Uma viso da histria da escolarizao de jovens e adultos no Brasil1 Srgio Haddad e Maria Clara Di Pierro2 Introduo No passado como

no presente a educao de jovens e adultos sempre compreendeu um conjunto muito diverso de processos e prticas formais e informais relacionadas aquisio ou ampliao de conhecimentos bsicos, de competncias tcnicas e profissionais ou de habilidades socioculturais. Muitos desses processos se desenvolvem de modo mais ou menos sistemtico fora de ambientes escolares, realizando-se na famlia, nos locais de trabalho, nos espaos de convvio sociocultural e lazer, nas instituies religiosas e, nos dias atuais, tambm com o concurso dos meios de informao e comunicao distncia. Qualquer tentativa de historiar um universo to plural de prticas formativas implicaria srio risco de fracasso, pois a educao de jovens e adultos, compreendida nessa acepo ampla, estende-se por quase todos os domnios da vida social. O texto que segue aborda alguns dos processos sistemticos e organizados de formao geral de pessoas jovens e adultas no Brasil, conferindo especial ateno educao escolar. A anlise no abrange, portanto, o vasto mbito das prticas de qualificao profissional, de teleducao, nem a diversidade de experincias de formao sociocultural e poltica das pessoas jovens e adultas que se realizam fora de processos de escolarizao e que, na pesquisa educacional brasileira, vm sendo abordados pelos estudos de educao popular. O artigo tambm no tem a pretenso de compreender todos os nveis e modalidades de ensino, privilegiando a educao bsica realizada por meios presenciais e, no seu interior, as etapas iniciais da escolarizao. O texto oferece uma rpida viso panormica do tema ao longo dos cinco sculos da histria posteriores chegada dos portugueses s terras brasileiras, mas detm o olhar sobretudo na segunda metade do sculo XX, em que o pensamento pedaggico e as polticas pblicas de educao escolar de jovens e adultos adquiriram a identidade e feies prprias, a partir das quais possvel e necessrio pensar seu desenvolvimento futuro. 1. Colnia e Imprio A ao educativa junto a adolescentes e adultos no Brasil no nova. Sabe-se que j no perodo colonial os religiosos exerciam sua ao educativa missionria em grande parte com adultos. Alm de difundir o evangelho, tais educadores transmitiam normas de comportamento e ensinavam os ofcios necessrios ao funcionamento da economia colonial, inicialmente aos indgenas e, posteriormente, aos escravos negros. Mais tarde, encarregaram-se das escolas de humanidades para os colonizadores e seus filhos. Com a desorganizao do sistema de ensino produzido pela expulso dos jesutas do Brasil em 1759, somente no Imprio voltaremos a encontrar informaes sobre aes educativas no campo da educao de adultos.
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Verso ampliada e atualizada do artigo publicado originalmente como: HADDAD, S.; DI PIERRO, M. C. Escolarizao de jovens e adultos. Revista Brasileira de Educao, So Paulo, n. 14, p. 108-130, maio/ago. 2000.
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Doutor em Educao, Srgio Haddad coordenador geral de Ao Educativa assessoria, pesquisa e informao. Doutora em Educao, Maria Clara Di Pierro professora da Faculdade de Educao da Universidade de So Paulo. 1

