, deduzir-se-á a importância dos créditos extraordinários abertos
no exercício.

.
Em relação à vigência, ocorrerá dentro do exercício financeiro em que foram abertos, salvo
se aberto nos quatro últimos meses do ano, em que poderá ser incorporado ao orçamento do ano
seguinte.
Podemos resumir os créditos especiais da seguinte forma, segundo o Professor Renério

Castro:
• A despesa não está fixada no orçamento (LOA);
• A abertura do crédito depende da indicação prévia da fonte de recursos para a

realização da despesa;
• Os saldos remanescentes dos créditos abertos nos últimos quatro meses do

exercício financeiro deverão ser reabertos por Decreto do Executivo, caso haja saldo.
• Caso o projeto tenha sido totalmente concluído e ainda haja saldo, os saldos
remanescentes dos créditos abertos nos últimos quatro meses do exercício
financeiro poderão ser reabertos por Decreto do Executivo;
• Não se aplica aos casos de despesas urgentes e imprevisíveis. Essa previsão é para
os créditos extraordinários (art. 167, § 3º da CF);
• Existe a necessidade de autorização legislativa prévia para a sua abertura. Não pode
ser na própria LOA (diferença importante para o crédito suplementar).
CRÉDITOS EXTRAORDINÁRIOS
Referem-se as despesas urgentes, imprevisíveis como decorrente de guerra, comoção

interna ou calamidade pública. Destaca-se que os créditos extraordinários podem ser abertos
através de Medida Provisória ou de Decreto, passa a valer mesmo antes da aprovação pelo Poder
Legislativo.
Por exemplo, a MP 929/2019 abriu créditos extraordinários para o enfrentamento da

pandemia do Coronavírus (Covid-19).
A vigência dos créditos extraordinários ocorre dentro do exercício financeiro em que foram
abertos, salvo se forem promulgados nos quatro últimos meses do ano, casos em que serão
incorporados ao exercício subsequente.
Para a criação de créditos extraordinários deve ser demonstrada a existência de uma das
situações de imprevisibilidade e urgência: guerra, comoção interna e/ou calamidade pública (caso
do Covid-19), estarão sujeitos ao controle de constitucionalidade. De acordo com o STF:
Limites constitucionais à atividade legislativa excepcional do Poder Executivo

na edição de medidas provisórias para abertura de crédito extraordinário.
Interpretação do art. 167, § 3º, c/c o art. 62, § 1º, I, d, da Constituição. Além
dos requisitos de relevância e urgência (art. 62), a Constituição exige que a
abertura do crédito extraordinário seja feita apenas para atender a despesas
imprevisíveis e urgentes. Ao contrário do que ocorre em relação aos
requisitos de relevância e urgência (art. 62), que se submetem a uma ampla
margem de discricionariedade por parte do presidente da República, os

.
requisitos de imprevisibilidade e urgência (art. 167, § 3º) recebem
densificação normativa da Constituição. Os conteúdos semânticos das
expressões "guerra", "comoção interna" e "calamidade pública" constituem
vetores para a interpretação/aplicação do art. 167, § 3º, c/c o art. 62, § 1º, I, d,
da Constituição. "Guerra", "comoção interna" e "calamidade pública" são
conceitos que representam realidades ou situações fáticas de extrema
gravidade e de consequências imprevisíveis para a ordem pública e a paz
social, e que dessa forma requerem, com a devida urgência, a adoção de
medidas singulares e extraordinárias. A leitura atenta e a análise
interpretativa do texto e da exposição de motivos da MP 405/2007
demonstram que os créditos abertos são destinados a prover despesas
correntes, que não estão qualificadas pela imprevisibilidade ou pela urgência.
A edição da MP 405/2007 configurou um patente desvirtuamento dos
parâmetros constitucionais que permitem a edição de medidas provisórias
para a abertura de créditos extraordinários. [ADI 4.048 MC, rel. min. Gilmar
Mendes, j. 14-5-2008, P, DJE de 22-8-2008.] = ADI 4.049 MC, rel. min. Ayres
Britto, j. 5-11-2008, P, DJE de 8-5-2009
Podemos resumir os créditos extraordinários da seguinte forma, segundo o Professor

Renério Castro:
• Imprevisibilidade das circunstâncias fáticas, o que requer ação urgente do poder

público; A despesa pode ou não está prevista no orçamento (LOA);
• A abertura do crédito independe da indicação prévia da fonte de recursos para correr

a despesa. Se quiser, o governo pode indicar a fonte de recursos, não existe
proibição nesse sentido;
• Abertos por Medida Provisória na União e nos Estados onde existe previsão de
edição de MP em suas constituições.
• Nos Municípios e nos Estados onde não existe previsão de edição de MP, a abertura
será por Decreto do Poder Executivo.
• Se o ato de autorização for publicado nos últimos quatro meses do exercício

financeiro, os saldos remanescentes em 31 de dezembro podem ser reabertos
(transferidos) para o exercício seguinte;
• Não há necessidade de autorização legislativa prévia para a sua abertura e não pode
ser autorizado na própria LOA. Assim, a autorização legislativa é a posteriori.

.
RECEITAS PÚBLICAS
1. CONCEITO
O Direito Financeiro ocupa-se com a administração das receita e despesas do Estado. Aqui,
analisa-se a receita do ponto de vista financeiro e não tributário.
O Estado possui diversas fontes de arrecadações de receitas. Contudo, sua maior fonte
provém da arrecadação dos tributos, os quais possuem destinação predefinida (excluindo os
impostos), limitando a sua utilização, a exemplo da Cide-combustíveis.
Com as privatizações a receita tributária ganhou uma importância maior, pois o Estado
utiliza-se da realização de diversos contratos para a exploração de seu patrimônio, alugando
imóveis ou criando empresas que geram receitas públicas.
De acordo com Aliomar Baleeiro, receita pública “é a entrada que, integrando-se ao

patrimônio público sem quaisquer reservas, condições ou correspondências no passivo, vem
acrescer o seu vulto, como elemento novo e positivo”.
Destaca-se que a doutrina dominante, ao estudar a receita, a diferencia de ingresso público,

tendo em vista que nem todo ingresso de dinheiro nos cofres público pode ser considerado uma
receita. Chama-se de receita aquele ingresso sem correspondência no passivo, ou seja, dinheiro
que entra sem que tenha que ser devolvido depois.
Por exemplo, o pagamento proveniente do empréstimo compulsório, para o Direito

Financeiro, não é considerado uma receita, eis que há o dever de devolução.
Observe a tabela do Professor Renério de Castro:
INGRESSO PÚBLICO RECEITA PÚBLICA
Todas as entradas de recursos, Somente os ingressos que não geram

mesmo aquelas que geram lançamento no lançamento no passivo;
passivo;
Inclui os recursos que entram Todas as receitas entram “em definitivo”

“temporariamente” nos cofres públicos; para os cofres públicos;
São “receitas orçamentárias ou São “receitas orçamentárias”;

extraorçamentárias”;

.
Ex: caução, empréstimo compulsório Ex: impostos, taxas e alugueis
e depósito judicial recebidos pelo Estado.
2. CLASSIFICAÇÃO
QUANTO À AMPLITUDE
2.1.1. Em sentindo amplo
É adotada pelo art. 11 da Lei 4.320/64.
Lei 4320/64, Art. 11 - A receita classificar-se-á nas seguintes categorias

econômicas: Receitas Correntes e Receitas de Capital.
§ 1º - São Receitas Correntes as receitas tributária, de contribuições,
patrimonial, agropecuária, industrial, de serviços e outras e, ainda, as
provenientes de recursos financeiros recebidos de outras pessoas de direito
público ou privado, quando destinadas a atender despesas classificáveis em
Despesas Correntes.
§ 2º - São Receitas de Capital as provenientes da realização de recursos
financeiros oriundos de constituição de dívidas; da conversão, em espécie,
de bens e direitos; os recursos recebidos de outras pessoas de direito público
ou privado, destinados a atender despesas classificáveis em Despesas de
Capital e, ainda, o superávit do Orçamento Corrente.
§ 3º - O superávit do Orçamento Corrente resultante do balanceamento dos
totais das receitas e despesas correntes, apurado na demonstração a que se
refere o Anexo nº 1, não constituirá item de receita orçamentária.
§ 4º - A classificação da receita obedecerá ao seguinte esquema.
Destaca-se que quando a lei trata de receitas de capital, considera a constituição de dívidas
(operações e crédito) como receitas de capital, e sendo assim, possui correspondência no passivo,
o que para a doutrina não pode ser considerado receita.
2.1.2. Em sentindo estrito
É adotado pela maioria da doutrina.
Só considera receita quando não há reserva, condição ou receita no passivo (conceito de

Baleeiro).
QUANTO AO REGIME JURÍDICO
2.2.1. Originárias
Trata-se de receitas obtidas com a utilização de regras do direito privado, o Estado está no
mesmo patamar. Por isso, é uma classificação quanto ao regime jurídico.

.
Em suma, aqui, o Estado explora seu próprio patrimônio, através da assinatura de contratos,
por exemplo. A exploração ocorre de forma livre, existe a voluntariedade dos contratados para firmar
ou não um contrato com o estado.
Como exemplo, citam-se aluguéis, receitas empresariais (lucros da CEF, por exemplo).
Obs.: Incluem os royalties de petróleo e mineração recebidos pela União.
2.2.2. Derivadas
Advêm da exploração de patrimônio alheio, são receitas de direito público.
O Estado, nas receitas derivadas, usa seu poder de império para arrecadar. Utiliza suas
prerrogativas de direito público para arrecadar parte do patrimônio alheio, a exemplo das receitas
oriundas de tributos, multas de trânsito.
Lei 4320/64, Art. 9º Tributo é a receita derivada (compulsória) instituída pelas

entidades de direito público, compreendendo os impostos, as taxas e
contribuições nos termos da constituição e das leis vigentes em matéria
financeira, destinando-se o seu produto ao custeio de atividades gerais ou
especificas exercidas por essas entidades.
2.2.3. Transferidas
Não é classificação unanime.
São decorrentes da transferência de recursos entre os entes da Federação, podem ser

tributárias ou não.
Os recursos, aqui, não decorrem de uma relação que se estabelece entre Estado e
particulares, mas sim em virtude de relações entre os entes da Federação.
Cita-se, como exemplo, a cota municipal de 25% do ICMS (transferência obrigatória –

determinada pela CF).
Obs.: Incluem os royalties de petróleo e mineração recebidos pelos estados/DF e municípios.
QUANTO À PERIODICIDADE
2.3.1. Ordinárias
As receitas ordinárias são aquelas receitas recebidas ordinariamente, com periodicidade,

compõem permanentemente o orçamento público. Ex.: Multas, aluguéis.
2.3.2. Extraordinárias
As extraordinárias são as arrecadadas quando algo de extraordinário acontece, a exemplo

dos impostos extraordinários de guerra.
O crédito orçamentário é uma autorização para gastos, abrir créditos não significa ter o
dinheiro para usá-lo. Em caso de guerra, o Estado precisará criar o tributo, mas também precisará

.
de autorização para utilizá-lo. É o único crédito orçamentário que pode ser aberto por medida
provisória.
Apesar da possibilidade de utilização de medida provisória, restringe-se a abertura do o

crédito e não para criação do tributo.
No caso de guerra, o crédito a ser utilizado não precisa de justificativa que apontem a sua
origem, apenas será retirado do crédito orçamentário. Perceba que a medida provisória autoriza o
gasto, mas para efetivamente usar o dinheiro, ele precisa existir nos cofres públicos,
consequentemente, podem ser criados tributos (empréstimos compulsórios e imposto extraordinário
de guerra).
Quanto à criação de tributos, deve-se observar se o tributo pode ser instituído por medida
provisória, tendo em vista há tributos que são reservados à lei complementar, a exemplo do
empréstimo compulsório.
Destaca-se que, em caso de guerra, apenas o imposto extraordinário de guerra pode ser
criado por medida provisória.
QUANTO À NATUREZA OU PREVISÃO ORÇAMENTÁRIA
A classificação da receita em orçamentária e extraorçamentária refere-se à natureza. Assim,

não é necessário que a receita esteja prevista no orçamento para que ela seja considerada uma
receita orçamentária.
Lei 4320/64, Art. 57. Ressalvado o disposto no parágrafo único do artigo 3º

desta lei serão classificadas como receita orçamentária, sob as rubricas
próprias, todas as receitas arrecadadas, inclusive as provenientes de
operações de crédito, ainda que não previstas no Orçamento.
“Ainda que não previstas no orçamento” - mesmo que a receita não tenha sido prevista no
orçamento é orçamentária.
O ideal é saber se o estado pode ou não contar com aquela receita para as despesas
públicas. Existem receitas que circulam nos cofre públicos, mas que não poderão ser contabilizadas
para fazer face as despesas que serão realizadas. Ex.: empréstimo consignado.
2.4.1. Orçamentária
É que faz parte do orçamento público, caracterizada pela definitividade.
2.4.2. Extraorçamentária
Caracterizada pela transitoriedade, a exemplo da retenção de receita na fonte, cauções.
QUANTO À CATEGORIA ECONÔMICA
Lei 4320/64, Art. 11 - A receita classificar-se-á nas seguintes categorias

econômicas: Receitas Correntes e Receitas de Capital.

