Gestão de Políticas

Públicas
Cândido de Souza Pereira
EXPEDIENTE

SECRETARIA DE EDUCAÇÃO E ESPORTES

Governador de Pernambuco
Paulo Henrique Saraiva Câmara Secretário
Marcelo Andrade Bezerra Barros
Vice-governadora de Pernambuco
Luciana Barbosa de Oliveira Santos Secretária-executiva de Educação Integral e Profissional
Maria de Araújo Medeiros Souza

Gerente-geral de Educação Profissional

SECRETARIA DE ADMINISTRAÇÃO George Bento Catunda

Secretária Gestora de Educação a Distância

Marília Raquel Simões Lins Renata Marques Otero

Secretário-executivo de Pessoal e Relações Institucionais Coordenação-executiva | Escola Técnica Estadual Professor

Adailton Feitosa Filho Antônio Carlos Gomes da Costa
Manoel Vanderley dos Santos Neto
Secretário-executivo de Administração
Luís Eduardo Cavalcanti Antunes Coordenação de Design Educacional
Deisiane Gomes Bazante
Secretário-executivo de Compras e Licitações do Estado
Rafael Vilaça Manço Revisão de Língua Portuguesa
Alécia Guimarães

Diagramação
CEFOSPE Roberto de Freitas Morais Sobrinho

Diretora Normalização e catalogação

Ana Lúcia Mota Viana Cabral Hugo Carlos Cavalcanti | CRB4 - 2129

Coordenação de Educação Corporativa

Priscila Matos
Material produzido em parceria entre o Centro de Formação
Coordenação da Educação a Distância dos Servidores e Empregados Públicos do Poder Executivo
José Lopes Ferreira Junior Estadual – CEFOSPE e a Secretaria Executiva de Educação
Integral e Profissional – SEIP.
Coordenação Pedagógica
Marilene Cordeiro Barbosa Borges Março, 2021

Autor
Cândido de Souza Pereira
Sumário
INTRODUÇÃO ....................................................................................................................................... 5

COMPETÊNCIA 1 - COMPREENDER OS CONCEITOS BÁSICOS E O CICLO DE ANÁLISE DAS POLÍTICAS

PÚBLICAS.............................................................................................................................................. 6
1.1 Conceitos iniciais de Política.................................................................................................................................. 6
1.2 Conceitos iniciais de Políticas Públicas .................................................................................................................. 8
1.3 Ciclo de Análise de Política Pública ..................................................................................................................... 11
1.3.1 Identificação do problema ............................................................................................................................... 12
1.3.2 Análise do problema ......................................................................................................................................... 13
1.3.3 Formação da Agenda ........................................................................................................................................ 13
1.3.4 Formação das Alternativas ............................................................................................................................... 14
1.3.5 Tomada de Decisão .......................................................................................................................................... 15
1.3.6 Implementação................................................................................................................................................. 16
1.3.7 Monitoramento ................................................................................................................................................ 18
1.3.8 Avaliação........................................................................................................................................................... 18
1.3.9 Ajuste/Extinção................................................................................................................................................. 19

COMPETÊNCIA 2 – ENTENDER OS MODELOS DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA ADOTADOS NO BRASIL E O

QUE É GESTÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS. ............................................................................................. 21
2.1 Administração, Gestão Pública e Gestão de Políticas Públicas ........................................................................... 21
2.2 Administração patrimonialista ............................................................................................................................ 23
2.3 Burocracia ............................................................................................................................................................ 24
2.4 Gerencialismo ou Nova Gestão Pública .............................................................................................................. 29

COMPETÊNCIA 3 - CONHECER O CICLO DE GESTÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS E ALGUMAS TÉCNICAS E

FERRAMENTAS PARA A GESTÃO.......................................................................................................... 34
3.1 Ciclo de Gestão de Políticas Públicas .................................................................................................................. 34
3.2 O Ciclo de Gestão de Políticas Públicas em Pernambuco ................................................................................... 38
3.3 Técnicas e ferramentas para a gestão de políticas públicas ............................................................................... 40
3.3.1 SWOT ................................................................................................................................................................ 40
3.3.2 5W2H ................................................................................................................................................................ 42
3.3.3 Matriz GUT........................................................................................................................................................ 43
 3.3.4 Marco Lógico .................................................................................................................................................... 45

COMPETÊNCIA 4 - PARTICIPAÇÃO E CONTROLE SOCIAL EM POLÍTICA PÚBLICA. .................................... 48

4.1 Transparência, Participação e Controle Social .................................................................................................... 48
4.2 Governo Aberto ................................................................................................................................................... 52
4.3 Administração Eletrônica ou eGoverno .............................................................................................................. 54

CONCLUSÃO ....................................................................................................................................... 59

REFERÊNCIAS ...................................................................................................................................... 60

MINI CURRÍCULO ................................................................................................................................ 63

Cândido de Souza Pereira .......................................................................................................................................... 63

4
INTRODUÇÃO

Olá Cursista, seja bem-vindo!

Cada vez mais, a sociedade demanda por serviços de qualidade, celeridade e transparência. Pensando
nisso, tanto os governantes quanto os servidores públicos devem buscar conhecimentos por meio de uma
aprendizagem contínua, a fim de agregar valor ao atendimento da sociedade.
Nesse contexto, o curso de Gestão de Políticas Públicas apresenta-se como uma alternativa possível para
a capacitação de gestores, servidores ou funcionários públicos, contribuindo com informações úteis para o
desempenho de suas atividades funcionais e tarefas diárias com mais eficiência e eficácia.
O conteúdo do curso encontra-se dividido em quatro Competências, a primeira abordará os conceitos
iniciais sobre política, Estado, Governo, Sistemas Políticos e o ciclo de análise de políticas públicas. Neste
ciclo, você se apropriará das fases de evolução das ações de um governo ou entidade pública, etapas que
contribuem para analisar as características desses atos.
A segunda competência, discutirá os conceitos de administração e gestão pública, bem como os modelos
teóricos da administração pública no Brasil. Na terceira competência, trataremos sobre o ciclo de gestão
de política pública, modelo que ajuda a organizar as atividades operacionais de programas e projetos
públicos. Ainda será visto o modelo de gestão adotado pelo Governo Pernambucano, “Todos por
Pernambuco”, modelo vigente de governança das políticas públicas que teve início em 2008.
Na última competência, você estudará como acontece a participação social nas políticas públicas,
incluindo temas como corrupção, governo aberto, governo eletrônico e alguns mecanismos e ferramentas
para transparência, fiscalização e controle social.
Vamos lá! Desejo a você um ótimo curso!

5
Competência 1 - Compreender os conceitos básicos e o Ciclo de Análise das
Políticas Públicas.

As políticas públicas fazem parte do nosso dia a dia e influenciam a nossa vida como um todo, seja no
contexto social, no trabalho, lazer e até mesmo no âmbito familiar. Assim, mostra-se necessário que tanto
os indivíduos quanto os servidores públicos participem do sistema político em que estão situados, como
também na elaboração e desenvolvimento das políticas públicas.
Para que você possa entender a gestão de políticas públicas, é necessário compreender antes alguns
conceitos básicos, como política, políticas públicas, sistema político e formas de governo, dentre outros
importantes. Além disso, será abordado o Ciclo de Análise de Políticas Públicas, ferramenta utilizada por
gestores e pesquisadores, que auxilia no entendimento das ações públicas.

Antes de dar início, você já assistiu a videoaula de apresentação do curso?

1.1 Conceitos iniciais de Política

A expressão política possui uma grande quantidade de conceitos e caracteriza-se por ser um tema
estudado por vários pensadores, teóricos e pesquisadores de diferentes ramos do saber. Ela pode ser
entendida de forma ampla, como o exercício do poder para resolução de conflitos de forma pacífica,
derivados dos interesses que estão presentes nas sociedades.
Para Santo Tomás de Aquino (apud MATIAS-PEREIRA, 2016), a política é vista como uma mediação a fim
de alcançar o bem comum. A perspectiva é a de que o Estado deve objetivar esse bem comum. Na
perspectiva de RUA (1997), política é um conjunto de procedimentos formais e informais que expressam
relações de poder e que se destinam à resolução pacífica de conflitos quanto a bens públicos.
As demandas por política e políticas públicas são motivadas pela necessidade da sociedade e por
interesses dos vários atores sociais. Estes se classificam em: atores públicos (parlamentares e servidores
públicos), atores privados (empresários, sindicatos, associações etc.), agentes internacionais (ONU, OCDE,
Banco Mundial etc.) e formadores de opinião (como artistas, mídia, pesquisadores, entre outros).

6
 A política é vista como uma atividade em que se busca a conciliação de interesses conflitantes, de
indivíduos e grupos, dentro de uma unidade de governo determinada. Cada grupo de interesse exerce uma
parcela de poder proporcional a sua importância para o bem-estar da coletividade em geral (MATIAS-
PEREIRA, 2016). Esses grupos de interesses, quando organizados de forma voluntária de participação e
constituídos legalmente, configuram-se nos partidos políticos.

Quer conhecer os partidos brasileiros? Acesse:

http://www.tse.jus.br/partidos/partidos-politicos/registrados-no-tse

Vamos assistir a videoaula da Competência 1!?

Os sistemas políticos podem ser entendidos como a organização e estruturação do poder pela
administração pública. Tais sistemas não podem ser confundidos com a expressão forma de governo, essa
se caracteriza pelo conjunto de regras que determina o exercício do poder, e aqueles são constituídos pela
divisão e aparelhamento do poder político. De uma maneira geral, as formas de governo são classificadas
em monarquia ou república, e os sistemas, são comumente classificados como presidencialismo,
parlamentarismo e semi-presidencialismo.

Para saber mais sobre os sistemas e regimes políticos, acessar a trilha do site
politize:
https://www.politize.com.br/parlamentarismo-sistemas-de-governo/

Conheça um dos principais exemplos de parlamentarismo, o sistema político no

Reino Unido: https://www.youtube.com/watch?v=tlllMQMqJBU

7
 E o Brasil? Qual é a forma de governo? Qual é o sistema político? O Brasil é uma República Federativa
Presidencialista, formada pela União, Estados, Distrito Federal e municípios, em que o exercício do poder é
atribuído a órgãos distintos e independentes, submetidos a um sistema de controle para garantir o
cumprimento das leis e da Constituição.

O Brasil é uma República Federativa Presidencialista

• Forma de governo: República;
• Forma de Estado: Federação;
• Sistema de governo: Presidencialismo.

Confira mais informações sobre o funcionamento do sistema político brasileiro:

https://mundoeducacao.bol.uol.com.br/politica/como-funciona-sistema-
politico-brasileiro.htm

Figura 1. Congresso Nacional

Fonte: http://politicos.org.br/blog/como-funciona-o-congresso-nacional
Descrição da imagem: Imagem ilustrativa do Congresso Nacional, órgão que exerce no âmbito federal as funções do poder
legislativo e de fiscalização do Estado Brasileiro.

1.2 Conceitos iniciais de Políticas Públicas

As políticas públicas, de uma maneira geral, são percebidas como um conjunto de programas, projetos
e ações desenvolvidas pelas organizações públicas, direta ou indiretamente, que têm como objetivo
principal ampliar o bem-estar social. Assim, elas compreendem todas as ações do governo e
operacionalizam-se por meio das instituições, órgãos públicos e de seus colaboradores.

8
 Assista aí ao vídeo em que Secchi explica com mais detalhes o que é política
pública: https://www.youtube.com/watch?v=tWnZrMRLtCQ

Secchi (2014) afirma que política pública é uma diretriz elaborada para enfrentar um dado problema
público. Anderson (apud RONCARATTI, 2008), com uma perspectiva complementar, enxerga a política
pública como um curso proposital de ação a ser seguido por um ator ou conjunto de atores ao lidarem com
um problema ou questão.
Pare responder os desafios e atender as necessidades da população, existem vários tipos de políticas
públicas (figura 2), como as sociais (educação, saúde, segurança, habitação etc.), estruturais (indústria,
infraestrutura urbana, meio ambiente, recursos hídricos etc.), econômicas (monetária, fiscal, cambial,
comercial etc.) e políticas compensatórias (combate à fome, bolsas sociais, regime de cotas, entre outras).

