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O Capítulo VII da Carta das Nações Unidas e as decisões do Conselho de

Segurança

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Eduardo Uziel
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O Capítulo VII da Carta das Nações
Unidas e as decisões do Conselho de
Segurança
Eduardo Uziel

The article analyses the references to Chapter VII of the United Nations Charter in decisions of the Security Council.
Historically, Chapter VII has been equated with mandatory decisions and the authorization to use force to
“impose peace”. There is a political and scholarly debate regarding the meaning of Chapter VII, which has
consequences for UN efforts to maintain peace. The article assesses speeches and legal and academic texts in
order to highlight the diverse meanings of Chapter VII. Security Council decisions may have divergent interpre-
tations mainly when they refer to Chapter VII. There is no consensus on the meaning of such references, a fact
that affects, above all, peacekeeping operations. The article concludes that the references to Chapter VII
evolved significantly over time and are politically manipulated.

Quando a imprensa noticia as discus-
sões e decisões do Conselho de Segurança
das Nações Unidas (CSNU), com frequên-
cia realça as referências – ou ausência
delas – ao Capítulo VII da Carta das
Nações Unidas contidas nas resoluções
do órgão. Seja nas sanções ao Irã e à
Coreia do Norte, na autorização para
proteger civis na Líbia ou na imposição
de sanções à Síria, o interesse por essa
menção ao Capítulo VII tem crescido.
Mesmo uma leitura superficial das reso-
luções do CSNU nos últimos vinte anos
evidencia a presença de referências ao
Capítulo VII, a um ou mais de seus artigos
ou a sua linguagem em um número sig-
nificativo de resoluções.1
O mais comum é que, ao final de um
preâmbulo, o Conselho afirme que, “acting
under Chapter VII”, tomará uma decisão.
Mas há casos em que a formulação é mais
específica – “acting under Article 40 of
Chapter VII of the Charter of the United
Nations” –, ou traz meandros – “acting
under Chapter VII of the Charter of the
United Nations with regard to Section I
below” – ou é vaga – uma situação “cons-
titutes a threat to international peace and
security”. O Estatuto de Roma, que criou
o Tribunal Penal Internacional, faz men-
ção, em dois artigos cruciais, a decisões
do CSNU tomadas sob o Capítulo VII da
Carta.2
O Capítulo VII da Carta consiste em 13
artigos (39 a 51) e versa sobre “ações rela-
tivas a ameaças à paz, ruptura da paz e
atos de agressão”. Entre seus dispositivos,
Eduardo Uziel é diplomata, atualmente subchefe da
Divisão de Oriente Médio I do Ministério das Relações
Exteriores do Brasil.
O autor agradece as contribuições de João A. C. Vargas
e os textos enviados pelos professores Michael Wood e
Patrick Johansson.

107 Vol 21 Nº 4 abr/mai/jun 2013

 artigos
atribui ao Conselho a competência de
determinar a existência de ameaças à paz
e de decidir as medidas necessárias para
manter ou restaurá-la. Tais medidas po-
dem envolver ou não o uso da força e
devem ser implementadas pelos membros
da Organização. Estipula, também, o di-
reito à legítima defesa.
O especial significado do Capítulo VII
– que denuncia incontáveis horas de ne-
gociação por trás de cada referência – é
encontrado na política do Conselho de
Segurança e no uso que historicamente
seus membros fizeram das decisões do
órgão. Se indagarmos o porquê desse
valor especial atribuído ao Capítulo VII
são dois os aspectos a levar em conta. Em
primeiro lugar, muitos advogam que o
Capítulo VII da Carta é o único que con-
fere obrigatoriedade às decisões do CSNU.
Assim, somente as resoluções que estejam
no âmbito daquele Capítulo vinculam os
Estados-membros das Nações Unidas; as
demais são apenas recomendações. Em
segundo lugar, criou-se uma conexão es-
treita entre o Capítulo VII e a autorização
para o uso legítimo da força no cenário
internacional. Desse modo, missões de paz
ou forças multinacionais autorizadas pelo
CSNU sob o Capítulo VII poderiam valer-se
da força para impor uma solução a conflitos
sem violar a Carta. No entanto, nenhum
desses dois motivos pelo qual o Capítulo
VII figura de modo proeminente nos deba-
tes do Conselho pode ser deduzido auto-
maticamente da Carta. Este artigo procura
evidenciar a arquitetura que criou histori-
camente essas duas percepções e demons-
trar que não há consenso sobre elas.
Ressalve-se que não será empreendida
uma pesquisa de todas as ocasiões em que
o CSNU referiu-se ao Capítulo VII. Tam-
pouco se trata de buscar seu valor jurídico.
O objetivo é menos ambicioso – ressaltar
que existe um sentido político por trás
dessas referências.
108 POLÍTICA EXTERNA
Obrigatoriedade das decisões
A Carta das Nações Unidas é um docu-
mento lacunoso e sibilino. Embora seu
artigo 25 indique que todos os Estados-
-membros “concordam em aceitar e exe-
cutar as decisões do Conselho de Segu-
rança”, não explica o que constitui uma
decisão ou se o CSNU pode expressar-se
de algum modo sem “tomar decisões”. As
regras de procedimentos, adotadas provi-
soriamente em 1946, apenas aumentam as
dificuldades ao falarem de “moções” e
“resoluções”. No quotidiano do Conselho,
“resolução” é o termo utilizado para deci-
sões substantivas, que também podem ser
tomadas por “declaração presidencial” ou
“carta”. Nesse contexto, o termo “decisão”
é reservado para as questões de procedi-
mento (Bailey e Daws, 1998, pp. 263-266).
Como resultado dessa imprecisão, desde
o início, houve disputas e pressões políticas,
sobretudo entre os cinco membros perma-
nentes do órgão (P-5), para determinar
quais expressões da vontade do Conselho
são decisões no sentido da Carta e, portan-
to, obrigatórias. Ainda na conferência de
São Francisco, houve debates sobre a pos-
sibilidade de explicitar a quais capítulos ou
artigos da Carta aludiria o artigo 25, mas a
proposta não foi aceita (Cot e Pellet, 1985,
p. 475). Em 1947, o CSNU deteve-se no tema
quando tratou da comissão a ser estabele-
cida para investigar problemas na fronteira
grega. Naquele momento, a URSS e seus
satélites advogaram que somente decisões
tomadas sob o Capítulo VII seriam obriga-
tórias; as demais, meras recomendações,
com valor limitado à esfera moral. EUA,
França, Reino Unido e outros ocidentais
insistiram que o CSNU pode criar obrigações
com base em qualquer artigo pertinente da
Carta, desde que queira fazê-lo (Nações
Unidas, 1954, pp. 393-397).
Não foram muito elaboradas as explica-
ções sobre os argumentos de cada lado, mas
 O Capítulo VII da Carta das Nações Unidas e as decisões do Conselho de Segurança
os que defendiam a obrigatoriedade so-
mente do Capítulo VII parecem ter tido
preocupação com a possibilidade de executar
(enforce) decisões, de restringir a soberania
e de conduzir a ações compulsórias auto-
máticas (um conhecido receio soviético).
Mesmo alguns juristas ocidentais, como
Jimenez de Aréchaga, aderiram à tese ini-
cialmente soviética e registraram incons-
tância nas posições dos países ocidentais
(Jiménez de Aréchaga, 1996, pp. 49-53). De
fato, ao longo das décadas seguintes, houve
mudanças radicais de posição, conforme a
política do CSNU e do cenário internacional
colocavam um ou outro Estado em posição
mais delicada e exigiam uma concepção
mais restritiva sobre o caráter obrigatório
das decisões do Conselho.
