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DIREITO ADMINISTRATIVO – PONTO 01

Administração Pública como função do Estado. Princípios regentes da Administração

Pública. A reforma do Estado brasileiro. Os quatro setores. Características de cada um. A
publicização do terceiro setor (as organizações sociais e as OSCIPS).

OBSERVAÇÃO: Texto original elaborado por RENATA PADILHA GERA.

Resumo atualizado em janeiro de 2007 por GUSTAVO MOULIN RIBEIRO.
ATUALIZAÇÃO JANEIRO/2008  ALTERAÇÕES EM VERDE
ATUALIZAÇÃO OUTUBRO/2010  ALTERAÇÕES EM VERMELHO
ATUALIZAÇÃO AGOSTO/2012  ALTERAÇÕES EM CINZA- LILIAN MARA DE
SOUZA FERREIRA

Administração Pública como função do Estado.

Estado, Governo e Administração são termos que andam juntos e muitas vezes confundidos,
embora expressem conceitos diversos nos vários aspectos em que se apresentam.

1. ESTADO – ente personalidade como pessoa jurídica de direito público - é a

nação politicamente organizada -, que é detentora de SOBERANIA. O Estado NÃO tem
DUPLA PERSONALIDADE, mesmo que esteja praticando atos externos ou privados, trata-se
de pessoa jurídica de direito público, não perde a personalidade PÚBLICA. O ESTADO DE
DIREITO é o estado politicamente organizado, que obedece às suas próprias leis.

1.1. Elementos do Estado:

- POVO (elemento subjetivo);
- TERRITÓRIO (elemento objetivo); e
- GOVERNO SOBERANO - soberania como poder absoluto, indivisível e incontrastável;
independência na ordem internacional e supremacia na ordem interna.

1.2. Poderes do Estado – não são poderes da ADMINISTRAÇÃO, mas do Estado, destinados
à execução de funções, tal como por Montesquieu, decorrentes das principais atividades do Estado:
PODER EXECUTIVO, LEGISLATIVO e JUDICIÁRIO, são os elementos orgânicos ou estruturais
do Estado. A tripartição de Montesquieu é adotada no texto constitucional, tendo por finalidade o
equilíbrio entre os Poderes, de modo a evitar a supremacia de qualquer deles sobre o outro (Carvalho
F., Cap. 1). A nossa Constituição estabelece expressamente que são Poderes da União, independentes
e harmônicos entre si, o Legislativo, o Executivo e o Judiciário (CF, art. 2º), bem assim veda que haja
deliberação sobre Emenda à Constituição tendente a abolir a separação dos Poderes (CF, art. 60, §4º,
III).

1.3. Funções do Estado (típica e atípica) – são decorrentes dos poderes. FUNÇÃO é o
exercício de uma atividade em nome e interesse de outrem. FUNÇÃO PÚBLICA é o exercício de
atividade em nome e interesse do POVO. Entretanto, no Brasil, não há exclusividade no exercício
dessas funções, não há um rígida, absoluta, divisão dos Poderes, mas sim preponderância na
realização desta ou daquela função. Assim, embora os Poderes tenham funções precípuas (funções
típicas), a própria Constituição autoriza que também desempenhem funções que normalmente
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pertenceriam a Poder diverso (funções atípicas). São as chamadas ressalvas (ou exceções) ao
princípio da separação dos Poderes.

a. FUNÇÃO TÍPICA – é a função principal (preponderante) do poder, o motivo

pelo qual o poder foi criado. EXEMPLO: legislativo fazer lei; PR administrar; judiciário
julgar.

b. FUNÇÃO ATÍPICA – é a função secundária do poder. EXEMPLO: legislativo

fazendo licitação; PR edita medida provisória; judiciário fazer licitação.

Características das funções típicas:

1.3.1. Função Legislativa – consiste na elaboração de leis. É a função legiferante. É uma

função abstrata. É uma função geral com repercussão erga omnis. É a única função que inova o
ordenamento jurídico.

1.3.2. Função Judiciária – consiste na solução de conflitos, aplicando coativamente as

leis. É uma função concreta (exceto o controle direto de constitucionalidade). É uma função
indireta, porque depende de provocação. Não inova o ordenamento jurídico. Produz imutabilidade
jurídica, ou seja, a intangibilidade jurídica ou coisa julgada, isto é, somente a decisão judiciária é
definitiva.

1.3.3. Função Executiva ou Administrativa – O Poder executivo realiza a função

administrativa – “aquela exercida pelo Estado ou por seus delegados, subjacente à ordem
constitucional e legal, sob regime de direito público, com vistas a alcançar os fins colimados pela
ordem jurídica” (Carvalho F.). É uma função concreta. É uma função direta. Não inova o
ordenamento jurídico, pois, não revoga o atual estabelecendo um novo (MEDIDA PROVISÓRIA
é uma função atípica). É uma função capaz de ser revista, não produz coisa julgada. COISA
JULGADA ADMINISTRATIVA não é uma verdadeira coisa julgada, é a imutabilidade dentro da
administração, ou seja, dentro de um processo administrativo não há possibilidade de revisão
dentro da própria administração, mas nada impede que seja revista pelo Poder Judiciário. Segundo
Celso Antônio Bandeira de Mello, função administrativa é a função que o Estado, ou quem lhes
faça as vezes, exerce na intimidade de uma estrutura e regime hierárquicos e que no sistema
constitucional brasileiro se caracteriza pelo fato de ser desempenhada mediante comportamentos
infralegais ou, excepcionalmente, infraconstitucionais, submissos todos a controle da legalidade
pelo Poder Judiciário.

1.3.4. Função de Governo – (CESPE gosta de CELSO ANTONIO) é uma função

estabelecida por CELSO ANTONIO. Existem algumas funções que não podem ser enquadradas
em nenhuma das acima. EXEMPLO: quando o Estado declara guerra. É a função que regula a
atuação superior do Estado. A função administrativa se preocupa com as questões rotineiras ou
costumeiras. A função de governo fica além das atividades meramente rotineiras. EXEMPLOS:
declaração de estado de defesa ou de estado de sítio, iniciativa de lei, sanção e veto do presidente,
declaração de guerra, celebração de paz. Note-se que há divergência sobre essa classificação.
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2. GOVERNO – é o comando, é a direção do Estado. EXEMPLO: atos de soberania

e autonomia.
No âmbito do Direito Administrativo, a expressão Governo tem sido utilizada para designar o
conjunto de Poderes e órgãos constitucionais responsáveis pela função política do Estado. O Governo tem
a incumbência de zelar pela direção suprema e geral do Estado, determinar seus objetivos, estabelecer
suas diretrizes, visando à unidade da soberania estatal.

3. ADMINISTRAÇÃO – está relacionada à estrutura para exercício da função

pública, trata-se do aspecto estrutural da administração pública. Pode ser dividida nas seguintes
(note-se a terminologia é conflitante na doutrina)

ADMINISTRAÇÃO FORMAL ou ORGÂNICA ou SUBJETIVA – está relacionada

à máquina administrativa, ou seja, à estrutura. Começa com letra maiúscula. Quem realiza a
atividade. Conjunto de agentes, órgãos e pessoas jurídicas destinadas à execução das
atividades administrativas - todo o aparelhamento de que dispõe o Estado para a consecução
das políticas traçadas para o Governo. Designa os entes que exercem a atividade
administrativa; compreende pessoas jurídicas (entidades), órgãos e agentes públicos
incumbidos de exercer uma das funções em que se triparte a atividade estatal: a função
administrativa (MARIA SYLVIA ZANELLA DI PIETRO).

ADMINISTRAÇÃO MATERIAL ou OBJETIVA – é a atividade administrativa

propriamente dita. Começa com letra minúscula. Corresponde ao conjunto de funções ou
atividades administrativas, que são públicas, consistentes em realizar concreta, direta e
imediatamente os fins constitucionalmente atribuídos ao Estado, por isso mesmo
denominadas atividades finalísticas da Administração Pública (MARIA SYLVIA ZANELLA DI
PIETRO). Assim, a função administrativa (administração pública em sentido objetivo,
material ou funcional) engloba:
● a prestação de serviços públicos;
● o exercício do poder de polícia;
● a intervenção no domínio econômico: pode ocorrer indiretamente, por meio da
regulamentação e fiscalização da atividade econômica de natureza privada, bem como
diretamente, através da atuação direta do Estado na atividade econômica, nos termos do art.
173 da CF, normalmente por meio de empresas públicas e sociedades de economia mista.
● a atividade de fomento: O fomento abrange a atividade administrativa de incentivo à
iniciativa privada de utilidade pública (como, p. ex., o incentivo que se dá a entidades como o
SESC, SENAI, SEBRAE etc.). Exemplos de atividades de fomento desenvolvidas pelo
Estado:
I. auxílios financeiros ou subvenções, por conta dos orçamentos públicos;
II. financiamento, sob condições especiais, para a construção de hotéis e outras obras
ligadas ao desenvolvimento do turismo, para a organização e o funcionamento de indústrias
relacionadas com a construção civil, e que tenham por fim a produção em larga escala de
materiais aplicáveis na edificação de residências populares, concorrendo para seu
barateamento;
III. favores fiscais que estimulem atividades consideradas particularmente
benéficas ao progresso material do país;
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IV. desapropriações que favoreçam entidades privadas sem fins lucrativos, que
realizem atividades úteis à coletividade, como os clubes desportivos e as instituições
beneficentes

GOVERNO X ADMINISTRAÇÃO

Vale registrar a lúcida lição do Prof. HELY LOPES MEIRELLES sobre a diferença entre Governo e
Administração:
“Numa visão global, a Administração é, pois, todo o aparelhamento do Estado
preordenado à realização de seus serviços, visando à satisfação das necessidades coletivas. A
Administração não pratica atos de governo; pratica, tão-somente, atos de execução, com maior ou menor
autonomia funcional, segundo a competência do órgão e de seus agentes. São os chamados atos
administrativos (...).
“Comparativamente, podemos dizer que governo é atividade política e discricionária;
administração é atividade neutra, normalmente vinculada à lei ou à norma técnica. Governo é conduta
independente; administração é conduta hierarquizada. O Governo comanda com responsabilidade
constitucional e política, mas sem responsabilidade profissional pela execução; a Administração
executa sem responsabilidade constitucional ou política, mas com responsabilidade técnica e legal
pela execução. A Administração é o instrumental de que dispõe o Estado para pôr em prática as
opções

políticas do Governo. Isto não quer dizer que a Administração não tenha poder de decisão. Tem.
Mas o tem somente na área de suas atribuições e nos limites legais de sua competência executiva, só
podendo opinar e decidir sobre assuntos jurídicos, técnicos, financeiros, ou de conveniência e
oportunidade administrativas, sem qualquer faculdade de opção política sobre a matéria.

Importa salientar, contudo, que, a despeito de a teoria tripartite ser a mais difundida, há juristas de
peso que entendem diversamente. Com efeito, Kelsen sustenta que as funções estatais são apenas duas, a
de criar o direito (legislar) e a de executar o direito (o que tanto é feito pela Administração quanto pela
Jurisdição). A nível nacional, Oswaldo Aranha Bandeira de Melo entende que existem apenas as funções
administrativa (legislar e executar: programação e realização de objetivos públicos) e jurisdicional.

A expressão "administração pública", em nosso direito, é utilizada para designar o conjunto de

entidades e órgãos a serviço do Estado, incumbidos da função administrativa (sentido subjetivo) e,
também, a função do Estado agindo in concreto para a satisfação de seus fins de conservação, de bem-
estar individual dos cidadãos e de progresso social, ou seja, a própria função administrativa (sentido
objetivo).
Assim, em sentido objetivo ou material, administração pública (ou função administrativa) pode ser
definida como a atividade concreta e imediata que o Estado desenvolve, sob regime jurídico de
direito público, para a consecução dos interesses coletivos.
A administração pública, para alguns, é utilizada em sentido amplo, compreendendo a função
política (GOVERNO), que traça as diretrizes governamentais e a função administrativa propriamente dita
(sentido estrito) (ADMINISTRAÇÃO), que as executa. É interessante lembrar, por fim, que a
administração pública é objeto de estudo do direito administrativo, enquanto o Governo é objeto de
estudo do direito constitucional.
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Princípios constitucionais explícitos e implícitos da Administração Pública.

PRINCÍPIOS DO DIREITO ADMINISTRATIVO: DIÓGENES GASPARINI entende que

princípios constituem um conjunto de regras que alicerçam ou embasam um sistema e lhe garantem a
validade. “São postulados fundamentais que inspiram todo o modo de agir da Administração Pública”
(Carvalho F.) Por sua vez, os princípios podem ser classificados como:

a) ONIVALENTES – valem para qualquer ciência. EXEMPLO: princípio da não-

contradição.
b) PLURIVALENTES – valem para cada grupo de ciências. EXEMPLO: princípio da
causalidade que é aplicado nas ciências naturais.
c) MONOVALENTES – valem para uma só ciência. EXEMPLO: princípio da
legalidade (a lei submete a todos), que é aplicável somente ao Direito. Por sua vez, eles podem
ser:
 GERAIS – valem somente para um ramo da ciência. EXEMPLO: princípio da
supremacia do interesse público, que é aplicado somente ao Direito Público.
 ESPECÍFICOS – valem somente para uma parte do ramo da ciência. EXEMPLO:
princípio da continuidade do serviço público, que é aplicado somente ao Direito
Administrativo, que é sub-ramo do direito público.

a) PRINCÍPIO DA SUPREMACIA DO INTERESSE PÚBLICO – é o principal

princípio do DIREITO ADMINISTRATIVO, é o seu alicerce juntamente com o princípio da
indisponibilidade do interesse público, dos quais decorrem os outros princípios. É a sobreposição
do interesse público em face do interesse particular, o que é pressuposto lógico para o convívio
social. Não há previsão expressa para o princípio da supremacia do interesse público.
SUPREMACIA não significa a sobreposição do APARELHO OU DA MÁQUINA ESTATAL
OU DO INTERESSE DO ADMINISTRADOR, é o INTERESSE PÚBLICO que se sobrepõe
ao interesse privado. “[...] o interesse do todo, do conjunto social, nada mais é do que a dimensão
pública dos interesses individuais, ou seja, dos interesses de cada indivíduo enquanto partícipe da
Sociedade (entificada juridicamente no Estado [...]” (CABM, cap. 1, p.51). EXEMPLOS: poder de
polícia (que restringe e limita a liberdade e os direitos do particular em face do direito público);
elementos dos atos administrativos: auto-executoriedade e imperatividade; cláusulas
exorbitantes dos contratos administrativos; intervenção na propriedade privada, alem da
autotutela, com a revisão e anulação dos seus próprios atos (Súmula STF 473). DIÓGENES
GASPARINI: a Administração deve respeito ao ato jurídico perfeito, à coisa julgada e ao direito
adquirido.

