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Revista Eure, Vol. XXXV, N 104, abril 2009 Seccin ARTCULOS

La democracia en el filo de la navaja: lmites y posibilidades para la implementacin de una agenda de reforma urbana en Brasil *

RAQUEL ROLNIK** ** Facultad de Arquitectura de la Universidad de So Paulo USP. Relatora Especial para el derecho a la vivienda adecuada del Concejo de Derechos Humanos de las Naciones Unidas

* agradeo a Doraci Lopes, Eduardo Marques, Marcus Andr Mello, Marta Arretche e Pedro Luiz Barros Silva as sugestes bibliogrficas que tornaram possvel para uma urbanista a incurso no campo da cincia poltica. As interpretaes e utilizao destas referncias so no entanto inteira responsabilidade da autora.

Introduo Os anos 90 representaram no Brasil um perodo de intenso debate, no seio da sociedade civil, dos partidos e governos acerca do papel dos cidados e suas organizaes na gesto das cidades. Alm disto, foram anos de avanos institucionais no campo do Direito Moradia e Direito Cidade, a partir da incorporao Constituio do pas, em 1988, de um captulo de poltica urbana, estruturado em torno da noo de funo social da cidade e da propriedade, do reconhecimento dos direitos de posse de milhes de moradores das favelas e periferias das cidades do pas e da incorporao direta dos cidados aos processos decisrios sobre esta poltica.1 Estes tem sido desde o perodo constituinte os pontos centrais da chamada agenda da reforma urbana, cujos principais proponentes so movimentos populares, organizaes no governamentais, associaes de classe e instituies acadmicas e de pesquisa organizadas em torno da defesa da gesto democrtica e da promoo do direito cidade. (Santos Jr, 2007, p. 297). Os anos 90 tambm introduziram nas cidades brasileiras, e especialmente nas metrpoles, os efeitos das reformas macroeconmicas de carter liberal iniciadas no incio dos anos 90 e que incidiram tanto sobre a economia das cidades, gerando desemprgo e radicalizando as assimetrias econmico-sociais j existentes anteriormente, como sobre a capacidade dos governos e atores sociais de enfrent-las. Estas tambm viriam acompanhadas por uma agenda de reforma do Estado, tendo como eixo a privatizao de amplas reas das polticas pblicas, a proposta de modernizao e downsizing do Estado e a introduo de processos e mtodos de gerenciamento empresarial e governana estratgica, acompanhadas por um discurso participacionista e de revalorizao da sociedade civil, redefinida como Terceiro Setor.(Dagnino& Olvera & Panfichi, 2006 ; Telles, 2007; Ribeiro, 2004 ; Santos Jr & Ribeiro,2003). Finalmente, foi tambm no mesmo perodo que o processo de descentralizao federativa, fortalecimento e autonomia dos poderes locais, propostos desde a Constituio de 1988, foi sendo

progressivamente implantado, limitado tanto pelos constrangimentos do ajuste macroeconmico como pela alta dose de continuidade poltica que o processo de redemocratizao brasileira envolveu. (Avritzer, 2003,p. 572 ; Alston & Melo & Mueller & Pereira, 2005) A nosso ver, a combinao particular e perversa destes elementos, em suas relaes com a herana pesada de uma lgica de gesto do territrio predatria, concentradora e restrita a certos grupos sociais, que tem ditado as marchas e contra-marchas da agenda da Reforma Urbana no pas. Se por um lado, esta no logrou constituir uma base de sustentao poltica para incidir profunda e amplamente na

Trata-se dos artigos 182 e 183 da Constituio, que constituem o captulo de Poltica Urbana e de sua regulamentao, atravs da Lei federal 11257 /01 o Estatuto da Cidade. O movimento nacional pela reforma urbana se estruturou a nvel nacional envolvendo inicialmente movimentos populares, associaes comunitrias e sindicatos profissionais para formular e coletar assinaturas para uma emenda popular que foi apresentada Assemblia Constituinte.

dinmica estatal assim como relaes entre sociedade poltica e sociedade civil de forma a promover a gesto das cidades na direo de um espao mais coeso, includente e sustentvel, por outro tem sido uma fonte permanente de tensionamento e inovao cultural introduzida pelos atores sociais, que ampliou do ponto de vista territorial e poltico o espao da democracia brasileira. (Silva, 2004; Santos Jr., 2004) Neste artigo avaliamos os limites e possibilidades de implementao da agenda da Reforma Urbana, tomando como objeto de reflexo sua incorporao poltica urbana promovida no mbito do Governo Lula, principalmente atravs do Ministrio das Cidades. Este balano, embora restrito a apenas alguns aspectos da poltica implementada pelo Ministrio, pretende contribuir com a reflexo sobre os desafios da poltica urbana no Brasil, do ponto de vista da frgil e vigorosa democracia brasileira . A agenda da reforma urbana e o ministrio das cidades A criao do Ministrio das Cidades expressou o reconhecimento por parte do governo da necessidade de constituir no mbito do governo federal, depois de quase vinte anos de institucionalidades errticas e dispersas em distintos Ministrios, um lcus para a formulao e implementao de uma poltica urbana.
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(Santos Jr., 2004; Maricato, 2006) Para os atores ligados ao movimento social pela Reforma

Urbana , a criao do Ministrio representava a possibilidade de avanar na democratizao da gesto urbana,fazendo desta um dos pilares institucionais de sua agenda , ampliando os espaos de democracia participativa, at ento experimentados sobretudo no mbito local.3 (Avritzer, 2003; Dagnino& Olvera & Panfichi, 2006) A resposta a esta demanda, no interior do processo de organizao do Ministrio se deu atravs da constituio de um Conselho Nacional das Cidades, como parte integrante de sua estrutura e elemento central na formulao e negociao de polticas, aonde tanto setores governamentais (dos trs nveis de governo) como os segmentos da sociedade civil (setor empresarial, sindicatos, organizaes profissionais, ONGs, entidades acadmicas e de pesquisa e movimentos populares) so representados,

De 1964 a 1985, a poltica foi liderada pelo BNH e, por um breve perodo, contou tambm com a atuao SERFHAU (Servio Federal da Habitao e Urbanismo) e CNDU (Comisso Nacional de Poltica Urbana). Aps a extino do BNH seu esplio assumido por outro banco Caixa Econmica Federal - e as polticas setoriais de habitao, saneamento e transporte urbano passam por distintos Ministrios (Ministrio da Habitao, Urbanismo e Meio Ambiente (1987); Ministrio de Bem Estar Social (1988) e depois Ao Social (1990), Secretaria de Poltica Urbana ligada ao Ministrio do Planejamento (1995) e Secretaria Especial de Desenvolvimento Urbano ligada ao gabinete da Presidncia da Repblica (1999).

3 Prticas de participao popular e controle social das polticas e do oramento pblico haviam sido experimentadas em vrias cidades e regies do pas, atravs de instrumentos como oramento participativo, conselhos gestores e programas autogestionrios.

eleitos atravs de assemblias por segmentos, entre delegados presentes em Conferncias Nacionais.4 O projeto inicial de construo do Conselho o concebeu como um campo de interaes polticas , arena aberta aonde a trama de interesses em torno da poltica urbana tivesse a possibilidade de expresso e negociao e aonde estivessem representados, com grande peso, os principais demandatrios destas polticas sem-teto, sem-casa , moradores de assentamentos precrios no pas, alm das categorias profissionais responsveis pela operao da mquina estatal nos vrios nveis de governo, segmentos empresariais, polticos, sindicais e de organizaes tcnico-profissionais e ONGs do setor.5 O Ministrio incorporou tambm em sua estrutura e poltica outro ponto central da agenda da reforma urbana as aes e instrumentos para garantir a funo social da cidade e da propriedade urbana que a Constituio e o Estatuto da Cidade haviam definido como competncias locais, dependentes da aprovao de Plano Diretores pelas Cmaras Municipais. Os novos instrumentos de gesto do solo

urbano, que foram disponibilizados pelo Estatuto da Cidade para serem aplicados pelos municpios, requeriam, de acordo com o texto constitucional e Estatuto da Cidade, a elaborao de Planos Diretores em todas as cidades com mais de 20.000 habitantes no pas, que deveriam ser aprovados nas Cmaras Municipais at outubro de 2006 .6 A partir de proposta elaborada pelo Ministrio, o Conselho Nacional das Cidades, decidiu estruturar uma campanha pela implementao de Planos Diretores Participativos, dirigida para governos e sociedade civil nas cidades que estavam obrigadas a cumprir a lei, elaborando
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A primeira Conferncia Nacional, realizada em 2003, contou com 2500 delegados. exceo dos 250 representantes do Poder Pblico Federal, que foram indicados pelo executivo, os delegados para a Conferncia Nacional poderiam ou ter sido eleitos nas conferencias Estaduais (75%) ou indicados por entidades e organizaes de carter nacional.(25%) A conferncia de 2003 foi precedida por 1427 conferencias municipais , 185 conferencias regionais e 27 estaduais, envolvendo 3457 municpios.A direo do Ministrio de 2003 a 2005 foi assumida por Olvio Dutra,ex-sindicalista, exprefeito de Porto Alegre, que havia introduzido o Oramento Participativo naquela cidade e que tambm introduzira a prtica quando governador de Rio Grande do Sul .A secretaria executiva do Ministrio foi assumida no mesmo perodo por Ermnia Maricato, que havia coordenado o Projeto Moradia, plataforma de poltica urbana formulada no mbito do processo eleitoral, atravs do Instituto Cidadania, que incluia a criao do ministrio e ainstitucionalizaao de um Conselho Nacional das Cidades, proposto quando do debate e votao do Estatuto da Cidade, incluido na Medida Provisria que acompanhou a edio do Estatuto mas que no havia sido implementado.

