SUMÁRIO

1. INTRODUÇÃO.......................................................................................................04

2. PROCESSO LEGISLATIVO..................................................................................05
2.1. Iniciativa (Fase introdutória do processo Legislativo).........................................06
2.2. Emendas à Constituição......................................................................................07
2.3. Leis Complementares e Ordinarias.....................................................................08
2.4. Medidas Provisórias............................................................................................10
2.5. Decretos Legislativos..........................................................................................12
2.6. Resoluções.........................................................................................................12

3. REFERÊNCIAS.....................................................................................................14
1. INTRODUÇÃO

O processo legislativo como fonte do direito, ou seja, os processos ou meios

em virtude dos quais as regras jurídicas se positivam com legítima força obrigatória
compreende o conjunto de atos (iniciativa, emenda, cotação, sanção, veto,
promulgação e publicação) realizados pelos órgãos competentes na produção de lei
e de outras espécies normativas indicadas diretamente pela constituição.

Os atos normativos integrantes do processo legislativo retiram sua condição

de validade e eficácia diretamente da constituição ao qual elenca todas as espécies
(emenda a constituição, leis complementares, leis ordinárias, leis delegadas,
medidas provisórias, decretos legislativos, resoluções) bem como os critérios a
serem seguidos quando de sua utilização. A inobservância do processo
constitucionalmente previsto implica a inconstitucionalidade formal do resultante.

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2. PROCESSO LEGISLATIVO

A atividade legislativa do Estado desenvolve-se por meio da elaboração de

espécies normativas, que depende de processo legislativo.

Entende-se por processo legislativo o instrumento por meio do qual o Estado

cria o Direito, elaborando normas jurídicas. Sob outro ângulo, pode-se afirmar que o
processo legislativo corresponde a um conjunto de atos, interdependentes e
contínuos, preordenados à feitura das espécies normativas.

Nesse sentido é que o artigo 59 da CF/88 estabelece que o processo

legislativo envolverá a elaboração das seguintes espécies normativas:

I – Emenda à Constituição;

II – Leis Complementares;

III – Leis Ordinárias;

IV – Leis Delegadas;

V – Medidas Provisórias;

VI – Decretos Legislativos;

VII – Resoluções.

Regulamentando o parágrafo único do art. 59 da CF/88, a Lei Complementar

n. 95, de 26.02.1998, alterada pela LC n. 107, de 26.04.2001, dispõe sobre as
técnicas de elaboração, redação, alteração das leis, bem como sua consolidação, e
de outros atos normativos.

A importância fundamental de estudarmos o processo legislativo de formação

das espécies normativas é sabermos o correto trâmite a ser observado, sob pena de
ser inconstitucional a futura espécie normativa.

Nesse sentido, quando estudamos as regras sobre controle de

constitucionalidade, apontamos que uma espécie normativa poderia apresentar um
vicio formal (subjetivo ou objetivo) ou um vicio material; vícios esses
caracterizadores da inconstitucionalidade. O vicio formal, como já apontamos, diz
respeito ao processo de formação da lei (processo legislativo), cuja mácula pode
estar tanto na fase de iniciativa (vicio formal objetivo, por exemplo, desrespeito ao

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quórum de votação). Já o vicio material refere-se ao conteúdo da espécie normativa,
á matéria por ela tratada.

Em decorrência de todos esses detalhes é que estabelece um controle prévio

ou preventivo, realizando não só pelo Legislativo ( Comissões de Constituição e
Justiça) como, também, pelo Executivo (através de veto), sem falar, é claro, do
controle repressivo, ou posterior, cujo objetivo é a lei ou ato normativo ( já
constituídos ), sendo realizado de maneira difusa ou concentrada ( lembrar que o
controle de constitucionalidade no Brasil é jurisdicional misto ).

2.1. INICIATIVA (FASE INTRODUTÓRIA DO PROCESSO LEGISLATIVO)

Iniciativa é o poder que a Constituição Federal é delegada a alguém ou a

algum órgão d encaminhar uma proposta de emenda à Constituição ou um projeto
de lei. Pode ser (reservada), concorrente, ou conjunta, parlamentar ou
extraparlamentar.