Figura 2. Necessidades sociais

Fonte: https://www.folhavitoria.com.br/economia/blogs/gestaoeresultados/2016/11/15/gestao-publica-tambem-e-
compromisso-do-cidadao-abq/
Descrição de imagem: Charge contendo um homem com uma mão na cabeça e palavras ao seu redor, sendo: segurança saúde,
educação, infraestrutura, transporte, lazer, cultura, esporte, emprego e renda. Tais palavras representam os desafios
demandados pela sociedade.

9
 Como exemplo de políticas públicas sociais,
citamos os pactos de resultados desenvolvidos pelo Governo de Pernambuco:
Pacto pela Saúde, Pacto pela Educação e Pacto pela Vida. Que tal conhecê-los?
Acesse: https://www.seplag.pe.gov.br/pactos/43-pactos/41-pacto-pela-vida

E quem realiza a política pública? Quem são os profissionais responsáveis em

executá-la?

No âmbito dos órgãos e entidades públicas, são os servidores públicos que implementam as políticas
públicas. São eles que operacionalizam as diretrizes do governo. Na temática de educação, por exemplo, a
política pública de ensino na modalidade integral é realizada pelos gestores escolares e professores
alocados nas escolas integrais.
Cabe ressaltar, que nem todas as atividades são entendidas como políticas públicas, trabalhos
operacionais, procedimentos administrativos, tarefas e afazeres diários são ações desempenhadas em um
nível micro e não chegam a ser categorizados como políticas públicas. O acompanhamento da frequência
escolar de forma isolada não se enquadraria como uma política pública, mas sim como uma atividade de
rotina operacional.

Leia o artigo “O federalismo brasileiro e as políticas educacionais” e siga para o

debate no Fórum 1. Site do artigo:
https://phprbraem.com.br/ojs/index.php/RBRAEM/article/view/22

A seguir, será explicado o ciclo de análise de política pública, tomando como

base para isso um problema público na educação, crianças fora da escola.

10
1.3 Ciclo de Análise de Política Pública
Alguns pesquisadores analisam as políticas públicas por meio de fases ou etapas que se encontram
dispostas em um sistema cíclico chamado de policy cycle (Ciclo de Políticas Públicas). Na literatura científica,
é possível encontrar vários modelos de Ciclo de Análise de Política Pública, mas que no geral remetem a
fases ou etapas similares, organizadas para fins didáticos em itens ou subitens de acordo com a perspectiva
de cada autor.

Celina Souza (2006) publicou um artigo que traz em seu bojo uma boa revisão
teórica e modelos de análise de políticas públicas. Vale à pena conferir:
http://www.scielo.br/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S1517-
45222006000200003

Usaremos como referência o modelo adotado por Rua (2014), que divide a análise da política pública
em oito etapas, dispostas esquematicamente na figura abaixo.

Atores
Atores
Identificação
do Problema
Ajuste Análise do
Problema
Atores Atores

Avaliação Formação da
Agenda
Atores
Atores
Monitora- Formação de
mento Alternativas

Atores
Implementa- Tomada de Atores
ção Decisão

Atores

Figura 3. Ciclo de Análise de Políticas Públicas

Fonte: Adaptado de Rua (2014).
Descrição da imagem: A imagem mostra o ciclo de Análise de Políticas Públicas, apresentando nove retângulos com contorno
vermelho e fundo branco, cada um com indicando as etapas do ciclo. A primeira etapa é a Identificação do Problema,
seguindo, em sentido horário, pelas etapas: Análise do Problema; Formação da Agenda; Formação de Alternativas; Tomada de
Decisão; Implementação; Monitoramento; Avaliação; Ajuste, retornando a etapa de Identificação do problema.

11
 Cada fase corresponde a um sistema específico de ações, atores e relações com compromissos
diferenciados. O processo de constituição de uma política pública, no entanto, não segue a uma lógica
linear. Antes de tudo, é um ciclo que se retroalimenta a cada turno. Por exemplo, o processo de avaliação
pode produzir novas demandas, que deverão ser transformadas em novos problemas. Ou ainda, o processo
de avaliação pode redefinir o problema inicial e demandar novas atividades para a fase de implementação.

A divisão da política pública em etapas é uma esquematização teórica para fins

de análise. Na realidade, as fases nem sempre ocorrem em sequência e nem
todas elas são devidamente efetivadas.

A seguir, serão explanadas as etapas do Ciclo de Análise de Políticas Públicas.

1.3.1 Identificação do problema

Um problema é a discrepância entre a situação atual e uma situação desejada. Também é compreendido
como uma necessidade ou desafio social. Ele pode ocorrer de maneira constante, subitamente ou com
certa frequência. Uma catástrofe natural, por exemplo, é um evento de caráter esporádico. As enchentes
na região da mata sul de Pernambuco em 2010 e 2017 são exemplos de problemas que surgem na
sociedade, obrigando o governo a enfrentá-los (figura 4).

Figura 4. Enchente em Barreiros-PE, 2010.

Fonte: https://fotografia.folha.uol.com.br/galerias/16062-enchente-em-pe-em-2010

12
 Descrição de imagem: Fotografia de uma rua da cidade de Barreiros, em Pernambuco, tirada no ano de 2010 durante a
enchente que atingiu a cidade. A rua apresenta casas populares cobertas por água barrenta. Um homem anda no meio da rua,
com água ao nível do peito, com as mãos na cabeça.

Um bom exemplo de um problema público é a ausência de crianças nas escolas. Visando o

desenvolvimento de uma sociedade, é desejável que todas as crianças em idade escolar estejam
matriculadas e frequentando as salas de aula.

1.3.2 Análise do problema

Depois da identificação é necessário caracterizar a situação, descrevendo o contexto e analisando as
variáveis encontradas, estudando as suas causas e origens. É salutar a coleta do máximo de informação
possível e delimitar bem o problema, para que a política pública seja bem formulada.
Continuando com o exemplo da ausência de crianças nas escolas, a fim de analisar esse problema
público, faz-se necessário uma caracterização e um conhecimento maior a respeito dessa situação. Assim,
as causas que provocam a ausência das crianças nas escolas podem ser: carência de recursos para
transporte, proibição dos pais para elas estudarem, trabalho infantil, necessidade de ajudar em casa,
insegurança, falta de professores, dificuldade de aprendizagem etc.

1.3.3 Formação da Agenda

A política pública inicia-se formalmente com a inclusão do tema na agenda do governo, momento em
que o poder público decide explicitamente enfrentar determinada questão ou problema. A agenda de
governo ocorre dentro de uma complexa rede de atores estatais e sociais, contemplando os desafios
estabelecidos na sociedade. Múltiplas agendas coexistem e podem ser classificadas em três categorias:
agenda política (ou sistêmica), agenda formal (ou institucional) e agenda da mídia.
A agenda política compreende um conjunto de problemas ou temas que a comunidade política percebe
como merecedor de intervenção pública. Já a agenda formal elenca os problemas ou temas que o poder
público já decidiu enfrentar. A agenda da mídia, por sua vez, consiste no conjunto de assuntos que recebem
especial atenção dos diversos meios de comunicação (SECCHI, 2014).
O problema público ausência de crianças nas escolas constaria em uma agenda da mídia, quando o tema
estiver em voga pela sociedade ou quando os números forem alarmantes. Histórias familiares também
chamam atenção, assim como debates provocados pela opinião pública, entre outras formas de alcançar
os meios de comunicação. Na agenda política, o espaço é conseguido mediante discussão e negociação
para incluir o problema social nos projetos de leis. Na agenda formal, essa problemática da educação seria

13
inserida quando um governo resolvesse encarar o tema de frente, incluindo-o em sua gestão e em seus
programas de políticas públicas.

1.3.4 Formação das Alternativas

Passa-se a construir ou combinar soluções para os problemas que serão enfrentados. É o momento em
que são elaboradas metodologias, programas, projetos com estratégias e ações que poderão alcançar os
objetivos estabelecidos.
Alguns modelos explicativos foram elaborados por estudiosos para entender a formulação de políticas
públicas. Theodor Lowi (1972 apud AGUM et al, 2015) desenvolveu uma classificação para análise dos tipos
de políticas públicas que ficou bastante conhecida, sendo utilizada até os dias atuais. Cada tipo de política
pública encontra diferentes formas de apoio e de rejeição e as disputas em torno de sua decisão passam
por diferentes arenas. Para o autor a política pública pode assumir quatro formatos:

• Distributivas: alocam bens e serviços à população. Geram benefícios concentrados para alguns
grupos de atores e custos difusos para toda coletividade. São decisões de governo que privilegiam
certos grupos sociais ou espaços geográficos específicos em detrimento do todo. Ex.: Programas na
área de educação, saúde, segurança; benefícios sociais; incentivos fiscais, redução de taxas, entre
outros.
• Regulatórias: estabelecem padrões de comportamento, serviço ou produto para atores públicos e
privados. Buscam normatizar as políticas. Ex.: Regulamentação de serviços de utilidade pública
(energia, telecomunicação etc.), Lei de Diretrizes e Base da Educação, Código de Trânsito, entre
outras.
• Redistributivas: realocam recursos de modo que alguns ganham e outros perdem. Concedem
benefícios concentrados a algumas categorias de atores e implicam custos diretos a outras
categorias, ou seja, mediante recursos extraídos de outros grupos específicos. São tidas como
políticas de incentivos uma determinada área econômica ou social. Ex.: Sistema Previdenciário,
Reforma Agrária, Programa Bolsa Família etc.
• Constitutivas: são formadas em torno das políticas que determinam as regras do jogo e diretrizes
políticas, não se tratando necessariamente sobre a prestação de serviços para a sociedade. São
compostas pelas normas e procedimentos a partir das quais devem ser formuladas e executadas as
outras tipologias de políticas. Ex.: Constituição Federal, diretrizes macroeconômicas e sociais,
sistema eleitoral etc.

14
 No nosso exemplo inicial, possíveis alternativas de solução para combater a ausência de crianças nas
escolas seriam: redução de taxas ou até mesmo gratuidade de transporte, orientação familiar, programas
de incentivo financeiro, benefícios sociais, combate ao trabalho infantil, escola integral, melhoria na
segurança pública etc. Em relação à tipologia de política pública, tais soluções se enquadrariam nas políticas
distributivas.

1.3.5 Tomada de Decisão

É o processo de escolha da alternativa ótima para enfrentar o problema. Nessa etapa, os interesses dos
atores são equacionados e as intenções (objetivos e métodos) de enfrentamento de um problema público
são explicitadas. Segundo Allison (1999 apud RUA, 2014), existem ao menos três modelos para tomada de
decisão:

• Modelo da Política Racional: acontece quando se define claramente os objetivos, identificando as

alternativas de solução disponíveis e avaliando as consequências de cada uma. É escolhida de forma
racional aquela alternativa que possivelmente trará mais vantagens. Esse modelo supõe que todos
os atores atuam com racionalidade absoluta e focalizada, buscando a escolha perfeita. Também
pressupõe que o governo é visto como um ator unitário, que age de forma isolada nas soluções dos
problemas.

O modelo da política racional desconsidera que a racionalidade humana não

absorve todas as informações e nem consegue processá-las completamente.
Ressalva-se também que o governo não é unitário, mas sim composto por
pessoas que possuem interesses próprios e distintos que também agem com
estratégia política e circunstancial.

• Modelo Organizacional: o governo identifica os problemas por meio das organizações, buscando
nas rotinas de sua administração pública as alternativas de solução. O modelo pressupõe que o
Estado e o governo são compostos por um conjunto de organizações dotadas de autonomia, com
culturas próprias, projetos políticos, ambições quanto a recursos (materiais, financeiros, humanos,
tecnológicos, entre outros). As soluções são operacionalizadas por procedimentos padronizados,
conforme as rotinas organizacionais para o alcance dos objetivos estabelecidos.

15
 A abordagem do modelo organizacional ignora em parte o jogo político e a
negociação dos interesses, desconsiderando que as pessoas e líderes das
organizações também são indivíduos que possuem ambições políticas. Outro
fato é que as organizações possuem racionalidade limitada, mesmo com o
máximo de informações disponíveis.

• Modelo da política burocrática: rejeita a concepção da racionalidade linear sobre a política pública,
pois os interesses diversos dos atores determinam direcionamentos diferentes. Assim, o que
prevalece é a negociação para a definição das soluções, considerando os recursos, interesses dos
atores, ação estratégica em compor alianças etc. Nesse modelo, o jogo do poder não é promovido
pela racionalidade absoluta nas escolhas das ações, pelas rotinas organizacionais ou pela excelência
técnica das alternativas, mas sim, pelas habilidades políticas, capacidade de barganha e negociação
pertencentes aos atores políticos.

