Condições de registrabilidade e condições implícitas de elegibilidade: esses obscuros

objetos do desejo.1

Rodolfo Viana Pereira2

Resumo

Este trabalho, em certo sentido, trata da compatibilidade entre o Direito Eleitoral brasileiro e a
Constituição. Pretende-se analisar o problema da existência de normas incompatíveis com o
padrão constitucional. De um modo mais específico, preocupa-se com o que a doutrina e os
tribunais chamam de condições de registrabilidade e de condições implícitas de elegibilidade.
Em relação às primeiras, estabelece-se a distinção entre condições procedimentais e
condições materiais de registrabilidade, postulando ser estas inconstitucionais. Em relação às
segundas, sustenta-se sua inexistência no ordenamento jurídico-constitucional brasileiro.

Palavras-chave

Condições de registrabilidade. Condições implícitas de elegibilidade. Inconstitucionalidade.

Abstract

This paper deals, in certain sense, with the compatibility between the Brazilian electoral law
and the Constitution. It aims the problem of existing norms that fail the constitutional test. In
a specific way, the paper is concerned about what is called by the doctrine and the Courts the
registration conditions and also the implicit eligibility conditions. It is assumed that the first
ones are split between procedural registration conditions and material registration
conditions, those been unconstitutional. Regarding the second ones, it is argued they don’t
exist in Brazilian constitutional law.

1
Artigo originariamente publicado como PEREIRA, Rodolfo Viana. Condições de Registrabilidade e
Condições Implícitas de Elegibilidade: esses obscuros objetos do desejo. In SANTANO, Ana Cláudia e
SALGADO, Eneida Desiree (orgs.). Direito Eleitoral: debates ibero-americanos. Curitiba: Ithala, 2014, ps. 275-
286.
2
Professor da Faculdade de Direito da UFMG. Coordenador Acadêmico do IDDE – Instituto para o
Desenvolvimento Democrático. Coordenador-Geral da ABRADEP – Academia Brasileira de Direito Eleitoral e
Político. Doutor em Ciências Jurídico-Políticas pela Universidade de Coimbra. Mestre em Direito Constitucional
pela UFMG. Especialista em Direito Eleitoral pela Universidade de Paris II. Membro da Comissão Nacional de
Direito Eleitoral da OAB. Advogado.
1
Key-words

Registration conditions. Implicit eligibility conditions. Unconstitutionality.

Quem tem medo da supremacia constitucional?

Um dos principais postulados do Direito é sua necessária compatibilidade com a Constituição

vigente. Já vai longe o tempo em que se podia pensar a validade jurídica como instituto
dissonante da conformação constitucional. Termos como filtragem constitucional3 e efeito
irradiador4 perderam o frescor e a aura de novidade, tornando-se pressupostos básicos,
singelos da matriz jurídica contemporânea.

Há cinco razões essenciais a justificar a supremacia da Constituição e a adequação

constitucional do Direito Eleitoral. Resumidamente:

a) Superioridade hierárquica

A superioridade hierárquica manifesta-se tanto no aspecto formal, quanto no material. O

aspecto formal é delimitado por dois dogmas: o da rigidez constitucional e o da norma
normarum. Para caracterização do primeiro, é preciso recordar que toda Constituição perfaz
um projeto político-jurídico para o presente e para o futuro, logo, não sujeito a condição
resolutiva. Ao ser criada, deve, portanto, ter em conta o desafio de conjugar estabilidade
normativa e renovação temporal: ser estável o suficiente para regular os fluxos políticos e
sociais, mas também ser sensível às transformações operadas na e pela própria sociedade
regulada.

A fórmula tradicional encontrada pelo constitucionalismo para dar conta desse dilema foi o
princípio da rigidez constitucional que prevê graus distintos de proteção às normas
constitucionais quando comparadas com a legislação infraconstitucional. A constituição passa
a ter, em regra, o seguinte arranjo normativo: normas sujeitas à alteração mediante processos
legislativos árduos (quórum qualificado e tramitação complexa) e normas protegidas pela
cláusula do não retrocesso (chamadas cláusulas pétreas).

3
Ver, p. ex., SCHIER, Paulo Ricardo. Filtragem Constitucional – construindo uma nova dogmática jurídica.
Porto Alegre: Safe, 1999.
4
MAIER, Hans. Grundwerte und Grundrechte. In PAUS, Ansgar (org.). Werte, Rechte, Normen. Wien; Köln:
Butzon & Bercker Kevelaer; Styria Graz, 1979.
2
Ainda no aspecto formal, a Constituição diferencia-se também da legislação comum pelo fato
de ser a norma das normas (norma normarum5), isto é, a norma que, procedimentalmente,
habilita o processo de criação e alteração de todas as demais normas do sistema jurídico. Por
outras palavras, todas as normas vigentes encontram seu processo de validação no texto
constitucional6.

