Gestão Fiscal Municipal

Módulo

4 A boa saúde fiscal do

município
Fundação Escola Nacional de Administração Pública

Equipe Responsável
Flávio Martins Alves (Conteudista, 2021).

Diretoria de Desenvolvimento Profissional.

Curso produzido em Brasília 2021.

Enap, 2021

Enap Escola Nacional de Administração Pública

Diretoria de Desenvolvimento Profissional
SAIS - Área 2-A - 70610-900 — Brasília, DF

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Sumário
1. Gerenciando as finanças do município em tempo real................... 5

1.1 Fluxo de caixa: receitas..................................................................... 5

1.2 Fluxo de caixa: despesas................................................................... 6

1.3 Fluxo de caixa: previsões.................................................................. 7

2. Indicadores e metas na avaliação das contas públicas do município.

......................................................................................................... 7

2.1 Conhecendo o conceito de indicador............................................... 7

2.2 Sugestões para o estabelecimento de indicadores.......................... 9

3. Conhecendo experiências de municípios que superaram crises...... 9

3.1 Conhecendo a experiência de Florianópolis..................................... 9

3.1.1 Quais foram as lições aprendidas?....................................... 11

3.2 Conhecendo a experiência de Aracaju........................................... 12

3.2.1 Quais foram as lições aprendidas?....................................... 14

Referências...................................................................................... 15

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 4
Módulo
A boa saúde fiscal do
município
O módulo está estruturado da seguinte maneira:

Unidade 1: Gerenciando as finanças do município em tempo real

1.1 Fluxo de caixa: receitas
1.2 Fluxo de caixa: despesas
1.3 Fluxo de caixa: previsões

Unidade 2: Indicadores e metas na avaliação das contas públicas do município

2.1 Conhecendo o conceito de indicador
2.2 Sugestões para o estabelecimento de indicadores

Unidade 3: Conhecendo experiências de municípios que superaram crises

3.1 Conhecendo a experiência de Florianópolis
3.1.1 Quais foram as lições aprendidas?
3.2 Conhecendo a experiência de Aracaju
3.2.1 Quais foram as lições aprendidas?

1. Gerenciando as finanças do município em tempo real

Objetivo de aprendizagem

Diferenciar as formas de fluxo de caixa.

1.1 Fluxo de caixa: receitas

Boa parte dos municípios efetua controles focados exclusivamente na contabilidade, medida que
certamente tem relação direta com todas as obrigações decorrentes da Lei de Responsabilidade
Fiscal.

Não há erro em efetuar os controles contábeis, pelo contrário. Contudo, o(a) prefeito(a) tem
também à disposição outras informações financeiras que poderão ser muito úteis, se bem
utilizadas.

Enquanto as informações contábeis atendem a obrigações legais e constam em fechamentos

mensais, bimestrais, quadrimestrais e anuais, as informações financeiras podem auxiliar na
tomada de decisão no curto prazo.

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 As receitas ainda não estão classificadas com precisão durante os registros
financeiros, mas é possível saber minimamente sua origem pelas contas
bancárias nas quais elas ingressam diariamente. De acordo com o número das
contas bancárias nas quais as receitas ingressaram, é possível então agrupá-
las (por exemplo, grupo das receitas próprias municipais ou receitas de ICMS,
IPVA ou FPM), visto que transferências vêm sempre em contas específicas.

Modelo de fluxo de caixa da Prefeitura Municipal de Joinville (SC). Fonte: Elaboração própria (2021).

Como se extrai do fluxo de caixa, a Secretaria da Fazenda de Joinville utiliza tal ferramenta com
foco na gestão de receitas próprias e transferidas, as quais serão destinadas à cobertura das
despesas orçamentárias.

Segundo Andrade (2013), o fluxo de caixa é um demonstrativo que visa contribuir para a
transparência da gestão pública, facilitando o gerenciamento e o controle financeiro de órgãos
e entidades do setor público.

Cabe destacar que receitas de capital, ou seja, aquelas que o governo obtém via operações
de crédito e, portanto, têm destinação determinada não precisarão compor o fluxo de caixa,
o qual poderá informar exclusivamente as receitas discricionárias, isto é, aquelas com maior
flexibilidade de utilização.