Identificado as causas principais do problema e as alternativas de solução, agora é preciso tomar a

decisão, escolher a melhor alternativa possível que seja executável pela máquina pública. Aqui, levam-se
em consideração estudos de custo-benefício, captação de recursos, competências dos órgãos da
administração pública, entre outras variáveis que podem influenciar o processo decisório.

1.3.6 Implementação
Caracteriza-se pela execução das atividades contidas na política pública. Momento em que as regras,
rotinas e processos sociais são convertidos em ações. De acordo com Sabatier (apud SECCHI, 2014), existem
dois modelos de implementação das políticas públicas (figuras 5 e 6): top-down (de cima para baixo – os
tomadores de decisão são separados dos implementadores) e botom-up (de baixo para cima – os
implementadores tem maior participação no processo de formulação da política pública).

16
 Características da implementação top-down

• Separação clara entre o momento de tomada de

decisão (políticos) e o de implementação (administração
pública), em fases consecutivas.
• As políticas falham porque não estão seguindo a
formulação (os objetivos não são claros, existem muitos
atores envolvidos na implementação).
• Modelo altamente prescritivo, com recomendações
Figura 5. Modelo top-down
Fonte: Secchi (2014) para melhoria do desenho de políticas.
Descrição de imagem: Imagem de um
triângulo isósceles, na cor vermelha, com
contorno branco. Do ápice do triangulo, sai
uma seta, na cor preta, direcionada para a
sua base.

Características da implementação botom-up

• Maior liberdade dos servidores públicos e redes de

Figura 6. Modelo botom-up
Fonte: Secchi (2014)
Descrição da imagem: Imagem de um
triângulo isósceles, na cor vermelha, com
contorno branco. Da base do triangulo, sai
uma seta, na cor preta, direcionada para seu
ápice.
atores em auto-organizar e modelar a implementação de
políticas públicas.
• Maior aderência ao contexto local.
• Não adianta controlar porque sempre a burocracia vai
alterar decisões. Dado que isso vai acontecer, a questão é
como lidar melhor com isso.
• Os implementadores têm maior participação na análise
do problema e na prospecção de soluções durante a
implementação. Posteriormente, os tomadores de decisão
legitimam as práticas já experimentadas na base.

No caso da ausência de crianças na escola, a implementação de uma solução poderia ser realizada
mediante um programa de escola integral, cuja execução fosse via top-down, seguindo as diretrizes
estratégicas do governo.

17
 Conheça o exemplo da educação integral do Governo de Pernambuco:
http://www.educacao.pe.gov.br/portal/?pag=1&men=70

1.3.7 Monitoramento
É um exame contínuo dos insumos, atividades, processos, produtos (iniciais, intermediários e
finalísticos) ou efeitos de uma política pública com a finalidade de aperfeiçoar sua gestão (RUA, 2014). É
útil para subsidiar a tomada de decisão com dados e informações sobre o desempenho da intervenção.
O monitoramento também é conhecido como avaliação formativa ou in intinere, que ocorre durante o
processo de implementação para fins de ajuste imediato (SECCHI, 2014).
Monitorar um programa social, nada mais é, do que equalizar os processos versus resultados, medir o
alcance das metas e objetivos por meio de sistemáticas de monitoramento, sejam elas informatizadas ou
não. O monitoramento visa acompanhar a execução dos planos de ação para verificar o desempenho da
política pública (como a escola Integral), observando as atividades estão sendo desenvolvidas conforme o
planejado e se estão alcançando os resultados pretendidos.

1.3.8 Avaliação
O termo avaliação normalmente é utilizado como atribuição de valor sobre algo, algum objeto, processo
ou uma determinada situação. Supõe um juízo sobre algo, baseado em determinados critérios com os quais
se emite o julgamento. De acordo com Gertler et al (2018), as avaliações são análises periódicas de um
programa, projeto, política pública planejada, em andamento ou concluída.
As avaliações são usadas de forma seletiva para responder perguntas específicas relacionadas à
formulação, à implementação e aos resultados da política pública que esteja sob análise. O seu desenho,
método e custo variam de forma substancial, dependendo do tipo da pergunta que a avaliação pretende
responder (GERTLER et al, 2018).
Secchi (2014) afirma que a avaliação é a fase do ciclo em que o processo de implementação e
desempenho são examinados com o intuito de conhecer a situação da política pública e o grau de redução
do problema. Pode ser feita a avaliação em três momentos (figura 7): ex ante (antes da implementação da
política pública), in itinere (durante a implementação) e ex post (depois da implementação).

18
 EX ANTE IN ITINERE EX POST
Avaliação anterior Avaliação durante a intervenção Avaliação posterior
Diagnóstico Formativa Somativa

Figura 7. Fases da Avaliação de Política Pública no tempo

Fonte: Adaptado de Secchi (2014)
Descrição de imagem: Seta na cor salmão, direcionada para a direita, indicando a sequência de ações das fases da Avaliação de
Política Pública. Três retângulos indicam as fases, o primeiro contém o texto “EX ANTE – Avaliação anterior – Diagnóstico”. O
segundo, “IN ITINERE – Avaliação durante a intervenção – Formativa”. O terceiro, e último, “EX POST – Avaliação posterior –
Somativa”.

Avaliação de políticas públicas é um campo percorrido por várias áreas da ciência

e existem inúmeras pesquisas desenvolvidas. Mais informações sobre esse tema
podem ser encontradas nos guias do Governo do Estado Espírito Santo:
http://www.ijsn.es.gov.br/cma/guia

1.3.9 Ajuste/Extinção

Algumas perguntas surgirão ao fim de uma análise de política pública: o

problema foi resolvido? O tema perdeu progressivamente a importância? O
programa foi eficaz? Vale à pena continuar com ele ou extingui-lo?

A política pública poderá ser extinta quando o problema que lhe deu origem foi solucionado ou perdeu
relevância, assim como será extinta quando for julgada ineficaz ao término do prazo de sua execução. As
políticas públicas também podem sofrer ajustes e terem sua continuidade garantida, caso a necessidade
da existência da política persista, passando por reformulações ao longo do tempo, possibilitando outros
formatos, outro nome, ao ponto de serem completamente distintas dos programas iniciais que lhes deram
origem.

19
 Chegou o final da primeira competência. Depois de entender os conceitos básicos e o Ciclo de Análise
das Políticas Públicas, você deve estar se perguntando: e a gestão de políticas públicas, de que se trata?
Siga para a próxima competência, que você saberá.

20
Competência 2 – Entender os modelos de administração pública adotados no
Brasil e o que é Gestão de Políticas Públicas.

A partir dos conceitos que já foram apresentados sobre política e políticas públicas, cabe realizar aqui
uma retrospectiva dos modelos de administração pública adotados no Brasil. Além disso, serão tratados
nesta competência: os conceitos de Gestão Pública e Gestão de Políticas Públicas.

2.1 Administração, Gestão Pública e Gestão de Políticas Públicas

As organizações são à base de toda a sociedade e apresentam-se de forma heterogênea, em diversas
áreas de atuação. Elas podem ser de caráter público ou privado. No campo das ciências, a Administração
pode ser caracterizada como uma ciência social aplicada que estuda as organizações e instituições, como
elas se comportam e se constituem, a fim de procurar novas teorias ou ferramentas que as ajudem a atingir
seus objetivos.
O termo Administração possui em seu bojo três dimensões (PALUDO, 2017): é vista como ciência; como
área administrativa, área meio, estrutura e recursos (Ex.: Administração de Transportes de um órgão
público, Setor de Administração de um posto de gasolina etc.); e como função administrativa (em geral, os
livros trazem as seguintes funções: Planejar, Organizar, Dirigir, Coordenar e Controlar – PODCC).
A palavra Gestão apresenta-se como um termo mais moderno, contemporâneo e, também, possui três
dimensões, a saber (PALUDO, 2017): como área administrativa, área meio (Ex.: Setor de Gestão de Pessoas
de um órgão público); como especialização da ciência administração, subárea de estudo (Gestão de
Recursos Humanos, Gestão Financeira, Gestão Contábil etc.), e como função de gerir (PODCC).
No dia a dia, tanto dos servidores públicos quanto dos cidadãos, as pessoas comumente tratam a
Administração Pública como sinônimo de Gestão Pública, de fato isso não está errado. No entanto, vale
ressaltar uma pequena diferença, a Administração Pública apresenta-se mais como estrutura e organização
do Estado, aparelhamento e conjunto de órgãos públicos e a Gestão Pública, por sua vez, é o processo de
gerir, de governar essa organização pelos atores políticos.
Lima (2007) traz que o termo Gestão Pública pode ser conceituado como um conjunto de atos
administrativos classificados por processos como: planejamento, programação orçamentária, execução,
controle e avaliação que vise à concretização de políticas públicas, diretas ou indiretamente, por meio das
organizações.
A figura 8 mostra a Esplanada dos Ministérios, o que nos remete a Administração Pública Federal. Já na
figura 9 encontra-se o Palácio do Campo das Princesas, sede do Governo de Pernambuco.

21
 Figura 8. Esplanada dos Ministérios
Fonte:
https://upload.wikimedia.org/wikipedia/commons/9/93/Esplanada_dos_Minist%C3%A9rios%2C_Bras%C3%ADlia_DF_04_2006
_%28modificada%29.jpg
Descrição da imagem: a imagem acima mostra a Esplanada dos Ministérios, o que nos remete a Administração Pública Federal.

Figura 9. Palácio do Campo das Princesas

Fonte: https://janelasabertas.com/2014/10/01/recife-visita-ao-palacio-campo-das-princesas/
Descrição da imagem: Fotografia do Palácio do Campo das Princesas, sede do Governo de Pernambuco.

Anote aí: Administração Pública caracteriza-se pela estrutura e organização do

Estado, um conjunto de órgãos públicos e a Gestão Pública é o processo de gerir
essa organização pelos atores políticos.

22
 E a Gestão de Políticas Públicas? Assista a videoaula da Competência 2.

O Brasil, em perspectiva histórica, passou por alguns contextos de gestão ou

modelos teóricos de Administração Pública. Esses modelos ou fases da gestão
ajudam a entender a atuação dos governos, de que maneira eles tomam suas
decisões e praticam as suas políticas públicas.

2.2 Administração patrimonialista

O patrimonialismo apresenta-se como a primeira classificação da administração pública brasileira,
mesmo que de forma desorganizada. Decorrente do colonialismo português, o Brasil herdou o
patrimonialismo à moda ibérica, com a vinda da corte real de Dom João VI, fugindo de Napoleão, e
continuando com a independência proclamada, de filho para pai, por Dom Pedro I (SILVA, 2017). O poder
aqui é oriundo da hereditariedade e da tradição.

Veja um vídeo que mostra o contexto histórico da chegada da corte real

portuguesa ao Brasil: https://www.youtube.com/watch?v=ptUthglDhbM

O foco das ações públicas não era o atendimento das necessidades sociais e nem o desenvolvimento da
nação. Os benefícios advindos do Estado não eram destinados ao povo, mas para um pequeno grupo
conduzido pelo chefe do poder executivo, na figura de um soberano que era tratado como um Deus. Na
administração patrimonialista, a administração pública funcionava como uma extensão do poder do
soberano. Não existe uma distinção clara entre o patrimônio público e os bens privados, o que provocava
a proliferação do nepotismo e da corrupção (PALUDO, 2017).
Os cargos públicos eram todos de livre nomeação do soberano, geralmente, eram escolhidos os parentes
e amigos, que possuem status de nobreza real, de acordo com critérios pessoais de confiança. Dessa

23
maneira, não existiam concursos públicos, seleções com critérios técnicos ou algum tipo de mérito.
Também não havia a divisão do trabalho, com a especificação das tarefas e funções. A figura 10 ilustra o
exagero de livre nomeação de cargos públicos.

Figura 10. Cabide de empregos

Fonte: http://concurseirosolitario.blogspot.com/2010/10/servico-publico-nao-e-cabide-de-emprego.html
Descrição de imagem: Imagem com várias pessoas penduradas em um cabide de roupas, sugerindo a ideia de cabide de
empregos, característica do patrimonialismo. Os cargos públicos eram preenchidos por livre nomeação e como moeda de troca
de favores.