No aspecto material, a Constituição encerra os temas essenciais da comunidade política.

Transforma em linguagem jurídica de hierarquia superior os valores nucleares relativos aos
direitos fundamentais, à organização estrutural dos órgãos de poder, ao relacionamento entre
sociedade e Estado, dentre outros. Nesse contexto, multiplicam-se as abordagens que
destacam a sua força simbólica, tendo a Constituição já sido chamada de escritura civil7,
ferramenta de acoplamento estrutural8 e até mesmo de Cristo abstrato9.

b) Locus hermenêutico do Direito10

A Constituição estabelece o padrão interpretativo do Direito. A afirmativa aparenta ser um

tanto estranha, pois o sentido normativo não é, supostamente, moldado por outra norma, mas
pelo próprio intérprete. Não obstante, o postulado indica a necessária adequação semântica
das leis ao padrão constitucional. É que, consoante desenvolvido nos estudos sobre
linguagem11, o sentido das palavras varia conforme um conjunto de fatores. Não raro, a leitura
de um artigo legal suscita interpretações distintas. Há mesmo casos em que o texto evidencia
um determinado sentido constitucionalmente compatível e o outro violador da Constituição.

Para esses casos, a doutrina e a jurisprudência constitucionalista, em âmbito comparado,

desenvolveram a chamada técnica da interpretação conforme a Constituição12, pelo que,
muito resumidamente, deve o intérprete, em casos similares, descartar o sentido incompatível

5
O termo é bastante usado na doutrina. Inspira-se na famosa 'teoria da construção escalonada das normas
jurídicas' (Stufenbautheorie) de Hans Kelsen. Ver KELSEN, Hans. Teoria Pura do Direito. São Paulo: Martins
Fontes, 1985.
6
Veja-se, por exemplo, as regras pertinentes ao Processo Legislativo (Título IV, Capítulo I, Seção VIII), bem
como artigos 25, 29, 30 e 32, todos da CR/88.
7
GREY, Thomas C. The Constitution as Scripture. Stanford Law Review, n. 1, v. 37, nov., 1984.
8
LUHMANN, Niklas. La Costituzione come Acquisizione Evolutiva. In ZAGREBELSKY, Gustavo;
PORTINARO, Pier Paolo e LUTHER, Jörg (orgs.). Il futuro della costituzione. Torino: Einaudi, 1996.
9
Expressão retirada de HORTA, Raul Machado. Estudos de Direito Constitucional. Belo Horizonte: Del Rey,
1995, p. 106.
10
PEREIRA, Rodolfo Viana. Hermenêutica Filosófica e Constitucional. 2. ed., Belo Horizonte: Del Rey,
2007.
11
Ver, por exemplo, o clássico WITTGENSTEIN, Ludwig. Investigações Filosóficas. Trad. Marcos G.
Montagnoli. Petrópolis: Vozes, 1994.
12
Veja a descrição original efetuada por Konrad Hesse em HESSE, Konrad. Elementos de Direito
Constitucional da República Federal da Alemanha. Trad. Luís Afonso Heck. Porto Alegre: Fabris, 1998, p.
70.
3
e adotar o sentido compatível, inclusive elucidando-o, se for o caso13. Na prática, isso implica
que as leis infraconstitucionais para serem válidas precisam ser juridicamente e
semanticamente conformes à Constituição. A Constituição firma não apenas o parâmetro de
validade jurídica do texto legal, mas também o do seu sentido normativo.

c) Caráter adstringente

A matriz constitucional contemporânea vivenciou uma forte expansão de funções, um

expressivo alargamento da sua força dirigente em terrenos anteriormente a ela imunes.
Menciono, especificamente, dois temas a título de exemplo: a eficácia horizontal dos direitos
fundamentais e o bloco de constitucionalidade.

O primeiro destaca a força cogente dos direitos fundamentais nas relações privadas, rompendo
com o paradigma privatista clássico que blindava o negócio jurídico e a autonomia individual
da influência direta daqueles. A liberdade contratual e a autonomia de vontade, pilares do
Direito Privado, passaram a ser conformadas não apenas pelas regras civilistas clássicas
pertinentes à validade do negócio jurídico, mas se sujeitaram igualmente à adequação aos
mandamentos jusfundamentais da carta constitucional. Por derivação, a Constituição sofre
importante metamorfose, passando de norma fundamental do Estado a norma fundamental da
comunidade política, aí incluída a sociedade civil14.