Para o Frum Nacional de Reforma Urbana, entidade que congrega movimentos sociais ligados ao tema da moradia, sindicatos profissionais,ONGs e professores e pesquisadores ligados temtica urbana,os conselhos deveriam ser fros pblicos de deliberao e prestao de contas e no apenas espaos de debate e negociao de propostas. Entretanto prevaleceu no governo federal, em debate interno coordenado pela Casa Civil, a interpretao de que para que este fosse deliberativo deveria ser escrito um novo projeto de lei,j que a MP que o havia criado no previa esse carter. Diante deste posicionamento a equipe dirigente do Ministrio decidiu lanar o processo das Conferncias imediatamente e eleger o Conselho, com um carter consultivo, entendendo que sua prpria construo, institucionalizao e prtica social poderiam, ao fortalecer este espao, conquistar posteriormente um novo status.

6 O Estatuto incluiu, para alm dos municpios com mais de 20.000 habitantes, obrigados pela Constituio a elaborar seus planos, todos os municpios integrantes de regies metropolitanas e aglomerados urbanos, e fixou um prazo 5 anos para que estes o fizessem, sob pena de improbidade administrativa para os responsveis polticos pela no elaborao. Tambm incluiu na obrigatoriedade os municpios cujos territrios fossem atingidos por projetos de grande impacto e os municpios tursticos sem no entanto estabelecer prazos. De acordo com o MCidades, os includos na obrigatoriedade de 2006 somavam 1683 municpios. A introduo da obrigatoriedade de elaborao de planos diretores no fazia parte das propostas includas na emenda popular de Reforma Urbana, tendo sido includa no processo de negociao da emenda no Congresso. Como o Plano Diretor transformou-se em condio para que instrumentos para fazer valer a funo social da propriedade pudessem ser implementados, desde 1989 quando coalizes democrticopopulares venceram eleies em vrias cidades brasileiras, tem incio um processo de experimentao na direo de uma reviso conceitual e metodolgica do planejamento urbano.

seus Planos. O objetivo da Campanha era disseminar os novos contedos e os novos mtodos que o planejamento territorial e particularmente os Planos Diretores deveriam incorporar, considerando a misso a eles atribuda pelo novo marco legal explicitar, considerando as realidades scio-territoriais de cada municpio, a funo social de cada segmento de seu territrio, a partir de um processo participativo de discusso e pactuao que deveriam ocorrer em arenas pblicas em cada cidade. A partir de debate no mbito da Cmara Tcnica de Planejamento e Gesto do Solo Urbano do Conselho Nacional das Cidades e em parceria com as entidades da sociedade civil e rgos governamentais integrantes do Conselho, a estratgia definida foi de apoiar a organizao de ncleos de mobilizao e capacitao da campanha em cada Estado do pas articulando uma rede de parceiros em todo o territrio nacional constituda por entidades tcnicas, acadmicas, instituies de pesquisa, poder pblico estadual e municipal, movimentos sociais e populares e, em alguns Estados, o Ministrio Pblico. Com a formao de Ncleos da Campanha em todos os estados brasileiros e a elaborao de material de difuso e capacitao em vrias mdias, a campanha passou a trabalhar para sensibilizar, capacitar e monitorar os municpios obrigatrios em cada estado; assim como, em conjunto com o Ministrio, possibilitar a assistncia tcnica e recursos para a elaborao dos Planos Diretores.7 Outros pontos centrais da agenda de reforma urbana como o direito moradia tambm foram incorporados poltica do Ministrio, atravs de polticas de financiamento da produo habitacional e urbanizao de assentamentos precrios, da regularizao fundiria plena dos assentamentos e, a partir da aprovao de lei federal oriunda de iniciativa popular , de criao e implementao do Sistema Nacional de Habitao de Interesse Social, de forma a articular recursos de subsdios oriundos dos oramentos dos vrios nveis de governo e dirigi-los para a promoo de Habitao de Interesse Social a partir de critrios definidos no mbito de conselhos gestores eleitos em cada nvel federativo .8 Entretanto, por limitaes de espao e escopo,estas, assim como as demais polticas promovidas pelo Ministrio das Cidades no campo

Alm do apoio atravs da disseminao de materiais didticos o KIT do Plano Diretor com vdeos, cartilhas e materiais de referncia tcnica e a promoo ou apoio a promotores de Oficinas de Capacitao em todas as regies do pas (mais de 250 oficinas envolvendo 15000 participantes entre tcnicos e gestores locais e lideranas sociais) o Ministrio tambm repassou recursos prprios ou de parceiros no mbito do governo federal para apoiar a contratao de servios por parte dos municpios, apoiando financeiramente a elaborao dos Planos Diretores de aproximadamente 1/3 dos municpios. A iniciativa popular de criao do SNHIS foi a primeira a ser apresentada aps o trmino da Constituio que incluiu este mecanismo a apresentao de projetos de lei de iniciativa popular por 5% do eleitorado como um dos novos procedimentos de democracia direta. Tramitou durante 15 anos, at ser aprovada em 2005, graas ao apoio da coalizo de governo. O modelo do sistema havia sido inspirado nos modelos , anteriores de sistemas nacionais, como o Sistema nico de Sade e de Assistncia Social .

do saneamento ambiental e mobilidade urbana (BRASIL,MCIDADES, 2005)

no sero objeto de anlise neste artigo. 9

Optamos por analisar aqui algumas das propostas de Reforma do Estado que tiveram como eixo a pluralizao de atores e a diversificao de lugares de exerccio da representao na elaborao e implementao da poltica urbana.(Lavalle & Houtzager & Costello, 2006). A experincia de construo de polticas no Conselho Nacional das Cidades, assim como os processos de planejamento territorial participativo apostaram na construo de espaos pblicos como locus de exerccio da solidariedade cvica e de conquista de direito a ter direitos de parte importante dos brasileiros, inseridos de forma precria nas cidades e polticas urbanas. A agenda desafiava a mquina pblica - burocracias estatais , partidos e lideranas polticas a produzir instituies capazes de gerar trocas e acordos entre os diferentes atores locais a respeito do futuro de sua sociedade, promover redes de atores trabalhando sobre problemas pblicos, instalar instrumentos de mobilizao dos cidados, criar normas para garantir a implementao destes acordos,ter capacidade estratgica de articulao poltica e, sobretudo , ganhar a confiana dos atores e reduzir as incertezas do sistema poltico (Milani, 2006, p. 232) Nesta agenda, o espao pblico tomado em sua dupla acepo: como campo de interaes polticas (arena) e como expresso territorial do pacto que estas interaes polticas estabelecem. Do ponto de vista da poltica urbanstica, trata-se de repactuar a cidade, reconhecendo e definindo uma poltica de ocupao sustentvel de seus territrios e garantindo um lugar adequado para todos os habitantes. Do ponto de vista poltico, a ampliao dos espaos e atores de representao poltica, permitiria incorporar novos sujeitos nas arenas decisrias das polticas urbanas, abrindo espao para que mltiplos projetos de cidade pudessem expressar-se e disputar a direo e o sentido das polticas. A implementao desta agenda procurava incidir sobre um modelo de desenvolvimento urbano, construdo ao longo de quatro dcadas de urbanizao intensa, marcado pela excluso poltico-territorial de parcelas majoritrias dos moradores. Procurava incidir tambm sobre o modelo de gesto do territrio e definio de polticas urbanas na direo da construo de cidadania para alm de seu aspecto normativo voltado para os procedimentos poltico-eleitorais, promovendo no mbito de cada territrio a produo coletiva de um sentido coletivo de destinao e controle do territrio, confrontando um modelo de sociabilidade individualista que no respeita o interesse publico. (Paoli, 1995, p.376)

O Ministrio, que foi estruturado em quatro Secretarias Nacionais Habitao, Saneamento Ambiental, (envolvendo as polticas de gua, esgoto, drenagem e coleta de lixo);Mobilidade (envolvendo transporte urbano, acessibilidade e trnsito) e Programas Urbanos (envolvendo planejamento territorial e poltica fundiria).O Ministrio promoveu alm das j mencionadas polticas de habitao, regularizao fundiria e campanha dos planos diretores participativos, o novo marco regulatrio do saneamento (aprovado no Congresso em 2007), o marco regulatrio da mobilidade e acessibilidade (este ltimo implementado atravs de regulamento), alm de ter participado ativamente na formulao e aprovao da nova Lei de Consrcios Pblicos e ter implementado um programa de capacitao das cidades para melhoria da gesto.

