Gestão Fiscal Municipal

Módulo

1 Orçamento municipal
Fundação Escola Nacional de Administração Pública

Equipe Responsável
Flávio Martins Alves (Conteudista, 2021).

Diretoria de Desenvolvimento Profissional.

Curso produzido em Brasília 2021.

Enap, 2021

Enap Escola Nacional de Administração Pública

Diretoria de Desenvolvimento Profissional
SAIS - Área 2-A - 70610-900 — Brasília, DF

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Sumário
1. A importância do orçamento como instrumento de planejamento e
gestão............................................................................................... 5

1.1 A elaboração do orçamento com base na análise do plano de

governo.................................................................................................. 5

1.2 A elaboração de mecanismos de organização, planejamento e

controle.................................................................................................. 6

2. Como traduzir o plano de governo em orçamento público............. 8

2.1 Instrumentos legais de planejamento das leis orçamentárias......... 9

2.1.1 Planejamento Plurianual (PPA)............................................... 9

2.1.2 Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO)................................. 10

2.1.3 Lei Orçamentária Anual (LOA).............................................. 11

Referências...................................................................................... 11

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Módulo

Orçamento municipal

O módulo está estruturado da seguinte maneira:

Unidade 1: A importância do orçamento como instrumento de planejamento e gestão

1.1 A elaboração do orçamento com base na análise do plano de governo

1.2 A elaboração de mecanismos de organização, planejamento e controle

Unidade 2: Como traduzir o plano de governo em orçamento público

2.1 Instrumentos legais de planejamento das leis orçamentárias
2.1.2 Planejamento Plurianual (PPA)
2.1.3 Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO)
2.1.4 Lei Orçamentária Anual (LOA)

1. A importância do orçamento como instrumento de

planejamento e gestão
Objetivo de aprendizagem

Reconhecer a importância da execução de controles continuados a fim de corrigir

distorções durante o exercício, evitando assim problemas com os órgãos de controle.

1.1 A elaboração do orçamento com base na análise do plano de governo

O objetivo foi alcançado. As urnas confirmaram o seu sonho e permitiram que você assumisse o
posto de chefe do poder executivo municipal. E agora, o que fazer?

Dúvidas e inquietações surgem nessa fase. Embora o plano de governo tenha sido aprovado pela
maioria da população, um novo desafio acabou de nascer: como colocar em prática tal plano?

Um plano de governo é um instrumento que define quais são as prioridades da gestão. É

segmentado por áreas como Saúde e Educação, tendo como premissa informar ao eleitor as
ações executadas pelo(a) candidato(a).

Foram meses de estudos, debates e muita discussão. Seja com a comunidade, seja com os
adversários políticos, tais discussões contribuíram para dar forma final ao seu plano de governo,
o qual, para que seja executado, precisará ser transformado em objetivos, metas e ações
distribuídas nos próximos quatro anos de governo.

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Tal plano será muito importante, pois as informações e diretrizes nele contidas serão úteis na
elaboração de todo o planejamento orçamentário de curto e médio prazos do seu Governo. Mas
o que é o orçamento público municipal?

O orçamento público municipal é um instrumento legal utilizado para organizar a gestão dos
recursos financeiros por meio da estimativa de receitas e da fixação das despesas para um ano.
Ele está previsto na Constituição Federal de 1988, na Lei de Responsabilidade Fiscal (101/2000),
na Lei 4.320/1964 e, ainda, no decreto-lei 200/1967.

Como ficou claro, os dois instrumentos serão fundamentais nos próximos quatro anos. O plano
de governo referenda o plano político. Já o orçamento público será a forma técnica e legal pela
qual serão executadas suas propostas!

1.2 A elaboração de mecanismos de organização, planejamento e controle

O dia a dia de uma prefeitura é repleto de grandes desafios. Seja em decorrência de problemas
históricos de infraestrutura, fatores climáticos inesperados, demandas judiciais, pressões do
funcionalismo ou até mesmo por conta de uma pandemia.

Algumas dessas circunstâncias são visivelmente imprevisíveis, entretanto outras e tantas mais
que surgirão em seu mandato podem ser previstas. E suas decisões terão um papel decisivo para
atenuar ou resolver tais situações.

