2008 - FERNANDO Angotto de Oliveira

ESCOLA DE COMANDO E ESTADO-MAIOR DA AERONÁUTICA
DIVISÃO DE ENSINO
A AVALIAÇÃO DE DESEMPENHO DE GESTÃO NAS BASES

AÉREAS DO COMAER
Título do Trabalho
1202RP01
Código de Trabalho
CCEM 2008
Curso e Ano
MONOGRAFIA
A AVALIAÇÃO DE DESEMPENHO DE GESTÃO NAS BASES

AÉREAS DO COMAER
Título do Trabalho
FERNANDO ANGOTTO DE OLIVEIRA Ten Cel Int

NOME
4 set. 2008
DATA
JOÃO RAFAEL MALLORCA NATAL Cel Inf

ORIENTADOR
CCEM 2008
CURSO
Este documento é resultado do trabalho de oficial-aluno do CCEM da
ECEMAR. Seu conteúdo, quando não for citada a fonte da matéria, reflete a
opinião do autor, não representando, necessariamente, o pensamento da
ECEMAR ou da Aeronáutica.
RESUMO
O presente estudo científico tem por objetivo identificar até que ponto as ferramentas
de gestão, atualmente utilizadas nas Bases Aéreas do Comando da Aeronáutica
(COMAER), permitem uma avaliação eficaz do desempenho de seus gestores. Para
tanto, utiliza como método uma abordagem dedutiva, com objetivo exploratório,
através de pesquisa bibliográfica e documental, de natureza qualitativa. Após uma
breve introdução, inicia-se com as definições dos termos eficiência, eficácia e
economicidade, considerados como fundamentais ao entendimento de um
planejamento estratégico. O capítulo 3 explora a contextualização desses conceitos,
diretamente afetos à mensuração de desempenho, em relação aos preceitos legais.
O capítulo 4 traz o referencial teórico aplicado à pesquisa, qual seja, uma das
metodologias mais amplamente utilizadas no mundo corporativo. O capítulo explora
a avaliação de desempenho através da perspectiva de dois renomados estudiosos,
Robert Kaplan e David Norton, que criaram uma das ferramentas mais utilizadas
para gestão estratégica, o Balanced Scorecard – BSC. A avaliação de desempenho
nas Bases Aéreas do COMAER é descrita no capítulo 5, resultado de pesquisa
documental extraída dos Programas de Trabalho Anual da Unidade Gestora
(PTUG), e dos Relatórios de Gestão de duas dessas Unidades, nos anos de 2005 a
2007. Foram escolhidas a Base Aérea de Santa Cruz (BASC) e a Base Aérea do
Galeão (BAGL) pela importância de ambas no contexto operacional da Força Aérea
Brasileira (FAB), sendo essas Unidades perfeitamente capazes de refletirem a
realidade das demais Bases do COMAER. O capítulo 6 se detém na análise
minuciosa dos dados coletados, de maneira a possibilitar a resposta à questão
objetivo desta pesquisa. Apresenta, ainda, os resultados desse levantamento, que
identificam a dicotomia entre o planejamento e os instrumentos de mensuração
utilizados pelas Bases Aéreas, e a conseqüente ineficácia dessas medidas. Conclui-
se, no capítulo 7, que as Bases Aéreas não dispõem de ferramentas adequadas que
possibilitem medir a qualidade da atuação dos gestores, em resposta à questão de
pesquisa formulada.
Palavras-chave: Planejamento estratégico. Avaliação de desempenho. Balanced
Scorecard. Indicador de desempenho de gestão.
LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS
BAGL - Base Aérea do Galeão

BASC - Base Aérea de Santa Cruz
BSC - Balanced Scorecard
CCEM - Curso de Comando e Estado Maior
COMAER - Comando da Aeronáutica
DCA - Diretriz do Comando da Aeronáutica
FAB - Força Aérea Brasileira
ICA - Instrução do Comando da Aeronáutica
III COMAR - Terceiro Comando Aéreo Regional
NSCA - Norma de Sistema do Comando da Aeronáutica
OM - Organização Militar
PTUG - Programa de Trabalho da Unidade Gestora
SEFA - Secretaria de Economia e Finanças
SIPLAG - Sistema Integrado de Planejamento de Gestão
SMD - Sistema de Medição de Desempenho
TCA - Tomada de Contas Anual
TCU - Tribunal de Contas da União
UG - Unidade Gestora
LISTA DE ILUSTRAÇÕES
Figura 1 O Plano Operacional 6

Figura 2 As Perspectivas do BSC 16
Figura 3 A Proposta de Valor 17
Figura 4 Modelo de Cadeia de Valor 18
Figura 5 Objetivos Estratégicos do Metro Bank 21
Figura 6 Indicadores – Relação de Causa e Efeito 24
Figura 7 Ficha de Indicador de Desempenho do Exército Brasileiro 26
Figura 8 Exemplo de um Plano de Ação de uma empresa fictícia 28
Figura 9 Mapa Estratégico do Exército Brasileiro 29
Figura 10 Relatório de Gestão da BASC – 2005 43
Figura 13 Relatório de Gestão da BAGL – 2006 46
Figura 14 Relatório de Gestão da BAGL – 2007 47
SUMÁRIO
1 INTRODUÇÃO...................................................................................... 06
2 CONCEITUAÇÕES.............................................................................. 10
2.1 EFICIÊNCIA, EFICÁCIA E ECONOMICIDADE................................... 10
3 ASPECTOS LEGAIS DA AVALIAÇÃO DE DESEMPENHO............... 12
3.1 ÂMBITO FEDERAL.............................................................................. 12
3.2 COMANDO DA AERONÁUTICA.......................................................... 13
4 A AVALIAÇÃO DE DESEMPENHO NO MUNDO CORPORATIVO.... 14
4.1 A ORIGEM DO BALANCED SCORECARD......................................... 15
4.2 FUNDAMENTOS DO BSC................................................................... 16
4.3 MAPAS ESTRATÉGICOS.................................................................... 28
5 A AVALIAÇÃO DE DESEMPENHO NAS BASES AÉREAS.............. 31
5.1 O PROGRAMA DE TRABALHO DAS BASES AÉREAS...................... 32
5.2 O RELATÓRIO DE GESTÃO............................................................... 41
6 ANÁLISE DE DADOS.......................................................................... 48
7 CONCLUSÃO....................................................................................... 53
REFERÊNCIAS.................................................................................... 56
6
1 INTRODUÇÃO
Figura 1 – O Plano Operacional

Fonte: Adams (1997)
A Administração Pública passa por um período em que sua eficiência e

eficácia vêm sendo exigidas pela sociedade de forma mais contundente, gerando
uma série de iniciativas para a implantação de uma administração estratégica,
focada em resultados. Assim, o alcance dos objetivos propostos encontra-se
diretamente relacionado com o desempenho dos gestores públicos, responsáveis
pela execução administrativa de cada Unidade Gestora. A atuação do profissional,
em sua área de gestão, caracteriza-se como fator crítico de sucesso. O Comando
da Aeronáutica (COMAER), nesse contexto, não pode se furtar de buscar a
excelência na gestão dos recursos públicos colocados à sua disposição. Os
resultados alcançados devem ser medidos e avaliados, de forma a viabilizar a
análise dos procedimentos adotados, e ditar novos rumos de gestão. O
Planejamento Estratégico do COMAER deve, via de regra, estar desdobrado nos
níveis operacional e tático, entendido, este último, como execução propriamente
dita, onde estão as Bases Aéreas, objeto desta pesquisa. Seus agentes da
7
Administração, portanto, se fazem responsáveis pelo alcance dos objetivos

operacionais, sendo os resultados submetidos a uma permanente avaliação.
A avaliação de desempenho de gestão se define como uma função de
planejamento, pois permite que sejam identificadas oportunidades de melhorias nos
processos, além de análises sobre decisões, eficazes ou não, tomadas em um
período anterior, de forma a viabilizar o estabelecimento de ações no futuro. Dentro
do escopo de um planejamento, tem-se a utilização de ferramentas de avaliação, de
modo a permitir a mensuração do desempenho e o alcance dos resultados
propostos, que servirão como base para a formulação das ações decorrentes.
A relevância de um estudo sobre as ferramentas de avaliação de
desempenho utilizadas, especificarmente nas Bases Aéreas, se mostra evidente,
num primeiro enfoque, pela importância que a qualidade e excelência na gestão,
particularmente a pública, assumem nos dias atuais. Outro aspecto que corrobora
esta pesquisa dita sobre a necessidade de verificarmos o grau de alcance das metas
pré-definidas, suas formulações, como esses resultados são medidos, e o
tratamento desses dados. Kaplan e Norton (2004, p. XI) argumentam que não há
como se pensar em gestão, sem que haja uma eficiente medida de desempenho e,
conseqüentemente, não há gerência sem o alcance de metas. Faz-se clara a
necessidade de melhoria constante dos processos internos, e da busca pela eficácia
na administração, sendo essas as principais razões de uma avaliação de
desempenho de gestão.
Dessa forma, as metodologias utilizadas pelas Bases Aéreas são os
elementos fundamentais desta pesquisa. O objetivo é verificar a qualidade das
ferramentas de avaliação de gestão em uso nas Bases Aéreas, a partir das metas
previstas no Programa de Trabalho Anual da Unidade Gestora (PTUG), e suas
relações com os resultados transcritos no Relatório de Gestão, documento
integrante da Tomada de Contas Anual (TCA). Constituem-se elementos principais
desta pesquisa a identificação da forma como a Administração e seus gestores vem
trabalhando com essas ferramentas, e como as decisões e ações de gestão vêm
sendo avaliadas, contribuindo para a formulação de um conhecimento mais
abrangente sobre o assunto. Este trabalho complementará uma base de
conhecimentos essenciais para o pensamento estratégico no COMAER, e para a
excelência da gestão nas Forças Armadas.
8
O presente estudo se desenvolve através de uma abordagem dedutiva,

com objetivo exploratório, por meio de pesquisas de campo, dos tipos bibliográfica e
documental, de natureza qualitativa. Inicia-se com a pesquisa bibliográfica, no
capítulo 2, acerca dos conceitos de termos utilizados na interpretação dessas
avaliações, tais como eficiência, eficácia e economicidade. Faz-se importante essa
conceituação, a partir do momento que permitirá um melhor entendimento e
diagnóstico da situação atual do processo de avaliação nas Bases Aéreas, além da
melhor compreensão dos diplomas legais que envolvem o assunto, descritos no
capítulo 3. Esses diplomas servem de suporte legal, bem como definem a
obrigatoriedade das ações de avaliação de desempenho nos órgãos públicos,
especificamente nas Bases Aéreas do COMAER. Foram escolhidas as Bases
Aéreas do Galeão e de Santa Cruz, pela importância das mesmas no contexto do
COMAER, o que as reveste da representatividade necessária ao estudo proposto.
Atuam como referenciais teóricos, descritos no capítulo 4, os conceitos de
análise de gestão desenvolvidos por Robert Kaplan e David Norton, fundamentados
na metodologia do Balanced Scorecard (BSC). Trata-se da ferramenta criada por
esses estudiosos, no início da década de 90, para avaliação de desempenho e
comunicação de estratégias, hoje amplamente aplicada na iniciativa privada.
A pesquisa documental, descrita no capítulo 5, tem como foco a
exploração dos Programas de Trabalho e Relatórios de Gestão das Bases Aéreas
do Galeão e de Santa Cruz, documentos que refletem as metas das Unidades
Gestoras (UG) e a mensuração de seus resultados. Identificam-se as
particularidades desses relatórios, de forma a disponibilizar os dados necessários e
indispensáveis à compreensão acerca de como a avaliação de desempenho é
executada no âmbito das BASES Aéreas do COMAER.
O capítulo 6 traz a análise das teorias, documentos pesquisados e dados
coletados, permitindo que seja evidenciado como ocorre a avaliação de
desempenho, em relação ao referencial teórico explorado no capítulo 4, dentro do
universo estudado.
Finalmente, o capítulo 7 conclui o presente trabalho, evidenciando a
resposta à questão de pesquisa, qual seja a de produzir o conhecimento que
esclareça em que medida as ferramentas de gestão, atualmente utilizadas nas
Bases Aéreas, permitem uma avaliação eficaz do desempenho de seus
9
agentes. Identifica-se, na resposta a essa questão, se o processo ora utilizado é