A lgica da desordem urbana Em um dos movimentos scio-territoriais mais rpidos e intensos de que se tem notcia, a populao brasileira passou de predominantemente rural para majoritariamente urbana em menos de 40 anos (1940/1980). Este movimento impulsionado pela migrao de um vasto contingente de pobres ocorreu sob a gide de um modelo de desenvolvimento urbano que basicamente privou as faixas de menor renda da populao de condies bsicas de urbanidade, ou de insero efetiva cidade. Alm de excludente, o modelo de urbanizao foi tambm concentrador: 53,61% da populao urbana vive em 253 municpios com mais de 100.000 habitantes, das quais pertencem a aglomerados urbanos e regies metropolitanas com mais de um milho de habitantes, de tal forma que se reproduz permanentemente um movimento que concentra incrementos econmico/demogrficos em alguns pontos do territrio, esvaziando os demais.
Classes de tamanho da populao dos municpios Total Brasil At 5 000 hab. De 5 001 at 10 000 hab De 10 001 a 20 000 hab. De 20 001 a 50 000 hab De 50 001 a 100 000 hab. De 100 001 a 500 000 hab. Mais de 500 000 hab. total Populao residente total urbano % % 100% 1,72 5,25 12,55 19,20 13,10 21,72 26,45 76 0,85 2,45 6,06 11,01 9,77 19,91 25,53 rural % 24 0,87 2,80 6,48 8,19 3,33 1,81 0,92 total Populao residente total urbano % % 100 2,64 5,51 11,55 16,98 12,33 23,34 27,66 81 1,10 2,99 6,52 11,25 10,00 22,04 27,10 rural % 19 1,61 2,52 5,03 5,73 2,32 1,29 0,56 total Populao residente total urbano % % 100 2,44 4,90 10,87 16,30 11,88 24,37 29,25 74 1,33 2,82 6,52 11,16 9,76 15,59 27,29 rural % 16 1,11 2,08 4,35 5,14 2,11 0,73 0,52

146.823.789 2.537.195 7.715.054 18.420.030 28.191.796 19.232.673 31.889.220 38.837.821

169.799.357 4.477.347 9.356.732 19.603.512 28.832.600 20.928.128 39.628.005 46.973.033

183.974.281 4.492.253 9.014.356 19.996.744 29.986.945 21.847.102 44.828.150 53.808.731

Fontes: Censo 1991, Censo 2000, Contagem 2007 - IBGE

Concentrador do ponto de vista regional, esta caracterstica se repete a nvel intraurbano: em cada ponto do territrio que apresentou grande crescimento e dinmica urbana, as qualidades urbansticas se acumulam em um setor restrito, local de moradia, negcios e consumo de uma minoria da populao moradora. Estas reas, de mercado, so reguladas por um vasto sistema de normas, contratos e leis, que tem quase sempre como condio de entrada a propriedade escriturada e registrada. So essas as

beneficirias do crdito e as destinatrias do habite-se, documento que autoriza e reconhece a existncia da construo no mbito do municpio. Os terrenos que a lei permite urbanizar, assim como os financiamentos que a poltica de crdito imobilirio tem disponibilizado, esto reservados ao restrito crculo dos que tm recursos e propriedade formalizada da terra em seu nome.10 Para as maiorias, sobram os mercados informais e irregulares, em terras que a legislao urbanstica e ambiental vetou para a construo ou no disponibilizou para o mercado formal ou os espaos precrios das periferias e as viagens cotidianas cidade. Embora no exista uma apreciao segura do nmero total de famlias e domiclios instalados em favelas, loteamentos e conjuntos habitacionais
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Desde a atuao do Banco Nacional de Habitao uma poltica habitacional disponibiliza crdito a taxas de juro mais baixas para promotores de habitao de interesse social. Estes promotores, inicialmente pblicos as COHABs construram ao longo dos 20 anos de existncia do Banco conjuntos habitacionais normalmente situados em periferias distantes. Muitas vezes estes empreendimentos pblicos funcionaram como ponta-de-lana para a gerao de um eixo de expanso precrio e irregular em seu entorno.

irregulares, loteamentos clandestinos e outras formas de assentamentos marcados por alguma forma de precariedade urbanstica e irregularidade administrativa e patrimonial, possvel afirmar que o fenmeno est presente na maior parte da rede urbana brasileira. No vasto e diverso universo dos 5.564 municpios que existem hoje no Brasil, so raras as cidades que no tm uma parte significativa de sua populao assentada precariamente.11 Excludos do marco regulatrio e dos sistemas financeiros formais, os assentamentos precrios foram autoproduzidos por seus prprios moradores com os meios que se encontravam sua disposio: salrios baixos, insuficientes para cobrir o custo da moradia (Oliveira, 1988; Maricato, 1996), sem acesso a recursos tcnicos e profissionais e nas terras rejeitadas ou vetadas, pela legislao ambiental e urbanstica, para o mercado imobilirio formal. Assim, em terrenos frgeis ou reas no passveis de urbanizao, como encostas ngremes e reas inundveis, alm das vastas franjas de expanso perifrica sobre zonas rurais, vai sendo produzida a cidade fora da cidade, eternamente desprovida das infra-estruturas, equipamentos e servios que caracterizam a urbanidade. Ausentes dos mapas e cadastros de prefeituras e concessionrias de servios pblicos, inexistentes nos registros de propriedade nos cartrios, estes assentamentos tem uma insero ambgua nas cidades onde se localizam. Modelo dominante de territorializao dos pobres nas cidades brasileiras, a consolidao destes assentamentos progressiva, eternamente incompleta e totalmente dependente de uma ao discricionria do poder pblico j que estes assentamentos no se enquadram na semntica das normas urbansticas. Ao delimitar fronteiras que separam os regulares/formais dos irregulares/informais, o modelo de excluso territorial que define a cidade brasileira muito mais do que expresso das desigualdades sociais e de renda, funcionando como uma espcie de engrenagem da mquina de crescimento que, ao produzir cidades reproduz desigualdades. (Ferreira, 2007) Em uma cidade dividida entre a poro legal, rica e com infra-estrutura e a ilegal, pobre e precria, a populao que est em situao desfavorvel acaba tendo muito pouco acesso s oportunidades econmicas e culturais que a cidade oferece. Simetricamente, as oportunidades de crescimento e desenvolvimento circulam no meio daqueles que j vivem melhor, pois se de um lado as vrias dimenses da excluso se sobrepe, incidindo sobre a mesma populao, por outro o acesso aos territrios que concentram as melhores condies de urbanidade exclusivo para quem j parte dele. Finalmente, a lgica da desordem se completa com o carter predatrio do modelo condenando a cidade como um todo a um padro insustentvel do ponto de vista ambiental e econmico, j que impe
11 A pesquisa Perfil Municipal (MUNIC-IBGE 2000) revela a presena de assentamentos irregulares em quase 100% das cidades com mais de 500.000 habitantes, 84% das cidades entre 100.000 e 500.000. At nos municpios com menos de 20.000 habitantes, os assentamentos informais aparecem em mais de 30% dos casos. De acordo com estimativas do IPEA baseadas em metodologia do UN-Habitat e em dados do Censo Demogrfico, esto nesta condio aproximadamente 40,5% do total de domiclios urbanos brasileiros, ou 16 milhes de famlias, das quais 12 milhes so famlias de baixa renda, com renda familiar mensal abaixo de cinco salrios mnimos.

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perdas ambientais e externalidades negativas para o conjunto da cidade muito difceis de recuperar. Em primeiro lugar, a espacializao da concentrao das oportunidades em um fragmento da cidade, e a ocupao extensiva de suas periferias densas, precrias e cada vez mais distantes, impe um padro de circulao e mobilidade dependente do transporte sobre pneus e portanto de alto consumo energtico e potencial poluidor.12 Por outro lado, a ocupao das reas frgeis ou estratgicas do ponto de vista ambiental como so os mananciais de abastecimento de gua, os complexos dunares ou mangues, so decorrentes de um padro extensivo de crescimento por abertura de novas fronteiras e expulso permanente da populao mais pobre das reas ocupadas pelo mercado. Este padro, regido por um mercado vido por lucros rpidos e confrontado com um territrio que sempre pareceu ser uma vastido sem limites, se estruturou atravs da lgica de produo do novo, expandindo os limites da cidade de forma fragmentada e a partir de iniciativas de proprietrios e terra e loteadores ou arrasando e removendo o tecido construdo para acolher os novos produtos imobilirios para as parcelas solventes dos moradores urbanos. Finalmente a

engenharia urbana mecnica que procurou transformar a cidade em mquina de produo e circulao tratou sua geografia natural como rios, vales inundveis e encostas como obstculo a ser superado, aterrando, terraplanando e caucionando as guas ,num desenho que procura minimizar as perdas territoriais para o mercado de solos. O modelo urbanstico concentrador, excludente e predatrio que estruturou a lgica da desordem de nossas cidades na passagem para uma economia e sociedade modernas tem origens profundas na formao histrico poltica brasileira. Trata-se, nas palavras de Ronaldo Vainfas (2007), de algumas de nossas razes, daquelas troncudas(...): Obsesso diablica pela riqueza fcil, o acar, o tabaco, ouro, e os diamantes. Cerca de dez anos depois, Srgio Buarque de Holanda, diria quase o mesmo, em seu Razes do Brasil, sublinhando o carter predatrio da colonizao portuguesa. Caio Prado Jr. endossaria esse juzo em Formao do Brasil Contemporneo, de 1942, frisando o sentido expoliativo do sistema colonial. Cobia, dilapidao, explorao(...) Evidentemente este modelo, inscrito na ordem administrativa que regula a cidade, no foi fruto de pactuao, no foi construdo na esfera pblica com quem habita o territrio. Sua lgica poltica

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Sistemas de transporte de alta capacidade, baixo consumo energtico e baixo potencial poluidor como os trens e metrs requerem concentrao de viagens e portanto alta densidade de ocupao ao longo das linhas, o que do ponto de vista de modelo de cidade bastante distinto da necessidade de levar cotidianamente multides dispersas a seus locais de trabalho e devolv-las suas casas no final do dia. A crise atual do modelo de mobilidade urbana que atinge sobretudo as metrpoles, com conseqncias nos congestionamentos veiculares e nos processos de aquecimento global decorrentes da emisso de gases de efeito estufa em grande quantidade um dos sintomas das deseconomias e impactos ambientais provocadas por este modelo.