O bloco de constitucionalidade aponta para a existência de normas de ranking constitucional

fora do código constitucional, revelando um processo de desterritorialização da fonte
constituinte. É a constatação, mediante criação hermenêutica ou legislativa, de que o texto do
“livro” constitucional não encerra todas as normas. O tema foi inaugurado no sistema jurídico
francês pela famosa decisão do Conselho Constitucional n. 71-44 DC de 16.07.7115.

No Brasil, a questão foi positivada com a introdução do parágrafo 3º no artigo 5º da CR/88

pela EC 45/04. Os tratados e convenções de direitos humanos aprovados pelo rito do art. 60,
§2º da CR/88 são considerados, para todos os efeitos, equivalentes às emendas

13
Ver, a título de exemplo, a decisão do STF na ADI 3324/DF (Relator Min. Marco Aurélio, DJ 05.08.2005)
14
Ver, p. ex., SARLET, Ingo Wolfgang. A Eficácia dos Direitos Fundamentais: uma teoria geral dos
direitos fundamentais na perspectiva constitucional. 10. Ed. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2011 e
SARMENTO, Daniel. Direitos Fundamentais e Relações Privadas. 2 ed. Rio de Janeiro: Lumen Juris Editora,
2006.
15
Para conhecer a decisão original, acessar: http://www.conseil-constitutionnel.fr/conseil-
constitutionnel/francais/les-decisions/acces-par-date/decisions-depuis-1959/1971/71-44-dc/decision-n-71-44-dc-
du-16-juillet-1971.7217.html. O trabalho original a propósito do tema é FAVOREU, Louis e PHILIP, Loïc. Les
Grandes Décisions du Conseil Constitutionnel. 11. ed., Paris: Dalloz, 2001.
4
constitucionais, formando, assim, um diploma constitucional próprio, como é o caso da
Convenção Internacional sobre os Direitos das Pessoas com Deficiência (Decreto 6.949/09).

Essas, portanto, algumas das razões a justificar, na linguagem jurídica contemporânea, a ideia
de supremacia constitucional que implica, necessariamente, o efeito irradiador
16
(Ausstrahlungswirkung) da Constituição: a imperativa reordenação dos ramos jurídicos
parciais aos ditames constitucionais.

Focos de resistência no Direito Eleitoral

Não é assim, contudo. Ou melhor, o que deve ser não o é necessariamente. Isso aprendemos
logo com a prática e com o mundo concreto. Apesar de a legislação infraconstitucional dever
ser compatível com a carta superior, há vários institutos, em vários ramos do Direito, que,
caso olhados de perto, não passam pelo filtro.

Nesse contexto, algo de curioso acontece com o Direito Eleitoral brasileiro. Não que a
doutrina ou a jurisprudência deixem de considerar sua filiação à Constituição, mas alguma
síndrome insiste em afastar, por momentos, a paternidade. Não pretendo fazer a anamnese da
patologia, todavia, arrisco sugerir alguns indícios.

O primeiro está na raridade da investigação científica sobre a matéria, derivada da pouca

importância que os currículos de Graduação e de Pós-Graduação em Direito dispensam ao
Direito Eleitoral. O argumento é, inclusive, batido17. O parco conhecimento gera baixo índice
de abordagens críticas e problematizantes.

O segundo é que, em verdade, a associação entre constituição e democracia no Brasil data de

época muito recente, pelo que custa pensar a disciplina das eleições em um contexto de
reforço dos direitos políticos, da liberdade de pensamento e da autonomia decisória do eleitor.

O terceiro indício aponta para a dispersão legislativa peculiar à matéria e a mania das
reformas legislativas em patchwork, retalhadas e sensíveis a interesses momentâneos.
Ocupados com reformas no varejo da propaganda eleitoral, da arrecadação e dos gastos de
campanha e das inelegibilidades, perde-se o foco na reforma estrutural, orgânica do Direito
Eleitoral.

16
MAIER, Grundwerte..., ob. cit., p. 111
17
Ver, p. ex., PEREIRA, Rodolfo Viana. Tutela Coletiva no Direito Eleitoral: controle e fiscalização das
eleições. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2008, ps. 15 e ss.
5
O quarto ponto está na tecnicidade própria do ramo que estimula uma visão enclausurada,
como se os institutos jurídicos bastassem a si mesmos. Os temas eleitorais estariam no
universo operacional das fases e dos procedimentos direcionados à organização do pleito, o
que dá a ilusão de se tratar de algo, digamos, de menor envergadura teórica. Assuntos de
caráter técnico para atores também de perfil técnico.