As 21 irrefutáveis leis da liderança

No livro As 21 irrefutáveis leis da liderança, John C. Maxwell

destaca que é necessário ser capaz de ver os fatos de
modo realista, sem minimizar os obstáculos e, ainda assim,
conseguindo liderar eficazmente. Se não seguir de olhos
abertos, estará vulnerável, conforme o autor.

Neste sentido, estudos aplicados em Administração abordam a necessidade de se elaborar

um processo de planejamento o mais amplo possível, visando garantir a previsibilidade e,
posteriormente, os modos de controle.

Muitos gestores se perguntam qual a melhor ferramenta para a realização do planejamento e

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dos controles relativos à integração do plano de governo com o orçamento público.

Mais importante que um software de referência ou quaisquer ferramentas tecnológicas de última

geração é que seja utilizado um método de planejamento e controle acessível aos melhores
profissionais disponíveis no seu quadro de gestão.

Soluções simples como um planejamento utilizando a ferramenta 5W2H (conforme modelo

abaixo), cronogramas ou modelos denominados gestão à vista podem ser utilizados pelas mais
diversas prefeituras, independentemente de sua estrutura.

Modelo de plano de controle 5W2H. Fonte: Elaboração própria (2021).

A organização em uma prefeitura é essencial e pode ser alcançada tanto com base em ações
estruturantes (como reformas administrativas) como por ações cotidianas, promovidas por meio
da otimização de fluxos de processos gerenciais.

Uma boa forma de não perder o foco nessa fase (e evitar problemas com os prazos) é desenvolver
um calendário de obrigações para os primeiros meses do seu governo.

Modelo de calendário de obrigações. Fonte: Elaboração própria (2021).

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2. Como traduzir o plano de governo em orçamento
público
Objetivo de aprendizagem

Reconhecer o orçamento como uma ferramenta de planejamento de governo.

Para minimizar os efeitos dessa complexidade e alcançar êxito no planejamento da gestão

municipal, uma ferramenta comumente usada nas prefeituras chama-se Triângulo de Governo,
que é parte da metodologia denominada Planejamento Estratégico Situacional (PES).

Governabilidade: Determina as reais condições existentes para elaborar e implementar o plano

de governo desdobrado em projetos e planos de ação. Também define o nível de controle que
o governante possui sobre os cenários interno e externo à Prefeitura, como a capacidade de
articulação com a Câmara e instituições representativas, a fim de mensurar quais as chances
efetivas de aprovação dos projetos que fazem parte do plano e que precisam de aprovação do
poder legislativo.

Projeto de Governo: Plano de governo que define a direção e as prioridades que serão executadas
durante os quatro anos de mandato do prefeito. Sua análise permite que, no decorrer da fase
de planejamento, seja desdobrado em programas, projetos e planos de ação (5W2H), visando
selecionar as prioridades a serem implementadas pelo prefeito e sua equipe, com apoio dos
servidores públicos municipais. Um importante parâmetro para definição das prioridades é a
capacidade orçamentária e financeira do município.

Capacidade de Governo: Determina quais são as reais condições que o governo terá para
elaborar, implementar os projetos estratégicos e alcançar resultados por meio da utilização de
recursos humanos, tecnológicos, financeiros e materiais disponíveis.

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2.1 Instrumentos legais de planejamento das leis orçamentárias

Os instrumentos legais de planejamento das leis orçamentárias são: PPA (Planejamento

Plurianual), LDO (Lei de Diretrizes Orçamentárias) e LOA (Lei Orçamentária Anual). Também
conhecidos como Sistema de Planejamento Integrado ou processo de Planejamento-Orçamento,
eles têm prazos específicos que devem ser obedecidos tanto para o poder executivo quanto para
o legislativo, como se observa na figura a seguir:

Prazos e vigências das leis orçamentárias. Fonte: Elaboração própria (2021).

2.1.1 Planejamento Plurianual (PPA)

O Planejamento Plurianual é a lei que tem por função definir para os quatros anos seguintes
(posteriores ao primeiro ano do mandato) as diretrizes da gestão municipal em relação às
despesas de capital e as de caráter continuado.

Segundo Kohama (2016), o Plano Plurianual é um plano de médio prazo, por meio do qual se
procura ordenar as ações do governo que levem ao alcance dos objetivos e metas fixados para
um período de quatro anos.

Como destaca o autor, o PPA é o primeiro instrumento legal que embasa as ações do mandato
do(a) prefeito(a). Todas as grandes intervenções que se pretende executar no decorrer do
governo deverão estar destacadas nesse plano.