No momento em que o capitalismo e a democracia se tornam dominantes, o mercado e a sociedade

passam a se distinguir do Estado. Nesse novo contexto, a visão patrimonialista do Estado torna-se obsoleta
e ultrapassada, abrindo espaço para outro modelo, a burocracia.

2.3 Burocracia
No início dos anos de 1900, Max Weber, sociólogo alemão, apresentou um trabalho em que desenvolveu
uma bibliografia das grandes organizações da época. Ele denominou esse trabalho de burocracia e afirmou
que o século XX seria o século de predominância das burocracias. Para Weber, a burocracia seria uma forma
de organização fundamentada principalmente na racionalidade, ou seja, na adequação dos meios para o
alcance dos fins, objetivos pretendidos (CHIAVENATO, 1999).
No Brasil, o modelo burocrático ganhou força a partir de 1930 para “colocar ordem na casa”. Buscaram-
se referências no modelo idealizado por Weber, acreditando que a burocracia, dado o seu caráter rígido e
hierarquizado, poderia organizar a máquina administrativa em nosso País. Nesse contexto histórico, o
presidente Vargas almejava basicamente três coisas: criar uma estrutura administrativa organizada e
uniforme, estabelecer uma política de pessoal com base no mérito e acabar com o nepotismo e corrupção
existentes (CHIAVENATO, 2008).

24
 Paludo (2017), compilando vários autores, sintetizou as características principais da burocracia:
Caráter legal das normas e regulamentos – o poder decorre da norma legal. As organizações são
regulamentadas e definidas por normas e regulamentos. As organizações públicas, principalmente, são
constituídas por leis e decretos, assim como sua estruturação e funcionamento também são
regulamentadas por mecanismos legais.
Caráter formal das comunicações – o processo de comunicação deve ser formulado e registrado por
escrito, utilizando-se de rotinas e formulários.
Caráter racional e divisão do trabalho – a divisão do trabalho é horizontal e feita racionalmente. As
organizações são estruturas sociais organizadas. A sistemática da divisão do trabalho atende a uma
racionalidade, ou seja, se adéqua aos objetivos a serem alcançados. Cada funcionário tem um cargo
específico, com uma dada função, executando determinadas tarefas, a fim de alcançar metas e objetivos
estabelecidos.
Hierarquia da autoridade – os cargos e funções são estabelecidos por meio da autoridade hierárquica,
na qual cada cargo está sujeito ao controle e supervisão de outro cargo superior, formando uma pirâmide
organizacional rígida.
Rotinas e procedimentos padronizados – os funcionários seguem regra e normas técnicas claras e
exaustivas para o desempenho das atividades de forma padronizada.
Impessoalidade nas relações – as relações entre as pessoas ocorrem de forma impessoal, assim como a
distribuição de tarefas. O poder é derivado do cargo em que o servidor ocupa e não pelas características
pessoais.
Competência técnica e meritocracia – a contratação de pessoal acontece por meio de critérios de
competência técnica e por concursos públicos. A promoção é baseada em méritos e no bom desempenho.
Especialização da administração – clara distinção entre o público e o privado, entre o político e o
administrativo, entre a propriedade pública e a propriedade pessoal. Os funcionários públicos não podem
se apossar do cargo em que ocupa, pois os cargos e funções permanecem ao longo do tempo, enquanto
que os indivíduos podem ser substituídos na organização pública com o passar do tempo.
Profissionalização dos funcionários – os servidores públicos são especialistas e profissionais capacitados
tecnicamente nas atividades que desempenham, seguindo carreira ao longo dos anos.
Previsibilidade do funcionamento – com a padronização das atividades, é possível prever a ocorrência
de erros ou fatos indesejáveis na execução das tarefas. O comportamento dos funcionários também deve
ser previsível.

25
 Essas características que foram apresentadas seriam o caminho para que as organizações, que na época
atuavam de forma amadora, alcançassem resultados positivos. A burocracia seria a organização eficiente
por excelência. Entretanto, com o passar do tempo, as organizações que se caracterizavam burocráticas
apresentaram disfunções, consequências indesejadas das características ideais do modelo identificado por
Weber.

Max Weber foi um grande estudioso das relações sociais, sendo considerado
um dos fundadores da sociologia. Assista a um vídeo para saber um pouco mais
sobre ele: https://www.youtube.com/watch?v=UvnyIerLkMg

Chiavenato (1999) apresenta um levantamento desses desvios, elencando as seguintes disfunções da

burocracia:
Internalização das regras e apego aos regulamentos – a internalização exagerada e o apego demasiado
a normas e regulamentos passam a se configurar em uma consequência negativa da burocracia. Os
funcionários se apegam mais aos meios e procedimentos em si do que aos objetivos finalísticos.
Excesso de formalismo e de papelório – a necessidade de documentar e de formalizar todas as
comunicações pode produzir um excesso de formalização e um papelório inútil. A figura 11 mostra bem o
desvio negativo do excesso de papelório.

Figura 11. Excesso de papel

Fonte: https://www.umsabadoqualquer.com/burocracia-2/?:+umsabadoqualquer+(Um+Sabado+Qualquer)
Descrição de imagem: a imagem mostra uma charge com uma pessoa embaixo de várias pilhas de papel e um indivíduo ao
lado dizendo: Morreu de Burocracia. O intuito é passar a mensagem do excesso de formalismo e papelório, disfunção clássica
da burocracia.

26
 Resistência às mudanças – características da burocracia como rotina, padronização e repetição de
procedimentos pode provocar comportamentos de resistência às mudanças por parte dos funcionários
públicos. Estes podem se acostumar com aquelas atividades rotineiras, caracterizando zonas de conforto
que se tornam negativas devido à resistência a possíveis mudanças organizacionais positivas, que
possibilitariam avanços no desempenho das funções públicas.
Despersonalização do relacionamento – a impessoalidade da burocracia é válida para o atendimento
ao público e para o relacionamento interpessoal no trabalho, visto que ocorre o respeito aos direitos e
deveres das pessoas, bem como uma prestação de serviço público de forma regular a todos. No entanto,
o exagero na impessoalidade pode levar a uma diminuição das relações pessoais e a uma mecanização no
trato com o ser humano.
Categorização como base do processo decisório – devido à hierarquização da autoridade, quem toma
as decisões em qualquer situação será a pessoa que está na mais elevada categoria hierárquica,
independentemente do seu conhecimento ou domínio sobre o assunto.
Superconformidade às rotinas e aos procedimentos – as rotinas e procedimentos regulamentados
visam garantir que as pessoas executem aquilo que se é esperado. No entanto, com o passar do tempo, as
regras e as rotinas podem tornar-se absolutas para o funcionário. Essa devoção rigorosa às normas provoca
a limitação da liberdade e criatividade. O foco nos procedimentos prejudica o entendimento da tarefa que
se está realizando e como ela se relaciona com os objetivos organizacionais.
Exibição de sinais de autoridade – por causa da ênfase na hierarquia, as burocracias utilizam
intensivamente símbolos ou sinais de status para demonstrar a posição hierárquica dos funcionários. Esse
uso intensivo provoca o excesso de autoridade. Os sinais apresentam-se como meios de identificação dos
principais chefes da organização e das pessoas que detêm o poder. Os símbolos podem ser observados em
uniforme, localização da sala, banheiro, elevadores, estacionamento, refeitório, tipo de mesa etc. A figura
12 traz um exemplo de sinais de autoridade.

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 Figura 12. Diferença entre chefe autoritário e líder
Fonte: https://www.linkedin.com/pulse/lideran%C3%A7a-%C3%A9-melhor-ser-amado-ou-respeitado-felipe-martins
Descrição de imagem: A imagem acima é uma charge que exibe uma mesa, representando a empresa, com o chefe gritando,
ambos sendo puxados por uma corda pelos funcionários. Na parte inferior da figura, encontra-se a mesma mesa, mas com a
diferença de que o chefe, agora líder, localiza-se na frente dos funcionários, puxando a corda e estimulando os demais.

Dificuldade no atendimento a clientes e conflitos com o público – o foco do atendimento aos usuários
fica prejudicado por causa da atuação interiorizada na organização. Conflitos com os usuários podem
acontecer quando os funcionários concentram demasiadamente suas atividades para dentro da
organização, para as normas, regulamentos internos e para seu superior hierárquico. A figura 13 mostra
um exemplo dessa dificuldade de atendimento ao público.

Figura 13. Fila de espera em atendimento público

Fonte: Adaptado de http://gemsaude.blogspot.com/2017/11/lean-healthcare.html
Descrição de imagem: A imagem da figura 13 é uma charge que exibe uma fila com uma pessoa doente, uma pessoa ao lado
em caricatura de caveira e um esqueleto de dinossauro no início da fila. A pessoa doente pergunta: Faz tempo que você está
na fila? E a caricatura da caveira responde: Não muito. Mas aquele cara ali faz, apontando para o esqueleto de dinossauro. A
ideia é passar a mensagem da demora e dificuldade no atendimento aos clientes.

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 Na figura 14, encontra-se um quadro que resume as principais características e disfunções da burocracia.

Figura 14. Características e disfunções da burocracia.

Fonte: Adaptado de Chiavenato (2008).
Descrição de imagem: A imagem mostra duas tabelas. A primeira, a esquerda, mostra as Características da Burocracia,
apontando para os seguintes itens: 1. Caráter legal das normas; 2. Caráter formal das comunicações; 3. Divisão do trabalho; 4.
Impessoalidade no relacionamento; 5. Hierarquização da autoridade; 6. Rotinas e Procedimentos; 7. Competência técnica e
mérito; 8. Especialização da administração; 9. Profissionalização dos funcionários; 10. Previsibilidade do funcionamento. Ao
final, uma seta aponta para o item “Previsibilidade do funcionamento”. A segunda tabela, à direita, mostra as Disfunções da
Burocracia, apontando para os seguintes itens: 1. Internalização das normas; 2. Excesso de formalismo e papelório; 3.
Resistência a mudanças; 4. Despersonalização do relacionamento; 5. Categorização do relacionamento; 6. Superconformidade;
7. Exibição de sinais de autoridade; 8. Dificuldades com clientes. Ao final, uma seta aponta para o item “Imprevisibilidade do
funcionamento”.

A partir de 1980, as administrações públicas espalhadas no mundo realizaram mudanças substanciais

nas políticas de gestão pública e nos desenhos da estrutura da máquina pública. Essas reformas
administrativas, denominadas de New Public Management – Nova Gestão Pública, consolidaram novas
ideias e práticas provenientes do setor privado. Foi nesse contexto, que o Brasil desenvolveu o
Gerencialismo, utilizando-se de técnicas e ferramentas administrativas das organizações privadas para
aplicar em todas as esferas de governo (MATIAS-PEREIRA, 2016).

2.4 Gerencialismo ou Nova Gestão Pública

O debate de modernizar a administração pública no Brasil, a fim de melhorar a qualidade dos serviços
públicos, ganhou força na década de 90 do século passado, com a elaboração do Plano Diretor de Reforma
do Estado (MARE). O objetivo do projeto era definir um modelo de gestão pública que fosse voltado para
resultados e para as necessidades do cidadão, substituindo o modelo orientado para o controle das
atividades-meio das organizações burocráticas (PAULA, 2005).

29
 Na Nova Gestão Pública, estão incluídas mudanças nos procedimentos administrativos e alterações nas
estruturas da organização do setor público a fim de que o mesmo funcione melhor. O Estado deixa de ser
o responsável direto pelo desenvolvimento econômico e social, pela produção de bens e serviços, para se
adaptar à nova função de Estado, a função gerencial.
A forma de atuação é descentralizada, com a prática de terceirizar vários tipos de serviços para
empresas, e para entidades públicas não estatais (as organizações sociais) os serviços sociais e científicos.
Outra mudança observada é a de que algumas atividades exclusivas passam a ser delegadas para agências
executivas e reguladoras (MATIAS-PEREIRA, 2014).
O modelo gerencial prioriza os esforços para privilegiar o atendimento ao cidadão, para tanto, a
organização que adota o Gerencialismo deve seguir alguns princípios, sintetizados a seguir (SOARES apud
MATIAS-PEREIRA, 2014):

• Velocidade e agilidade de resposta na prestação dos serviços.

• Utilização de sistemas flexíveis de atendimento ao cidadão em substituição à prestação de serviços
padronizada.
• Busca da excelência dos serviços com o estabelecimento de padrões e metas de qualidade.
• Manutenção de canais de comunicação com os usuários.
• Avaliação da qualidade dos serviços prestados.