É importante observar, contudo, que o PRINCÍPIO DA SUPREMACIA DO INTERESSE

PÚBLICO vem sendo CONTESTADO pela doutrina administrativista e constitucionalista mais
moderna. Este assunto está na “ordem do dia” em matéria de atualidade no que se refere ao direito
administrativo e ao direito constitucional. Neste sentido: SARMENTO, Daniel (org.). Interesses
públicos versus interesses privados. Rio: Lumen Juris, 2005. Abaixo segue um resumo do artigo de
Daniel Sarmento, publicado na obra citada e intitulado “Interesses Públicos vs. Interesses Privados na
Perspectiva da Teoria e da Filosofia Constitucional”.
Principais trechos do artigo:

Os principais argumentos utilizados para o abrandamento ou mesmo para o afastamento do

princípio da supremacia do interesse público são:
1) a superação da dicotomia rígida entre Direito Público e Direito Privado (o Direito Público
se privatiza – em razão da decadência do chamado Estado Social (ou welfare state) e o Direito
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Privado se “publiciza”: constitucionalização do direito civil; eficácia horizontal dos direitos

fundamentais; surgimento do terceiro setor, que é público mas não é privado). Assim, fica cada vez
mais difícil distinguir o interesse público do interesse privado.
2) A CF/88 (afastando o organicismo, o utilitarismo e o individualismo liberal clássico) pode
ser considerada uma Constituição personalista, pois “afirma a primazia da pessoa humana sobre o
Estado e qualquer entidade intermediária. Para o personalismo, é absurdo falar em supremacia do
interesse público sobre o particular, mas também não é correto atribuir-se primazia
incondicionada aos direitos individuais em detrimento dos interesses da coletividade.” (p. 79)

“Na verdade, a admissão de cláusulas muito gerais de restrição de direitos fundamentais – como
a de supremacia do interesse público – implica também em violação aos princípios democráticos e da
reserva de lei, em matéria de limitação de direitos, já que transfere para a Administração a fixação
concreta dos limites ao exercício de cada direito fundamental. Ademais, dita indeterminação pode
comprometer a sindicabilidade judicial dos direitos fundamentais, por privar os juízes de parâmetros
objetivos de controle” (p. 96).

“Diante deste quadro, parece-nos inadequado falar em supremacia do interesse público sobre o
particular, mesmo em casos em que o último não se qualifique como direito fundamental. É preferível,
sob todos os aspectos, cogitar em um PRINCÍPIO DA TUTELA DO INTERESSE PÚBLICO, para
explicitar o fato de que a Administração não deve perseguir os interesses privados dos governantes,
mas sim os pertencentes à sociedade, nos termos em que definidos pela ordem jurídica (princípio da
juridicidade). Se a idéia de supremacia envolve uma comparação entre o interesse público e o
particular, com atribuição de preeminência ao primeiro, na noção de tutela este elemento está ausente,
o que se afigura mais compatível com o princípio da proporcionalidade, fechando as portas para
possíveis excessos (...) Dessa forma, a ação estatal conforme ao Direito não será aquela que promover
de forma mais ampla o interesse público colimado, mas sim a que corresponder a uma ponderação
adequada entre os interesses públicos e privados presentes em cada hipótese, realizada sob a égide do
princípio da proporcionalidade. Com a ressalva, contudo, de que quando os direitos fundamentais
estiverem ausentes da balança, o escrutínio judicial da conduta estatal deve ser mais cauteloso,
prevalecendo, na dúvida, a decisão já adotada pelo Poder Público.” (p. 114 e 115).

CONTRACRÍTICA DE ALICE GONZALEZ BORGES (Revista Diálogo Jurídico-n.º 15 –

jan/fev/mar/2007):

Alice González Borges, em importante artigo sobre o tema (“Supremacia do Interesse Público:
Desconstrução ou Reconstrução?”), ao invés da “desconstrução” propugnada pelos críticos, sugere
uma “reconstrução”:

“Mas agora surge de outra parte uma nova espécie de ataque, até então inimaginável. De
repente, uma plêiade de jovens e conceituados juristas , - animados, força é que se diga, pela mais
cristalina e louvável das intenções, - ergue-se na defesa da eficácia e efetividade dos direitos
fundamentais, em salutar movimento em prol da constitucionalização do direito. Para tanto,
resolve congregar forças para desconstruir (sic) o princípio da supremacia do interesse público,
como sendo a base de um autoritarismo retrógrado, ultrapassado e reacionário do direito
administrativo.”

“É preciso não confundir a supremacia do interesse público – alicerce das estruturas

democráticas, pilar do regime jurídico-administrativo – com as suas manipulações e
desvirtuamentos em prol do autoritarismo retrógrado e reacionário de certas autoridades
administrativas”.
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1. PRINCÍPIO DA INDISPONIBILIDADE DO INTERESSE PÚBLICO – O interesse é

do povo, então o administrador não pode dispor dele, por ser INTERESSE ALHEIO. A função
pública impede a livre disposição porque o interesse público é alheio. Trata-se de um múnus público,
é um encargo ou uma obrigação. EXEMPLOS: dever de apuração de prática de infração disciplinar,
cuidar do patrimônio ou dos interesses, arrecadar corretamente, contratar com licitação, obediência ao
procedimento de desapropriação. O STF já se pronunciou pela impossibilidade de transação ou
renúncia pela Administração, que não esteja configurada em lei.

2. PRINCÍPIO DA CONTINUIDADE ou OBRIGATORIEDADE DA ATIVIDADE

ADMINISTRATIVA (CELSO ANTONIO) – é a manutenção ou não interrupção do serviço
público. O serviço público não pode parar, porque não param os anseios da coletividade; os desejos
dos administrados são contínuos. O princípio nem sempre significa atividade ininterrupta, sem
intermitência, mas tão-só regular, isto é de acordo com a sua própria natureza ou forma de prestação.
“Existem certas situações específicas que excepcionam o princípio, permitindo a paralisação
temporária da atividade, como é caso da necessidade de proceder a reparos técnicos ou realizar obras
para a expansão e melhoria dos serviços”(CABM).

CELSO ANTONIO vai mais longe: CONTINUIDADE está na base da indisponibilidade; a

OBRIGATORIEDADE surge em decorrência da indisponibilidade - a Administração não tem
disponibilidade sobre os interesses públicos, mas apenas o dever de curá-los nos termos das finalidades
predeterminadas legalmente, compreende-se que estejam submetidas ao seguinte princípio.

A continuidade pode ser dividida, nos seguintes tópicos, para facilitar a análise:

 CONTINUIDADE PARA OS SERVIDORES PÚBLICOS – é por esse

aspecto que se justifica que quase sempre, a Administração Pública para os seus atos nomeia
suplentes. EXEMPLO: suplentes de comissões permanentes de licitação.
**Assunto pertinente nesse ponto, é a constatação de que os servidores públicos têm direito de
greve previsto na CF (artigo 37, VII), na forma da LEI ESPECÍFICA (até 1998 era lei complementar,
agora é lei ordinária). Essa lei ainda não existe, a Lei 7783/89 fala sobre o direito de greve para os
trabalhadores. Mesmo sem existir a lei, pode exercer o direito de greve? Há duas correntes:
a) CORRENTE MINORITÁRIA: A lei constitucional que trata desse
assunto é de EFICÁCIA CONTIDA, podendo ser exercido de imediato, mas a lei restringirá o
conteúdo no futuro;
b) CORRENTE MAJORITÁRIA: essa lei constitucional é de eficácia
limitada, ou seja, não pode ser exercido o direito de greve antes da promulgação da lei
específica. Se a greve for tida por ilegal, pode ser descontado o dia não trabalhado, por
entendimento da maioria da doutrina e da jurisprudência. Aqui, vê-se um exemplo da
SÍNDROME DA INEFETIVIDADE (STF), a CF prevê muitos direitos que não são efetivos.

ATENÇÃO: GREVE. MUDANÇA DE ENTENDIMENTO DO STF EM OUT/2007: Atente-se

para a mudança de posicionamento do STF, no julgamento dos processos MI 670, MI 708 e MI 712, a
respeito da eficácia do mandado de injunção e do exercício do direito de greve pelos servidores públicos
civis, no sentido de, “reconhecendo a falta de norma regulamentadora do direito de greve no serviço
público, remover o obstáculo criado por essa omissão e, supletivamente, tornar viável o exercício do
direito consagrado no artigo 37, VII da Constituição do Brasil ”. O STF, no julgamento ocorrido em
outubro/2007, propôs a solução para a omissão legislativa com a aplicação da Lei nº 7.783, de 28/06/89
(lei que regula a greve no setor privado), no que couber.
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 CONTINUIDADE PARA OS CONTRATADOS - os contratos administrativos

possuem cláusulas exorbitantes:

CLÁUSULAS EXORBITANTES
É uma faculdade e pode constituir-se em:
EXIGÊNCI
a) caução em dinheiro ou títulos da dívida pública.
A DE
b) seguro-garantia
GARANTIA
c) fiança bancária
ALTERAÇ a) modificação do projeto ou das especificações
ÃO b) modificação do valor contratual, por acréscimo ou
UNILATERAL diminuição quantitativa de seu objeto.
a) inadimplemento. b) desaparecimento do sujeito, insolvência
RESCISÂO
ou comprometimento da execução.
UNILATERAL
c) interesse público. d) caso fortuito ou força maior.
FISCALIZA Prerrogativa no Poder Público, dando ensejo à rescisão unilateral.
ÇÃO
APLICAÇÃ a) advertência b) multa c) suspensão temporária e impedimento de
O DE contratados d) declaração de inidoneidade.
PENALIDADE
ANULAÇÃ Por obediência ao princípio da legalidade, é prerrogativa a
O (autotutela) anulação de seus atos diante de ilegalidade.
RETOMAD Artigo 80 (Lei 8.666/93), princípio da continuidade do serviço
A DO OBJETO público.
RESTRIÇ Não há rescisão unilateral pelo particular. Ele não pode
ÕES AO USO interromper a execução do contrato, em decorrência dos princípios da
DA “EXCEPTIO continuidade do serviço público e da supremacia do interesse público
NON sobre o interesse particular. (a jurisprudência tem minorado a aplicação
ADIMPLENTI desse preceito).
CONTRACTUS”

MUTABILIDADE
ÁLEA Risco que todo empresário corre, como resultado da própria
ORDINÁRIA flutuação do mercado; sendo previsível, por ele responde o particular.
EMPRESARIAL
ALTERAÇÃO Atendimento ao interesse público.
UNILATERAL Administração Restabelecida.
ÁLEA FATO DO Ato de autoridade não relacionado
ADMINISTRATIVA PRÍNCIPE diretamente.
FATO DA Ato de autoridade que incide
ADMINISTRAÇÃO diretamente sobre o contrato.
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Circunstâncias externas ao contrato e à vontade das partes,

ÁLEA imprevisíveis, excepcionais, inevitáveis, que causam desequilíbrio
ECONÔMICA muito grande no contrato, dando lugar à aplicação da teoria da
imprevisão.

Restrições ao uso da “excepcio non adimpleti contratus” – exceção do contrato não cumprido
consiste no fato de que se uma parte não cumprir uma prestação, a parte contrária também não é obrigada
a cumprir a sua prestação, isso se aplica aos contratos em que as partes estão em igualdade; entretanto, no
contrato administrativo é diferente. Em regra, se a administração inadimplir, o particular não pode
simplesmente suspender a prestação do serviço.

Exceção é o art. 78 da Lei n. 8.666-93, prevê a possibilidade de rescisão do contrato pelo “XV – o
atraso superior a 90 dias dos pagamentos devidos pela administração decorrentes de obras, serviços
ou fornecimento, ou parcelas destes, já recebidos ou executados, salvo em caso de calamidade
pública, grave perturbação da ordem interna ou guerra, assegurado ao contratado o direito de
optar pela suspensão do cumprimento de suas obrigações até que seja normalizada a situação.” Se a
mora da administração é inferior a 90 dias o contratado não pode suspender a prestação do serviço
público. Pode ocorrer de não suportar a espera por 90 dias, sob pena de falir, pelo que pode procurar o
Judiciário, pois a lei não pode exigir o absurdo, o insuportável no mundo dos fatos.O particular não
pode pura e simplesmente parar a prestação, mesmo com o atraso superior a 90 dias, o contratado
deverá manifestar administrativamente seu interesse na rescisão ou opção pela suspensão até a
normalização da situação. Se não obtiver resposta favorável da Administração, deve requerer
judicialmente a rescisão contratual ou a garantia da suspensão da prestação dos serviços. Note-se que o
contratado precisa da autorização ou da administração ou do Judiciário para rescindir ou para
suspender a prestação do serviço (paralisação). Isso tudo se aplica mesmo aos serviços públicos
essenciais. Obs.: alguns autores defendem que pode sem autorização do Judiciário, devendo requerer
somente à Administração.

REVERSÃO – passagem ao poder concedente dos bens do concessionário aplicados ao

serviço, uma vez extinta a concessão (art. 35, § 2.º) [CABM] - permite que a Administração utilize o
patrimônio da contratada para dar prosseguimento ao serviço público. É cabível direito à indenização,
desde que descontados os valores de depreciação dos bens - o contrato especifica os bens que podem ser
revertidos, no seu silencio, são revertidos os INDISPENSÁVEIS AO PROCESSEGUIMENTO DO
SERVIÇO.

Lei 8.987/95 (artigo 6o.) fala sobre a concessão de serviços públicos essenciais afirma que NÃO
haverá descontinuidade do serviço no caso de interrupção (“corte”) por falta de pagamento, exceto
se precedida de prévia comunicação. Serve para evitar a falência da prestadora do serviço. STJ vem
dando algumas decisões de que mesmo nesses casos não é possível cortar o serviço público essencial
(EXEMPLO: prestação de energia elétrica) – todavia, tratando-se de inadimplência da própria
Administração com a concessionária do serviço, o corte não pode atingir serviços públicos essenciais, tais
como escolas, hospitais, repartições etc.). [Carvalho F.]

3. PRINCÍPIO DA AUTOTUTELA – (TJ/MG, TRF2) é o princípio que autoriza a

administração a rever suas próprias decisões (ilegalidade = anulação; conveniência e
oportunidade = revogação). Sumulas 346 e 473, STF, e Lei 9784/99 anulação (05 anos) e revogação
(não há limite temporal, mas limites materiais: direitos adquiridos e outros) de atos administrativos.
MARIA SYLVIA afirma que é também o dever de cuidado e zelo com os bens que integram o
patrimônio público.
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AUTOTUTELA x TUTELA

Autotutela corresponde ao controle que um órgão ou uma entidade realiza sobre os seus
próprios atos. É um controle interno e que tem por fundamento a hierarquia e a subordinação.

A tutela, por sua vez, corresponde a um controle exercido por uma entidade sobre outra.
Seria, neste aspecto, um controle externo. É o controle exercido pela entidades políticas sobre as
entidades que compõem a adm. pub. indireta. É um controle finalístico (supervisão ministerial).
Não há relação de hierarquia ou subordinação, mas sim uma relação de vinculação.

4. PRINCÍPIO DA ESPECIALIDADE – CUIDADO: é um princípio que surgiu com a

idéia de descentralização. A administração direta (artigo 37, XIX, CF) para criar as pessoas da
Administração indireta depende de lei, que também definirá a finalidade da pessoa jurídica criada,
que não poderá ter a finalidade modificada por ato administrativo. Esse é o princípio da finalidade:
uma vez definida a finalidade da pessoa jurídica da administração indireta, essa finalidade não poderá
ser modificada por ato administrativo, já que definida por lei, somente poderá ser modificada por lei.
MP/MG: atualmente essa idéia vem sendo aplicada para os órgãos da administração DIRETA, ou
seja, qualquer órgão público está afeito a sua finalidade. SUPERVISÃO MINISTERIAL é a
fiscalização ou controle que a administração direta faz sobre a administração indireta.

5. PRINCÍPIO DA PRESUNÇÃO DE LEGITIMIDADE – é presunção de legalidade,

legitimidade e veracidade. O ato administrativo goza de presunção de todos os itens: legalidade
(obediência à lei), legitimidade (constituídos em conformidade com as normas legais) e veracidade
(presunção de que o ato é verdadeiro). Trata-se de PRESUNÇÃO RELATIVA, na medida em que,
admite prova em contrário, podendo ser discutida e afastada. EFEITOS: autoexecutoriedade dos atos e
a inversão do ônus da prova (Carvalho F.). EXEMPLO: administração determina que o padeiro
coloque azulejo em todo o estabelecimento.