A última razão e a mais curiosa é a carga moralizadora que recaiu sobre a legislação na última
década. Empreendemos uma cruzada pela moralidade na Política e o Direito Eleitoral foi
eleito a trilha de salvação. Veja: não a educação, não a formação para a cidadania e sim, as
regras sobre propaganda, recursos em campanha e habilitação à candidatura. Ocorre que,
constantemente, os ímpetos higienistas carregam doses importantes de autosuficiência e de
certeza. Reforçados pelo argumento do apoio popular, não costumam ser contidos pelas
barreiras e limites impostos pela Constituição.

O núcleo da resistência

Esse é o exato caso das chamadas condições de registrabilidade. O ponto é tão sintomático
que podemos afirmar se tratar de um instituto jurídico praticamente desconhecido do universo
doutrinário constitucionalista18. Basta dizer que não há qualquer referência a ele na
Constituição brasileira, muito embora trate de algo fundamentalmente constitucional.

Aliás, se alguém algum dia conseguir realizar a taxonomia do sentido material de

Constituição, certamente incluirá a temática. Isso porque as condições de registrabilidade
tocam o núcleo dos direitos políticos, regulando importantes aspectos do processo de
habilitação à candidatura, logo, do exercício do direito ao sufrágio passivo. Explico.

No quadro do Direito Constitucional brasileiro, há dois troncos de requisitos oponíveis

àqueles que desejam postular candidatura: as chamadas condições de elegibilidade e as
causas de inelegibilidade19.

18
Confira-se alguns manuais conhecidos e a conclusão será exatamente esta: o assunto sequer é tratado. Ver
BRANCO, Paulo Gustavo Gonet e MENDES, Gilmar Ferreira. Curso de Direito Constitucional. 9. ed. São
Paulo: Saraiva/IDP, 2014, ps. 723 e ss.; CARVALHO, Kildare Gonçalves. Direito Constitucional. 17ª ed. Belo
Horizonte: Del Rey, 2011, ps. 829 e ss.; FERNANDES, Bernardo Gonçalves. Curso de Direito Constitucional.
5. ed., Salvador: Jus Podivm, 2013, ps. 648 e ss.; MORAES, Alexandre de. Direito Constitucional. 24. ed. São
Paulo: Atlas, 2009, ps. 232 e ss.; NOVELINO, Marcelo. Direito Constitucional. 2. ed. São Paulo: Método,
2008, ps. 401 e ss. e TAVARES, André Ramos. Curso de Direito Constitucional. 7. ed. São Paulo: Saraiva,
2009, ps. 780 e ss.
19
A terminologia aqui utilizada atende à dogmática constitucional e à doutrina tradicional, muito embora
existam importantes marcos divergentes. É o caso, por exemplo, da bela construção doutrinária de Adriano
6
As condições de elegibilidade estão descritas no artigo 14, §3º da CR/88 e traduzem
requisitos a serem cumpridos, condições positivas a serem preenchidas. Verbis: “art. 14, § 3º -
São condições de elegibilidade, na forma da lei: [...]”. Albergam, ao todo, seis incisos, a
saber: I - nacionalidade brasileira; II - pleno exercício dos direitos políticos; III - alistamento
eleitoral; IV - domicílio eleitoral na circunscrição; V - filiação partidária; e VI - idade mínima
para os cargos eletivos (18 anos para Vereador e 35 para Presidente da República, p. ex.).

Para o tema debatido neste artigo, é crucial sublinhar que o texto do citado artigo 14, §3º faz
referência a eventual regulação das condições listadas mediante publicação de lei ordinária.
Em conclusão preliminar, as condições de elegibilidade só podem ser criadas por norma
constitucional, cabendo ao legislador ordinário apenas os seu detalhamento20. Como
veremos, boa parte da polêmica reside basicamente nessa delegação constitucional ao
legislador.

Lado outro, as denominadas causas de inelegibilidade podem ser tanto de matriz

constitucional, quanto infraconstitucional. As primeiras estão previstas no artigo 14, §§4º a
8º, da CR/88 e, as segundas, na Lei Complementar 64/90, por autorização do artigo 14, §9º da
CR/88. A título de exemplo, destacamos o analfabetismo e o exercício de terceiro mandato
executivo sucessivo no quadro das inelegibilidades constitucionais (respectivamente §§ 4º e
5º do citado artigo 14 da CR/88), assim como a condenação por abuso de poder econômico e
a rejeição de contas públicas como hipóteses de inelegibilidades infraconstitucionais
(respectivamente alíneas “d” e “g” do inciso I do artigo 1º da LC 64/90).