A meritocracia é um conceito resgatado e difundido na nova gestão pública, que

vem desde a administração burocrática.

Um exemplo de meritocracia no funcionalismo público é a ocupação de cargos por meio de concursos

públicos, conforme disposto na Constituição Federal de 1988, nos termos do artigo 37, inciso II.

Acesse a Constituição Federal, Carta Magna do Brasil:

http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao.htm

30
 Em síntese, a nova gestão pública busca reduzir a burocratização na prestação
do serviço público, simplificar o atendimento ao cidadão, melhorar o
desempenho da administração, implantar gestão por resultados com
indicadores, incentivando órgãos e servidores a cumprirem suas metas e
objetivos.

Na figura 15, encontram-se as principais características dos três modelos teóricos da administração
pública.

Figura 15. Resumo das principais características dos modelos teóricos da administração pública: Patrimonialista, Burocrática
e Gerencial.
Fonte: Elaborado pelo o autor.
Descrição de imagem: A imagem descreve as principais características dos modelos teóricos da administração pública. São três
colunas, cada uma com três retângulos. Na coluna da esquerda, estão descritas as três características, com cor de fundo azul
escuro. A primeira característica é “patrimonialista”. Dela sai uma seta para coluna do centro, que possuí a descrição “A
administração pública é uma extensão dos bens e interesses do poder soberano”, e depois sai uma seta para a coluna da
direita com a descrição “corrupção e nepotismo”. A segunda característica é “burocracia”. Dela sai uma seta para a coluna do
centro, que possuí a descrição “Profissionalização, hierarquia funcional, ideia de carreira, formalismo”, e depois sai uma seta
para a coluna da direita com a descrição “Controles rígidos dos processos, sem preocupação com os fins da administração
pública”. A terceira característica é “gerencial”. Dela sai uma seta para a coluna do centro, que possuí a descrição “Definição
precisa dos objetivos da administração pública”, e depois sai uma seta para a coluna da direita com a descrição “volta-se para
os resultados, satisfação dos interesses do cidadão”.

Fórum temático 2

31
 Atualmente, existem outras correntes teóricas ou novas abordagens sobre a administração pública,
como a administração pública societal, que se caracteriza principalmente pela coparticipação dos cidadãos
na formulação e na gestão das políticas públicas (PAULA, 2005).

Para saber mais sobre outras abordagens da administração pública, leia a cartilha
da Confederação Nacional dos Municípios (2008):
https://www.cnm.org.br/cms/biblioteca/06NovaAdministracaoPublica.pdf

A orientação para o cidadão também permitiu o surgimento de alguns instrumentos que objetivaram a
simplificação do acesso aos procedimentos da administração pública e acesso à informação. Instrumentos
como a Lei de Acesso à Informação (LAI), sistemas de ouvidoria, portais de transparência, dentre outros,
facilitam o acesso a dados e informações de maneira transparente. Nesse contexto, qualquer indivíduo
pode comunicar-se com o poder público com mais efetividade e exercer seus direitos de cidadão.

A LAI é se suma importância para o conhecimento de todos, acesse:

http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2011-2014/2011/lei/l12527.htm

A questão da transparência passou a ter lugar de destaque, sabendo que a corrupção se apresenta como
um elemento que enfraquece a democracia, a confiança e a legitimidade do Estado. No Brasil, assim como
em outros países, a corrupção é um problema grave e estrutural, tanto da sociedade como do sistema
político do país.

Vídeo sobre accountability e responsividade:

https://www.youtube.com/watch?v=CmdeJvZOXEg

32
 É possível afirmar que hoje, a administração pública gerencial se mostra como
um modelo predominante em muitas das organizações públicas e que ainda
observamos também contextos patrimonialistas e burocráticos ocorrendo em
paralelo nos mais variados órgãos públicos.

Chegamos ao fim da segunda competência. E aí, como está sendo o estudo? Acredito que esteja
produtivo. Agora, siga para a Competência 3.

33
Competência 3 - Conhecer o Ciclo de Gestão de Políticas Públicas e algumas
técnicas e ferramentas para a gestão.

As políticas públicas podem ser analisadas de várias maneiras, elas podem ser observadas sob vários
ângulos e modelos teóricos. Na Competência 1, você conheceu a perspectiva do Ciclo de Análise de Políticas
Públicas, já aqui, iremos tratá-las sob o ponto de vista da gestão, da governabilidade pública. Deste modo,
abordaremos o Ciclo de Gestão de Políticas Públicas, o modelo de Gestão Todos por Pernambuco, assim
como técnicas e ferramentas que auxiliam na gestão de políticas públicas.

3.1 Ciclo de Gestão de Políticas Públicas

Vários são os esforços destinados a organizar as ações públicas e atividades operacionais de programas
e projetos. Nesse sentido, modelos de gestão foram sendo construídos por técnicos e organizações públicas
com o intuído de racionalizar e ordenar as etapas que compõem os processos das políticas públicas, desde
sua elaboração até sua implementação e desempenho.
Na figura 16, encontra-se um modelo do Ciclo de Gestão de Políticas Públicas desenvolvido pelo
Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão do Governo Federal (BRASIL, 2010).

Figura 16. Ciclo de Gestão de Políticas Públicas

Fonte: BRASIL (2010).
Descrição de imagem: A imagem retrata o Ciclo de Gestão de Políticas Públicas. O início do ciclo começa, no topo, com o item
“Problema ou Demanda da Sociedade”, seguindo, em sentido horário, pelos itens: Planejamento; Execução e Monitoração;
Avaliação e Revisão. Após o item “Revisão”, o ciclo retorna para o primeiro item “Problema ou Demanda da Sociedade”.

34
 O Ciclo de Gestão de Políticas Públicas começa na identificação de um problema ou de uma demanda
da sociedade. Deve-se identificar claramente o problema que requer uma resposta, associado a um público-
alvo em um determinado espaço geográfico. A problematização que necessita a ação governamental
precisa ser bem-feita para que a solução proposta seja adequada e a melhor opção possível dentre as
alternativas.
Visando resolver o problema comum ou atender as solicitações da sociedade, a gestão pública planeja
suas ações. O planejamento, em uma linguagem mais simples, nada mais é do que pensar antes de agir.
Segundo Caravantes et al (2005), planejar significa definir os objetivos para o desempenho futuro de uma
organização e decidir sobre as tarefas e a utilização dos recursos necessários para atingi-los.

O planejamento consiste na tomada antecipada de decisões sobre o que fazer

antes que a ação seja necessária. Para Chiavenato, “... é basicamente um
sistema aberto e dinâmico de decisões: o nível institucional se encarrega das
decisões baseadas em compromisso e em inspiração, preferencialmente; o nível
intermediário cuida das decisões baseadas em compromisso e em julgamento;
enquanto o nível operacional pode adotar diferentes tipos de decisão, quase
sempre programadas, conforme as atividades ou situações envolvidas” (1999,
p. 304).

Uma das principais bases metodológicas utilizadas no planejamento público é o Planejamento

Estratégico Situacional - PES, elaborado pelo economista Carlos Matus. Para esse autor (apud HUERTAS,
1996), o planejamento estratégico é a ciência e a arte de construir maior governabilidade, seja para
pessoas, organizações ou países.
A implementação da política pública ocorre por meio da execução das ações planejadas e dos planos
operativos ou planos de ação, sendo realizado em paralelo o monitoramento, um acompanhamento do
que se está sendo feito e se está sendo feito de acordo com o que se foi pensado.

Assista ao vídeo do Centro de Estudos Internacionais sobre Governo – CEGOV

sobre monitoramento:
https://www.youtube.com/watch?v=Gr_FJNpuUPs

35
 A avaliação é a fase do ciclo em que o processo de implementação da política pública e o desempenho
de sua gestão são examinados com o intuito de conhecer o grau de redução do problema e o efeito da
política na sociedade. O termo avaliação normalmente é utilizado como atribuição de valor sobre algo,
algum objeto, programa, projeto, processos ou situações. Bergue et al (2012) trazem que avaliar é uma
forma de estimar, apreciar ou calcular algo, refere-se ao termo valor e supõe um juízo sobre alguma coisa,
seguindo determinados critérios que servem como parâmetros para se emitir o juízo.
A revisão é o momento no qual acontece uma reflexão, se as coisas de fato ocorreram como foram
planejadas, se continua com o mesmo desenho e proposta de solução pensada anteriormente, ou se faz
outra análise do problema e busca novas alternativas para a temática em questão.
O Ciclo de Gestão de Políticas Públicas sugere que o gerenciamento das atividades ocorre de forma
cíclica, com etapas contínuas, ao contrário de uma lógica linear (início, meio e fim). Cada etapa do ciclo
necessita de indicadores que apresentem certas propriedades e pertencem a determinadas tipologias.

De acordo com Ferreira et al (2009 apud BRASIL, 2012), “o indicador é uma

medida, de ordem quantitativa ou qualitativa, dotada de significado particular e
utilizada para organizar e captar as informações relevantes dos elementos que
compõem o objeto da observação. É um recurso metodológico que informa
empiricamente sobre a evolução do aspecto observado”.

Na gestão pública, os indicadores são vistos como instrumentos que ajudam a identificar e medir
aspectos relacionados a um fenômeno, decorrente da ação ou da omissão do Estado. A principal finalidade
de um indicador é traduzir, de forma mensurável, um aspecto de uma dada realidade (situação social) ou
construída (ação), de modo que torne operacional a sua observação (BRASIL, 2012).
Segundo Januzzi (2014), os indicadores sociais permitem a operacionalização de um conceito abstrato.
Eles apontam, indicam, traduzem em termos operacionais as dimensões sociais de interesse definidas a
partir de escolhas teóricas ou políticas já realizadas.

Veja o vídeo do CEGOV sobre indicadores:

https://www.youtube.com/watch?v=2Ns1Bnmhrn4

36
 Dentre as mais variadas tipologias de indicadores encontradas na literatura, a Secretaria Estadual de
Planejamento e Gestão – SEPLAG-RJ (RIO DE JANEIRO, 2015) classifica-os de acordo com o fluxo de
implementação de políticas públicas, seguindo a expressão: INSUMOS > PROCESSOS > PRODUTOS >
RESULTADOS > IMPACTOS.
Indicadores de insumo: possuem relação direta com os recursos (humanos, materiais, financeiros e
outros) a serem alocados para o desenvolvimento do programa ou projeto. Estes indicadores medem a
disponibilidade dos recursos antes da implementação da política pública.
Indicadores de processo: assinalam o andamento das atividades do programa e o esforço feito em busca
dos resultados. Medem o nível de utilização dos insumos, logo são tidos como medidas aferidas durante a
implementação da política pública.
Indicadores de produto: aferem a entrega dos produtos (bens e serviços) ao público alvo e medem o
alcance das metas físicas estabelecidas no programa. São medidas que que ocorrem após a implementação
da política pública.
Indicadores de resultado: apontam, direta ou indiretamente, os benefícios para o público alvo
decorrentes das ações realizadas e dos produtos entregues pelo programa. São indicadores que medem as
consequências da implementação da política pública.
Indicadores de impacto: são medidas de característica abrangente e multidimensional, que mensuram
um conjunto de ações, não relacionadas à execução do programa. São indicadores que medem um conjunto
de iniciativas governamentais no médio/longo prazo. Nesse sentido, possuem relação com a sociedade
como um todo, sendo medidas pouco usadas para a gestão de uma política pública.
Para ilustrar a classificação dos indicadores, a SEPLAG-RJ (RIO DE JANEIRO, 2015) traz um exemplo de
um programa de construção de unidades habitacionais voltadas para a população, com o objetivo de
melhorar as condições de habitabilidade de uma dada região (figura 17).

37
 Figura 17. Indicadores de gestão de políticas públicas (exemplo: programa de construção de unidades habitacionais)
Fonte: Rio de Janeiro (2015).
Descrição de imagem: Imagem contém 6 colunas cinzas com textos inseridos no interior delas. Entre elas estão setas
direcionadas para a direita, indicando a ordem dos indicadores. O primeiro indicador é “insumo” e tem como descrição
“orçamento necessário”, “Número de integrantes da equipe técnica”, “etc”. O segundo indicador é “processo” e tem como
descrição “percentual de execução das obras”, “percentual de recursos financeiros liberados”, “etc”. O terceiro indicador é
“produto” e tem como descrição “número de unidades habitacionais construídas”. O quarto indicador é “resultado” e tem
como descrição “Déficit habitacional no município”. O quinto e último indicador é “impacto” e tem como descrição
“expectativa de vida”.