1.2 Fluxo de caixa: despesas

No que tange à despesa, o primeiro ponto a se considerar é que dispêndios como os de salários
ou de fornecedores ocorrem com frequência mensal, outros, como de décimo terceiro salário,
são pagos em duas ou mais parcelas anuais que, por serem continuadas, são passíveis de serem
fixadas.

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As despesas continuadas, além de serem previsíveis, podem ser elencadas em um calendário de
obrigações, como datas de pagamento de salários, de INSS, de consignado e de energia elétrica.
Logo, não haveria razões para surpresas nos principais grupos de despesas que constam em um
fluxo de caixa.

1.3 Fluxo de caixa: previsões

Para uma prefeitura que dispõe de tecnologias avançadas ou, ainda, de profissionais gabaritados
como economistas e cientistas de dados, certamente a elaboração de previsões não será uma
tarefa complexa. Entretanto, essa não é a realidade da maior parte das prefeituras brasileiras.

Nesse sentido, como elaborar previsões? O primeiro passo é buscar no quadro de pessoal os
servidores com a melhor competência possível para utilização de planilhas eletrônicas, pois
elas costumam ser as soluções mais acessíveis para elaborar instrumentos que auxiliem no
gerenciamento das finanças municipais.

Outro ponto relevante é dar o melhor treinamento possível para o servidor que ficará responsável
por abastecer o fluxo de caixa. Ele precisará contar com habilidades em tarefas como gestão dos
dados, atualização da planilha com frequência e precisão das informações nela contidas.

Importante destacar também que, quanto melhor for a série histórica dos dados, ou seja, a
sequência de informações das entradas e saídas financeiras registradas pela tesouraria da
Prefeitura, melhor será a possibilidade de ser prevista a receita.

2. Indicadores e metas na avaliação das contas públicas

do município
Objetivo de aprendizagem

Reconhecer o conceito de indicadores e metas para avaliar uma situação orçamentária.

2.1 Conhecendo o conceito de indicador

A importância da mensuração por meio dos indicadores de gestão está consolidada em todos
os ambientes profissionais. Atualmente, é impensável que administradores públicos ou privados
efetuem uma gestão eficiente sem acesso a parâmetros de monitoramento, avaliação e tomada
de decisão, como os indicadores.

Mas quantas organizações aplicam de forma consistente uma gestão com base em indicadores?

Muitos são os materiais escritos sobre o tema, mas a maior parte trata tão somente em teoria o

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que são indicadores, como eles se classificam, quais as suas propriedades ou como precisam ser.
O importante, entretanto, seria definir:

1. como é que se estabelece um indicador;

2. quais são as melhores técnicas para isso;
3. como avaliar se ele é adequado para os propósitos institucionais;
4. como pensar em um sistema de medição organizacional;
5. como interpretar os resultados baseados em indicadores.

Segundo Ferreira, Cassiolato e Gonzalez (2009), o indicador é uma medida que pode ser de
ordem quantitativa ou qualitativa, sendo utilizado para organização e captação de informações
relevantes sobre elementos que compõem o objeto da observação. Trata-se, conforme os
autores, de um recurso metodológico que fornece informações empíricas acerca da evolução
do aspecto observado.

Nesse contexto, caberia que fossem elaborados ainda outros esclarecimentos quando se trata
da importância dos indicadores: como e por que verificar se as metas estabelecidas estão sendo
alcançadas?

Para responder, cabe recorrer ao conceito de sistema de medição de desempenho, pois essa
pequena mudança traduz melhor o que realmente se deseja, enfatizando-se a importância de
não escolher indicadores de forma aleatória. Um sistema de medição de desempenho tem como
objetivos:

1. analisar problemas estratégicos de forma proativa;

2. apoiar a busca por novos caminhos estratégicos para a organização;
3. auxiliar na tomada de decisão;
4. apoiar o aprendizado da organização;
5. reconhecer a dedicação coletiva;
6. comunicar as estratégias e as prioridades da alta direção e dos gestores.

Se a organização estiver alcançando seus objetivos, indicadores podem confirmar que as

estratégias estão adequadas. Caso a organização não esteja alcançando os objetivos, indicadores
podem demonstrar que algo precisa ser feito para que sejam alcançados.

Tais informações são preciosas, pois uma organização que mede sistematicamente seu
desempenho pode realizar rapidamente intervenções, à medida que ocorrem flutuações de
processo.