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marcada por dois elementos constitutivos de nossa cultura poltica: a indistino e ambiguidade entre o pblico e o privado, e entre o real e o legal. Poltica urbana Entre o pblico e o privado, o real e o legal Ambigidade - e no ilegalidade a marca da relao do territrio popular com a cidade dos cidados - no se trata de uma fronteira para alm do Estado, de suas leis e regulaes pblicas. Legal e ilegal, formal e informal, lcito e ilcito a esto imbricados. (Telles, 2007, p.515) No modelo de poltica urbana vigente no pas impera a ambigidade constitutiva j largamente identificada por historiadores e cientistas polticos como marca da poltica brasileira, ambigidade que no poderia e nem deveria ser completamente desfeita, em razo dos fatos e valores que marcam nossa formao nacional (...) Esta ambigidade produz frmulas combinatrias entre o real e o legal, o pblico e o privado, reinventando suas fronteiras mas trabalhando na direo de sua manuteno (Gomes, 1998, p.502) No caso da poltica urbana, o legal representaria um poder centralizado e concentrado em um Estado moderno, assentado sobre bases impessoais e racionais, sendo exercido por uma burocracia tcnica. Sua presena no cenrio e imaginrio poltico da gesto urbana se d atravs de um aparato normativo vasto, detalhado e completamente fragmentado do ponto de vista institucional. Apenas para ficarmos no campo da gesto do territrio, este se estrutura em setores (tais como habitao, saneamento, transporte, meio ambiente, urbanismo, patrimnio histrico, patrimnio pblico, etc) com seus respectivos marcos regulatrios e burocracias situadas em agncias, empresas pblicas, autarquias e rgos de administrao direta vinculados s esferas municipal, estadual e federal. Esta fragmentao institucional,constantemente abordada como responsvel pela baixa capacidade gerencial e geradora de ineficincias, burocratizao excessiva e desordem nas cidades, na verdade parte de uma estratgia de maximizao de interesses particulares de burocratas, parlamentares e empresrios (fornecedores), reproduzindo uma privatizao cartorializada das polticas pblicas(..)a opo predominante pela

articulao entre segmentos burocrticos e segmentos privados prestadores de servios, ou fornecedores de bens, onde os primeiros funcionam como gestores dos programas e repassadores de recursos para os segundos, os quais se encarregam da produo de bens, fornecimento ou operao de servios de forma cartorial. (...) Neste processo de redes de influncia necessrio acrescentar ainda a interferncia das foras polticas de apoio coalizo governante, que controlam a nomeao de pessoas para ocuparem os cargos considerados chave para o funcionamento operacional dos programas (Silva, 2003, 36-38) Desta forma, uma das formas combinatrias entre pblico e privado se reproduz no interior do mundo legal, onde o Estado se faz presente. Esta observao importante porque comum tambm

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uma abordagem que atribui a desordem nas cidades falta de Estado, sobretudo nos territrios populares. A nosso ver esta assertiva falsa na medida em que se verdade que faltam bens, servios e espaos pblicos nos territrios populares, estes s se constituem com e a partir da presena do Estado. devemos destacar que estes bairros relegados so criaturas das polticas estatais em matria de habitao, urbanismo e planejamento. No fundo, ento, seu surgimento e consolidao so em essncia uma questo poltica. (Wacquant, 2007, p.179) Tanto para os segmentos empresariais como para os autoconstrutores do habitat popular, a ao do Estado investindo em urbanizao ou regulando o territrio decisiva. Para o mercado formal de produo da cidade, a relao com o aparato estatal se d atravs da produo e fornecimento de bens cujo demandatrio o prprio Estado o caso das empreiteiras de obras pblicas e de concessionrios de servios urbanos como coleta de lixo, transporte, entre outras (Marques, 2003). Se d tambm atravs do estabelecimento do marco regulatrio das transaes econmico jurdicas que ocorrem neste mercado, nas leis e normas estabelecidas nos distintos nveis de governo que afetam a competitividade e rentabilidade de seus produtos, da poltica de tributao sobre os imveis s normas de uso e ocupao do solo, das polticas de crdito imobilirio aos marcos regulatrios dos vrios setores que constituem a poltica urbana.13(Souza, 1999) A atividade imobiliria, assim como qualquer outra atividade capitalista, incorpora um forte componente de risco. Isso quer dizer que os empreendedores produzem a cidade adiantando-se, se possvel, dentro do (seguro) vetor geral de deslocamento das classes dominantes. O fator de risco est no fato de que, evidentemente, nunca se sabe se a demanda acompanhar exatamente a oferta produzida(...)Uma bem montada coalizo pblico-privada que canalize recursos pblicos para a modernizao prvia de

determinadas frentes imobiliriaspode diminuir substancialmente ou at mesmo eliminar estes riscos. Assim, a mquina de crescimento urbanoaparece a partir do momento em que a intensa movimentao empresarial em cada uma das frentes se faz acompanhar de todo um aparato normativo e governamental que venha consolidar estas apostas (Ferreira, 2007, p. 221) Desta forma, setores empresariais produtores da cidade formal estabelecem conexes privilegiadas com segmentos burocrticos de agncias pblicas, que detm o controle sobre o encaminhamento dos

O modelo de interveno estatal na poltica urbana, fez uma opo setorialista desde o incio dos anos 70, no bojo do processo de elaborao do II Plano Nacional de Desenvolvimento (PND), Naquele momento, segundo um dos planejadores envolvidos na tarefa, era evidente o embate de duas concepes: uma procurando lidar com o espao brasileiro como uma totalidade manifesta no territrio e outra com uma viso segmentada do urbano, entendida como a somatria da habitao, do transporte, do saneamento bsico, da gesto administrativa, das finanas. Viso que propiciava de imediato uma ao sobre a poltica urbana dos distintos grupos de interesse em cada um destes setores. Esta viso, setorialista, foi a vencedora e a globalista, portanto geogrfica, foi derrotada.

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processos decisrios na implementao de projetos e programas de urbanizao, assim como de controle urbanstico, garantindo seus mercados e uma rentabilidade mais segura para seus investimentos. 14 Se para o mercado formal, o Estado brasileiro tem sido o principal referencial de induo ou obstaculizao de expanso do setor, para os autocontrutores do habitat popular, a ao do Estado , tambm , central. Esta relao, imersa tambm em um terreno marcado pela ambigidade, se d atravs do grau de tolerncia por parte do aparato estatal em relao ocupaes e demais atos de infrao legalidade estabelecida no marco jurdico e o grau de acesso aos bens pblicos como infra-estrutura e servios urbanos distribudos pelo Estado. Embora tanto para os segmentos empresariais como para os autoconstrutores do territrio popular, a ao do Estado sobre o urbano essencial para sua prpria existncia e sobrevivncia, estas relaes so marcadas por assimetrias e gramticas distintas. De um lado, a estratgia de privatizao do controle da cidade pelo capital se vale de uma epistemologia imperial para construir seu discurso, desqualificando e humilhando, em nome da cincia e da tcnica, o conhecimento dos demais grupos sociais.(Boaventura, 2003, p.14) Podemos tomar, entre infinitos outros exemplos, a linguagem do planejamento urbano, e mais especificamente do controle do uso e ocupao do solo na cidade. No por acaso, trata-se de um cdigo de grande complexidade e opacidade, estruturado pela lgica econmicofinanceira de rentabilidade e valorizao do investimento imobilirio. Sua opacidade, por si mesma, j seria suficiente para privatizar o espao de interlocuo justamente para aqueles envolvidos nas redes de influncia do aparato poltico-burocrtico. Entretanto, considerando que a regulao do uso e ocupao do solo justamente a norma de atribuio do territrio a determinados segmentos econmico-sociais, a mobilizao desta semntica especfica tem como uma das principais funes resguardar valores imobilirios, garantindo-os mesmo no contexto de cidades habitadas majoritariamente por pobres. Me explico: na cidade infraestruturada e regulada, aonde atuam os segmentos empresariais correspondente a menos da metade do territrio urbano (Maricato, 2006) - so altssimos os preos da terra e dos imveis, se levarmos em considerao o PIB e a renda da populao urbana. (Smolka, 2003)15 Estes mercados, nutridos pela escassez de urbanidade na maior parte da cidade,

incorporam em seu valor todas as mais valias geradas pelos investimentos pblicos, mantendo assim altos seus preos e exclusivos seus produtos. Por outro lado, estes incrementos so pouco taxados, j que os

O exemplo a que o texto citado acima se refere a emergncia de novas centralidades da So Paulo globalizada, porm este princpio aplica-se perfeitamente a uma infinidade de outras situaes presentes na poltica urbana desde a definio de ampliao de permetros urbanos, permitindo o lanamento de loteamentos, at a formao de novos bairros a partir, por ex. da instalao de novos centros administrativos.
15 Segundo Smolka, os preos de mercado do metro quadrado de um lote urbanizado por agentes privados varia tipicamente entre U$32 e US172 nas cidades latinoamericanas. Isto significa que um salrio mnimo de U$130 compra de 0,8 a 4 metros quadrados de terra em uma periferia urbanizada.