3.2 O Ciclo de Gestão de Políticas Públicas em Pernambuco

No Estado de Pernambuco, o Modelo de Gestão Todos por Pernambuco foi implantado em meados de
2018 e formalmente instituído em setembro de 2019, pela Lei Complementar nº 141 (MARINI e MARTINS,
2014).

Lei complementar 141:

http://legis.alepe.pe.gov.br/texto.aspx?id=711&tipo=TEXTOORIGINAL

O Todos por Pernambuco introduziu novos paradigmas para o processo de planejamento estratégico até
então realizado: selecionou e disseminou um conjunto de objetivos a serem perseguidos ao longo da
gestão, e em paralelo, reaproximou dinamicamente as atividades de planejamento e orçamento com os
dispositivos legais de planejamento, que antes não guardavam sintonia (PERNAMBUCO, 2014).
Dentro do modelo de gestão encontra-se o Ciclo de Gestão de Políticas Públicas (figura 18), cujas bases
seguem os passos do PDCA (Plan, Do, Check e Act), denominando-os agora de FIMA, anagrama derivado
dos termos: Formulação, Implementação, Monitoramento e Avaliação (MARINI e MARTINS, 2014).

38
 Figura 18. Ciclo de Gestão de Políticas Públicas do Governo do Estado de Pernambuco - FIMA
Fonte: Marine e Martins, 2014.
Descrição de Imagem: A imagem retrata o Ciclo de Gestão de Políticas Públicas do Governo do Estado de Pernambuco. O início
do ciclo começa, no topo, com o item “Formulação”, seguindo, em sentido horário, pelos itens: Implementação;
Monitoramento e Avaliação. Após o item “Monitoramento”, o ciclo retorna para o primeiro item “Formulação”.

Você sabia que o PDCA foi aplicado por Deming no Japão de pós-guerra? Para
mais informações:
https://www.siteware.com.br/metodologias/ciclo-pdca/

A Formulação da Estratégia Governamental consiste em desenvolver um plano central e selecionar as

ações que serão prioritárias para as unidades de Governo. Leva em consideração os insumos: os
instrumentos obrigatórios de planejamento e orçamento (PPA, LDO e LOA), Mapa da Estratégia de
Pernambuco, Mapas da Estratégia dos Objetivos Estratégicos, Pernambuco 2035, Programas de Governo,
Seminários Regionais (PERNAMBUCO, 2014), e mais recente o site https://participa.pe.gov.br/.
Para a Secretaria de Planejamento e Gestão – SEPLAG-PE (PERNAMBUCO, 2014), a agenda estratégica é
um conjunto de definições sobre os propósitos (declarações de missão, visão, princípios, premissas etc.),
sobre os resultados desejados (na forma de objetivos, indicadores e metas) e sobre como alcançá-los (plano
de ações ou projetos).
A Implementação consiste no desafio de fazer acontecer a estratégia. Promove o alinhamento de toda
administração pública e a execução orçamentária, com as prioridades estabelecidas na Formulação da
Estratégia.
O Monitoramento tem como foco principal o acompanhamento das ações prioritárias e os esforços
realizados, visando sempre alcançar os objetivos estratégicos do Governo.
A última etapa do FIMA, a Avaliação, compreende analisar a evolução dos resultados, por meio de
indicadores. O foco é avaliar os resultados obtidos, gerando aprendizagem, de modo a permitir a adoção
de medidas de correção e redirecionamento.

Vídeo sobre o Modelo de Gestão Todos por Pernambuco e o FIMA:

https://www.youtube.com/watch?v=-GY4biPQfy4&t=5s

39
3.3 Técnicas e ferramentas para a gestão de políticas públicas
Uma ferramenta de gestão nada mais é do que uma série de procedimentos sequencialmente ordenados
que permitem responder algum problema, esclarecer uma determinada etapa de processo ou organizar
melhor o raciocínio. O objetivo de cada ferramenta é proporcionar aos tomadores de decisão artifícios que
os auxiliem durante o processo decisório e que forneçam melhores informações visando um resultado
eficaz.

Inicialmente, as ferramentas foram criadas para certos usos específicos,

entretanto, muitas delas tornaram-se universais ao longo do tempo. As técnicas
de gestão são frequentemente adaptadas para áreas distintas daquelas
previamente formuladas, servindo tanto para o universo público quanto para o
privado.

A seguir serão apresentadas algumas ferramentas de apoio a gestão de políticas

públicas, selecionadas de acordo com sua relevância.

3.3.1 SWOT
Por causa de sua simplicidade, a análise SWOT é uma das ferramentas administrativas mais famosas e
mais aplicadas nas organizações. Esta técnica foi desenvolvida por Humphrey (apud DAYCHOUM, 2010)
para auxiliar a gestão estratégica como um todo, mas também se mostrou de potencial ajuda na análise de
problemas ou situações específicas que necessitem de alguma tomada de decisão.
A palavra SWOT é proveniente do anagrama das palavras de língua inglesa: Strengths (Forças),
Weaknesses (Fraquezas), Opportunities (Oportunidades) e Threats (Ameaças). Outro termo utilizado para
esta ferramenta é análise FOFA, decorrente das iniciais em português. Na tabela 1, observa-se um exemplo
de matriz para análise SWOT.

40
 AJUDA ATRAPALHA
SWOT (Na conquista de (Na conquista de
objetivos) objetivos)

AMBIENTE INTERNO
(Atributos da Forças Fraquezas
organização)

AMBIENTE EXTERNO
(Atributos do Oportunidades Ameaças
contexto)

Tabela 1. Análise SWOT

Fonte: Daychoum (2010).

As forças e fraquezas estão relacionadas ao ambiente interno do órgão público e são características que
podem ser controladas pelos seus integrantes. Assim sendo, quando se percebe um ponto forte deve-se
ressaltá-lo, e quando se percebe um ponto fraco deve-se controlá-lo ou minimizar seus efeitos. Por outro
lado, as oportunidades e ameaças, estão relacionadas ao ambiente externo e são antecipações que não
podem ser controladas pela organização pública.
A instituição necessita conhecer e monitorar o contexto na qual se encontra inserida com o intuito de
identificar e evitar as ameaças e aproveitar as oportunidades (DAYCHOUM, 2010). A tabela 2 ilustra um
exemplo de SWOT para um dado programa de políticas públicas ou órgão público.

SWOT AJUDA ATRAPALHA

Forças Fraquezas
Infraestrutura e Comunicação interna
instalações físicas fragilizada e informal;
AMBIENTE adequadas; Pessoal Recursos humanos e
INTERNO qualificado; Qualidade no financeiros reduzidos;
atendimento e serviço Ausência de processos
prestados; etc. mapeados; etc.

41
 Oportunidades
Ameaças
Participação em editais
Crises políticas e
de financiamento de
AMBIENTE econômicas;
projetos; Novas áreas de
EXTERNO Contingenciamento
atuação; Cooperação
orçamentário; Programas
técnica e parcerias com
concorrentes; etc.
outros órgãos; etc.

Tabela 2. Exemplo de análise SWOT

Fonte: Elaborado pelo autor.

Fórum temático 3. Vamos lá!?

3.3.2 5W2H
A ferramenta 5W2H consiste em um instrumento de apoio que possibilita questionamentos sobre a
existência de um determinado problema. Tem como objetivo o levantamento de dados e fatos, no sentido
de obter informações que auxiliem qualquer tomada de decisão e planejamento das atividades
desempenhadas em um programa ou projeto de políticas públicas.
A técnica 5W2H possui essa denominação porque representa as letras iniciais de sete termos de língua
inglesa: What, Who, Why, Where, When, How e How many / How much (DAYCHOUM, 2010). Para utilizar
esta técnica é só seguir o roteiro de investigação:
a) What? (O que / Qual): O que é o problema? Qual é a situação?
b) Who? (Quem): Quem está envolvido? Quem são as pessoas diretamente ou indiretamente
relacionadas ao fato?
c) Why? (Porque): Por que o problema ocorre? Por que as causas são essas e não outras?
d) Where? (Onde): Onde o problema ocorre? De onde e para onde vai?
e) When? (Quando): Quando o problema ocorre? Desde quando ocorre?
f) How? (Como): Como estão acontecendo os fatos?
g) How many? / How much? (Quantos / Quanto): Quantos são os dados? / Em que quantidade o fato
acontece? Em que medida ocorre? Quanto custa?

42
 Visando uma melhor delimitação do problema, os autores Dinsmore e Jacobsen (1985) aconselham
efetuar o questionamento das perguntas do 5W2H de forma negativa, descobrindo o que o problema não
é.

A ferramenta 5W2H permite identificar quais são os pontos mais importantes de

um programa ou projeto, bem como descobrir quais são as possíveis causas e
características de um problema.

No site de Karine Lago, você encontra uma boa planilha em excel com a
ferramenta 5W2H. Também aproveite para ler o artigo e assistir ao vídeo de
explicação: http://www.karinelago.com.br/5w2h/

3.3.3 Matriz GUT

Segundo Daychoum (2010) a matriz GUT possui essa denominação porque representa as iniciais dos
critérios: Gravidade, Urgência e Tendência. Além do objetivo de priorizar os problemas, ela busca
hierarquizar as ações e atividades a serem desempenhadas em um programa ou em uma organização
pública. Os critérios de classificação encontram-se explicados a seguir:
a) Gravidade: impacto do problema sobre as situações, resultados, coisas, pessoas, ou sobre a
organização como um todo. Também pode ser compreendida pela força, intensidade ou importância do
fato ocorrido.
b) Urgência: relaciona-se com o tempo disponível ou necessário para tomar a decisão ou solucionar o
problema.
c) Tendência: potencial de crescimento ou redução do problema. É a magnitude que a situação alcançará
no futuro.
Para classificar as opções, a pontuação dos critérios vai de um a cinco, como demonstrado na tabela 3.

43
 Matriz GUT

G U T G
Pontuação

GxUxT
Gravidade Urgência Tendência
Consequências se Prazo para tomada Proporção do
nada for feito de decisão problema no futuro
5 Os prejuízos ou É necessária uma Se nada for feito, o 5x5x5
dificuldades são ação imediata agravamento da 125
extremamente situação será
graves imediato
4 Muito grave Com alguma Vai piorar em curto 4x4x4
urgência prazo 64
3 Grave O mais cedo Vai piorar em 3x3x3
possível médio prazo 27
2 Pouco grave Pode esperar um Vai piorar em longo 2x2x2
pouco prazo 8
1 Sem gravidade Não tem pressa Não vai piorar ou 1x1x1
pode até melhorar 1

Tabela 3. Matriz GUT

Fonte: Daychoum (2010).

Após a avaliação das alternativas à luz dos critérios é feito o somatório das notas de cada alternativa, e
a priorização é definida em função dos totais obtidos, conforme demonstrado na tabela 4.

Matriz GUT

Processo: Definição das prioridades de ação

Problemas G U T GxUxT Prioridade

Comunicação interna fragilizada e 4x3x3

3 3 3 5
informal 27

Recursos humanos e financeiros 5x5x5

5 5 5 1
reduzidos 125

4x4x3
Ausência de processos mapeados 3 4 3 4
36

44
 Tecnologia da informação deficitária 5x5x4
(computadores, internet, sistemas, 5 5 4 2
100
site, etc.)
Capacitação técnica dos 2x2x2
Tabela 4 4 3 3 4.
colaboradores 48
Exemplo de Matriz GUT
Fonte: Elaborado pelo autor.

De acordo com o exemplo da tabela 4, a definição das prioridades de ação adotará a seguinte hierarquia:
1. Recursos humanos e financeiros reduzidos; 2. Tecnologia da informação deficitária (computadores,
internet, sistemas, site, etc.); 3. Capacitação técnica dos colaboradores; 4. Ausência de processos
mapeados; e 5. Comunicação interna fragilizada e informal.

Vale lembrar que algumas vezes é possível realizar simultaneamente atividades

que não possuem ligação, como: Mapear os processos e corrigir a comunicação
interna.