capaz de mensurar o alcance de metas estabelecidas, como também identificar o
desvio das ações para outros objetivos, não estabelecidos no plano estratégico.
Possibilita, ainda, identificar a coerência das informações colhidas pelas ferramentas
de avaliação de desempenho de gestão, e os objetivos estratégicos definidos,
através de seu PTUG.
Dessa forma, inicia-se a presente pesquisa, no próximo capítulo, com a
identificação dos conceitos de eficiência, eficácia e economicidade, fundamentais à
compreensão da essência da avaliação de desempenho.
10
2 CONCEITUAÇÕES
Alguns termos utilizados na presente pesquisa carecem de

conceituações, para uma melhor compreensão dos aspectos que fundamentam a
avaliação de desempenho.
2.1 EFICIÊNCIA, EFICÁCIA E ECONOMICIDADE
Os termos eficiência, eficácia e economicidade são competências básicas

e essenciais no mundo corporativo, e a sobrevivência nesse ambiente de mercado
exige que as ações sejam ordenadas segundo esses conceitos. A administração
pública, através da Constituição Federal e outros instrumentos legais, faz uso
desses termos como norteadores das atividades de gestão, buscando excelência e
qualidade.
As palavras eficiência e eficácia possuem o mesmo radical “efic”, que
traz a idéia de uma maneira de fazer algo. A diferenciação fica por conta do sufixo,
onde “ência” remete a correção, enquanto “ácia” torna a palavra um substantivo,
significando alguma coisa com qualidade. Segundo Drucker (1972), eficiência pode
ser entendida como “fazer certo as coisas”, e eficácia significa “fazer as coisas
certas”. Um profissional que realiza suas tarefas de forma correta, dentro das
normas previstas, objetivando o alcance de suas metas, pode ser qualificado como
eficiente. Alcançar os resultados esperados, ou até mesmo superá-los, tomar as
decisões corretas no momento oportuno, enfim, “fazer a coisa certa”, resumem-se
como características de um profissional eficaz. Um profissional pode ser eficiente,
mas não ser eficaz. Pode agir corretamente, seguir todas as normas e orientações,
mas não alcançar os resultados esperados, ou mesmo alcançá-los em momento
inoportuno. O profissional eficaz, normalmente, também agrega a característica de
eficiência, com o diferencial de obter os resultados esperados, da melhor forma, e no
momento adequado.
O termo economicidade significa a “qualidade do que é econômico”
(FERREIRA, 1999), ou seja, aquilo cuja relação de custo é a melhor possível. O
11
administrador público deve buscar essa qualidade em suas decisões, de forma a

minimizar os custos, e maximizar os benefícios alcançados. Não necessariamente
significa o mais barato, mas sim aquilo que traz o maior benefício, que atende às
especificações exigidas, pelo menor preço.
A partir desses três aspectos, os gestores públicos devem ser avaliados,
e suas ações analisadas e aperfeiçoadas, de maneira a garantir o melhor uso dos
recursos e o alcance dos resultados exigidos pela sociedade. Segue-se, no próximo
capítulo, com a contextualização da avaliação de desempenho no aspecto legal.
12
3 ASPECTOS LEGAIS DA AVALIAÇÃO DE DESEMPENHO
A avaliação de desempenho na administração pública está respaldada em

instrumentos normativos e legais, os quais, apesar de nem sempre definirem de
forma explícita como o desempenho deva ser medido, deixam clara a necessidade
dos gestores desenvolverem metodologias para o monitoramento de suas ações, e o
conseqüente alcance de seus objetivos.
3.1 ÂMBITO FEDERAL
A Constituição Federal de 1988 descreve em seu título IV, que trata da

organização dos Poderes da República, a necessidade de se prover mecanismos de
avaliação de desempenho do gestor público, no exercício de suas funções. Assim
diz o texto da Carta Magna:
Art. 74 - Os Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário manterão, de forma
integrada, sistema de controle interno com a finalidade de:
I – [...];
II - comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto à eficácia e
eficiência, da gestão orçamentária, financeira e patrimonial nos órgãos e
entidades da administração federal, bem como da aplicação de recursos
públicos por entidades de direito privado. (BRASIL,1988).
Como se pode observar, a sociedade brasileira vem exigindo do

administrador público uma gestão cada vez mais responsável, que reflita em
resultados positivos para o bem comum. Transcrita na Constituição, a avaliação de
resultados tornou-se, desde então, uma exigência legal, proporcionando um melhor
acompanhamento da gestão administrativa dos recursos públicos. Pode-se afirmar
que a avaliação de resultados, ou do desempenho dos gestores públicos, se faz
presente e necessária, corroborada pela vontade do povo, traduzida pela
Constituição de 1988.
O Tribunal de Contas da União (TCU), no exercício de suas atividades de
fiscalização e controle da gestão pública, vem realizando, desde 1998, auditorias de
natureza operacional. Essas auditorias têm como finalidade avaliar se as
organizações do governo estão atuando conforme os princípios de economicidade,
13
eficiência, eficácia, legalidade, e se estão cumprindo as metas previstas, entre

outras observações. Em resumo, o Tribunal avalia também o desempenho dos
gestores, diferentemente das auditorias contábeis anteriores, quando somente os
gastos governamentais e a observância dos instrumentos legais eram o objeto dos
exames. As auditorias de natureza operacional objetivam o aperfeiçoamento do
desempenho dos programas de governo, bem como a intensificação dos controles,
através da avaliação dos objetivos propostos, e também dos resultados das políticas
adotadas.
3.2 NO COMANDO DA AERONÁUTICA
No âmbito do COMAER, a avaliação de desempenho dos gestores está

descrita na Instrução do Comando da Aeronáutica ( ICA) 174-1, aprovada através da
Portaria no 19 da Secretaria de Economia e Finanças da Aeronáutica (SEFA), de 09
de abril de 2007, que trata sobre controle interno nas Unidades Gestoras. Em seu
primeiro capítulo, o referido instrumento cita os procedimentos necessários à
verificação da eficiência, eficácia e economicidade dos atos e fatos administrativos
praticados pelos gestores responsáveis pelos recursos públicos. No capítulo 4 do
mesmo diploma legal, que trata da organização das UG, está citada a exigência da
elaboração do Programa de Trabalho. Nesse documento, deverão constar as metas
e objetivos a serem alcançados, de forma a possibilitar a avaliação da gestão com
ênfase nos aspectos de economicidade, eficiência e eficácia.
Da mesma forma, em cumprimento à instrução normativa TCU no 47, de
27 de outubro de 2004, toda UG se obriga a elaborar o Relatório de Gestão, como
parte integrante do processo de Tomadas de Contas Anual. No documento, são
listados os objetivos gerais e específicos, bem como os indicadores de desempenho
na execução dos respectivos programas de trabalho, além de outras informações.
Os instrumentos normativos demonstram, em todos os níveis da
administração pública, a preocupação dos legisladores em garantir uma gestão
eficiente, eficaz e econômica. Será analisado, a seguir, como o mercado corporativo
entende a avaliação de desempenho.
14
4 A AVALIAÇÃO DE DESEMPENHO NO MUNDO CORPORATIVO
O mundo corporativo contempla importantes ensinamentos para a

administração pública, e um dos mais importantes diz respeito à avaliação de
desempenho de gestão. Difere conceitualmente da avaliação de desempenho
pessoal, onde são avaliadas as características de personalidade do gestor, visando
uma melhor adequação do homem à tarefa. Nesse caso, busca-se conhecer as
capacidades e fraquezas individuais, em busca de um melhor aproveitamento do
potencial humano.
A avaliação de desempenho de gestão, foco desta pesquisa, analisa a
forma como está sendo conduzida a administração ou gerência de determinado
órgão, setor ou departamento. Mensura-se, através de indicadores, se os objetivos
definidos na política foram alcançados, e se as técnicas e ferramentas utilizadas
foram as mais adequadas. Complementam, ainda, o escopo da avaliação de
desempenho, a eficácia e eficiência dos atos do gestor, a oportunidade das decisões
tomadas e suas respectivas conseqüências, além de outros aspectos particulares a
cada função.
Dois renomados estudiosos americanos, David Norton e Robert Kaplan,
no início da década de 90, fizeram um estudo intitulado Measuring Performance in
the Organization of the Future (SERRA;TORRES;TORRES, 2004, p. 117), tornando-
se referência na área de planejamento estratégico e avaliação de desempenho. A
partir desse estudo, criaram uma ferramenta de gestão hoje amplamente utilizada,
chamada Balanced Scorecard (BSC). O termo faz referência a um “placar
equilibrado”, onde se procura balancear aspectos financeiros e outros fatores
estratégicos. Trata-se de uma ferramenta de planejamento, de comunicação de
estratégia e de avaliação de desempenho, cuja aplicação trouxe resultados
expressivos às empresas. Possibilita a comunicação da estratégia da organização a
todos os níveis, desde a alta gerência, até o nível produtivo. Em razão de ser
caracterizado como referencial teórico da presente pesquisa, cujo objeto se traduz
na avaliação de desempenho, serão enfatizadas as características do BSC,
prioritariamente nesse aspecto, apesar de suas muitas outras funcionalidades.
15
4.1 A ORIGEM DO BALANCED SCORECARD
Os estudos de Kaplan e Norton se concentraram, inicialmente, na

necessidade de se estabelecer uma metodologia para mensurar valores intangíveis
das organizações. Até então, os gestores dispunham apenas das informações
originadas dos registros contábeis, o que, de certa forma, limitava o planejamento ao
âmbito do curto prazo. Além disso, pelo princípio de anualidade desses registros, as
oportunidades de se atingir prematuramente as causas de eventuais disfunções
eram quase inexistentes, em razão do hiato temporal entre a ocorrência do fato e a
análise do registro contábil.
A contabilidade tratava como despesa os investimentos em treinamentos,
campanhas, capacitação, qualidade, entre outros ativos intangíveis. Porém, esses
investimentos resultariam, em algum momento futuro, em valor para a organização.
Esse ganho em valor, tanto do produto quanto do serviço, não era medido, já que a
informação contábil era tudo o que restava de todo o investimento. Era preciso uma
ferramenta que permitisse mensurar esse processo, de forma a permitir uma gestão
eficaz desses ativos (KAPLAN; NORTON, 2004, p. VII).
“As mensurações financeiras são indicadores defasados; concentram-se
em resultados, nas conseqüências de ações passadas.” (KAPLAN; NORTON, 2001,
p. 13).
Assim, era preciso criar uma ferramenta que permitisse avaliar o quanto
de valor um programa motivacional, ou um treinamento de equipes, por exemplo,
poderia ter sido agregado ao produto da empresa. O BSC trouxe para administração
essa avaliação de ativos intangíveis, mantendo ainda a análise do aspecto
financeiro, que não deixou de ter sua importância no processo decisório.
O BSC foi criado com o objetivo de resolver problemas de mensuração dos

ativos intangíveis das organizações. Os indicadores financeiros não
refletiam o potencial de valor relacionado com as competências, a
criatividade, a motivação, as tecnologias empregadas, os processos
internos, e cada vez mais esses diferenciais se tornavam fatores críticos de
sucesso. (KAPLAN; NORTON, 2001, p. 7).
16
O ambiente de mercado na década de 90 começava a infligir às empresas

comportamentos e atitudes diferentes do que se havia feito até então. Os valores
percebidos pelo cliente, intrínsecos ao produto, tornaram-se diferenciais
competitivos imprescindíveis à sobrevivência das organizações, e entendidos como
fatores críticos de sucesso.
Rapidamente aprendemos que a mensuração envolve conseqüências que
vão além do simples relato do passado. A mensuração converge o foco para
o futuro, pois os indicadores escolhidos pelos gerentes comunicam à
organização o que é importante. (KAPLAN; NORTON, 2001, p. 34).
Os gestores precisavam de uma maneira de mensurar o valor que estava

sendo agregado ao produto, o quanto suas ações estavam alinhadas às suas metas,
além da necessidade de identificar e comunicar à própria organização seus objetivos
de longo prazo. O BSC foi criado para suprir exatamente essas necessidades.
4.2 FUNDAMENTOS DO BSC
Figura 2 – As perspectivas do BSC.