“O fundamento precípuo, no entanto, reside na circunstancia de que se cuida de atos emanados de

agentes detentores de parcela do Poder Público, imbuídos, como é natural, do objetivo de alcançar o
interesse público que lhes compete proteger.” (Carvalho F.) A presunção de legitimidade não afasta o
CONTROLE PELO JUDICIÁRIO. Produção de efeitos: EX TUNC (anulação = ilegalidade) e EX NUNC
(revogação = conveniência e oportunidade). EXEMPLO: pessoa nomeada sem concurso público. Até a
declaração de nulidade o ato produzirá todos os seus efeitos.

6. PRINCÍPIO DA LEGALIDADE (artigo 37, caput)1 – a CF repetiu várias vezes esse

princípio (artigos 5o, 84, 150, e vários outros), que é indispensável para a existência de um Estado
Democrático de Direito (politicamente organizado e obedece às suas próprias leis). HELY LOPES
MEIRELLES faz uma distinção que cai em concurso, em 02 enfoques:

 LEGALIDADE PARA O AGENTE PÚBLICO ou ADMINISTRADOR

PÚBLICO – somente pode fazer o que a lei autoriza e determina; é o chamado de CRITÉRIO
DE SUBORDINAÇÃO À LEI.

 LEGALIDADE PARA O PARTICULAR – pode fazer tudo o que a lei NÃO

proíbe. É o CRITÉRIO DE NÃO-CONTRADIÇÃO À LEI.

1
CONCURSO: os 05 princípios previstos no caput do artigo 37, modificado pela EC/16 = LIMPE. CUIDADO: concurso adora trocar a IMPESSOALIDADE por ISONOMIA
(pegadinha). Mas DIÓGENES GASPARINI afirma que o conteúdo entre os dois princípios é o mesmo ou seja, que a impessoalidade no fundo se confunde com a isonomia.
 11

CUIDADO: princípio da legalidade significa dizer que a conduta do administrador tem que estar
EXPRESSAMENTE prevista em lei? NÃO; o que está expresso em lei é legalidade, mas nem sempre a
lei estabelece tudo, todos os detalhes, EXEMPLO: atos discricionários, nos quais o administrador faz um
juízo de conveniência e oportunidade (MARIA SYLVIA fala em EQUIDADE e JUSTIÇA, também).
Exemplo: poderes implícitos.

A doutrina faz uma distinção:

 PRINCÍPIO DA LEGALIDADE – está explicitado acima.

 PRINCÍPIO DA RESERVA DE LEI – determinada matéria somente poderá ser

estabelecida por meio de uma espécie normativa. EXEMPLO: a matéria X depende de lei
ordinária, está-se reservando a lei ordinária.

CONCURSO: SEABRA FAGUNDES utilizou o seguinte conceito para o princípio da

legalidade: ADMINISTRAR É APLICAR A LEI DE OFÍCIO.

ATENÇÃO: Como ensina Antonio Carlos Cintra do Amaral, “Penso que quando o saudoso
jurista brasileiro formulou essa definição teve por objetivo distinguir a função administrativa da
função jurisdicional. O administrador age de ofício. O juiz, por provocação das partes.”

DIÓGENES GASPARINI: o princípio da legalidade não é somente aplicável à atividade

administrativa, ele se estende às atividades legislativa e judiciária, dentro da sua atuação
administrativa.

7. PRINCÍPIO DA IMPESSOALIDADE (artigo 37, caput) – o administrador não poderá

buscar interesses pessoais, o que deve buscar é o interesse público, ou coletivo, devendo agir de forma
abstrata e impessoal, ou seja, com AUSÊNCIA DE SUBJETIVIDADE. Pode ser verificada a
impessoalidade em alguns enfoques:

 o ato praticado pelo agente é da pessoa jurídica de direito público e não do

agente, conseqüência expressa dessa regra é a proibição de promoção pessoal com obras,
atos, programas, serviços e campanhas públicas;

 A Administração não pode atuar com vistas a prejudicar ou beneficiar

pessoas determinadas, uma vez que é sempre o interesse público que tem que nortear seu
comportamento. EXEMPLO: precatórios, artigo 100, CF.

Observações:
1. Como ensina Pietro, a primeira vez que esse princípio aparece com esse nome
(impessoalidade) foi na CF/88.
2. Segundo Hely Lopes, a impessoalidade nada mais é do que o clássico princípio da
finalidade.
DIÓGENES GASPARINI: o conteúdo da impessoalidade nada mais é do que a isonomia.

8. PRINCÍPIO DA MORALIDADE (artigo 37, caput) – Está relacionado à idéia de

HONESTIDADE, de BOA CONDUTA, de obediência aos princípios éticos e normas morais, à
correção de atitude, à boa-fé. Não há conceito fechado de moralidade, é uma cláusula
 12

indeterminada, é um conceito vago, indefinido, não se pode fechar. A CF/88 inovou ao prescrever a
obediência expressa à moralidade, trata-se de um princípio recente. Em razão da indeterminação do
conceito surge um problema: o Poder Judiciário quando analisa o ato praticado pelo administrador
quanto à moralidade, conclui que se for IMORAL será ILEGAL, porque fere a LEGALIDADE
AMPLA, ou seja, desrespeita a CF. Na jurisprudência, não se reconhece a invalidade do ato por
exclusiva razão de moralidade, sempre o judiciário acaba retirando a sua validade em razão da
ilegalidade e não em decorrência da moralidade somente. HAURIOU: foi o sistematizador do
princípio; o ato e a atividade da Administração Pública devem obedecer não só à lei, mas à própria
moral, porque nem tudo que é legal é honesto.

**Os particulares que se relacionam com o ente estatal também devem obedecer obediência às
regras de boa administração, sob pena de praticarem ato de improbidade (art.11 da Lei 8.492-92).

CUIDADO: PROBIDADE e MORALIDADE são distintas. PROBIDADE não está

expressamente prevista no texto da CF. Ambas estão ligadas à honestidade. Na CF, há a
IMPRODIDADE ADMINISTRATIVA (Lei 8429/92 – LER) relacionando-a à infração. Assim, não
são sinônimos, a imoralidade é uma das hipóteses de improbidade, os atos de improbidade são muito
mais amplos do que os de moralidade.

IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA significa o exercício de função, cargo, mandato ou

emprego público sem observância dos princípios administrativos da legalidade, da impessoalidade, da
publicidade, da moralidade e da eficiência.

MORALIDADE COMUM é a conduta adequada às regras da moral. Diz respeito à conduta

externa do agente.
MORALIDADE ADMINISTRATIVA é mais rigorosa, está relacionada com as condutas de boa
administração, ou seja, há que ser um bom administrador, isto é, devem ser buscadas as melhores
políticas administrativas. Diz respeito à conduta interna do agente e corresponde ao conjunto de
regras tiradas da disciplina interna da Administração.

SUMULA VINCULANTE N. 13 STF: “A nomeação de cônjuge, companheiro, ou parente, em

linha reta, colateral ou por afinidade, até o 3º grau, inclusive, da autoridade nomeante ou de servidor da
mesma pessoa jurídica, investido em cargo de direção, chefia ou assessoramento, para o exercício de
cargo em comissão ou de confiança, ou, ainda, de função gratificada na administração pública direta e
indireta, em qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios,
compreendido o ajuste mediante designações recíprocas, viola a CF.”

“Ato decisório contrário à Súmula vinculante 13 do STF. Nepotismo. Nomeação para o exercício
do cargo de Conselheiro do Tribunal de Contas do Estado do Paraná. (...) A vedação do nepotismo não
exige a edição de lei formal para coibir a prática, uma vez que decorre diretamente dos princípios
contidos no art. 37, caput, da CF.” (Rcl 6.702-AgR-MC, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, julgamento
em 4-3-2009, Plenário, DJE de 30-4-2009.)

“Os condicionamentos impostos pela Resolução 07/2005, do Conselho Nacional de Justiça, não
atentam contra a liberdade de prover e desprover cargos em comissão e funções de confiança. As
restrições constantes do ato resolutivo são, no rigor dos termos, as mesmas já impostas pela
Constituição de 1988, dedutíveis dos republicanos princípios da impessoalidade, da eficiência, da
igualdade e da moralidade. Improcedência das alegações de desrespeito ao princípio da separação
dos poderes e ao princípio federativo. [...]” (ADC 12, Rel. Min. Carlos Britto, julgamento em 20-8-
2008, Plenário, DJE de 18-12-2009.)
 13

9. PRINCÍPIO DA PUBLICIDADE (artigo 37, caput) – exigência de CONHECIMENTO

ou CIÊNCIA. O titular do poder administrativo é o POVO, pelo que o cidadão deve tomar
conhecimento do que está sendo feito com este poder pelo seu representante.Consagra a transparência
das condutas administrativas, para garantir a possibilidade de controlar e fiscalizar os atos
administrativos. Publicidade significa também o início de produção de efeitos, ou seja, condição
para ser eficaz. A publicidade

EXEMPLO: artigo 61, parágrafo único, Lei 8666/93 (os contratos administrativos devem ser
publicados no prazo de 05 dias para ter EFICÁCIA), os contratantes não deverão praticar nenhum ato até
a publicação. EXEMPLO: contas municipais devem ficar à disposição, para serem questionadas.

ATENÇÃO: De acordo com o art. 61, parágrafo único, a Adm. tem até o 5º dia útil do mês
seguinte ao da assinatura do contrato p/ providenciar a publicação, para que esta ocorra em até
20 dias daquela data. P/ Marçal os 20d são contados a partir do 5ºd útil, mas há entendimento
no sentido de que começam a contar a partir da data em que for providenciada a publicação.

DIÓGENES GASPARINI: a publicidade é garantida por meio de publicação no órgão oficial e pela
expedição de certidões, quando não for possível a publicação. A publicação de atos, contratos e outros
instrumentos jurídicos, salvo os normativos, pode ser resumida. Atos normativos não podem ser
publicados de forma resumida. O princípio da publicidade é relativo (ponderação), há algumas
exceções a esse princípio:

 Artigo 5o., X: inviolabilidade da intimidade da honra (colocar o artigo), o objetivo

da norma é não violar, sob pena de punição, nesses casos não tem que publicar.
 Artigo 5o., XXXIII: informação x segurança. Esse é o mais aceito pela doutrina, não
há divergência é exceção mesmo, CELSO ANTONIO reconhece só essa, as outras não são
exceção ao princípio da publicidade.
 Artigo 5o.LX: atos processuais e administrativos x sigilo. EXEMPLO: processo
administrativo ético dos conselhos (CRM, CRO); Lei 8112/90 – conveniência da instrução.

CUIDADO: particular pedindo informação do seu interesse, que é negada, o remédio constitucional
cabível é o MANDADO DE SEGURANÇA, o HABEAS DATA é cabível somente quando for
PESSOAL, pode ser do seu interesse, mas se não for pessoal não é o hábeas data é o MS, que garante a
proteção ao direito líquido e certo de obter informação.

1. Ofensa ao direito de certidão é atacada por via de MS.

2. O Superior Tribunal de Justiça, recentemente, decidiu que o mandado de segurança é
o meio hábil para buscar extrair cópia integral de autos de processo administrativo.
3. Conforme Hely, a publicidade não é elemento formativo do ato, mas sim requisito ou
condição para eficácia e moralidade do ato.

Artigo 37, § 1o.= propaganda governamental X PROIBIÇÃO DE PROMOÇÃO PESSOAL. A

publicidade deve ter caráter educativo, informativo ou de orientação social, dela não podendo constar
nomes, símbolos ou imagens que caracterizem a promoção pessoal da autoridade ou dos servidores
públicos. Viola a impessoalidade. Acarreta a improbidade administrativa. JURISPRUDÊNCIA: é
bastante ponderada, não é só pq tem o nome e a data é que signifique promoção pessoal (pacífica);
jornalzinho informativo pode. Não pode se promover utilizando-se do múnus público, não pode fazer
propaganda sobre o que é o seu dever, mesmo que pague a publicidade com o seu dinheiro. Deve ser
aplicado o bom senso, verificado caso a caso, deve ser analisado o caso concreto.
 14

10. PRINCÍPIO DA EFICIÊNCIA (artigo 37, caput) – foi introduzido pela EC/19,
ganhando roupagem de princípio constitucional. Entretanto, mesmo antes disso a administração
deveria ser eficiente, o que não existia era o princípio expresso na CF, mas na Lei 8.987/95 (Lei de
delegação de serviço público), artigo 6o já previa o princípio.

TRF/2; MP: dissertar sobre o princípio da eficiência.

É conhecido como o DEVER DA BOA ADMINISTRAÇÃO. Eficiência significa presteza,

agilidade, ausência de desperdício, o administrador eficiente não poderá desperdiçar dinheiro público.
“Significa que a Administração deve recorrer à moderna tecnologia e aos métodos hoje adotados para
obter a qualidade total da execução das atividades a seu cargo, criando, inclusive, novo organograma
em que se destaquem as funções gerenciais e a competência dos agentes que devem exercê-las.”
[CARVALHO FILHO] O professor ainda destaca que a inclusão da duração razoável do processo,
pela EC 45, tem por conteúdo o princípio da eficiência dentro do processo judicial e administrativo.

CONSEQUÊNCIAS:

Eficiência quanto aos meios – deve o administrador gastar o menor valor possível;

Eficiência quanto aos resultados – deve o administrador obter um bom resultado, com o menor
custo.

Para o servidor público, a EC/19 estabeleceu a “queda da estabilidade”, no artigo 41, há a

previsão de avaliação de desempenho2 - é a verificação de eficiência, que permitirá a aquisição da
estabilidade, que pode ser perdida somente por meio de (ver hipóteses no artigo). Assim, a eficiência é
considerada também para a perda da estabilidade.

Racionalização da máquina administrativa (artigo 169, CF) – o limite da LC 101, artigo 19, cada
pessoa tem um teto específico: UNIÃO 50% e ESTADOS E MUNICÍPIOS 60%, mais que isso o
administrador deve cortar: ordem prevista na própria lei: 1o. cargos em comissão e funções de confiança,
pelo menos 20%; 2o. servidores não estáveis; 3o. servidores estáveis, com direito à indenização. Os cargos
serão extintos de acordo com a desnecessidade, protegendo os servidores da vingança, somente poderão
ser criados depois de 04 anos.

Em que pese todas as conseqüências teóricas, a DOUTRINA afirma que não há como verificar na
prática o conceito de eficiência que é fluido demais, em decorrências das dificuldades das administrações
públicas.

ATENÇÃO:
1. A ESAF já entendeu que é possível a declaração de inconstitucionalidade de lei ou ato
normativo que deixe de observar o princípio da eficiência3.
2. A eficiência deve ser buscada SEMPRE DENTRO DA LEI.
NÃO vale a máxima de Maquiavel: “Os fins justificam os meios”.
3. O princípio constitucional da eficiência vincula-se à noção de administração pública
gerencial.

2
Possui regras específicas para cada tipo de servidor. Há alguns casos de categorias que já estão regulamentadas na forma determinada pela CF.
3
AUDITOR FISCAL-SEFAZ-CE-2007-ESAF
 15

11. PRINCÍPIO DA FINALIDADE – consiste na necessidade de o administrador buscar a

finalidade pública (maior que o mero interesse público, está relacionado à legalidade), obedecendo
a vontade maior da LEI, obediência ao ESPÍRITO DA LEI. Corresponde à aplicação da lei em
conformidade com a sua razão de ser, com o objetivo pelo qual foi editada, impondo ao administrador
que maneje as competências postas ao seu encargo com a observância da finalidade específica de cada
qual (CABM). [

Para HELY LOPES MEIRELLES, o princípio foi substituído pelo princípio da

IMPESSOALIDADE, quando conceitua, fala que os dois são sinônimos, se o administrador não pode
buscar o interesse pessoal, ele estará perseguindo o interesse público, então está buscando o princípio
maior da administração que é a finalidade pública.

