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A LEI 4.320 E A RESPONSABILIDADE ORÇAMENTÁRIA

Helio Martins Tollini1

José Roberto R. Afonso2

1. INTRODUÇÃO

Depois de cerca de sete anos de preparação no Poder Executivo e mais uns dez de
debates no Congresso Nacional, foi sancionada em 17 de março de 1964 (portanto antes da
instalação do regime militar) a Lei nº 4.320. Muito ousada para a época, implementou no
Brasil o regime de competência na despesa (muitos países ricos só fazem o mesmo a partir
dos anos 80). Mesmo com o advento da Constituição Federal de 1988 (CF/88), os dispositivos
da Lei 4.320 que não tenham sido derrogados continuam a definir até hoje, com visão
abrangente e instrumentos integrados, as normas gerais para o orçamento anual e a
contabilidade pública, das três esferas de governo.

Em meados da década de 1980, passado o regime militar, o governo federal decidiu-se

pelo enfrentamento e reforma da questão fiscal. De início, medidas separaram as atribuições
das autoridades fiscal e monetária e encerraram a dita conta-movimento no Banco do Brasil,
por meio da qual a autoridade fiscal emitia moeda para cobrir gastos sem autorização prévia
do Congresso Nacional. Em 1987, com a implementação do SIAFI, integrou-se as
administrações orçamentária, financeira e contábil do governo federal, registrando e
disponibilizando imediatamente a informação a respeito da despesa comprometida ou
efetuada, estabelecendo-se ainda a conta única do Tesouro Nacional no Banco Central. A
CF/88 reforçou esse processo ao proibir o Banco Central de financiar o Tesouro Nacional e
demais entidades da administração pública (na essência, implementou norma básica para
tornar o banco central independente no país).

1
Economista, Consultor de Orçamento e Fiscalização Financeira da Câmara dos Deputados. E-mail:
htollini@gmail.com.
2
Economista e técnico em contabilidade, da carreira do Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e
Social, a serviço do Senado Federal. E-mail: zeroberto@joserobertoafonso.ecn.br.

As opiniões aqui expressas, como de praxe, são de exclusiva responsabilidade dos autores e não das instituições
a que pertencem.
 2

A CF/88 adotou uma série de outras medidas sobre orçamentos e finanças públicas –
aliás, com transformações até mais profundas do que as realizadas no âmbito da dita reforma
tributária. Assim, foram introduzidos novos instrumentos como o Plano Plurianual (PPA) e a
Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO), fora a segmentação do orçamento anual, buscando
aperfeiçoar e ampliar o controle institucional e legal da gestão fiscal. Nesse sentido, torna
efetiva a participação do Congresso Nacional no processo orçamentário, e de seu órgão
auxiliar de controle externo, o Tribunal de Contas da União (TCU), na fiscalização.

Depois da criação do Real, em 1994, foram promovidas reformas de ordem

econômica, administrativa e previdenciária, sobressaindo-se, no campo fiscal, a renegociação
e a assunção condicional pela União das dívidas de quase todos os Estados e de quase duas
centenas das maiores prefeituras. Apesar de todo esse esforço, desde que a crise asiática
atingiu a Rússia em 1998, o Brasil passou a enfrentar ataques especulativos contra a sua
moeda. Como resposta, promoveu mudanças radicais na política econômica – incluindo a
criação dos regimes de câmbio flutuante e de metas de inflação, bem como a busca imediata
de superávits primários positivos.

Nesse sentido, o governo federal vislumbrou na proposição de um projeto de lei de

responsabilidade fiscal a resposta mais adequada e permanente para tentar solucionar a
questão fiscal no médio e longo prazo. Além da intenção política de romper a cultura de
irresponsabilidade no trato das contas públicas que por muito tempo prevaleceu no país,
também era preciso atender a uma determinação institucional, a emenda constitucional da
chamada reforma administrativa.3 Neste contexto, depois de ouvidas autoridades estaduais e
municipais e segmentos da sociedade, o Poder Executivo federal aproveitou a mencionada
norma, bem assim as exigências previstas no art. 169 da CF/88 (limites para a despesa com
pessoal ativo e inativo para os três níveis de governo), para propor os conceitos norteadores
do que se chamaria de novo regime de responsabilidade fiscal. Em cerca de um ano, a
proposta foi examinada, expressivamente alterada em sua forma (mas preservados princípios
e conteúdo) e aprovada com folga pelas duas Casas do Congresso Nacional.4

3
Por iniciativa parlamentar, foi incluída uma norma de caráter programático, determinando que o Presidente da
República enviasse ao Congresso Nacional, em 180 dias, um projeto de lei complementar para regulamentar o
disposto no art. 163 da CF/88 (finanças públicas, dívida pública, concessão de garantias pelas entidades públicas,
emissão e resgate de títulos da dívida, e fiscalização financeira da administração pública direta e indireta).
4
Pouco depois de publicada, foram propostas ações de inconstitucionalidade para derrubar no todo ou em parte a
Lei de Responsabilidade Fiscal, que foram rejeitadas pelo Supremo Tribunal Federal – na votação mais polêmica
e apertada, foi mantida a aplicação de limites aos gastos com pessoal específicos e discriminados por Poder.
 3

Em maio de 2000, a promulgação da Lei Complementar nº 101, conhecida como Lei

de Responsabilidade Fiscal (LRF), institucionalizou para os três níveis de governo novas
regras de responsabilidade e transparência na gestão das finanças públicas. Dentre outros
princípios, adotou em escala nacional sistemática que visa assegurar o respeito a limites de
gastos e de dívidas, previamente definidos, e o cumprimento de resultados fiscais, fixados
periodicamente por lei própria de cada governo. Em que pese o caráter inovador da LRF, sua
edição constituiu na verdade o momento culminante de um processo de rompimento com um
passado de leniência fiscal por parte dos governantes brasileiros que, conforme brevemente
mencionado aqui, já estava em curso há década e meia.5

Além dos normativos que levaram à proposição da LRF, a CF/88 prevê no capítulo
dedicado aos orçamentos, mais precisamente no art. 165, § 9º, que lei complementar regule as
finanças públicas. Ela deverá dispor sobre o exercício financeiro, a vigência, os prazos, a
elaboração e a organização do PPA, da LDO e da lei orçamentária anual (LOA), e
estabelecerá normas gerais para gestão financeira e patrimonial da administração direta e
indireta, bem como as condições para a instituição e o funcionamento de fundos. Na prática,
quando promulgada, a nova lei substituirá a Lei 4.320.

Mais de duas décadas depois de entrar em vigor a CF/88, a aprovação de tal lei
complementar nunca esteve perto de se concretizar – algumas poucas tentativas frustradas
foram feitas. Essas tentativas, a maioria delas de meados da década de 90, esbarraram quase
sempre nas diferentes visões dos poderes quanto ao processo orçamentário, em especial em
relação à execução obrigatória das despesas. Nessa época todos os entes da Federação ainda
lutavam para ajustar os seus orçamentos, que sentiam os efeitos do fim da hiperinflação sobre
o valor real das despesas orçadas.