Fonte: Kaplan e Norton (1996, p. 76)
O BSC trazia a novidade de reunir, em apenas um relatório, as medidas que

indicavam o alcance das metas necessárias para a criação de valor futuro,
combinando a diversidade de elementos típicos de uma empresa com
agenda competitiva. (COSTA, 2006, p. 6).
17
O BSC tem como função decompor a estratégia de uma maneira lógica,

através de relações de causa e efeito, direcionadores de desempenho e relação com
os fatores financeiros (KAPLAN; NORTON, 1997, p. 155). Essa decomposição se
inicia com a definição dos objetivos, e segue com o estabelecimento de indicadores,
de metas e de iniciativas, sempre dentro de quatro perspectivas: financeira, de
clientes, dos processos internos e de aprendizado e conhecimento, conforme figura
2.
4.2.1 AS PERSPECTIVAS APLICADAS AO BSC
4.2.1.1 Perspectiva Financeira
Uma boa estratégia se define, inicialmente, pelo retorno do investimento

no longo prazo. A rentabilidade dos recursos aplicados no negócio se mostra como o
principal motivador do desempenho da organização, e devem orientar todo o
processo estratégico.
Os objetivos financeiros servem de foco para todos os demais objetivos
estratégicos, e são o principal motivo do inter-relacionamento entre eles, numa
relação explícita de causa e efeito. Cada objetivo financeiro chegará a termo, à
medida que as ações relativas aos clientes, aos processos internos e ao
conhecimento e aprendizado sejam concretizadas.
Diversos temas podem orientar os objetivos financeiros, como
crescimento, sustentação, redução de custos ou estratégias de investimento, por
exemplo, variando conforme a estratégia da empresa (KAPLAN; NORTON, 1997, p.
53).
4.2.1.2 Perspectiva dos Clientes

Modelo Genérico
Valor = Atributos do Produto/Serviço + Imagem + Relacionamento
Funcionalidade Qualidade Preço Tempo
Figura 3 – A Proposta de Valor.

18
Na perspectiva dos clientes, a proposição de valor vetora as medidas

essenciais de resultados (KAPLAN; NORTON, 1997, p. 67). Deve explicitar como
deverão ser criados os valores para os clientes, de maneira a satisfazer suas
necessidades, e garantir a fidelidade desse cliente ao produto ou serviço entregue.
A retenção desse cliente e a participação de mercado são outros pontos importantes
na definição dos objetivos estratégicos dentro dessa dimensão, além da garantia da
lucratividade, como relação de causa e efeito junto à perspectiva financeira.
4.2.1.3 Perspectiva de Processos Internos
Em sua grande maioria, as medidas de desempenho visam o

aperfeiçoamento dos processos internos. Dentro dessa dimensão, é necessário que
a cadeia de valor (figura 4) desses processos inicie com o processo de inovação,
que se constitui na identificação das necessidades atuais e futuras dos clientes, e o
desenvolvimento das soluções para essas necessidades.
Identificação Satisfação
das das
necessidades necessidades
do cliente dos clientes
Fig. 4 – Modelo de Cadeia de Valor.

Em seguida, devem ser analisados os processos de operações, ou seja,

aqueles que se referem à entrega do produto ao cliente, culminando, então, com os
serviços de pós-venda, que complementam o valor da venda percebido pelo cliente
(KAPLAN; NORTON, 1997, p. 97). São observados aspectos de produtividade,
racionalidade, custos operacionais, qualidade, além de outras ingerências na busca
da excelência dos processos internos.
19
4.2.1.4 Perspectiva do Conhecimento e Aprendizado
Nas três perspectivas anteriores, foram estabelecidos objetivos estratégicos

que representassem a excelência naquelas áreas. Entretanto, na pespectiva de
aprendizado e conhecimento é que são definidos os meios para que os gestores
sejam capazes de alcançar esses resultados. Nesta perspectiva, é proposta a infra-
estrutura que viabiliza o crescimento definido nas outras. São os vetores dos
resultados, no contexto de excelência, das demais dimensões do BSC (KAPLAN;
NORTON, 1997, p. 131).
Esta perspectiva traz para análise as ações necessárias para criar um
ambiente motivacional dentro da organização, bem como mobilizar os gestores na
aplicação ferramentas que aumentem a produtividade e a criatividade dos
colaboradores. Trata, ainda, dos programas de capacitação profissional, de forma a
aprimorar a qualidade do conhecimento da empresa, possibilitando adequar-se ao
mercado, em constante evolução. Não menos importante, a perspectiva de
aprendizado e conhecimento envolve, também, os objetivos relacionados à
capacidade dos sistemas de informação da empresa, de forma a garantir a
excelência do desempenho dos funcionários, no exercício de suas funções. As
informações de mercado, clientes, concorrentes, entre outras, são fundamentais
para o sucesso de uma organização. A introdução de melhorias, a tecnologia a ser
utilizada e o fomento a pesquisas são também alguns dos critérios definidos nesta
análise.
4.2.2 ESTRATÉGIA E OS OBJETIVOS ESTRATÉGICOS
Inicialmente, faz-se necessária a definição de uma estratégia para o

alcance dos objetivos, de forma a possibilitar a empresa a cumprir sua missão,
dentro da visão estabelecida. Dentro de uma mesma estratégia, ainda pode haver
vários rumos a serem seguidos, dependendo da definição da empresa.
Estratégia não é um processo gerencial isolado; é uma das etapas de um

processo contínuo lógico que movimenta toda a organização, desde a
declaração de missão de alto nível, até o trabalho executado pelos
empregados da linha de frente e de suporte. (KAPLAN; NORTON, 2004, p.
34).
20
As estratégias podem ser genéricas ou específicas. As genéricas buscam

o posicionamento geral da empresa no mercado, buscando uma diferenciação
competitiva. Podem ter o foco na liderança em custos, na diferenciação do produto,
no baixo custo, ou em um nicho específico de mercado (SERRA; TORRES;
TORRES, 2004, p. 97).
As estratégias específicas contemplam, além das características de
posicionamento no mercado (genéricas), outros envolvimentos, como alianças e
parcerias, fusões, aquisições e cisões. São estratégias bastante delicadas, pois
envolvem interesses por vezes conflitantes, aspectos legais, negociações
demoradas, e demandam cuidados.
Para o cumprimento da estratégia da empresa, faz-se necessária a
definição de objetivos específicos que traduzam essa estratégia, ou seja, objetivos
que, ao serem alcançados, servem de garantia de que o negócio se mantém no foco
desejado.
A definição dos objetivos estratégicos é a base do conjunto de medidas
de desempenho, conforme a lógica do BSC, e devem ser concebidos dentro das
quatro perspectivas já comentadas. Essas perspectivas não são compulsórias, ou
seja, outras perspectivas podem ser analisadas e, a partir delas, formulados os
objetivos estratégicos.
Normalmente, as organizações públicas ou sem fins lucrativos, que
aplicam a gestão estratégica e o BSC como ferramenta de avaliação de
desempenho, se utilizam de outras perspectivas, mais correlatas as suas atividades.
No topo do BSC, ao contrário da financeira, em geral pode-se considerar que a
mais importante perspectiva seja a do contribuinte, por ser ele o financiador da
atividade governamental. A perspectiva do cliente pode ser substituída pela
perspectiva do cidadão, ou comunidade, por ser o maior beneficiário das ações de
gestão pública. Em resumo, para esses tipos de organizações o BSC deve ser
adaptado, de forma a comunicar uma estratégia coerente com suas atividades, e
focadas nos resultados esperados (KAPLAN; NORTON, 2000, p. 146-149).
Conforme Serra, Torres e Torres, “objetivos são marcos que definem o
desempenho desejado em relação aos aspectos estratégicos e auxiliam a empresa
a ter como foco os resultados” (2004, p. 96). Os objetivos estratégicos visam,
21
especificamente, ao mercado competitivo em que a empresa está inserida, bem

como ao longo prazo, de forma a garantir a sobrevivência do negócio.
A figura 5 exemplifica os objetivos estratégicos do Metro Bank, definidos
dentro das quatro perspectivas do BSC.
PERSPECTIVAS OBJETIVOS ESTRATÉGICOS

• Melhorar lucros
FINANCEIRA • Ampliar mix de receita
• Reduzir estrutura de custos
• Aumentar nível de satisfação dos
clientes com nossos produtos e
CLIENTES pessoal
• Aumentar o nível de satisfação na
pós-venda.
• Compreender nossos clientes
• Criar produtos inovadores
• Efetuar a venda cruzada dos
produtos
PROCESSOS INTERNOS
• Transferir cliente para canais
rentáveis
• Minimizar problemas operacionais
• Atendimento eficiente
• Desenvolver habilidades estratégicas
CONHECIMENTO E APRENDIZADO • Fornecer informações estratégicas
• Alinhar metas pessoais
Fig. 5 – Objetivos Estratégicos do Metro Bank

Fonte: Adaptado de Kaplan e Norton (1997, p.163)
Após a definição dos objetivos que devem ser alcançados para que as
estratégias sejam cumpridas, as empresas necessitam de ferramentas que
acompanhem os esforços de seus gestores nessa direção. Dessa forma, ao
contrário de simplesmente atestar, ao final de um período, se os resultados foram ou
não atingidos, é possível direcionar os esforços, durante o processo, para garantir
que esses resultados sejam favoráveis, dentro da estratégia proposta. Deve-se,
portanto, utilizar indicadores de desempenho.
22
4.2.3 INDICADORES DE DESEMPENHO
Para ilustrar a importância dos indicadores de desempenho, pode-se ter

como exemplo a cabine de um avião. Não é difícil imaginar quão essenciais se
fazem todos aqueles instrumentos, que indicam a altitude, a velocidade, o nível de
combustível, a inclinação, entre outras informações. De posse desses dados, tendo
seu objetivo definido, o piloto segue monitorando suas ações, corrigindo efeitos
adversos, de forma a pousar em seu destino. Sua missão era decolar de uma
origem, e pousar em determinado destino. Sua estratégia foi voar a determinada
altitude, seguindo uma rota específica, e seus indicadores monitoraram essa
estratégia. Não é possível imaginar um avião, nos dias de hoje, sem um painel de
instrumentos. O mesmo pode-se dizer de uma empresa sem indicadores de
desempenho. “O BSC utiliza-se de poucos, mas fundamentais (críticos) indicadores
de desempenho estratégico, capazes de expressar as iniciativas vitais que a
empresa precisa focar para cumprir sua estratégia.” (COSTA, 2006, p. 21).
Os indicadores de desempenho são elaborados a partir das quatro
perspectivas já citadas, e definidos de acordo com os objetivos estratégicos
estabelecidos para a empresa. A característica mais importante do BSC é a
possibilidade de mensuração de resultados, através da utilização desses
indicadores, que levam a organização a agir conforme suas estratégias. Esses
indicadores se dividem em dois grupos, quais sejam os lagging indicators, ou
indicadores de ocorrência, e os leading indicators, ou indicadores de tendências ou
vetores de desempenho (SERRA; TORRES; TORRES, 2004, p. 118).
Os indicadores de ocorrências são aqueles que encerram em si um resultado
esperado, tal como participação de mercado, rentabilidade no período, entre outras.
Já os vetores de desempenho são aqueles que direcionam para o alcance dos
resultados esperados, tais como satisfação do cliente, melhoria da qualidade, etc. O
incremento das medidas de tendência, através das relações de causa e efeito,
implicará em um incremento nas medidas de resultado. Exemplificando, o aumento
da satisfação do cliente (tendência) levará a uma maior participação de mercado
(resultado).
As medidas de resultados são aquelas que encerram em si um resultado
esperado, tal como participação de mercado, rentabilidade no período, entre outras.
23
Já as medidas de tendência são aquelas que direcionam para o alcance dos

resultados esperados, tais como satisfação do cliente, melhoria da qualidade, etc. O
incremento das medidas de tendência, através das relações de causa e efeito,
implicará em um incremento nas medidas de resultado. Exemplificando, o aumento
da satisfação do cliente (tendência) levará a uma maior participação de mercado
(COSTA, 2006, p. 37). Em outro exemplo, uma empresa pode definir o valor a ser
despendido em treinamento por funcionário como vetor de desempenho, o que
afetaria positivamente os resultados financeiros. No entanto, o valor gasto em
treinamento no período anterior seria um indicador de ocorrência. A primeira medida
indica o quanto de valor foi agregado, em função do treinamento dado aos
funcionários, enquanto o segundo indica tão somente o montante de investimento
em treinamento de pessoal.
O BSC deve manter o equilíbrio entre medidas de resultados e vetores de
desempenho. As medidas de resultados não comunicam como os resultados devem
ser alcançados, como também não indicam se a estratégia está sendo eficaz ou
não, pois dependem dos vetores de desempenho para realizarem essas funções.
Por outro lado, os vetores de desempenho sozinhos não são capazes de traduzir se
a estratégia resultou em expansão do negócio, melhorias operacionais, e em melhor
resultado financeiro (KAPLAN; NORTON, 1997, p. 156).
A definição dos indicadores no BSC deve ser criteriosa, de maneira a
refletir corretamente os fatores críticos para o sucesso da organização. Para tal,
devem ser de fácil entendimento, estar diretamente ligados à estratégia e aos
objetivos estratégicos. Devem, ainda, ser quantificáveis, e exigirem um baixo custo
de implementação.
O objetivo essencial da seleção de indicadores específicos para o BSC é a
identificação dos indicadores que melhor comuniquem o significado da
estratégia. Como cada estratégia é única, cada scorecard deve ser único e
conter vários indicadores únicos (KAPLAN; NORTON, 1997, p. 320).
Vetores de
Indicadores Estratégicos de
Desempenho
Objetivos Estratégicos Resultado
(Indicadores de
(Indicadores de Ocorrência)
Tendência)
24
Perspectiva Financeira
F1- Corresponder às
Expectativas dos
Acionistas
F2- Melhorar o Desempenho