O ato que não atende a esse princípio é INVÁLIDO, nos termos da Lei 9784/99 (Lei de Processo
Administrativo – LER), artigo 3o., XIII. “só se cumpre a legalidade quando se atende à sua finalidade.”
“O fim legal é sem dúvida um limite ao poder discricionário”. Há desvio de poder nos casos em que a
atuação administrativa é estranha a qualquer finalidade pública, quanto naqueles em que o fim perseguido
não é o fim preciso que a lei assinala para o ato (CABM). Caracteriza o abuso de poder a ser corrigido na
via do mandamus, pois corresponde ao uso de um poder além dos seus limites.

CONCURSO: dissertar sobre o fundamento do princípio da finalidade.

[CABM] Interesse público é aquele resultante do conjunto de interesses conjunto social, na

qualidade de membros da Sociedade, como partícipes de uma coletividade maior, tal como nela estiveram
os que precederam e estarão as futuras gerações (CABM). Estes se caracterizam como interesses públicos
primários – dimensão publica dos interesses individuais. Mas a PJDP também titulariza os seus interesses
particulares (secundários), como pessoa jurídica, que apenas podem ser buscados quando não se
chocarem com os interesses primários. CABM defende que os secundários apenas devem ser realizados
quando coincidirem com os primários.

Sobre a distinção entre interesse público primário e secundário, vale conferir a lição de
BARCHET:

“Por interesse público primário entende-se os interesses da própria coletividade, ou, para certa
doutrina, os interesses dos membros da coletividade, justamente pelo fato de a ela pertencerem. Sem
adentrarmos nos pormenores destes diferentes pontos de vista, vamos apenas enunciá-los: num
primeiro entendimento, o interesse público primário corresponde ao conjunto de interesses de que
é titular a própria coletividade, globalmente considerada; num segundo, tais interesses têm por
titulares os membros desta coletividade, justamente pelo fato de a integrarem. [...] Podemos citar,
como exemplos de interesses públicos primários, um meio-ambiente equilibrado, um eficiente serviço
de água, uma adequada estrutura de ensino fundamental etc.

O interesse público secundário, por sua vez, corresponde ao conjunto de interesses que a
Administração possui na sua condição de pessoa jurídica, a exemplo de uma empresa ou de uma
associação civil. São, sinteticamente, interesses relacionados à formação e manutenção do seu
patrimônio e à composição de seu quadro de pessoal. A aquisição de um imóvel, a contratação de um
empregado público, a celebração de um contrato de prestação de serviços de vigilância patrimonial,
são alguns exemplos de interesses públicos secundários.

Podemos trabalhar a matéria da seguinte forma: todos os interesses que justificam a existência da
 16

Administração são interesses públicos primários. São os interesses da coletividade, cuja consecução
é a razão de existir da Administração. Para que a Administração possa atuar na satisfação de tais
interesses, ela precisa de um certo aparelhamento material e humano, e tal aparelhamento corresponde
justamente aos interesses públicos secundários.

Mais um exemplo: um eficiente atendimento na área da saúde é um exemplo de interesse público

primário; os imóveis, móveis, equipamentos que a Administração precisa adquirir para prestar o
serviço constituem exemplo de interesse público secundário.”

12. PRINCÍPIO DA ISONOMIA – é quase uma poesia. Tratar igualmente os iguais e

desigualmente os desiguais, na medida de sua desigualdade (RUY BARBOSA). Não pode
desenvolver qualquer espécie de favoritismo ou desvalia em proveito ou detrimento de alguém – o
tratamento deve ser impessoal e igualitário – com igualdade de oportunidades a todos. Ex.: concurso e
licitação. (CABM)
Qual é a medida dessa desigualdade? É preciso primeiro identificar o fator de discriminação,
depois, deve ser verificado se o fator está compatível com o objetivo da norma, se estiver incompatível
com o objetivo da norma, HÁ VIOLAÇÃO AO PRINCÍPIO A ISONOMIA. EXEMPLO: LIMITE DE
IDADE EM CONCURSO PÚBLICO não ofende a isonomia, se for compatível com o exercício da
profissão, ou seja, com a compatibilidade do cargo (SÚMULA 683 DO STF), mas há posição contrária na
jurisprudência. Critérios de desempate: maior idade, justificado pela menor possibilidade de vida do mais
velho (ver Estatuto do Idoso) e pela sua experiência.

ATENÇÃO:
1. Segundo o STF, na reserva de vagas para deficientes, NÃO É POSSIVEL o
arrendondamento do coeficiente para o número inteiro subsequente, deve ater-se aos limites da lei
(AG. REG. No RE 440.988-DF – info 660).
2. Ainda segundo o STF, é legítimo o edital de um concurso com apenas 2 vagas que NÃO
reserva vagas p/ deficiente. Entendeu a Corte Suprema que reservar uma vaga, ou seja, cinqüenta por
cento das vagas existentes, implicaria majoração indevida dos percentuais legalmente estabelecidos
(MS 26310/DF, rel. Min. Marco Aurélio, 20.09.2007.).

13. PRINCÍPIO DO CONTRADITORIO E DA AMPLA DEFESA – “a exigência de um

processo formal regular para que sejam atingidas a liberdade e a propriedade de quem quer que seja e
a necessidade de que a Administração Pública, antes de tomar decisões gravosas a um dado sujeito,
ofereça-lhe a oportunidade de contraditório e de defesa ampla, no que se inclui o direito a recorrer das
decisões tomadas” (CABM). ATENÇÃO: devem ser garantidos e sedimentados no processo
administrativo. É a oportunidade para que a parte se defenda, não precisa ser efetivada a defesa. O
contraditório se exerce mediante REAÇÃO aos atos desfavoráveis, quer eles venham da parte
contrária ou do juiz: reage-se à demanda inicial contestando e à sentença adversa, recorrendo; está
identificado no binômio: INFORMAÇÃO-REAÇÃO.

LV – aos litigantes, em processo judicial ou administrativo, e aos acusados em geral

são assegurados o contraditório e a ampla defesa, como os meios e recursos a ela inerentes.

STF-SÚMULA VINCULANTE Nº 03, APROVADA EM 30/05/2007:

“NOS PROCESSOS PERANTE O TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO ASSEGURAM-SE

O CONTRADITÓRIO E A AMPLA DEFESA QUANDO DA DECISÃO PUDER RESULTAR
 17

ANULAÇÃO OU REVOGAÇÃO DE ATO ADMINISTRATIVO QUE BENEFICIE O

INTERESSADO, EXCETUADA A APRECIAÇÃO DA LEGALIDADE DO ATO DE
CONCESSÃO INICIAL DE APOSENTADORIA, REFORMA E PENSÃO.” (destacamos)

Desdobramentos do princípio:

- Toda a defesa deve ser prévia em relação ao julgamento final;

- Direito à informação - o CUSTO corre a cargo do interessado, como se posiciona a
jurisprudência, mas a administração não pode se negar a fornecer o acesso.
- Produção de provas.
- Direito a recurso; mesmo que não exista previsão expressa para o caso específico, a regra geral
é o cabimento.
- Defesa técnica; é dispensável a presença de advogado, mas se o advogado quiser participar, o
administrador deve viabilizar a defesa, porque o advogado garante maior justiça e isonomia entre as
partes.

SÚMULA VINCULANTE Nº 5 DO STF: A FALTA DE DEFESA TÉCNICA POR

ADVOGADO NO PROCESSO ADMINISTRATIVO DISCIPLINAR NÃO OFENDE A
CONSTITUIÇÃO.

STJ- Súmula nº 343: “É obrigatória a presença de advogado em todas as fases do processo

administrativo disciplinar”. O STJ passou a aplicar o entendimento so STF, com a aplicação da Sumula
Vinculante: “Diante disso, a Seção, ao prosseguir o julgamento, entendeu denegar a segurança ao
fundamento de que a Súm. Vinculante n. 5-STF, quanto ao fato de a ausência de defesa técnica por
advogado não implicar violação do princípio do contraditório e da ampla defesa, prevalece sobre o
disposto na Súm. n. 343-STJ, que afirma ser obrigatória a presença do causídico.” (MS 13.266-DF,
Rel. Min. Arnaldo Esteves Lima, julgado em 9/12/2009. INFO 419 STJ)

14. PRINCÍPIO DA RAZOABILIDADE – “Razoabilidade é a qualidade do que é razoável,

ou seja, aquilo que se situa dentro dos limites aceitáveis” (CARVALHO F.) – “obedecer a critérios
aceitáveis do ponto de vista racional, em sintonia com o senso normal de pessoas equilibradas e
respeitosas das finalidades que presidiram a outorga da competência exercida” (CABM).
CARVALHO afirma que a razoabilidade trata da congruência lógica entre as situações postas e as
decisões administrativas.Trata-se de um PRINCÍPIO IMPLÍCITO. Se o administrador pratica um
ato ofendendo a razoabilidade é um ato ilegal, por não obedecer à legalidade em sentido amplo.
Assim, o ato deve ser retirado do ordenamento jurídico. O Judiciário poderá fazer a análise da
razoabilidade do ato, inclusive por meio do controle constitucional. Todavia, ao Judiciário não cabe
invadir o mérito do ato administrativo – a margem de liberdade concedida pela lei ao administrador
(discricionariedade) apenas é legítima quando aplicada dentro da lei, do contrário, é ilegal e
desarrazoada.

EXEMPLO: administrador opta construir uma escola ao invés de hospital, sendo que havia
excesso de vagas nas escolas já existentes e não havia atendimento de saúde para a população. A
análise da razoabilidade sempre atinge conveniência e a oportunidade. Assim, em uma prova
discursiva isso deve ser dito e deixado claro. O controle judicial de mérito do ato administrativo
não pode ser feito em todas e quaisquer hipóteses, mas, quando houver violação à razoabilidade
o controle poderá ser feito, porque o ato é ilegal (STF). Ainda, na ADPF 45, o STF definiu pela
possibilidade de controle judicial das políticas publicas, como forma de dar eficácia aos ditames
 18

constitucionais, deixando clara a limitação dos poderes discricionários, inclusive os políticos, no

tocante às normas constitucionais.

Vale registrar a recente decisão do STF confirmando o entendimento do não-cabimento de análise,

pelo Poder Judiciário, do mérito do ato administrativo, todavia reconhecendo-se a possibilidade de
apreciação de sua discricionariedade para verificação de sua regularidade em relação aos elementos
CAUSA, MOTIVO e FINALIDADE, nos termos do trecho da decisão abaixo transcrito:

“EMBORA NÃO CAIBA AO PODER JUDICIÁRIO APRECIAR O MÉRITO DOS ATOS

ADMINISTRATIVOS, O EXAME DE SUA DISCRICIONARIEDADE É POSSÍVEL PARA A
VERIFICAÇÃO DE SUA REGULARIDADE EM RELAÇÃO ÀS CAUSAS, AOS MOTIVOS E À
FINALIDADE QUE OS ENSEJAM.” (trecho do voto do Relator, Min. RICARDO LEWANDOWSKI,
no julgamento do RE-AgR 365368/SC, j. 22/05/2007, 1ª T, DJ 29-06-2007 PP-00049)

Podem ser consideradas como sinônimas: RAZOABILIDADE e PROPORCIONALIDADE, mas,

para quem faz diferenciação:
 PROPORCIONALIDADE: teste de ponderação - meio e fim – justa
medida;
 RAZOABILIDADE: teste de racionalidade, plausibilidade, em
contraposição a arbitrariedade.

15. PRINCÍPIO DA PROPORCIONALIDADE – o mesmo raciocínio acima deve ser

aplicado a esse princípio. Também não está expresso no texto constitucional. A proporcionalidade
significa equilíbrio entre o benefício e os prejuízos causados. EXEMPLO: administrador desapropriou
uma área para instalação de um lixão, pagando muito caro pela área. Ora, o lixão poderia ter sido
instalado em outro local, mais, barato, o benefício foi menor. A proporcionalidade pode ser verificada
também em relação à EXTENSÃO e GRAVIDADE da medida praticada. EXEMPLO: punição muito
grave para uma infração leve, não é proporcional. Deve haver equilíbrio entre a gravidade do ato e a
extensão da medida. Isso é fundamental para o EXERCÍCIO DO PODER DE POLÍCIA (caiu na oral
de Tabelião SP/2004), a proporcionalidade é fundamental e indispensável para o poder de
polícia. Agir com equilíbrio é também agir razoavelmente, assim, para grande maioria da doutrina o
princípio da proporcionalidade está embutido no conceito de razoabilidade Lei 9784/99 (artigo 2o, par.
ún. VI, VIII, IX), entre os autores está DIÓGENES GASPARINI. O STF não faz distinção entre
razoabilidade e proporcionalidade.

16. PRINCÍPIO DA MOTIVAÇÃO (CF, artigo 93, IX) – todas as decisões administrativas
devem ser motivadas, ou seja, devem ser justificadas, fundamentadas. Motivação é a explanação ou
exteriorização do motivo. “Implica para a Administração o dever de justificar seus atos”, “afirmação
do direito político dos cidadãos ao esclarecimento do ‘porquê’ das ações de quem gere negócios que
lhes dizem respeito por serem titulares últimos do poder” – “exigência de uma administração
democrática” (CABM). O administrador deve estabelecer uma correlação entre o fato e o
fundamento jurídico que levam ao fundamento do ato ligado ao resultado do ato praticado,
tudo estando compatível com a lei.

A grande maioria afirma que a motivação é obrigatória, em todos os casos (STF), apesar da
existência de uma segunda corrente que afirma que em alguns casos não é obrigatória a motivação. É
necessária para que os administrados possam se insurgir contra os atos que lhes afetem (CABM).
 19

A motivação deve ser prévia ou no máximo concomitante, não se admite a motivação

posterior, ou seja, depois de praticado ato. A motivação pode ser a declaração de concordância com os
fundamentos de anteriores pareceres, informações, decisões ou propostas, que, neste caso, serão parte
integrante do ato. Os atos constituídos sem a tempestiva e suficiente motivação são ilegítimos e
invalidáveis (CABM).

MOTIVAÇÃO ≠ MOTIVO: Não devemos esquecer que a motivação não se confunde com os
motivos do ato administrativo. Motivo é a situação de fato ou de direito que autoriza ou determina a
edição do ato administrativo. Motivação é a explanação ou exteriorização do motivo. São os
“considerandos” do ato.

A reforma do Estado brasileiro. Os quatro setores. Características de cada um.

DESETATIZAÇÃO E PRIVATIZAÇÃO: “o Estado, nos últimos tempos, tem demonstrado

evidente preocupação em adaptar-se à modernidade, ao gerenciamento eficiente de atividades e ao
fenômeno da globalização econômica, que arrasta atrás de si uma série interminável de consequências de
ordem política, social, econômica e administrativa. [...] O primeiro grande passo para mudar o
desempenho do Estado como prestador de serviços foi o Programa Nacional de Desestatização, instituído
pela Lei n.º 8.031, de 12-04-1990. [...] No que diz respeito aos objetivos fundamentais do Programa, e
entre estes merece relevo o de “reordenar a posição estratégica do Estado na economia, transferindo à
iniciativa privada atividades indevidamente exploradas pelo setor público” (art. 1º, I), mostrando que a
busca desse objetivo acarretará, por via de consequência, a redução da dívida pública líquida (art. 1º, II) e
a concentração da Administração Pública em atividades nas quais seja fundamental a presença do Estado
em vista das prioridades nacionais (art. 1º, V).” (CARVALHO F.). Ainda, assim leciona o professor: “O
Estado, depois de abraçar, por vário anos, a execução de muitas atividades empresariais e serviços
públicos, com os quais sempre teve gastos infindáveis e pouca eficiência quanto aos resultados, resolveu
imprimir nova estratégia governamental: seu afastamento e a transferência das atividades e serviços para
sociedades e grupos empresariais.” [...] “Corolário do Programa de Desestatização, e particularmente em
razão da transferência de atividades a empresas da iniciativa privada, têm sido criadas as agencias
autárquicas (também denominadas agencias reguladoras ou agencias governamentais), sob a forma de
autarquias, cuja função básica reside especificamente em exercer o controle sobre tais empresas, visando
a mantê-las ajustadas aos postulados fundamentais do Programa e aos ditames do interesse público e
prevenindo qualquer tipo de comportamento empresarial que reflita abuso de poder econômico.”