Com base nas informações geradas, os usuários podem avaliar o desempenho de equipes,
atividades, processos e gestão, para tomar decisões e executar ações que vão melhorar o
desempenho da organização. Portanto, podemos concluir que é com base nas informações
transmitidas por indicadores que dirigentes tomam decisões.

Também com base em indicadores, organizações adquirem fundamentos para reorientar suas
iniciativas e ações, pois aprendem o que traz resultados desejáveis e onde os recursos investidos
geram melhores retornos.

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Por fim, por meio de indicadores é possível identificar e até reconhecer o bom desempenho de
unidades, departamentos, setores ou iniciativas. A alta direção pode, com base em indicadores
contidos em programas, planos e projetos, comunicar suas expectativas.

2.2 Sugestões para o estabelecimento de indicadores

O estabelecimento de bons indicadores exige percepção, objetividade e conhecimento sobre a

realidade da organização. Ademais, é importante buscar informações e experiências no tema
para se extrair os melhores resultados.

Dicas para a elaboração de indicadores de resultados. Fonte: Elaborado com base em Enap (2013).

3. Conhecendo experiências de municípios que superaram

crises
Objetivo de aprendizagem

Conhecer experiências de municípios que superaram crises orçamentárias.

3.1 Conhecendo a experiência de Florianópolis

Florianópolis é um dos maiores cartões postais do Brasil e uma cidade com um povo acolhedor.
A capital do estado de Santa Catarina, entretanto, apresentava um quadro financeiro com muitos
problemas no início de 2016.

Quanto à grave crise enfrentada pela gestão no referido período, segundo dados da Secretaria
da Fazenda, destacam-se alguns pontos como: a indisponibilidade de caixa, o elevado índice de
gastos com a folha dos servidores e a impossibilidade de se contrair financiamentos.

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 Demonstrativo de disponibilidade consolidado. Fonte: Prefeitura de Florianópolis.

Como se verifica no quadro acima, para cada R$ 1,00 de disponibilidades havia R$ 2,12 de
obrigações, as quais em boa parte eram ainda de curto prazo.

Outro dado que revela a envergadura da crise financeira que assolava a cidade em 2016 pode ser
extraído do demonstrativo da folha de pagamentos, o qual alcançou 57,19% (sendo que o limite
prudencial é 51,30% e o limite máximo, 54%).

Demonstrativo da folha de pagamentos. Fonte: Prefeitura de Florianópolis.

Somadas às dificuldades relatadas pela Secretaria constam ainda o indicador da dívida

consolidada líquida, que chegou a 41,93% em 2016. Cabe destacar que o índice de endividamento
nesse patamar, associado ao delicado quadro da folha de pagamento, formava um quadro de
insolvência financeira.

Diante do cenário de dificuldades, algumas importantes ações foram tomadas, entre as quais se
destacam:

1. Reforma administrativa: visava estancar os privilégios e um plano de cargos e carreiras, que

havia iniciado no último ano da gestão anterior, concedendo 20% e remetendo aos anos de 2017
a 2019, o que, diante do comprometimento da folha (que já era de 57,12%), deixaria a prefeitura
inviável em todos os sentidos;

2. Projetos na Câmara de Vereadores: Simultaneamente a essa medida, foi remetida à Câmara

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uma série de projetos complementares para incentivar o desenvolvimento e equalizar a
Previdência, tornando mais ágeis os processos internos e externos para facilitar a relação entre
os contribuintes e o município;

3. Controles e cortes: uma enorme campanha para evitar desperdícios e cortar privilégios foi
executada, de modo que foram cortados carros oficiais, telefones celulares, viagens e horas
extras, além da ampliação de jornadas.

Em decorrência das difíceis decisões tomadas, a Secretaria da Fazenda de Florianópolis destaca

que foi enfrentada uma greve de 45 dias, mas o posicionamento firme, com desconto de parte
dos dias parados, restabeleceu o controle das despesas de pessoal e coibiu a concessão de
benefícios que extrapolavam os limites da normalidade.

Todas as medidas permitiram a recuperação das finanças municipais, e já em 2017 foram

regularizadas as dívidas salariais herdadas e mantidas em dia as folhas de pagamento.