Operacional
(ROE)
F3- Obter um Crescimento Quociente Combinado
lucrativo
F4- Reduzir os Riscos para os

Acionistas
Mix de Carteira de
Perspectiva dos Clientes Perdas
Negócios
Catastróficas
C1- Melhorar o Desempenho

dos Corretores
Desempenho dos
Aquisição/Retenção Corretores (versus
C2- Atender aos Objetivos dos (versus plano) plano)
Segurados (versus plano)
Pesquisa de Opinião
Perspectiva Interna para Verificar o Nível
de Satisfação dos
Segurados
I1- Desenvolver Negócios em Aquisição/Retenção
Mercados-alvo (por seguimento)
I2- Lucratividade nas Vendas Mix de Negócios

(por segmento)
Desenvolvimento
de Negócios
(versus plano)
I3- Alinhar Sinistros aos Índice de Perdas
Negócios
Auditoria da
Qualidade dos
Seguros
I4- Melhorar Produtividade
Freqüência de Sinistros Auditoria da

Qualidade dos
Perspectiva de Aprendizado Sinistros
L1- Melhorar Competência

Movimentação de
Funcionais Leadcount
Índice de Despesas
Despesas
Desenvolvimento
Produtividade dos Gerenciadas
L2- Melhorar Acesso a Funcionários de Pessoal
(versus plano)
Informações Estratégicas
Fig. 6 – Indicadores – relação de causa e efeito. Disponibilidade

estratégica de
Fonte: Kaplan e Norton (1997, p. 167) Tecnologia da
Informação
Os indicadores, quando bem definidos e alinhados à estratégia da

empresa, se fazem de catalisadores do desempenho dos funcionários. Ao tomar
25
conhecimento dos resultados que deve alcançar, e que esses resultados servirão de
medida para a avaliação de seu desempenho, o colaborador concentrará toda a sua
capacidade e esforço para cumprir suas metas.
Na definição dos indicadores, um dos maiores desafios é o
desenvolvimento da cultura estratégica na organização. Nesse enfoque, devem ser
definidos indicadores em número suficiente para monitorar e avaliar a estratégia,
sem, contudo, criar uma quantidade superestimada de variáveis, que dificultem sua
implementação. A figura 6 exemplifica indicadores estratégicos da National
Insurance, indicando as relações de causa e efeito entre as diversas perspectivas.
O Exército Brasileiro, através do Sistema de Medição de Desempenho
(SMD), utiliza-se de vários indicadores para acompanhamento das estratégias
estabelecidas. O SMD prevê uma Ficha de Indicador de Desempenho (fig. 7), onde
são descritas as unidades de medida, o responsável pelo estabelecimento de metas,
os referenciais comparativos, a metodologia de medição, entre outras características
de cada indicador utilizado.
26
Figura 7 – Ficha de Indicador de Desempenho do EB.

Fonte: Programa de Excelência de Gestão do EB (BRASIL, 2008)
4.2.4 METAS E INICIATIVAS
Estabelecidos os indicadores estratégicos, o passo seguinte é a definição

das metas e iniciativas a serem tomadas.
Para cada medida considerada importante, é preciso definir metas de
desempenho necessárias para o cumprimento dos objetivos estratégicos e,
conseqüentemente, da estratégia. Essas metas devem expressar as
hipóteses sobre a magnitude e a velocidade de mudanças necessárias para
o cumprimento da estratégia. (COSTA, 2006, p. 41).
27
Para cada indicador, deve ser definida uma meta, qual seja um valor ou
medida capaz de quantificar ou qualificar a estratégia. No caso de um indicador de
participação de mercado, por exemplo, considerando que a empresa detenha 15%
desse mercado, pode ser definido como meta o percentual de 20%, em um
determinado prazo, representando uma estratégia de crescimento de 5%.
As metas devem guardar, prioritariamente, consistência com a estratégia.
Devem, ainda, ser factíveis, sob o risco de perderem credibilidade.
Uma incompatibilidade entre o que se deseja e o que se pode (tanto
tecnicamente quanto em termos de recursos humanos treinados e
motivados e procedimentos) desestimula as pessoas na busca desse
desempenho esperado. (COSTA, 2006, p. 62).
Tendo-se em conta que cada indicador é único, as respectivas metas

permitem que a evolução de cada objetivo estratégico seja acompanhada pelos seus
índices, tendo-as como referência para avaliação. “O BSC define metas de
desempenho notável, em vez de apenas combinar as melhores práticas” (KAPLAN;
NORTON, 2004, p. 37).
As iniciativas que deverão ser tomadas, de forma a viabilizar o alcance
das metas para cada objetivo estratégico, devem ser explicitadas no que se
denomina Plano de Ação. Nele estão contidas todas as atividades a serem
desenvolvidas, os recursos disponíveis, bem como os responsáveis pela execução e
pelos resultados dessas ações. Sua representação gráfica está exemplificada na
figura 8.
28
INICIATIVAS O QUÊ QUEM QUANDO ONDE PORQUÊ COM O CUSTO
CONTRATAR EM PRESA PARA

ELABORAÇÃO DO MANUAL CONTRATAR CONSULTORIA
ANTES DO INÍCIO DAS EXIGÊNCIA LEGAL (ANVISA)E FAZ PARTE
DE BOAS PRÁTICAS E PARA ESPECIALIZADA EM BOAS GESTOR DE NEGÓCIOS FRESHFOOD COTAÇÃO DE PREÇOS E CONTRATAÇÃO R$ 3.500,00
ATIVIDADES DO CONJUNTO DE VALORES DA EMPRESA
AVALIAÇÃO CONTÍNUA DO PRÁTICAS E MICROBIOLOGIA
SETOR DE PRODUÇÃO
O TREINAMENTO CAPACITARÁ OS O FUNCIONÁRIO APÓS CONTRATAÇÃO

REALIZAR TREINAM ENTO REALIZAR TREINAMENTO FUNCIONÁRIOS E TRARÁ NOVOS PARTICIPARÁ DO CURSO. COM O PASSAR
COLABORADORES DA LINHA EM EMPRESAS
ESPECÍFICO EM BOAS ESPECÍFICO EM BOAS APÓS CONTRATAÇÃO CONHECIMENTOS VISANDO SEMPRE O DO TEMPO O CURSO PODERÁ SER DADO CUSTO DO TREINAMENTO
DE PRODUÇÃO ESPECIALIZADAS (SEBRAE)
PRÁTICAS DE PRODUÇÃO PRÁTICAS DE PRODUÇÃO AUMENTO DE PRODUTIVIDADE COM POR FUNCIONÁRIOS DA PRÓPRIA FRESH
QUALIDADE FOOD JÁ TREINADOS.
PARTICIPAÇÃO EM EVENTOS INSCRIÇÃO EM SEMINÁRIOS E FEIRAS DO

MANTER A QUALIDADE DOS SERVIÇOS
RELATIVOS AO NEGÓCIO, E MERCADO DE FOOD SERVICE E DELIVERY, E
ATUALIZAÇÃO TÉCNICA GESTOR DE PRODUÇÃO CONTINUAMENTE EIXO RIO-SÃO PAULO OFERECIDOS, ALÉM DE AGREGAR VALOR A VERIFICAR
ACOMPANHAMENTO DO ASSINATURA DE PERIÓDICOS
AO NEGÓCIO
MERCADO ESPECIALIZADOS
COMPRA DE EQUIPAMENTOS,
ANÁLISE E IMPLANTAÇÃO DE RENOVAÇÃO TÉCNICA DOS
MANUTENÇÃO DA QUALIDADE E TREINAMENTO ESPECIALIZADO, E
MÉTODOS INOVADORES NO PROCEDIMENTOS DE GESTORES CONTINUAMENTE FRESHFOOD A VERIFICAR
AGREGAÇÃO DE VALOR AO PRODUTO IMPLANTAÇÃO DE NOVAS TÉCNICAS DE
NEGÓCIO PRODUÇÃO E DO NEGÓCIO
GESTÃO NO MERCADO DE FOODSERVICE
EFETIVAR PLANO DE CONTRATAR TREINAMENTO DESENVOLVIMENTO PESSOAL E DO CONTRATAÇÃO DE EMPRESA

CONFORME PLANO FRESHFOOD OU NA
TREINAM ENTO PARA ESPECÍFICO PARA GESTOR DE PESSOAS NEGÓCIO, VALORIZANDO O CAPITAL ESPECIALIZADA EM TREINAMENTO DESSA R$ 10.000,00
ESTRATÉGICO DE RH EMPRESA CONTRATADA
SUPERVISÃO SUPERVISORES INTELECTUAL DA EMPRESA NATUREZA
EFETIVAR PLANO DE CONTRATAR TREINAMENTO DESENVOLVIMENTO PESSOAL E DO CONTRATAÇÃO DE EMPRESA

CONFORME PLANO FRESHFOOD OU NA
TREINAM ENTO PARA O NÍVEL ESPECÍFICO PARA NÍVEL DE GESTOR DE PESSOAS NEGÓCIO, VALORIZANDO O CAPITAL ESPECIALIZADA EM TREINAMENTO DESSA R$ 15.000,00
ESTRATÉGICO DE RH EMPRESA CONTRATADA
PRODUTIVO PRODUÇÃO INTELECTUAL DA EMPRESA NATUREZA
Figura 8 – Exemplo de Plano de Ação de uma empresa fictícia.

Fonte: O Autor (2008)
4.3 MAPAS ESTRATÉGICOS
O Mapa Estratégico é a evolução natural do BSC, pois abrange não só as 4

perspectivas, como acrescenta a visão de correlação, dinâmica e orientação
na gestão dos objetivos estratégicos. (KAPLAN; NORTON, 2004, p. 10).
Para melhor comunicar a estratégia ao público interno da organização, o

BSC deve ser representado graficamente, através do mapa estratégico. Esta é uma
das vantagens do uso do BSC, que não se limita a “desenhar” o plano estratégico,
mas também fazê-lo de conhecimento de todos os funcionários. O fato de se
estabelecer uma estratégia, com missão, visão e objetivos, não garante, por si só, a
compreensão e o envolvimento de seus colaboradores. O mapa estratégico permite
uma visualização desses conceitos, principalmente por envolver as diferentes
dimensões estratégicas, e suas relações de causa e efeito. Permite aos agentes de
mudança, sejam da alta direção, gerentes, ou funcionários de nível operacional, a
manutenção do foco na estratégia definida, comunicando, ao mesmo tempo, todas
as suas condicionantes (COSTA, 2006, p. 9).
29
Figura 9 – Mapa estratégico do Exército Brasileiro.