PLANO DIRETOR DA REFORMA DO APARELHO DO ESTADO

Câmara da Reforma do Estado
DISPONÍVEL NO ENDEREÇO:
https://www.planalto.gov.br/publi_04/COLECAO/PLANDI5.HTM

5- O APARELHO DO ESTADO E AS FORMAS DE PROPRIEDADE

Para enfrentar os principais problemas que representam obstáculos à implementação de
um aparelho do Estado moderno e eficiente, torna-se necessário definir um modelo conceitual,
que distinga os segmentos fundamentais característicos da ação do Estado. A opção pela
construção desse modelo tem como principal vantagem permitir a identificação de estratégias
específicas para cada segmento de atuação do Estado, evitando a alternativa simplista de proposição
de soluções genéricas a problemas que são peculiares dependendo do setor. Entretanto, tem a
desvantagem da imperfeição intrínseca dos modelos, que sempre representam uma simplificação da
 20

realidade. Essas imperfeições, caracterizadas por eventuais omissões e dificuldades de

estabelecimento de limites entre as fronteiras de cada segmento, serão aperfeiçoadas na medida do
aprofundamento do debate.
[...]
5.1 Os Setores do Estado
No aparelho do Estado é possível distinguir quatro setores:
NÚCLEO ESTRATÉGICO. Corresponde ao governo, em sentido lato. É o setor que
define as leis e as políticas públicas, e cobra o seu cumprimento. É, portanto, o setor onde as
decisões estratégicas são tomadas. Corresponde aos Poderes Legislativo e Judiciário, ao Ministério
Público e, no Poder Executivo, ao Presidente da República, aos ministros e aos seus auxiliares e
assessores diretos, responsáveis pelo planejamento e formulação das políticas públicas.
ATIVIDADES EXCLUSIVAS. É o setor em que são prestados serviços que só o Estado
pode realizar. São serviços em que se exerce o poder extroverso do Estado - o poder de
regulamentar, fiscalizar, fomentar. Como exemplos temos: a cobrança e fiscalização dos impostos, a
polícia, a previdência social básica, o serviço de desemprego, a fiscalização do cumprimento de
normas sanitárias, o serviço de trânsito, a compra de serviços de saúde pelo Estado, o controle do
meio ambiente, o subsídio à educação básica, o serviço de emissão de passaportes etc.
SERVIÇOS NÃO-EXCLUSIVOS. Corresponde ao setor onde o Estado atua
simultaneamente com outras organizações públicas não-estatais e privadas. As instituições
desse setor não possuem o poder de Estado. Este, entretanto, está presente porque os serviços
envolvem direitos humanos fundamentais, como os da educação e da saúde, ou porque possuem
"economias externas" relevantes, na medida que produzem ganhos que não podem ser apropriados
por esses serviços através do mercado. As economias produzidas imediatamente se espalham para o
resto da sociedade, não podendo ser transformadas em lucros. São exemplos desse setor: as
universidades, os hospitais, os centros de pesquisa e os museus.
PRODUÇÃO DE BENS E SERVIÇOS PARA O MERCADO. Corresponde à área de
atuação das empresas. É caracterizado pelas atividades econômicas voltadas para o lucro que
ainda permanecem no aparelho do Estado como, por exemplo, as do setor de infra-estrutura.
Estão no Estado seja porque faltou capital ao setor privado para realizar o investimento, seja
porque são atividades naturalmente monopolistas, nas quais o controle via mercado não é
possível, tornando-se necessária, no caso de privatização, a regulamentação rígida.

5.2 Setores do Estado e Tipos de Gestão

[...]
Como já vimos, existem ainda hoje duas formas de administração pública relevantes: a
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA BUROCRÁTICA e a ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
GERENCIAL. A primeira, embora sofrendo do excesso de formalismo e da ênfase no controle dos
processos, tem como vantagens a segurança e a efetividade das decisões. Já a administração pública
gerencial caracteriza-se fundamentalmente pela eficiência dos serviços prestados a milhares senão
milhões de cidadãos. Nesses termos, no núcleo estratégico, em que o essencial é a correção das
decisões tomadas e o princípio administrativo fundamental é o da efetividade, entendido como
a capacidade de ver obedecidas e implementadas com segurança as decisões tomadas, é mais
adequado que haja um misto de administração pública burocrática e gerencial.
No setor das atividades exclusivas e de serviços competitivos ou não-exclusivos, o importante
é a qualidade e o custo dos serviços prestados aos cidadãos. O princípio correspondente é o da
eficiência, ou seja, a busca de uma relação ótima entre qualidade e custo dos serviços colocados à
disposição do público. Logo, a administração deve ser necessariamente gerencial. O mesmo se diga,
obviamente, do setor das empresas, que, enquanto estiverem com o Estado, deverão obedecer aos
princípios gerenciais de administração.
 21

ARTIGO: Élida Graziane Pinto

O discurso governamental, à época do lançamento do plano, era pensar a crise sob o foco do
desafio de sua superação, donde a noção de que havia que se "reformar", "reconstruir" o Estado,
"de forma a resgatar sua autonomia financeira e sua capacidade de implementar políticas
públicas". (1995:15)
[...]
 Focando sobre a perspectiva mais ampla da reforma do Estado, o PDRAE determina que tal
reforma deve ser entendida e conformada a partir do contexto da "redefinição" do seu papel.
Redefinir o papel do Estado seria, segundo a lógica governamental, fazer com que ele
abandonasse a responsabilidade direta pelo "desenvolvimento econômico e social pela via da
produção de bens e serviços para fortalecer-se na função de promotor e regulador desse
desenvolvimento". Em termos mais claros, para o PDRAE, "reformar o Estado significa transferir
para o setor privado as atividades que podem ser controladas pelo mercado". (1995:17)
            Neste sentido, cabe questionar o limite e as bases que regulamentam tais
transferências, sabendo que todo o processo de reforma delineado no plano está pautado e
intimamente marcado pela busca por eficiência, busca que vai ao encontro das duas dimensões da
reforma: a política e a administrativa.
            Em termos de reforma política, a transferência da atuação estatal para o setor
privado vai corresponder à necessidade de gerar maior capacidade de governo ("governança"), a
partir da limitação dos custos e do dimensionamento a áreas "exclusivamente" estatais, bem como
pretende corresponder a um aumento da legitimidade para governar ("governabilidade") à medida
que há a valorização da participação social em várias instâncias do processo de reforma e há
também o objetivo de melhorar a qualidade dos serviços "tendo o cidadão como beneficiário".
(1995:21)
            Já em se tratando de reforma administrativa (estrito senso), o principal marco de
renovação seria a proposta de implementar um novo "paradigma" de organização administrativa,
a saber, a Administração Pública gerencial, que vem introduzir a perspectiva do desenvolvimento
de uma cultura gerencial nas organizações estatais.
            Ora, analisando os impactos e mesmo o grau de novidade/ ruptura com o modelo de
gestão burocrático até então e ainda hoje adotado pela Administração Pública, o "modelo"
gerencial visualizado pelo PDRAE como alternativa reformadora possui, em grande medida,
apenas dois pilares "revolucionários": "em suma, afirma-se que a administração pública deve ser
permeável à maior participação dos agentes privados e/ou das organizações da sociedade civil e
deslocar a ênfase dos procedimentos (meios) para os resultados (fins)". (1995:22, grifos nossos)
            Diante da análise, por outro lado, sobre a necessidade do plano de romper com a
Administração Pública burocrática, descobre-se que tal tentativa de superação não é recente. O
embate com o modelo de gestão burocrático, no nível de "reforma" do Estado brasileiro, tem sua
origem, segundo o próprio PDRAE, no Decreto-Lei 200, de 25.2.1967 que já determinava
princípios de racionalidade administrativa, os quais seriam, em outras palavras, a eficiência
mesma, que hoje toma ares de jargão técnico-gerencial inusitado.
            Igualmente criado para tentar promover a eficiência no setor público, há que se falar
de outro precedente que foi o Programa Nacional de Desburocratização, lançado no início dos
anos 80 também com vistas à reformulação da estrutura estatal burocrática.
            O PDRAE fez questão de colocar em evidência tal embasamento histórico justamente
para conformar a noção de processo de reforma, que, em grande medida, fora interrompido,
segundo ele, pela Constituição Federal de 88. [...]
 22

O Estado passa, então, a ser entendido, segundo o plano, como uma espécie de amálgama
das seguintes esferas de atuação: o primeiro setor que seria o núcleo estratégico; o segundo que
representaria o setor de atividades exclusivas do Estado; o terceiro, por sua vez, seria o setor de
atuação simultânea do Estado e da sociedade civil, setor este que engloba as entidades de utilidade
pública, as associações civis sem fins lucrativos, as organizações não-governamentais e as
entidades da Administração Indireta que estão envolvidas com as esferas em que o Estado não atua
privativamente, mas que têm um caráter essencialmente público e, finalmente, o quarto e último
setor seria o menos característico em termos de intervenção "exclusiva e/ou necessária" do Estado,
já que trata da produção de bens para o mercado. A reforma direcionada no PDRAE perpassa o
entendimento que se tem sobre justamente o quão necessária e mesmo eficiente é a atuação estatal
em cada um desses setores.[...]
            Por outro lado, "já no campo das atividades exclusivas do Estado, dos serviços não
exclusivos e da produção de bens e serviços o critério eficiência torna-se fundamental. O que
importa é atender milhões de cidadãos com boa qualidade a um custo baixo". (1995:53, grifos
nossos) Cabe, desta forma, aos três setores em questão, seguir os rumos da Administração Pública
gerencial, o que se justifica, segundo o PDRAE, a partir do fato de não ser característica basilar
deles a prevalência estrita da dimensão política (enquanto âmbito de demandas e decisões
políticas), mas de implementação prática do politicamente já delineado.[...]
            Dimensionada sob tal espectro para esses três setores, segundo o Plano Diretor, a
eficiência é não só pertinente, mas imprescindível, isto porque o setor de atividades exclusivas
representa o nível de execução das decisões tomadas pelo núcleo estratégico no tocante a serviços
ou agências em que se exerce o poder extroverso do Estado, bem como porque os serviços não-
exclusivos são o âmbito de atuação simultânea do Estado e de instituições públicas não-estatais e
privadas na prestação de serviços sociais, e mesmo porque a própria natureza do quarto setor é de
produção para o mercado.

4. A lógica da transferência à sociedade organizada de setores e atividades significativas:

uma questão de eficiência?.
            Atendendo à premência de se gerar cada vez mais eficiência na abordagem
introduzida pelo PDRAE sobre a organização estatal brasileira, foram constituídos, no setor de
atividades não exclusivas (também chamado de terceiro setor) e no setor de produção para o
mercado (entendido como quarto setor), movimentos específicos de transferência da
responsabilidade direta do Estado pela prestação de serviços e pela produção de bens para a
iniciativa privada.
            O movimento ocorrido, em relação à esfera do público não-estatal, se deu no sentido
de institucionalizar como "Organizações Sociais", no seio do Direito Administrativo, os entes da
sociedade organizada sem fins lucrativos, atuantes no "terceiro setor", o que foi proposto a partir
da possibilidade de tais entidades receberem esta qualificação jurídica, em conformidade com um
processo de "publicização" previsto na Lei n.º 9.637/98.
            Noutro sentido, o movimento perpetuado junto ao chamado quarto setor se deu
através da privatização de empresas estatais, que passaram para o domínio de entes do mercado.
            Aprofundando a análise sob uma perspectiva global, quando foi considerado, no
PDRAE, que a reforma do Estado é tarefa para o conjunto da sociedade, tendo em vista que o
papel do Estado, a partir da reforma, seria tão somente o de promover e regular o desenvolvimento
econômico e social, a lógica governamental abria a discussão, junto à sociedade, de que os atores
no processo de reforma não se restringem aos setores exclusivos do Estado, ou seja, a
responsabilidade deve passar a ser compartilhada (e note-se que compartilhar é diferente de
compartimentalizar) com a sociedade e com o mercado.
            Na mesma medida em que o Estado restringe sua atuação direta ao seu aparelho
(núcleo estratégico + atividades exclusivas), cada vez mais a sociedade civil é chamada a fazer
 23

"parcerias" com o Estado, tomando para si os outros dois setores e tendo como apoio estatal o
nível de promoção, regulação e fiscalização desses. [...]
            Faz-se necessário esclarecer aqui que a Administração Pública Gerencial trata-se de
um "paradigma" de gestão que apregoa ser capaz de superar (algo bastante questionável) o
modelo burocrático segundo os moldes da administração do setor privado, através da mudança nos
mecanismos de controle (dos processos aos resultados) e da focalização estrita nos índices de
eficiência e desempenho, entre outros.
            Neste sentido, a Emenda Constitucional n. 19, de 04.06.98 eleva à condição de
princípio constitucional a eficiência, que passa a fazer parte do caput do art. 37 como um dos
princípios que regem a Administração Pública brasileira. Isto ocorre fundamentalmente na medida
que tal Emenda conforma as diretrizes governamentais de implementação do modelo gerencial na
Administração Pública, assim como perfaz toda a "Reforma Administrativa" propriamente dita da
Constituição de 88.
            Ilustra muito bem tal espectro de discussão a inserção no corpo constitucional, em
nível programático ainda, da avaliação de desempenho dos servidores públicos a relativizar o
instituto da estabilidade e a inserção do contrato de gestão para o estabelecimento de um controle
de resultados (o cumprimento das metas será aferido ao final do prazo estipulado e não tanto ao
longo dos processos).
[...]
A reforma do Estado, segundo a concepção neoliberal implícita no PDRAE, pode ser
relativizada de acordo com a abordagem de PRZEWORSKI, segundo a qual, "a complacência
neoclássica no que diz respeito aos mercados é indefensável: os mercados simplesmente não
alocam eficientemente." Já que "mesmo quando os governos só dispõem da mesma informação de
que dispõe a economia privada, certas intervenções do governo levariam, sem sombra de dúvida, a
um aumento do bem-estar. Portanto, o Estado tem um papel positivo a desempenhar". (1998:44,
grifos nossos)
            Assim, mais do que isso e sem, a priori, prescindir da atuação estatal direta no âmbito
das atividades não-exclusivas, tem-se que "A reforma do Estado deve ser concebida em termos de
mecanismos institucionais pelos quais os governos possam controlar o comportamento dos agentes
econômicos privados, e os cidadãos possam controlar os governos. A questão quanto a se um
Estado neoliberal é ou não é superior a um Estado intervencionista não pode ser resolvida em
termos gerais, uma vez que a qualidade da intervenção estatal depende de um desenho institucional
específico. Porém, o Estado neoliberal é, pelo menos, um parâmetro pelo qual se pode aferir a
qualidade da intervenção estatal: como as alocações do mercado não são eficientes, desaparelhar
o Estado não é um objetivo racional de reforma do Estado". (PRZEWORSKI, 1998: 68, grifos
nossos)

O Poder Público quando presta a atividade administrativa pode fazê-lo de 03 maneiras diferentes,
para a garantia do princípio da eficiência.:

a) FORMA CENTRALIZADA OU ADMINISTRAÇÃO CENTRALIZADA: é a

prestação feita pelo próprio Estado, ou seja, é a ADMINISTRAÇÃO DIRETA; é a atividade
prestada pelos entes políticos: União, Estados, DF e Municípios.

b) FORMA DESCENTRALIZADA OU ADMINISTRAÇÃO

DESCENTRALIZADA: delega a atividade, isto é, a prestação que sai do núcleo e é deslocada
para outras entidades, que podem receber a atividade: autarquias, fundações públicas, empresas
públicas e sociedades de economia mista, ou seja, os ENTES DA ADMINISTRAÇÃO
INDIRETA. Os particulares também podem receber a descentralização. Planos da
 24

descentralização - Decreto-lei 200/67 prevê a possibilidade de descentralização para outros entes

políticos (esse DL tem sérios defeitos).

c) FORMA DESCONCENTRADA OU ADMINISTRAÇÃO

DESCONCENTRADA: é prestação distribuída dentro do mesmo núcleo central da
Administração, com o desmembramento em órgãos. EXEMPLO: transferência de uma Secretaria
para outra, ou de um Ministério para outro. Na CONCENTRAÇÃO (é teórica, na prática, não
existe), não há divisão interna, cada uma das pessoas jurídicas resultantes da descentralização
pode optar por trabalhar de forma concentrada (tudo concentrado na pessoa do presidente) ou
desconcentrada.