Sob a ótica estrita do Direito Constitucional, bastaria ao interessado preencher as condições

de elegibilidade e não incidir nas causas de inelegibilidade para exercer, na plenitude, seu
direito fundamental ao sufrágio passivo, registrando sua candidatura. Todavia, outras
exigências impostas pela legislação ordinária (e até mesmo por Resoluções do TSE) devem
ainda ser observadas, sob pena de indeferimento do pedido de registro21.

Soares da Costa. Ver COSTA, Adriano Soares da. Instituições de Direito Eleitoral. 8. ed. Rio de Janeiro:
Lumen Juris, 2009.
20
É o caso, por exemplo, do artigo 18 da Lei 9096/95 e do artigo 9º da Lei 9504/97 que complementam o
supracitado inciso V, do artigo 14, §3º da CR/88 ao definirem, para o candidato, tempo mínimo de 01 (um) ano
de filiação partidária anterior à eleição para fins deferimento do registro de candidatura. Também é o caso dos
artigos 111 e seguintes da Lei 6815/80 que detalham o procedimento para aquisição de nacionalidade brasileira
derivada (naturalização), dando concretude ao inciso I, do artigo 14, §3º, da CR/88.
21
Por esse motivo, Adriano Soares entende que o direito à elegibilidade nasce do fato jurídico do registro de
candidatura, não existindo, em tese e como pressuposto, um direito ao sufrágio passivo, mas apenas como
decorrência do deferimento do registro (COSTA, Instituições..., p. 26). Para os limites deste trabalho, a
discussão não influencia de todo, uma vez que o objetivo não é discutir a teoria da (in)elegibilidade.
7
O caso emblemático é o do artigo 11, §1º da Lei 9504/97 que elenca um conjunto de
documentos cuja apresentação é obrigatória para todo candidato. Alguns exemplos:
fotografia, autorização do candidato, cópia da ata da convenção partidária, declaração de
bens, propostas defendidas pelos candidatos a cargos majoritários, etc22.

Como se percebe, tal norma cria requisitos para a candidatura e, acaso não cumpridos,
implicarão o indeferimento do pedido de registro. Seriam essas exigências, então, causas de
inelegibilidade? Certamente não, pois, tendo sido estabelecidas por lei ordinária, estariam in
totum eivadas de inconstitucionalidade. Seriam, assim, condições de elegibilidade?
Igualmente não, uma vez que essas são previstas constitucionalmente. Seriam, assim,
concretização legal das condições de elegibilidade? Nem todas, uma vez que apenas os
incisos I e III (ata da convenção e prova da filiação partidária) derivam indireta e diretamente
do art. 14, §3º, V, da CR/88 (filiação partidária).

Na impossibilidade de enquadrar tais tipos de requisitos na taxonomia constitucional, a

doutrina e a jurisprudência criaram um novo enquadramento, um novo tronco de exigências
oponíveis aos interessados em disputar o processo eleitoral: as chamadas condições de
registrabilidade23.

Tão simples quanto isso: tudo o que não é condição de elegibilidade (ou seu detalhamento
infraconstitucional), nem causa de inelegibilidade (constitucional ou infraconstitucional), e
ainda assim for obrigatório para a validade do registro de candidatura, passa a ser enquadrado
no universo tortuoso das condições de registrabilidade.

Se tais condições causam algum estranhamento, o que dizer então da tese das chamadas
condições implícitas de elegibilidade? Segundo seus apoiadores, a delimitação dos requisitos
para o exercício do direito ao sufrágio passivo não está contida apenas no rol das

Independentemente da postura classificatória adotada, a questão continua sendo quais fontes normativas estão
autorizadas a criar condições/impedimentos hábeis a regular o exercício do direito ao registro de candidatura.
22
Veja a lista completa: “§ 1º O pedido de registro deve ser instruído com os seguintes documentos: I - cópia da
ata a que se refere o art. 8º; II - autorização do candidato, por escrito; III - prova de filiação partidária; IV -
declaração de bens, assinada pelo candidato; V - cópia do título eleitoral ou certidão, fornecida pelo cartório
eleitoral, de que o candidato é eleitor a circunscrição ou requereu sua inscrição ou transferência de domicílio no
prazo previsto no art. 9º; VI - certidão de quitação eleitoral; VII - certidões criminais fornecidas pelos órgãos de
distribuição da Justiça Eleitoral, Federal e Estadual; VIII - fotografia do candidato, nas dimensões estabelecidas
em instrução da Justiça Eleitoral, para efeito do disposto no § 1º do art. 59. IX - propostas defendidas pelo
candidato a Prefeito, a Governador de Estado e a Presidente da República.”
23
Ver, p. ex., CASTRO, Edson de Resende. Teoria e Prática do Direito Eleitoral. 5. ed. Belo Horizonte: Del
Rey, 2010, ps. 129 e ss e ZILIO, Rodrigo López. Direito Eleitoral. Porto Alegre: Verbo Jurídico, 2008, ps. 166
e ss.
8
competências constitucionais, podendo ser deduzida pelo intérprete a partir do próprio sistema
jurídico.