3.1.1 Quais foram as lições aprendidas?

Segundo dados da Secretaria da Fazenda de Florianópolis, os dois primeiros anos foram

dedicados à estabilização das receitas e despesas, à recuperação das CNDs e ao saneamento das
contas da Companhia de Melhoramentos da Capital (Comcap), que estava com bens à penhora
e foi transformada em autarquia para refinanciar seus débitos previdenciários e equalizar as
despesas, limitando-a ao orçamento aprovado.

Demonstrativo de disponibilidade Consolidado. Fonte: Prefeitura de Florianópolis.

Como se verifica no demonstrativo, ocorreu uma importante evolução dos resultados fiscais na
Prefeitura de Florianópolis, a qual mais que dobrou seu ativo circulante, proporcionando uma
efetiva regularização do quadro financeiro.

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 Demonstrativo da folha de pagamentos. Fonte: Prefeitura de Florianópolis.

Em relação à folha de pagamento dos servidores, merece destaque a reversão do quadro

decorrente da variação positiva da RCL em 32,89% enquanto a Folha cresceu 13,12% no mesmo
período, gerando assim a readequação do referido índice.

O crescimento da RCL é decorrente de todas as medidas apontadas pela gestão, entretanto

merecem destaque os crescimentos registrados entre 2018 e 2019 no Imposto sobre Serviços
(ISS).

Em 2018, o referido imposto cresceu 16,09%, saindo de R$ 258,3 milhões registrados em 2017
para R$ 299,9 milhões. Já em 2019, o ISS cresceu acima de dois dígitos novamente, alcançando
a marca de 12,70% e R$ 338 milhões, representando assim uma variação nominal de R$ 38
milhões.

Diante de todos esses dados, é inegável que Florianópolis alcançou um resultado que merece
destaque em âmbito nacional, uma vez que as ações tomadas promoveram uma verdadeira
revolução na gestão fiscal da Prefeitura.

Veja a seguir uma entrevista com o então secretário da Fazenda de Florianópolis, Constâncio
Alberto Salles Maciel.

Assista a um video sobre conhecendo a experiência de Florianópolis.

3.2 Conhecendo a experiência de Aracaju

A gestão que assumiu a prefeitura de Aracaju em 2017 alega ter encontrado um caos financeiro.
Salários atrasados, previdência, tributos federais, precatórios e serviços suspensos por falta de
pagamento eram os problemas mais urgentes a serem resolvidos.

Foram identificados mais de R$ 530 milhões em dívidas para pagamento a curto prazo,
correspondendo a 1/3 da receita corrente anual. Aracaju havia perdido sua capacidade de
investimento, reduzindo o montante investido de R$ 140 milhões em 2012 para R$ 39,6 milhões
em 2016 (somente 2,40% da despesa total). A avaliação da Capag – STN foi rebaixada para o
rating C, o que inviabilizava a contratação de operações de crédito com garantia da União.

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Segundo destaca a Secretaria da Fazenda, para conseguir colocar a cidade em funcionamento,
foram efetuadas a redução de 50% da folha de comissionados e 20% de despesas de custeio,
revisados os contratos, parceladas as dívidas tributárias e previdenciárias, renegociados os
pagamentos a fornecedores em prazos de até 48 meses, além do contingenciamento do
orçamento das secretarias, inclusive de despesas com pessoal.

Com essas medidas, foram economizados cerca de R$ 171 milhões em 2017 e alongados os
prazos para pagamento de 30% da dívida de curto prazo.

Evolução Anual da Despesa a Preços Correntes, em reais.

Também foi efetuada uma redução significativa em contratos de locação de veículos, despesas
com telefonia, passagens aéreas, participação em congressos e eventos, contratos de terceirização
e com pessoal, cuja redução foi da ordem de R$ 30 milhões/ano.

As linhas de celulares foram reduzidas de 1.200 para 400, os contratos com telefonia fixa, móvel
e internet foram renegociados, propiciando uma economia de quase R$ 4 milhões no semestre,
o número de veículos e outros equipamentos locados, como impressoras, computadores e
copiadoras, também caiu, resultando em uma redução de gastos da ordem de R$ 2,5 milhões
nos seis primeiros meses do ano.

Nos contratos de manutenção e conservação de bens móveis, máquinas e equipamentos, a

redução foi de R$ 1,8 milhão.