.
§ 1º - São Receitas Correntes as receitas tributária, de contribuições,
patrimonial, agropecuária, industrial, de serviços e outras e, ainda, as
provenientes de recursos financeiros recebidos de outras pessoas de direito
público ou privado, quando destinadas a atender despesas classificáveis em
Despesas Correntes.
§ 2º - São Receitas de Capital as provenientes da realização de recursos
financeiros oriundos de constituição de dívidas; da conversão, em espécie,
de bens e direitos; os recursos recebidos de outras pessoas de direito público
ou privado (transferências), destinados a atender despesas classificáveis em
Despesas de Capital e, ainda, o superávit do Orçamento Corrente.
§ 3º - O superávit do Orçamento Corrente resultante do balanceamento dos
totais das receitas e despesas correntes, apurado na demonstração a que se
refere o Anexo nº 1, não constituirá item de receita orçamentária.
§ 4º - A classificação da receita obedecerá ao seguinte esquema:
Obs1.: A Lei 4320 é de 1964. À época, adotava-se a divisão tripartite dos tributos: impostos, taxas
e contribuições de melhoria. As receitas de contribuições são as que chamamos de contribuições
especiais (sociais, de intervenção no domínio econômico e as corporativas)
Obs2.: A lei 4320/64 não classificou o empréstimo compulsório sequer como receita corrente
2.1.1. Corrente
A receita corrente é aquela arrecadada na atividade cotidiana do Estado, ou seja, os valores

ingressam nos cofres públicos sem que tenha que dispor de nenhum bem ou valor em contrapartida.
Ex.: IPTU, aluguéis.
✓ Receita corrente - Aumenta o patrimônio do estado.
✓ Despesa corrente - saí do patrimônio sem acrescentar nada.
2.1.2. De capital

.
A receita de capital é aquela em que há uma permuta, ou seja, os valores ingressam nos
cofres públicos, mas, em contrapartida, teve que sair alguma coisa do patrimônio do Estado
(dinheiro ou bem).
✓ Receita de capital - Não aumenta o patrimônio do estado.
✓ Despesa de capital - saí do patrimônio, mas agrega valor a ele.
O CTN foi editado segundo a teoria da tripartição de tributos, assim, tributos são: taxas,
impostos e contribuições de melhoria. Quando o CTN se refere a empréstimos compulsório, deve-
se subentender que são uma subespécie de um dos seus tributos, nesse caso um imposto
restituível.
Em Direito Financeiro os tributos são, exclusivamente, impostos, taxas e contribuições de

melhoria. O empréstimo compulsório, sendo restituível, cria correspondência passiva, portanto, não
pode ser receita corrente, mas sim uma receita de capital (é constituição de dívida).
Já as contribuições especiais (art. 149 e 149-A da CF – contribuição social, contribuição de

intervenção no domínio econômico e contribuições de interesse das categorias profissionais e
econômicas) são receitas correntes de contribuições.
As transferências serão correntes ou de capital, de acordo com a destinação dada aos

valores. Nas transferências constitucionais tributárias, o valor recebido será para pagamento de
despesas correntes, do dia a dia. Por outro lado, a transferência será de capital quando o valor
recebido é destinado para aquisição de um bem.
• Transferência corrente – valores utilizados no pagamento de despesas corrente.
• Transferência de capital - valores utilizados no pagamento de despesas de capital.
Ressalta-se que o superávit do Orçamento Corrente é considerado uma receita de capital

apenas pela destinação, já que no resultado da diferença entre receitas e despesas correntes, as
receitas serão maiores do que as despesas. Assim, utiliza-se o superávit, principalmente, para
investimentos (despesas de capital), a exemplo da construção de um novo hospital, do calçamento
de ruas, da construção de nova escola.

.
Obs.: Amortização de empréstimo é receita de capital ou despesa de capital? Para quem paga o
empréstimo, é uma despesa de capital; para quem recebe o empréstimo, é receita de capital.
3. RECEITA CORRENTE LÍQUIDA
Segundo o Professor Renério Castro, “a RCL é composta por receitas correntes e

compreende somatório das receitas tributárias, de contribuições, patrimoniais, industriais,
agropecuárias, de serviços, transferências correntes e outras receitas também correntes. São
também computados no cálculo da receita corrente líquida os valores pagos e recebidos em
decorrência da Lei Kandir (Lei Complementar nº 87/1996) e do Fundo de Manutenção e
Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação (FUNDEB).”
Salienta-se que não entram as receitas de capital.
Obs.: A Lei Kandir regulamentou a isenção tributária para as exportações, prevendo compensação
para os estados exportadores e ICMS isento em virtude das exportações. Já o FUNDEB compõe a
RCL dos entes federativos que o recebem (estados e municípios)
Além disso, são deduzidos do cálculo da receita corrente líquida:
• Os valores transferidos a outros entes por determinação constitucional ou legal, as

receitas das contribuições sociais pagas pelos empregados e empregadores e ainda
as receitas destinadas ao PIS/PASEP;
• A contribuição previdenciária dos servidores e as receitas provenientes da

compensação financeira entre os regimes de previdência;
• No Distrito Federal, nos estados do Amapá e Roraima os recursos recebidos da

União para pagamento das despesas com pessoal para organizar e manter o Poder
Judiciário, o Ministério Público do Distrito Federal e dos Territórios e a Defensoria
Pública dos Territórios e anda a polícia civil, a polícia militar e o corpo de bombeiros
militar do Distrito Federal, bem como prestar assistência financeira ao Distrito Federal
para a execução de serviços públicos, por meio de fundo próprio.
4. REGIME CONTÁBIL DA RECEITA PÚBLICA
Basicamente, há três regimes contábeis: regime de caixa, regime de competência e regime

misto.
• Regime de Caixa: não importa o dia do fato gerador da receita, mas sim tudo que foi
arrecado (para receitas)
• Regime de Competência: não importa a data do pagamento, a despesa é do

exercício financeiro em que foi empenhada.
• Regime Misto: adota o regime de caixa e o regime de competência.

.
De acordo com o art. 35 da Lei 4.320/64, adota-se o Regime Misto.
Lei 4.320/1964, art. 35. Pertencem ao exercício financeiro:

I - as receitas nele arrecadadas; Regime de caixa
II - as despesas nele legalmente empenhadas. Regime de competência
5. ESTÁGIOS DA REALIZAÇÃO DA RECEITA
PREVISÃO DE RECEITAS
Salienta-se que a receita não pode ser prevista aleatoriamente, ou seja, de forma abstrata.
É necessário que a metodologia seja adequada, deve ser o mais real e precisa possível, nos termos
do art. 12 da LRF, in verbis:
LRF, Art. 12. As previsões de receita observarão as normas técnicas e legais,

considerarão os efeitos das alterações na legislação, da variação do índice
de preços, do crescimento econômico ou de qualquer outro fator relevante e
serão acompanhadas de demonstrativo de sua evolução nos últimos três
anos, da projeção para os dois seguintes àquele a que se referirem, e da
metodologia de cálculo e premissas utilizadas.
§ 1º. Reestimativa de receita por parte do Poder Legislativo só será admitida
se comprovado erro ou omissão de ordem técnica ou legal.
Atenção para a Súmula 66 do STF. Apesar da necessidade de se prever todas as receitas

que o Poder Público irá receber, não há óbice de arrecadar uma receita sem previsão no orçamento.
Súmula 66 STF - É legítima a cobrança do tributo que houver sido aumentado

após o orçamento, mas antes do início do respectivo exercício financeiro.

.
LANÇAMENTO
De acordo com a Lei 4.320/1964, o lançamento é a inscrição do débito na repartição

competente, reconhecendo-se o crédito.
Lei 4.320/1964, Art. 52. São objeto de lançamento os impostos diretos e

quaisquer outras rendas com vencimento determinado em lei, regulamento
ou contrato.
Lei 4.320/1964, Art. 53. O lançamento da receita é ato da repartição

competente, que verifica a procedência do crédito fiscal e a pessoa que lhe é
devedora e inscreve o débito desta.
O lançamento poderá ser:
• De ofício – autoridade irá realizar
• Por declararão – o contribuinte fornece os dados ao Poder Público, que irá fazer o
cálculo
• Por homologação – o próprio contribuinte calcula o que deve e faz o pagamento.
ARRECADAÇÃO
A arrecadação é recebimento dos numerários pelo Poder Público, bem como seu
recolhimento aos cofres públicos.
O recolhimento é feito em conta única do tesouro nacional, observando-se o Princípio de

Unidade de Tesouraria.
CTN, Art. 7º A competência tributária é indelegável, salvo atribuição das

funções de arrecadar ou fiscalizar tributos, ou de executar leis, serviços, atos
ou decisões administrativas em matéria tributária, conferida por uma pessoa
jurídica de direito público a outra, nos termos do § 3º do artigo 18 da
Constituição.
(...)
§ 3º Não constitui delegação de competência o cometimento, a pessoas de
direito privado, do encargo ou da função de arrecadar tributos.
Destaca-se que a competência prevista no art. 7º, do CTN, é para criar ou instituir o tributo,
sendo uma competência INDELEGÁVEL. Por outro lado, pode-se delegar, para pessoas de direito
público apenas, a competência para arrecadar, fiscalizar e executar
De acordo com a Lei 4.320/64, “receber os valores” não é delegação de competência, por
isso pode passar tal atribuição às instituições financeiras.
Lei 4.320/1964, Art. 56. O recolhimento de todas as receitas far-se-á em

estrita observância ao princípio de unidade de tesouraria, vedada qualquer
fragmentação para criação de caixas especiais.

.
6. ARRECADAÇÃO DE RECEITA E RESPONSABILIDADE FISCAL
O art. 11 da LRF é um dispositivo principiológico, consagrando em seu parágrafo único uma

punição para os casos de descumprimento.
LRF, Art. 11. Constituem requisitos essenciais da responsabilidade na

gestão fiscal a instituição, previsão e efetiva arrecadação de todos os tributos
da competência constitucional do ente da Federação.
Parágrafo único. É vedada a realização de transferências voluntárias para o
ente que não observe o disposto no caput, no que se refere aos impostos.
Perceba que todo Ente Federado deve instituir os tributos de sua competência, não se
restringindo apenas aos impostos, bem como deve ter meios para que sejam arrecadados.
De acordo com a LRF, ao deixar de instituir os impostos, o Ente torna-se irresponsável,

sujeitando-se à sanção institucional de proibição de receber repasse voluntários dos entes
federativos (os entes são proibidos de realizar o repasse). Perceba que a responsabilidade é sobre
a instituição de TODOS os tributos, mas a sanção institucional só foi prevista para a não instituição
de impostos.
As transferências obrigatórias (previstas constitucionalmente) ficam mantidas, ficam

proibidas as transferências voluntárias, ou seja, feitas sem imposição constitucional, a exemplo de
convênios firmados.
Para parte da doutrina, a competência para criar tributos é uma faculdade dos entes
federativos. Por isso, indaga-se: poderia uma lei obrigar sua instituição? É preciso distinguir o Direito
Tributário do Direito Financeiro.
• No Direito Tributário – a competência pra criação de tributos é uma faculdade, salvo

no caso do ICMS (segundo Roque Antônio Carraza).
A instituição de ICMS é uma obrigação. Caso o ente deseje conceder isenção a determinada
mercadoria, precisará de autorização dos outros entes, mediante a instituição de convênio. A
autorização deve ser dada, por unanimidade dos presentes que participam da reunião do CONFAZ
(Conselho Nacional de Política Fazendária).
• No Direito Financeiro – a competência pra criação de tributos é obrigatória, sua não

instituição gera a penalidade de não receber os repasses devidos ou a rejeições de
contas.
A União nunca criou o imposto sobre grandes fortunas, podemos responsabilizá-la? Em se

tratando da União, não há como a responsabilizar, uma vez que o repasse só ocorre do ente maior
para ao entes menores.
7. RENÚNCIA DE RECEITA

.
A renúncia de receitas ocorre quando um ente renuncia a uma determinada receita. Ex.:
isenção de um tributo. A renúncia é possível, desde que preenchidos os requisitos previstos no
caput do art. 14 LRF.
Art. 14. A concessão ou ampliação de incentivo ou benefício de natureza

tributária da qual decorra renúncia de receita deverá estar acompanhada de
estimativa do impacto orçamentário-financeiro no exercício em que deva
iniciar sua vigência e nos dois seguintes, atender ao disposto na lei de
diretrizes orçamentárias e a pelo menos uma das seguintes condições:
I - demonstração pelo proponente de que a renúncia foi considerada na
estimativa de receita da lei orçamentária, na forma do art. 12, e de que não
afetará as metas de resultados fiscais previstas no anexo próprio da lei de
diretrizes orçamentárias;
II - estar acompanhada de medidas de compensação, no período mencionado
no caput, por meio do aumento de receita, proveniente da elevação de
alíquotas, ampliação da base de cálculo, majoração ou criação de tributo ou
contribuição.
§ 1o A renúncia compreende anistia, remissão, subsídio, crédito presumido,
concessão de isenção em caráter não geral, alteração de alíquota ou
modificação de base de cálculo que implique redução discriminada de tributos
ou contribuições, e outros benefícios que correspondam a tratamento
diferenciado.
§ 2o Se o ato de concessão ou ampliação do incentivo ou benefício de que
trata o caput deste artigo decorrer da condição contida no inciso II, o
benefício só entrará em vigor quando implementadas as medidas referidas
no mencionado inciso.
§ 3o O disposto neste artigo não se aplica:
I - às alterações das alíquotas dos impostos previstos nos incisos I, II, IV e V
do art. 153 da Constituição, na forma do seu § 1o;
II - ao cancelamento de débito cujo montante seja inferior ao dos respectivos
custos de cobrança.
A medida compensatória deve ser lançada juntamente com a renúncia da receita, para que
possa gerar seus efeitos.
O art. 14 não incide sobre impostos extrafiscais (imposto de importação, imposto de

exportação, imposto sobre operações financeiras e impostos sobre produtos industrializados).
Salienta-se que o art. 150, §6º da CF autoriza a concessão de benefícios fiscais, por lei
específica.
CF, art. 150, § 6º Qualquer subsídio ou isenção, redução de base de cálculo,

concessão de crédito presumido, anistia ou remissão, relativos a impostos,
taxas ou contribuições, só poderá ser concedido mediante lei específica,
federal, estadual ou municipal, que regule exclusivamente as matérias acima
enumeradas ou o correspondente tributo ou contribuição, sem prejuízo do
disposto no art. 155, § 2.º, XII, g.
O STF já flexibilizou o dispositivo acima, entendendo que se instituído em uma lei, com
correlação temática, poderá ser aceito, dispensando a necessidade de criação de lei específica para
tratar somente da isenção. Por exemplo, uma lei que cria um programa habitacional para facilitar o