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impostos prediais e territoriais cobrados so, na maior parte das cidades, bastante baixos.16 Este um dos fatores da manuteno de um baixo investimento em urbanizao se considerarmos a quantidade de riqueza produzida, principalmente nas grandes cidades do pas j que esta fonte de financiamento da urbanizao, largamente utilizada nas cidades do mundo capitalista avanado pouco utilizada, protegendo a privatizao de ganhos imobilirios. Nas reas aptas a urbanizar so as normas de uso e ocupao do solo que definem o tipo de produto imobilirio que ali pode ser produzido. As tipologias previstas pela regulao urbanstica e edilcia correspondem integralmente a produtos disponveis neste mercado (multifamiliar vertical; loteamento, condomnio, unifamiliar horizontal etc) e para estes so destinadas as melhores localizaes e os maiores potenciais de aproveitamento nos planos diretores e leis de uso e ocupao do solo. Desta forma se reproduz a excluso de parcela significativa da demanda por cidade, bloqueando seu acesso a estes territrios j urbanizados, e ali gerando um processo de valorizao capturado por agentes privados. No territrio popular, a presena do Estado se d, sobretudo atravs da mediao poltica na distribuio de bens pblicos.(Graham,1990) Considerando que a maior parcela dos investimentos em urbanizao ocorrem a posteriori, ou seja, quando os bairros j esto ocupados, e que esta demanda tem grandes dificuldades de ser atendida, a disputa pelo acesso ao investimento acirrada e tem grande importncia poltico-eleitoral local. A condio de informalidade e/ou ilegalidade dos assentamentos gera impasses no interior dos rgos burocrticos para que estes sejam reconhecidos como passveis de consolidao, abrindo espao para que esta demanda s possa ocorrer de forma seletiva e intermediada. Da combinao entre um processo de urbanizao da pobreza e insero precria destes moradores cidade, bens e servios pblicos que melhoram sua condio de urbanidade se converteram em uma das mais importantes demandas populares, tendo surgido em torno destas mobilizaes locais com reivindicaes organizadas em relao moradia, transporte, sade, saneamento, educao e creches. Estas mobilizaes, ativas desde o final dos anos 70 no cenrio da poltica urbana, constituiriam os chamados movimentos sociais urbanos, que, alm de formas de presso para a obteno de bens pblicos individuais, trouxeram novas formas de organizao coletiva para alm daquelas presentes nas formas clssicas de organizao poltica, como partidos, sindicatos, burocracias e governos. (Paoli, 1995, p.32; Sader, 1988) Assim, no seio do processo de transio democrtica, uma das bases sociais mais importantes do movimento pela Reforma Urbana se forjou,alicerada na presso e reivindicao pela obteno da moradia e urbanizao como

Ainda Segundo Smolka (2003) Na AL representam menos de 0,5% do PIB, quando em pases como o Canad e EUA esto entre 3 e 4% do PIB. Segundo Braemaker 2001 desempenho do iptu pg 33(finanas municipais). Para o conjunto de Municpios brasileiros o ndice de pagamento do IPTU das unidades territoriais superior a 80% encontrado em apenas 13,0% do total de Municpios. O pagamento do IPTU entre 60% e 80% das unidades territoriais encontrado em menos de 20% dos Municpios .

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a conquista de um lugar para o cidado comum poder exercer seus direitos e a conquista de uma figurao simblica positiva e ativa dos atores populares como interlocutores e participantes de um espao pblico(Paoli,1995, p.50) Ao longo dos anos 80, com a retomada das chamadas liberdades democrticas partidos e organizaes sociais livres, eleies diretas e voto universal para os cargos de Executivo e Legislativo, a relao entre o sistema poltico eleitoral e estes movimentos foi se tornando mais complexa. De um lado, a emergncias de partidos sobretudo o PT autoidentificados como partidos dos movimentos sociais traria, para dentro das instituies da democracia formal e do aparato estatal parte das agendas destes atores. Por outro lado, a lgica da competio poltico-partidria tambm penetra no universo dos movimentos, transformando sua cultura.
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Esta equao torna-se ainda mais complexa se considerarmos

que a transio democrtica no Brasil ocorreu atravs de um pacto restrito, interelites, que preservou as regras do jogo de representao de interesses, reproduzindo a tradio de mandatos individuais articulados em networks e mquinas poltico-eleitorais fortemente entremeados com a mquina estatal. (Avritzer, 2003) esquerda ou direita no espectro poltico partidrio, tanto os estreantes na sociedade poltica que emergiram do movimento sindical e popular como os velhos caciquesda poltica teriam que competir pelo voto popular e , assim, de alguma maneira, se relacionar demanda por insero cidade reivindicada tanto pela populao organizada em movimentos , como por aquela mais ampla e desorganizada. desta forma que os investimentos em urbanidade assim como tolerncia, autorizao ou mesmo a promoo de assentamentos precrios se converteram em um potente dispositivo eleitoral, com grandes possibilidades de retorno poltico para seus promotores. Como afirmamos, o territrio popular permanentemente investido pelo mundo da poltica, que ali espera receber o prmio por parte daqueles que foram seletivamente beneficiados com recursos pblicos por seu intermdio. (Avelino, 1994; Carvalho, 1997). Para efeito de nossa anlise menos relevante enquadrar ou no esta prtica como clientelista do que apontar qual seu peso e papel na poltica urbana e em nosso modelo de democracia. Para entender este mecanismo necessrio analisar a origem dos recursos pblicos destinados ao desenvolvimento urbano em geral, e urbanizao dos assentamentos precrios em particular, e como se do os processos decisrios sobre sua utilizao nas cidades. Investimentos em urbanizao Quem decide? Na Constituio promulgada em outubro de 1988 os governos municipais tiveram reforada a sua autonomia, passando a assumir um papel de maior importncia na prestao de servios de interesse local.
A cultura da solidariedade e da luta e organizao para alcanar justia estava ento presente no territrio popular atravs de uma forte atuao da Igreja Catlica , atravs das Comunidades Eclesiais de Base e das pastorais que nos anos 70 se encontrava com forte hegemonia da teologia da libertao.
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O texto constitucional aprovado fortaleceu financeiramente os Municpios, o que se deu muito mais pelo aumento da sua participao nas transferncias constitucionais, do que pela ampliao da sua capacidade tributria. De fato, a Constituio inovou muito pouco em relao competncia tributria municipal, mantendo basicamente os mesmos impostos destinados pelas Constituies anteriores. Os Municpios tm sua disposio tributos que se aplicam sobre atividades eminentemente urbanas: o Imposto sobre a Propriedade Predial e Territorial Urbana (IPTU) e o Imposto sobre Servios de Qualquer Natureza (ISS). Entretanto, a grande maioria dos Municpios do pas de base econmica rural. (Bremaker, 2006 p. 5) Quase de 90% dos municpios brasileiros mais de 80% suas receitas atravs de transferncias. Nem mesmo os dois Municpios mais populosos do Pas So Paulo e Rio de Janeiro conseguem ultrapassar a marca de 40% de receita prpria.18 (Bremaeker, 2008, p.18)
Total de nmero de municipios por grupos de habitantes cidades por grupos de habitantes Nmero % Receitas de Tranferncias (%)

Receitas Tributrias (%)

Outras Receitas (%)

Total Brasil

5.564,00

100,00%

At 5 000 hab De 5 001 at 10 000 hab De 10 001 a 20 000 hab. De 20 001 a 50 000 hab De 50 001 a 100 000 hab. De 100 001 a 500 000 hab. Mais de 500 000 hab.

1267,00 1290,00 1385,00 1037,00 319,00 229,00 37,00

22,77% 23,18% 24,89% 18,64% 5,73% 4,12% 0,66%

91,10% 88,88% 87,78% 81,43% 73,54% 60,20% 39,25%

2,49% 4,31% 5,18% 7,86% 11,34% 19,77% 39,89%

6,42% 6,81% 7,04% 10,71% 15,12% 20,03% 20,86%

Fonte: IBGE, Pesquisa de Informaes Bsicas Municipais, 2008 / Bremaeker, F. (2008)

Considerando que a maior parte das receitas de transferncia obrigatrias cobrem o custeio da mquina municipal, incluindo a prestao de servios sociais bsicos previstos constitucionalmente, a maior parte dos municpios depende das chamadas transferncias voluntrias e/ou de acesso a operaes de crdito para poder realizar obras e investimentos em infra-estrutura urbana. Diferentemente do que ocorreu
18 As receitas de transferncias obrigatrias correspondem s transferncias constitucionais, tais como a cota-parte do Fundo de Participao dos Municpios (FPM), o Imposto de Renda Retido na Fonte (IRRF), a cota-parte do Imposto Territorial Rural (ITR), a cota-parte do IOF Ouro, a cota-parte na compensao pela desonerao do ICMS nas exportaes de produtos primrios e semi-elaborados , a cotaparte do Imposto sobre a Circulao de Mercadorias e Servios (ICMS), a cota-parte do Imposto sobre a Propriedade de Veculos Automotores (IPVA), a cota-parte do IPIExportao, a cota-parte da Compensao Financeira de Extrao Mineral (CFEM) e a cota-parte do Fundo Especial do Petrleo (FEP),. Alm destes tributos, que so redistribudos pelos Estados ou governo federal com base em percentuais, algumas polticas sociais - Sude/Educao e Assitencia Social implataram sitemas de trasnferncia obrigatria Fundo a Fundo setorial . o caso dos recursos provenientes do Sistema nico de Sade (SUS),do Fundo de Manuteno e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorizao do Magistrio (FUNDEF), do Fundo Nacional de Assistncia Social (FNAS), do Fundo Nacional do Desenvolvimento da Educao (FNDE).

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nas reas de educao e sade, nas reas de desenvolvimento urbano a Constituio no estabeleceu qualquer hierarquizao de competncias de gesto entre os nveis de governo. Segundo a Carta Federal, a implementao de programas nesta rea competncia de qualquer um dos nveis da federao. No perodo analisado, a orientao do executivo federal foi de manter um sistema centralizado gerido por uma burocracia fragilmente insulada. O governo federal manteve as linhas de crdito sob seu controle e o acesso aos recursos (....) dependia das relaes entre governo local e as instncias decisrias federais. (Arretche,2000, p.124) As possibilidades de acesso a financiamento para os municpios estiveram entretanto bastante restringidas em funo da polticas de ajuste das contas pblicas e, particularmente a partir da Lei de Responsabilidade Fiscal, o endividamento municipal bastante controlado pelas burocracias de controle fiscal da Unio. (Alston & Melo & Mueller & Pereira, 2005, p. 40) 19 Com possibilidades restritas de acesso a crdito e limitadas receitas prprias, restam aos municpios as chamadas transferncias voluntrias. Estas se do atravs de convnios dos municpios com os governos estaduais e federal, originando-se em processos de seleo conduzidos pelo executivo (o chamado oramento programvel) ou pelo legislativo (as emendas parlamentares)20 . Embora todo o processo de definio e alocao do oramento seja permeado por transaes polticas, na literatura (e no senso comum) costuma-se atribuir prerrogativa congressual de emendar o oramento, e mais especificamente s emendas individuais o papel de engrenagens centrais de um processo que se alicera no individualismo dos polticos, dando lugar a uma distribuio clientelista e localista dos recursos pblicos. (Limongi & Figueiredo, 2005, p.737) Entretanto os prprios autores citados acima, entre outros, demonstraram que o Executivo mantm sob rgido controle todo o processo de elaborao e execuo oramentrio, atravs de normas e procedimentos institucionais que no permitem sua desfigurao pelo Legislativo.21(Alston & Melo & Mueller & Pereira, 2005).