DESCENTRALIZAÇÃO
Distribuição para outras pessoas:
jurídicas da administração, particulares ou
entes políticos
Nova pessoa jurídica
Não há hierarquia, não relação de poder,
o que existe é controle e fiscalização.
relação de vinculação
DESCONCENTRAÇÃO
Distribuir dentro da própria pessoa
jurídica, ou seja, desmembra em órgãos,
com melhora na organização interna.
Mesma pessoa jurídica
Há hierarquia
relação de subordinação

DESCENTRALIZAÇÃO pode ser de 02 formas:

a) DESCENTRALIZAÇÃO POR OUTORGA: há transferência da titularidade e da

execução do serviço; somente pode ser feita por meio de LEI, normalmente, por prazo
indeterminado. A titularidade do serviço público não pode sair das mãos da administração,
assim, a outorga somente pode ser feita para as pessoas jurídicas da ADMINISTRAÇÃO
INDIRETA DE DIREITO PÚBLICO: AUTARQUIAS e FUNDAÇÕES PÚBLICAS. Note-se
que não se pode fazer outorga para outro tipo de pessoa jurídica.

b) DESCENTRALIZAÇÃO POR DELEGAÇÃO: há transferência somente da

execução do serviço, a administração mantém a titularidade do serviço. Pode ser feita por meio
de LEI ou de CONTRATO. Recebem por lei: empresa pública e sociedade de economia mista
(CONCESSIONÁRIAS DE SERVIÇOS PÚBLICOS). A delegação por contrato pode-se fazer
por: CONCESSÃO ou PERMISSÃO, que é feita para os particulares (concessionárias e
permissionárias de serviço público) (Lei 8987/95 = CONCESSIONÁRIAS COMUNS e Lei
11079/04 = CONCESSIONÁRIAS ESPECIAIS e as PPP) (PERMISSIONÁRIAS DA LEI
8987/95).

Organização da Administração é a estruturação das entidades e órgãos que irão desempenhar as

funções, através de agentes públicos.O fundamento legal é o Decreto-Lei 200/67 e a CF/88.

VISÃO ESTRUTURAL OU ORGÂNICA

ADMINISTR ADMINISTRAÇ COLABORAD

OUTROS
AÇÃO DIRETA ÃO INDIRETA ORES
3o. SETOR-
1o. SETOR 2o. SETOR Estão ao lado
da administração
 25

Autarquias
Agências
reguladoras e
Serviços
Conselhos MERCADO
sociais autônomos
profissionais (exceto a
OAB que é um órgão
sui generis)
ENTE Organizações
Fundações
FEDERATIVO Sociais
Consórcios
Organizações
Órgãos públicos
da Sociedade civil
Cargos (são de direito
de interesse público
Funções público e podem ser de Delegatários,
- OSCIP
Agentes direito privado) concessionários,
permissionários e Parcerias
Empresas
autorizatários público privadas –
públicas
PPP (têm fins
(direito privado)
lucrativos)
Sociedades de
Entidades de
economia mista
apoio
(direito privado)

**Art. 6.º, § 1º, da Lei 11.107/05: “§ 1o O consórcio público com personalidade jurídica de
direito público integra a administração indireta de todos os entes da Federação consorciados.” É
constituído de uma associação pública.

Sendo assim, os consórcios públicos com personalidade jurídica de direito privado NÃO
integram a Adm. Pub.

VISÃO GERENCIAL

1O. SETOR: entes federativos

2O. SETOR: iniciativa privada
com fins lucrativos
3o. SETOR: iniciativa privada
SEM fins lucrativos

1O. SETOR

FAZENDA PÚBLICA: seriam somente as pessoas jurídicas de direito público. Garantia de

prerrogativas:

a) JUÍZO PRIVATIVO: as empresas públicas federais têm a prerrogativa da Justiça

Federal;
b) PRAZOS DILATADOS EM JUÍZO: (artigo 188, CPC) - há exceções;
c) DUPLO GRAU DE JURISDIÇÃO: (artigo 475, CPC) - há exceções;
 26

d) PROCESSO ESPECIAL DE EXECUÇÃO: (contra a Fazenda: precatórios ou RPV)

(da Fazenda: Execução fiscal);
e) PRESCRIÇÃO QUINQUENAL: (Decreto 20.910/32);
f) DISPENSA DE CUSTAS EM ANTECIPAÇÃO (preparo e emolumentos) - na
sucumbência deve pagar;
g) RESTRIÇÕES À ANTECIPAÇÃO DE TUTELA;
h) BENS PÚBLICOS: são impenhoráveis, imprescritíveis, inoreráveis;
i) IMUNIDADE TRIBUTÁRIA RECÍPROCA**: (artigo 150, IV, CF);

**IMUNIDADE PARA AS EMPRESAS PÚBLICAS E SOCIEDADES DE ECONOMIA

MISTA: Em regra, não fazem jus à imunidade tributária recíproca, de acordo com o art. 150 e art. 173, II
e § 2º. Todavia, o STF já pacificou o entendimento de que “a imunidade recíproca dos entes políticos é
extensiva à empresa pública prestadora de serviço público” (RE 354.897/RS, Rel. Min. Carlos
Velloso), “no sentido de que as empresas públicas e sociedades de economia mista prestadoras de
serviço público de prestação obrigatória e exclusiva do Estado são abrangidas pela imunidade
tributária recíproca prevista no art. 150, VI, a, da Constituição Federal” (AC-QO 1851, ELLEN
GRACIE, STF). A jurisprudência do STF é extensa no tocante a portos, cartórios, serviço postal (ECT),
serviços de água e esgoto etc.

ADMINISTRAÇÃO INDIRETA:
A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA INDIRETA está permeada pela ideia de descentralização
(quando o poder público destaca um serviço público que lhe é próprio para transferi-lo a outra entidade
com personalidade jurídica própria). Entretanto, por vezes, o Estado sai do seu campo de atuação e invade
a esfera privada, atuando em atividade reservada essencialmente à iniciativa privada, trata-se de atividade
de INTERVENÇÃO, compreendendo:
a) INTERVENÇÃO INDIRETA (regulamentação e fiscalização da atividade econômica de
natureza privada) e
b)INTERVENÇÃO DIRETA (atuação direta no domínio econômico, por meio de empresas) -
pode exercê-la em regime de monopólio ou em regime de competição com a iniciativa privada, conforme
determine o interesse público ou as razões de segurança.
Sendo assim, as empresas que exercem atividade econômica (EMPRESA PÚBLICA e
SOCIEDADE DE ECONOMIA MISTA) não poderiam ser consideradas como entidades da
ADMINISTRAÇÃO INDIRETA, uma vez que essa atividade NÃO pertence ao Estado. Entretanto, o
legislador (DL 200/67) as incluiu nesse rol, fazendo com que se conclua o sentido dado à
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA foi como SUJEITO (sentido subjetivo) e não como ATIVIDADE
(sentido objetivo).

Desta forma, a ADMINISTRAÇÃO INDIRETA significa o conjunto de pessoas jurídicas, de

direito público ou privado, para o desempenho de atividades assumidas pelo Estado, como serviços
públicos ou a título de intervenção do domínio econômico.

Compõem a ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA INDIRETA:

1) FUNDAÇÕES PÚBLICAS: caracterizem-se por ser um patrimônio, total ou parcialmente

público, a que a lei atribui personalidade jurídica de direito público ou privado, para consecução de fins
públicos. São criadas e instituídas pela Administração Pública destinadas, essencialmente, à realização
de atividades NÃO lucrativas e de interesse dos administrados, sujeitas ao controle positivo do
Estado e impossibilitadas de se extinguir pela sua própria vontade. Visa a desenvolver atividades que
 27

não exijam execução por órgãos ou entidades de direito público. Adquirem personalidade jurídica com a
inscrição de escritura pública de sua constituição no Registro Civil de Pessoas Jurídicas.

2) AUTARQUIAS – são pessoas jurídicas de direito público, são CRIADAS por lei, está
submetida ao regime de direito público:
 LICITAÇÃO
 CONCURSO PÚBLICO
 PRERROGATIVAS PROCESSUAIS

3) FUNDAÇÕES – instituídas pelo poder público são pessoas jurídicas de direito público (embora
existam fundações de direito privado). As fundações são AUTORIZADAS por lei, ou seja, a lei autoriza a
criação da fundação, também estão submetidas ao regime de direito público:
 LICITAÇÃO
 CONCURSO PÚBLICO
 PRERROGATIVAS PROCESSUAIS

4) SOCIEDADES DE ECONOMIA MISTA: entidade dotada de personalidade jurídica de direito

privado. Criada por lei, sob a forma de SA, para a exploração de atividade econômica. Suas ações com
direito a voto pertençam, em sua maioria, ao Poder Público. Desempenham atividade de NATUREZA
ECONÔMICA, a título de intervenção no domínio econômico ou como serviço público assumido em
regime de monopólio. As entidades de direito privado e prestadoras de serviços públicos terão seus bens
imprescindíveis à continuidade do serviço público considerados com de USO ESPECIAL e nessa
condição NÃO podem ser onerados ou alienados livremente, enquanto afetados pela finalidade.

5) EMPRESAS PÚBLICAS– são pessoas jurídicas de direito privado, com capital inteiramente
público e organização sob qualquer das formas admitidas em direito. São denominadas de EMPRESAS
ESTATAIS juntamente com as SEM, são pessoas jurídicas administrativas submetidas ao regime de
direito privado, mas de forma híbrida:
 LICITAÇÃO – a CF diz que elas podem ter dois objetivos: a) prestam serviços públicos e
b) exploram atividade econômica. A doutrina não é pacífica nesse assunto, mas, atualmente, tem
prevalecido o entendimento de que se for PRESTADORA DE SERVIÇOS PÚBLICOS é
obrigatória a licitação. Se exploram atividade econômica, vai depender: se o objeto estiver
relacionado com a atividade fim, DISPENSA-SE a licitação; se o objeto estiver relacionado com a
atividade meio, é IMPRESCINDÍVEL a licitação.
 CONCURSO PÚBLICO
 PRERROGATIVAS PROCESSUAIS
EMPRESAS PÚBLICAS SOCIEDADES DE ECONOMIA
MISTA
Capital é misto (parte da iniciativa
Capital é público
privada e parte é pública)
Pode ser constituída sob qualquer Somente pode ser constituída sob a
forma societária forma de AS
Competência da justiça estadual ou
Competência é sempre da JUSTIÇA
federal de acordo com a natureza jurídica da
ESTADUAL
empresa pública

REGIME COMUM entre as pessoas jurídicas públicas e privadas INSTITUÍDAS PELO ESTADO:
1) Personalidade jurídica própria, com seu próprio patrimônio e receita, demonstrando
sua capacidade de auto-administração;
 28

2) Sua criação é sempre feita por lei (na verdade, a autarquia é criada por lei. Por outro
lado, lei autoriza a criação de empresa pública, sociedade de economia mista e fundação – EC19-
98).
3) Sua finalidade essencial NÃO é o lucro e sim a consecução do interesse público;
4) Não tem liberdade de fixação ou de modificação de seus próprios fins, o que só
pode ser determinado por lei;
5) Não pode se extinguir pela sua própria vontade, somente por lei.
6) A todas se aplica o controle positivo do Estado.

ATENÇÃO!!! Veja algumas afirmações da ESAF: RESPOSTA SIM!!! “É possível, na esfera

federal, uma empresa pública ser organizada sob a forma de sociedade anônima, sendo a União
Federal a sua única acionista.” (AFRF/2005/ESAF)

IMPORTANTE: EMPRESAS ESTATAIS NÃO ESTÃO SUJEITAS À FALÊNCIA: É a

lição de FÁBIO ULHOA COELHO ao interpretar o art. 2.º, da Nova Lei de Falências (Lei 11.101/05):
“A Lei prevê, no art. 2.º, a exclusão completa e absoluta dessas sociedades. Em relação às hipóteses
albergadas no inciso I, isso é verdade desde logo. A sociedade de economia mista e a empresa pública
não estão em nenhuma hipótese sujeitas à falência, nem podem pleitear a recuperação judicial.”

AGÊNCIAS REGULADORAS – são autarquias em regime especial, que são criadas para
finalidade especial,com função básica de controle e fiscalização, adequadas ao regime de desestatização
(CARVALHO F.), possuindo algumas características que as diferenciam das autarquias acima:
 Mandato fixo para o presidente da agência reguladora;
 O presidente terá que cumprir uma QUARENTENA, até por 12 meses, depois
que sair do cargo não poderá trabalhar em nenhuma concessionária que tenha fiscalizado.

“A essas autarquias reguladoras foi atribuída a função principal de controlar, em toda a sua
extensão, a prestação de serviços públicos e o exercício de atividades econômicas, bem como a própria
atuação das pessoas privadas q eu passaram a executá-los, inclusive impondo sua adequação aos fins
colimados pelo Governo e às estratégias econômicas e administrativas que inspiram o processo de
desestatização.” (CARVALHO F.)

AGÊNCIA EXECUTIVA – para a execução efetiva de certas atividades típicas de Estado –

natureza de autarquias, que celebram um contrato de gestão com quem o tenha criado, no qual se
comprometem em atingir determinadas metas, sendo a base da sua atuação a operacionalidade –
implementação da atividade descentralizada. Ex.: INMETRO e Agencia de Inteligencia. (CARVALHO
F.).

VANTAGENS DO MODELO JUSTIFICATIVA

AG.EXEC.
Evidencia a adesão aos modernos
modelos de gestão.
Prioriza a aplicação das flexibilidades
das normas de gestão da APF4.
4
APF – Administração Pública Federal.
O título de AE indica que a entidade assumiu
nova configuração organizacional e gerencial,
caracterizada por transparência, eficiência e
resultados.
As facilidades de gestão a serem concebidas
para a APF terão as AEs como piloto, uma vez que
demonstram maior aptidão para os compromissos
que as flexibilidades requererão.
 29

Organiza e focaliza os esforços de As equipes da entidade terão um roteiro claro

melhoria empreendidos pelas equipes.
Habilita a reivindicar vantagens
adicionais na regulamentação de sua gestão.
Confere poder de negociação junto
aos órgãos responsáveis pelas áreas de
orçamento, finanças e de controle da APF
de ações para aperfeiçoar o desempenho da
entidade, uma vez que o modelo AE supõe a
utilização de práticas e instrumentais consagrados
por organizações de vanguarda.
A condição de AE, à vista das credenciais
trazidas por suas práticas (contrato de gestão,
resultados, transparência), constitui-se em
argumento perante os órgãos normatizadores e
controladores.
As AEs, mediante a demonstração de
resultados e desempenho, adquirem trunfos de
convencimento na partilha orçamentária.