Em meados de 2009, foi retomada a iniciativa de regular a matéria no âmbito do

Senado Federal. O Senador Tasso Jereissati (PSDB-CE) tomou a iniciativa de apresentar um
projeto (PLS 229/09), que denominou de Lei de Responsabilidade Orçamentária (LRO),
propondo mudanças nos orçamentos, na contabilidade e até mesmo na LRF (para aperfeiçoar
e endurecer ainda mais). Depois, o Senador Renato Casagrande (PSB-ES) apresentou outro
projeto (PLS 248/09), que além de rever a responsabilidade fiscal enfatizava mais a
contabilidade, o controle e a gestão administrativa (portanto, bastante complementar ao
projeto do Senador Jereissati). O Senador Raimundo Colombo (DEM-SC) também apresentou
projeto (PLS 175/09), de menor abrangência, voltado ao aperfeiçoamento do processo de
5
Veja Tavares, Martus (2004).
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elaboração das leis do ciclo orçamentário e da execução da LOA, além da definição dos
critérios para a apuração do resultado primário.

Depois de idas e vindas, os três projetos foram apensados na Comissão de

Constituição, Justiça e Cidadania (CCJ) do Senado federal. O relator designado, Senador
Arthur Virgílio (PSDB-AM), apresentou Substitutivo que, tendo como base a proposição do
Senador Jereissati, acata na essência as três proposições e cria novo texto fruto dessa fusão.6
Em junho de 2010, o Substitutivo foi aprovado por unanimidade pela CCJ
(http://legis.senado.gov.br/mate-pdf/79600.pdf) e remetido para exame da Comissão de Assuntos
Econômicos (CAE). O Senador Francisco Dornelles (PP-RJ) é o relator nessa comissão, já
tendo realizado algumas audiências públicas com autoridades federais e estaduais, e outros
profissionais de notório saber na área.

Este trabalho compara a Lei 4.320, cuja vitalidade nos permitiu chegar até aqui, com o
Substitutivo aprovado pela CCJ, a proposta de LRO. Para tanto, separa em duas seções a
análise do que ainda resta a avançar para obter-se maior qualidade na gestão financeira
pública. A primeira seção aborda os atuais problemas e propõe soluções para tornar mais
responsável e transparente a gestão orçamentária e fiscal no País. A segunda seção analisa os
principais problemas relacionados ao processo orçamentário (com foco no governo federal), e
para contorná-los propõe a instituição de regras de responsabilidade orçamentária. Para tanto,
destaca a visão de médio prazo, a apreciação legislativa e as alterações nos processos e
procedimentos orçamentários.

2. GESTÃO FISCAL E TRANSPARÊNCIA

Em conformidade com o contexto de sua época, as exigências de disciplina fiscal e

transparência constantes da Lei 4.320 eram mínimas. Mesmo assim, pode-se ressaltar a
exigência de mensagem e tabelas explicativas (art. 22) que deveriam acompanhar a proposta
de lei orçamentária, bem como dos balanços contábeis (art. 101) e da prestação de contas
anuais ao Poder Legislativo (art. 82). Portanto, a comparação nesta seção dá-se muito mais
entre a proposta de LRO e o texto atual da LRF.

Um dos sinais do êxito na aplicação da LRF é a obtenção de uma seqüência

ininterrupta de resultados que atendem às metas fiscais fixadas para o país, em especial de

6
O Senador Virgílio registrou em seu parecer que incorporou inúmeras sugestões apresentadas em ciclo de
seminários nacionais realizados ao longo do segundo semestre de 2009, bem como no II Seminário Nacional de
Orçamento, realizado em abril de 2010, dos quais participaram centenas de servidores públicos federais,
estaduais e municipais, de diferentes poderes, órgãos e entidades.
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geração de superávit primário. Apesar desse sucesso, a LRF não foi suficiente para impedir
que alguns entes da Federação recorressem à chamada “contabilidade criativa” para ajudá-los
a atingir suas metas. Em 2010, o próprio governo federal adotou prática não-convencional, ao
registrar como receita primária recursos obtidos de empresa estatal por intermédio de
triangulação financeira feita com o BNDES. A existência dessas brechas, por vezes em
valores significativos, é um indício de que os mecanismos de controle fiscal previstos na LRF
precisam ser aprimorados. A proposta de LRO procura fechar essas brechas.

2.1. Gestão Fiscal

Desde a promulgação da LRF, a definição do conceito de receita corrente líquida

(RCL) tem sido bastante controversa. A polêmica gira em torno de quais despesas devem ser
deduzidas da receita bruta, e por quais entes da Federação, quando do cálculo da RCL. As
emendas constitucionais nos 41 e 43, ambas de 2003, pioraram a situação ao alterarem a base
de incidência das contribuições sociais vinculadas ao regime geral de previdência social e
vetarem a instituição de contribuição para financiar assistência social aos servidores de
estados e municípios. O Tribunal de Contas da União (TCU) tem tentado disciplinar a
questão, como ao detectar práticas adotadas pelos governos estaduais e municipais que
culminam na subestimação da RCL, mesmo contra decisões de tribunais estaduais. Entretanto,
o TCU acaba por ajudar na geração de polêmica ao determinar a dedução de despesas
financiadas por receitas que não constam da receita bruta do ente e sugerem a dedução pela
União dos valores transferidos aos demais entes no âmbito do sistema único de saúde. Para
esclarecer essa questão, a proposta de LRO propõe alterar a LRF para exigir a escrituração
das receitas pelos seus valores brutos, vetando a dedução de qualquer parcela que não esteja
expressamente autorizada na própria LRF, de forma a evitar duplicidades e interpretações
dúbias quanto ao que pode ser deduzido.

Na definição das despesas que não serão computadas como sendo despesas com
pessoal para fins de atendimento ao limite máximo de gasto com essa rubrica, há dificuldades
na segregação da despesa decorrente de sentença judicial por Poder e órgão autônomo, que
tem limites específicos. Há ainda problemas como o registro da folha de pagamento pelo valor
líquido, excluindo parcela do imposto de renda retido na fonte paga pelo servidor público
estadual e municipal, o que possibilita o registro a menor da efetiva despesa com pessoal e
reduz o requerimento de recursos mínimos aplicados nos setores de educação e saúde. A
proposta de LRO corrige essas situações, ao especificar o que são despesas realizadas (que
incluem inativos), fechar a margem para interpretações que levam alguns órgãos atualmente a
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não computar parte dos gastos com pessoal e excluir do cálculo da despesa com pessoal as
sentenças judiciais transitadas em julgado. Acresce que a proposta de LRO tipifica melhor o
que constitui crime contra as finanças públicas.