.
acesso à casa própria, poderá ser utilizada para conceder uma isenção de IPI sobre a aquisição de
materiais de construção.
Para que uma renúncia de receita seja considerada autorizada e de acordo com a
responsabilidade na gestão do dinheiro público é necessário que o ato legal da qual decorra a
renúncia:
• Esteja acompanhada de estimativa de impacto orçamentário-financeiro no exercício

que deve entrar em vigor e nos dois subsequentes,
• Atenda ao disposto na LDO.
NOVO REGIME FISCAL
O novo regime fiscal foi incorporado ao Ato das Disposições Transitórias como instrumento
de controle de gastos públicos, através da Emenda Constitucional 95/16, que ficou conhecida como
a “PEC do fim do mundo” e tem vigência até 2036.
Serão vinte anos de restrições, visando uma situação economicamente sustentável. A

intenção é tentar evitar concessões de benefícios fiscais ou aumento de despesas irresponsáveis.
Além disso, trouxe consequências severas a serem aplicadas em caso descumprimento das
medidas adotadas, semelhantes as medidas adotadas pela lei de responsabilidade fiscal.
ADCT, Art. 113. A proposição legislativa que crie ou altere despesa

obrigatória ou renúncia de receita deverá ser acompanhada da estimativa do
seu impacto orçamentário e financeiro.
Art. 114. A tramitação de proposição elencada no caput do art. 59 da

Constituição Federal, ressalvada a referida no seu inciso V, quando acarretar
aumento de despesa ou renúncia de receita, será suspensa por até vinte dias,
a requerimento de um quinto dos membros da Casa, nos termos regimentais,
para análise de sua compatibilidade com o Novo Regime Fiscal.
Para a criação de renúncia de receitas ou aumento de despesas a tramitação
da proposta deverá ser analisada em até 20 dias, a requerimento de 1/5 dos
membros do congresso para que se estude a compatibilidade da mesma
como o novo regime fiscal, exceto quando tratar-se de proposta feita por meio
de medida provisória.
A não arrecadação de tributo gera danos ao erário, consequentemente, advém punições em

razão da prática de ato de improbidade administrativa, a exemplo da perda da função pública e
suspensão dos direitos políticos.
Lei 8.429/1992, Art. 10. Constitui ato de improbidade administrativa que

causa lesão ao erário qualquer ação ou omissão, dolosa ou culposa, que
enseje perda patrimonial, desvio, apropriação, malbaratamento ou
dilapidação dos bens ou haveres das entidades referidas no art. 1º desta lei,
e notadamente:
(…) VII - conceder benefício administrativo ou fiscal sem a observância das
formalidades legais ou regulamentares aplicáveis à espécie;

.
Salienta-se que a concessão de benefícios fiscais, sem a observâncias das leis
orçamentárias, também é considerado um ato de improbidade pela LIA. Desta forma, não basta
instituir os tributos, mas se deve, efetivamente, cobrar e arrecadar o que foi criado.
CRÉDITO PÚBLICO OU DÍVIDA PÚBLICA
O crédito público é também chamado de dívida pública, tendo em vista que sempre que se
adquire recurso (crédito público) haverá aumento da dívida pública (o crédito precisa ser pago).
Importante consignar que o crédito público é uma forma de receita pública de capital,
conforme visto acima.
O Estado poderá ser:
• CREDOR DE EMPRÉSTIMO – o Estado empresta recursos para alguém. É uma

questão de despesa pública;
• DEVEDOR DE EMPRÉSTIMO – o Estado obtém recursos com alguém. É uma

questão de dívida pública.
2. CONCEITO
Trata-se do procedimento em que o Estado obtém recursos monetários para aplicá-los aos
gastos públicos. Em contrapartida há obrigação de restituí-los nos prazos e condições fixados.
Segundo Carlos Alberto de Moraes Ramos, citado pelo Professor Renério Castro,
“denomina-se crédito público o procedimento de que o Estado lança mão para captar, por meio de
empréstimo, recursos monetários de quem deles dispõe e aplicá-los aos gastos públicos, tanto para
custear investimentos como para antecipar receita, assumindo, em contrapartida, a obrigação de
restituí-los nos prazos e condições fixados”
Não confundir:
CRÉDITO ORÇAMENTÁRIO CRÉDITO PÚBLICO

.
Trata-se da previsão de despesa Consiste em um empréstimo obtido pelo
autorizada pela lei orçamentária. Poder Público
3. NATUREZA JURÍDICA
Há quatro teorias que tentar explicar a natureza jurídica do crédito público: ato de soberania,
ato legislativo, contrato civil e contrato administrativo (prevalece).
TEORIA DO ATO DE SOBERANIA
De acordo com a Teoria do Ato de Soberania, o empréstimo público expressa manifestação

de soberania, a qual não pode sofrer restrições jurídicas. Portanto, trata-se de uma obrigação
unilateral autônoma de direito público, assemelha-se ao recolhimento de tributos
Críticas que afastam a sua aplicabilidade:
• Risco para os credores, tendo em vista que o Poder Público poderia alegar a
soberania para deixar de pagar a dívida pública;
• Não é lícito deixar de pagar a dívida pública
TEORIA DO ATO LEGISLATIVO
A Teoria do Ato Legislativo defende que o empréstimo é um resultado da lei, restando

somente a faculdade de aderir o que está estabelecido.
TEORIA DO CONTRATO CIVIL
A Teoria do Contrato Civil afirma que o empréstimo público é um mero contrato civil (contrato
da Administração).
TEORIA DO CONTRATO ADMINISTRATIVO
Prevalece a Teoria do Contrato Administrativo, segundo a qual o empréstimo público não

passa de um contrato administrativo (segue normas de direito público), que transfere recurso de
pessoas privadas para o poder público. Aplicam-se as cláusulas exorbitantes.
São fundamentos da Teoria:
• Prévia previsão orçamentária;
• Disposição legal específica;
• Há obrigatoriedade de autorização e controle do Senado;
• Necessária a finalidade pública;

.
• É possível alteração unilateral de cláusulas, se assim foi previsto na lei;
• Sujeição à prestação de contas;
• Inviabilidade de execução específica;
• Pode ocorrer possibilidade de rescisão unilateral (resgate antecipado).
4. COMPETÊNCIA LEGISLATIVA
Apenas lei complementar poderá tratar de dívida pública, estabelecendo as regras gerais
(não se exige lei complementar para emissão de cada título), nos termos do art. 163 da CF.
Art. 163. Lei complementar disporá sobre:

(...)
II - dívida pública externa e interna, incluída a das autarquias, fundações e
demais entidades controladas pelo Poder Público;
(...)
IV - emissão e resgate de títulos da dívida pública;
A Constituição, quando trata de dívida pública, estabeleceu regras específicas para o

Congresso Nacional e para o Senado Federal.
CONGRESSO NACIONAL SENADO FEDERAL
Dívida mobiliária dos Estados,

Municípios e DF
Dívida mobiliária nacional
Dívida consolidada de todos os entes
Limite para crédito, dívida e garantias
CF
Art. 48. Cabe ao Congresso Nacional, com a sanção do Presidente da
República, não exigida esta para o especificado nos arts. 49, 51 e 52, dispor
sobre todas as matérias de competência da União, especialmente sobre:
(...)
XIV - moeda, seus limites de emissão, e montante da dívida mobiliária federal.
Art. 52 – Compete privativamente ao Senado Federal:
(...)
V - autorizar operações externas de natureza financeira, de interesse da
União, dos Estados, do Distrito Federal, dos Territórios e dos Municípios;
(precisa de lei para autorizar cada operação)
VI - fixar, por proposta do Presidente da República, limites globais para o
montante da dívida consolidada da União, dos Estados, do Distrito Federal e
dos Municípios;
VII - dispor sobre limites globais e condições para as operações de crédito
externo e interno da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios,
de suas autarquias e demais entidades controladas pelo Poder Público
federal;

.
VIII - dispor sobre limites e condições para a concessão de garantia da União
em operações de crédito externo e interno;
IX - estabelecer limites globais e condições para o montante da dívida
mobiliária dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios;
5. CLASSIFICAÇÃO
FLUTUANTE
Trata-se da dívida de curto prazo, contraída para atender às momentâneas necessidades

de caixa ou administração de bens de terceiros, será paga no mesmo exercício financeiro (prazo
inferior a 12 meses), salvo nos casos previstos no art. 92 da Lei 4.320/62.
Art. 92 – A dívida flutuante compreende:

I - os restos a pagar, excluídos os serviços da dívida; (são as despesas que
não foram efetivamente pagas dentro do exercício financeiro)
II - os serviços da dívida a pagar (pagamento dos juros);
III - os depósitos (é um ingresso público);
IV - os débitos de tesouraria. (as operações de crédito por antecipação de
receita – Art. 116, § 1º, Decreto 93.872/86)
Obs.: operação de crédito, em regra, é dívida fundada.
FUNDADA OU CONSOLIDADA
Consiste nas dívidas assumidas em virtude de leis, contratos, convênios ou tratados,

realização de operações de crédito para amortização em prazo superior a 12 meses.
LRF
Art. 29
I - dívida pública consolidada ou fundada: montante total, apurado sem
duplicidade, das obrigações financeiras do ente da Federação, assumidas em
virtude de leis, contratos, convênios ou tratados e da realização de operações
de crédito, para amortização em prazo superior a doze meses;
(...)
§ 3º Também integram a dívida pública consolidada as operações de crédito
de prazo inferior a doze meses cujas receitas tenham constado do orçamento.
6. DÍVIDA PÚBLICA E LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL
DÍVIDA PÚBLICA MOBILIÁRIA
Prevista no art. 29, II da LRF, é contraída através da emissão de títulos, não inclui as
oriundas de outras formas de empréstimos.
Cita-se, como exemplo, o Tesouro Direito.

.
Art. 29, II - dívida pública mobiliária: dívida pública representada por títulos
emitidos pela União, inclusive os do Banco Central do Brasil, Estados e
Municípios;
Salienta-se que Estados e Municípios, a partir de 2014, não podem mais emitir títulos da
dívida mobiliária, conforme prevê o art. 11 da LC 148/14.
Art. 11. É vedada aos Estados, ao Distrito federal e aos Municípios a emissão
de títulos da dívida pública mobiliária.
Obs.: É possível, contudo, que os municípios emitam título da divida para pagamento de
desapropriação de imóveis urbanos, nos termos do art. 182 da CF.
C
Art. 182 (...)
§ 4º É facultado ao Poder Público municipal, mediante lei específica para área
incluída no plano diretor, exigir, nos termos da lei federal, do proprietário do
solo urbano não edificado, subutilizado ou não utilizado, que promova seu
adequado aproveitamento, sob pena, sucessivamente, de:
I - parcelamento ou edificação compulsórios;
II - imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana progressivo no
tempo;
OPERAÇÕES DE CRÉDITO PROIBIDAS
Disciplinadas nos arts. 35 e 36 da LRF, in verbis:
Art. 35. É vedada a realização de operação de crédito entre um ente da

Federação, diretamente ou por intermédio de fundo, autarquia, fundação ou
empresa estatal dependente, e outro, inclusive suas entidades da
administração indireta, ainda que sob a forma de novação, refinanciamento
ou postergação de dívida contraída anteriormente1.
§ 1o Excetuam-se da vedação a que se refere o caput as operações entre
instituição financeira estatal e outro ente da Federação 2, inclusive suas
entidades da administração indireta, que não se destinem a:
I - financiar, direta ou indiretamente, despesas correntes;
II - refinanciar dívidas não contraídas junto à própria instituição concedente.
§ 2o O disposto no caput não impede Estados e Municípios de comprar
títulos da dívida da União como aplicação de suas disponibilidades3.
Art. 36. É proibida a operação de crédito entre uma instituição financeira

estatal e o ente da Federação que a controle, na qualidade de beneficiário do
empréstimo.4
Parágrafo único. O disposto no caput não proíbe instituição financeira
controlada de adquirir, no mercado, títulos da dívida pública para atender
investimento de seus clientes, ou títulos da dívida de emissão da União para
aplicação de recursos próprios.
Considerações:
1) Um ente federativo não pode emprestar dinheiro para outro. Por exemplo, Município não
pode emprestar para o Estado;