Parte da doutrina diz que as FUNDAÇÕES PÚBLICAS são AUTARQUIAS FUNDACIONAIS ou

AUTARQUIA CORPORATIVA, caiu em prova de juiz colocando as fundações públicas como uma
espécie de autarquia.

2º SETOR: MERCADOR: iniciativa privada com fins lucrativos

EMPRESAS CONCESSIONÁRIAS E PERMISSIONÁRIAS DE SERVIÇOS PÚBLICOS:

pessoas jurídicas de Direito Privado que prestam atividades econômicas (públicas ou privadas), por meio
de contrato de permissão ou concessão, depois de previa licitação, tendo o direito de exercício da
atividade, cujo titular continua sendo o Estado.

ATENÇÃO: P/ a maioria da doutrina as empresas concessionárias e permissionárias de

serviço público (descentralização por delegação ou colaboração) NÃO compõem a adm. pub.
indireta. Contra: MSZP.

3º SETOR
        
ARTIGO: Élida Graziane Pinto
[...]   
É, pois, no envolvimento da sociedade civil que se encontra justamente uma das propostas
mais audaciosas quanto à reestruturação do Estado. Senão vejamos o exemplo dos processos de
publicização e de criação de organizações sociais. Tais processos, interdependentes entre si,
representam o direcionamento prático da saída da intervenção direta estatal do setor de serviços
não exclusivos, também chamado de terceiro setor, de maneira a transferir para a sociedade
organizada (a saber, organizações públicas não-estatais e privadas sem fins lucrativos) a prestação
de serviços como saúde, educação, produção científica e tecnológica, proteção ao meio ambiente e
produção cultural.

“[...] não se trata nem dos entes federativos nem das pessoas que executam a administração indireta
e descentralizada daqueles, mas simplesmente compõem um tertium genus, ou seja, uma agrupamento de
entidades responsáveis pelo desenvolvimento de novas formas de prestação dos serviços públicos”
(CARVALHO F.).
 30

A publicização do terceiro setor (as organizações sociais e as OSCIPS).

5.3. ORGANIZAÇÕES SOCIAIS

5.3.1 Conceito: São pessoas jurídicas de direito privado. Servem para prestação de serviços
públicos não-exclusivos do Estado – atividades de caráter social - que estão elencados na lei de sua
instituição (pesquisa, saúde, ensino e outros), em parceria com o Poder Público. A Lei 9.637/98 é
FEDERAL, apenas para serviços públicos da União.

Seu fundamento Legal: Lei 9.637/98, que é a sua lei de instituição. A absorção de tais atividades
pelas PJDPrivado implicará, naturalmente, na extinção dos órgãos e pessoas da Administração, com a
descentralização do serviço para a execução sob regime de parceria. “é o cumprimento de mais uma etapa
do processo de desestatização, pelo qual o Estado se afasta do desempenho direto da atividade, ou, se se
preferir, da prestação direta de alguns serviços públicos, mesmo não econômicos, delegando-a a pessoas
de direito privado não integrantes da Administração Pública.” (CARVALHO F.)
Segundo MSZP, prestam “serviço público de natureza social”.

5.3.2 Vínculo jurídico: formalizado por meio de CONTRATO DE GESTÃO a incumbência da

execução de serviços públicos, em regime de parceria como Poder Público, para as OS. Possui natureza
de convenio, e não de contrato.

Recebem o dinheiro que vem do contrato celebrado com o poder público.

5.3.3 REQUISITOS:
1) Devem ter personalidade jurídica de direito privado;
2) Não podem ter fins lucrativos;
3) Proibição de distribuição de bens ou parcelas do seu patrimônio;
4) Publicação anual no DOU do seu relatório financeiro;
5) Devem destinar-se ao ensino, à cultura, à saúde, à pesquisa cientifica, ao
desenvolvimento tecnológico e à preservação do meio ambiente (art. 1º).

5.3.4 Características: OS é uma qualificação, que resulta de critério discricionário do Ministério

competente para supervisionar ou regular a área de atividade correspondente ao objeto social – são
declaradas de interesse social e utilidade pública – podem receber recursos orçamentários e usar bens
públicos para a consecução de seus objetos por permissão de uso – é admitida a cessão especial de
servidor público, com ônus para o governo. (CARVALHO F.)

Algumas ONG’s são OS, somente serão OS se celebrarem contrato de gestão.

A OS pode sofrer desqualificação, quando descumprir as disposições do contrato de gestão,

mediante prévio processo administrativo, com a reversão dos bens usados sob permissão e a devolução
dos recursos alocados, sem prejuízo de outras sanções cabíveis.
 31

**CONSELHO DE ADMINISTRAÇÃO: a OS deve possuir um CA, em cuja composição haja

representantes do Poder Público e de entidades da Sociedade Civil e membros eleitos dentre associados
de associação civil e outros eleitos que tenham notória capacidade profissional e reconhecida idoneidade
moral, de acordo com a lei reguladora. (CARVALHO F.)

5.3.5. Licitação: Como recebe dinheiro público, está submetida ao controle do tribunal de contas.
Entretanto, não estão submetidas às regras de licitação (artigo 24, XXIV, Lei 8.666), por dispensa
expressa da lei. OBS: o art. 17, lei 9637/98 prevê que nas contratações de obras ou serviços, com
terceiros, a OS deverá obedecer regulamento que ela estabelecer, sempre que a contratação envolver
dinheiro público. É evidente que a doutrina critica firmemente a lei. Há divergência.

Foi editado o Decreto 5.504/2005 que, no seu art. 1º, e §§ 1º e 5º, passou a prever que, quando a
organização social é a entidade contratante, e o contrato, relativo a obras, compras, serviços e alienações,
envolver recursos ou bens repassados a ela pela União, previstos no contrato de gestão, deverá ser
realizada, pela organização social, licitação pública prévia, de acordo com o estabelecido na legislação
federal pertinente (isto é, com observância da Lei 8.666/1993 e da Lei 10.520/2002, esta última a lei geral
do "pregão").

O STF iniciou o julgamento da ADI 1923, contra a Lei n.º 9.637-98, sendo que o Min. Ayres
Britto, relator, julgou parcialmente procedente o pedido [...]Assinalou que o “contrato de gestão”
firmado com tais entidades consistiria, em linhas gerais, em convênio, caracterizado por interesses
recíprocos e convergentes. Portanto, em princípio, considerou desnecessária a realização de processo
licitatório para a sua celebração e, em conseqüência, constitucional o inciso XXIV do art. 24 da Lei
8.666/93. Entretanto, o relator ressalvou que isso: a) não afastaria o dever de abertura de processo
administrativo que demonstrasse, objetivamente, em que o regime da parceria com a iniciativa
privada se revelaria como de superior qualidade frente à atuação isolada ou solitária do próprio
Estado enquanto titular da atividade em questão; b) não liberaria a Administração da rigorosa
observância dos princípios constitucionais da publicidade, da moralidade, da impessoalidade, da
eficiência e da garantia de um processo objetivo e público para a qualificação das entidades como
organizações sociais e sua específica habilitação para determinado “contrato de gestão”; c) não
prescindiria de motivação administrativa quanto à seleção de uma determinada pessoa privada, se
houver outra com idêntica pretensão de emparceiramento com o Poder Público; d) não dispensaria
os mecanismos de controle interno e externo sobre o serviço ou atividade em regime de parceria
com a iniciativa privada. Salientou, em suma, que se deveria proceder a um chamamento público,
com regras objetivas, a fim de se convocar, dentre as organizações sociais com atuação na área,
aquela com maior aptidão para realizar a atividade pretendida. O julgamento está suspenso por
pedido de vista.

Texto Marcelo Alexandrino acerca do tema:

24/04/2006 - Terceiro Setor - As Organizações Sociais

[...]
Utilizemos, portanto, um conceito restrito de “terceiro setor”. Por esse conceito restrito, consideraremos
“terceiro setor” unicamente as pessoas jurídicas privadas sem fins lucrativos que exerçam atividades de
interesse coletivo, com fomento do Estado. Se for entidade formalmente integrante da Administração
Pública, não é “terceiro setor”. Se a entidades tiver fim de lucro, não é “terceiro setor”. Se não receber
fomento do Estado, não é “terceiro setor”. Por fim, as “atividades de interesse coletivo” a que me referi na
definição equivalem àquelas que, no estudo dos serviços públicos, a corrente “essencialista” denomina
“serviços de utilidade pública”, que, embora úteis, não são imprescindíveis à existência da sociedade,
 32

diferenciando-os dos “serviços públicos propriamente ditos”, que seriam os indispensáveis, de prestação
obrigatória pelo Estado.

É importante perceber que as entidades integrantes do “terceiro setor” não exercem suas atividades sob
delegação do Poder Público, ou seja, não são concessionárias ou permissionárias de serviços públicos.
Assim, as atividades que elas desenvolvem não são exercidas sob regime de direito público (como
acontece com os serviços prestados por delegação), mas sob regime de direito privado, com interferência
do Direito Público basicamente no que respeita aos controles atinentes ao emprego de recursos públicos
recebidos a título de fomento.

Mesmo adotando esse conceito restrito de “terceiro setor”, observa-se divergência entre os principais
administrativistas quanto a seus entes integrantes. Na minha modesta opinião, há um razoável consenso
pelo menos quanto a três espécies de entidades: os serviços sociais autônomos, as organizações sociais
(OS) e as organizações da sociedade civil de interesse público (OSCIP).

Dessas três entidades, o que caracteriza as organizações sociais, ou melhor, a principal diretriz ideológica
seguida no desenho delas foi a de extinção e substituição de entidades formalmente integrantes da
Administração Pública. Explicando melhor: as organizações sociais foram especificamente delineadas
para substituir entidades da Administração Pública que desenvolvam atividades consideradas não
exclusivas de Estado, levando o exercício dessas atividade para fora do âmbito da Administração, a
fim de implementar o projeto de “redução do tamanho do Estado”, também conhecido, às vezes
pejorativamente, como “doutrina do Estado mínimo”, um dos pilares do denominado, também em geral
pejorativamente, “neoliberalismo”.
[...]
Entretanto, esses estudiosos, meio a contragosto, reconhecem que há atividades que obrigatoriamente têm
que ser realizadas pelo Estado (aquelas sem as quais a existência do Estado nem mesmo se justificaria). A
Administração Pública deve dedicar-se unicamente a essas atividades, geralmente chamadas “exclusivas
de Estado”, como defesa nacional, prestação jurisdicional, regulação econômica, fiscalização tributária,
sanitária, florestal etc.

Frisam, todavia, que, mesmo nesses casos em que se reconhece a inevitabilidade da existência de uma
Administração Pública formal, a atuação desta deve ser o mais parecida possível com a existente nas
empresas privadas. Daí o conceito de “administração gerencial”, em contraposição à tradicional
“administração burocrática”. Na “administração gerencial”, a ênfase está no “princípio da eficiência” (na
"administração burocrática" está no princípio da legalidade), em razão do qual privilegiam-se os
resultados, vale dizer, deslocam-se os controles das atividades-meio (considerados controles burocráticos)
para o controle do atingimento de fins prestabelecidos (como acontece na celebração dos chamados
“contratos de gestão” previstos no art. 37, § 8º, da Constituição).
[...]
Alguns administrativistas, como a profª. Maria Sylvia Di Pietro vislumbram nisso uma espécie de
tentativa de “fraude à Constituição”. Isso porque as organizações sociais representariam uma maneira
de exercer as mesmas atividades públicas, com uso do mesmo patrimônio público (as OS podem receber
“permissão gratuita do uso de bens públicos”, que, obviamente, serão os mesmos bens que antes
pertenciam à entidade da Administração extinta e substituída pela OS), dos mesmos recursos públicos (as
OS têm recursos previstos em rubricas orçamentárias próprias, da mesma forma que antes tinha a
entidade da Administração extinta e substituída pela OS), dos mesmos agentes públicos (às OS podem ser
cedidos servidores públicos, com ônus para a origem), enfim, seria a mesma atividade, desempenhada
com a mesma estrutura, com os mesmos recursos públicos só que, agora, sem que a entidade que a
exerce integre a Administração Pública (estando, por isso, sujeita a controles muito menos rígidos).
[...]
 33

Conceito e Pressupostos para Qualificação como OS

O art. 1º da Lei 9.637/1998 estatui que “o Poder Executivo poderá qualificar como organizações sociais
pessoas jurídicas de direito privado, sem fins lucrativos, cujas atividades sejam dirigidas ao ensino, à
pesquisa científica, ao desenvolvimento tecnológico, à proteção e preservação do meio ambiente, à
cultura e à saúde”.

Maria Sylvia Di Pietro conceitua organizações sociais como “pessoas jurídicas de direito privado, sem
fins lucrativos, instituídas por iniciativa de particulares, para desempenhar serviços sociais não exclusivos
do Estado, com incentivo e fiscalização pelo Poder Público, mediante vínculo jurídico instituído por meio
de contrato de gestão”.

Para uma entidade ser qualificada como “organização social” ela não precisa ter existência prévia, ou
seja, ela pode ter sido, desde o início, criada para ser uma “organização social”.

Em qualquer caso, existisse antes ou não, para uma entidade ser qualificada como organização social ela
precisa celebrar com o Poder Público um contrato de gestão. Este é o instrumento que viabiliza a
obtenção do fomento. É no contrato de gestão que estarão estabelecidos os fins a serem atingidos pelas
OS, as metas relativas aos resultados a serem atingidos e os prazos para tanto, os critérios de avaliação de
desempenho, os limites de remuneração do pessoal etc. É nele, também, que estará especificado o que a
OS receberá em contrapartida a título de fomento.

São quatro, portanto, os pressupostos a serem cumpridos pelas pessoas qualificadas como organizações
sociais:
1º) devem ter personalidade jurídica de direito privado (mais do que isso, devem ser pessoas privadas, não
integrantes da Administração Pública em sentido formal);
2º) não podem ter finalidade lucrativa;
3º) devem atuar nas atividades de ensino, cultura, saúde, pesquisa científica, desenvolvimento tecnológico
e preservação do meio ambiente;
4º) devem celebrar contrato de gestão com o Poder Público.

A atribuição do título de OS a uma entidade é ato discricionário, pois a Lei 9.637/1998,

expressamente, em seu art. 2º, inciso II, exige que haja “aprovação, quanto à conveniência e oportunidade
de sua qualificação como organização social, do Ministro ou titular de órgão supervisor ou regulador
da área de atividade correspondente ao seu objeto social e do Ministro de Estado da Administração
Federal e Reforma do Estado” (a referência ao MARE foi prejudicada, pois esse ministério foi extinto
em 1999 e incorporadas as suas competências ao Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão –
MPOG; eu não sei se é necessária aprovação do MPOG quanto à conveniência e oportunidade de
qualificar entidades como OS, ou se basta a do ministério supervisor da área em que atue a OS).
[...]

O contrato de gestão firmado pelas OS

A Lei 9.637/1998, no art. 5º, define como contrato de gestão “o instrumento firmado entre o Poder
Público e a entidade qualificada como organização social, com vistas à formação de parceria entre
as partes para fomento e execução de atividades relativas às áreas” de ensino, pesquisa científica,
desenvolvimento tecnológico, proteção e preservação do meio ambiente, cultura e saúde.

O contrato de gestão, elaborado de comum acordo entre o órgão ou entidade supervisora e a organização
social, discriminará as obrigações do Poder Público e da organização social. [...] Na elaboração do
 34

contrato de gestão, devem ser observados os princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade,

publicidade, economicidade e, também, os seguintes preceitos (art. 7º) [...].

Os instrumentos de Fomento Previstos na Lei das OS

[...] Às organizações sociais poderão ser destinados recursos orçamentários e bens públicos necessários
ao cumprimento do contrato de gestão. Tais bens serão destinados às organizações sociais, dispensada
licitação, mediante permissão de uso, consoante cláusula expressa do contrato de gestão.