De modo geral, até o fim da Guerra Fria,
o CSNU não aprovou muitas resoluções que
fizessem referência explícita ou alusões ao
Capítulo VII, e a discussão sobre a obriga-
toriedade das decisões do órgão tendeu a
emergir em ocasiões específicas, das quais
ressaltam-se três. Na discussão sobre o
status do território de Trieste, o secretário-
-geral Trygve Lie opinou que todas as deci-
sões do CSNU devem ser cumpridas pelos
Estados: “a obrigação dos Estados de cum-
prirem as decisões do Conselho de Seguran-
ça aplica-se igualmente a decisões tomadas
sob o artigo 24 ou sob poderes específicos”
(Nações Unidas, 1947, p. 45). No caso do
Canal de Corfu, em suas apresentações à
Corte Internacional de Justiça (CIJ), também
em 1947, assim como na discussão sobre a
Grécia, o Reino Unido sustentou que a
Resolução 22 (1947) era vinculante, apesar
de falar de “recomendação”, enquanto a
Albânia negou estar obrigada pela decisão
do CSNU (Corte Internacional de Justiça,
1949, p. 20). Em 1971, o Conselho debateu
a opinião consultiva da Corte Internacional
de Justiça sobre a Namíbia (que será consi-
derada adiante). Nesse contexto, o Reino
Unido reverteu sua posição anterior e
109 Vol 21 Nº 4
afirmou que somente são vinculantes as
resoluções aprovadas no âmbito de ques-
tões relativas ao artigo 39 da Carta (Nações
Unidas, 1971, pp. 5-6).
Após o desbloqueio do CSNU iniciado
em meados da década de 1980 e consolidado
com o fim do bloco soviético, a questão da
obrigatoriedade das decisões do Conselho
voltou a atrair atenção. Isso resultou de
quatro fatores básicos: 1) o órgão multipli-
cou notavelmente o número de resoluções,
declarações presidenciais e outros instru-
mentos aprovados por ano; 2) as decisões
passaram a dizer respeito a um número
crescente de casos, do ponto de vista geo-
gráfico e temático, passando a tratar de
aspectos antes ignorados dos conflitos; 3) o
Conselho adotou resoluções que formula-
vam demandas incisivas e intrusivas para
os Estados, tais como desocupação de ter-
ritórios, desarmamento e inspeções de veri-
ficação, adoção de legislação interna sobre
terrorismo ou cessação de atividades de
enriquecimento de urânio; 4) e, em parte
como resultado das demais, o Capítulo VII
da Carta passou a ser explicitamente citado
em resoluções, o que sugeriu a alguns que
uma categoria à parte de decisões estava
sendo estabelecida (Johansson, 2008).
A tradição que favorece a obrigatorie-
dade das decisões do CSNU apenas quan-
do relativas ao Capítulo VII ganhou força
a partir da década de 1990 e tem sido
apoiada por EUA, Reino Unido e França
(P-3), entre outros, nos debates do Conse-
lho. Juridicamente, baseia-se na ideia
enunciada com clareza por Kelsen de que
o termo “decisões” no artigo 25 da Carta
pode ser interpretado de maneira restriti-
va, como referindo-se apenas ao artigo 39
e opondo-se ao conceito de “recomenda-
ções” que prevaleceria no Capítulo VI
(Kelsen, 2000, p. 95; Security Council
Report, 2008, pp. 28-29).3
Na primeira de uma série de palestras
proferida em 2006, Michael Wood, antigo
abr/mai/jun 2013
 artigos
consultor jurídico da Missão britânica jun-
to às Nações Unidas, confirmou esse racio-
cínio. Para Wood, existe na Carta uma
distinção clara entre recomendações e de-
cisões que podem ser formuladas pelo
Conselho de Segurança. “Decisões” são
vinculantes para todos os Estados e dizem
respeito apenas a temas do Capítulo VII da
Carta. Com respeito a todos os demais ca-
pítulos, o CSNU pode apenas sugerir ou
encorajar condutas dos Estados. Mesmo
que essas sugestões tenham grande valor
político, não criam obrigações legais. Opina
também que, em sua prática atual, o Con-
selho, para evidenciar que uma resolução
deve ser considerada obrigatória, deve
enunciar sua vinculação ao Capítulo VII da
Carta (Wood, 2006a, pp. 7-15).
Apesar de advogar a obrigatoriedade
somente de “decisões” relativas ao Capítu-
lo VII, Wood reconhece que, dentro desses
textos, pode haver aspectos recomendató-
rios. Isso significa dizer que uma obrigação
somente é criada quando o CSNU utiliza o
verbo “decides” (ou um equivalente) para
indicar a conclusão a que chegou. Termos
como “encourages”, “calls upon” e seme-
lhantes indicariam meras sugestões, ainda
que incluídas no corpo de uma resolução
explicitamente aprovada no âmbito do
Capítulo VII (Wood, 2006a, pág. 14; e Wood,
2006c, p. 12). Várias resoluções recentes
que mencionam o Capítulo VII ou seus
artigos trazem linguagem de encoraja-
mento ou sugestão para diversos atores
internacionais (Security Council Report,
2008, pp. 9-12).
Mas, para os que sustentam que somen-
te as resoluções adotadas sob o Capítulo
VII são obrigatórias, surge a necessidade
de indicar claramente quais decisões são
tomadas sob o Capítulo VII. Essa tarefa não
é simples. Como assinala o Repertoire do
CSNU produzido pelo Secretariado:
Nenhuma distinção no procedimento pare-
ce ter sido introduzida para diferenciar
110 POLÍTICA EXTERNA
debates sob o Capítulo VI ou VII da Carta.
Não há invocação de um dos capítulos, mas
antes a avaliação do Conselho sobre a natu-
reza da questão, à luz de sua responsabili-
dade primária na manutenção da paz, e sua
consideração dos fatos em cada caso são
determinantes quanto ao modo de proceder.
O procedimento adotado foi genérico e
adequado para considerer temas sob os
Capítulos VI e VII (Nações Unidas, 1954,
p. 463).
Daws e Bailey afirmam claramente que
a Carta traz elementos insuficientes para
determinar quais decisões são obrigatórias
e afastam a ideia de que referências a artigos
específicos (artigos 2(5), 25 ou 49) sejam
necessárias para estabelecer o caráter vin-
culante. Apesar disso, afirmam que houve
um consenso crescente nos anos 1990 de
que só as resoluções adotadas sob o Capí-
tulo VII são obrigatórias e listam as resolu-
ções que consideram estar nessa categoria
(Bailey e Daws, 1998, pp. 266-271).
Wood responde ao desafio de modo
mais claro e baseado nos textos adotados.
Para ele, três elementos devem estar pre-
sentes: a) a determinação de que há ameaça
à paz, rompimento da paz ou ato de agres-
são, nos termos do artigo 39; b) referência
clara à ação sob o Capítulo VII; c) e existên-
cia de uma “decisão” conforme ao artigo
25, ou seja, o uso do verbo “decides” ou
seus equivalentes. Essa fórmula é a favori-
ta dos P-3 e foi consolidada ao longo dos
anos 1990. Wood oferece como exemplo a
Resolução 1718 (2006), sobre Coreia do
Norte, mas admite que é frequente a falta
de clareza, o que sugere a necessidade de
recorrer à leitura dos debates e declarações
dos Estados para poder ter certeza do cará-
ter vinculante das resoluções (Wood, 2006a,
p. 14). Aduz que, em alguns casos, o CSNU
chegou à conclusão de que havia ameaça à
paz, mas deixou de inseri-la no texto – o
que não o torna menos obrigatório (Wood,
2006c, pp. 5-6).