Fonte: Sistema de Excelência do Exército Brasileiro (2008)
Do mapa estratégico consta a missão da empresa, ou seja, a razão de

sua existência. Dela deriva sua visão, ou como pretende estar em um futuro
determinado – 5,10 ou 20 anos, por exemplo. Seguem-se os objetivos estratégicos,
em cada uma das quatro perspectivas, suas correlações casuísticas, permeados
pelos fatores críticos de sucesso e os valores basilares da organização. Podem
constar do mapa estratégico, também, os planos de ação da empresa.
Muitas são as formas de representação do mapa estratégico do BSC,
mas a concepção segue a tendência exemplificada na figura 9.
O BSC nada mais é do que uma ferramenta para organizar os passos da
organização, na direção de seus objetivos. Representa a vinculação entre a
estratégia e a execução, através de seus processos de avaliação de desempenho,
30
de forma clara, simples e objetiva. A Força Aérea dos Estados Unidos, a Força
Aérea Norueguesa e o Ministério da Defesa Britânico (JESUS, 2006, p. 42) utilizam
o BSC. No Brasil, o Exército Brasileiro já possui um sistema de medição de
desempenho baseado no BSC, o já citado Sistema de Medição de Desempenho
Organizacional.
Fica evidente, portanto, a importância de que se reveste a avaliação de
desempenho no mercado corporativo. Trata-se de uma questão de sobrevivência
para as empresas aplicar a gestão estratégica, tendo foco no médio e longo prazo, e
não mais apenas baseada no imediatismo do curto prazo. Planejamento e estratégia
são palavras de ordem no cenário da globalização, onde o valor e a diferenciação
percebidos pelo cliente significam a permanência no mercado.
As organizações públicas brasileiras já começam a se alinhar a essa
tendência, fazendo uso de metodologias para medir a eficiência e eficácia de suas
gestões. Desta forma, esta pesquisa prossegue identificando, no próximo capítulo,
as ferramentas utilizadas nas Bases Aéreas do COMAER, para avaliar o
desempenho de seus gestores.
31
5 A AVALIAÇÃO DE DESEMPENHO DE GESTÃO NAS BASES AÉREAS
Para uma descrição do que venha a ser a avaliação de desempenho nas

Bases Aéreas faz-se essencial destacar, inicialmente, como está definida a gestão
estratégica no COMAER. Como descrito nos capítulos 2 e 3, deve-se,
prioritariamente, estabelecer um plano estratégico para a organização, a ser
desdobrado em objetivos, indicadores, metas e iniciativas.
A Diretriz do Comando da Aeronáutica (DCA) no 11-1, de 31 de janeiro de
2002, define o modo como deve ser desenvolvido o planejamento estratégico da
Aeronáutica, estabelecendo que o método para o referido planejamento institucional
tem como objetivo:
[...] estabelecer uma seqüência lógica de procedimentos que respaldem o

processo decisório ao longo de toda a cadeia de comando. Este método
permite assegurar a necessária Unidade de Pensamento e de Ação,
instrumento indispensável para a eficiência operacional e para a
continuidade administrativa no âmbito da Aeronáutica. (BRASIL, 2002).
A legislação especifica que o processo de controle e avaliação do

Planejamento Estratégico Institucional deve ser efetuado pelo Sistema Informatizado
de Planejamento e Gestão (SIPLAG), através de ações de acompanhamento físico e
financeiro do Plano de Ação.
A Norma de Sistema do Comando da Aeronáutica (NSCA) no 11-1, de 12
de abril de 2002, estabelece que a execução física tem como foco as metas dos
Projetos e Atividades programados para o exercício financeiro, ou seja, está
diretamente relacionada com a execução orçamentária, segundo a classificação
funcional-programática, definida para o curto prazo (um ano).
A ICA 174-1, que versa sobre o controle interno na Unidade Gestora,
descreve, em seu item 1.2.15, a definição de Programa de Trabalho:
1.2.15 PROGRAMA DE TRABALHO DA UNIDADE GESTORA (PTUG) - É o

documento que quantifica em termos de metas os objetivos anuais a serem
alcançados pela Unidade Gestora [...], levando-se em consideração os
recursos disponíveis (orçamentários, materiais, humanos e tecnológicos).
(BRASIL, 2007, p. 10).
32
A presente pesquisa explora, a partir deste capítulo, dados levantados em

duas Bases Aéreas do COMAER: a Base Aérea de Santa Cruz e a Base Aérea do
Galeão. Verifica-se, a partir desta pesquisa exploratória, como se encontra
estabelecida a gestão estratégica de uma Unidade Administrativa.
Considerando-se que a atividade e a missão das Bases Aéreas são
comuns, e os dispositivos legais que dispõem sobre o assunto abrangem, também,
todas as Unidades, a escolha recai nessas duas Organizações Militares (OM), em
função de serem duas das maiores e mais importantes do COMAER. Assim, os
dados aqui relatados podem ser considerados como referenciais, e retratam
perfeitamente a avaliação de desempenho de gestão, no âmbito das Bases Aéreas.
5.1 O PROGRAMA DE TRABALHO ANUAL DAS BASES AÉREAS
A ICA 174-1, em seu capítulo quatro, bem define o PTUG:

Anualmente, deverá ser elaborado o Programa de Trabalho da Unidade Gestora
(PTUG), onde devem ser estabelecidos os objetivos a serem alcançados no ano em
questão, quantificados em termos de metas, levando-se em consideração os recursos
disponíveis (orçamentários, materiais, humanos e tecnológicos). Por meio deste
Programa, poderá ser avaliada a gestão dos recursos a cargo da Unidade Gestora,
nos aspectos de economicidade, eficiência e eficácia, propiciando elementos para a
organização e a apresentação da Tomada de Contas Anual, a ser remetida ao
Tribunal de Contas da União. (BRASIL, 2007, p.17).
Os objetivos e metas listados nos PTUG das Unidades escolhidas, dos

últimos três anos, serão citados de maneira a facilitar a elucidação das informações
necessárias a esta pesquisa. Não foi possível a obtenção de todos os relatórios, já
que nem todos foram confeccionados, ou não constavam dos arquivos das
Unidades. Serão extraídas somente as informações mais relevantes, com direta
correlação com o tema da pesquisa, e de forma resumida. Alguns comentários serão
utilizados, evitando-se a simples transcrição de textos, sem, contudo, alterar sua
essência.
5.1.1 O PROGRAMA DE TRABALHO ANUAL DA BASE AÉREA DE SANTA CRUZ

33
A Base Aérea de Santa Cruz aprovou, em 11 de maio de 2005, o seu

PTUG para aquele ano. Inicialmente, apresentou um cenário com as seguintes
características:
a) escassez de recursos financeiros;
a) grandes modificações na administração pública, especificamente no
que diz respeito à transparência dos atos e fatos administrativos;
b) necessidade de conscientização do pessoal – prevenção de acidentes
aéreos e utilização de equipamento de proteção individual (epi); e
c) necessidade de observância da economia e otimização de recursos,
controle de qualidade dos materiais e serviços, aprimoramento
técnico-profissional, segurança e infra-estrutura.
Os objetivos ou metas a serem alcançados foram definidos para cada um
dos Esquadrões de Base. Serão listadas no máximo cinco metas de cada setor,
julgadas mais importantes.
COMUNICAÇÃO SOCIAL:
a) aquisição de equipamentos;
b) reforma de instalação;
c) estreitar relações com os órgãos centrais;
d) promover, sempre que possível, confraternizações; e
e) manter controle do uso do cinema.
INVESTIGAÇÃO E JUSTIÇA:
a) instaurar sindicâncias;
b) controlar escalas;
c) controlar e distribuir os certificados de registro de arma de fogo; e
d) atender requisições judiciais.
INTELIGÊNCIA:
a) implantar ações de contra-inteligência;
b) ministrar palestras;
c) realizar inspeções de contra-inteligência;
d) confecção de boletins reservados e confidenciais; e
e) aquisição de equipamentos.
TECNOLOGIA DA INFORMAÇÃO:
a) reforma de instalações;
34
b) aquisição de software;
c) substituição de equipamentos; e
d) realização de cursos específicos.
CONTROLE DE OPERAÇÕES AÉREAS MILITARES:

b) aquisição de equipamentos.
CONTROLE INTERNO:
a) ampliação do número de setores fiscalizados;
b) aprimoramento dos registros físicos e contábeis;
c) aprimoramento dos processos administrativos;
d) incremento na utilização de comissões fiscalizadoras; e
e) realização de cursos específicos.
ESQUADRÃO DE INTENDÊNCIA:
b) emprego de nova modalidade de aquisição;
c) realização de cursos específicos;
d) realização de seminários; e
Aprimoramento do atendimento ao público.
INFRAESTRUTURA:
a) recuperação de instalações;
b) aquisição de equipamentos;
c) atualização de arquivos; e
d) conclusão do Plano Plurianual de Obras.
PESSOAL:
a) elaborar relatórios e documentos previstos;
b) licenciar soldados;
c) reforma de instalações; e
d) aquisição de equipamentos.
e) proposta de alteração na tabela de dotação de pessoal
No setor de Pessoal, especificamente, foram listadas 129 (cento e vinte e
nove metas), divididas nos doze meses do ano. Resumem-se em atividades de
rotina e obrigatórias para um setor de pessoal.
35
SAÚDE:
a) aprimorar o serviço das juntas de saúde;
b) realizar palestras ;
c) realizar campanha de doação de sangue;
d) implementar programa de prevenção de perdas auditivas;e
e) aumentar capacidade de atendimento da odontologia (8 consultórios).
SUPRIMENTO E MANUTENÇÃO:
a) receber, estocar e distribuir material aeronáutico;
b) prestar contas mensalmente;
c) desempenhar as atividades de provisão de combustíveis;
d) reforma de instalações (com custo estimado); e
e) aquisição de equipamentos (com custo estimado).
MATERIAL BÉLICO:
a) padronização da instrução de tiro;
b) aquisição de pessoal;
c) realização de cursos específicos;
d) reforma de instalações; e
e) cumprir o programa de instrução.
ESQUADRÃO DE SIMULAÇÃO E INSTRUÇÃO:
a) formação de instrutores do simulador;
b) vôo de simulador para oficiais estrangeiros;
c) promover visitas técnicas a outros simuladores; e
d) diminuir a ociosidade do equipamento em 50%.
BATALHÃO DE INFANTARIA:
b) realizar manobra militar;
c) aquisição de equipamentos;
d) implantar estágio operacional para aspirantes; e
e) realização de cursos específicos.
Em 10 de junho de 2006, a BASC aprovou o PTUG para aquele mesmo
ano. Em relação ao ano de 2005, as metas praticamente se mantiveram as mesmas.
Desconsiderando as alterações no setor de pessoal, que passaram das 129 (cento e
36
vinte e nove) para 5 (cinco) metas, as demais 259 (duzentos e cinqüenta e nove)
metas sofreram apenas 8 (oito) alterações, ou seja, pouco mais de 3%.
O setor de suprimento e manutenção, por exemplo, incluiu a seguinte
meta:
a) buscar a disponibilidade de, no mínimo, 60% das aeronaves.
A área de inteligência trouxe também uma meta que merece destaque:
a) capacitação técnico-profissional do pessoal do setor.
As demais alterações mantiveram o mesmo enfoque do ano anterior, com
significativa ênfase em aquisição de equipamentos, reforma de instalações, e
execução de tarefas de rotina.
Em 30 de abril de 2007, a BASC aprovou seu PTUG para aquele ano, já
mostrando um enfoque diferenciado. Inicialmente, traz a descrição do cenário
desenvolvido pelo Terceiro Comando Aéreo Regional (III COMAR), do qual está
diretamente subordinada. Em seguida, descreve algumas premissas básicas,
aspectos conjunturais, concepções de comando e define orientações específicas do
III COMAR para as Unidades a ele subordinadas.
Prossegue o PTUG descrevendo as concepções do comando da
Unidade, e definindo tarefas gerais e específicas para os setores da administração.
Em seguida, lista as metas de cada esquadrão, à semelhança dos anos anteriores.
Seguem alguns exemplos.
COMUNICAÇÃO SOCIAL:
a) divulgação dos fatos mais importantes ocorridos na unidade;
b) apoio a visitas no interior da base;
c) apoio a comemoração do aniversário da unidade; e
d) acompanhar, sempre que possível e/ou necessário, os resultados
obtidos através das ações realizadas.
INVESTIGAÇÃO E JUSTIÇA:
b) aquisição de equipamentos; e
c) capacitação técnico-profissional.
TECONOLOGIA DA INFORMAÇÃO:
b) aquisição de equipamentos; e
37
c) implantar software livre, buscando redução de custos.