É facultada, também, ao Poder Executivo, a cessão especial de servidor para as organizações sociais,
com ônus para o órgão de origem do servidor cedido. Nessa hipótese, o governo cederá servidor seu para
trabalhar nas organizações sociais, assumindo o ônus do pagamento de sua remuneração.

Vale registrar que a Lei 9.648/1998 acrescentou o inciso XXIV ao art. 24 da Lei 8.666/1993, artigo este
que enumera as hipóteses de licitação dispensável, possibilitando a dispensa de licitação na “celebração
de contratos de prestação de serviços com as organizações sociais, qualificadas no âmbito das
respectivas esferas de governo, para atividades contempladas no contrato de gestão”.

[...]Vejam que, pelo modelo originalmente desenhado, a organização social ficava no “melhor dos
mundos”: como não é entidade integrante da Administração Pública, quando ela fosse contratar, isto é,
quando fosse a contratante de obras e serviços, ou realizasse alienações, não estaria sujeita à Lei
8.666/1993. E quando fosse a contratada, isto é, quando a Administração Pública fosse a tomadora dos
serviços prestados pela OS também não haveria licitação, mas sim contratação direta, desde que o serviço
contratado estivesse previsto como incumbência da OS no contrato de gestão por ela celebrado com o
Poder Público.

[...] Esse quadro, todavia, mudou significativamente (é interessante que a mudança substancial operou-se
por meio de decreto, não de uma outra lei). Ocorreu que foi editado o Decreto 5.504/2005 que, no seu
art. 1º, e §§ 1º e 5º, passou a prever que, quando a organização social é a entidade contratante, e o
contrato, relativo a obras, compras, serviços e alienações, envolver recursos ou bens repassados a ela
pela União, previstos no contrato de gestão, deverá ser realizada, pela organização social, licitação
pública prévia, de acordo com o estabelecido na legislação federal pertinente (isto é, com observância da
Lei 8.666/1993 e da Lei 10.520/2002, esta última a lei geral do "pregão"). Caso se trate de aquisição de
bens e serviços comuns, será obrigatório o emprego da modalidade pregão, preferencialmente o pregão
eletrônico.
[...]

Fiscalização da Execução do Contrato de Gestão

A execução do contrato de gestão celebrado por organização social será fiscalizada pelo órgão ou
entidade supervisora da área de atuação correspondente à atividade fomentada. A entidade
qualificada apresentará ao órgão ou entidade do Poder Público supervisora signatária do contrato, ao
término de cada exercício ou a qualquer momento, conforme recomende o interesse público, relatório
pertinente à execução do contrato de gestão, contendo comparativo específico das metas propostas com
os resultados alcançados, acompanhado da prestação de contas correspondente ao exercício
financeiro.

[...]A comissão deve encaminhar à autoridade supervisora relatório conclusivo sobre a avaliação
procedida.
 35

Os responsáveis pela fiscalização da execução do contrato de gestão, ao tomarem conhecimento de

qualquer irregularidade ou ilegalidade na utilização de recursos ou bens de origem pública por
organização social, dela darão ciência ao Tribunal de Contas da União, sob pena de
responsabilidade solidária.
[...]

5.4 ORGANIZAÇÕES DA SOCIEDADE CIVIL DE INTERESSE PÚBLICO

5.4.1 Conceito: Qualificação jurídica concedida a algumas pessoas jurídicas de direito

privado, em virtude de ações que podem desenvolver em regim de parceria com o Poder Público –
GESTAO POR COLABORAÇÃO (Carvalho F.).Fundamento Legal é Lei Federal 9790/99, que
estabelece a lista dos serviços que podem ser prestados.
**Assim como a OS, não é nova categoria de PJ, mas apenas qualificação jurídica. O
requerimento é formulado ao Ministério da Justiça.

Requisitos: (1) personalidade de direito privado;

(2) não pode ter fins lucrativos.
Objetivos:
Art. 3o A qualificação instituída por esta Lei, observado em qualquer caso, o princípio da
universalização dos serviços, no respectivo âmbito de atuação das Organizações, somente será
conferida às pessoas jurídicas de direito privado, sem fins lucrativos, cujos objetivos sociais tenham
pelo menos uma das seguintes finalidades:
        I - promoção da assistência social;
        II - promoção da cultura, defesa e conservação do patrimônio histórico e artístico;
        III - promoção gratuita da educação, observando-se a forma complementar de
participação das organizações de que trata esta Lei;
        IV - promoção gratuita da saúde, observando-se a forma complementar de participação
das organizações de que trata esta Lei;
        V - promoção da segurança alimentar e nutricional;
        VI - defesa, preservação e conservação do meio ambiente e promoção do
desenvolvimento sustentável;
        VII - promoção do voluntariado;
        VIII - promoção do desenvolvimento econômico e social e combate à pobreza;
        IX - experimentação, não lucrativa, de novos modelos sócio-produtivos e de sistemas
alternativos de produção, comércio, emprego e crédito;
        X - promoção de direitos estabelecidos, construção de novos direitos e assessoria
jurídica gratuita de interesse suplementar;
        XI - promoção da ética, da paz, da cidadania, dos direitos humanos, da democracia e
de outros valores universais;
        XII - estudos e pesquisas, desenvolvimento de tecnologias alternativas, produção e
divulgação de informações e conhecimentos técnicos e científicos que digam respeito às
atividades mencionadas neste artigo.
        Parágrafo único. Para os fins deste artigo, a dedicação às atividades nele previstas
configura-se mediante a execução direta de projetos, programas, planos de ações correlatas, por
meio da doação de recursos físicos, humanos e financeiros, ou ainda pela prestação de serviços
 36

intermediários de apoio a outras organizações sem fins lucrativos e a órgãos do setor público que
atuem em áreas afins.

***Não podem se qualificar como OSCIP:

  I - as sociedades comerciais;
   II - os sindicatos, as associações de classe ou de representação de categoria profissional;
   III - as instituições religiosas ou voltadas para a disseminação de credos, cultos, práticas e
visões devocionais e confessionais;
        IV - as organizações partidárias e assemelhadas, inclusive suas fundações;
        V - as entidades de benefício mútuo destinadas a proporcionar bens ou serviços a um círculo
restrito de associados ou sócios;
        VI - as entidades e empresas que comercializam planos de saúde e assemelhados;
        VII - as instituições hospitalares privadas não gratuitas e suas mantenedoras;
        VIII - as escolas privadas dedicadas ao ensino formal não gratuito e suas mantenedoras;
        IX - as organizações sociais;
        X - as cooperativas;
        XI - as fundações públicas;
        XII - as fundações, sociedades civis ou associações de direito privado criadas por órgão
público ou por fundações públicas;
        XIII - as organizações creditícias que tenham quaisquer tipo de vinculação com o sistema
financeiro nacional a que se refere o art. 192 da Constituição Federal.

*MSZP: OSCIP NÃO PRESTA SERVIÇO PÚBLICO: “A grande diferença está em que a OS
recebe ou pode receber delegação para a gestão de serviço público, enquanto a OSCIP exerce
atividade de natureza privada, com a ajuda do Estado. No caso da OSCIP, o objetivo é semelhante
ao que já inspirou anteriormente a outorga do título de utilidade pública.”

5.4.2 Vínculo jurídico: TERMO DE PARCERIA que tem natureza contratual (MARÇAL
JUSTEN FILHO) [o professor CARVALHO F. entende que é um convenio administrativo], por
meio do qual recebe recursos financeiros. A pessoa jurídica presta um serviço e em troca recebe
dinheiro. O termo de parceria é para cumprimento de um PLANO DE MODERNIZAÇÃO (necessidade
temporária).

Não recebem dotação orçamentária, bens ou servidores públicos. O dinheiro que recebe é feito por
depósito bancário.

5.4.3 Crítica: O órgão público algumas vezes não está precisando de plano de modernização, mas
somente de contratação de outros servidores. Mas fazer concurso dá muito trabalho, então a
administração ao invés de fazer concurso, acaba elaborando um falso plano de modernização com o
conseqüente termo de parceria. Entretanto, na verdade, o intuito é burlar ou fraudar a exigência de
concurso público. E o poder público não se responsabiliza pelos trabalhadores, por enquanto a Justiça do
Trabalho não está se preocupando com o assunto.

QUADRO COMPARATIVO
OSCIP X OS
1. o objetivo é muito 1. o objetivo é restrito às
amplo, abrangendo até hipóteses previstas taxativamente na
benemerência social; lei;
 37

2. não há traspasse de 2. o quadro diretivo é

servidores públicos; composto por agentes públicos;
3. a atribuição do 3. a atribuição do
qualificativo de oscip é ato qualificativo de os é ato
vinculado; discricionário;
4. vínculo com o Estado 4. vínculo com Estado por
por meio do termo de parceria; meio do contrato de gestão;
5. atua ao lado do 5. tende a absorver a
Estado, realmente cooperando com atividade pública.
este; 6. presta serviço público
6. exerce atividade de de natureza social.
natureza privada.

Texto Marcelo Alexandrino acerca do tema:

08/06/2006 - Terceiro Setor - As Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público

[...]A figura das OSCIP foi instituída pela Lei 9.790/1999. Da mesma forma que acontece com as
organizações sociais (OS), ser uma OSCIP significa, tão-somente, ser uma pessoa jurídica privada que
recebeu uma qualificação especial do poder público. Não se trata da criação de uma nova categoria de
pessoa jurídica, mas sim da possibilidade de que pessoas jurídicas de direito privado, não integrantes da
Administração Pública, venham a ser qualificadas como organizações da sociedade civil de interesse
público, desde que atendidos certos requisitos legais.

Evidentemente, como estamos falando de “terceiro setor”, essa qualificação será dada a entidades que se
dediquem a atividades de interesse coletivo, mas que não sejam exclusivas de Estado, e que pretendam
receber alguma espécie de fomento do poder público.

A Profª. Maria Sylvia Di Pietro conceitua as organizações da sociedade civil de interesse público como
“pessoas jurídicas de direito privado, sem fins lucrativos, instituídas por iniciativa de particulares, para
desempenhar serviços sociais não exclusivos do Estado, com incentivo e fiscalização pelo Poder Público,
mediante vínculo jurídico instituído por meio de termo de parceria”.

[...] A única diferença que constatamos entre as definições é que para as OS o instrumento que
possibilita o fomento é o denominado “contrato de gestão” e para as OSCIP o vínculo que permite o
recebimento de incentivos públicos é formalizado mediante a celebração de um “termo de parceria”
(essa é, sem nenhuma dúvida, a mais importante diferença entre as OS e as OSCIP, para concursos
públicos).

A Lei 9.790/1999 preocupou-se em definir, para o fim de qualificação como organização da sociedade
civil de interesse público, o que seria a entidade sem fins lucrativos (não existe essa definição para as
OS). Somente é considerada entidade sem fins lucrativos, para efeito de qualificação como OSCIP, aquela
que “não distribui, entre os seus sócios ou associados, conselheiros, diretores, empregados ou
doadores, eventuais excedentes operacionais, brutos ou líquidos, dividendos, bonificações,
participações ou parcelas do seu patrimônio, auferidos mediante o exercício de suas atividades, e
que os aplica integralmente na consecução do respectivo objeto social”.

Outra característica das OSCIP que não existe para as OS é que a lei estabeleceu uma lista de entidades
que, em razão de sua forma jurídica ou de sua atividade, não podem ser OSCIP. [...]
 38

Quando estudamos as OS, vimos que a lei que disciplinou a criação dessas entidades (Lei 9.637/1998)
limitou seu campo possível de atuação a umas poucas atividades (ensino, cultura, saúde, pesquisa
científica, desenvolvimento tecnológico e preservação do meio ambiente). Já no caso das OSCIP, a lista
de áreas em que elas podem atuar é muitíssimo mais extensa [...]

Este é um ponto interessante: a qualificação de uma entidade como OS é tratada, pela Lei 9.637/1998,
como um ato discricionário; já a qualificação de uma entidade como OSCIP é descrita, pela Lei
9.790/1999, como um ato vinculado.

Outra diferença interessante, e até mesmo curiosa, é que a qualificação como OS depende de ato do
ministério relacionado à área de atuação da OS (por exemplo, se for uma OS que atue na área de saúde, a
qualificação deve ser dada pelo Ministério da Saúde), o que parece bastante lógico. Já no caso das
OSCIP, está prevista, sempre, essa qualificação pelo Ministério da Justiça, fato cuja lógica (se houver),
para minha modesta percepção, é bastante difícil de ser encontrada!

Formalização da parceria

O vínculo entre o Poder Público e as organizações da sociedade civil de interesse público é estabelecido
mediante a celebração de TERMO DE PARCERIA, no qual deverão estar previstos, de modo
detalhado, os direitos e as obrigações dos pactuantes, tais como o objeto do ajuste, as metas a serem
alcançadas, os prazos de execução, os critérios de avaliação de desempenho, a previsão de receitas e
despesas, a obrigatoriedade de apresentação de relatório anual, acompanhado da prestação de
contas etc.

Nos contratos - em que a OSCIP seja contratante - relativos a obras, compras, serviços e alienações, que
envolvam recursos ou bens repassados à OSCIP pela União, previstos no termo de parceria, deverá ser
realizada, pela OSCIP, licitação pública prévia, de acordo com o estabelecido na legislação federal
pertinente. Caso se trate de aquisição de bens e serviços comuns, será obrigatório o emprego da
modalidade pregão, preferencialmente o pregão eletrônico. Tais exigências constam expressamente do
Decreto 5.504, de 05.08.2005, art. 1º, e seus §§ 1º e 5º (como vimos no texto passado, essas exigência
existem, também, para as OS).

Controle
A execução do termo de parceria será supervisionada pelo órgão do poder público da área de atuação
da atividade fomentada e pelos Conselhos de Políticas Públicas das áreas correspondentes de atuação
existentes, em cada nível de governo.

Desqualificação da entidade como organização da sociedade civil de interesse público

A entidade que deixar de preencher, posteriormente, os requisitos exigidos na lei sofrerá a perda da
qualificação como organização da sociedade civil de interesse público, exigindo a lei, para tanto,
processo administrativo, instaurado a pedido do Ministério Público ou de qualquer cidadão, em que se
lhe assegure contraditório e ampla defesa.

Ocorrendo malversação de bens ou recursos de origem pública, os responsáveis pela fiscalização

representarão ao Ministério Público, à Advocacia-Geral da União ou à Procuradoria da entidade,
para que seja requerida ao juízo competente a decretação da indisponibilidade dos bens da entidade e o
seqüestro dos bens de seus dirigentes, bem assim de agente público ou terceiro que possam ter
enriquecido ilicitamente ou causado dano ao patrimônio público. [...]
 39

QUARTO SETOR: Veja o comentário do Prof. Dirley da Cunha Júnior (Juiz Federal e
Professor do JusPodivm) sobre o quarto setor, em resposta à consulta via e-mail: “Quanto ao quarto
setor, os Administrativistas ainda não vem dele tratando, pois é tema mais ligado à economia, ainda que
com reflexos no Direito. Segundo os economistas, o tal quarto setor compreende toda atividade
desempenhada no âmbito da chamada economia informal, envolvendo atividades de agentes públicos
com fins particulares (corrupção, por ex.) e de particulares com fins particulares, porém ilícitos (pirataria,
caixa dois, etc).”

[...] Recentes estudos, enfocando a questão social premente no Brasil, fazem ainda referência a
dois outros setores: o quarto setor, que seria constituído pelo contingente, cada vez maior em nosso
país, infelizmente, da economia informal; e o quinto setor, composto dos excluídos da economia, em
decorrência da miséria absoluta.
http://www.fmb.edu.br/revista/edicoes/vol_1_num_2/reforma_do_estado_e_os_novos_modelos.pdf