.
2) Excepcionalmente, o ente federativo pode pegar empréstimos com as instituições
financeiras, mas não poderá ser para pagar despesas correntes (mesmo que indiretas)
e nem para refinanciar outro empréstimo;
3) Estados e Municípios podem comprar títulos da dívida pública da União;
4) Cita-se, como exemplo da proibição do art. 36, o Bolsa Família. A União repassa o
dinheiro para CEF que irá disponibilizar para os beneficiários. Não pode a CEF efetuar
o pagamento sem que a União repasse o valor. Caso faça, seria como se a CEF fizesse
um empréstimo para a União, o que é vedado, já que se trata de uma instituição
financeira estatal controlada pelo Ente da Federação.
OPERAÇÃO DE CRÉDITO POR ANTECIPAÇÃO DE RECEITA
Prevista no art. 38 da LRF. Vejamos:
Art. 38. A operação de crédito por antecipação de receita 1 destina-se a

atender insuficiência de caixa durante o exercício financeiro e cumprirá
as exigências mencionadas no art. 32 e mais as seguintes:
I - realizar-se-á somente a partir do décimo dia do início do exercício2;
II - deverá ser liquidada, com juros e outros encargos incidentes, até o dia
dez de dezembro de cada ano;
III - não será autorizada se forem cobrados outros encargos que não a
taxa de juros da operação3, obrigatoriamente prefixada ou indexada à taxa
básica financeira, ou à que vier a esta substituir;
IV - estará proibida:
a) enquanto existir operação anterior da mesma natureza não
integralmente resgatada;
b) no último ano de mandato do Presidente, Governador ou Prefeito
Municipal.
§ 1o As operações de que trata este artigo não serão computadas para efeito
do que dispõe o inciso III do art. 167 da Constituição, desde que liquidadas
no prazo definido no inciso II do caput.
§ 2o As operações de crédito por antecipação de receita realizadas por
Estados ou Municípios serão efetuadas mediante abertura de crédito junto à
instituição financeira vencedora em processo competitivo eletrônico
promovido pelo Banco Central do Brasil.
§ 3o O Banco Central do Brasil manterá sistema de acompanhamento e
controle do saldo do crédito aberto e, no caso de inobservância dos limites,
aplicará as sanções cabíveis à instituição credora.
Considerações:
1) Empréstimo para antecipação de receita é pago no próprio exercício financeiro;
2) Prazo é de 10 de janeiro a 10 de dezembro;
3) Consagração do Princípio da Publicidade e da Transparência;
LIMITES DAS DÍVIDAS PÚBLICAS E DAS OPERAÇÕES DE CRÉDITO

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Encontra previsão no art. 3º da Resolução 40/2001 do Senado Federal e nos §§4º e 7º, do
art. 29, da LRF. Observe:
Resolução nº 40/2001 do Senado Federal

Art. 3º A dívida consolidada líquida dos Estados, do Distrito Federal e dos
Municípios, ao final do décimo quinto exercício financeiro contado a partir do
encerramento do ano de publicação desta Resolução, não poderá exceder,
respectivamente, a:
I - no caso dos Estados e do Distrito Federal: 2 (duas) vezes a receita corrente
líquida, definida na formado art. 2; e
II - no caso dos Municípios: a 1,2 (um inteiro e dois décimos) vezes a receita
corrente líquida, definida na forma do art. 2.
LRF Art. 29
(...)
§ 4º Para fins de verificação do atendimento do limite, a apuração do
montante da dívida consolidada será efetuada ao final de cada quadrimestre.
(...)
§ 7º Os precatórios judiciais não pagos durante a execução do orçamento em
que houverem sido incluídos integram a dívida consolidada, para fins de
aplicação dos limites.

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DESPESAS PÚBLICAS
1. CONCEITO
Como visto, o Estado existe para consecução do bem comum, ou seja, atender as
necessidades públicas, para isso é necessário que gaste recursos (despesas públicas).
Segundo Harrison Leite, despesas públicas “são o conjunto de gastos realizados pelo Poder
Público para a consecução de suas atividades principais, com objetivo de financiar as ações do
governo, sempre com foco na satisfação das necessidades públicas”.
O Professor Renério Carneiro complementa: “despesa pública representa a utilização, pelo

agente público competente, de recursos financeiros previstos na dotação orçamentária”
Em suma, despesa pública pressupõe o dispêndio de dinheiro (não de recursos em sentido

amplo).
2. CLASSIFICAÇÃO
QUANTO À ORIGEM
• Orçamentária – previstas na LOA, bem como nos créditos adicionais (suplementares,

especiais, extraordinários). Decorrem do princípio da legalidade e devem obedecer
a todas as regras previstas para seu processamento
• Extraorçamentária - são valores que circulam nos cofres públicos, devolvido pelos
gestores. Não constam na lei orçamentaria e nos créditos adicionais Entraram como
receitas extraorçamentárias. Por exemplo, o empréstimo consignado feito pelo
servidor público e a antecipação de receita orçamentária (ARO).
Obs.: Amortização da dívida principal da ARO é despesa extraorçamentária, pagamento de juros é

despesa orçamentária. Por exemplo, o Município antecipou 1 milhão da receita, devendo pagar ao
banco 50 mil em juros (será classificado como despesa orçamentária), ao lado da amortização da
dívida principal, que deve ser considerada extraorçamentária.
QUANTO À COMPETÊNCIA DO ENTE
Poderão ser:

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• Federal – União
• Estadual – Estados
• Municipal – Municípios
Importante analisarmos os convênios e competência fiscalizatória.
Imagine, por exemplo, que o Município de Salvador requer participação da União, mediante
convênio, para realizar uma obra, deixando 80% da despesa para a União e 20% para sua
colaboração. A competência da fiscalização, para o controle externo, dependerá da origem de cada
recurso, ainda que a obra seja inteiramente realizada pelo Município.
Destaca-se que os Municípios do Rio de Janeiro e de São Paulo possuem Tribunais de

Contas Municipais; não havendo, a competência fiscalizatória será do TCE.
QUANTO À REGULARIDADE
• Ordinária - são usuais, já previstas previamente no orçamento ou mediante créditos

de natureza suplementar ou especial. Normalmente constituem a rotina do serviço
público, renovam-se todos os anos e se extinguem no curso do exercício financeiro.
Por exemplo, despesa com o pagamento de pessoal.
• Extraordinária - são as despesas imprevisíveis. Por exemplo, despesas decorrentes

de calamidade pública, como o Covid-19.
Segundo Renério Castro, “são aquelas que satisfazem necessidade pública imprevisível e
urgente, sendo realizadas pelo Estado mesmo que nos orçamentos não figurem verbas destinadas
à sua efetivação. Para sua realização é necessária a abertura de crédito extraordinário ”
• Especiais – decorrem de fatos previsíveis, mas o Estado não sabe quando ocorrerá,
ou seja, o Estado tem certeza da sua realização, porém não possui condições de
prever o momento real de sua execução.
Como ensina Carlos Roberto Miranda Gomes, citado pelo Professor Renério Castro, “a
despesa especial é aquela realizada para atender necessidades novas surgidas no correr do
exercício financeiro que, embora possa até ser previsível, não é estimável a priori”
São exemplos: pagamento de desapropriação, de decisões judiciais.
Importante consignar que as despesas especiais devem estar previstas no anexo de risco
fiscal da LDO.
QUANTO À NATUREZA LEGAL
Está prevista no art. 12 da Lei 4.320/94.
Lei 4.320/1964, Art. 12. A despesa será classificada nas seguintes categorias
econômicas:
DESPESAS CORRENTES

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Despesas de Custeio (pagamento de servidores, energia, água, manutenção)
Transferências Correntes (pagamento de aposentados e pensionistas,
repasse a OSCIP)
DESPESAS DE CAPITAL
Investimentos (construção de um prédio)
Inversões Financeiras (compra de um prédio pronto)
Transferências de Capital (recursos a outra instituição, para que realize
despesas de capital).
§ 1º Classificam-se como Despesas de Custeio as dotações para
manutenção de serviços anteriormente criados, inclusive as destinadas a
atender a obras de conservação e adaptação de bens imóveis.
§ 2º Classificam-se como Transferências Correntes as dotações para
despesas as quais não corresponda contraprestação direta em bens ou
serviços, inclusive para contribuições e subvenções destinadas a atender à
manutenção de outras entidades de direito público ou privado.
§ 3º Consideram-se subvenções, para os efeitos desta lei, as transferências
destinadas a cobrir despesas de custeio das entidades beneficiadas,
distinguindo-se como:
I - subvenções sociais, as que se destinem a instituições públicas ou privadas
de caráter assistencial ou cultural, sem finalidade lucrativa;
II - subvenções econômicas, as que se destinem a empresas públicas ou
privadas de caráter industrial, comercial, agrícola ou pastoril.
§ 4º Classificam-se como investimentos as dotações para o planejamento e
a execução de obras, inclusive as destinadas à aquisição de imóveis
considerados necessários à realização destas últimas, bem como para os
programas especiais de trabalho, aquisição de instalações, equipamentos e
material permanente e constituição ou aumento do capital de empresas que
não sejam de caráter comercial ou financeiro.
§ 5º Classificam-se como Inversões Financeiras as dotações destinadas a:
I - aquisição de imóveis, ou de bens de capital já em utilização;
II - aquisição de títulos representativos do capital de empresas ou entidades
de qualquer espécie, já constituídas, quando a operação não importe
aumento do capital; seria considerado investimento, em caso de aumento de
capital.
III - constituição ou aumento do capital de entidades ou empresas que visem
a objetivos comerciais ou financeiros, inclusive operações bancárias ou de
seguros.
§ 6º São Transferências de Capital as dotações para investimentos ou
inversões financeiras que outras pessoas de direito público ou privado devam
realizar, independentemente de contraprestação direta em bens ou serviços,
constituindo essas transferências auxílios ou contribuições, segundo derivem
diretamente da Lei de Orçamento ou de lei especialmente anterior, bem como
as dotações para amortização da dívida pública.
DESPESAS CORRENTES DESPESAS DE CAPITAL
Despesas de custeio Investimentos
Transferências correntes Inversões financeiras
Transferências de capital

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A seguir analisaremos cada uma delas e suas divisões.
2.4.1. Correntes
Possuem natureza contínua, visa a manutenção da máquina pública, ou seja, custeio da

administração direta ou indireta (energia, água, manutenção, servidores, juros).
Divide-se em: despesa de custeio de transferência corrente.
a) Despesa de custeio – embora não retorne o valor para os cofres públicos, há certa
contrapartida. É o caso, por exemplo, do pagamento de salário, o servidor irá
desempenhar suas funções em prol da administração pública.
b) Transferência corrente – não há nenhuma contrapartida, é o caso de pagamento de

inativos (aposentados) e pagamento de juros da dívida.
Em relação ao pagamento de juros da dívida, será uma transferência corrente, tendo em

vista que se renova periodicamente e não há nenhuma contrapartida. Entretanto, o pagamento
principal da dívida (sem os juros) é considerada uma despesa de capital.
Salienta-se que se tratando de transferências correntes, é importante observar que a

finalidade da transferência é determinante para diferenciá-la das “Transferências de Capital”, eis
que a primeira visa apenas atender despesas correntes, enquanto na segunda, a transferência
possui como objetivo ganho de capital (investimentos) ou aumento de patrimônio (inversões
financeiras).
2.4.2. De capital
Em regra, recebem por contrapartida o aumento de patrimônio ou ganho aos cofres públicos.
Exemplos: compra ou construção de um prédio.
Divide-se em: investimento, inversões financeiras e transferência de capital.
a) Investimento – trata-se dos gastos direcionados ao planejamento e execução de obras

com o objetivo de ter como contrapartida o aumento do patrimônio.
Exemplos: construção de um prédio, aquisição de material permanente, aumento de capital

de empresas sem caráter comercial (presta serviço público, a exemplo dos correios).
b) Inversões financeiras - são as dotações que se destinem a aquisição de imóveis ou bens

de capital já em utilização ou de títulos representativos de capital de empresas; e a
constituição ou aumento de capital de entidades ou empresas.
Exemplos: compra de prédio já construído, aumento de capital de empresas com caráter

comercial ou financeiro.
c) Transferência de capital - são despesas resultantes da remessa de recursos a outras

pessoas jurídicas, com a finalidade de custear investimentos ou inversões financeira.
Exemplos: auxílio para obra pública, amortização da dívida pública (pagamento do principal)

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3. ESTÁGIOS DA DESPESA PÚBLICA
AUTORIZAÇÃO
EMPENHO LIQUIDAÇÃO PAGAMENTO
ORÇAMENTÁRIA
Importante consignar que acerca das fases da despesa pública há duas correntes.
1ªC (clássica) – a despesa pública possui três fases: empenho, liquidação e pagamento;
2ª C (moderna) – a despesa pública é formada por quatro fases: fixação na LOA, emprenho,
liquidação e pagamento.
Obs.: a licitação ou a contração não é fase de despesa pública, mas sim procedimento
administrativo essencial para a realização das despesas.
EMPENHO
O empenho, na prática, significa a indicação do valor referente à despesa dentro da dotação

orçamentária, criando a obrigação futura de pagamento, mediante nota de empenho.
Lei 4.320/1964
Art. 58. O empenho de despesa é o ato emanado de autoridade competente
que cria para o Estado obrigação de pagamento pendente ou não de
implemento de condição.
Importante consignar que o empenho não garante, por si só, que haja o dinheiro disponível
para pagar. Há hipótese em que há dotação orçamentária (autorização legal para o gasto), mas não
há valores disponíveis para realizar determinada despesa.
Características gerais:
• Toda despesa demanda de prévio empenho;
• Visa garantir credores;
• Representa reserva de recursos;
• Diminui do item orçamentário a quantia necessária ao pagamento;
• A emissão do empenho não produz efeito patrimonial (parecer da AGU/2015).
Observe os dispositivos da Lei 4.320/1964:
Art. 59. O empenho da despesa não poderá exceder o limite dos créditos
concedidos.
Art. 60. É vedada a realização de despesa sem prévio empenho.