CONTROLE INTERNO:
Nesta área, em particular, foram mantidas todas as metas dos anos
anteriores.
GRUPO DE SERVIÇO DE BASE
Esta área não foi contemplada com metas nos dois anos anteriores,
porém, em 2007, contava com 25 metas a serem alcançadas, em sua maioria
referentes a obras e serviços de engenharia.
ESQUADRÃO DE INTENDÊNCIA:
Manteve-se com metas específicas de sua rotina de trabalho, como:
a) efetuar o saque visando o pagamento de pessoal de todas as matérias
publicadas, até a data limite para publicação da matéria financeira; e
b) providenciar apoio de alimentação ao efetivo arranchado (1.150
refeições/dia).
INFRAESTRUTURA:
b) manter a disponibilidade dos tratores em 60%;
c) manter a iluminação pública das vias internas em, pelo menos 70% de
disponibilidade durante todo o ano; e
d) preparar a prestação de contas mensais relativas ao patrimônio imóvel

da base.
PESSOAL:
Mantiveram-se as metas do ano anterior, com poucas alterações, todas

referentes à execução de tarefas de rotina do setor.
SAÚDE
a) dinamizar a campanha de combate à dengue, treinando dois agentes
por esquadrão (jul/07).
b) otimizar a vacinação, incluindo os idosos e dependentes, com apoio
da secretaria municipal de saúde (fev. a dez. de 2007)
c) implementar o programa de prevenção de perdas auditivas (out. de
2007).
38
COMISSÃO INTERNA DE PREVENÇÃO DE ACIDENTES DE

TRABALHO:
a) coordenação e realização de diversas palestras relativas a segurança
no trabalho.
b) acompanhamento das diversas rotinas de trabalho, com sugestões
para a garantia da segurança do trabalho.
c) disseminação da cultura e da importância da prevenção de acidentes.
Constam dos documentos analisados outros exemplos de áreas
envolvidas e metas estabelecidas. Porém, os acima listados se mostram suficientes
para a análise de avaliação de desempenho desta Unidade, objeto desta pesquisa.
Serão descritos, a seguir, detalhes sobre o PTUG de outra importante
Base Aérea. As metas serão transcritas à semelhança da primeira, com enfoque
prioritário àquelas que melhor expressam a metodologia utilizada para a definição
dos resultados que devem ser alcançados pelos gestores, no transcurso daquele
exercício financeiro.
5.1.2 O PROGRAMA DE TRABALHO DA BASE AÉREA DO GALEÃO
A Base Aérea do Galeão elaborou seu Programa de Trabalho de 2006

descrevendo, inicialmente, as concepções de comando. Foram definidos conceitos
básicos, e esclarecidos alguns fatores de risco, de possível interveniência no
cumprimento de sua missão. Segue com uma concepção política, onde determina o
foco na maximização de resultados, motivação, segurança de vôo e de trabalho, e
atenção especial no apoio ao homem.
O PTUG cita, posteriormente, orientações estratégicas, definindo a
direção das ações para o alcance de seus objetivos, tais como melhoria da
eficiência, e a garantia da qualidade dos serviços prestados. Desenha o cenário
interno da Unidade, e define tarefas de aspecto geral.
Finalmente, descreve as tarefas ou metas denominadas como
específicas, conforme a seguir:
PLANEJAMENTO ORÇAMENTÁRIO E INTENDÊNCIA:
a) confeccionar proposta orçamentária referente aos recursos da gestão
tesouro e fundo aeronáutico, conforme calendário previsto;
39
b) controlar a aplicação dos créditos relativos a diárias, distribuindo-os ao

longo dos doze meses do ano, para atender às prioridades das
diversas missões, observando que não existe previsão de reforço de
crédito além do limite especificado;
c) dar cumprimento às legislações elaboradas pelos órgãos centrais dos
sistemas;
d) remeter anualmente o relatório das necessidades de rações
operacionais para as equipagens das unidades aéreas; e
e) encaminhar o mapa de movimento anual de fardamento, até 31 de
janeiro.
LOGÍSTICA (Esquadrão de Suprimento e Manutenção):
a) encaminhar os diversos relatórios específicos da área de logística,
mantendo-se em condições de prestar qualquer tipo de informação
pertinente à atividade, sempre que solicitado pelo escalão superior;
b) pesquisar procedimentos e desenvolver equipamentos destinados a

colocar as aeronaves em condições de plena operação no menor
espaço de tempo, melhorando o desempenho das operações aéreas;
c) manter os equipamentos de apoio de solo em perfeitas condições de
uso, estabelecendo estreito contato com os órgãos centrais do sistema
logístico, de forma a não haver o comprometimento da atividade aérea
pela indisponibilidade desses equipamentos; e
d) elaborar, atualizar e apoiar os respectivos planos de mobilidade, de

modo que os escalões aéreos e terrestres possam atender aos
padrões de eficiência exigidos.
ORGANIZAÇÃO, LEGISLAÇÃO E CERIMONIAL (Esquadrão de

Comando):
a)manter atualizada uma biblioteca da legislação vigente e de publicações
dos diversos assuntos de interesse da organização, adotando medidas
que permitam a atualização permanente;
b)executar todas as solenidades militares determinadas pelas autoridades
competentes; e
40
c)coordenar os processos de indicação de militares e civis para a

concessão de medalhas.
PESSOAL:
a)cumprir, em tempo hábil, as prescrições contidas nos documentos
normativos, organizacionais e sistêmicos;
b)realizar campanhas educativas, visando à conscientização do efetivo
quanto às drogas e doenças sexualmente transmissíveis;
a) manter uma constante atualização do banco de dados do efetivo da
organização; e
b) remeter ao III COMAR, em 05 de maio e em 05 de outubro, a relação
de efetivo militar e civil, atualizada nos moldes da legislação vigente.
INFRA-ESTRUTURA:
a) realizar a manutenção das redes elétricas, hidráulica, esgoto, águas
pluviais e telefônica;
b) realizar a manutenção e limpeza das vias públicas da BAGL (asfalto,
grama, meio-fio, iluminação, portões, alambrados e placas de
sinalização);
c) gerenciar a fiscalização de todas as obras realizadas na BAGL; e
d) realizar a atualização cadastral dos bens imóveis da BAGL.
Outras áreas são abordadas no PTUG da BAGL para o ano de 2006.

Porém, por sustentarem a mesma metodologia de elaboração de metas
exemplificadas acima, deixam de ser incluídas neste levantamento de dados.
O PTUG da BAGL para o ano de 2007, a exemplo da BASC, transcreve
as mesmas metas do ano anterior para os setores da administração, exceção se faz
a algumas poucas alterações. A descrição dos cenários foi atualizada, mas sem
modificações significativas.
Considerando que esta pesquisa visa demonstrar em que medida as
ferramentas de gestão, atualmente utilizadas nas Bases Aéreas, permitem uma
avaliação eficaz do desempenho de seus agentes, as metas ou objetivos aqui
retratados se mostram suficientes para a análise pretendida. Os dados constantes
do material pesquisado se repetem, como constatado, e conservam uma mesma
41
linha de fundamentação, permitindo que sejam tomados como padrão, dentro do

universo proposto.
Descritas as metas a serem alcançadas pelos gestores no transcorrer de
cada ano referenciado, cabe, agora, a verificação de como ocorreu a avaliação do
desempenho de cada um desses gestores. Se o que foi planejado para cada setor
foi realmente executado, e se o desempenho do gestor, no exercício de suas
funções, influenciou os resultados obtidos. O documento que expressa essa
avaliação, no âmbito das Bases Aéreas, e também das demais Unidades
Administrativas, denomina-se Relatório de Gestão.
5.2 O RELATÓRIO DE GESTÃO
O Relatório de Gestão é um documento previsto no processo de Tomada

de Contas Anual de toda Unidade Gestora, e reflete, basicamente, a destinação dos
recursos colocados à disposição da administração, e os resultados alcançados. O
Tribunal de Contas da União assim entende o TCA:
Art. 1º As tomadas e prestações de contas dos administradores e demais
responsáveis abrangidos pelos incisos I, III, IV, V e VI do art. 5º da Lei nº
8.443, de 1992, serão organizadas e apresentadas ao Tribunal de Contas
da União de acordo com as disposições desta Instrução Normativa.
Parágrafo único. Para os fins do disposto nesta Instrução Normativa,
considera-se:
I – processo de contas: conjunto de documentos e informações, obtidos
direta ou indiretamente, que permitam avaliar a conformidade e o
desempenho da gestão dos responsáveis por políticas públicas, bens,
valores e serviços públicos federais;
[...]
XIV – exame do desempenho: análise da eficácia, eficiência e efetividade da
gestão em relação a padrões administrativos e gerenciais, expressos em
metas e resultados negociados com a administração superior ou definidos
nas leis orçamentárias, e da capacidade dos controles internos de minimizar
riscos e evitar falhas e irregularidades;
[...]
Art. 14. Os processos de contas serão compostos das seguintes peças:
I – rol de responsáveis, observado o disposto no capítulo III do título II desta
instrução normativa;
II – relatório de gestão, emitido pelos responsáveis. (BRASIL, 2004).
O Relatório de Gestão inicia com uma caracterização da Unidade

Gestora, sua missão e vinculação ministerial, complementada com a informação
sobre a provisão dos recursos orçamentários do ano correspondente. Segue-se,
então, com uma descrição da execução dos Programas de Trabalho relacionados
42
aos créditos recebidos no exercício. Nesse detalhamento são informadas, para cada
Programa de Trabalho, as dotações de crédito aprovadas, o quanto desse crédito foi
executado no exercício, e se houve algum saldo não executado. Continua o
Relatório de Gestão com a descrição dos objetivos e metas físicas para os
programas. Cada Programa de Trabalho recebe uma justificativa para sua aplicação
na Unidade, e são descritos os indicadores ou parâmetros de gestão, e seus
respectivos resultados. Finaliza-se o Relatório de Gestão com uma análise crítica do
resultado alcançado na execução dos programas, e a determinação de medidas
implementadas e a implementar, com vistas ao saneamento de possíveis disfunções
estruturais.
Desde o ano de 2005, o modelo de relatório vem sofrendo algumas
alterações, mas o conteúdo permanece como citado acima. Em razão do objeto de
interesse da presente pesquisa, a apresentação dos dados coletados será restrita à
descrição dos objetivos, metas e seus indicadores. Serão selecionados alguns dos
objetivos, de forma a elucidar a forma como são elaborados, bem como suas
correlações com as metas, e os indicadores de desempenho utilizados para
mensurar a eficiência e a eficácia da gestão.
As figuras abaixo guardam correspondência com os PTUG das Unidades
pesquisadas, viabilizando a análise, no próximo capítulo, do que foi planejado, a
execução das ações, e a metodologia usada para medir o desempenho.
43
Figura 10: Relatório de Gestão da BASC – 2005

44

45

A seguir, os dados referentes aos Relatórios de Gestão da Base Aérea do

Galeão, correspondentes aos anos de 2006 e 2007.
46
Figura 13: Relatório de Gestão da BAGL - 2006

Tomando-se por base todos os dados aqui apresentados, é possível

atestar que o universo estimado para a presente pesquisa está perfeitamente
adequado ao tipo de análise pretendida. As características dos PTUG das Unidades
se assemelham, especialmente em seus fundamentos gerenciais, e os modelos de
planejamento de gestão aplicados são coincidentes, apesar das particularidades das
duas Organizações Militares. A experiência se repete com os Relatórios de Gestão e
seus indicadores de desempenho, guardando similaridades contundentes em suas
métricas e definições.
47
Figura 14: Relatório de Gestão da BAGL - 2007