Atenção!!

No primeiro ano de mandato você precisará cumprir o PPA aprovado pela

gestão anterior e será necessário elaborar a LDO e a LOA paralelamente.

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2.1.2 Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO)

A Lei de Diretrizes Orçamentárias é o instrumento do Sistema de Planejamento Integrado que

efetua o elo entre o PPA e a LOA (Lei Orçamentária Anual). Ao passo que o PPA é estimado para
quatro anos, a LDO buscará estabelecer a alocação dos recursos na LOA, a qual tem previsão de
execução durante o exercício.

Para Kohama (2016), a Lei de Diretrizes Orçamentárias tem a finalidade de nortear a elaboração
dos orçamentos anuais, compreendidos aqui o orçamento fiscal, o orçamento de investimento
das empresas e o orçamento da seguridade social, de forma a adequá-los a diretrizes, objetivos
e metas da administração pública estabelecidos no plano plurianual.

Nesse sentido, o papel da LDO é diminuir a distância entre o planejamento e o orçamento e dar
efetividade à execução de todo o planejamento que foi elaborado pelo governo.

Quanto às principais características, de acordo com o parágrafo 2º do artigo

165 da CF/88, a LDO no âmbito municipal deve:

1. Compreender as metas e prioridades da administração pública a serem

alcançadas por meio da alocação de recursos na LOA, incluindo as despesas de
capital para o exercício financeiro subsequente;
2. Apontar os parâmetros que orientarão a elaboração da LOA;
3. Dispor sobre eventuais alterações na legislação tributária e como elas
poderão impactar na execução das despesas;
4. Autorizar o aumento de despesas com pessoal (CF, art. 169, § 2º).

Além de metas, prioridades e diretrizes orçamentárias, a Lei de Responsabilidade

Fiscal determinou também que a LDO dispusesse sobre:

1. O equilíbrio entre receitas e despesas;

2. Os critérios e a forma de limitação de empenho;
3. As normas relativas ao controle de custos e à avaliação dos resultados dos
programas financiados com recursos dos orçamentos;
4. Demais condições para transferências a entidades públicas e privadas.

E que contivesse ainda os seguintes anexos:

1. De metas fiscais;
2. De riscos fiscais.

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2.1.3 Lei Orçamentária Anual (LOA)

A Lei Orçamentária Anual tem a função mais prática do Sistema de Planejamento Integrado. Ela
busca transformar em realidade o planejamento de médio prazo definido no PPA, observando-se
as diretrizes orçamentárias contidas na LDO.

Segundo Andrade (2005), a Lei Orçamentária Anual, também chamada Lei de Meios, é uma lei
especial que contém a diferenciação da receita e da despesa pública, de forma a evidenciar a
política econômica financeira e o programa de trabalho do governo.

Como destaca o autor, na LOA os gastos do governo são segmentados por áreas de atuação como
saúde, educação e infraestrutura, sendo que cada uma dessas áreas possui programas e ações
orçamentárias específicos.

A LOA tem ainda uma particularidade: a possibilidade de sofrer algumas alterações no decorrer
do exercício. Caso ocorra, por exemplo, alguma surpresa na arrecadação da receita, o executivo
poderá enviar projetos à Câmara de Vereadores que impliquem em adaptações orçamentárias.

Referências
ANDRADE, Nilton de Aquino. Métodos com base nas Normas Brasileiras de Contabilidade
Aplicadas ao Setor Público (NBCASP) e nos padrões internacionais de contabilidade. 6 ed. São
Paulo: Atlas, 2017.

BRASIL. Ato das disposições constitucionais transitórias. Disponível em: http://www.planalto.

gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicaocompilado.htm. Acesso em: 5 jul. 2021.

ENAP. Instrumentos de planejamento: PPA, LDO e LOA. Brasília: 2021. Disponível em: https://
repositorio.enap.gov.br/bitstream/1/6450/3/M%c3%b3dulo%203%20-%20PPA%2c%20
LDO%20e%20LOA.pdf. Acesso em: 11 jul. 2021.

KOHAMA, Heilio. Contabilidade pública: teoria e prática. 15 ed. São Paulo: Atlas, 2016.

MAXWELL, John C. As 21 irrefutáveis leis da liderança: uma receita comprovada para desenvolver
o líder que existe em você. Rio de Janeiro: Thomas Nelson Brasil, 2007.

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