O fundamento principal ancora-se no princípio constitucional da moralidade (art. 14, §9º,

CR/88), alçado a farol a guiar o legislador e o magistrado a aduzirem (e mesmo atribuírem)
critérios, condições, requisitos à validação do registro dos bons e à exclusão do registro dos
maus. A moral seria, pois, o elemento catalizador do poder dos juízes para fazer a limpeza da
política brasileira a partir da negativa do registro dos impuros. O tom da frase pode parecer
exagerado, mas representa o ânimo de muitos daqueles que sustentam o argumento. Como
prova, veja-se a seguinte passagem:

“Tanto como dever-se-ia negar ao alcoólatra a CNH diante da nova lei

seca, deve-se negar o registro de candidatura àquele que não preenche
a condição implícita de moralidade diante a nova era pós-positivista
das ciências jurídicas e o panorama aviltante da política nacional e
seus reflexos na sociedade, institucionalizando a ‘malandragem’ e o
‘jeitinho’ e acabando por fazer do Brasil um campo de batalha ainda
mais sangrento e sem tréguas que grande parte dos países que vivem
em guerra declarada.”24
O debate foi particularmente caloroso nas eleições de 2008, estimulado pela Presidência do
TSE, à época exercida pelo Ministro Ayres Britto. Inexistente a LC 135 (Lei da Ficha-Limpa),
apenas publicada em 2010, a tese liderada pelo Ministro Presidente25 e por todo o Ministério
Público foi a de que o princípio da moralidade para o exercício do mandato, considerada a
vida pregressa, constituía condição implícita de elegibilidade para fins de indeferimento do
registro de candidatos processados ou com condenações ainda não transitadas em julgado.
Vários foram aqueles que apoiaram esse entendimento26.

Não obstante, a tese restou vencida em razão de o Supremo Tribunal Federal ter julgado
improcedente a ADPF 144, por entender que o requisito da definitividade do julgamento
(trânsito em julgado da decisão), então previsto na LC 64/90 para fins de reconhecimento de

24
DIAS, João Luiz Valente. A Moralidade como Condição Implícita de elegibilidade. Jus Navigandi,
Teresina, ano 16, n. 3051, 8 nov. 2011. Disponível em: <http://jus.com.br/artigos/20387>. Acesso
em 29.04.2014.
25
Ver o voto do Ministro na Consulta 1.621/08/TSE e na ADPF 144/2008.
26
Seguem alguns autores que apresentaram análises mais técnicas e menos panfletárias: HORSTH, Lidiane
Duarte. A Vida Pregressa Compatível com a Representação Popular no Sistema Brasileiro de
Inelegibilidades. De Jure: Revista Jurídica do Ministério Público do Estado de Minas Gerais, 2012. Disponível
em: <https://aplicacao.mpmg.mp.br/xmlui/handle/123456789/1075>. Acesso em 29.04.2014 e CERQUEIRA,
Thales Tácito Pontes Luz de Pádua Cerqueira. Tratado de Direito Eleitoral. São Paulo: Premier Máxima, 2008,
p. 851. É preciso registrar que também existiram importantes vozes contrárias na doutrina: JORGE, Flávio
Cheim e LACOURT, Bárbara Dalla Bernardina. Considerações sobre a Moralidade Administrativa e as
Causas de Inelegibilidade: um enfoque sobre o art. 14, § 9º da Constituição Federal e a Lei Complementar nº
64/90. In Constituição de 1988: o Brasil 20 anos depois. Volume II. Brasília: Senado Federal, 2008.
9
inelegibilidade, não feria o princípio constitucional da moralidade para o exercício do
mandato, previsto no art. 14, §9º da CR/88.

Após a publicação da Lei da Ficha-Limpa, os ânimos amainaram, uma vez que se tornou
possível reconhecer a inelegibilidade daqueles que forem condenados nos tipos legais por
mero órgão colegiado. Contudo, subsiste latente, algures, o fantasma das tais condições
implícitas.