 O Capítulo VII da Carta das Nações Unidas e as decisões do Conselho de Segurança
Uma terceira linha de raciocínio é dada
por Johansson, que parte do pressuposto de
que apenas sob o Capítulo VII pode o CSNU
tomar decisões obrigatórias e procura definir
o que são “resoluções do Capítulo VII”.
Um de dois critérios tem que ser atendido:
1) haver constatação de rompimento da paz,
ameaça à paz ou ato de agressão; 2) estar
presente uma referência a agir sob o Capí-
tulo VII, em conexão com a ação a ser toma-
da (Johansson, 2008, pp. 2-3).4 Admite que
pode haver dispositivos referentes a outros
capítulos da Carta que sejam inseridos em
“resoluções do Capítulo VII”, as quais não
deixam de perder essa qualidade (Johansson,
2008, pp. 10-11).
Para Johansson, há um crescente uso
das “resoluções do Capítulo VII”. Seriam
três os objetivos do CSNU ao adotá-las: 1)
determinar a existência de situação grave
que justifique ação coercitiva; 2) manter
uma continuidade formal com resoluções
anteriores; 3) delegar para países ou orga-
nismos regionais os poderes de uso da força
constantes do Capítulo VII (Johansson, 2008,
pp. 21-23).
Vale comentar que Johansson represen-
ta uma tendência em que a referência ao
Capítulo VII torna-se dominante. O autor
não consegue explicar, porém, o que o per-
tencimento ao Capítulo VII implica, para
além da obrigatoriedade de parte das ações
acordadas pelo CSNU. Do mesmo modo,
não explica porque o Capítulo VII prevalece
sobre ações claramente pertencentes a ou-
tros capítulos ou referências explícitas ao
Capítulo VIII eventualmente contidas na
mesma resolução.5
Tanto quanto a tradição da obrigatorie-
dade apenas do Capítulo VII, a ideia de que
todas as resoluções do CSNU são vinculan-
tes tem argumentos sólidos e data dos
primeiros anos das Nações Unidas. Kelsen
igualmente, na década de 1950, constrói três
argumentos para explicar que todas as
decisões do CSNU são obrigatórias. De um
111 Vol 21 Nº 4
ponto de vista formal, nota que todos os
atos de um órgão colegiado dependem da
tomada de uma decisão. Assim, as ações do
Conselho estariam sempre ao abrigo do
artigo 25 (Kelsen, 2000, p. 95). O segundo
argumento explica que o artigo 25 é uma
especificação do artigo 2 (5)6 da Carta e,
como tal, evidencia uma obrigação geral de
apoiar as Nações Unidas, dentro do campo
específico de atuação de seus órgãos (Kelsen,
2000, p. 97). Por fim, ressalta que qualquer
medida decidida pelo Conselho poderá ser
implementada por meio dos instrumentos
previstos no artigo 39. Em seu entendi-
mento, quando pode haver uma sanção, há
uma obrigação (Kelsen, 2000, p. 294). Acres-
centa que, se todas as decisões são obriga-
tórias, os Estados também estarão vinculados
mesmo quando o CSNU se vale de expressões
que, aparentemente, introduzem recomen-
dações (Kelsen, 2000, p. 444).
Por meio da Resolução 284 (1970), o
CSNU solicitou uma opinião consultiva da
Corte Internacional de Justiça sobre a manu-
tenção da presença sul-africana na Namíbia,
apesar de a Resolução 276 (1970) ter decla-
rado ilegal que a África do Sul continuasse
a administrar o território vizinho. Como
questão preliminar à opinião solicitada,
emitida em 1971, a CIJ teve que tomar uma
posição clara sobre a obrigatoriedade. Nesse
sentido, a Corte afirmou o caráter vinculante
da Resolução 276 (1970) e explicou:
Argumenta-se que o artigo 25 é aplicável
apenas a medidas executórias adotadas sob
o Capítulo VII da Carta. Não é possível
encontrar na Carta uma base para essa
visão. O artigo 25 não se restringe a deci-
sões sobre execução, antes referindo-se a
“decisões do Conselho de Segurança”
adotadas de acordo com a Carta. Ademais,
o artigo está não no Capítulo VII, mas logo
após o artigo 24, na parte da Carta que
trata das funções e poderes do Conselho de
Segurança (Corte Internacional de Justiça,
1971, pp. 52-53)
abr/mai/jun 2013
 artigos
A CIJ também considerou a questão da
obrigatoriedade dos dispositivos específi-
cos da Resolução 276 (1970). O texto da
resolução condena a recusa sul-africana de
cumprir decisões anteriores da Assembleia
Geral, declara ilegal a presença sul-africana
na Namíbia e considera inválidos todos os
atos da África do Sul em nome da Namíbia.
No entanto, apenas exorta os Estados a não
manterem com a África do Sul relações
econômicas que fossem contrárias à decisão
de ilegalidade tomada pelo CSNU. A Corte
esclareceu que a declaração de ilegalidade
era obrigatória no sentido de que era uma
decisão inicial, para futura implementação
(em argumento semelhante ao de Kelsen),
e que deveria ser suficiente para que o go-
verno sul-africano deixasse o território.
Acrescentou que a obrigatoriedade de
obedecer a cláusulas introduzidas por ver-
bos exortatórios depende de uma análise
sistemática do contexto em que a decisão
foi tomada – e que, nesse caso, eram vincu-
lantes. Encerrou essa parte da opinião ao
afirmar que todos os Estados-membros
das Nações Unidas, integrantes ou não
do CSNU e mesmo que tenham votado
contra a resolução, estão obrigados a
obedecê-la (Corte Internacional de Justiça,
1971, pp. 52-54).
No ano seguinte, Rosalyn Higgins (que
viria a ser presidente da CIJ de 2006 a 2009)
escreveu artigo em que procurou explicitar
e corroborar os argumentos da Corte em
favor da obrigatoriedade de todas as reso-
luções do CSNU, de acordo com o artigo 25
da Carta. Embora não tenha enumerado
novas razões pelas quais não só as decisões
relativas ao Capítulo VII são vinculantes,
contribuiu para as discussões ao sublinhar
dois aspectos. Em primeiro lugar, recordou
que, na Conferência de São Francisco, hou-
ve declarações em favor de restringir o
poder vinculante das decisões do CSNU,
mas que as votações na conferência foram
contrárias a essa tendência (Higgins, 1972,
112 POLÍTICA EXTERNA
p. 281). Em segundo lugar, desenvolveu o
tema da obrigatoriedade de decisões rela-
tivas a outros capítulos e explicitou que a
principal dificuldade nesse caso é identifi-
car, no Capítulo VI, por exemplo, oportu-
nidades para tomar decisões obrigatórias.
Argumentou, sobretudo, que não é a refe-
rência a capítulos que realmente conta
para estabelecer o caráter vinculante, mas
a intenção do Conselho de Segurança ao
decidir7 (Higgins, 1972, pp. 278-282).