A Emenda Constitucional nº 45/2004 assegurou autonomia funcional, administrativa e

financeira às defensorias públicas dos Estados e criou os conselhos nacionais de Justiça e do
Ministério Público. Em seguida, a Resolução nº 26/2006 do próprio Conselho Nacional de
Justiça estabeleceu internamente limites específicos para esses entes, que acabaram sendo
corroborados por decisões do TCU. A proposta de LRO redefine o limite máximo para gastos
com pessoal do Distrito Federal e desagrega os limites de Poderes e órgãos autônomos,
compatibilizando a LRF à nova situação acima mencionada. Institui ainda a revisão periódica
desses últimos limites (por período não inferior a dois anos), de acordo com critérios como o
crescimento da demanda por acesso à Justiça, da população da jurisdição e da criação ou
extinção de tribunais. Como se adotam novas e mais austeras restrições aos entes, poderes e
órgãos que não alcançarem reduzir o excesso de suas folhas salariais, concede-se
excepcionalmente a essas entidades um prazo ampliado de adaptação. Adicionalmente,
propõe-se alterar a LRF para evitar que o Poder Executivo seja penalizado ou tenha a sua
atuação restringida por excesso de gasto verificado em outro poder, o que aumenta a
solidariedade no controle para que os limites não sejam ultrapassados, minimizando assim a
necessidade de punições.

Quanto ao endividamento, a proposta de LRO institui condições para a celebração de

operações de crédito entre os entes e ressalvas à vedação à contratação de operações de
crédito, além de instituir restrições ao ente da Federação cuja dívida esteja acima dos limites
estabelecidos. Para fomentar a fixação dos limites para a União, em relação a sua dívida
consolidada (Senado) e a sua dívida mobiliária (Congresso), é inserida norma programática
que prevê a isonomia na limitação das dívidas das três esferas de governo. Dentre outras
mudanças, propõe-se que a LRF absorva regra, hoje constante de lei ordinária, que determina
sejam as receitas de eventual resultado positivo do Banco Central destinadas pelo Tesouro
Nacional ao serviço da dívida pública mobiliária. Acresce a exigência de lei específica,
aprovada por maioria absoluta, para a concessão de anistia, remissão, parcelamento de débitos
ou refinanciamento de dívida, caso envolvam matéria tributária ou previdenciária.

A atual redação da LRF declara nulo o ato de nomeação e provimento de servidores

públicos nos últimos 180 dias do ano final de mandato dos titulares dos Poderes e órgãos. A
proposta de LRO introduz exceções a essa regra para contemplar a reposição de servidores
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aposentados e falecidos das áreas de saúde, educação e segurança, e para contratações em

período de calamidade pública. Adicionalmente, reduz esse prazo proporcionalmente quando
o mandato do titular do poder ou órgão seja inferior a quatro anos.

O Conselho de Gestão Fiscal (CGF), composto por representantes das três esferas de
governo e de todos os seus poderes, apesar de previsto na LRF desde 2000, ainda aguarda
aprovação de projeto de lei em tramitação na Câmara dos Deputados para que seja instalado.
Para instigar sua imediata instalação, a proposta de LRO veda a criação pela União de órgão
ou cargo em comissão enquanto o CGF não tiver sido instalado. Ademais, por entender que o
CGF é um órgão supra-federativo e, portanto, mais imune do que atualmente o Ministério da
Fazenda no exame dos pleitos dos governos, atribui-se a ele (apoiado pelo Ministério da
Fazenda) a verificação do cumprimento dos limites e condições relativos à realização de
operações de crédito de cada ente da Federação.

Pela proposta, o CGF centralizará toda a regulamentação do orçamento, da

contabilidade e do controle, podendo, por exemplo, definir classificações, formato de
relatórios e documentos, sempre auxiliado pelo órgão central da União responsável pelo
assunto em discussão. Prevê-se ainda que o CGF assuma a responsabilidade de promover a
cooperação técnica entre os entes da Federação nas áreas que compõem o ciclo de gestão das
finanças públicas. Para tanto, constituirá três comitês técnicos permanentes, nas áreas de
planejamento e orçamento, da contabilidade, tesouraria e patrimônio, e do controle. Dessa
forma, evita-se a criação de vários novos conselhos técnicos nacionais e, sobretudo, que o
governo federal determine, por conta própria, as regras que devem ser seguidas pelos demais
entes da Federação.

2.2. Transparência

A necessidade de regras adicionais para assegurar mais transparência nas ações de

entes e entidades públicas restou evidenciada por conta de novas regras impostas pela
vigência da própria LRF. Ao introduzir as noções de responsabilidade fiscal e requisitos mais
rígidos de transparência na administração pública, a LRF acabou por demonstrar também
aonde essa transparência se fazia insuficiente. Propõe-se que caberá ao CGF definir
procedimentos que promovam a transparência na gestão pública, de modo a favorecer os
controles institucional e social. Como instrumento dessa transparência, a LRO exige a adoção,
por cada ente da Federação, de sistema de folha de pagamentos e de sistema informatizado
integrado de planejamento, orçamento, execução orçamentária e financeira e contabilidade,
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inclusive por entidades da administração indireta, com especificações contábeis e tecnológicas

de padrão mínimo nacional.

Em relação aos tribunais de contas, a proposta de LRO exige a instituição, pelo TCU,
de portal eletrônico de transparência fiscal, contendo sistema nacional de dados nas áreas de
educação, saúde e previdência. Para todos os tribunais de contas, a LRO exige ampla
divulgação de suas decisões, pareceres, alertas, instruções, relatórios e votos, inclusive da
manifestação das unidades técnicas que compõem a instrução dos processos. A LRO
estabelece ainda regras para o parecer prévio dos tribunais sobre as contas do Chefe do Poder
Executivo e determina que os tribunais apreciem, de ofício, os relatórios exigidos pela LRF.

Atualmente existem dificuldades relativas à formatação de alguns dos relatórios

exigidos pela LRF, por conta de orientações discrepantes entre a Secretaria do Tesouro
Nacional e dos tribunais de contas, levando em algumas situações a que os entes da Federação
tenham que produzir as mesmas informações de duas ou mais formas diferentes. A proposta
de LRO elimina essas divergências ao padronizar esses relatórios, evitando a duplicidade de
esforço por parte dos entes da Federação. Ademais, cria vários novos demonstrativos que
passam a acompanhar a LDO, o Relatório Resumido de Execução Orçamentária ou o
Relatório de Gestão Fiscal. Entre os relatórios a serem criados, merecem destaque um
relatório que discriminará o impacto e custo fiscal das operações do Banco Central, o
Relatório de Gestão Administrativa que evidenciará a efetividade das políticas públicas com
base nos resultados alcançados, e um relatório sintético específico para facilitar a transição
governamental. A LRO cria ainda regras de final de mandato para disponibilização plena de
informações relativas às contas públicas do ente, a serem observadas pela autoridade em
exercício, pelo candidato eleito e pelos membros de sua equipe de transição.

Em prol da transparência, a proposta de LRO incorpora ainda em seu texto, ipsis

litteris, as sugestões da proposta de alteração da LRF constante do Relatório Final da CPI da
Dívida Pública.7 Entre elas está a exigência de que constem da lei orçamentária os recursos
derivados da emissão de títulos, quaisquer que sejam a finalidade e a forma da emissão, bem
como a despesa com a transferência e a entrega dos títulos a autarquia, fundação, empresa
pública ou sociedade de economia mista (p.e., transferências ao BNDES, atualmente

7
Comissão Parlamentar de Inquérito da Câmara dos Deputados, relatada pelo Dep. Pedro Novais (PMDB/MA),
destinada a investigar a dívida pública da União, Estados e Municípios, o pagamento de juros da mesma, os
beneficiários destes pagamentos e o seu impacto nas políticas sociais e no desenvolvimento sustentável do País.
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realizadas por fora da lei orçamentária). Outras recomendações seriam o desdobramento na lei
orçamentária e a demonstração em separado nos relatórios de execução das parcelas dos juros
nominais apropriadas a título de juros reais e de atualização monetária do principal da dívida
mobiliária, e o restabelecimento do equilíbrio econômico-financeiro de contrato de
refinanciamento firmado entre a União e os Estados, a partir da data de sua revisão.