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A Lei de Responsabilidade Fiscal, aprovada em 2000, estabelece controles sobre o gasto ex ante e ex post. A LRF define detalhadamente as regras oramentrias e fiscais para o endividamento do setor pblico, assim como para operaes de crdito e de prestao de contas.

As emendas parlamentares so rubricas oramentrias carimbadas, ou seja, com definio prvia no apenas do programa ou ao, mas do local preciso de sua destinao. Podem ser coletivas de bancadas regionais ou estaduais e individuais. No caso das emendas individuais, normalmente pr fixado um valor anual por parlamentar, que este pode alocar em aes finalsticas de qualquer setor. Estes mecanismos vo desde o carter autorizativo do oramento e no impositivo o que permite grande discricionariedade em sua execuo, atravs do controle do fluxo do gasto o chamado contingenciamento at a
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as emendas individuais no so privilegiadas pelo Legislativo.Os regulamentos internos do Congresso garantem s emendas coletivas e s das relatorias a apropriao das maiores parcelas dos recursos alocados. Emendas individuais ; representam uma pequena parcela da interveno legislativa na alocao final dos recursos, que ocorre sem a interveno do Executivo .(...) Ao executar recursos alocados por parlamentares mediante emendas individuais, o executivo no est cedendo a presses e deixando de executar sua agenda. A alocao de recursos feita pelos legisladores complementar, e no contrria do Executivo. (Limongi & Figueiredo, 2005, p.776) De fato a parcela do oramento federal destinado s emendas individuais tem se mantido, pelo menos desde 1997, em torno de 2% do total, com pequenas variaes positivas em 2001 e 2004. Tem se mantido tambm relativamente estvel o nmero total de emendas em torno de 8.000 bem como a parcela de emendas individuais em relao s emendas coletivas em torno de 90%. (SIAFI, 2007) . A continuidade mais ou menos nos mesmos termos - do perfil das emendas individuais e seu papel no oramento pblico ao longo de mandatos presidenciais com agendas distintas, demonstra, alm da pouca relevncia para o centro da agenda, a alta funcionalidade poltica deste mecanismo, que, com um baixo custo, pode, em conjunturas especficas, apresentar alta rentabilidade do ponto de vista da governabilidade. (Pereira & Mueller, 2002) Embora envolvendo valores pequenos, a emenda individual carimbada pode ter impactos positivos no sucesso eleitoral e sobrevivncia poltica dos parlamentares. Se do ponto de vista dos grandes objetivos da coalizo governante as emendas tem pouca importncia, necessrio ressaltar que no mbito da competio poltica no municpio, base fundamental para definir a reeleio de um parlamentar, este mecanismo pode ser transcendente. assumir o comando poltico do municpio tarefa vital para tentar controlar a oferta poltica e reduzir a insegurana. Esse direito tem correspondencia com algumas obrigaes, principalmente naqueles municpios cuja capacidade de arrecadao insuficiente frente s despesas. O apelo eleitoral junto aos eleitores feito justamente em nome da capacidade do candidato de intermediar recursos pblicos para a comunidade (Avelino:1994, p.238) Considerando as regras atuais de organizao partidria e de competio eleitoral e os custos crescentes das campanhas eleitorais, para garantir sua sobrevivncia poltica os parlamentares necessitam no apenas de mecanismos de acesso distribuio de recursos pblicos como tambm de alternativas de financiamento.de suas campanhas. O controle de postos chave na mquina estatal em condies de interferir nas regras de contratao de servios e obras; assim como a garantia de um fluxo de recursos para alimentar esta mquina, pode responder a esta dupla funo de provocar possveis retornos eleitorais

existncia de instrumentos como o crdito suplementar, especial ou extraordinrio, que permitem alteraes durante a execuo.

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positivos por parte dos beneficirios diretos das obras e servios, como tambm de recepo de possveis prmios por parte dos contratistas sob a forma de contribuies para custear campanhas. 22 No por acaso que a rea de desenvolvimento urbano hoje gerida pelo Ministrio das Cidades tem sido, juntamente com a rea da Sade, a que mais recebe emendas por parte dos congressistas.

2004 INDIVIDUAIS rgo MINISTRIO DA SADE MINISTRIO DAS CIDADES MINISTRIO DA EDUCAO MINISTRIO DO ESPORTE MINISTRIO DA INTEGRAO SOMA TOTAL DE EMENDAS POR PERODO QTD 3171 859 418 534 292 Val. Aprov. Final 733.600.644 188.894.750 68.411.000 95.548.000 76.922.300 COLETIVAS+RELATOR QTD 882 132 93 31 184 Val. Aprov. Final QTD INDIVIDUAIS

2005 COLETIVAS+RELATOR QTD 83 Val. Aprov. Final QTD INDIVIDUAIS

2006 COLETIVAS+RELATOR QTD 266 122 221 28 117 Val. Aprov. Final QTD INDIVIDUAIS

2007 COLETIVAS+RELATOR QTD 113 106 250 15 109 Val. Aprov. Final 2.573.411.286 1.794.866.505 2.104.701.622 216.995.000 1.633.590.838

Val. Aprov. Final 571.816.650

Val. Aprov. Final 1.121.892.895 582.536.540 94.659.977 258.525.255 74.244.540

Val. Aprov. Final 1.242.389.162 740.213.668 145.411.420 266.267.500 125.269.216

9.660.890.962 2261 677.301.778 1468 1.570.654.559 143.199.395 864.827.242 388 736 242

1.261.053.209 2744 1.396.003.773 1218 948.113.583 143.470.000 1.404.713.900 465 732 186

4.127.781.032 2889 1.194.612.132 1386 1.834.449.736 498.673.011 1.333.670.416 468 631 194

515.259.500 115 72.527.000 200.987.500 47 20

86.219.700 115

7162

1.468.810.000 2027

20.806.967.177 7513

2.063.010.000 887

15.874.322.007 7789

2.943.223.501

1404

45.134.068.875 8024

3.510.344.000 1197

18.150.145.880

Fonte: SIAFI, 2007

Se para o oramento federal o percentual representado pelas emendas (inclusive coletivas) pouco relevante em relao ao total, para o Ministrio das Cidades estas representam mais de 50% do oramento aprovado e mais de 80% do oramento executado (SIAFI,2007). Trata-se de recursos para a construo de casas, pavimentao de vias, canalizao de gua, reforma de espaos pblicos, enfim de obras de urbanizao normalmente dirigidas a consolidar assentamentos precrios nas cidades do pas que anualmente se abriga em um programa de emendas individuais criado pelo Congresso.- infraestrutura urbana. No mbito das emendas coletivas, as rubricas oramentrias apoio ao desenvolvimento urbano em municpios de pequeno porte e apoio ao desenvolvimento urbano em municpios de mdio e grande portes tambm abrigam obras nas cidades designadas pelos parlamentares. Vrias destes emendas coletivas oriundas de bancadas estaduais e portanto destinadas genericamente aos municpios do Estado de origem destas bancadas - so na verdade combinaes de emendas individuais (rachadinhas)

destinadas a acomodar os pleitos de obras de urbanizao de parlamentares que ultrapassaram os limites estabelecidos para o total das emendas individuais. Finalmente, so tambm muitas vezes definidos como emendas normalmente coletivas os recursos federais carimbados para grandes obras de urbanizao como obras virias e sistemas de transporte coletivo como metrs. no interior portanto do jogo poltico-eleitoral que boa parte do processo decisrio sobre a poltica urbana, especialmente no que se refere aos investimentos em obras e ampliao de servios

Propositadamente aqui no nos referimos s prticas de corrupo, comuns no pas, quando percentuais dos recursos pblicos envolvidos nas obras ou servios so desviados para pagar as caixinhaspara funcionrios da mquina estatal ou polticos.Vrios escndalos vieram tona no pas, envolvendo estas prticas, inclusive mas no exclusivamente atravs de emendas parlamentares.No ressaltamos este ponto em nossa anlise, porque sua denncia nos levaria a supor que o problema central de nossa democracia a tica. Sem menosprezar a importncia da tica, nos parece que a questo mais complexa.

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urbanos, ocorre. Este fato nos ajuda a entender algumas caractersticas da poltica urbana que bloqueiam as tentativas de implementao de uma agenda de reforma na direo de cidades pactuadas e planejadas democraticamente em uma esfera pblica. Uma complexa rede de corretagem poltica que vai dos altos escales aos espaos locais intermedia a transferncia de recursos para os municpios, tanto atravs das emendas como dos convnios e acesso ao crdito. Os recursos materiais do Estado desempenham um papel crucial na operao do sistema; os partidos polticos isto , aqueles que apiam ou participam da coalizo de governo tm acesso a inmeros privilgios atravs do aparelho de Estado(Nunes, 1997, p.32).