§ 1º Em casos especiais previstos na legislação específica será dispensada
a emissão da nota de empenho.

.
§ 2º Será feito por estimativa o empenho da despesa cujo montante não se
possa determinar.
§ 3º É permitido o empenho global de despesas contratuais e outras, sujeitas
a parcelamento.
Art. 61. Para cada empenho será extraído um documento denominado "nota
de empenho" que indicará o nome do credor, a representação e a importância
da despesa bem como a dedução desta do saldo da dotação própria.
Art. 62. O instrumento de contrato é obrigatório nos casos de concorrência e

de tomada de preços, bem como nas dispensas e inexigibilidades cujos
preços estejam compreendidos nos limites destas duas modalidades de
licitação, e facultativo nos demais em que a Administração puder substituí-lo
por outros instrumentos hábeis, tais como carta-contrato, nota de empenho
de despesa, autorização de compra ou ordem de execução de serviço.
Segundo o STJ, a nota de empenho é considerada um título executivo extrajudicial. Salienta-

se que nem todo emprenho gera a nota de empenho, a exemplo do pagamento de salário dos
servidores
(...) 4. A nota de empenho emitida por agente público é título executivo

extrajudicial por ser dotada dos requisitos da liquidez, certeza e exigibilidade.
Precedentes.” (REsp 894.726/RJ, Rel. Min. Castro Meira, Segunda Turma,
DJe 29/10/2009).
“[...] 2. O empenho cria para o Estado obrigação de pagamento, máxime com

a prova da realização da prestação empenhada, por isso que a sua
exigibilidade se opera através de processo de execução de cunho satisfativo.
Raciocínio inverso implicaria impor ao credor do Estado por obrigação líquida
e certa instaurar processo de conhecimento para definir direito já consagrado
pelo próprio devedor através de ato de autoridade competente. O empenho é
documento público que se enquadra na categoria prevista no artigo 584 II do
CPC.” (REsp 942.727/PR, Rel. Ministra Eliana Calmon, Segunda Turma, Dje
16/12/2008)
A seguir iremos analisar as três espécies de empenhos:
a) Empenho ordinário – montante previamente conhecido e o pagamento é feito uma única

vez. Por exemplo, pagamento da folha.
b) Empenho por estimativa – impossível prever o montante exato. Será feita uma estimativa
do gasto para o exercício financeiro. Por exemplo, gasto com energia elétrica das
escolas.
c) Empenho global – montante previamente conhecido, mas o pagamento é realizado em

diversas parcelas. Por exemplo, construção de um viaduto.
Por fim, importante consignar que o empenho poderá ser anulado total ou parcialmente nos
seguintes casos:
• O valor do empenho excede o montante;

.
• O serviço contratado não foi prestado;
• O material comprado não foi entregue;
• A obra contratada não foi executada;
• Houver sido emitido com erro.
LIQUIDAÇÃO
Liquidação é a verificação e a comprovação do direito do credor em realmente receber o

pagamento empenhado. Regulariza-se a sua situação, conforme os arts. 62 e 63 da Lei 4.320/1964:
Art. 62. O pagamento da despesa só será efetuado quando ordenado após

sua regular liquidação.
Art. 63. A liquidação da despesa consiste na verificação do direito adquirido

pelo credor tendo por base os títulos e documentos comprobatórios do
respectivo crédito.
§ 1° Essa verificação tem por fim apurar:
I - a origem e o objeto do que se deve pagar;
II - a importância exata a pagar;
III - a quem se deve pagar a importância, para extinguir a obrigação.
§ 2º A liquidação da despesa por fornecimentos feitos ou serviços prestados
terá por base:
I - o contrato, ajuste ou acordo respectivo;
II - a nota de empenho;
III - os comprovantes da entrega de material ou da prestação efetiva do
serviço.
PAGAMENTO
Previsto no art. 64 da Lei 4.320/1964, in verbis:
Art. 64. A ordem de pagamento é o despacho exarado por autoridade

competente, determinando que a despesa seja paga.
Observe os arts. 5º e 92 da Lei de Licitações, que tratam da ordem cronológica de

pagamento.
Art. 5º Todos os valores, preços e custos utilizados nas licitações terão como
expressão monetária a moeda corrente nacional, ressalvado o disposto no
art. 42 desta Lei, devendo cada unidade da Administração, no pagamento
das obrigações relativas ao fornecimento de bens, locações, realização de
obras e prestação de serviços, obedecer, para cada fonte diferenciada de
recursos, a estrita ordem cronológica das datas de suas exigibilidades,
salvo quando presentes relevantes razões de interesse público e mediante
prévia justificativa da autoridade competente, devidamente publicada.
Art. 92. Admitir, possibilitar ou dar causa a qualquer modificação ou

vantagem, inclusive prorrogação contratual, em favor do adjudicatário,

.
durante a execução dos contratos celebrados com o Poder Público, sem
autorização em lei, no ato convocatório da licitação ou nos respectivos
instrumentos contratuais, ou, ainda, pagar fatura com preterição da ordem
cronológica de sua exigibilidade, observado o disposto no art. 121 desta
Lei: Pena - detenção, de dois a quatro anos, e multa.
4. REGIME CONTÁBIL DA DESPESA
Como visto, existem basicamente dois regimes contábeis, além do misto, nos termos do art.
35 da Lei 4.320/64:
• Regime de Caixa - contabiliza-se quando o valor é pago;
• Regime de Competência - contabiliza-se quando a despesa é gerada/empenhada.
Art. 35. Pertencem ao exercício financeiro:

I - as receitas nele arrecadadas; Regime de caixa
II - as despesas nele legalmente empenhadas. Regime de competência
Lei de Responsabilidade Fiscal:
Art. 50. Além de obedecer às demais normas de contabilidade pública, a

escrituração das contas públicas observará as seguintes:
II - a despesa e a assunção de compromisso serão registradas segundo o
regime de competência, apurando-se, em caráter complementar, o resultado
dos fluxos financeiros pelo regime de caixa;
5. RESTOS A PAGAR
Conforme já visto, com o empenho, o Poder Público cria uma obrigação futura de
pagamento. Em regra, fica pendente a implementação de condição futura, como a entrega ou
prestação do serviço. O que for empenhado, mas não pago até 31 de dezembro (princípio da
anualidade), será considerado restos a pagar, conforme disposto no art. 36 da Lei 4.320/1964
Art. 36. Consideram-se Restos a Pagar as despesas empenhadas, mas não

pagas até o dia 31 de dezembro distinguindo-se as processadas das não
processadas.
Parágrafo único. Os empenhos que sorvem a conta de créditos com vigência
plurianual, que não tenham sido liquidados, só serão computados como
Restos a Pagar no último ano de vigência do crédito.
Destaca-se que os restos a pagar devem ser pagos no exercício financeiro seguinte, sob
pena de serem convertidos em despesas de exercícios anteriores.
Ademais, os restos a pagar de despesas processadas correspondem às despesas

liquidadas, enquanto as não processadas não foram liquidadas. Neste último caso, somente serão

.
computadas como restos a pagar, no último ano de vigência do crédito, que tenha vigência
plurianual.
Em suma:
Empenho
PROCESSADOS executado e
liquidado
RESTOS A PAGAR
Empenho
NÃO
executado e não
PROCESSADOS
liquidado
Salienta-se que os restos a pagar interrompe a prescrição.
Por fim, com os restos a pagar em final de mandato busca-se evitar que o gestor
irresponsável, buscando agradar o eleitorado que deixará com o fim do seu mandato, constitua o
que se conhece popularmente como “herança maldita” para o seu sucessor, diante do acúmulo de
despesas.

Art. 42. É vedado ao titular de Poder ou órgão referido no art. 20 (não apenas
o chefe do executivo), nos últimos dois quadrimestres do seu mandato,
contrair obrigação de despesa que não possa ser cumprida integralmente
dentro dele, ou que tenha parcelas a serem pagas no exercício seguinte sem
que haja suficiente disponibilidade de caixa para este efeito.
Parágrafo único. Na determinação da disponibilidade de caixa serão
considerados os encargos e despesas compromissadas a pagar até o final
do exercício.
Previsto, inclusive, como crime pelo art. 359-C do CP:
Art. 359-C. Ordenar ou autorizar a assunção de obrigação, nos dois últimos

quadrimestres do último ano do mandato ou legislatura, cuja despesa não
possa ser paga no mesmo exercício financeiro ou, caso reste parcela a ser
paga no exercício seguinte, que não tenha contrapartida suficiente de
disponibilidade de caixa:
Pena - reclusão, de 1 (um) a 4 (quatro) anos.
6. DESPESAS DE EXERCÍCIOS ANTERIORES
São as despesas empenhadas e que não foram pagas no exercício financeiro seguinte.
Imagine, por exemplo, uma despesa de 2018, que se tornou restos a pagar em 2019,
somente paga em 2020 como despesa de exercícios anteriores.

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As despesas de exercícios anteriores são pagas como se fossem do exercício do ano de
pagamento (são incorridas no ano da efetiva saída), por isso se constituem exceção ao regime de
competência das despesas, sendo contabilizadas pelo regime de caixa, dentro do prazo máximo de
cinco anos.
Lei 4.320/1964: Art. 37. As despesas de exercícios encerrados, para as quais

o orçamento respectivo consignava crédito próprio, com saldo suficiente para
atendê-las, que não se tenham processado na época própria, bem como os
Restos a Pagar com prescrição interrompida e os compromissos
reconhecidos após o encerramento do exercício correspondente poderão ser
pagos à conta de dotação específica consignada no orçamento, discriminada
por elementos, obedecida, sempre que possível, a ordem cronológica.
DESPESAS DE EXERCÍCIOS
Despesas de exercícios
encerrados não processados
em época própria
ANTERIORES
Restos a pagar com

prescrição interrompida
Compromissos reconhecidos
após o encerramento do
exercício correspondente
7. LIMITAÇÃO DE EMPENHO
Trata-se da famosa “tesourinha” dos gastos públicos, que busca limitar o empenho e a
movimentação financeira que ultrapasse a meta de resultado primário ou nominal.
Art. 9º Se verificado, ao final de um bimestre, que a realização da receita

poderá não comportar o cumprimento das metas de resultado primário
(Receitas-Despesas, sem considerar as despesas financeiras) ou nominal
(Receitas-Despesas, inclusive as despesas financeiras com inflação e
pagamento juros) estabelecidas no Anexo de Metas Fiscais, os Poderes e o
Ministério Público promoverão, por ato próprio e nos montantes necessários,
nos trinta dias subsequentes, limitação de empenho e movimentação
financeira, segundo os critérios fixados pela lei de diretrizes orçamentárias.

.
§ 1º No caso de restabelecimento da receita prevista, ainda que parcial, a
recomposição das dotações cujos empenhos foram limitados dar-se-á de
forma proporcional às reduções efetivadas.
§ 2º Não serão objeto de limitação as despesas que constituam obrigações
constitucionais e legais do ente, inclusive aquelas destinadas ao pagamento
do serviço da dívida (juros + correção), e as ressalvadas pela lei de diretrizes
orçamentárias.
§ 3º No caso de os Poderes Legislativo e Judiciário e o Ministério Público não
promoverem a limitação no prazo estabelecido no caput, é o Poder Executivo
autorizado a limitar os valores financeiros segundo os critérios fixados pela
lei de diretrizes orçamentárias. (suspenso, conforme ADI 2.238-5)
§ 4º Até o final dos meses de maio, setembro e fevereiro, o Poder Executivo
demonstrará e avaliará o cumprimento das metas fiscais de cada
quadrimestre, em audiência pública na comissão referida no § 1º do art. 166
da Constituição ou equivalente nas Casas Legislativas estaduais e
municipais.
§ 5º No prazo de noventa dias após o encerramento de cada semestre, o
Banco Central do Brasil apresentará, em reunião conjunta das comissões
temáticas pertinentes do Congresso Nacional, avaliação do cumprimento dos
objetivos e metas das políticas monetária, creditícia e cambial, evidenciando
o impacto e o custo fiscal de suas operações e os resultados demonstrados
nos balanços.
Excepcionalmente, com a grave crise no estado do Rio de Janeiro, o STF permitiu que o
Poder Executivo limitasse os repasses aos demais poderes, para que estes participassem do
mesmo esforço comum de ajustes de gastos, a fim de não inviabilizar apenas os serviços essenciais
à população.
8. TRANSFERÊNCIAS ENTRE ENTES FEDERATIVOS
Trata-se do ato pelo qual um ente federativo passa recursos financeiros para outro, poderá
ser obrigatória, automática ou voluntária.
TRANSFERÊNCIA OBRIGATÓRIA
Corresponde aos recursos em que o repasse foi determinado pelo constituinte, está prevista
na CF.
Por exemplo, repartição de receitas tributárias (50% do ITR para os municípios).
TRANSFERÊNCIA AUTOMÁTICA
Estão previstas em lei ou ato administrativo, não dependem da assinatura de convênio,

contrato ou qualquer outra forma de ajuste públicos.
Por exemplo, SAMU, transporte escolar etc.
TRANSFERÊNCIA VOLUNTÁRIA