Ademais, para conhecimento pela sociedade do processo decisório de fixação da taxa

de juros, as atas das reuniões do Comitê de Política Monetária deverão trazer o voto e as
razões do voto de cada um de seus membros. Acresce que, para melhorar o acompanhamento
das atividades do Banco Central pela sociedade, a proposta de LRO estabelece a realização de
audiência pública no Congresso Nacional, no prazo de noventa dias após o encerramento de
cada semestre. Nessa audiência, o Banco Central avaliará o cumprimento dos objetivos e
metas das políticas monetária, creditícia e cambial, evidenciando o impacto e o custo fiscal de
suas operações e os resultados demonstrados nos balanços, bem como apresentará a
justificativa da evolução de suas operações compromissadas no período.

3. PROCESSO ORÇAMENTÁRIO

A preocupação dos administradores públicos com o equacionamento da questão fiscal

e a sustentabilidade das contas públicas, um feito histórico da LRF, por si só não garante que
os recursos públicos estejam sendo bem aplicados. Além da necessidade de aprofundarem-se
as regras de responsabilidade e transparência, outra dimensão precisa ser equacionada: a
qualidade do gasto público. Ao alocar gastos públicos, os processos orçamentários federal,
estadual e municipal enfrentam sérias dificuldades para produzir orçamentos que reflitam
prioridades do ente, definidas em planos de médio prazo (por sua vez baseados em análises de
longo prazo), e que levem em consideração aspectos de eficiência, eficácia e efetividade.

Antes de avançar na análise, menciona-se que o projeto da LRO incorpora inúmeras

regras, que por não constarem da Lei 4.320, vem sendo repetidas todos os anos nas LDOs da
União e de outros entes. Exemplos são a regra sobre qual orçamento entra em vigor e como
proceder caso o projeto de LOA não seja sancionado até 31 de dezembro do ano anterior e a
regra para transposição, remanejamento, transferência ou utilização das dotações
orçamentárias. A proposta de LRO estende tais normas para todos os entes da Federação e
torna-as permanentes, na certeza de que a estabilidade de regras trará maior segurança aos
agentes públicos do ciclo de gestão no desempenho de suas funções.
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3.1. Visão de Médio Prazo

A Lei 4.320 dedicou a seção I do Capítulo II do Título II para tratar das previsões
plurienais. Previa-se a criação de um “Quadro de Recursos e de Aplicação de Capital”, a ser
aprovado por decreto do Poder Executivo e anualmente reajustado. Entretanto, com o advento
da CF/88 tal norma deixou de existir, passando a vigorar um modelo que contempla dois
novos instrumentos de planejamento, o PPA e a LDO. Apesar de permitir maior flexibilidade
ao Poder Executivo no planejamento de médio prazo, pois não exigia aprovação do Poder
Legislativo, o modelo da Lei 4.320 falhava ao contemplar apenas as receitas e despesas de
capital, deixando de prever os custos associados com a manutenção das obras por concluir ou
o funcionamento das concluídas.

A Lei 4.320 introduzia também os programas, que deveriam constar tanto do referido
“Quadro”, inserido no orçamento plurianual de investimento (OPI), quanto da proposta e da
lei orçamentária. Os programas deveriam estar correlacionados a metas objetivas em termos
de realização de obras ou prestação de serviço, ou seja, os resultados que se pretende obter
com a realização de cada programa. Entretanto, na prática o OPI estava completamente
dissociado da lei orçamentária, e os programas se tornaram um mero classificador rígido dos
gastos, padronizado nacionalmente, em dois níveis. A mesma dissociação passou a ocorrer
entre o PPA e a LOA, até que em 1999 o governo federal introduziu uma reforma na
concepção dos programas orçamentários, para que passassem a refletir a organização da ação
pública voltada para o enfrentamento de um problema ou o aproveitamento de uma
oportunidade, conforme detectado pela sociedade. Apesar de todas as dificuldades
enfrentadas, a reforma logrou êxito ao exigir a utilização tanto pelo PPA quanto pela LOA de
uma mesma estrutura de programas (coisa que não acontecia antes!), de forma a possibilitar a
integração entre esses instrumentos.

Entretanto, a reforma não foi suficiente para fazer com que o PPA seja um
instrumento indutor da alocação dos gastos públicos no médio prazo.8 Em suas últimas
versões, o PPA federal tornou-se complexo, abrangente, e imbuiu-se de um espírito
determinista, com a pretensão de especificar detalhadamente o gasto das principais ações
orçamentárias em cada um dos quatro exercícios do período do plano. Como a base temporal
do plano é fixa, mas a economia é dinâmica, criaram-se mecanismos de revisão e

8
Entre os insucessos obtidos, podem-se mencionar o continuado distanciamento em relação à LOA, as
dificuldades de concepção dos programas, a inadequação dos indicadores, a mensuração das metas, a falta de
poder burocrático dos gerentes de programas, os conflitos com os setores de controle e meio ambiente, a
avaliação independente dos programas e a utilização dessas informações na elaboração da LOA.
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flexibilização do PPA ao longo de sua vigência, entre eles o que permitia a sua alteração por
novas ações incluídas na LOA. O PPA, que já não orientava a LDO e a LOA do primeiro
exercício do seu período de vigência por conta do descasamento das datas de
encaminhamento e aprovação, na prática deixou de orientar a alocação dos gastos na LOA dos
demais exercícios.

A proposta de LRO simplifica o conteúdo, a abrangência e a apresentação do PPA,

propondo que ele passe a ser um documento político que reflita o plano de governo
apresentado durante a campanha política pelo candidato eleito. Caberia ao PPA definir
estratégias e diretrizes, bem como a estrutura dos programas orçamentários, compatibilizando
a gestão estratégia com a gestão operacional. Assim, sendo mais agregado e seletivo,
deixando para a LOA a definição das ações a serem desenvolvidas, propõe-se a antecipação
da apresentação do PPA para 15 de abril. Adicionalmente, exige-se a inclusão em cada
programa das despesas de pessoal que concorrem para a consecução de seus objetivos, de
forma a permitir melhor avaliação dos programas a partir do conhecimento dos custos reais
envolvidos em sua execução.