Diz-se que a iniciativa é privativa quando reservada a um único titular. Para

exemplo podemos citar o projeto de lei que dispõe sobre o aumento da remuneração
dos serviços públicos ( que é de iniciativa exclusiva do Chefe do Poder Executivo –
art. 61, § 1º, II, a, da CF), ou o projeto de lei que dispõe sobre o Estatuto da
Magistratura ( de iniciativa privativa do STF – art. 93 da CF).
Iniciativa concorrente é aquela atribuída especificamente a dois ou mais
legitimados, a exemplo da proposta de emenda à CF(art. 60, I, II e III, da CF) ou da
Lei de Organização do Ministério Público (atribuída concorrentemente ao Presidente
da Republica e aos procuradores-gerais, CF. arts. 61, § 1º, II, d, e 128, §§ 2º e 5º,
ambos da CF).
Até a vigência da EC n. 41/2003 tivemos a possibilidade de iniciativa
conjunta, pela qual a fixação dos subsídios do Ministérios do STF, que servem como
limite (teto) de remuneração para todos os ocupantes de cargos, funções e
empregos públicos da Administração direta, autárquica e fundacional (dos três
Poderes), dar-se-ia por lei (numa proposta) de iniciativa conjunta dos Presidentes da
Republica, da Câmara do Senado e do STF. Atualmente a iniciativa é do próprio
STF.

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 O STF, os demais Tribunais Superiores, o TCU e o Procurador-Geral da
Republica têm iniciativa restrita aos projetos de lei pertinentes a matérias de suas
respectivas competências.

Iniciativa vinculada é aquela que deve ser praticada no prazo estipulado pela
Constituição Federal, a exemplo do que estabelece o § 3º do art. 8ª do ADCT.

As regras fundamentais do processo legislativo federal, a exemplo daquele

que dizem respeito à iniciativa reservada do Chefe do Poder Executivo (art. 61, § 1ª,
da CF), devem ser observadas pelos Estados, pelo DF e pelos Municípios (STF,
RDA, 199/173).

2.2. EMENDAS À CONSTITUIÇÃO

O constituinte originário atribuiu exclusivamente ao Congresso Nacional as

funções de poder constituinte derivado, ou seja, o poder de instituir normas
constitucionais secundárias (emendas) e gozam de supremacia ante as demais
normas do sistema, conforme se extrai do § 2º do art. 60 da CF.

A iniciativa para apresentar a proposta de emenda, contudo, foi atribuída de

forma concorrente. Assim, a proposta de emenda à CF pode ser apresentada por
1/3, no mínimo, dos membros da Câmara dos Deputados ou do Senado Federal; ou
pelo Presidente da Republica ou por mais da metade das Assembleias Legislativas
das Unidades da Federação, manifestando-se, cada uma delas, pela maioria relativa
de seus membros (maioria absoluta quanto ao número de assembleias e maioria
simples quanto aos seus membros).

A proposta de emenda é discutida e votada em cada Casa do Congresso

Nacional, em dois turnos, considerando-se aprovada se obtiver, em todos os turnos
de votação, 3/5 dos votos favoráveis dos respectivos membros.

A emenda aprovada será promulgada pelas mesas das Câmaras e do

Senado Federal, sendo anexada à Constituição com seu respectivo número de
ordem, Portanto, não está sujeita a sanção ou promulgação pelo Presidente da
República.

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 Não se aplica à emenda rejeitada ou tida por prejudicada a regra do art. 60 da
Constituição Federal, que autoriza a reapresentação de proposta de lei relativa à
matéria rejeitada, na mesma sessão legislativa, desde que assinada por mais da
metade de todos os membros de alguma das Casas.

Assim, matéria constante de proposta de emenda rejeitada, ou havida por

prejudicada, não pode ser objeto de nova proposta na mesma sessão legislativa (§ 5
do art. 60 da CF).

Considera-se prejudicada a proposta quando ela nem sequer é levada a

votação em plenário, a exemplo daquela semelhante a outra já considerada
inconstitucional pela Comissão de Constituição e Justiça. A declaração é feita pelo
presidente da Casa legislativa ou de comissão, podendo o autor da proposta interpor
recurso para o plenário.

Em respeito às limitações circunstanciais previstas no § 1º do seu art. 60, a

constituição não pode ser emendada na vigência de intervenção federal, estado de
defesa e estado de sítio.

Não será objeto de deliberação a proposta tendente a abolir a forma

federativa de Estado; o voto direto, secreto, universal e periódico; a separação do
Poderes e os direitos e garantias individuais.

Há também, cláusulas pétreas implícitas, a exemplo do quórum exigido para a

aprovação de uma emenda e do próprio § 4º do art. 60 da CF vigente.

A emenda constitucional em regra entra em vigor na data da sua publicação,

mas não é vedada a previsão de um período de tempo entre a publicação e a
vigência (a exemplo da EC n. 25/200).

2.3. LEIS COMPLEMENTARES E ORDINÁRIAS

A iniciativa das leis complementares e ordinárias, ao contrario do que se

verifica nas hipóteses de emenda constitucional, em regra cabe a qualquer membro
(deputado ou senador) do Congresso Nacional, a qualquer comissão da Câmara dos
Deputados, do Senado Federal ou do Congresso Nacional, ao Presidente da
República, aos Tribunais Superiores (STF, STJ, TSE, TST e STM, ou seja, Tribunais

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com competência sobre todo o território nacional e que têm sede na Capital
Federal), ao Procurador-Geral da Republica, ao TCU (arts. 73 e 96 da CF) e aos
cidadãos, respeitadas as hipóteses, de iniciativa reservada.