Em estudo recente, a ONG Security
Council Report demonstrou que, historica-
mente, o CSNU oscila significativamente
nas indicações de obrigatoriedade de uma
resolução ou de um dispositivo dentro de
uma resolução. Nesse sentido, há casos em
que nem o artigo 25 nem o Capítulo VII
foram objeto de uma referência ou alusão,
mas posteriormente o Conselho tratou uma
decisão como se fosse vinculante, cobrando
sua implementação ou estabelecendo san-
ções por seu descumprimento. A conclusão
é de que os termos em que são expressos a
decisão são centrais para sua obrigatorie-
dade e, nesse sentido, os verbos que iniciam
os parágrafos tornam-se palavras-chave.
Isso significa dizer que verbos como “deci-
des”, “demands”, “determines”, entre ou-
tros, estabelecem comandos obrigatórios,
enquanto outros como “encourages”, “calls
upon” e “invites” fazem recomendações
(Security Council Report, 2008, pp. 7-9).
No que concerne às questões que o pró-
prio CSNU formulou como recomendações,
os defensores da corrente de que todas as
decisões são vinculantes parecem seguir a
opinião de Hersch Lauterpacht, no caso
“Voting Procedure on Questions relating to
Reports and Petitions Concerning the
Territory of South West Africa”, de 1955.
Nesse sentido, sugere-se que mesmo reco-
mendações devam ser levadas a sério, dado
a importância que lhes atribui o Conselho.8
Se o artigo 25 prevalece em estabelecer
a obrigatoriedade, cabe indagar como
 O Capítulo VII da Carta das Nações Unidas e as decisões do Conselho de Segurança
podem ser identificados os dispositivos nas
decisões que têm por objetivo ser obrigató-
rias (ainda que as recomendações tenham
seu peso próprio) e quem tem a autoridade
para fazê-lo. Na primeira parte da questão,
parece haver consenso de que, em razão da
natureza dos processos negociadores, o
texto final das decisões do CSNU é frequen-
temente ambíguo ou impreciso:
No entanto, é fato que a linguagem do
Conselho com frequência traz um grau de
ambiguidade e que isso deriva das com-
plexas negociações que precedem a adoção
de uma resolução. Esse processo é regido
pela necessidade de transigência política
e algumas vezes pela urgência de decidir
algo. Esses fatores muitas vezes prevale-
cem sobre a consideração criteriosa da
redação e da clareza (Security Council
Report, 2008, p. 9).
Como consequência, os Estados, outros
atores internacionais e acadêmicos buscam
clareza para poder executar ou analisar as
decisões. Os autores parecem concordar
que o principal mecanismo para tanto é a
pesquisa das negociações e debates que
conduziram à decisão, combinada com dos
precedentes do próprio Conselho e a exe-
gese da Carta (Corte Internacional de
Justiça, 1971, p. 53; Wood, 2006a, p. 14).
Quanto à segunda parte da questão,
está afastada a ideia de que caiba revisão
judicial das decisões do CSNU (Corte In-
ternacional de Justiça, 1971, p. 45). A auto-
ridade para interpretar as decisões do
Conselho recai sobre ele próprio. Os Esta-
dos, na prática, executam as decisões de
acordo com suas interpretações, uma vez
que o CSNU raramente prescreve uma
maneira de fazê-lo. Mas o caráter obrigató-
rio das decisões é estabelecido pelo próprio
Conselho, seja ao exigir o cumprimento,
seja ao estabelecer sanções, seja ao interpre-
tar suas próprias decisões anteriores. Isso
não significa afirmar, porém, que o Conse-
lho de Segurança tomará necessariamente
113 Vol 21 Nº 4
quaisquer dessas atitudes (Kelsen, 2000,
p. 96; Wood, 2006b, pp. 6-7).
As discussões doutrinárias sobre a obri-
gatoriedade das decisões do Conselho de
Segurança retratadas acima refletem, sobre-
tudo, a ausência de consenso no órgão sobre
o tema. Nos primeiros anos das Nações
Unidas, havia uma tendência de discutir,
inclusive em abstrato, o sentido dos artigos
da Carta e os limites dos poderes do Con-
selho. Havia um autêntico desconhecimen-
to do que seria permitido à nova Organiza-
ção realizar. Combinado com a polarização
característica da primeira fase da Guerra
Fria, esse fato fez emergir discussões tra-
vestidas de caráter jurídico que incluíram
temas como a obrigatoriedade das decisões.
Somava-se a isso a instrumentalização do
CSNU pelos países ocidentais – mais nu-
merosos nas Nações Unidas – para realçar
o isolamento soviético, o que favorecia o
ressurgimento periódico de temas em que
a URSS pudesse sofrer constrangimentos.
Ainda durante a Guerra Fria e sobretudo
após seu fim, o CSNU reduziu sua tendên-
cia a debater exaustivamente pontos con-
troversos e passou a buscar o consenso
como objetivo de suas deliberações (ainda
que gere muitas vezes as ambiguidades
mencionadas acima). Nesse contexto, o
debate sobre o caráter vinculante das deci-
sões não desapareceu do CSNU, mas tor-
nou-se bem menos importante e reapareceu
de modo ancilar em alguns casos.
Esse debate não é só notável por reapa-
recer esporadicamente, mas também por
demonstrar flutuações significativas das
posições dos membros do Conselho. Embo-
ra seja demonstrável que alguns dos mem-
bros eletivos também alternaram suas opi-
niões, é mais fácil indicar que os P-5 o fizeram.
Nas décadas de 1940 e início da de 1950, a
URSS foi defensora da obrigatoriedade so-
mente das decisões referentes ao Capítulo
VII, enquanto Reino Unido e França advo-
gavam a prevalência do artigo 25. Quando
abr/mai/jun 2013
 artigos
foi analisada a opinião consultiva da CIJ
sobre a Namíbia, em 1971, as posições já
haviam se invertido totalmente, estando os
soviéticos a favor de uma interpretação
ampla do termo “decisions”, enquanto
britânicos e franceses preferiam restringir
seu significado. Os EUA adotaram postura
oscilante de início, mas sua interpretação
jurídica da questão tem tendido crescente-
mente a concordar com a de França e Reino
Unido. Atualmente, a China é o membro
permanente que mais claramente sublinha
o caráter obrigatório de todas as decisões
do CSNU, independentemente de referên-
cias ao Capítulo VII, embora a Rússia dê
sinais de que tem a mesma interpretação.
Ao contrário do que querem alguns autores,
não há um consenso sobre o tema, e também
os membros eletivos defendem posições
divergentes (Security Council Report, 2008,
pp. 8-9). Mas a lição parece ser de que os
membros do CSNU (permanentes e eleti-
vos) são guiados pelas conveniências polí-
ticas do momento em suas opiniões, ainda
que tentem manter um mínimo de coerência
com o passado recente e com as doutrinas
que promovem.
A razão para essa inconstância doutri-
nária deriva das consequências políticas e
jurídicas de aderir a uma ou outra inter-
pretação. Bons exemplos podem ser eviden-
ciados em um tema controverso como o
Oriente Médio. Poucas resoluções sobre
o conflito israelo-árabe foram adotadas
explícita ou implicitamente sob o Capítulo
VII (Bailey e Daws, 1998, p. 272; Johansson,
2008, p. 28). A implicação é clara: se for
aceito que somente o Capítulo VII pode
vincular os Estados, a esmagadora maioria
das penosas decisões do CSNU sobre o
tema seriam meras recomendações. No
entanto, na década de 1950, quando a situa-
ção política da região e o acervo de decisões
do Conselho eram diferentes, Israel fez
afirmações que indicam concordância
com a tese de serem obrigatórias todas as
114 POLÍTICA EXTERNA
decisões do CSNU (Nações Unidas, 1954b).