Inevitavelmente surgem as seguintes perguntas: qual a validade constitucional da imposição,

por lei ordinária ou por resolução, de novos requisitos ao registro de candidatura que não
derivam do mandamento constitucional? Pode o legislador ordinário, com fundamento na
autorização legislativa prevista no art. 14, §3º, da CR/88 expandir as condições de
elegibilidade? Ademais, pode o magistrado pressupor a existência de condições implícitas,
extraindo-as indiretamente da Constituição de 1988? A resposta, a meu sentir, é um enfático
“não”.

Registro de candidatura como expressão do exercício de direitos políticos

O registro de candidatura é expressão do exercício dos direitos políticos. E os direitos

políticos são e sempre foram, no marco do constitucionalismo moderno, direitos
fundamentais. Representam a forma institucionalizada de autorealização política e de
operacionalização dos aspectos nodais dos princípios da representação e da participação e, por
derivação, da própria legalidade e da constitucionalidade.

Por certo, os direitos ao voto e à candidatura não resumem todas as facetas da realização
democrática. As teorias contemporâneas, com maior ou menor acento, postulam a
complementariedade entre participação e representação, ademais de ressaltarem formas outras
de inserção política para além do voto. Um conceito-chave, nesse contexto, é o de esfera
pública, isto é, a realização política na democracia constitucional dá-se na esfera de formação
pública e não coagida da opinião e vontade dos membros de uma comunidade política e

10
democrática sobre a regulação dos assuntos públicos27, o que inclui novas arenas (audiências
públicas e orçamento participativo, p. ex.) e novos atores (terceiro setor, p. ex.)28.

Voltando à questão central, é preciso trazer à consciência a relação íntima entre registro de
candidatura e direitos fundamentais. O discurso normativo em torno das restrições ao registro
são discursos sobre a limitação de direitos fundamentais (ser votado e também votar). Logo,
importa estar alinhado às preocupações da doutrina constitucionalista quando aborda o tema
dos “limites dos limites”29.

Pouco importa, nesse sentido, que a fruição do direito ao sufrágio passivo nasça do
deferimento do registro. O fato é que o arcabouço jurídico que informa a análise e o
(in)deferimento do registro deve derivar da permissão constitucional, sob pena de atentar
contra a Constituição. Isto é, a circunstância de o direito de se candidatar derivar do
deferimento do registro não significa que esta fase procedimental possa ser utilizada pelo
legislador ordinário ou pelo magistrado como momento privilegiado para edificar plataforma
moral não autorizada pela ordem constitucional.

Relevante sublinhar igualmente a equidistância entre o direito à candidatura e o direito ao

voto. Ambos são institutos dependentes, umbilicalmente atados, pelo que toda restrição ao
sufrágio passivo implica, necessariamente, uma restrição ao sufrágio ativo. Esse argumento
lógico serve para afastar um pressuposto equivocado: o de que os direitos políticos seriam
reduzíveis a direitos da sociedade e, logo, fungíveis e oponíveis às pretensões individuais dos
candidatos.

Essa foi uma das bases de fundamentação da afirmação pré-Ficha-Limpa de que os direitos
políticos não teriam o mesmo tratamento constitucional dos direitos individuais, pelo que
estaria justificada a restrição ao registro de candidatura sob o pretexto da moralidade, para o
fim de garantir o bem comum em detrimento do interesse particular do candidato e de seu
eleitor.

O argumento é diversionista, pois parte de uma classificação semântica dos direitos

fundamentais, segundo a qual os mesmos podem ser enclausurados em caixas, dimensões,

27
Expressão de Bernard Peters, em tradução livre. (PETERS, Bernhard. Der Sinn von Öffentlichkeit. In
NEIDHARDT, Friedhelm (org.). Öffentlichkeit, öffentliche Meinung, soziale Bewegungen, Opladen:
Westdeutscher Verlag, 1994, p. 45).
28
Para um maior detalhamento, ver PEREIRA, Rodolfo Viana. Direito Constitucional Democrático: controle
e participação como elementos fundantes e garantidores da constitucionalidade. Rio de Janeiro: Lumen Juris,
2008, ps. 184 ss.
29
Sobre o ponto, ver CANOTILHO, José Joaquim Gomes. Direito Constitucional e Teoria da Constituição. 7.
ed. Coimbra: Almedina, 2003, ps. 451 e ss.
11
independentemente de sua conformação e mobilidade no plano da concretude fática. Por essa
vertente30, o direito ao registro de candidatura é a expressão do direito de a sociedade escolher
um bom agente político. Ora, a violação do direito ao registro in concreto importa óbvia
diminuição do patrimônio (em sentido lato) do candidato e do seu eleitor, revestindo-se de
características típicas de lesão a direitos também de cariz individual. Por isso, não há
justificativa para querer desigualar o status constitucional dos direitos políticos dos direitos
individuais, como se aqueles merecessem proteção diminuta em comparação a estes.