Assim, torna-se possível e necessária, para o alcance do objetivo da

presente pesquisa, uma análise compreendendo o que foi planejado pelas Unidades
Administrativas, o que foi medido, e o método utilizado para essa mensuração. É do
que trata o próximo capítulo.
48
6 ANÁLISE DOS DADOS
Os dados apresentados no capítulo anterior serão agora analisados, de

forma a possibilitar a resposta da questão desta pesquisa, qual seja, conhecer em
que medida as ferramentas de gestão, atualmente utilizadas nas Bases Aéreas,
permitem uma avaliação eficaz do desempenho de seus agentes. As
observações feitas acerca dos documentos elaborados não representam, em
hipótese alguma, qualquer tipo de crítica aos seus autores, especialmente por serem
esses documentos o estrito cumprimento da legislação vigente. Ao contrário, a
presente análise busca uma correlação entre a teoria e estudos publicados a
respeito de avaliação de desempenho nas empresas, e a realidade dessa avaliação
no âmbito das Bases Aéreas do COMAER.
Dos PTUG consta, em seus preâmbulos, a elaboração de cenários que
proporcionam uma visão contextualizada do ambiente em que se desenvolverão as
atividades de gestão. Trata-se de um aspecto positivo, alinhado à teoria que prevê
esse tipo de análise, após a definição da missão e visão de uma organização
(SERRA; TORRES; TORRES, 2004, p. 37). Percebe-se uma evolução na definição
desses cenários, principalmente a partir de 2007, onde são incluídos alguns valores
institucionais, que devem permear as ações administrativas e, ainda, uma análise,
mesmo que superficial, de fatores de risco à consecução dos objetivos propostos.
Entretanto, não se encontra uma análise das oportunidades, ameaças externas, dos
pontos fortes e das fraquezas da organização, para a consecução dos objetivos.
A definição da missão da organização também se faz muito importante,
por nortear sua estratégia e valores, e isso está bem explicitado nos PTUG das
Bases Aéreas. Porém, em nenhum dos programas de trabalho foi definida a visão
da Unidade. Segundo Serra, Torres & Torres, a visão é “a percepção das
necessidades do mercado e os métodos pelos quais uma organização pode
satisfazê-las” (2004, p. 42). A visão orienta a estratégia, pois define onde se
pretende chegar. Sem essa definição, os objetivos estratégicos não têm um norte, e
podem, eventualmente, levar a organização a resultados não desejados.
49
Pode-se observar, nos programas de trabalho, que os conceitos de

objetivos e metas se confundem. Diferentemente das definições de Kaplan e Norton,
e também de Costa, citadas no capítulo quatro, os termos são utilizados
indistintamente, como sinônimos. Esse fato certamente provoca ruídos na
comunicação da estratégia aos responsáveis pelas ações administrativas.
Na definição das metas, considerando-se o emprego do termo nos PTUG,
algumas particularidades podem ser identificadas. Em todos os programas de
trabalho analisados, a aquisição de equipamentos e reforma de instalações são
listadas como metas de quase a unanimidade dos setores. É bem sabido que a
maioria das instalações carece de reparos ou manutenção, mas a simples inclusão
como meta não transmite o objetivo que se quer alcançar com essas reformas, ou
com a aquisição de equipamentos. O tipo de recuperação, o que se pretende
melhorar ou aperfeiçoar, ou, ainda, o quanto a produtividade do setor deverá ser
catalisada com essas ações não está explicitado. A mensuração fica dificultada pela
inexistência dos valores tangíveis e intangíveis que devam ser alcançados. Ainda,
coloca como responsabilidade do setor promover essas reformas e aquisições, o
que não corresponde com a realidade das organizações. Não há indicações que
revelem a prioridade, o nível de reformas, os custos previstos, e a justificativa das
metas citadas.
Os PTUG não foram aprovados com antecedência mínima esperada, ou
seja, antes do início do exercício financeiro a que se referiam. Nos documentos
coletados, têm-se as datas de 30 de abril, 11 de maio e 10 de junho. Esse atraso
provoca a perda da credibilidade do programa de trabalho junto aos que o
executarão, bem como desqualifica os prazos nele exigidos, uma vez que sua
aprovação ocorreu tardiamente. Há um hiato na comunicação da estratégia,
transmitindo a idéia de que inexistem rumos definidos para a administração, até que
o programa seja aprovado e disseminado entre os colaboradores.
Percebe-se, também, a tendência dos gestores em descrever atividades
regulamentares como se fossem objetivos ou metas. A definição de objetivos e
metas remete a uma alteração de estado, ou seja, um movimento de um ponto atual
a outro futuro, buscando aperfeiçoamento, qualidade e desenvolvimento. A simples
execução de atividades regulamentares não há de provocar alterações de estado na
gestão. Nos casos de tarefas regulamentares dispostas como objetivos, nada resta a
50
ser mensurado, a não ser a capacidade mínima do exercício da função. Se

realizadas, não expressam eficiência, eficácia nem economicidade, valores hoje
imprescindíveis em uma gestão administrativa, em especial a pública.
Foi possível identificar alguns exemplos de mudança, ainda que tímida,
dessa conceituação equivocada de objetivos e metas. Alguns setores os definiram
corretamente, transmitindo a mensagem de adição de valor aos processos, como o
“aprimoramento dos processos administrativos”, “aumento da capacidade de
atendimento odontológico para oito consultórios”, “diminuição da ociosidade de
equipamentos em 50%”, entre outros. Entretanto, não há registros dos resultados
efetivamente alcançados.
A partir do PTUG do ano de 2007, denotando uma aproximação maior
com a teoria aplicada ao planejamento estratégico, constam concepções de
comando do III COMAR. Esse tipo de informação significa que os gestores
possuem, a contar desse ano de 2007, um direcionamento para suas ações,
determinado pelo órgão superior, que define os resultados esperados de suas
Unidades subordinadas. Poder-se-iam caracterizar essas concepções de comando
como diretrizes para a formulação da visão das Unidades subordinadas, neste caso,
as Bases Aéreas. Entretanto, na definição das metas específicas para cada setor,
nesses mesmos PTUG, as tarefas regulamentares continuam presentes, suprimindo
qualquer possibilidade de mensuração de desempenho de gestão.
Os PTUG e os Relatórios de Gestão perfazem o conjunto de ferramentas
disponíveis para a avaliação de desempenho de gestão em uma Base Aérea. Para
que esse processo de avaliação aconteça, é necessária a definição do que se
pretende medir, o resultado esperado, e a justificativa para que esse resultado seja
buscado. Assim, cada objetivo carece de uma descrição, com as informações que os
correlacionem com a estratégia da organização, e que contenham, também, os
valores a serem agregados aos processos, bem como os métodos de mensuração.
Não foi encontrado qualquer tipo de informação adicional para cada um dos
objetivos listados nos PTUG, nem mesmo registro dos respectivos indicadores de
desempenho. Nenhum desses documentos pesquisados descreve como serão
mensurados os índices de desempenho de cada gestor no transcorrer do período,
nem as relações de interdependência entre os demais setores.
51
Dessa forma, tomando-se por base o documento que define o plano de

gestão da organização, o PTUG, se observa uma significativa dificuldade em ter
essa gestão mensurada, pela ausência de definições de metas a serem atingidas,
de indicadores, e de objetivos que traduzam uma estratégia.
Ao término do exercício financeiro, as Unidades elaboram seus Relatórios
de Gestão. Eles contêm algumas especificidades que guardam consistência com os
preceitos teóricos apresentados nesta pesquisa. Há definição de objetivos gerais,
objetivos específicos, bem como estabelecimento de metas físicas, financeiras e
seus responsáveis. Segue-se com indicadores de gestão, para medir os resultados
alcançados. Esses indicadores são definidos pelos gestores, com informações a
respeito do que se pretende medir, a fórmula correspondente, e as metas
alcançadas.
A confecção do documento, porém, contraria alguns conceitos básicos.
Somente ao término do exercício são definidos e declarados os indicadores de
gestão, quando deveriam ser comunicados aos gestores no início do período. A
comunicação dos objetivos estratégicos, metas e indicadores, no início do período
de gestão, traduz-se em benefícios de integração e motivação das equipes,
conforme citado no capítulo 4.
Alguns indicadores não refletem efetividade, nem tão pouco tendências. É
o caso, por exemplo, dos indicadores que relacionam pedidos de aquisição emitidos
e atendidos. Não há correlação explícita de que, se todos os pedidos de aquisição
forem atendidos, os objetivos de aumento de disponibilidade de aeronaves,
capacitação de pessoal ou outro objetivo serão plenamente atingidos. A simples
aquisição de material ou serviço não garante a efetividade de uma ação planejada,
apesar de viabilizá-la. A gestão desses recursos, somadas às capacidades
individuais, experiência e criatividade dos envolvidos no processo é que certamente
produzirão os resultados esperados. Assim, utilizar como indicador somente a
provisão de recursos não reflete a eficácia da gestão.
Nos Relatórios de Gestão são citadas as medidas corretivas adotadas,
com a finalidade de minimizar, ou mitigar, as razões que levaram a administração a
não alcançar seus objetivos e metas plenamente. No entanto, apesar de registrada a
implementação dessas medidas corretivas, nos relatórios do ano subseqüente os
indicadores apontam resultados semelhantes aos do período anterior, com
52
deficiências idênticas. Como esses resultados são medidos tendo como parâmetro
exclusivamente a execução orçamentária, não há como haver mudanças ou
progressos significativos. Não há medida corretiva que o gestor possa realizar, que
se contraponha às restrições orçamentárias impostas pela economia do País.
Denota-se, então, que os indicadores estão avaliando o desempenho do gestor
somente no aspecto de execução do orçamento, e não de gestão.
Todos os resultados mensurados, bem como os objetivos definidos, têm
como escopo a Lei de Orçamento Anual, com seus respectivos programas de
trabalho, projetos e atividades, e não os PTUG. As informações coletadas se
referem exclusivamente à execução orçamentária e, embora permeiem
conceitualmente a gestão estratégica, através de objetivos, metas e indicadores, não
se relacionam com os programas de trabalho das Unidades.
As Bases Aéreas planejam sua gestão, através do PTUG, e definem suas
metas. Apesar dos aspectos positivos apontados nesta pesquisa, trata-se de um
planejamento de pouca efetividade. Não há mensuração dos resultados alcançados,
não há estratégia deduzida em objetivos estratégicos, nem tão pouco há ações que
se traduzam em qualidade, ou em aperfeiçoamento dos processos. Os gestores, por
mais inovadores ou eficazes que sejam, não têm a oportunidade de verificar, através
de ferramentas adequadas, as conseqüências de seus atos. Os processos de
gestão, por vezes altamente qualificados, com efeitos significativos para a
administração, passam despercebidos. Ações corretivas, muitas vezes
imprescindíveis, podem não estar sendo tomadas, já que o desenvolvimento da
gestão não é acompanhado por indicadores. Esse relatório, que ensaia uma
avaliação de desempenho, restringe-se exclusivamente aos resultados da execução
orçamentária, tal qual a motivação que levou Kaplan e Norton a desenvolverem o
Balanced Scorecard no início dos anos 90.
Assim, após a análise dos dados coletados na presente pesquisa, pode-
se obter o conhecimento inequívoco acerca da avaliação de desempenho nas Bases
Aéreas do COMAER, a ser comentado de forma conclusiva no próximo capítulo.
53
7 CONCLUSÃO
Esta pesquisa iniciou-se, após uma breve introdução, com a definição dos
conceitos de eficiência, eficácia e economicidade, indispensáveis ao entendimento
do assunto. Seguiu-se, no capítulo 2, com a contextualização do tema, a avaliação
de desempenho, em seus aspectos legais, desde a Constituição Federal, passando
por instruções normativas do TCU, até a legislação específica do COMAER.
Após a definição mais apurada desses conceitos, no capítulo 3, foi trazido
do mundo corporativo o referencial teórico para embasamento do trabalho. O
capítulo 4 explorou a avaliação de desempenho através da perspectiva de dois
renomados estudiosos, Robert Kaplan e David Norton, que criaram uma das
ferramentas mais utilizadas para gestão estratégica, o Balanced Scorecard – BSC.
Buscou-se não descrever a mecânica de implantação dessa ferramenta, muito mais
abrangente do que fora tratado nesta pesquisa, mas tão somente sua lógica e
aplicabilidade na mensuração de resultados. Mostrou-se que, através da definição
da missão da organização, a razão de sua existência, e da sua visão, que se traduz,
segundo Serra, Torres e Torres, na “percepção das necessidades do mercado e os
métodos pelos quais uma organização pode satisfazê-las” (2007, p. 42), deve ser
estabelecida uma estratégia. Essa estratégia, decomposta em objetivos estratégicos
dentro de quatro perspectivas específicas, necessita de acompanhamento durante
sua aplicação, sob pena de não alcançar seus propósitos (visão). Esse
acompanhamento se dá através de instrumentos de avaliação, denominados
indicadores de desempenho, aos quais correspondem metas específicas, com as
características de serem factíveis, simples e quantificáveis.
Após a identificação do referencial teórico como norteador da pesquisa,
foram descritos, no capítulo 5, os dados referentes à pesquisa documental realizada
em duas das maiores Bases Aéreas do COMAER, a Base Aérea de Santa Cruz e a
Base Aérea do Galeão, escolhidas pela magnitude e importância no universo
estudado. Exemplos de objetivos, metas e indicadores de desempenho deixaram
evidentes as técnicas e os parâmetros utilizados pelos gestores, no que diz respeito
54
à avaliação de desempenho. O PTUG e o Relatório de Gestão foram explorados de