As próprias Resoluções 242 (1967) e 338
(1973), vistas como base do processo de paz,
têm sua obrigatoriedade discutida (Security
Council Report, 2008, p. 5).
O personalíssimo relato do então Repre-
sentante Permanente dos Estados Unidos,
John Bolton, sobre as negociações da Reso-
lução 1695 (2006) a respeito da Coreia do
Norte produz também outro exemplo.
Segundo o autor, os EUA tinham interesse
em uma decisão do CSNU que fosse a pri-
meira em mais de dez anos a mandar uma
forte mensagem política à Coreia do Norte.
Paralelamente, os juristas do Departamento
de Estado insistiam que uma resolução
somente seria vinculante se contivesse refe-
rência a ameaça à paz, ao Capítulo VII e o
verbo “decides”. Bolton desdenha dos
juristas em seu relato porque considera a
menção ao Capítulo VII uma “buzz phrase”
com o objetivo de obter “protective comfort”,
mas, nas negociações, insistiu em sua inclu-
são. As pressões políticas, afinal, permiti-
ram que China e EUA pudessem concordar
com uma linguagem que fazia alusão vaga
ao Capítulo VII e que cada país interpretou
como preferiu do ponto de vista da obriga-
toriedade. Japão e EUA argumentaram que
a referência ao Capítulo VII era clara e
tornava o texto vinculante; a China não
compartilhou dessa tese (Bolton, 2007, pp.
298-303).
Uso da força
O segundo motivo pelo qual o Capítulo
VII é particularmente valorizado na lingua-
gem do CSNU está ligado às ideias de
coerção, uso da força, consentimento das
partes e soberania, sobretudo em seu rela-
cionamento com as operações de manuten-
ção da paz das Nações Unidas e outras
forças multinacionais autorizadas pelo Con-
selho. Mesmo durante as negociações que
 O Capítulo VII da Carta das Nações Unidas e as decisões do Conselho de Segurança
precederam o estabecimento das Nações
Unidas, já havia uma preocupação, sobretudo
da União Soviética, de que a simples referên-
cia ao poder de legitimar a guerra incluído
no Capítulo VII pudesse deslanchar uma
sequência de eventos que levasse ao uso da
força contra um ou mais Estados sem que
houvesse completa concordância dos P-5
(Nações Unidas, 1954a, p. 393).
Neste ponto, é importante ressaltar dois
aspectos. Em primeiro lugar, os poderes
concedidos pela Carta ao Conselho de Se-
gurança, em especial sob o Capítulo VII,
são sem precedentes na história contempo-
rânea das Relações Internacionais. Caso
tivesse havido acordo entre os P-5, o CSNU
poderia ter comandado forças internacio-
nais postas à sua disposição e autorizado o
uso da força para impor soluções a conflitos
– que não requereriam qualquer tipo de
consentimento das partes. Mas, sabida-
mente, essa perspectiva nunca se materia-
lizou, e o Conselho, confrontado com a
hipótese de total inatividade, preferiu atuar
sem necessariamente usar todos os poderes
coercitivos a seu dispor (Ruggie, 1996, pp.
1-3; Nicholas, 1962, pp. 64-66).
Em segundo lugar, o Capítulo VII dá ao
Conselho uma ampla gama de instrumen-
tos para lidar com situações de ameaças à
paz, rompimento da paz ou agressão, que
historicamente incluíram investigações,
tribunais ad hoc, administração de territó-
rios, sanções e, também, a autorização para
o uso da força. Não há um itinerário neces-
sário ou automático a seguir, e o CSNU
pode nunca chegar a tomar qualquer me-
dida coercitiva. Isso significa que somente
sob o Capítulo VII pode ser autorizado o
uso da força e que o CSNU tem ampla
margem de manobra nessa autorização,
mas outros instrumentos que não resultam
em uso da força nem sequer são coercitivos
também podem ser autorizados sob o
Capítulo VII. A ideia de que invocar o Ca-
pítulo VII ser o mesmo que autorizar o uso
115 Vol 21 Nº 4
da força é um dos grandes mitos do Con-
selho de Segurança (Wood, 2006a, p. 12).
De 1946 a 1988, a Guerra Fria paralisou
em grande parte as atividades que a Carta
vislumbrava para o Conselho de Segurança,
e as rivalidades decorrentes da bipolari-
dade exigiam decisões cautelosamente
negociadas e frequentemente de linguagem
diluída. Nesse período, referências ao Ca-
pítulo VII ou a seus artigos eram utilizadas
de modo muito econômico, em parte devi-
do a desconfiança de uma das superpotên-
cias de que a outra planejasse utilizar uma
decisão preliminar do Conselho para legi-
timar o uso da força contra um de seus
aliados. Com a ascensão de Gorbachev e
posteriormente com a derrocada da URSS,
houve um desbloqueio do processo decisó-
rio do CSNU, permitindo que o órgão to-
masse mais decisões sobre um número
maior de temas. Houve um crescimento
significativo das decisões alusivas ao Capí-
tulo VII, que passava a contar com referên-
cias explícitas no texto (Johansson, 2008,
p. 2; Nações Unidas, 2007, pp. 877-878).
O ponto de inflexão para o uso da refe-
rência explícita ao Capítulo VII foi a Guer-
ra do Golfo, iniciada em 1990. Na Resolução
661 (1990), que impõe sanções ao Iraque, a
expressão “acting under Chapter VII” vol-
ta a aparecer, e a maioria das resoluções
sobre o tema seria adotada sob a mesma
égide. Entre elas, a Resolução 678 (1990)
tornou-se paradigmática, porque ligou a
expressão “acting under Chapter VII” à
ideia de uso de “all necessary means” para
que as tropas da coalizão internacional li-
bertassem o Kuwait. Ao utilizar as duas
expressões, a decisão do Conselho permitiu
um acordo entre os P-5 e uniu duas carac-
terísticas: a) criou uma base legal ampla
para atuação das forças militares, que não
estavam restritas a um artigo específico da
Carta, mas antes atuavam sob o manto geral
da autoridade conferida pelo Capítulo VII;
b) estabeleceu, sem sombra de dúvidas, a
abr/mai/jun 2013
 artigos
legitimidade do uso da força para a imple-
mentação das decisões do CSNU, faculdade
que o Conselho hesitara em usar nos 40
anos anteriores (Berman, 2004, pp. 156-161).
Como a campanha multinacional contra
o Iraque foi considerada um êxito em libe-
rar o Kuwait e refrear as ambições de Sadam
Hussein, o mecanismo de gatilho, autori-
zação e permissão para o uso da força
passou a ser visto como um modelo. As
muitas operações de manutenção da paz
autorizadas nos anos seguintes diferiram
em sua organização (levada a cabo pelo
Secretariado e não por uma coalizão de
países) e em seus objetivos (implementar
acordos e não vencer um inimigo declara-
do) da Guerra do Golfo. Mas o molde da
Resolução 678 (1990) passou a ser aplicado
a várias dessas situações, fosse para mani-
festar forte apoio político, fosse para refor-
çar a legitimidade de eventuais e limitadas
ações coercitivas, fosse para buscar inspi-
ração em um sucesso anterior das Nações
Unidas. No contexto da multiplicação de
missões de paz em cenários controversos,
a referência ao Capítulo VII tinha também
a vantagem adicional de sugerir que uma
operação das Nações Unidas no período
pós-Guerra Fria não necessariamente de-
penderia do consentimento das partes para
realizar suas tarefas e que, se indispensável,
poderia até mesmo utilizar a força (Freu-
denschuß, 1993-1994, p. 3 e pp. 13-14). Mas
essa nova tendência conflitava com a visão
clássica das missões de paz.