3.3.4 Marco Lógico

De acordo com Penteado Filho (2020), a técnica do Marco Lógico foi desenvolvida pela USAID (United
States Agency for International Development) para elaboração, descrição, acompanhamento e avaliação
de programas ou projetos de naturezas distintas. É utilizado por agências internacionais de financiamento,
como Banco Mundial, BID e a GTZ (Deutsche Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit), que
incorporou o Marco Lógico ao seu método ZOPP (iniciais, em alemão, de Planejamento de Projetos
Orientado a Objetivos).
Também é conhecido como Matriz Lógica ou Quadro Lógico, sendo uma ferramenta amplamente
difundida e utilizada para o planejamento, monitoramento e avaliação de intervenções sociais. Consiste,
deste modo, em um conjunto de conceitos inter-relacionados que definem as causas de uma intervenção
(projeto), assim como o que deve ser feito (estratégia) para alcançar os resultados desejados (RUA, 2020).
Operacionalmente, o Marco Lógico configura-se em uma matriz de quatro linhas por quatro colunas
(tabela 5), que permite definir com mais precisão as informações sobre um dado projeto ou política pública.

45
 Marco MEIOS DE
DESCRIÇÃO INDICADORES PRESSUPOSTOS
Lógico VERIFICAÇÃO

Fontes de
informação para
Indicam as
Definição de como Medem o impacto verificar se os
condições
o projeto em termos de objetivos foram
necessárias para
FINALIDADE contribui para quantidade, alcançados.
a continuidade
solucionar o qualidade e Podem incluir
dos benefícios
problema. tempo. observação direta,
gerados.
pesquisas de
opinião etc.
Fontes de
informação para Indicam as
Resultados diretos Medem os
verificar se os condições
obtidos a partir resultados
objetivos estão necessárias para
OBJETIVOS dos bens ou alcançados.
sendo alcançados. que o projeto
serviços Incluem metas que
Podem incluir alcance sua
prestados. reflitam a situação.
observação direta, finalidade.
pesquisa etc.
Detalhamento dos Fontes de Indicam as
produtos gerados informação para condições
Bens produzidos
em termos de verificar os necessárias para
ou serviços
PRODUTOS trabalho resultados. Podem que os produtos
prestados pelo
terminado (nº de incluir observação previstos
projeto.
pessoas, bens direta, relatórios alcancem os
etc.). etc. objetivos.
Fontes de Indicam as
Tarefas informação para condições
Orçamento para
desempenhadas verificar se o necessárias para
ATIVIDADES cada produto a ser
para gerar os orçamento foi que os produtos
gerado.
produtos. executado. possam ser
Registro contábil. gerados.

Tabela 5. Exemplo de Matriz do Marco Lógico

Fonte: Adaptado de Brasil-TCU (2001).

O Marco Lógico possui uma lógica vertical que esclarece a razão pela qual o projeto foi concebido e
como será executado, ao mesmo tempo que possui uma lógica horizontal, na qual os resultados do projeto
são expressos de forma clara e verificável.
A ferramenta se propõe a solucionar três dificuldades:
• Planejamento de projetos desprovidos de precisão, com objetivos que não se relacionam de forma
correta com as atividades do projeto;
• Projetos que não são executados adequadamente e a responsabilidade do gerente do projeto não está
definida de forma clara;

46
 • Não há uma imagem exata de como o projeto apareceria se fosse bem-sucedido, e os avaliadores
não possuem uma base sólida para comparar o planejado com o ocorrido (BANCO MUNDIAL, 2004 apud
PERNAMBUCO, 2014).

Além de apresentar a estrutura lógica de um programa, a técnica do Marco

Lógico facilita o monitoramento dos resultados, contribuindo para a elaboração
de possíveis relatórios baseados no alcance dos resultados e nas lições
aprendidas.

Videoaula da Competência 3

Chegou o fim da terceira competência. Lembre-se que para qualquer dúvida você pode entrar em
contato com o tutor. Vamos para a Competência 4!?

47
Competência 4 - Participação e Controle Social em Política Pública.

A era da informação, em que vivemos, proporciona vários instrumentos e ferramentas eletrônicas que
possibilitam a transparência e disponibilização de dados e informações em larga escala. O uso intensivo das
novas Tecnologias de Informação e Comunicação - TICs nos mais variados processos sociais abriu novas
alternativas de interação entre a sociedade e o Estado.
Diante do desafio de prestar serviços públicos com mais transparência, participação e controle social,
torna-se necessário repensar o papel da gestão pública, com um novo enfoque para a participação popular.
Assim, as ferramentas de TIC juntamente com as perspectivas de Administração eletrônica, Governo
Aberto, participação e controle social podem contribuir para a formulação das políticas públicas mais
efetivas.

4.1 Transparência, Participação e Controle Social

Os decisores governamentais devem prestar contas de suas ações, garantindo a publicidade das políticas
públicas e a transparência de seus resultados. Nesse sentido, atividades e processos transparentes, com
participação e controle social ajudam os cidadãos a discernirem se os governantes estão alcançando o
interesse público. A seguir, serão apresentados três conceitos que são de suma importância para o exercício
da democracia.
A transparência possibilita o cidadão acompanhar as atividades da gestão pública e analisar os
procedimentos de seus representantes. Ela expõe informações que anteriormente eram veladas nos
arquivos públicos. Um governo transparente permite a sociedade verificar o cumprimento das políticas
públicas, proporcionando a redução dos desvios de recursos e benefícios gerais para toda a população
(FIGUEIREDO e SANTOS, 2013).

A transparência está associada à divulgação de informações, possibilitando que a

população examine a atuação dos atores públicos e os responsabilize pelos seus
atos.

No Brasil, a Lei de nº 12.527/2011, conhecida como a Lei de Acesso à Informação - LAI, trouxe
acessibilidade as informações públicas para os cidadãos, principalmente sobre processos administrativos e

48
a aplicação dos recursos públicos. Esta lei aplica-se a todos os órgãos e entidades dos três poderes, bem
como a instituições privadas sem fins lucrativos que recebem recursos públicos (PALUDO, 2017).

Lei de nº 12.527/2011 (LAI), que dispõe sobre as normas gerais de acesso à

informação: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2011-
2014/2011/lei/l12527.htm. Lei de nº 14.804/2012, que regula o acesso a
informações, no âmbito do Poder Executivo do Estado de Pernambuco:
http://www.alepe.pe.gov.br/transparencia-lei14804/.

Outra Lei de suma importância que também colabora para o processo da transparência das informações
é a Lei de Complementar 101/2000, conhecida como Lei de Responsabilidade Fiscal - LRF. Esta lei objetiva
disciplinar os gastos da administração pública e sua prestação de contas, permitindo a toda população
acesso a gestão fiscal.

Lei de Complementar 101/2000 (LRF):

http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/LCP/Lcp101.htm.

A informação difundida aproxima a sociedade da gestão realizada por seus representantes, ou seja, a
transparência estimula a participação social. Essa, por sua vez, está intimamente ligada a democracia,
sendo fundamental que as ações dos governantes sejam publicadas para que possam ser analisadas pela
população (FIGUEIREDO e SANTOS, 2013).
A participação social poderá ser exercida de forma individual ou coletiva. Ela contribui para a difusão de
ideias, buscando atender aos interesses da vontade popular. O nível de participação está associado ao grau
de liberdade designado a sociedade em expressar suas ideias, visando a aplicação das medidas apontadas
por ela (FIGUEIREDO e SANTOS, 2013).
O controle social pode ser entendido como a capacidade que a população possui em intervir nas políticas
públicas, interagindo com o Estado para a definição de prioridades e elaboração dos planos de ação
(CUNHA, 2003).

49
 Para Silva (2002) o termo controle social refere-se à possibilidade de atuação dos grupos sociais
(sociedade civil) por meio de qualquer via de participação democrática no controle das ações dos gestores
públicos e por consequência do Estado.
De acordo com Figueiredo e Santos (2013), os principais mecanismos de participação e controle social
no Brasil são: conselhos de política pública, observatório social, orçamento participativo, audiência
pública e ouvidoria. Os instrumentos de controle social.
Os conselhos se diferenciam em duas categorias quanto à sua natureza e atribuições, são eles
consultivos ou deliberativos. Os consultivos agrupam pessoas reconhecidas pelas suas capacidades em
determinada área e são considerados órgãos de apoio à tomada de decisão pelos governantes. Já os
conselhos deliberativos são responsáveis por decisões vinculantes acerca de prioridades, estratégias e
financiamento, bem como por exercer o controle público sobre o Estado.
Os observatórios são instituições independentes que acompanham os gastos públicos e que foram
constituídas a partir de iniciativas da sociedade, encontrando-se desvinculados de qualquer esfera de poder
ou regulatória.
O orçamento participativo configura-se em um instrumento de participação social que permite o poder
público e a sociedade formularem propostas orçamentárias. Tal instrumento valoriza o debate e enriquece
as alternativas de políticas públicas assistidas pela sociedade.

Vídeo ilustrativo sobre orçamento participativo:

https://www.youtube.com/watch?v=pa-ZCTQDaVI.

A audiência pública é mais instrumento de controle social, no qual a sociedade interage com o poder
público para discutir um determinado problema. A ouvidoria, por sua vez, é um órgão ou departamento
que faz a intermediação entre o usuário do serviço e a administração pública, servindo para receber,
registrar e direcionar as opiniões e indignações dos cidadãos para as áreas competentes.

50
 Ouvidoria do Governo do Estado de Pernambuco:
http://www.ouvidoria.pe.gov.br/.

Ceneviva e Farah (2006 apud FIGUEIREDO e SANTOS, 2013) trazem que os mecanismos de controle e
fiscalização são condicionados pelo nível de transparência e pela visibilidade das ações públicas. A
transparência apresenta-se capaz de contribuir para a redução da corrupção na administração público e de
aumentar a qualidade da democracia entre o Estado e a sociedade.
O controle social fortalece o controle dito formal/legal exercido pelos órgãos competentes (tais como
CGU, TCU e MPF), contribuindo para a fiscalização da atuação dos governos e no combate a corrupção.

Vídeo que explica os tipos e órgãos de controle:

https://www.youtube.com/watch?v=IJBd8zQAPig

A transparência, participação e o controle social podem ser efetuados por meio de sites e portais
públicos, caracterizados como espaços na internet em que se encontram disponibilizadas informações,
serviços eletrônicos e canais de comunicação com a administração pública.

Dicas de portais da transparência:

http://www.portaltransparencia.gov.br/
http://web.transparencia.pe.gov.br/#sobre-nos
http://transparencia.recife.pe.gov.br/codigos/web/geral/home.php

Sites de órgãos de controle:

https://portal.tcu.gov.br/inicio/
https://www.gov.br/cgu/pt-br
https://www.tce.pe.gov.br/internet/
https://www.scge.pe.gov.br/

51
 O acompanhamento da aplicação dos recursos pela gestão pública permite à sociedade exercer um
papel fundamental na identificação de fraudes e corrupções. Essas situações criminosas reduzem o bem-
estar coletivo em prol de interesses individuais. Assim, o controle social juntamente com a LAI e a LRF
contribuem para o combate a corrupção.

4.2 Governo Aberto

O Governo Aberto é uma perspectiva complementar ao Governo Eletrônico. Trata-se de uma nova forma
de governar que possibilita a publicação de dados abertos a todos, acesso a informações em formato bruto,
primário, sem interpretações prévias, de modo que sejam facilmente utilizadas pela sociedade. Assim, o
governo que adota a lógica dos dados abertos permite um maior controle de suas ações e uma maior
participação social.