.
Está prevista no art. 25 da LRF
Art. 25. Para efeito desta Lei Complementar, entende-se por transferência
voluntária a entrega de recursos correntes ou de capital a outro ente da
Federação, a título de cooperação, auxílio ou assistência financeira, que não
decorra de determinação constitucional, legal ou os destinados ao Sistema
Único de Saúde.
§ 1o São exigências para a realização de transferência voluntária, além das
estabelecidas na lei de diretrizes orçamentárias:
- existência de dotação específica;
II - (VETADO)
III - observância do disposto no inciso X do art. 167 da Constituição;
IV - comprovação, por parte do beneficiário, de:
a) que se acha em dia quanto ao pagamento de tributos, empréstimos e
financiamentos devidos ao ente transferidor, bem como quanto à prestação
de contas de recursos anteriormente dele recebidos;
b) cumprimento dos limites constitucionais relativos à educação e à saúde;
c) observância dos limites das dívidas consolidada e mobiliária, de operações
de crédito, inclusive por antecipação de receita, de inscrição em Restos a
Pagar e de despesa total com pessoal;
d) previsão orçamentária de contrapartida.
§ 2o É vedada a utilização de recursos transferidos em finalidade diversa da
pactuada.
§ 3o Para fins da aplicação das sanções de suspensão de transferências
voluntárias constantes desta Lei Complementar, excetuam-se aquelas
relativas a ações de educação, saúde e assistência social.
Importante consignar que não há determinação legal para a transferência voluntária (há para
transferência automática), bem como a verba não será destinada ao SUS (se for para o SUS, será
transferência automática)
A transferência voluntária depende de instrumento de formalização, ou seja, qualquer

instrumento que haja interesses convergentes entre os entes federativos. É necessária dotação
orçamentária específica, bem como não pode ser utilizada para pagamento de pessoal ativo ou
inativo.
Para que receba a transferência voluntária, o beneficiário deverá comprovar:
• Adimplemento das obrigações perante o ente transferidor;
• Cumprimento dos limites constitucionais relativos à educação e à saúde;
• Observância dos limites das dívidas consolidada e mobiliária, de operações de

crédito, inclusive por antecipação de receita, de inscrição em Restos a Pagar e de
despesa total com pessoa;
O limite e endividamento é de 200% da receita corrente líquida para estados e DF; 120% da
receita corrente líquida para municípios.
• Previsão orçamentária de contrapartida.
• Não estar atrasado com o parcelamento dos precatórios (EC 94/16).

.
8.3.1. Princípio da Intranscendência subjetiva das sanções
O princípio da intranscendência subjetiva significa que não podem ser impostas sanções e
restrições que superem a dimensão estritamente pessoal do infrator e atinjam pessoas que não
tenham sido as causadoras do ato ilícito.
Na jurisprudência do STF encontramos dois exemplos de aplicação desse princípio em

casos envolvendo inscrição de Estados e Municípios nos cadastros de inadimplentes da União:
1ª acepção: quando a irregularidade foi praticada pela gestão anterior
Existem julgados do STF afirmando que se a irregularidade no convênio foi praticada pelo
gestor anterior e a gestão atual, depois que assumiu, tomou todas as medidas para ressarcir o
erário e corrigir as falhas (ex.: apresentou todos os documentos ao órgão fiscalizador, ajuizou ações
de ressarcimento contra o antigo gestor etc.), neste caso, o ente (Estado ou Município) não poderá
ser incluído nos cadastros de inadimplentes da União.
Assim, segundo esta acepção, o princípio da intranscendência subjetiva das sanções proíbe
a aplicação de sanções às administrações atuais por atos de gestão praticados por administrações
anteriores.
Segundo o Min. Luiz Fux, “não se pode inviabilizar a administração de quem foi eleito
democraticamente e não foi responsável diretamente pelas dificuldades financeiras que
acarretaram a inscrição combatida”.
Logo, deve-se aplicar o princípio da intranscendência subjetiva das sanções, impedindo que
a Administração atual seja punida com a restrição na celebração de novos convênios ou
recebimento de repasses federais. Nesse sentido: STF. 1ª Turma. AC 2614/PE, AC 781/PI e AC
2946/PI, Rel. Min. Luiz Fux, julgados em 23/6/2015 (Info 791).
Assim, “o princípio da intranscendência subjetiva das sanções inibe a aplicação de severas

sanções às administrações por ato de gestão anterior à assunção dos deveres públicos.” (STF. 1ª
Turma. ACO 3014 AgR, Rel. Min. Luiz Fux, julgado em 25/05/2018).
A própria AGU admite esta tese:
Súmula 46-AGU: Será liberada da restrição decorrente da inscrição do

município no SIAFI ou CADIN a prefeitura administrada pelo prefeito que
sucedeu o administrador faltoso, quando tomadas todas as providências
objetivando o ressarcimento ao erário.
O STJ comunga também desse entendimento exigindo sempre que a gestão sucessora
tenha tomado as providências cabíveis à reparação dos danos eventualmente cometidos. Por isso,
editou a súmula 615:
Súmula 615-STJ: Não pode ocorrer ou permanecer a inscrição do município

em cadastros restritivos fundada em irregularidades na gestão anterior
quando, na gestão sucessora, são tomadas as providências cabíveis à
reparação dos danos eventualmente cometidos.
2ª acepção: quando a irregularidade foi praticada por uma entidade do Estado/Município ou

pelos outros Poderes que não o Executivo

.
Além do caso acima explicado, o princípio da intranscendência subjetiva das sanções pode
ser aplicado também nas situações em que uma entidade estadual/municipal (ex: uma autarquia)
descumpriu as regras do convênio e a União inscreve não apenas essa entidade, como também o
próprio ente (Estado/Município) nos cadastros restritivos. Nesse sentido:
(...) O postulado da intranscendência impede que sanções e restrições de

ordem jurídica superem a dimensão estritamente pessoal do infrator. Em
virtude desse princípio, as limitações jurídicas que derivam da inscrição, em
cadastros públicos de inadimplentes, das autarquias, das empresas
governamentais ou das entidades paraestatais não podem atingir os Estados-
membros, projetando, sobre estes, consequências jurídicas desfavoráveis e
gravosas, pois o inadimplemento obrigacional – por revelar-se unicamente
imputável aos entes menores integrantes da administração descentralizada –
só a estes pode afetar. Os Estados-membros e o Distrito Federal, em
consequência, não podem sofrer limitações em sua esfera jurídica, motivadas
pelo só fato de se acharem administrativamente vinculadas a eles as
autarquias, as entidades paraestatais, as sociedades sujeitas a seu poder de
controle e as empresas governamentais alegadamente inadimplentes e que,
por tal motivo, hajam sido incluídas em cadastros federais(CAUC, SIAFI,
CADIN, v.g.). (...) STF. Plenário. ACO 1848 AgR, Rel. Min. Celso de Mello,
julgado em 06/11/2014.
Também viola o princípio da intranscendência quando o Estado-membro é incluído nos

cadastros de inadimplentes da União por irregularidades praticadas pelos outros Poderes que não
o Executivo:
A imposição de sanções ao Executivo estadual em virtude de pendências dos

Poderes Legislativo e Judiciário locais constitui violação do princípio da
intranscendência, na medida em que o Governo do Estado não tem
competência para intervir na esfera orgânica daquelas instituições, que
dispõem de plena autonomia institucional a elas outorgadas por efeito de
expressa determinação constitucional. STF. Plenário. ACO 2995 AgR, Rel.
Min. Ricardo Lewandowski, julgado em 23/02/2018.
Importante consignar que em caso de irregularidades do Estado-membro em convênio

federal, a União somente poderá inscrever o ente no SIAFI, no CADIN e no CAUC após o término
do processo de prestação de contas especial, observados os princípios constitucionais da ampla
defesa e do contraditório.
Vejamos a excelente explicação do Professor Márcio Cavalcante2:
Imagine a seguinte situação hipotética:
A União (Ministério do Turismo) celebrou um convênio com o Estado do Mato Grosso. Ocorre
que o Estado-membro deixou de cumprir algumas obrigações previstas no ajuste. A União notificou
o Estado-membro determinando que ele regularizasse as pendências, sob pena de lhe serem
aplicadas sanções. Apesar disso, o Estado-membro não sanou os vícios apontados.
2 Disponível em
https://www.buscadordizerodireito.com.br/jurisprudencia/detalhes/4670c07872d5314c6ad6ffa633d4a059

.
Foram, então, tomadas duas medidas:
1) o Estado-membro foi inserido no Sistema Integrado de Administração Financeira (SIAFI),

no Serviço Auxiliar de Informações para Transferências Voluntárias (CADIN) e no Cadastro
Informativo de Créditos não Quitados do Setor Público Federal(CAUC).
Obs.: esses cadastros são instrumentos de consulta, por meio dos quais se pode verificar se os
Estados-membros ou Municípios estão com débitos ou outras pendências perante o Governo
federal. Se houver, por exemplo, um atraso do Estado ou do Município na prestação de contas de
um convênio com a União ou suas entidades, essa informação passará a figurar nestes sistemas.
Com isso, o ente devedor fica impedido de contratar operações de crédito, celebrar convênios com
órgãos e entidades federais e receber transferências de recursos. Em uma alegoria para que você
entenda melhor (não escreva isso na prova!), seria como se fosse um “Serasa” de débitos dos
Estados e Municípios com a União, ou seja, um cadastro federal de inadimplência.
2) foi instaurada Prestação de Contas Especial para apurar o convênio.
Ação cível originária
O Estado do Mato Grosso ajuizou, então, ação cível originária, no STF, contra a União,
pedindo a retirada de seu nome de tais cadastros até que seja concluído o processo de Tomada de
Contas Especial. O autor alegou, dentre outros argumentos:
• violação ao princípio da intranscendência subjetiva das sanções, tendo em vista que

o inadimplemento ocorreu em gestão anterior (era outro Governador);
• não foi observado o devido processo legal, o contraditório e a ampla defesa,

considerando que, antes da inclusão nos cadastros, era indispensável a conclusão
do Processo de Tomada de Contas Especial.
Neste caso concreto, o argumento de violação ao princípio da intranscendência foi acolhido

pelo STF? NÃO. A atual administração deveria demonstrar que adotou as medidas cabíveis de
apuração de responsabilidade e de regularização da situação de inadimplência. Assim, ainda que
a conduta a gerar inadimplência tenha sido causada pela gestão anterior, a nova administração
estadual assume todas as obrigações decorrentes da situação financeira do ente federado.
Como a atual administração não tomou essas medidas, não se pode dizer que a inclusão do
Estado nos cadastros restritivos tenha violado o princípio da intranscendência subjetiva das sanções
financeiras. Não violou.
O segundo argumento do Estado-membro foi acolhido pelo STF? Houve violação ao devido
processo legal?
SIM. O cadastro restritivo não deve ser feito de forma unilateral e sem acesso à ampla defesa
e ao contraditório. Isso porque, muitas vezes, a inscrição pode ter, além de motivação meramente
financeira, razões políticas. Assim, ao poder central (União) é possível suspender imediatamente o
repasse de verbas ou a execução de convênios, mas o cadastro deve ser feito nos termos da lei,
ou seja, mediante a verificação da veracidade das irregularidades apontadas. Isso porque o
cadastro tem consequências, como a impossibilidade da repartição constitucional de verbas das
receitas voluntárias.

.
A tomada de contas especial, procedimento por meio do qual se alcança o reconhecimento
definitivo das irregularidades, com a devida observância do contraditório e da ampla defesa, tem
suas regras definidas em lei. Ao final, é possível tornar o dano ao erário dívida líquida e certa, e a
decisão tem eficácia de título executivo extrajudicial.
Desse modo, o STF determinou que a União se abstenha de proceder à inscrição do Estado-
membro no SIAFI, no CADIN e no CAUC, até o exaurimento da Prestação de Contas Especial,
observados os princípios constitucionais da ampla defesa e do contraditório. STF. Plenário. ACO
2892 AgR/DF, rel. orig. Min. Edson Fachin, red. p/ o ac. Min. Alexandre de Moraes, julgado em
11/9/2019 (Info 951).
Vale ressaltar que a ação que discute a inscrição de Estado-membro em cadastro de

inadimplência da União em sede de convênio implica conflito federativo, o que atrai a competência
do STF para julgamento da causa:
O Supremo Tribunal Federal é originariamente competente para processar e

julgar as causas que revelem potencial conflito federativo entre a União e os
Estados-membros (art. 102, I, ‘f’, da CRFB/88), como nos casos em que se
discute a inscrição destes nos cadastros federais de irregularidades ou
inadimplência. 2. A União é parte legítima para figurar no polo passivo das
ações em que Estado-membro impugne inscrição em cadastros federais de
inadimplentes e/ou de restrição de crédito. STF. Plenário. ACO 2764 AgR,
Relator p/ Acórdão Min. Luiz Fux, julgado em 16/10/2017.
9. DESPESAS OBRIGATÓRIAS DE CARÁTER CONTINUADO
Prevista no art. 17 da LRF. Vejamos:
Art. 17. Considera-se obrigatória de caráter continuado a despesa corrente

derivada de lei, medida provisória ou ato administrativo normativo que fixem
para o ente a obrigação legal de sua execução por um período superior a dois
exercícios.
Perceba que se o ente federativo assumir uma obrigação superior a dois exercícios
financeiros, será considerada uma despesa obrigatória de caráter continuado. Cita-se, como
exemplo, a contratação de servidor público.
§ 1º Os atos que criarem ou aumentarem despesa de que trata o caput

deverão ser instruídos com a estimativa prevista no inciso I do art. 16 (a
criação, expansão ou aperfeiçoamento de ação governamental que acarrete
aumento da despesa será acompanhado de estimativa do impacto
orçamentário-financeiro no exercício em que deva entrar em vigor e nos dois
subsequentes) e demonstrar a origem dos recursos para seu custeio.
É o caso, por exemplo, das nomeações de servidores públicos, o Poder Público deve
demonstrar que a nomeação é possível e não desequilibrará as contas públicas.
Art. 17, § 6º O disposto no § 1º não se aplica às despesas destinadas ao

serviço da dívida nem ao reajustamento de remuneração de pessoal de que
trata o inciso X do art. 37 da Constituição.