As missões de paz ditas clássicas foram
criadas de modo improvisado na década
de 1940 e consolidadas após a crise de
Suez, em 1957. Claramente, não estavam
previstas na Carta, e o fato de que a pri-
meira grande missão (UNEF) foi estabele-
cida pela Assembleia Geral e não pelo
Conselho de Segurança marcou o desen-
volvimento desse instrumento. Ao avaliar
os primeiros anos da experiência em Suez,
Dag Hammarskjöld consolidou princípios
116 POLÍTICA EXTERNA
que estariam perenemente associados às
operações de manutenção da paz. Em
primeiro lugar, como derivava da Assem-
bleia Geral, não poderia usar a força para
impor uma decisão das Nações Unidas.
Em segundo lugar, pelo mesmo motivo,
devia contar com o consentimento das
partes em conflito para que pudesse atuar
no terreno. Em terceiro lugar, não se pro-
punha a resolver o conflito, mas apenas a
ser imparcial e evitar atritos que instigas-
sem a retomada das atividades (Nações
Unidas, 1958, pp. 62-75). Embora o man-
dato de nenhuma missão tenha feito men-
ção ao Capítulo VI da Carta,9 a exclusão
do Capítulo VII como base da UNEF e
manutenção de seus princípios como di-
retrizes para as missões posteriores cria-
ram a ideia de que o peacekeeping estava
inequivocamente ligado ao Capítulo VI e,
logo, impossibilitado de valer-se da força.
As novas missões, na década de 1990,
adotadas com base no paradigma da Re-
solução 678 (1990), começaram a ser per-
cebidas como algo novo.
O início da década de 1990 foi marcado
por um triunfalismo das potências ociden-
tais, sobretudo dos EUA, que se refletiu nas
atitudes e conceitos das Nações Unidas. Em
1992, o recém-empossado secretário-geral
Boutros Boutros Ghali publicou seu relató-
rio “Uma Agenda para a Paz”. Nesse do-
cumento, procurou organizar o que era
visto como uma diferenciação crescente
entre manutenção da paz (peacekeeping) e
imposição da paz (peace enforcement). Pro-
pôs que o CSNU fizesse pleno uso dos
poderes que lhe haviam sido concedidos
pela Carta e passasse a impor sua vontade
por meio de tropas postas à disposição das
Nações Unidas. Extrapolava-se com isso a
experiência da Guerra do Golfo com a pro-
posta de que a Organização passasse a dis-
por de “unidades de imposição da paz”, que
poderiam agir sem o consentimento das
partes em conflito, com base em autorização
 O Capítulo VII da Carta das Nações Unidas e as decisões do Conselho de Segurança
ao abrigo do Capítulo VII da Carta. O
peacekeeping tradicional ainda seria útil,
mas, autorizado com base no Capítulo VI,
ficaria restrito a situações em que as partes
pudessem obter um acordo e precisassem
de um tertius que pudesse apoiar sua im-
plementação. Naquele momento de êxito
contra o Iraque, essa diferença conceitual
pareceu ter sentido. No entanto, não foram
desenvolvidas as doutrinas operacionais e
arranjos jurídicos e logísticos necessários
para lidar com as duas propostas bastante
diversas de atuação. Ademais, os anos se-
guintes demonstrariam que os Estados
não estavam preparados para prestar o
apoio político indispensável às propostas
do secretário-geral (Nações Unidas, 1992,
pp. 10-14; Ruggie, 1996, pp. 5-7; Doyle e
Sambanis, 2006, p. 11).
Como resultado da confusão de concei-
tos, da falta de mandatos claros e da ausên-
cia de apoio político e meios materiais, as
missões de paz na Somália, em Ruanda e
na Bósnia-Herzegovina fracassaram suces-
sivamente. Na Somália, houve descoorde-
nação entre os componentes e um número
crescente de tarefas de imposição da paz
que a operação de manutenção da paz não
era capaz de realizar em função da resistên-
cia violenta de grupos locais. Em Ruanda,
a missão recebeu tarefas inadequadas para
o cenário político e foi impedida de usar a
força para defender populações em perigo.
Na Bósnia-Herzegovina, o mandato era
confuso e solicitava ações incisivas, sem que
fossem dados os meios materiais adequa-
dos para executá-las (Security Council
Report, 2008, pp. 22-23).
A segunda metade dos anos 1990 teste-
munhou um recuo das operações de ma-
nutenção da paz, carentes de apoio político
e padecendo de inconsistências conceituais.
Houve uma reação de países para tentar
definir esse novo peacekeeping, geralmente
no sentido de associar missões estabeleci-
das sob o Capítulo VII com a imposição da
117 Vol 21 Nº 4
vontade internacional por meio do uso da
força se necessário, independentemente da
vontade das partes em conflito (Ruggie,
1996, pp. 8-9). Crescentemente, analistas e
pessoal envolvido em missões passaram a
falar de “missões do Capítulo VI” e “mis-
sões do Capítulo VII” – em movimento
semelhante ao que ocorreu em relação às
próprias resoluções do CSNU. Para quem
adotava essa nomenclatura, uma operação
organizada pelo Secretariado, financiada
pelo orçamento das Nações Unidas e con-
tando com o consentimento das partes e
uma força multinacional organizada por
um Estado líder com liberdade de ação
eram essencialmente o mesmo porque o
Conselho mencionava em seus mandatos
o Capítulo VII. Opunham-se conceitualmen-
te às missões de paz em que o Conselho não
se referia ao Capítulo VII (Berdal, 2000, p. 70;
Dallaire, 2005, pp. 40-41 e 71-72; Mays, 2004,
pp. 24-25).
Em meio à tentativa de reorganizar e
fortalecer as missões de paz, o Relatório
Brahimi, de 2000, procurou introduzir uma
nuance quanto às operações em cujo man-
dato havia referência ao Capítulo VII. Para
o documento, ainda existem missões tradi-
cionais, cujo mandato contempla o uso
mínimo da força (mas não há menção a que
capítulo estão conectadas). Existem, porém,
missões multidimensionais, que atuam em
cenários mais perigosos, onde as partes são
fragmentadas e indisciplinadas e, como
consequência, há mais atos de violência.
Nesses casos, as missões recebem mandatos
robustos, adotados com referências ao Ca-
pítulo VII, como forma de demonstrar o
compromisso político do CSNU. Essas
missões não deixam de contar com o con-
sentimento das partes e não podem ser
confundidas com forças multinacionais
encarregadas de impor a paz, ainda que os
mandatos de ambas as categorias conte-
nham referências ao Capítulo VII (Nações
Unidas, 2000, pp. 3-7).
abr/mai/jun 2013
 artigos
Apesar dos esclarecimentos do Relatório
Brahimi, houve uma forte e duradoura
associação entre as referências ao Capítulo
VII (“missões do Capítulo VII”) e a ideia de
imposição da paz. Esse verdadeiro mito no
CSNU está no cerne do segundo motivo
pelo qual tanta importância é atribuída a
referência ao Capítulo VII, porque diz res-
peito ao limite da atuação das missões de
paz estabelecidas pelo Conselho (Security
Council Report, 2008, p. 21). Esquematica-
mente, pode-se afirmar que há uma per-
cepção difundida de que qualquer missão
militar cujo mandato contenha a menção
ao Capítulo VII é vista como de imposição
da paz. Como peace enforcement, poderia
desconsiderar a vontade das partes em
conflito e mesmo a soberania de um Estado
e impor uma solução, mesmo que fosse
necessário recurso à força. Como conse-
quência o termo “acting under Chapter VII”
tornou-se tabu para uns e um fetiche para
outros.