Um esboço de tese: inconstitucionalidade das condições materiais de registrabilidade e

impropriedade das condições implícitas de elegibilidade

Feitas essas considerações, avanço a tese da inconstitucionalidade de parte das condições de

registrabilidade e da inexistência, no plano jurídico, das condições implícitas de elegibilidade.

As condições de registrabilidade, a exemplo do art. 11, §1º da Lei 9504/97, podem ser tanto
de índole procedimental, quanto de cariz material. As primeiras são todas aquelas voltadas à
operacionalidade do procedimento do registro de candidatura, ou seja, à sua viabilidade
procedimental. É o caso, por exemplo, da autorização do candidato, da entrega da fotografia,
dentre outros.

Não obstante, por vezes, tais condições revestem-se de caráter eminentemente substancial,
material, nada tendo a ver com aquela dimensão operacional. São requisitos voltados a medir
a qualidade da candidatura, a adequação do candidato a princípios e valores pressupostos. É
nitidamente o caso da obrigatoriedade da apresentação tanto da proposta de governo pelos
candidatos a Prefeito, Governador e Presidente, quanto, apesar da polêmica, da certidão de
quitação eleitoral.

Não há dúvidas aqui que o primeiro tipo (condições procedimentais) pode ser disposto pelo
legislador ordinário e até mesmo pelo TSE em sede de Resolução, para fins de organização da
fase processual do registro. A obrigatoriedade da apresentação de foto, p. ex., não viola, por
óbvio, o direito fundamental ao sufrágio passivo por se tratar de mera exigência operacional,
facilitadora do exercício do voto por via eletrônica.

Contudo, as condições materiais de registrabilidade, tal como aqui delimitadas, não podem
ser admitidas, vez que violam o mandamento constitucional por criarem
30
Expressamente sustentada nos referidos votos do Ministro Ayres Britto na Consulta 1.621/08/TSE e na ADPF
144/2008.
12
requisitos/impedimentos novos aos direitos políticos mediante lei ordinária/resolução.
Admitir sua existência equivaleria a destruir o princípio da reserva constitucional em matéria
de elegibilidade31.

As condições de elegibilidade também não convivem com a modalidade implícita. São elas
taxativamente previstas na Constituição, podendo ser detalhadas, pormenorizadas, mediante
lei ordinária. O constituinte originário não deu azo a qualquer entendimento em sentido
diverso, pois implicaria, no mínimo, a pressuposição de que a atividade hermenêutica judicial
estaria apta a produzir limites a direitos fundamentais, interferindo na disputa eleitoral e no
jogo democrático a partir de alicerces erodidos.

Sustentar o contrário apresenta-se equivocado por, pelo menos, dois motivos essenciais:

Primeiro, significaria inaugurar a hipótese de a minoria parlamentar, sem anteparo

constitucional, criar empecilhos, via lei ordinária, ao exercício dos direitos políticos. A
reserva constitucional em matéria de elegibilidade e de inelegibilidade (neste caso também
com autorização de regulação via lei complementar) faz parte da arquitetura protetiva da
democracia, aí incluída a cláusula da anualidade prevista no artigo 16 da Carta Maior e a
taxatividade das hipóteses de cassação de direitos políticos, insculpidas no artigo 15 do
mesmo diploma.

Em segundo lugar, importaria transferir a decisão sobre a qualidade da representação política

para a magistratura, desvirtuando a lógica democrática e desestabilizando a separação de
poderes. Isso implicaria o reforço negativo do ativismo judicial, aprofundando o cariz
oligárquico do regime político e rompendo, igualmente, com os valores republicanos.

Não é fácil adotar uma postura menos intervencionista e protetiva no processo eleitoral para
erradicar de vez a tentação de impor condições implícitas de elegibilidade. Também não é
simples reconhecer a inconstitucionalidade das condições materiais de registrabilidade,
sobretudo em face do seu apelo moral. Todavia, a conclusão não pode ser outra, sob pena de
arriscarmos conviver, na democracia constitucional brasileira, com a experiência da
insegurança e do desrespeito aos direitos fundamentais, desestabilizando o processo
democrático e minando a proteção às regras do jogo em termos de definição dos atores
participantes da disputa eleitoral.

31
O desafio é realizar, na sequência, o inventário das condições processuais e das condições materiais de
registrabilidade no Brasil. Não é esse, todavia, o objetivo do trabalho.
13
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