Conforme prescreve o art. 47 da CF, um projeto de lei ordinária é aprovado se

obtiver maioria de votos a seu favor, presente a maioria dos membros da Casa
(maioria absoluta quanto ao quórum de instalação e maioria simples dos presentes
para a aprovação). É a maioria simples, também denominada maioria relativa, que
variável de acordo com o número de presentes à sessão.

O projeto de lei complementar (só é exigida lei complementar quando a

Constituição é expressa nesse sentido, a exemplo do art. 148), por sua vez,
somente é aprovado se obtiver voto favorável da maioria dos membros, e não
apenas voto da maioria dos presentes (maioria absoluta) = 257 deputados federais
(dos 513) e 41 senadores (do total de 81).

Embora não haja previsão expressa de lei complementar no âmbito municipal,

inúmeras leis orgânicas, inclusive a do Município de São Paulo (art. 40), exigem
votos favoráveis da maioria absoluta dos vereadores para a aprovação de
determinadas matérias.

Admite-se, também que um projeto seja votado na própria comissão temática

pela qual tramita (delegação interna corporis – art. 58, §2º, I, da CF), podendo o
resultado ser questionado junto ao plenário por recurso de 1/10 dos membros da
Casa. A matéria é disciplinada no Regimento Interno de cada uma das Casas, não
se admitindo a delegação interna corporis, por exemplo, quando se trata de proposta
de emenda, projeto de lei complementar, projeto de emenda, projeto de inciativa
popular ou quando a Casa iniciadora aprovou a proposta pelo seu plenário.

Sendo iniciativa de senador, a Casa iniciadora é o próprio Senado. Aprovado pela

Casa iniciadora em um único turno ( 2 turnos, com 3/5 doa votos em cada Casa. Só
são exigidos para emendas constitucional), o projeto de lei complementar ou
ordinária é enviada para a Casa revisora.

Na Casa revisora, o projeto de lei volta a passar por comissões e após, é

submetido a votação pelo plenário ou comissão:

a) Se aprovado sem emendas, o projeto será enviado para sanção

( expressa ou tácita) do Presidente da Republica. Há matérias, porém, que

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 são de competência exclusiva do Congresso ou de alguma de suas Casas
(arts. 49, 51 e 52) e consequentemente dispensam a sanção. Essas
matérias de competência exclusiva costumam ser exteriorizadas por meio
de decreto legislativo ou de resolução.
b) Se rejeitado pela Casa revisora, o projeto de lei é arquivado.
c) Na hipótese de a Casa revisora aprovar o projeto com emendas (que
podem ser aditivas, modificativas, substitutivas, de redação, corretivas de
erro ou supressivas de omissão), esse projeto volta à Casa iniciadora para
a apreciação das emendas:

c.1) se as emendas forem aceitas, o projeto segue com elas para a sanção;

c.2) se as emendas forem rejeitadas pela Casa iniciadora, o projeto de lei

segue sem elas para a sanção. Portanto, em havendo divergências parciais,
prevalece a vontade de Casa iniciadora, exceto se a Casa revisora rejeitar o
projeto e determinar o seu arquivamento. É vedada a apresentação de
emenda à emenda, ou seja, a subemenda. O poder de emenda, em regra, é
exclusivo dos parlamentares. Exceção são os projetos de leis de natureza
orçamentaria, sobre os quais o Chefe do Executivo pode propor modificações
enquanto não iniciada a votação da parte que se quer alterar, na Comissão
mista (art. 166, §§ 1ª e 5ª, da CF).

2.4. MEDIDAS PROVISÓRIAS

As medidas provisórias são criação da Constituição Federal de 1988. Teve

por fonte inspiradora a Constituição da Republica Italiana de 27 de dezembro de
1947, que prevê o provvedimenti provvisori com forza di legge, que o Governo pode
adotar, sob sua responsabilidade, em casos extraordinários de necessidade e de
urgência, com apresentação ás câmaras, para sua conversão em lei. As medidas
provisórias, criadas em substituição aos decretos-leis, nada mais são do que atos
normativos, com força de lei (logo, não são leis), editados exclusivamente pelo
Presidente da Republica, em casos de relevância e urgência. Assim, não obstante
tenham força de lei, com esta não se confundem, pois não provem do Poder
competente para legislar. As medidas provisórias não são equivalentes de lei

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parlamentares, não são leis expedidas pelo Executivo. Muito pelo contrario a medida
provisória é apenas uma medida administrativa de natureza normativa.