Para Estados como França, Reino Unido
e EUA, a menção ao Capítulo VII é suficien-
te para que o consentimento das partes
seja desnecessário. Esses mesmos países
têm interesse em promover a associação
entre operações de manutenção da paz e
forças multinacionais autorizadas pelo
CSNU (como no Iraque e no Afeganistão),
cujos mandatos também fazem referência
ao Capítulo VII. Caracteristicamente, há
uma preocupação crescente dos países
onde atuam as missões de paz de que sejam
evitadas ou circunscritas as referências ao
Capítulo VII, de modo a impedir que uma
missão de paz possa utilizar a força contra
um governo ou possa permanecer em um
território contra a vontade das partes.10
É importante notar que essas percepções
não decorrem apenas das experiências
passadas e de confusão conceitual, mas
também da política do Conselho, que ali-
menta a desconfiança. O caso da Resolução
1441 (2002), sobre o Iraque, é um bom
118 POLÍTICA EXTERNA
exemplo. Adotada sob forte pressão dos
EUA, contém a referência ao Capítulo VII,
e o verbo “decides” figura em vários pará-
grafos, mas não há autorização para o uso
da força. A Resolução afirma, porém, que o
CSNU dá ao Iraque uma última oportuni-
dade para cumprir suas obrigações impos-
tas por outras resoluções.11 A Resolução
1441 (2002) impôs um regime intrusivo de
inspeções de desarmamento ao Iraque, que
teve êxito limitado. Os EUA, então, procu-
raram obter nova decisão do Conselho, no
início de 2003, que autorizasse claramente
o uso da força contra o Iraque. Na impos-
sibilidade de amealhar os votos necessários
e ante a ameaça do veto francês e russo, os
EUA mudaram seu discurso para afirmar
que a referência ao Capítulo VII, o verbo
“decides” e o descumprimento da cláusula
de última oportunidade criavam um gatilho
automático para o uso da força, sem neces-
sidade de nova decisão. Seguiu-se a invasão
do Iraque, e o impacto do uso dessa argu-
mentação pelos EUA foi tão profundo que
cinco anos depois, russos e chineses reluta-
vam em fazer referência ao Capítulo VII por
receio de que o mesmo raciocínio fosse
empregado (Bolton, 2007, p. 300). Quando,
nos casos da Coreia do Norte e do Irã,
aceitaram uma fórmula de compromisso,
asseguraram-se de que as resoluções conti-
vessem a ressalva: “underlines that further
decisions will be required should such
additional measures [relativas ao Capítulo
VII] be necessary”.
Como nota final, vale frisar que, nos
últimos anos, o Secretariado tem procurado
dissociar a ideia de referência ao Capítulo
VII do uso da força e de desconsideração
pelo consentimento das partes. A razão
para esse esforço é a preocupação crescen-
te de um número de países que contribuem
com tropas para missões de paz, e suas
forças não podem atuar em “operações do
Capítulo VII” porque são de imposição da
paz. Do mesmo modo, alguns Estados
 O Capítulo VII da Carta das Nações Unidas e as decisões do Conselho de Segurança
anfitriões sentem-se desconfortáveis com a
menção ao Capítulo VII porque esse permi-
tiria que sua soberania fosse violada.
Em sua doutrina sobre o tema, o Secre-
tariado explicita que o CSNU não precisa
invocar um capítulo específico da Carta nos
mandatos das missões e que a prática de
mencionar o Capítulo VII (usada pela pri-
meira vez na UNIKOM, em 1991) tem como
objetivo expressar um forte compromisso
político com um processo de paz e transmi-
tir essa ideias às partes. Ainda que existam
áreas cinzentas na atuação no terreno, a
referência aos capítulos da Carta não define
a natureza de uma missão, que deve ser
procurada nas tarefas que constam de seu
mandato, no conceito de operações e nas
regras de engajamento (Nações Unidas,
2008, pp. 14 e 19).
O Secretariado também reafirma que o
consentimento das partes e o uso da força
somente em legítima defesa permanecem
princípios básicos das operações de manu-
tenção da paz. Traça uma definição de
peacekeeping robusto que explicita o uso da
força somente de modo tático e com o con-
sentimento das partes; a imposição da paz
utiliza a força de modo estratégico e inde-
pendente do consentimento das partes.
Como explicita um estudo recente:
O consentimento dos principais atores no
nível macro é visto como essencial, mas
missões das nações Unidas podem usar a
força com o objetivo limitado de proteger
civis sob ameaça e de forçar grupos margi-
nais no nível local a aderir ao processo mais
amplo de paz (Security Council Report,
2008, p. 23).
Nesse contexto, há uma consciência da
necessidade de separar as operações de
manutenção da paz (sobretudo as robustas)
do conceito de imposição da paz, com base
no consentimento das partes como critério
definidor, não na referência ao Capítulo VII.
Assim, em um mandato de missão de paz,
as referências ao Capítulo VII seriam uma
119 Vol 21 Nº 4
maneira de modular o grau de assertivida-
de que o CSNU espera dessa missão e o
grau de apoio político que está disposto a
emprestar-lhe, autorizando o uso limitado
da força, se necessário (Nações Unidas,
2008, pp. 34-35; Security Council Report,
2008, pp. 23-24).
Conclusão
Para efeito da análise neste artigo, dois
aspectos foram ressaltados pelos quais as
referências ao Capítulo VII atraem particu-
lar atenção: a ideia de que somente as reso-
luções adotadas sob aquele Capítulo são
obrigatórias; e a percepção de que missões
de paz ou forças multinacionais autorizadas
sob aquele Capítulo não necessitam do
consentimento das partes e podem usar a
força para impor uma solução a um confli-
to. Na prática do CSNU e na visão dos
Estados-membros e do Secretariado, é
essencial ressaltar, essas duas questões são
frequentemente confundidas e associadas.
O fato de que representantes de países,
analistas acadêmicos e jornalistas tratem de
“resoluções do Capítulo VII” e de “missões
do Capítulo VII” é um importante sinal de
que existe uma associação entre os dois
aspectos. Para fins de análise, porém, será
preferível recapitulá-los separadamente:
Obrigatoriedade: desde o início dos tra-
balhos do CSNU houve debates sobre se as
decisões do órgão seriam todas obrigatórias
ou se apenas aquelas adotadas com algum
tipo de referência ao Capítulo VII vincula-
riam os Estados. Esquematicamente, há os
que acreditam que o artigo 25 da Carta
determina que todas as decisões são vincu-
lantes e há os que advogam uma definição
restritiva do termo “decisão”, que se oporia
às recomendações do Conselho. Esse deba-
te não é puramente doutrinário e envolve
a conveniência política dos Estados, mem-
bros ou não do CSNU. Tampouco é um
abr/mai/jun 2013

debate acabado, visto que não há consenso
entre analistas e entre os Estados.