Outra deficiência da Lei 4.320 e de nosso atual processo orçamentário refere-se à

necessidade de inclusão na LOA, a cada exercício, de dotação para projeto cujo período de
execução ultrapassa o exercício financeiro. Nem o OPI antes nem o PPA agora autorizam a
realização da despesa, ou seja, não se podem comprometer recursos públicos com base nos
montantes ali previstos. Pela atual sistemática, a cada ano o Congresso Nacional aprova uma
dotação orçamentária corresponde a uma fração do necessário para concluir um projeto de
execução plurianual, procedimento que precisa ser repetido até o término de sua execução.
Em vários países desenvolvidos, a autorização legislativa para a inclusão de projeto plurianual
se dá pelo valor total do projeto, dispensando nova autorização legislativa nos exercícios
seguintes ou dando-se essa da forma quase automática. Inibe-se, dessa forma, uma das causas
geradoras das conhecidas ‘obras inacabadas’, projetos que por razões diversas deixam de
receber recursos para sua conclusão. No Brasil, a solução completa para esse problema passa
por emenda constitucional, tendo em vista que a CF/88 estabelece que os orçamentos sejam
anuais. Dada essa limitação, a proposta de LRO contempla apenas uma determinação para que
novos projetos somente sejam incluídos na LOA caso os projetos anteriormente aprovados
estejam plenamente contemplados.9

9
A idéia expressa na proposta inicial do Senador Jereissati era que o Parlamento aprovasse o projeto uma única
vez, pelo seu custo total. As dotações correspondentes a parcelas desse custo seriam incorporadas à LOA dos
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Para evitar que a plurianualidade ameace o equilíbrio fiscal no médio prazo (ou
conceda crédito de forma ilimitada), a proposta de LRO institui cenário fiscal de médio
prazo, definido anualmente na LDO. Em anexo específico, a LDO conterá tabela detalhada
explicitando os fluxos esperados de receitas e despesas, de forma a demonstrar o espaço fiscal
disponível em cada um dos quatro exercícios subseqüentes para novas iniciativas de
investimentos. Assim, garante-se que o total de gastos seja mantido dentro de montante
compatível com a arrecadação de receitas e com a trajetória pretendida de evolução da dívida.

Além de instituir cenário fiscal, a proposta de LRO introduz visão de médio prazo na
alocação dos recursos orçamentários. Para tanto, dispõe sobre como se dará a seleção dos
gastos a serem considerados prioritários e estabelece condições que permitem aferir
efetivamente essa priorização. Nesse sentido, determina que no máximo vinte por cento dos
programas finalísticos constantes do PPA sejam anualmente indicados como prioritários pela
LDO, e que durante o período abrangido pelo PPA as LOAs apresentem, para esses
programas prioritários, crescimento na alocação de recursos acima da média daquela dos
demais programas.

3.2. Apreciação Legislativa

O Título III da Lei 4.320, com apenas dois artigos, trata da elaboração da lei
orçamentária pelo Poder Legislativo. O art. 32, primeiro desses artigos e não derrogado pela
CF/88, determina que se uma proposta orçamentária não for encaminhada pelo Poder
Executivo no prazo fixado, o Poder Legislativo considere a lei orçamentária que estiver em
vigor como proposta orçamentária para o ano seguinte. Apesar de a existência desse artigo
contrariar alguns juristas, que consideram inconcebível a hipótese de o Poder Executivo não
encaminhar uma proposta orçamentária (o que seria enquadrado como crime de
responsabilidade previsto no art. 85, VI, da CF/88), na prática a situação pode ocorrer e
precisa estar prevista na legislação. A proposta de LRO mantém o disciplinamento da Lei
4.320, acrescendo que o Congresso deverá compatibilizá-la com a LDO do exercício.

O art. 33 do Título IX da Lei 4.320 disciplinava o processo de discussão e votação da

proposta orçamentária no Legislativo, inclusive limitando a apresentação de emendas pelo
parlamento. Entretanto, considera-se esse artigo derrogado, já que o art. 166 da CF/88
determina que os projetos de leis orçamentárias sejam apreciados na forma disposta pelo

exercícios subseqüentes de acordo com previsão constante de cronograma de desembolso financeiro do projeto
(anualmente revisto). Com esse encaminhamento de plurianualidade, não haveria execução de projetos
plurianuais por intermédio de restos a pagar, a não ser em caráter residual.
 13

regimento comum do Congresso Nacional.10 Entretanto, nada impede que a nova lei
complementar de finanças públicas ajude nesse disciplinamento, até porque a prática tem
demonstrado ser a auto-regulamentação do Congresso insuficiente para coibir abusos e
estabelecer regras perenes.11

Prova das dificuldades que o Congresso enfrenta para manter sua intervenção anual
nos projeto da LOA dentro dos limites da razoabilidade advém da comparação entre a prática
do Congresso brasileiro com aquela de outros países. Nos países desenvolvidos, mesmo
naqueles de regime presidencialista, os parlamentos normalmente aprovam pouquíssimas
emendas à proposta encaminhada pelo Poder Executivo, e as emendas adotadas exigem o
cancelamento de programação constante da proposta original em montante equivalente ao
aprovado. No Brasil, temos duas particularidades em nosso processo de apreciação que não
encontram similaridade em qualquer outro país do mundo: a aprovação a cada ano de
aproximadamente dez mil emendas ao projeto LOA e a existência de uma reserva
orçamentária no projeto de LOA cuja finalidade exclusiva é financiar as emendas aprovadas
pelo Poder Legislativo.
Para aproximar os costumes adotados no Legislativo brasileiro às melhores práticas
internacionais, e preservar a ordem fiscal das contas públicas, é preciso estabelecer regras
mais rígidas para frear a vontade, por vezes descontrolada, que os parlamentares demonstram
de aprovar emendas ao PLO.12 Nesse intuito, e cedendo em parte à prática arraigada em nosso
parlamento, a proposta de LRO prevê que os deputados federais ficariam limitados à
apresentação de dez emendas individuais, enquanto os senadores seriam proibidos de
apresentá-las.13 O valor total do conjunto dessas 5.130 emendas seria limitado ao equivalente
a 0,3% da RCL da União.14 Os representantes do povo disporiam, portanto, de pequeno valor
que alocariam para suprir as demandas mais prementes de suas bases eleitorais, em
complemento às políticas públicas.

10
O que na prática não vem ocorrendo, já que o processo legislativo orçamentário não segue o estipulado no art.
90 da Resolução nº 1, de 1970-CN, que institui o Regimento Comum do Congresso Nacional. Para tratar da
tramitação de matérias orçamentárias, o CN adota resolução específica (a atual é a Resolução nº 1, de 2006-CN).
11
Em média, a cada cinco anos o CN vota uma nova resolução que trata da tramitação de matérias
orçamentárias. Durante a sua curta vigência, é comum a resolução ser desrespeitada quando contraria a vontade
dos parlamentares mais influentes na Comissão Mista de Orçamento.
12
Na justificativa do PLS 229/09, o Senador Tasso Jereissati ressalta justamente a necessidade de uma “profunda
transformação” na atual sistemática de elaboração orçamentária no Congresso Nacional.
13
A simples eliminação da possibilidade de os parlamentares apresentarem emendas de cunho meramente
eleitoreiro ao projeto de LOA seria desejável, mas de implementação inviável dentro do atual processo político
brasileiro. Com 10 emendas, voltaríamos ao mesmo quantitativo estabelecido pela Resolução nº 01, de 1995-CN,
implementada a partir das conclusões da CPI que investigou o escândalo conhecido como “anões do orçamento”.
14
No processo de apreciação do PLO 2011, o montante das emendas individuais aprovadas pelos parlamentares
deve corresponder a 1,4% da RCL.
 14

Quanto aos senadores, teriam a sua participação restringida à apresentação de uma

emenda de bancada, assinada conjuntamente com os outros dois representantes da bancada
de senadores do respectivo Estado. Dessa forma, a cada ano, como representantes do ente da
Federação, a bancada de senadores seria forçada a buscar o consenso sobre qual a maior
prioridade do Estado a ser financiada por recursos federais. Nesse arranjo de emenda coletiva
não haveria espaço para os deputados federais, que se limitariam à apresentação das dez
emendas individuais, proibida a indicação de entidade beneficente privada como beneficiária
dos recursos.15 Como restrição adicional, hoje inexistente, o conjunto das 27 emendas de
bancada passaria a ter um limite financeiro, estipulado em 0,2% da RCL da União.