As medidas provisórias só podem ser expedidas quando, à relevância da matéria, se

somar a urgência. Além da urgência, perfeita e objetivamente verificável á vista do
texto constitucional, exige a Constituição que a matéria a ser regulada nas medidas
provisórias seja relevante. E o que relevante? Algo que, sem duvida, seja importante
para a Nação. Dispor, por exemplo, por medida provisória, que o cargo de Advogado
Geral da União – por mais ilustre que seja este cargo – tem status de cargo de
Ministro de Estado, é um desmedido despautério. Donde, pois, a importância para a
Nação? A relevância, de conseguinte, deve ser apreciada e valorada em face dos
interesses do povo, e não em face do interesse do Presidente da Republica ou de
quem quer que seja.

Assim, defendemos o controle judicial dos mencionados requisitos, de modo

que, constatando a inexistência de um deles, ou de ambos for o caso, pode o
Judiciário declarar – seja em sede incidental, seja em sede concentrada de controle
de constitucionalidade – a inconstitucionalidade da medida provisória.

A EC nº 32/2001 trouxe importante inovação a esta espécie normativa. Com

efeito, foram fixados certos limites materiais à medida provisória, de modo que é
vedada a sua edição sobre matéria relativa a nacionalidade, cidadania, direitos
políticos, partidos políticos e direito eleitoral, a direito penal , processual penal e
processual civil, a organização do Poder Judiciário e do Ministério Público, a carreira
e a garantia de seus membros, a planos plurianuais, diretrizes orçamentarias,
orçamento e créditos adicionais e suplementares, ressalvado o previsto no art. 167,
§ 3ª, a que vise a detenção ou sequestro de bens, de poupança popular ou qualquer
outro ativo financeiro, a reservada a lei complementar, e a matéria já disciplinada em
projeto de lei aprovado pelo Congresso Nacional e pendente d sanção ou veto do
Presidente da Republica.

O prazo de vigência passou para sessenta dias, prorrogável por mais

sessenta dias. Foi expressamente previsto que se o projeto de lei de convecção for
aprovado com alteração do texto original da medida provisória, esta será mantida
integralmente em vigor até que seja sancionado ou vetado o projeto.

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 Ainda segundo o art. 62, as medidas provisórias, ressalvado o disposto nos
seus §§ 11 e 12 perderão eficácia, desde a edição, se não forem convertidas em lei
no prazo de sessenta dias, contados de sua publicação (suspendendo-se este prazo
durante os períodos de recesso do Congresso Nacional), prorrogável uma vez por
igual período, devendo o Congresso Nacional disciplinar, por decreto legislativo, as
relações jurídicas delas decorrentes.

A deliberação de cada uma das Casas do Congresso Nacional sobre o mérito

das medidas provisórias dependerá de juízo prévio sobre o atendimento de seus
pressupostos constitucionais.

2.5. DECRETO LEGISLATIVO

O decreto legislativo é o ato normativo com força de lei que veicula matérias
de competência exclusiva do Congresso Nacional (a exemplo dos arts. 49 e 62, § 3º,
ambos da CF), não estando sujeito a sanção ou veto do Presidente da República.

Em regra o decreto legislativo disciplinar assuntos de caráter genérico e

efeitos externos do Congresso Nacional. Sua aprovação se dá por maioria simples
(art. 47 da CF), com votação separadas na Câmara e no Senado, salvo quando há
expressa disposição constitucional em sentido diverso.

Sua promulgação é efetivada pelo Presidente do Senado.

2.6. RESOLUÇÕES

As resoluções geralmente veiculam manifestações de competência privativa

da Câmara dos Deputados ou do Senado Federal, em especial matérias concretas,
com a condenação do Presidente da Republica pelo Senado Federal por crime de
responsabilidade e a suspensão de lei declarada inconstitucional pelo STF em
controle difuso da constitucionalidade. Excepcionalmente, a resolução serve para
instrumentalizar decisões do Congresso Nacional, a exemplo da autorização dada
ao Presidente da Republica para editar lei delegada ( art. 68 da CF ).

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 Salvo disposição constitucional em sentido diverso, uma resolução é
aprovada por maioria simples e promulgação é efetivada pelo presidente da Casa
que a expedir ou, se do Congresso Nacional, pelo presidente do Senado Federal.

Também as resoluções não estão sujeitas à sanção do Presidente da

Republica.

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3. REFERÊNCIAS

JUNIOR, Dirley da Cunha. Da Organização dos Poderes: Processo Legislativo. In:

_________. Curso de Direito Constitucional, 4ª Edição. ed. Podvim: Salvador,
2010. p. 1005 – 1009.

LENZA, Pedro. Direito Constitucional Esquematizado/ Pedro Lenza – 14. ed. Ver.
atual e ampl. São Paulo: Saraiva, 2010. p. 440 – 475.

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