A rea de desenvolvimento urbano particularmente suscetvel a estas prticas: como as alocaes de recursos so geograficamente determinadas, microinvestimentos nas periferias contriburam para sustentar mandatos em eleies sucessivas. Os pequenos valores oramentrios envolvidos, insuficientes para garantir condies de urbanidade bsica, apresentam, no entanto, resultados visveis a curto prazo e portanto possibilidades de retribuio por parte do eleitor. Atores polticos, especialmente aqueles

envolvidos no jogo poltico-partidrio, esto geralmente mais interessados nas conseqncias de suas aes a curto prazo, em funo da temporalidade da poltica eleitoral. Agendas complexas e grandes reformas institucionais, com efeitos necessariamente de longo prazo, s mobilizaro apoio destes atores se ganharem grande relevncia poltica, ou quando estes no vem ameaados, no curto prazo, a retribuio do eleitor (Pierson, 2000). De um lado garantindo bases populares atravs da distribuio seletiva e individual de benefcios e de outro investindo em obras e regulao urbanstica - articuladas criao de novas frentes de expanso imobiliria contriburam para garantir a sustentao poltica das coalizes de governo junto s elites e ao poder econmico ao mesmo tempo apia-las pelo voto popular. Este o modlo de Estado e sistema poltico que compem o que descrevemos acima como a lgica da desordem, posto em movimento na fase urbano-industrial de nosso desenvolvimento urbano e construdo no interior da chamada transio democrtica. Entretanto, para entender os constrangimentos e obstculos para a implementao da agenda da reforma urbana, necessrio tambm apontar para as transformaes profundas que ocorreram nas cidades nos anos 90 sob impacto da globalizao. Final do sculo: da pobreza violncia O debate, assim como a literatura, sobre as transformaes urbanas que ocorreram sob a gide de uma nova fase do capitalismo vasto e ultrapassa os limites deste artigo reproduzi-lo. Ressaltamos aqui seu impacto sobre a ordem urbanstica. Sinteticamente, nos aponta Wacquant (2007, P.168):

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Junto com a modernizao econmica acelerada, provocada pela reestruturao global do capitalismo, a cristalizao de uma nova diviso internacional do trabalho (fomentada pela velocidade frentica dos fluxos financeiros e dos trabalhadores atravs de fronteiras nacionais porosas) e o desenvolvimento de novas indstrias de uso intensivo do conhecimento baseadas em revolucionrias tecnologias da informao e geradoras de uma estrutura ocupacional dual, produziu-se a modernizao da misria : a emergncia de um novo regime de desigualdade e marginalidade urbanas No caso brasileiro, os efeitos destas transformaes se fizeram sentir sobretudo nas metrpoles, e especialmente naquelas que se constituram na fase do capitalismo fordista, aonde as esperanas de modernizao e integrao atravs do emprego formal e de uma trajetria de melhoria permanente atravs da casa prpria e do acesso educao e bem estar alimentaram identidades coletivas, fertilizando as lutas pela incluso territorial e a agenda da reforma urbana. Nos anos 90, o desemprego decorrente dos processos de automao ou da destruio de um parque industrial outrora protegido pelas barreiras alfandegrias acrescido da agenda do ajuste estrutural que limitou o gasto pblico, reduzindo as possibilidades de distribuio de benefcios, transformou a geografia da pobreza urbana e da vulnerabilidade social, com impactos profundos na dinmica de agregao societria do territrio popular e nas relaes reais e simblicas que este estabelece com o restante da cidade (Telles, 2007; Santos Jr & Ribeiro,2003). Estas mudanas introduziram novas variveis para a estruturao da cidade, principalmente nas regies metropolitanas e grandes centros industriais. As grandes reas da produo fordista foram sendo substitudas por uma economia de fluxos, desterritorializando-se e deixando grandes reas urbanizadas vazias, muitas vezes contaminadas, pelo caminho. O territrio popular se densifica, sobre uma base urbanstica frgil e tosca, fruto de intervenes fragmentadas, desconectadas e descontnuas, definidas e executadas na temporalidade da poltica. O espao metropolitano da era industrial tambm se transforma, expandindo-se sobre a zona rural, redefinindo as fronteiras urbanas e espalhando enclaves como condomnios, hipermercados e shopping-centers (Santos Jr., 2007) A antiga dualidade centro-periferia ento se desfaz, para dar lugar a uma nova: lugares seguros versus lugares violentos. A captura de assentamentos precrios pelo comrcio de varejo de drogas imps uma nova sociabilidade nestes territrios, violenta, implementada de forma paralela aos aparatos de segurana monopolizados pelo Estado. Embora presente em apenas alguns dos assentamentos precrios do pas, a territorializaao das favelas por parte do trfico de drogas, contribuiu para construir no imaginrio urbanstico a identificao de todas as favelas e periferias precrias do pas como lugares violentos: a nova marginalidade mostra uma tendncia a aglomerar-se em reas irredutveise aonde no se pode ir, que so claramente identificadas tanto por seus prprios residentes como por pessoas externas

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como pozos urbanas infernais repletas de privao, imoralidade e violncia aonde somente os parias da sociedade tolerariam viver.(...)um penetrante estigma territorial recai firmememte sobre estes bairros (Wacquant, 2007, p.178) O impacto desta configurao vai entretanto alm dos efeitos de aprofundamento e

reconfigurao da segregao socio espacial , limitando a permeabilidade entre os territrios populares e o restante da cidade. A esta formao de enclaves fora do controle territorial estatal corresponde, na outra ponta do espectro scio-econmico, a autosegregaao das elites e classes mdias, gerando estes tambm territrios para alm dos controles estatais. (Souza, 2005). Os chamados lugares seguros so os lugares fechados e exclusivos, nos quais a multiplicidade da cidade no penetra. So cercados, murados e protegidos por dispositivos eletrnicos e por um exrcito de seguranas privados. Seus espaos de uso coletivo so vigiados por cmaras e circuitos internos de TV. Assumem a forma de bairros ou centros comerciais e de lazer fechados. Entre estes dois plos, a cidade das ruas, estruturada a partir de espaos e equipamentos pblicos fenece, exposta e desprotegida por no contar nem com comandos e milcias nem com os aparatos sofisticados e exrcitos de seguranas privados. Imediatamente o mercado traduz este imaginrio em valores do solo e produtos imobilirios, consolidando atravs de estratgias de marketing, o desejo de um paraso comunitrio, homogneo e imune aos conflitos e tenses, fora da cidade. A fragmentao sciopoltica territorial resultante desta reconfigurao representa no apenas uma nova forma de estruturao urbana, mas um desafio para a noo mesma de cidade, na medida em que: Sem a menor sombra de dvida existe, no Brasil, um agravante relativamente ao declnio pintado por Sennett, por conta de suas especificidades scio-histrico culturais (...): violncia, segregaao e autosegregaao extremadas. A eroso bastante real das condies de exerccio da cidadania e busca de autonomia, requisitos para um desenvolvimento scio-espacial real, tm, em no pequena dose a ver com a espiral da violncia e a deteriorao do clima social no cotidiano. (Souza, 2005, p.205) Embora importante sobretudo no contexto metropolitano e das grandes cidades a lgica da violncia no absolutamente o nico elemento que incide sobre as possibilidades de estabelecimento de uma civilidade includente, baseada no reconhecimento dos direitos de cidadania.23 A verso neo-liberal da agenda de Reforma do Estado trouxe para o interior das polticas urbanas e processos sociais uma revalorizao do comunitarismo e ao direta da sociedade civil prescindido do Estado, que, como vimos, introduziu novos contedos ao discurso participacionista dos anos 80. Assim, de acordo com Vera Telles(2007, p.501), o universo popular das periferias pobres da cidade
Usamos aqui o conceito de civilidade no sentido empregado por Richard Sennett (1989) como a possibilidade de compartilhar um territrio heterogneo e diverso, a partir do reconhecimento e respeito aos direitos alheios e considerao mtua.
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tambm ele redesenhado por um intrincado e multifacetado jogo de atores. (...) os programas sociais se multiplicam nas periferias afora e no entorno delas vo proliferando associaes ditas comunitrias que tratam de converter a lgica gestionria do chamado empreendedorismo social, ao se credenciar como parceiras dos poderes pblico locais e disputar recursos de fundaes privadas ( e a chamada filantropia empresarial) e agncias multilaterais, isso em interao com mirades de praticas associativas e ao lado de movimentos de moradia e suas articulaes polticas, partidos e seus agenciamentos;locais, as igrejas evanglicas ( tambm proliferantes) e suas comunidades de fiis e, claro, a quase onipresena de organizaes no governamentais vinculadas a circuitos e redes de natureza diversa e extenso variada. a que se v delinear um mundo social perpassado por toda a sorte de ambivalncias, entre formas ( velhas e novas) de clientelismo e reinvenes polticas, convergncias e disputas, prticas solidrias e acertos ( ou desacertos) com mfias locais e trfico de drogas Uma espcie de confluncia perversa aproximou no discurso projetos polticos que apontavam em direes opostas. Tanto o projeto democrtico participativo que teve origem no enfrentamento com o autoritarismo e seguiu na direo da construo de uma institucionalidade que correspondesse a uma nova gramtica social e cultural quanto o projeto de reduo do Estado e despolitizao da sociedade civil e sua transformao em Terceiro Setor (ao lado do Estado e do Mercado) passaram a utilizar categorias comuns, como participao e cidadania. O sentido da filantropia social cidad e de sua autoinvestida responsabilidade social no Brasil est indiretamente ligada substituio da idia de deliberao participativa ampliada sobre os bens pblicos pela noo eficaz de recursos sociais, cuja distribuiao decidida aleatria e privadamente. Neste sentido so praticas que desmancham a referncia pblica e poltica para reduzir as injustias sociais (Paoli 2002 , p. 404) A homogeneidade do vocabulrio entretanto esconde diferenas e reduz antagonismos, abrindo canais por onde avanam as concepes neo-liberais. (Dagnino & Olviera & Panfichi, 2006, p.17). Funcionam assim como manobras executadas pelo liberalismo para se afirmar como nico ocupante legtimo do campo antiautoritrio: a melhor maneira de conseguir isto consiste em abrir uma enorme boca de jacar para engolir e incorporar as virtudes tpicas dos demais membros da sua prpria famlia, deixando-os desfalcados de seus ttulos de identidade (Martins, 2003, p.629) A re-semantizao da noo de participao e cidadania acentua fragmentao socio-poltica territorial contribui para diluir aquilo que constitui a promessa de um projeto democrtico integral: o acesso pleno e universal aos direitos civis, polticos, econmicos e sociais.