Nos últimos anos, por determinação repetida anualmente nas LDO, a reserva para
alocação exclusiva pelo Poder Legislativo constante dos projetos de LOA tem
correspondido a um por cento da RCL (aproximadamente R$ 5,5 bilhões no projeto de LOA
para 2011). A LDO exige que essa reserva seja considerada como despesa primária, mesmo
que não haja qualquer programação a ela atrelada, o que obriga o Poder Executivo a abdicar
de recursos que poderiam ser destinados a inúmeras finalidades. Assim, fere-se a lógica da
elaboração orçamentária, pela qual um poder faz uma proposta de alocação e o outro poder
revisa, alterando aquilo que julgar impertinente. Apesar desses óbices quanto a esse tipo de
reserva, sem paralelo em outros países, a proposta de LRO institui reserva no projeto de LOA,
de valor modesto equivalente a 0,5% da RCL, para financiar as emendas individuais e de
bancada aprovadas pelo Poder Legislativo.

O aprimoramento do processo de apreciação orçamentária passa ainda pelo respeito às

restrições impostas ao Poder Legislativo pelo texto constitucional, ao determinar que
acréscimos na programação de despesas somente possam ser introduzidos se houver
cancelamento de valor equivalente nas despesas, de forma que o total das receitas estimadas e
das despesas fixadas na proposta não se altere.16 No entanto, o Congresso Nacional utiliza-se
de subterfúgio controverso que possibilita contornar a restrição constitucional à utilização de
novas receitas para financiar novas despesas ao alegar que houve “erro ou omissão” na
estimativa original do Poder Executivo.17 A consequência mais perversa das reestimativas
das receitas, realizadas todos os anos pelo Congresso, é a perda de realismo da LOA, que

15
Irregularidades na utilização de recursos públicos por parte de entidades privadas beneficiárias de emendas
individuais do relator-geral do PLOA 2001, Senador Gim Argello (PTB-DF), nas áreas de cultura e turismo,
culminaram com a sua renúncia à função.
16
Constituição Federal, art. 166, § 3º, inciso II.
17
O art. 166, § 3º, inciso III, alínea “a”, da CF/88, permite a correção pelo Congresso de “erros ou omissões”
encontrados nos projetos de LOAs.
 15

passa a conter despesas para as quais não haverá receitas suficientes, exigindo a imposição
durante a execução orçamentária de limites para empenho e pagamento das despesas. Dada a
grande discrepância gerada entre os valores aprovados na LOA e os limites autorizados
(contingenciamento), resta comprometida a previsibilidade dos gastos no exercício, ficando os
órgãos setoriais sem saber se poderão ou não gastar todo o orçamento ao longo do exercício.

Existem várias opções para eliminar o viés altista que o Congresso tem na reestimação
das receitas do projeto de LOA.18 A alternativa adotada pela proposta de LRO é a instituição
de um comitê de receitas, sendo metade de seus membros originários do Poder Executivo, e a
outra metade composta por representantes do Poder Legislativo e da sociedade civil. Esse
comitê teria a atribuição de definir as receitas que constariam da proposta de LOA, bem como
da LOA, sendo que eventual acréscimo na estimativa de receita seria incorporado à LOA
durante a sua execução no ano seguinte.

Em complemento a essas mudanças, e para manter o equilibrado o relacionamento

entre os poderes nos assuntos orçamentários, a proposta de LRO introduz duas outras
modificações que restringem a atual liberdade desfrutada pelo Poder Executivo durante a
execução da LOA. A primeira refere-se à instituição de obrigatoriedade de execução pelo
Executivo das despesas incluídas na LOA pelas emendas de bancadas dos senadores ou
individuais dos deputados, desde que comprovada a sua viabilidade técnica, econômica e
ambiental. Não haverá risco ao equilíbrio fiscal embutido na instituição da execução
mandatória dessas emendas, pois o valor global desses gastos está definido ex-ante, limitado a
0,5% por cento da RCL, o que é inferior ao histórico recente do pagamento efetivo das
despesas previstas nas emendas parlamentares.

A segunda complementação refere-se à exigência de publicidade e discussão dos

critérios e das fórmulas a serem utilizados pelo Poder Executivo na execução dos gastos
públicos. Essas informações passam a ser explicitadas nos PPA, para os programas, e em
anexo às leis orçamentárias, no caso dos projetos. Objetiva-se, com isso, obter maior
transparência nas decisões dos gestores do Poder Executivo quanto à motivação de suas
decisões de alocação de recursos, o que é especialmente importante quando se diminui a
quantidade de emendas aprovadas pelos parlamentares. Por exemplo, atualmente o
parlamento não recebe informações do Ministério da Saúde sobre como são distribuídos entre

18
Se havia alguma polêmica quanto a esse viés, ela se dirimiu nos últimos anos, em que o Poder Executivo
encaminhou propostas orçamentárias com estimativa de receitas bastante inflada, e mesmo assim o Congresso
elevou ainda mais as previsões, de modo a acomodar as emendas (inclusive quando a crise financeira
internacional se manifestou fortemente em outubro de 2008).
 16

os Estados e Municípios os recursos destinados ao pagamento dos procedimentos hospitalares

e ambulatoriais de média e alta complexidade. Estando esses dados disponíveis, espera-se que
o Legislativo se interesse em discutir esses critérios e fórmulas, em minúcias, propondo as
alterações que julgar mais convenientes à sociedade.

3.3. Alterações nos Processos e Procedimentos Orçamentários

Uma disfunção temporal atualmente enfrentada pelos níveis inferiores de governo, ao

prepararem as suas propostas de LOA, é o desconhecimento do montante das transferências a
serem recebidas dos níveis superiores de governo. Para solucionar tal situação, e aproveitando
do disposto no art. 35, § 2º, do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, a proposta
de LRO estabelece prazos de submissão dos projetos de LOA escalonados por nível de
governo. Assim, a data de submissão dos projetos de LOA passaria a ser 31 de agosto para a
União, 15 de setembro para os Estados, e 30 de setembro para os Municípios. Embora os
valores a serem transferidos possam ser alterados durante a tramitação legislativa nos níveis
superiores, assegura-se às esferas inferiores pelo menos o conhecimento dos valores
aproximados das transferências de recursos que deverão ser alocados na LOA dos níveis
superiores de governo.