.
Refere-se ao reajuste geral anual (RGA), é o ajuste linear de salário que o ente federativo
faz para todos os servidores. A doutrina crítica muito o §6º.
Art. 17 § 7º Considera-se aumento de despesa a prorrogação daquela criada

por prazo determinado.
Imagine, por exemplo, que Poder Público crie um programa especial de erradicação da
violência doméstica, com vigência de quatro anos. Chegando perto do vencimento, decide renovar
por mais quatro anos o programa. A prorrogação será considerada uma nova despesa de caráter
continuado, sendo necessário, por exemplo, o cumprimento do previsto no art.16, I.
10. DESPESAS COM PESSOAL
Visando garantir recursos para os investimentos necessários à atividade econômica, e a

subsistência do próprio Estado, a Lei de Responsabilidade Fiscal criou limitações às despesas com
pessoal, observe o art. 18 da LRF
Art. 18. Para os efeitos desta Lei Complementar, entende-se como despesa
total com pessoal: o somatório dos gastos do ente da Federação com os
ativos, os inativos e os pensionistas, relativos a mandatos eletivos, cargos,
funções ou empregos, civis, militares e de membros de Poder, com quaisquer
espécies remuneratórias, tais como vencimentos e vantagens, fixas e
variáveis, subsídios, proventos da aposentadoria, reformas e pensões,
inclusive adicionais, gratificações, horas extras e vantagens pessoais de
qualquer natureza, bem como encargos sociais e contribuições recolhidas
pelo ente às entidades de previdência.
§ 1º Os valores dos contratos de terceirização de mão-de-obra que se referem
à substituição de servidores e empregados públicos serão contabilizados
como "Outras Despesas de Pessoal".
§ 2º A despesa total com pessoal será apurada somando-se a realizada no
mês em referência com as dos onze imediatamente anteriores, adotando-se
o regime de competência.
Observe a tabela do Professor Renério Castro:
É DESPESA COM PESSOAL NÃO É DESPESA COM PESSOAL
Servidores ativos e inativos, civis e militares Inativos, desde que pago com recursos
próprios da previdência social
Empregados públicos e detentores de Indenização por demissão e incentivo à

mandatos eletivos demissão voluntária
Adicionais e gratificações Decorrente de decisão judicial de exercício

anterior
Horas extras e vantagens pessoais Verbas indenizatórias

.
Encargos e contribuições sociais (INSS, SAT e Com pessoal, do Distrito Federal e dos Estados
FGTS) do Amapá e Roraima, custeadas com recursos
transferidos pela União na forma dos incisos
XIII e XIV do art. 21 da Constituição e do art. 31
da Emenda Constitucional no 19
Contratos de terceirização de mão de obra.
O limite das despesas com pessoal em relação à receita corrente líquida será de:
União 50%
Estados 60%
Distrito
Federal 60%
Municípios 60%
LRF Art. 19. Para os fins do disposto no caput do art. 169 da Constituição, a
despesa total com pessoal, em cada período de apuração e em cada ente da
Federação, não poderá exceder os percentuais da receita corrente líquida, a
seguir discriminados:
I - União: 50% (cinqüenta por cento);
II - Estados: 60% (sessenta por cento);
III - Municípios: 60% (sessenta por cento).
§ 1o Na verificação do atendimento dos limites definidos neste artigo, não
serão computadas as despesas:
I - de indenização por demissão de servidores ou empregados;
II - relativas a incentivos à demissão voluntária;
III - derivadas da aplicação do disposto no inciso II do § 6o do art. 57 da
Constituição;
IV - decorrentes de decisão judicial e da competência de período anterior ao
da apuração a que se refere o § 2o do art. 18;
V - com pessoal, do Distrito Federal e dos Estados do Amapá e Roraima,
custeadas com recursos transferidos pela União na forma dos incisos
XIII e XIV do art. 21 da Constituição e do art. 31 da Emenda Constitucional
no 19;
VI - com inativos, ainda que por intermédio de fundo específico, custeadas
por recursos provenientes:
a) da arrecadação de contribuições dos segurados;
b) da compensação financeira de que trata o § 9o do art. 201 da Constituição;
c) das demais receitas diretamente arrecadadas por fundo vinculado a tal
finalidade, inclusive o produto da alienação de bens, direitos e ativos, bem
como seu superávit financeiro.
§ 2o Observado o disposto no inciso IV do § 1 o, as despesas com pessoal
decorrentes de sentenças judiciais serão incluídas no limite do respectivo
Poder ou órgão referido no art. 20.

.
Destaca-se que no cálculo da Receita Corrente Líquida (RCL), subtrai-se o valor referente
aos repasses obrigatórios que a União faz aos Estados e Municípios.
A limitação ao ente federado, contudo, não é suficiente para garantir que os gastos não
ultrapassem os limites. Por isso, a legislação estabeleceu limites também para cada um dos poderes
dos entes federados, conforme se pode observar na tabela a seguir.
LIMITE PARA AS DESPESAS COM PESSOAS – EM % DA RCL
UNIÃO ESTADOS MUNICÍPIOS
PODER EXECUTIVO 40,9 49 54
PODER
LEGISLATIVO 2,5 3 6
PODER JUDICIÁRIO 6 6 -
MINISTÉRIO
PÚBLICO 0,6 2 -
Total 50 60 60
Obs.: Os Tribunais de Contas, ainda que autônomos, integram o Poder Legislativo e com ele
dividem os limites acima, de acordo com as peculiaridades locais.
Art. 20. A repartição dos limites globais do art. 19 não poderá exceder os
seguintes percentuais:
I - na esfera federal:
a) 2,5% (dois inteiros e cinco décimos por cento) para o Legislativo, incluído
o Tribunal de Contas da União;
b) 6% (seis por cento) para o Judiciário;
c) 40,9% (quarenta inteiros e nove décimos por cento) para o Executivo,
destacando-se 3% (três por cento) para as despesas com pessoal
decorrentes do que dispõem os incisos XIII e XIV do art. 21 da Constituição e
o art. 31 da Emenda Constitucional no 19, repartidos de forma proporcional à
média das despesas relativas a cada um destes dispositivos, em percentual
da receita corrente líquida, verificadas nos três exercícios financeiros
imediatamente anteriores ao da publicação desta Lei
Complementar;
d) 0,6% (seis décimos por cento) para o Ministério Público da União;
II - na esfera estadual:
a) 3% (três por cento) para o Legislativo, incluído o Tribunal de Contas do
Estado;
b) 6% (seis por cento) para o Judiciário;
c) 49% (quarenta e nove por cento) para o Executivo;
d) 2% (dois por cento) para o Ministério Público dos Estados;
III - na esfera municipal:
a) 6% (seis por cento) para o Legislativo, incluído o Tribunal de Contas do
Município, quando houver;
b) 54% (cinquenta e quatro por cento) para o Executivo.

.
§ 1o Nos Poderes Legislativo e Judiciário de cada esfera, os limites serão
repartidos entre seus órgãos de forma proporcional à média das despesas
com pessoal, em percentual da receita corrente líquida, verificadas nos três
exercícios financeiros imediatamente anteriores ao da publicação desta Lei
Complementar.
§ 2o Para efeito deste artigo entende-se como órgão:
I - o Ministério Público;
II - no Poder Legislativo:
a) Federal, as respectivas Casas e o Tribunal de Contas da União;
b) Estadual, a Assembleia Legislativa e os Tribunais de Contas;
c) do Distrito Federal, a Câmara Legislativa e o Tribunal de Contas do Distrito
Federal;
d) Municipal, a Câmara de Vereadores e o Tribunal de Contas do Município,
quando houver;
III - no Poder Judiciário:
a) Federal, os tribunais referidos no art. 92 da Constituição;
b) Estadual, o Tribunal de Justiça e outros, quando houver.
§ 3o Os limites para as despesas com pessoal do Poder Judiciário, a cargo
da União por força do inciso XIII do art. 21 da Constituição, serão
estabelecidos mediante aplicação da regra do § 1 o.
§ 4o Nos Estados em que houver Tribunal de Contas dos Municípios, os
percentuais definidos nas alíneas a e c do inciso II do caput serão,
respectivamente, acrescidos e reduzidos em 0,4% (quatro décimos por
cento).
§ 5o Para os fins previstos no art. 168 da Constituição, a entrega dos recursos
financeiros correspondentes à despesa total com pessoal por Poder e órgão
será a resultante da aplicação dos percentuais definidos neste artigo, ou
aqueles fixados na lei de diretrizes orçamentárias.
11. CONTROLE DE GASTOS COM PESSOAL
Considerando que a finalidade da Lei de Responsabilidade Fiscal é criar regras de retorno

à normalidade fiscal e, em último caso, punir os responsáveis que a descumprir, há alguns limites
que devem ser observados.
LIMITE ALERTA
Ultrapassando-se do limite alerta, haverá o limite prudencial, com respectivas restrições e,

em casos mais graves, chegar-se-á ao estouro do limite total, que exigirá a aplicação de
providências para o retorno da normalidade.
LRF, Art. 59. , §1º Os Tribunais de Contas alertarão os Poderes ou órgãos

referidos no art. 20 quando constatarem:
II - que o montante da despesa total com pessoal ultrapassou 90% (noventa
por cento) do limite;
O alerta feito pelo Tribunal de Contas possui o único efeito de aviso ao gestor.
LIMITE PRUDENCIAL

.
Terá algumas restrições como decorrência:
LRF, Art. 22. A verificação do cumprimento dos limites estabelecidos nos arts.
19 e 20 será realizada ao final de cada quadrimestre.
Parágrafo único. Se a despesa total com pessoal exceder a 95% (noventa e
cinco por cento) do limite, são vedados ao Poder ou órgão referido no art. 20
que houver incorrido no excesso:
I - concessão de vantagem, aumento, reajuste ou adequação de
remuneração a qualquer título, salvo os derivados de sentença judicial ou de
determinação legal ou contratual, ressalvada a revisão prevista no inciso X
do art. 37 da Constituição;
II - criação de cargo, emprego ou função;
III - alteração de estrutura de carreira que implique aumento de despesa;
IV - provimento de cargo público, admissão ou contratação de pessoal a
qualquer título, ressalvada a reposição decorrente de aposentadoria ou
falecimento de servidores das áreas de educação, saúde e segurança;
V - contratação de hora extra, salvo no caso do disposto no inciso II do § 6º
do art. 57 da Constituição e as situações previstas na lei de diretrizes
orçamentárias.
EXTRAPOLAMENTO DO LIMITE MÁXIMO
Além das restrições decorrentes do atingimento do limite prudencial, serão obrigatórias

outras providências:
LRF, Art. 23. Se a despesa total com pessoal, do Poder ou órgão referido no
art. 20, ultrapassar os limites definidos no mesmo artigo, sem prejuízo das
medidas previstas no art. 22, o percentual excedente terá de ser eliminado
nos dois quadrimestres seguintes, sendo pelo menos um terço no primeiro,
adotando-se, entre outras, as providências previstas nos §§ 3º e 4o do art.
169 da Constituição.
§ 1º No caso do inciso I do § 3º do art. 169 da Constituição, o objetivo poderá
ser alcançado tanto pela extinção de cargos e funções quanto pela redução
dos valores a eles atribuídos.
Destaca-se que o STF entendeu não aplicável a redução, por conta da irredutibilidade
salarial, conforme ADI 2.238 – a demissão será a única solução permitida quanto aos cargos
comissionados.
§ 2º É facultada a redução temporária da jornada de trabalho com adequação

dos vencimentos à nova carga horária.
Igualmente, o STF também foi contrário à possibilidade de redução da jornada de trabalho,

na ADI 2.238.
§ 3º Não alcançada a redução no prazo estabelecido, e enquanto perdurar o

excesso, o ente não poderá:
I - receber transferências voluntárias; decorrentes de convênios
II - obter garantia, direta ou indireta, de outro ente;
III - contratar operações de crédito, ressalvadas as destinadas ao
refinanciamento da dívida mobiliária e as que visem à redução das despesas
com pessoal.