forma a possibilitar, no capítulo 6, uma análise da eficácia dessas ferramentas na
avaliação de desempenho de gestão, objetivamente a questão que esta pesquisa
vem elucidar.
Verificou-se, inicialmente, que deficiências na elaboração de objetivos
estratégicos e na definição de metas, nos PTUG, não permitem aos gestores e
colaboradores a compreensão clara e completa da estratégia. A inexistência de
conceituações acerca dos objetivos definidos, bem como de metas que esclareçam
exatamente o que se pretende mensurar, nos casos estudados, desorientam as
ações administrativas. Contribuem para essa lacuna estratégica a utilização
equivocada de tarefas regulamentares como metas, impossibilitando mensurações
confiáveis dos resultados obtidos.
Destaca-se nesta pesquisa a constatação de que os únicos instrumentos
de avaliação, constantes dos Relatórios de Gestão, não se correlacionam com o
planejamento anual das Bases Aéreas. Os indicadores de desempenho, com todas
as definições e métricas definidas, ainda que com algumas ressalvas, não guardam
consistência com o PTUG das Unidades pesquisadas. Correlacionam-se,
exclusivamente, com os programas e projetos definidos na Lei de Orçamento Anual,
ou seja, abrangem somente a perspectiva orçamentária.
Essa dicotomia entre o que é planejado, e o que efetivamente sofre
avaliação, permite a conclusão de que há dois tipos de planejamento para a
administração das Bases Aéreas. O primeiro deles, referenciado no plano
orçamentário, com seus respectivos indicadores de desempenho, avaliam
exclusivamente a execução financeira da Unidade, sem que os resultados
intangíveis sejam evidenciados. A aquisição de insumos para os diversos processos,
indicando uma execução de 100% (cem por cento) do crédito orçamentário, não
significa, necessariamente, resultados de gestão plenos de êxito. Por outro lado, o
planejamento da estratégia de gestão, representado pelo PTUG, não apresenta
objetivos e metas bem definidos, nem tão pouco medidas de desempenho de gestão
efetivas.
O presente estudo científico evidenciou que as Bases Aéreas não
dispõem de ferramentas adequadas que possibilitem medir a qualidade da atuação
dos gestores, em resposta à questão de pesquisa formulada. Não há metodologia ou
55
sistema de mensuração adequado, de maneira a prover um acompanhamento eficaz

da gestão administrativa, fato esse que, certamente, impossibilita os Comandantes a
atingirem melhores níveis de qualidade dos serviços prestados. As Bases Aéreas
têm potencial para cumprirem suas missões com excelência, mas necessitam de
ferramentas mais alinhadas ao pensamento estratégico atual.
Assim, após o desenvolvimento deste trabalho científico, no que tange à
continuidade do presente estudo, sugerem-se os seguintes temas para futuras
pesquisas:
a) Nível de disseminação da estratégia no Comando da Aeronáutica;
b) Elaboração do Plano Estratégico das Unidades de nível tático,
operacional e estratégico;
c) Metodologias de planejamento estratégico e mensuração do
desempenho utilizados pelo Exército Brasileiro e Marinha do Brasil;
d) Viabilidade de utilização do Balanced Scorecard no COMAER;
e) Conhecimento técnico mínimo para elaboração de Planos
Estratégicos no COMAER;
f) Sistemas de Medição de Desempenho aplicáveis ao COMAER.
“Não se gerencia o que não se mede, não se mede o que não se define,
não se define o que não se entende, não há sucesso no que não se gerencia”.
William Edwards Deming

56
REFERÊNCIAS
ADAMS, Scott. O Princípio Dilbert.Tradução de Talita Rodrigues. 4. ed. Rio de

Janeiro: Ediouro, 1997.
ARANTES, Gisella Reis de. Análise do processo de implantação do Balanced

Scorecard: o caso do painel corporativo de uma empresa brasileira do setor público.
2006. Dissertação (Mestrado em Administração)-Fundação Getúlio Vargas, Rio de
Janeiro, 2006.
BRASIL. Comando da Aeronáutica. ICA 174-1: Controle interno nas Unidades

Gestoras. Brasília, DF, 2007.
______. MCA 172-3: Manual de execução orçamentária, financeira e patrimonial do

Comando da Aeronáutica. Brasília, DF, 2007.
BRASIL. Comando do Exército. Sistema de Excelência no Exército Brasileiro.

Brasília, DF, 2008. Disponível em:
<http://www.portalpeg.eb.mil.br/index.php?option=com_content&task=view&id=77&It
emid=194>. Acesso em: 04 ago. 2008.
BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil, de 05 de outubro de

1988. Organização de Cláudio Brandão de Oliveira. Rio de Janeiro: Roma Victor,
2002.
BRASIL. Tribunal de Contas da União. Instrução Normativa TCU no 47. Estabelece
normas de organização e apresentação de processos de Tomada e Prestação de
Contas. Diário Oficial [da] República Federativa do Brasil, Poder Executivo,
Brasília, DF, 8 nov. 2004. Seção 1, p. 153.
CAMPOS, José Antônio. Cenário balanceado: painel de indicadores para a gestão

estratégica dos negócios. São Paulo: Aquariana, 1998.
COSTA, Ana Paula Paulino da. Balanced Scorecard: conceitos e guia de

implementação. São Paulo: Atlas, 2006.
DRUCKER, Peter Ferdinand. O gerente eficaz. Tradução de Jorge Fortes. 3. ed.

Rio de Janeiro: Zahar, 1972.
FERREIRA, Aurélio Buarque de Holanda. Novo Aurélio Século XXI: o dicionário de

Língua Portuguesa. 3. ed. Rio de Janeiro: Nova Fronteira, 1999.
HONORATO, Hercules Guimarães. O Balanced Scorecard como ferramenta de

gestão para o aperfeiçoamento do controle gerencial nas organizações
57
prestadoras de serviços: uma abordagem comparativa. 2007. Monografia - Escola

de Guerra Naval, Rio de Janeiro, 2007.
JESUS, Alfredo Fernandes de. Indicadores de desempenho institucional no

Comando da Aeronáutica e o sistema de coleta de contas: um estudo
exploratório. 2006. Monografia – Escola de Comando e Estado Maior da
Aeronáutica, Universidade da Força Aérea, Rio de Janeiro, 2006.
KAPLAN, Robert; NORTON, David. A estratégia em ação: Balanced Scorecard.

Tradução de Luiz Euclydes Trindade Frazão Filho. 22. ed. Rio de Janeiro: Elsevier,
1997.
______. Mapas estratégicos: convertendo ativos intangíveis em resultados

tangíveis. Tradução de Afonso Celso da Cunha Serra. 8. ed. Rio de Janeiro:
Elsevier, 2004.
______. Organização orientada para a estratégia: como as empresas que adotam

o Balanced Scorecard prosperam no novo ambiente de negócios. Tradução de
Afonso Celso da Cunha Serra. 13. ed. Rio de Janeiro: Elsevier, 2000.
LAKATOS, Eva Maria; MARCONI, Marina de Andrade. Fundamentos de

metodologia científica. 6. ed. São Paulo: Atlas, 2007.
MOTTA, Paulo Roberto. Transformação organizacional: a teoria e a prática de

inovar. Rio de Janeiro: Qualitymark, 1998.
QUADRA, Léo. A aplicação do Balanced Scorecard em uma Organização Militar

Pagadora: um estudo de caso. 2000. Dissertação - Universidade Federal do Rio de
Janeiro, Rio de Janeiro, 2000.
ROSA, José Antônio. Planejamento estratégico: conceitos, metodologia e práticas.

21. ed. São Paulo: STS, 2001.
SERRA, Fernando; TORRES, Maria Candida Sotelino; TORRES, Alexandre Pavan.

Administração estratégica: conceitos, roteiro prático e casos. Rio de Janeiro:
Reichmann e Affonso, 2004.

2008 - FERNANDO Angotto de Oliveira

Enviado por

Dados do documento

Descrição original:

Direitos autorais

Formatos disponíveis

Compartilhar este documento

Compartilhar ou incorporar documento

Opções de compartilhamento

Você considera este documento útil?

Este conteúdo é inapropriado?

Direitos autorais:

Formatos disponíveis

2008 - FERNANDO Angotto de Oliveira

Enviado por

Direitos autorais:

Formatos disponíveis

ESCOLA DE COMANDO E ESTADO-MAIOR DA AERONÁUTICA

A AVALIAÇÃO DE DESEMPENHO DE GESTÃO NAS BASES

A AVALIAÇÃO DE DESEMPENHO DE GESTÃO NAS BASES

FERNANDO ANGOTTO DE OLIVEIRA Ten Cel Int

JOÃO RAFAEL MALLORCA NATAL Cel Inf

Este documento é resultado do trabalho de oficial-aluno do CCEM da

opinião do autor, não representando, necessariamente, o pensamento da

BAGL - Base Aérea do Galeão

Figura 1 O Plano Operacional 6

Figura 1 – O Plano Operacional

A Administração Pública passa por um período em que sua eficiência e

Administração, portanto, se fazem responsáveis pelo alcance dos objetivos

O presente estudo se desenvolve através de uma abordagem dedutiva,

agentes. Identifica-se, na resposta a essa questão, se o processo ora utilizado é

Alguns termos utilizados na presente pesquisa carecem de

2.1 EFICIÊNCIA, EFICÁCIA E ECONOMICIDADE

Os termos eficiência, eficácia e economicidade são competências básicas

administrador público deve buscar essa qualidade em suas decisões, de forma a

3 ASPECTOS LEGAIS DA AVALIAÇÃO DE DESEMPENHO

A avaliação de desempenho na administração pública está respaldada em

3.1 ÂMBITO FEDERAL

A Constituição Federal de 1988 descreve em seu título IV, que trata da

Como se pode observar, a sociedade brasileira vem exigindo do

eficiência, eficácia, legalidade, e se estão cumprindo as metas previstas, entre

3.2 NO COMANDO DA AERONÁUTICA

No âmbito do COMAER, a avaliação de desempenho dos gestores está

4 A AVALIAÇÃO DE DESEMPENHO NO MUNDO CORPORATIVO

O mundo corporativo contempla importantes ensinamentos para a

4.1 A ORIGEM DO BALANCED SCORECARD

Os estudos de Kaplan e Norton se concentraram, inicialmente, na

O BSC foi criado com o objetivo de resolver problemas de mensuração dos

O ambiente de mercado na década de 90 começava a infligir às empresas

Os gestores precisavam de uma maneira de mensurar o valor que estava

4.2 FUNDAMENTOS DO BSC

Figura 2 – As perspectivas do BSC.

O BSC trazia a novidade de reunir, em apenas um relatório, as medidas que

O BSC tem como função decompor a estratégia de uma maneira lógica,

4.2.1 AS PERSPECTIVAS APLICADAS AO BSC

4.2.1.1 Perspectiva Financeira

Uma boa estratégia se define, inicialmente, pelo retorno do investimento

4.2.1.2 Perspectiva dos Clientes

Valor = Atributos do Produto/Serviço + Imagem + Relacionamento

Funcionalidade Qualidade Preço Tempo

Figura 3 – A Proposta de Valor.

Na perspectiva dos clientes, a proposição de valor vetora as medidas

4.2.1.3 Perspectiva de Processos Internos

Em sua grande maioria, as medidas de desempenho visam o

Fig. 4 – Modelo de Cadeia de Valor.

Em seguida, devem ser analisados os processos de operações, ou seja,

4.2.1.4 Perspectiva do Conhecimento e Aprendizado

Nas três perspectivas anteriores, foram estabelecidos objetivos estratégicos

4.2.2 ESTRATÉGIA E OS OBJETIVOS ESTRATÉGICOS

Inicialmente, faz-se necessária a definição de uma estratégia para o

Estratégia não é um processo gerencial isolado; é uma das etapas de um

As estratégias podem ser genéricas ou específicas. As genéricas buscam

especificamente, ao mercado competitivo em que a empresa está inserida, bem

PERSPECTIVAS OBJETIVOS ESTRATÉGICOS

Fig. 5 – Objetivos Estratégicos do Metro Bank

4.2.3 INDICADORES DE DESEMPENHO

Para ilustrar a importância dos indicadores de desempenho, pode-se ter

Já as medidas de tendência são aquelas que direcionam para o alcance dos

F2- Melhorar o Desempenho

F4- Reduzir os Riscos para os