Outra deficiência de nosso processo orçamentário refere-se à ausência de informações

confiáveis e de análises técnicas que subsidiem a decisão de iniciar ou não determinado
projeto. Essa deficiência está resolvida há anos por países desenvolvidos e por muitos em
desenvolvimento. Nesse intuito, a proposta de LRO institui “Central de Projetos” no âmbito
do Poder Executivo de cada ente da Federação, que deverá conter os projetos com estudo de
viabilidade concluído, com horizonte temporal de vinte anos. A proposta exige a realização de
estudo prévio pela administração pública, demonstrando a viabilidade econômica, técnica e
ambiental; de projeto básico, realizado por terceiros, por meio de licitação, com peso elevado
para a parte técnica; e de projeto executivo, realizado por terceiros, contratado por ocasião do
projeto básico, com prêmio para redução de custos. Está prevista ainda a contratação para
todo projeto de grande vulto de uma gerenciadora, com o oferecimento de prêmios para
redução de custos e prazos.

O Título VI da Lei 4.320 trata da execução do orçamento, englobando aí a parte da

programação da despesa. Ao longo de 24 artigos, a Lei 4.320 apresentava definições de
termos, como etapas da realização de receitas e despesas, misturadas com disciplinamentos
bem específicos. Apesar de em linhas gerais manter esses mesmos conceitos básicos, a
 17

proposta de LRO reflete a evolução havida nessa área nas últimas décadas, normatizadas na
CF/88, na LRF, mas principalmente repetidas nas sucessivas leis de diretrizes orçamentárias
do governo federal. Assim, incorpora normas que por sua característica deveriam constar de
legislação permanente, além de estendê-las a todos os entes da Federação, proporcionando
maior segurança às ações dos agentes públicos do ciclo de gestão.

A Lei 4.320, nos arts. 36 e 92, ainda em vigor atualmente, define os restos a pagar
(RAP) como sendo as despesas empenhadas e não pagas até o final do exercício financeiro,
distinguindo-se as processadas das não processadas, e parte da dívida flutuante. A proposta de
LRO mantém esses conceitos, mas restringe a inscrição em RAP ao saldo da disponibilidade
financeira da respectiva destinação de recurso, e inova ao estabelecer regras diferenciadas
para cancelamento de RAP por grupo da despesa, com previsão de punições severas aos
administradores que as descumprirem. Estabelece, para as despesas correntes, o cancelamento
do RAP não pago até o final do terceiro mês seguinte ao do encerramento do exercício
financeiro. Para as despesas de capital o prazo de cancelamento sobe para seis meses,
ressalvadas as operações de crédito efetivamente realizadas e as despesas que exijam a
realização de licitação internacional para a sua concretização, para as quais o prazo de
cancelamento será de dois anos. Já para os investimentos de caráter plurianual financiados por
vinculações constitucionais ou legais, o prazo de cancelamento será de três anos.

A Lei 4.320 dedicou o Título VII para tratar dos fundos especiais. Em quatro artigos,
a lei define o que constitui fundo especial, exige dotação orçamentária, estabelece a
transferência para o exercício seguinte do saldo positivo apurado em balanço, e possibilita a
adoção de normas peculiares de controle, prestação e tomada de contas. A CF/88 exigiu que
os fundos então existentes, instituídos ou mantidos com recursos públicos, fossem revalidados
num prazo de cinco anos. Após revalidação inicial feita por intermédio dos dois PPA
seguintes, os fundos readquiriram o caráter de permanentes, já que nunca mais houve
qualquer revalidação.

Exceto pelos fundos que constam das constitucionais ou leis orgânicas, a proposta de
LRO estabelece vigência máxima de cinco anos para os fundos, renováveis por lei específica
por prazos sucessivos máximos de cinco anos. Adicionalmente, a proposta de LRO categoriza
os fundos conforme possuam ou não personalidade jurídica própria, sendo que os que
possuírem personalidade própria serão capitalizados por dotação expressa na LOA, mas não
terão a sua programação detalhada na LOA. Acresce proibição à constituição de fundo
financeiro por cotas em que o Poder Público seja detentor de mais de dois terços das cotas, de
 18

forma a assegurar que sejam administrados segundo princípios de gestão compatíveis com as
exigências do mercado.

O Título IX da Lei 4.320, recepcionado pela CF/88, trata da contabilidade pública, e

com seus 24 artigos constituía o cerne da lei. Entre outros avanços para a época exigia a
adoção por todos os entes da Federação do método de partidas dobradas, instituía a
demonstração das variações patrimoniais, e permitia a reavaliação dos bens móveis e imóveis.
É importante atentar que dentro desse antigo marco legal o Conselho Federal de
Contabilidade (CFC) aprovou resoluções alterando as normas brasileiras de contabilidade
aplicadas ao setor público. As mudanças decorrentes desse novo normativo já estão sendo
gradativamente implementadas no setor público brasileiro, sob a coordenação da Secretaria do
Tesouro Nacional do Ministério da Fazenda. A proposta de LRO é compatível com essas
mudanças, atribuindo ao Conselho de Gestão Fiscal (apoiado pelo órgão do Poder Executivo
Federal responsável pela contabilidade da União) editar normas contábeis, buscando a
convergência com as normas editadas pelo CFC e com as normas internacionais de
contabilidade para o setor público editadas pelo Comitê Internacional de Normas Contábeis.

A contabilidade passa a caracterizar-se pelo foco nos atos e fatos que afetem ou
possam afetar o patrimônio e, por conseguinte, a situação patrimonial líquida do ente. Propõe-
se a modernização dos procedimentos de escrituração contábil, com a separação da
contabilidade patrimonial daquela relativa ao orçamento, e das demonstrações contábeis,
instituindo regras para consolidá-las nacionalmente. Nessa linha, a receita e a despesa
patrimonial passam a ser contabilizadas independentemente de recebimento ou de pagamento
registrados durante a execução da LOA, pelo regime de competência. A receita orçamentária
continuará a ser apropriada no exercício financeiro no momento de sua arrecadação, e a
despesa orçamentária no momento de seu empenho. A proposta de LRO determina ainda que
o CGF institua e padronize na federação regras de avaliação e mensuração de todos os ativos
e passivos.

Quanto aos classificadores orçamentários, além de estabelecer os classificadores

administrativo e econômicos de receita e despesa, com as respectivas discriminações, a Lei
4.320 institucionalizou a classificação funcional-programática. Na verdade, tratava-se apenas
de um classificador funcional de três níveis, de aplicação obrigatória a todos os entes da
Federação, sendo os supostos programas e subprogramas simples desdobramentos dos níveis
 19

superiores.19 Esse arranjo só foi rompido na grande reformulação levada a cabo em 1999,
conduzida pelas secretarias de orçamento e de planos do Ministério do Planejamento, com a
participação de todos os órgãos setoriais, e consubstanciada no PPA 2000-2003. A partir de
então, cada ente da Federação formulou os seus próprios programas, voltados para enfrentar
os problemas ou aproveitar as oportunidades que a sua própria realidade apresentava.