A revisão de contratos permitiu cortar valores que estavam sendo gastos de forma exorbitante.
No fornecimento de alimentação, por exemplo, foi reduzido cerca de R$ 1,4 milhão, sem prejuízo
da qualidade. Foram economizados, ainda, mais R$ 4 milhões com serviços de energia elétrica,
R$ 221 mil com serviços gráficos e cerca de R$ 3,5 milhões com publicidade e propaganda.

Alguns itens tiveram uma redução ainda mais acentuada, a exemplo das despesas com material
de consumo e funcionamento das secretarias, reduzidas em 55,7%, economizando em torno de
R$ 5 milhões.

Além da forte contenção dos gastos correntes, foram implementadas medidas de redução
de estruturas administrativas, com encerramento de atividades de secretariais e trabalho de

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modernização legislativa e tecnológica no setor tributário para aumentar a arrecadação.

No período entre 2016 e 2020, foi aumentada a receita tributária própria em 15,38 pontos
percentuais, já descontada a inflação do período.

Evolução Anual da Receita - de 2016 a 2020.

3.2.1 Quais foram as lições aprendidas?

Foi adotada em Aracaju uma forte disciplina fiscal, sendo mantido ao longo dos últimos quatro
anos um controle rígido da evolução das despesas e perseguido o aumento das receitas próprias
municipais.

Os sucessivos resultados positivos permitiram a Aracaju recuperar a nota A na Capag – STN, acessar
operações de crédito com garantia da União para ampliar obras essenciais de infraestrutura,
ampliar a capacidade de investimento com recursos próprios e alavancar o crescimento da
cidade.

Uma das faces desse trabalho se torna visível a partir da análise da evolução dos investimentos no
período de 2016 a 2020. O volume de recursos investidos no período saltou de R$ 39,6 milhões
para R$ 183,2 milhões, um crescimento superior a 360%.

Evolução Anual da Despesa - de 2016 a 2020.

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Mais do que um número positivo, esse resultado significou uma enorme melhoria na qualidade
de vida dos aracajuanos, que se beneficiaram com obras estruturantes de saneamento básico,
mobilidade e habitação, além da ampliação e melhoria da qualidade dos serviços de saúde,
educação, assistência social, limpeza urbana e segurança.

Assista a seguir a entrevista com Jeferson Passos, que falará mais a respeito da experiência de
Aracaju. O vídeo faz parte do programa "Diálogos Federativos", que está dentro de um pacote
digital, o Guia do Novo Prefeito +Brasil, lançado pela Secretaria Especial de Assuntos Federativos
(SEAF), da Secretaria de Governo.

O Guia tem o foco em trazer orientações de gestão, legislação atualizada e boas práticas para o
início do ciclo de quatros anos de mandato, com o objetivo de garantir a prestação dos serviços
públicos à população dos 5.568 municípios brasileiros.

Assista a um video sobre conhecendo a experiência de Aracaju.

Referências
ANDRADE, Nilton de Aquino. Contabilidade pública na gestão municipal. 5 ed. São Paulo: Atlas,
2013.

ENAP. Elaboração de indicadores de desempenho institucional: apostila. Coordenação Geral

de Programas de Capacitação. Brasília: ENAP/DDG, 2013. Disponível em: https://repositorio.
enap.gov.br/bitstream/1/2403/1/Elabora%C3%A7%C3%A3o%20de%20indicadores%20de%20
desempenho_apostila%20exerc%C3%ADcios.pdf. Acesso em 12 jul. 2021.

FERREIRA, H.; CASSIOLATO, M.; GONZALEZ, R. Uma experiência de desenvolvimento

metodológico para avaliação de programas: o modelo lógico do Programa Segundo Tempo.
Texto para discussão 1369. Brasília: Ipea, 2009.

KOHAMA, Heilio. Contabilidade pública: teoria e prática. 15 ed. São Paulo: Atlas, 2016.

PREFEITURA DE FLORIANÓPOLIS. Remuneração dos funcionários. Disponível em: http://www.

pmf.sc.gov.br/transparencia/index.php?pagina=apartirabril&menu=4. Acesso em 12 jul. 2021.

VISITE O BRASIL. Disponível em: https://www.visiteobrasil.com.br/nordeste/sergipe/capital/

historia/aracaju. Acesso em 9 jul. 2021.

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