Vídeo sobre o conceito, princípios e a difusão do Governo Aberto:

https://www.youtube.com/watch?v=CaQz_6ijLmU

Em 1948, o direito de acesso aos governos foi reconhecido a todos os cidadãos por meio da Declaração
Universal dos Direitos Humanos. No entanto, somente em meados de 2011 foi lançado o movimento
denominado Parceria para Governo Aberto (Open Government Partnership - OGP), quando os oito países
fundadores da Parceria (África do Sul, Brasil, Estados Unidos, Filipinas, Indonésia, México, Noruega e Reino
Unido) assinaram a Declaração de Governo Aberto (BRASIL, 2020).
A OGP é uma ação internacional voluntária que visa estabelecer relações entre governos e cidadãos com
transparência, capacitar cidadãos, combater a corrupção e usar meios eletrônicos para melhorar a
governança. A iniciativa reúne nações e organizações da sociedade civil, com o intuito de difundir
globalmente práticas governamentais que tornem os governos mais abertos aos cidadãos.
Atualmente, a OGP conta com 78 países membros efetivos e sua ação se materializa na elaboração e
implementação de planos de ação com duração de até dois anos que devem ser construídos em uma
colaboração entre governo e sociedade (OGP, 2020).
Os países participantes endossam uma declaração de princípios e apresentam planos de ação nacionais,
com medidas para o fortalecimento da transparência das informações e atos governamentais, combate à

52
corrupção, fomento à participação cidadã, gestão dos recursos públicos, integridade nos setores público e
privado, entre outros objetivos (OGP, 2020).
O Governo Aberto caracteriza-se por ser um novo contrato social entre o Estado e o cidadão. Em vez de
competição, a colaboração de vários setores da sociedade é incentivada a encontrar soluções para
situações complexas da realidade. A figura 24 ilustra os quatro princípios do Governo Aberto definidos pela
OGP (BRASIL, 2020).

Figura 24. Princípios do Governo Aberto

Fonte: http://www.governoaberto.cgu.gov.br/a-ogp/imagens/OGPnoBrasil.jpg/view
Descrição de Imagem: Imagem retangular. No fundo, imagem desfocada contendo bandeiras de vários países hasteadas. Em
destaque, quatro ícones com uma descrição logo abaixo de cada um. O primeiro ícone é um diamante com o nome logo
abaixo, em fundo azul, escrito “transparência”. O segundo ícone é um alvo, com três pessoas no centro com o nome logo
abaixo, em fundo vermelho, escrito “acountability”. O terceiro ícone são duas pessoas com caixas de texto em cima delas,
simulando uma conversa, com o nome logo abaixo, em fundo amarelo, escrita “participação”. O quarto e último ícone é uma
lâmpada, com o nome logo abaixo, em fundo verde, escrito “inovação”.

A imagem da figura 24 remete aos pilares ou princípios do Governo Aberto. Deste modo, as relações
entre administrações públicas e cidadãos ocorrem através da transparência, participação social,
accountability, tecnologia e inovação.
O processo de transparência é desenvolvido de diferentes maneiras: disseminação da informação
pública (transparência ativa), acesso à informação (transparência passiva) e reutilização da informação
(transparência colaborativa).
Já participação social pode ser entendida como a colaboração entre as partes ou o dever das pessoas
de agir com a administração pública para alcançar objetivos comuns. Pode ser desenvolvida através de sites
e plataformas eletrônicas.
A accountability estabelece as normas, regulamentos e mecanismos que obrigam o governo a justificar
suas ações, agir de acordo com as exigências apresentadas pela população, aceitando a responsabilidade
de seus deveres e compromissos.

53
 O papel da tecnologia e inovação é assegurar aos cidadãos a capacidade de utilizarem as ferramentas
disponíveis por meio do uso intensivo dos meios eletrônicos para desenvolverem novas soluções de
relacionamento e comunicação. As páginas da web, por exemplo, deverão respeitar características como:
transparência, qualidade, segurança, disponibilidade, acessibilidade, usabilidade, neutralidade e
interoperabilidade, dentre outras.

As informações fornecidas pela administração pública devem seguir

impreterivelmente o princípio da qualidade. Deve-se garantir que as informações
sejam precisas, confiáveis e imparciais. A publicação deve ser periódica,
atualizada, clara, estruturada, gratuita e de fácil acesso.

Mais informações sobre Governo Aberto, consulte:

https://www.gov.br/cgu/pt-br/governo-aberto
Dados abertos do Governo Federal e da Prefeitura do Recife:
http://dados.gov.br/
http://dados.recife.pe.gov.br/

4.3 Administração Eletrônica ou eGoverno

A administração eletrônica é um modelo de administração pública baseado no uso intensivo de novos
instrumentos de TIC, com o objetivo de melhorar a eficiência, a qualidade na prestação do serviço, as
relações administrativas, e finalmente, as relações entre administração pública e cidadãos.
A OCDE (2003 apud PALUDO, 2017) define governo eletrônico (eGoverno) como o uso das TIC,
particularmente da Internet, como um conjunto de ferramentas para alcançar uma melhor governança.
Paludo (2017) compreende o governo eletrônico como as ações de governo destinadas a disponibilizar
informações, serviços e canais de relacionamento com o cidadão, mediante o uso de ferramentas de TIC. A
figura 25 ilustra a simbologia do governo eletrônico.

54
 Figura 25. Falta título da figura
Fonte: https://cointelegraph.com.br/news/ukrainian-delegation-visits-estonia-to-learn-about-e-government
Descrição de imagem: A figura 25 exibe um robô conduzindo um guindaste e colocando a letra “e” de eletrônico no início de
um logotipo com a palavra Governo. A ideia é passar a utilização do eletrônico e das ferramentas de TIC na administração
pública.

A institucionalização das ferramentas de TIC nas administrações públicas tiveram um grande impacto no
sentido de como elas funcionam. A conexão entre a tecnologia e a gestão pública levou à criação de termos
como administração eletrônica ou governo eletrônico. Em ambos os casos, o eletrônico é mais um meio do
que um fim. A finalidade é contribuir para uma melhor governança ou para melhorar a administração,
através de procedimentos mais ágeis, transparentes e acessíveis aos cidadãos.
A Comissão Europeia (2003) ressaltou que a ênfase não é para ser colocada nas próprias TICs, mas em
seu uso combinado com mudanças organizacionais e novas habilidades destinadas a melhorar os serviços
públicos, os processos democráticos e as políticas públicas. É a esse conjunto de práticas que se refere a
administração eletrônica.
Por meio do desenvolvimento da administração eletrônica, os órgãos públicos podem criar sites para
disseminar informações sobre o funcionamento da administração, sobre regulamentos relacionados a
procedimentos administrativos, entre outros fins. O eGoverno fornece ferramentas para viabilizar o
relacionamento virtual com os cidadãos (serviços, registros, notificações, contratos etc.), assim como
possibilita mecanismos para a participação do cidadão na tomada de decisões.

Vídeo com mais informações sobre Governo Eletrônico:

https://www.youtube.com/watch?v=hS0pD7TFEXQ&t=56s

55
 Acesse o Fórum da Competência 4

As Nações Unidas, desde 2003, elabora um Índice de Desenvolvimento do Governo Eletrônico – IDGE
para cada país membro da ONU. O IDGE visa medir a disponibilidade dos Estados em implementar o
governo eletrônico, sendo mensurado através de uma escala que vai de zero a um (ONU, 2020). O índice
resume os dados de cada país agregando três dimensões do governo eletrônico: prestação de serviços on-
line, infraestrutura de telecomunicações e capital humano.
Na figura 26, observa-se o ranking do IDGE com os 10 primeiros países em 2020.

Figura 26. Gráfico do ranking do IDGE com 10 primeiros países em 2020.

Fonte: https://publicadministration.un.org/egovkb/Data-Center
Descrição de imagem: A figura 26 traz um gráfico com o ranking do Índice de Desenvolvimento do Governo Eletrônico para os
10 primeiros países em 2020, a saber: Dinamarca (0,976), Coreia do Sul (0,956), Estônia (0,947), Finlândia (0,945), Austrália
(0,943), Suécia (0,936), Reino Unido e Irlanda do Norte (0,936), Nova Zelândia (0,934), Estados Unidos da América (0,930) e
Países Baixos (0, 923).

Considerando os 193 Estados membros da ONU, o Brasil (0,767) ocupa a 54ª posição no ranking mundial,
sendo o quarto colocado da América do Sul (figura 27).

56
 Figura 27. Gráfico do ranking do IDGE com os países da América do Sul em 2020.
Fonte: https://publicadministration.un.org/egovkb/en-us/Data/Region-Information/id/14-Americas---South-America
Descrição de imagem: A figura 27 traz um gráfico com o ranking do Índice de Desenvolvimento do Governo Eletrônico para os
países da América do Sul em 2020, a saber: Uruguai (0,850), Argentina (0,828), Chile (0,826), Brasil (0,767), Colômbia (0,716),
Peru (0,708), Equador (0,701), Paraguai (0,649), Bolívia (0,613), Venezuela (0,527), Suriname (0,515) e Guiana (0,491).

Mapa interativo do mundo com os dados em série histórica do Índice de

Desenvolvimento do Governo Eletrônico:
https://publicadministration.un.org/egovkb/Data-Center

Um fator importante que se deve levar em consideração na administração eletrônica é a brecha digital
ou exclusão digital. Tais termos referem-se aos desequilíbrios e desigualdades que a sociedade da
informação pode gerar entre distintas áreas geográficas ou grupos sociais, devido aos diferentes níveis de
acesso a ferramentas de TIC e utilização da internet.

Dentro da perspectiva do eGoverno, cabe a administração identificar a brecha

digital, verificando a divisão digital entre os indivíduos usuários e não usuários
da Internet, pois se trata de um problema atual de governança nas sociedades
modernas em que vivemos. Portanto, para uma administração eletrônica
tornar-se mais inclusiva e participativa deve-se mitigar as razões pelas quais
ocorrem as desigualdades de acessibilidade tecnológica.

57
 Em síntese, as ações do Governo eletrônico visam (PALUDO, 2017):

• Permitir maior participação do cidadão;

• Oferecer serviços diretamente pela internet;
• Fornecer uma enorme e variada quantidade de informações de interesses diversos;
• Desburocratizar as formas de comunicação interna e externa com o intuito de melhorar a governança;
• Aumentar a eficiência administrativa, com ênfase na redução dos custos;
• Melhorar os resultados e a eficácia da gestão pública;
• Aumentar a transparência da atuação governamental;
• Promover accountability.

A introdução de TICs afetam todas as atividades comuns da gestão pública, melhorando o

relacionamento com os cidadãos. Elas influenciam as mais variadas áreas de toda a administração pública:
seus relacionamentos e processos; sua prestação de serviços; o contato com o cidadão e com os diversos
atores sociais. Em paralelo, o resultado das atividades será afetado não apenas pelas características da
tecnologia incorporada, mas também pela competência dos atores envolvidos.
Por fim, ressalta-se que boa parte dos brasileiros sofrem efeitos da exclusão digital, isto é, não possuem
acesso a tecnologias da informação e a internet. Fato este que influencia e muito na implantação de
serviços eletrônicos prestados e na disponibilização das informações pela administração pública. Outra
ação importante é resguardar as informações que requerem sigilo tanto sobre os processos da
administração pública quanto as de caráter pessoal, como documentos civis do tipo CPF, RG etc.

Videoaula da Competência 4

58
CONCLUSÃO

Nosso curso se encerra por aqui. Deseja-se que você tenha compreendido a importância da Gestão de
Políticas Públicas para um melhor desempenho dos programas e projetos públicos, assim como para uma
melhor atuação das ações governamentais.
Sabe-se que tanto os gestores quanto os servidores e funcionários públicos são profissionais que
necessitam de informações úteis para um bom desempenho de suas atividades funcionais e de suas tarefas
diárias. Deste modo, espera-se que a partir deste curso, você, profissional da área pública, consiga
principalmente identificar e interpretar as etapas de implementação de uma política pública, bem como
gerenciá-las de maneira mais adequada e efetiva.
Caso algum conteúdo introduzido nesse curso não tenha ficado claro para você, procure o seu professor
para dialogar sobre os assuntos estudados. Você ainda pode entrar em contato com o professor através do
chat, dos fóruns criados ou por mensagem direta, o ambiente em EAD é propício para isso.

Até uma próxima disciplina.

Sucesso!

59
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62
MINI CURRÍCULO

Cândido de Souza Pereira

Atua principalmente na área de Planejamento Estratégico e

Gestão de Políticas Públicas. É Gestor Governamental da
Secretaria de Planejamento e Gestão de Pernambuco (SEPLAG-
PE) desde 2015. Mestre em Políticas Públicas - Universidade
Federal de Pernambuco (UFPE) e Mestre em Administración y
Gobierno Electrónico - Universitat Oberta de Catalunya (UOC).
Pós-Graduado em Administração de Empresas - Fundação Getúlio
Vargas (FGV) e Pós-Graduado em Planejamento e Gestão Pública
- Universidade de Pernambuco (UPE). Bacharel em Geografia (UFPE), curso no qual foi laureado por melhor
desempenho acadêmico, e Graduado em Gestão de Recursos Humanos - Universidade Católica Dom Bosco
(UCDB).

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