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Notas Finais A partir da convocatria do Ministrio das Cidades, mais de 4000 municpios brasileiros promoveram processos locais de discusso de polticas de desenvolvimento urbano, seja atravs de Conferncias Municipais, da elaborao de Planos Diretores Participativos ou da participao em Conselhos institudos a partir destes processos. Uma grande diversidade de experincias foram vividas pelos que se envolveram nestes espaos, j que estes se espalharam por todo o pas, articulando atores e incidindo sobre configuraes poltico territoriais as mais diversas. Em muitas cidades, debates pblicos sobre temas de poltica urbana ocorreram pela primeira vez; em outras tratou-se apenas de um procedimento formal a convocao de uma audincia pblica e seu registro em ata para que o poder poltico local pudesse continuar presente no jogo da disputa federativa por recursos pblicos. Descentralizar a gesto do uso do solo sem estabelecer uma organizao do Estado que permita a coordenao de polticas entre nveis de governo e setores e uma capacidade local instalada para viabilizar a implementao de uma estratgia urbanstica de longo prazo condenar a prtica de planejamento urbano local a um exerccio retrico que, assim como em outros vrios outros corpus normativos, funciona no mesmo registro da ambigidade constitutiva: trata-se de uma lei que pode ou no ser implementada, a depender da vontade e capacidade do poder poltico local de inseri-la no vasto campo das intermediaes do sistema poltico. De fato, mesmo que o Estatuto da Cidade estabelea a obrigatoriedade de vincular os ciclos oramentrios subseqentes aprovao de Planos Diretores s suas definies e propostas, na rea de desenvolvimento urbano, pouca autonomia real tem as arenas decisrias locais sobre estes investimentos sejam elas participativas ou no uma vez que a rea de desenvolvimento urbano do Estado brasileiro permanece estruturada em burocracias altamente setorializadas e centralizadas, que funcionam atravs de processos decisrios bastante penetrados pelos interesses de atores econmicos e polticos que dele dependem para sobreviver. Entretanto, no queremos afirmar com isto que uma proposta de reforma tributria e desenvolvimento do modelo federativo, capaz de sustentar governos locais com capacidade administrativa e tcnica e recursos para gerir seu territrio seria a condio necessria e suficiente para potenciar processos de planejamento pactuados na esfera pblica. As gramticas polticas que conformam as relaes Estado-Sociedade no Brasil atravessam os mbitos federativos atravs de um intrincado conjunto de relaes que envolvem grupos municipais, estaduais e federais, baseados numa hierarquia de vnculos e favores que incluem empregos no governo, acesso a recursos e prestao de bens e servios. Os partidos polticos desempenham papel crucial na ligao entre estas gramticas e as normas universalistas da

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democracia representativa instalada no Brasil, de tal maneira que corretores no mercado de votos (que por sua vez assegura posies no mercado de bens e servios ao Estado) so muitas vezes quadros das mquinas partidrias ou funcionrios de gabinetes legislativos. Quatro gramticas foram j largamente identificadas como marcas da cultura poltica brasileira: clientelismo, corporativismo, insulamento burocrtico e universalismo de procedimentos (Nunes, 1997). A estas seria necessrio acrescentar mais duas que parecem tambm atravessar as relaes polticas no Brasil : a ambiguidade e a truculncia, verso selvagem do autoritarismo. Longe de marcarem prticas que se do apenas no interior do aparato estatal, em suas relaes com a sociedade, estas gramticas penetram e estruturam relaes de poder tambm no interior da sociedade civil. Ao examinarmos as relaes polticas que se deram no interior da construo e implementao do Conselho Nacional das Cidades, assim como em sua relao com o ministrio e o governo como um todo, possvel identificar com clareza que, alm da inovao poltico-cultural tambm ali estiverem presentes e vigorosos o clientelismo,o corporativismo, a ambigidade e a truculncia. Desta forma refutamos uma viso simplista e apologtica da sociedade civil, considerada como plo de virtudes democratizantes e o Estado como encarnao do mal (Dagnino & Olviera & Panfichi, 2006, p.16) . Nos Conselhos, assim como no interior do Estado e no vasto campo que constituem as relaes de poder na sociedade brasileira, so mltiplos os projetos polticos, de democracia e de pas em permanente disputa . Assim, ao mesmo tempo em que podemos identificar na experincia de elaborao dos Planos Diretores e de atuao do Conselho Nacional das Cidades a fora conservadora de uma cultura poltica fortemente entranhada na relao Estado-atores sociais, tambm devemos apontar os elementos de inovao e ruptura que estes processos trouxeram. Desde logo, o contedo dos debates que se abriram nas cidades, apesar de pautados pelo Ministrio, e, desde a eleio do Conselho, com ele negociado previamente, incorporou questes e projetos locais, produzindo no mbito de cada cidade novos agenciamentos e abrindo novas pautas na agenda da poltica urbana. 24 A idia de construo pblica e coletiva de um projeto de cidade, alicerada sobre a definio de sua funo social lanada pelo Estatuto das Cidades e presente na Campanha dos Planos Diretores esbarrou, como j demonstramos, na blindagem semntica operada pela linguagem do planejamento urbano e, sobretudo nas grandes cidades, na fragmentao scio-politica do territrio urbano. Entretanto no foram poucas as cidades aonde movimentos e organizaes da sociedade civil interviram propondo outras direes e logrando, em conjunto ou em oposio a representantes do executivo e legislativo, incluir instrumentos de democratizao da gesto e de seu territrio. Para aqueles que lograram construir planos
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Dentre inmeros temas que entraram na agenda da poltica urbana a partir deste processo destacamos a regularizao fundiria plena dos assentamentos informais.

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minimamente pactuados, o grande desafio ainda a sua implementao. Mais do que uma suposta vontade poltica de seguir um plano diretor, o governo local carece claramente de incentivos para faz-lo, j que, como demonstramos, os processo decisrios sobre os investimentos e o destino da cidade so, no atual modelo federativo e sistema poltico brasileiros, estruturados sob outra lgica. O avano da Reforma Urbana no Brasil carece portanto, alm do fortalecimento dos espaos de exerccio da democracia direta e controle social eixos tradicionais de sua agenda da formulao de um projeto de reforma poltica e de desenvolvimento do atual modelo federativo de governo e gesto urbana , elementos fundamentais para a consolidao da democracia plena no pas. Bibliografia Alston,L. & Melo,M. & Mueller, B. & Pereira, C. (2005) Who decides on public expenditures? A political economy analisys of the budgtet process. The case of Brasil. Economic an Social Study Series. So Paulo: FIPE/USP. Arretche, M. (2000) Estado federativo e polticas sociais. Determinantes da descentralizao. Rio de Janeiro:Renavan, So Paulo: Fapesp. Avelino Filho. G. (1994) Clientelismo e Poltica no Brasil. Revistando velhos problemas. Novos Estudos CEBRAP, 38, 225-240. Avritzer, L. (2003). Modelos de Deliberao Democrtica: uma anlise do oramento participativo no Brasil. In Boaventura, S. (org). Democratizar a Democracia: Os caminhos da democracia participativa. Coleco: Reinventar a emancipao social. Para novos manifestos. Rio de Janeiro: Afrontamento. Boaventura, S. (org). (2003) Democratizar a Democracia: Os caminhos da democracia participativa. Coleco: Reinventar a emancipao social. Para novos manifestos. Rio de Janeiro: Afrontamento. BRASIL, Ministrio das Cidades. Secretaria Nacional de Programas Urbanos (2005). Planos Diretor Participativo. Braslia: Ministrio das Cidades. Bremaeker, F. (2006) Panorama da Finanas Municipais em 2005. IBAM srie estudos especiais,184. Carvalho. J. (1997) Mandonismo, coronelismo, clientelismo. Uma discusso conceitual. DADOS: Revista de Cincias. Sociais, v. 40, 2. Dagnino, E. & Olviera, A. & Panfichi, A. (Org.) . (2006) A Disputa pela construo democrtica na Amrica Latina. Paz e Terra, 01, 501. Ferreira, J. (2007). O mito da cidade global. O papel da ideologia na produo do espao urbano. So Paulo:Vozes/UNESP/ANPUR. Gomes,C. (1998) A Politica brasiliera em busca da modernidade. Na fronteira entre o pblico e o privado. In Schwarcz. L (org.).. Historia da vida privada no Brasil contrastes da intimidade contempornea. vol. 4. So Paulo:Companhia das Letras. Graham, R. (1990) Patronage and politics in nineteenth-century Brazil. Stanford: Stanford University Press. Habermas,J.(1992), Further reflections on the Public Sphere. In Habermas and the public sphere.Cambridge:MIT Press. IBGE (INSTITUTO BRASILEIRO DE GEOGRAFIA E ESTATSTICA). Pesquisa de Informaes Bsicas Municipais Munic, 2006. Disponvel em www.ibge.gov.br. Lavalle,A. & Houtzager,P. & Costello, G. (2006) Democracia, pluralizao da representao e sociedade civil. Revista Lua Nova, 67,49-103.

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