Entretanto, permanece dificuldade a nível federal no que se refere a pouca

flexibilidade de que dispõe o gestor, trazendo prejuízo à eficiência na ação pública, por conta
do excesso de classificadores que se criaram ao longo do tempo e constam da LOA federal.
Esses classificadores, de caráter extremamente técnico, poluem o layout da LOA, dificultando
o seu entendimento pela sociedade civil. Pior, “engessam” a execução orçamentária e
acarretam um número excessivo de solicitações ao Congresso Nacional para modificá-la. Para
corrigir isso, a proposta de LRO inova ao definir vários desses classificadores como sendo
auxiliares, constando apenas dos bancos de dados eletrônicos. Assim, fica assegurado o
registro da despesa de acordo com os classificadores auxiliares no momento de sua execução,
sem prejuízo da transparência. Adicionalmente, para diversos classificadores a LRO exige um
padrão nacional mínimo, o que preserva a liberdade atualmente existente para que cada ente
da Federação defina os níveis menores de acordo com as suas próprias peculiaridades.

Por fim, a Lei 4.320 dedicou os oito artigos do Título VIII ao controle da execução
orçamentária. Neles, disciplinava o controle da legalidade dos atos, da fidelidade funcional e
do cumprimento do programa de trabalho, tanto pelo controle interno quanto pelo externo,
além da prestação de contas anual. A proposta de LRO expande as atribuições das
fiscalizações interna e externa, dispõe sobre a avaliação da gestão administrativa e estabelece
as condições para o funcionamento do controle social. Assim, estão previstas a participação
popular e a realização de audiências públicas durante a elaboração dos instrumentos
orçamentários, bem como o controle de suas execuções.

4. CONCLUSÕES

A tramitação no Senado da proposta de nova lei complementar de finanças públicas,

em substituição à Lei 4.320, constitui oportunidade para retomar o processo de reformas na
área fiscal e completar a regulação dos preceitos constitucionais sobre finanças públicas. Para
que seja crível, o novo sistema de gestão das finanças públicas deverá não apenas limitar a

19
De forma similar ao classificador funcional mais aceito atualmente, o Classificador das Funções de Governo
(COFOG), adotado pelos países da OCDE e difundido pelo Manual de Estatísticas de 2001 do Fundo Monetário
Internacional.
 20

despesa de acordo com a arrecadação das receitas e as metas de resultado fiscal, mas também
incorporar uma visão de médio prazo que assegure qualidade na alocação dos recursos. A
responsabilidade orçamentária envolve ainda a busca por ganhos de eficiência na gestão das
despesas das programações de apoio, de forma a aumentar o espaço fiscal disponível (sem
aumento da carga tributária) para o financiamento das programações finalísticas, que
beneficiam os cidadãos com mais bens e serviços públicos ofertados diretamente à sociedade.

Nesse sentido, é preciso repensar o PPA. Não há país desenvolvido em que um plano
de governo de médio prazo, que se sobreponha à lei orçamentária, tenha que ser aprovado
pela Legislatura. A CF/88 determina que ele seja abrangente, e em seus últimos formatos
tornou-se complexo e detalhista, deixando de constituir-se no necessário planejamento
estratégico. Mais do que isso, o plano e o orçamento anual precisam recuperar a sua
capacidade de determinar a alocação final do gasto, o que ocorre apenas quando a execução
orçamentária for a mais próxima possível da programação original. A conquista dessa
aderência à realidade, com respeito à restrição fiscal do ente e uma alocação eficiente dos
recursos, passa por uma série de normas que estão consubstanciadas na proposta de lei de
responsabilidade orçamentária ora em debate no Senado.

Após mais de duas décadas de ativa participação do Parlamento em assuntos

orçamentários, é chegada a hora de se redefinir como se dá essa participação. A capacidade de
definir de forma individual a alocação de vultosos recursos públicos fere o princípio da
impessoalidade, e privilegia aqueles que exercem cargos públicos, em detrimento da
renovação de pessoas e idéias. A notória perda de qualidade na representação parlamentar,
que se percebe a cada legislatura, está relacionada à avaliação positiva que a sociedade faz do
desempenho do parlamentar de acordo com a capacidade por ele demonstrada na destinação
de recursos federais para os municípios de sua base eleitoral. As mudanças precisam valorizar
o parlamentar por sua participação nas grandes discussões nacionais, entre elas a discussão
em alto nível acerca dos critérios e fórmulas utilizados na alocação de recursos para custear as
políticas prioritárias para o setor público.

Além de simplificar, agregar e encontrar uma forma de tornar o PPA seletivo (sem
ferir a CF/88) e aprofundar a função fiscal e alocativa da LDO no médio prazo, o Poder
Executivo também precisa adotar procedimentos mais modernos de gestão financeira.
Ademais da reforma contábil atualmente em curso, com a adoção pela contabilidade do setor
público de conceitos e técnicas já empregados no setor privado, são desejáveis a instituição de
banco de projetos, a imposição de maiores restrições ao acúmulo de restos a pagar, a mudança
 21

no tratamento dispensado aos fundos públicos, e a flexibilização dos classificadores

orçamentários.

Alguns tópicos importantes permanecem fora da versão de proposta de LRO ora em

discussão na Comissão de Assuntos Econômicos do Senado Federal. Entre eles, podemos
citar a flexibilização das normas de gestão, em situações específicas, de forma a incorporar
ganhos de eficiência com a orçamentação por resultados; a regulamentação das (por vezes)
problemáticas transferências voluntárias para outros entes da Federação e entidades privadas;
e o registro contábil de uma fase da execução da despesa que anteceda o empenho, de modo a
possibilitar a introdução, em situações especiais, do carregamento (carry over) de dotações de
um exercício para o outro. Espera-se que esses assuntos venham a ser discutidos, e
eventualmente incorporados, seja já no Senado ou posteriormente quando o projeto estiver em
discussão na Câmara dos Deputados.

A iniciativa dos senadores de reabrirem o debate sobre a nova lei que virá a substituir
a Lei 4.320 deve ir além de se olhar o passado, para avaliar e exaltar as mudanças
inegavelmente promovidas. Esta é uma excelente oportunidade de se olhar para frente,
quebrar paradigmas, identificar o tanto de entraves e problemas que ainda precisam ser
solucionados. Já passa da hora de a responsabilidade chegar ao orçamento público no Brasil.
 22

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voltadas para a responsabilidade no processo orçamentário e na gestão financeira e
patrimonial, altera dispositivos da Lei Complementar nº 101 de 4 de maio de 2000 a fim de
fortalecer a gestão fiscal responsável, e dá outras providências.”
______ (2009) Projeto de Lei Complementar nº 248, de 2009, do Senador Renato
Casagrande, que: “Estabelece normas gerais de finanças públicas voltadas para a qualidade
na gestão e dá outras providências.”
______ (2010) Substitutivo da Comissão de Constituição, Justiça e Cidadania do Senado
Federal ao Projeto de Lei Complementar nº 229, de 2009, que “Estabelece normas gerais
sobre plano, orçamento, controle e contabilidade pública, voltadas para a responsabilidade
no processo orçamentário e na gestão financeira, contábil, e patrimonial, altera dispositivos
da Lei Complementar nº 101 de 4 de maio de 2000 a fim de fortalecer a gestão fiscal
responsável, e dá outras providências.”
______ (2010) Relatório Final da Comissão Parlamentar de Inquérito da Câmara dos
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