Uso da força/consentimento das partes: com
o crescente ativismo do CSNU após a Guer-
ra Fria e abundância de referências ao Ca-
pítulo VII em suas decisões, surgiu uma
preocupação em precisar os poderes e limi-
tes das missões de paz e forças multinacio-
nais cujos mandatos são explicitamente
adotados com alusão ao Capítulo VII. Tema
de consequências práticas no terreno, tende
a gerar correntes que podem ser divididas
em dois grandes grupos. De um lado, os
que veem na referência ao Capítulo VII uma
natureza distinta para essas operações, que
prescindiriam do consentimento das partes
em conflito para agir e teriam autorização
para o uso legítimo da força, de modo a
impor uma solução se necessário. De outro
lado, os que advogam que a referência ao
Capítulo VII é uma expressão de apoio
firme do CSNU e que, ao menos para as
missões de paz, o consentimento das partes
ainda é indispensável e o uso da força deve
ser mínimo e em nível tático.
Tanto para os analistas quanto para os
diplomatas que atuam no Conselho de
Segurança, há um considerável grau de
ambiguidade e imprecisão no valor que deve
ser atribuído às referências ao Capítulo VII,
Notas
1. Com base em uma definição restritiva, Wallensteen e
Johansson indicam que, em média, cerca de 25% das reso-
luções do CSNU após 1990 são adotadas sob o Capítulo VII
e que 93% das resoluções adotadas sob o Capítulo VII são
posteriores a 1990 (Wallensteen e Johansson, 2004, pp.
19-20). Johansson e Amer afirmam que, nos anos de 2005
e 2006, cerca de 50% das resoluções foram adotadas sob
o Capítulo VII (Johansson e Amer, 2007, pp. 5-6). Johansson
afirma que, em 2007, mais de 60% das resoluções foram
adotadas sob o Capítulo VII (Johansson, 2008, p. 17).
120
artigos
o que tende apenas a dificultar o debate
sobre o tema (Bolton, 2007, p. 303; Wal-
lensteen e Johansson, 2004, p. 18). Mas não
se trata, fundamentalmente, de um pro-
blema derivado de confusão ou desconhe-
cimento. A questão das referências ao
Capítulo VII é um item vivo (ainda que
sub-reptício) da política interna do CSNU.
Para alguns países, é um instrumento útil
de barganha, para outros, é um motivo de
desconfiança que exige precauções espe-
ciais, para outros ainda, é quase um tabu,
que deve ser evitado a todo custo. De
qualquer modo, incluir ou não uma refe-
rência ao Capítulo VII é uma decisão que
pode influir sobre a resolução de uma
disputa ou modificar o modo de atuação
de operações de manutenção da paz no
terreno (Johansson, 2008, p. 25; Security
Council Report, 2008, pp. 28-29; Nações
Unidas, 2006). Por fim, é necessário res-
saltar que, no que concerne ao Conselho
de Segurança, importam menos a lógica
jurídica ou o precedente histórico e mais
a disposição dos membros do CSNU (e
não apenas dos membros permanentes)
de tomarem as medidas para que suas
decisões sejam implementadas.
Fevereiro de 2013
2. Os artigos são o 13 (“The Court may exercise its juris-
diction with respect to a crime referred to in article 5 in
accordance with the provisions of this Statute if: b) A
situation in which one or more of such crimes appears to
have been committed is referred to the Prosecutor by the
Security Council acting under Chapter VII of the Charter
of the United Nations”) e 16 (“No investigation or prose-
cution may be commenced or proceeded with under this
Statute for a period of 12 months after the Security
Council, in a resolution adopted under Chapter VII of the
POLÍTICA EXTERNA
 O Capítulo VII da Carta das Nações Unidas e as decisões do Conselho de Segurança
Charter of the United Nations, has requested the Court
to that effect; that request may be renewed by the
Council under the same conditions”).
3. Artigo 39: “O Conselho de Segurança determinará a
existência de qualquer ameaça à paz, ruptura da paz ou
ato de agressão, e fará recomendações ou decidirá que
medidas deverão ser tomadas de acordo com os Artigos
41 e 42, a fim de manter ou restabelecer a paz e a segu-
rança internacional”.
4. A definição completa dada pelo autor é “A Security
Council Resolution is considered to be ‘a Chapter VII
resolution’ if it makes an explicit determination that the
situation under consideration constitutes a threat to the
peace, a breach of the peace, or an act of aggression,
and/or explicitly or implicitly states that the Council is
acting under Chapter VII in the adoption of some or all
operative paragraphs” (Johansson: 2008, p. 14).
5. O Capítulo VIII diz respeito à cooperação com arranjos
regionais para a manutenção da paz e da segurança
internacional, e tem ganhado crescente importância nas
resoluções do Conselho na medida em que organismos
como a União Africana e a União Europeia têm desen-
volvido estruturas para participar mais ativamente da
resolução de conflitos, inclusive por meio do envio de
tropas.
6. Artigo 2 (5): “Todos os membros darão às nações toda
assistência em qualquer ação a que elas recorrerem de
acordo com a presente Carta e se absterão de dar auxí-
lio ao Estado contra o qual as Nações Unidas agirem de
modo preventivo ou coercitivo”.
7. “The binding or non-binding nature of those resolutions
turns out not upon whether they are to be regarded as
Bibliografia
Bailey, Sydney e Daws, Sam. (1998) The Procedure of
the UN Security Council. Oxford: Oxford University Press.
Berdal, Mats. (2000) “Lessons Not Learned: The Use of
Force in ‘Peace Operations” in the 1990s”. In: Interna-
tional Peacekeeping, vol. 7, no. 4, pp. 55-74.
Berman, Frank. (2004) “The Authorization Model:
Resolution 678 and Its Effects”. In: Malone, David. The
121 Vol 21 Nº 4
‘Chapter VI’ or ‘Chapter VII’ resolutions (…) but upon
whether the parties intended them to be ‘decisions’ or
‘recommendations’” (pp. 281-282).
8. “A Resolution recommending (…) a specific course
of action creates some legal obligation which, however
rudimentary, elastic and imperfect, is nevertheless a
legal obligation and constitutes a measure of supervision.
The State in question, while not bound to accept the
recommendation, is bound to give it due consideration
in good faith” (Corte Internacional de Justiça: 1955,
pp. 118-119).
9. O próprio Hammarskjöld percebeu que a ideia de
peacekeeping não se encaixava exatamente em qualquer
capítulo da Carta, e houve países que sugeriram a inclu-
são de um capítulo entre o VI e o VII. Por isso, o SGNU
referiu-se às missões como “Capítulo VI e meio”. Poste-
riormente, nos anos 1990, a expressão foi erroneamen-
te recuperada para designar missões que tinham regras
de engajamento menos restritivas quanto ao uso da
força em legítima defesa e estariam entre o peacekeeping
tradicional e a imposição da paz (Security Council Report:
2008, p. 21).
10. Para demonstrar a ubiquidade desses conceitos,
basta uma busca simples na internet com os termos
“Capítulo VII” e “imposição da paz”. Os resultados trarão
sites brasileiros, inclusive oficiais, e diversos artigos que
fazem a associação taxativa entre a referência ao Capí-
tulo VII e ser uma missão de imposição da paz.
11. Parágrafo 2: “Decides, while acknowledging para-
graph 1 above, to afford Iraq, by this resolution, a final
opportunity to comply with its disarmament obligations
under relevant resolutions of the Council (...)”.
UN Security Council: From the Cold War to the 21st
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