.
§ 4º As restrições do § 3º aplicam-se imediatamente se a despesa total com
pessoal exceder o limite no primeiro quadrimestre do último ano do mandato
dos titulares de Poder ou órgão referidos no art. 20.” [busca evitar a ‘herança
maldita’ deixada aos próximos gestores

.
NOVO REGIME FISCAL: EC 95/2016
A Emenda Constitucional 95/2016 é decorrente da chamada “PEC do Fim do Mundo” ou

“PEC do Teto dos Gastos Públicos”.
Seu objetivo é limitar as despesas totais de um determinado exercício não se tomando por
base as receitas, mas as despesas do exercício anterior, corrigidas pela inflação. Em 2019, por
exemplo, o limite geral de gastos será aqueles de 2018, corrigidos pela inflação no período.
Nenhuma despesa específica está limitada pelo teto, como saúde ou educação, mas apenas
as despesas totais da União.
2. ÂMBITO DE APLICAÇÃO
Os arts. 106 e 107 do ADCT estabelecem o âmbito de aplicação dos limites de gastos.
Art. 106. Fica instituído o Novo Regime Fiscal no âmbito dos Orçamentos
Fiscal e da Seguridade Social da União, que vigorará por vinte exercícios
financeiros, nos termos dos arts. 107 a 114 deste Ato das Disposições
Constitucionais Transitórias.
Art. 107. Ficam estabelecidos, para cada exercício, limites individualizados

para as despesas primárias:
I - do Poder Executivo;
II - do Supremo Tribunal Federal, do Superior Tribunal de Justiça, do
Conselho Nacional de Justiça, da Justiça do Trabalho, da Justiça Federal, da
Justiça Militar da União, da Justiça Eleitoral e da Justiça do Distrito Federal e
Territórios, no âmbito do Poder Judiciário;
III - do Senado Federal, da Câmara dos Deputados e do Tribunal de Contas
da União, no âmbito do Poder Legislativo;
IV - do Ministério Público da União e do Conselho Nacional do Ministério
Público; e
V - da Defensoria Pública da União.
3. REGRAS DISTINTAS: 2017 E DEMAIS 19 ANOS
Regra para 2017
ADCT, art. 107, § 1º Cada um dos limites a que se refere o caput deste artigo
equivalerá:
I - para o exercício de 2017, à despesa primária (exclui despesas financeiras)
paga no exercício de 2016, incluídos os restos a pagar pagos e demais
operações que afetam o resultado primário, corrigida em 7,2% (sete inteiros

.
e dois décimos por cento [era o IPCA esperado em 2016 segundo a LDO –
que acabou ficando em 6,29%); e
[Regras para 2018 a 2036]:
II - para os exercícios posteriores, ao valor do limite referente ao exercício

imediatamente anterior, corrigido pela variação do Índice Nacional de Preços
ao Consumidor Amplo – IPCA, publicado pelo Instituto Brasileiro de Geografia
e Estatística, ou de outro índice que vier a substituí-lo, para o período de doze
meses encerrado em junho do exercício anterior a que se refere a lei
orçamentária
A base não é o montante pago no exercício anterior, já será, portanto, conhecido o limite
quando do envio do PLOA – até 31/08.
4. COMPATIBILIZAÇÃO DAS REGRAS PERMANENTES
Observe os dispositivos do ADCT:
ADCT, Art. 107. § 2º Os limites estabelecidos na forma do inciso IV do caput

do art. 51, do inciso XIII do caput do art. 52, do § 1º do art. 99, do § 3º do art.
127 e do § 3º do art. 134 da Constituição Federal não poderão ser superiores
aos estabelecidos nos termos deste artigo.
[...]
§ 5º É vedada a abertura de crédito suplementar ou especial que amplie o
montante total autorizado de despesa primária sujeita aos limites de que trata
este artigo.
§ 6º Não se incluem na base de cálculo e nos limites estabelecidos neste
artigo:
I - transferências constitucionais estabelecidas no § 1º do art. 20, no inciso III
do parágrafo único do art. 146, no § 5º do art. 153, no art. 157, nos incisos I
e II do art. 158, no art. 159 e no § 6º do art. 212, as despesas referentes ao
inciso XIV do caput do art. 21, todos da Constituição Federal, e as
complementações de que tratam os incisos V e VII do caput do art. 60, deste
Ato das Disposições Constitucionais Transitórias;
II - créditos extraordinários a que se refere o § 3º do art. 167 da Constituição
Federal;
III - despesas não recorrentes da Justiça Eleitoral com a realização de
eleições; e
IV - despesas com aumento de capital de empresas estatais não
dependentes.
§ 7º Nos três primeiros exercícios financeiros da vigência do Novo Regime
Fiscal, o Poder Executivo poderá compensar com redução equivalente na sua
despesa primária, consoante os valores estabelecidos no projeto de lei
orçamentária encaminhado pelo Poder Executivo no respectivo exercício, o
excesso de despesas primárias em relação aos limites de que tratam os
incisos II a V do caput deste artigo

.
Visa compensar os excessos decorrentes de aumentos já concedidos, tais incisos se
referem a outros Poderes ou órgãos.
§ 8º A compensação de que trata o § 7º deste artigo não excederá a 0,25%

(vinte e cinco centésimos por cento) do limite do Poder Executivo.
§ 9º Respeitado o somatório em cada um dos incisos de II a IV do caput deste
artigo, a lei de diretrizes orçamentárias poderá dispor sobre a compensação
entre os limites individualizados dos órgãos elencados em cada inciso.
Art. 108. O Presidente da República poderá propor, a partir do décimo

exercício da vigência do Novo Regime Fiscal (em 2026, portanto), projeto de
lei complementar para alteração do método de correção dos limites a que se
refere o inciso II do § 1º do art. 107 deste Ato das Disposições Constitucionais
Transitórias.
Parágrafo único. Será admitida apenas uma alteração do método de correção
dos limites por mandato presidencial.
Art. 109. No caso de descumprimento de limite individualizado, aplicam-se,

até o final do exercício de retorno das despesas aos respectivos limites, ao
Poder Executivo ou a órgão elencado nos incisos II a V do caput do art. 107
deste Ato das Disposições Constitucionais Transitórias que o descumpriu,
sem prejuízo de outras medidas, as seguintes vedações:
I - concessão, a qualquer título, de vantagem, aumento, reajuste ou
adequação de remuneração de membros de Poder ou de órgão, de
servidores e empregados públicos e militares, exceto dos derivados de
sentença judicial transitada em julgado ou de determinação legal decorrente
de atos anteriores à entrada em vigor desta Emenda Constitucional;
II - criação de cargo, emprego ou função que implique aumento de despesa;
III - alteração de estrutura de carreira que implique aumento de despesa;
IV - admissão ou contratação de pessoal, a qualquer título, ressalvadas as
reposições de cargos de chefia e de direção que não acarretem aumento de
despesa e aquelas decorrentes de vacâncias de cargos efetivos ou vitalícios;
VIII - adoção de medida que implique reajuste de despesa obrigatória acima
da variação da inflação, observada a preservação do poder aquisitivo referida
no inciso IV do caput do art. 7º da Constituição Federal.
§ 1º As vedações previstas nos incisos I, III e VI do caput, quando
descumprido qualquer dos limites individualizados dos órgãos elencados nos
incisos II, III e IV do caput do art. 107 deste Ato das Disposições
Constitucionais Transitórias, aplicam- se ao conjunto dos órgãos referidos em
cada inciso [solidariedade entre órgãos do mesmo Poder].
§ 2º Adicionalmente ao disposto no caput, no caso de descumprimento do
limite de que trata o inciso I [Poder Executivo] do caput do art. 107 deste Ato
das Disposições Constitucionais Transitórias, ficam vedadas:
I - a criação ou expansão de programas e linhas de financiamento, bem como
a remissão, renegociação ou refinanciamento de dívidas que impliquem
ampliação das despesas com subsídios e subvenções; e
II - a concessão ou a ampliação de incentivo ou benefício de natureza
tributária.
§ 3º No caso de descumprimento de qualquer dos limites individualizados de
que trata o caput do art. 107 deste Ato das Disposições Constitucionais
Transitórias, fica vedada a concessão da revisão geral prevista no inciso X

.
do caput do art. 37 da Constituição Federal [“responsabilidade solidária entre
carreiras de servidores”].
§ 4º As vedações previstas neste artigo aplicam-se também a proposições
legislativas.
Quando se extrapola o limite máximo, como visto, ressalva-se a revisão geral
da remuneração dos servidores. No caso do novo regime fiscal, entretanto, a
revisão geral não pode ser tida como ressalva para o limite de despesas.
Art. 110. Na vigência do Novo Regime Fiscal, as aplicações mínimas em

ações e serviços públicos de saúde e em manutenção e desenvolvimento do
ensino equivalerão:
I - no exercício de 2017, às aplicações mínimas calculadas nos termos do
inciso I do § 2º do art. 198 e do caput do art. 212, da Constituição Federal; e
II - nos exercícios posteriores, aos valores calculados para as aplicações
mínimas do exercício imediatamente anterior, corrigidos na forma
estabelecida pelo inciso II do § 1º do art. 107 deste Ato das Disposições
5. DESVINCULAÇÃO DOS MONTANTES DAS EMENDAS PARLAMENTARES

IMPOSITIVAS
Refere-se ao orçamento impositivo, estabelecendo que deve estar sujeito aos limites de
gastos estabelecidos pelo Novo Regime Fiscal, a partir do exercício financeiro de 2018.
Art. 111. A partir do exercício financeiro de 2018, até o último exercício de

vigência do Novo Regime Fiscal, a aprovação e a execução previstas nos §§
9º e 11 do art. 166 da Constituição Federal corresponderão ao montante de
execução obrigatória para o exercício de 2017, corrigido na forma
estabelecida pelo inciso II do § 1º do art. 107 deste Ato das Disposições
Art. 112. As disposições introduzidas pelo Novo Regime Fiscal:

I - não constituirão obrigação de pagamento futuro pela União ou direitos de
outrem sobre o erário; e
II - não revogam, dispensam ou suspendem o cumprimento de dispositivos
constitucionais e legais que disponham sobre metas fiscais ou limites
máximos de despesas.
Art. 113. A proposição legislativa que crie ou altere despesa obrigatória ou

renúncia de receita deverá ser acompanhada da estimativa do seu impacto
orçamentário e financeiro.
Art. 114. A tramitação de proposição elencada no caput do art. 59 da

Constituição Federal, ressalvada a referida no seu inciso V, quando acarretar
aumento de despesa ou renúncia de receita, será suspensa por até vinte dias,
a requerimento de um quinto dos membros da Casa, nos termos regimentais,
para análise de sua compatibilidade com o Novo Regime Fiscal.

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Inicialmente, gostaríamos de agradecer a confiança em nosso material. Esperamos que seja

Na parte jurisprudencial, utilizamos os informativos do site Dizer o Direito

Ademais, no Caderno constam os principais artigos de lei, mas, ressaltamos, que é

Vamos juntos!! Bons estudos!!

Equipe Cadernos Sistematizados.

CS – DIREITO FINANCEIRO 2020.1 5

Atualmente, o regramento do Direito Financeiro, além da CF e da Lei de Responsabilidade

Art. 3º Constituem objetivos fundamentais da República Federativa do Brasil:

Como os recursos são finitos e as necessidades infinitas, o Direito Financeiro utiliza-se da

2. ATIVIDADE FINANCEIRA DO ESTADO

A Lei Orçamentária consagra a atividade financeira do Estado.

A principal forma de obtenção de recursos é através da tributação, acaba que o tamanho da

CS – DIREITO FINANCEIRO 2020.1 6

A atividade financeira do Estado envolve dois aspectos, respeitando o princípio da

A atividade financeira do Estado é formada por quatro elementos, quais sejam:

1) Receita Pública – meios necessários para consecução dos desígnios públicos;

2) Orçamento Público – prevê as receitas públicas e autoriza as despesas públicas;

3) Despesa Pública – busca do bem comum;

4) Crédito Público – meio de obtenção de receita pública através de endividamento.

2ª Situação: João realiza um empréstimo para quitar seu apartamento.

CS – DIREITO FINANCEIRO 2020.1 7

6.1.1. Constituição Federal

Igualmente, a lei é fonte primária do Direito Financeiro (DF). Poderá ser:

• Lei complementar, a exemplo da LC 101/00 (Lei de Responsabilidade Fiscal) e LC

• Lei Delegada - permite ao Presidente da República, mediante autorização do Congresso

Art. 68. As leis delegadas serão elaboradas pelo Presidente da República,

CS – DIREITO FINANCEIRO 2020.1 8

• Medidas Provisórias - em caso de relevância e urgência, será criada pelo Presidente da

Trata-se de princípios orçamentários, iremos analisar abaixo.

CS – DIREITO FINANCEIRO 2020.1 9

Indaga-se: Ao deixar de realizar determinada política pública, em razão da limitação de

Ressalta-se que a jurisprudência de Direito Financeiro possui as seguintes premissas:

1ª) A Judicialização das políticas públicas

As políticas públicas são objeto de discussão judicial quando a Constituição é desrespeitada

O Judiciário passa a atuar para corrigir certos desvios.

2ª) Escolhas trágicas e reserva do possível:

A impossibilidade deve ser objetivamente aferível.

3ª) A intangibilidade do mínimo existencial

O Poder Judiciário pode condenar universidade pública a adequar seus

É lícito ao Poder Judiciário impor à Administração Pública obrigação de fazer,

CS – DIREITO FINANCEIRO 2020.1 10

A Administração Pública pode ser obrigada, por decisão do Poder Judiciário,

7. COMPETÊNCIA PARA LEGISLAR SOBRE DIREITO FINANCEIRO

Os Municípios não possuem competência concorrente, embora posam suplementar a

CF, Art. 30. Compete aos Municípios:

Art. 163. Lei complementar disporá sobre:

CS – DIREITO FINANCEIRO 2020.1 11

Prosseguindo no julgamento, o Tribunal, por maioria, considerando que a

Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão:

Nesse sentindo, o entendimento do STF:

A Constituição Federal de 1988 é expressa em seu artigo 165, §9º, inciso I,

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Carlos Ayres Britto – A lei orçamentária é “a lei materialmente mais importante do

Giacomoni (moderna) - o orçamento anual constitui-se em instrumento, de curto prazo, que

De acordo com Léon Duguit, em relação às despesas e receitas originárias, é um ato

Salienta-se que, em regra, no Brasil o orçamento é autorizativo, mas a EC 86/2015 e

CONTROLE ABSTRATO DE CONSTITUCIONALIDADE

CONTROLE ABSTRATO DE CONSTITUCIONALIDADE DE NORMAS

CS – DIREITO FINANCEIRO 2020.1 13