No campo dos direitos legais, a primeira Constituio brasileira, de 1824, firmou, sob forte influncia europia, a garantia de uma instruo primria e gratuita para todos os cidados, portanto, tambm para os adultos. Pouco ou quase nada foi realizado neste sentido durante todo o perodo imperial, mas esta inspirao iluminista tornou-se semente e enraizou-se definitivamente na cultura jurdica, manifestando-se nas Constituies brasileiras posteriores. O direito que nasceu com a norma constitucional de 1824, estendendo a garantia de uma escolarizao bsica para todos, no passou da inteno legal. A implantao de uma escola de qualidade para todos avanou lentamente ao longo da nossa histria. verdade, tambm, que tem sido interpretada como direito apenas para as crianas. Esta distncia entre o proclamado e o realizado foi agravada por outros fatores. Em primeiro lugar, porque no perodo do Imprio s possua cidadania uma pequena parcela da populao pertencente elite econmica qual se admitia administrar a educao primria como direito, do qual ficavam excludos negros, indgenas e grande parte das mulheres. Em segundo, porque o ato adicional de 1834, ao delegar a responsabilidade por esta educao bsica s Provncias, reservou ao governo imperial os direitos sobre a educao das elites, praticamente delegando instncia administrativa com menores recursos o papel de educar a maioria mais carente. O pouco que foi realizado deveu-se aos esforos de algumas Provncias, tanto no ensino de jovens e adultos como na educao das crianas e adolescentes. Neste ltimo caso, chegaramos em 1890 com o sistema de ensino atendendo apenas 250 mil crianas, em uma populao total estimada em 14 milhes. Ao final do Imprio, 82% da populao com idade superior a 5 anos era analfabeta. Desta forma, as preocupaes liberais expressas na legislao deste perodo acabaram por no se consubstanciar, condicionadas que estavam pela estrutura social vigente. Nas palavras de Celso Beisiegel: (...) no Brasil, na colnia e mesmo depois, nas primeiras fases do Imprio (...) a posse da propriedade que determina as limitaes de aplicao das doutrinas liberais: e so os interesses radicados na propriedade dos meios de produo colonial (...) que estabelecem os contedos especficos dessas doutrinas no pas. O que h realmente peculiar no liberalismo no Brasil, durante este perodo, e nestas circunstncias, mesmo a estreiteza das faixas de populao abrangidas nos benefcios consubstanciados nas formulaes universais em que os interesses dominantes se exprimem. (Beisiegel, 1974: 43) 2. Primeira Repblica A Constituio de 1891, primeiro marco legal da Repblica brasileira, consagrou uma concepo de federalismo em que a responsabilidade pblica pelo ensino bsico foi descentralizada nas Provncias e Municpios. Unio reservou-se o papel de animador destas atividades, assumindo uma presena maior no ensino secundrio e superior. Mais uma vez garantiu-se a formao das elites em detrimento de uma educao para as amplas camadas sociais marginalizadas, quando novamente as decises relativas oferta de ensino elementar ficaram dependentes da fragilidade financeira das Provncias e dos interesses das oligarquias regionais que as controlavam politicamente. A nova Constituio republicana estabeleceu tambm a excluso dos adultos analfabetos da

participao pelo voto, isto em um momento em que a maioria da populao adulta era iletrada. Apesar do descompromisso da Unio em relao ao ensino elementar, o perodo da Primeira Repblica caracterizou-se pela grande quantidade de reformas educacionais que, de alguma maneira, procuraram um princpio de normatizao e preocuparam-se com o estado precrio do ensino bsico. Porm, tais preocupaes pouco efeito prtico produziram, uma vez que no havia dotao oramentria que pudesse garantir que as propostas legais resultassem numa ao eficaz. O censo de 1920, realizado trinta anos aps o estabelecimento da Repblica no pas, indicou que 72% da populao acima de 5 anos permanecia analfabeta. At este perodo, a preocupao com a educao de jovens e adultos praticamente no se distinguia como fonte de um pensamento pedaggico ou de polticas educacionais especficas. Isso s viria a ocorrer em meados da dcada de 40. Havia uma preocupao geral com a educao das camadas populares, normalmente interpretada como instruo elementar das crianas. No entanto, j a partir da dcada de 20, o movimento de educadores e da populao em prol da ampliao do nmero de escolas e da melhoria de sua qualidade comeou a estabelecer condies favorveis implementao de polticas pblicas para a educao de jovens e adultos. Os renovadores da educao passaram a exigir que o Estado se responsabilizasse definitivamente pela oferta desses servios. Alm do mais, os precrios ndices de escolarizao que nosso pas mantinha, quando comparados aos de outros pases da Amrica Latina ou do resto no mundo, comeavam a fazer da educao escolar uma preocupao permanente da populao e das autoridades brasileiras. Essa inflexo no pensamento poltico-pedaggico ao final da Primeira Repblica (1889-1930) est associada aos processos de mudana social inerentes ao incio da industrializao e acelerao da urbanizao no Brasil. Nossas elites, que j haviam se adiantado no estabelecimento constitucional do direito educao para todos - sem propiciar as condies necessrias para sua realizao - viam agora este direito unido a um dever que cada brasileiro deveria assumir frente sociedade. ... ao direito de educao que j se afirmara nas leis do Brasil, com as garantias do ensino primrio gratuito para todos os cidados, vir agora associar-se, da mesma forma como ocorrera em outros pases, a noo de um dever do futuro cidado para com a sociedade, um dever educacional de preparar-se para o exerccio das responsabilidades da cidadania. (Beisiegel, 1974: 63) 3. De 1930 a 1945, a construo das bases para uma poltica de educao de adultos. A Revoluo de 1930 um marco na reformulao do papel do Estado no Brasil. Ao contrrio do federalismo que prevalecera at aquele momento, reforando os interesses das oligarquias regionais, agora era a Nao como um todo que estava sendo reafirmada. A inclinao ao fortalecimento e mudana de papel do Estado central manifesta-se de maneira inequvoca na Constituio de 1934. A, j se configurava uma nova concepo que, superando a idia de um Estado de Direito, entendido apenas como o Estado destinado salvaguarda das garantias individuais e dos direitos subjetivos, para pensar-se

no Estado aberto para a problemtica econmica, de um lado, e para a problemtica educacional e cultural, de outro. (Reali, 1984: 651). Nos aspectos educacionais, a nova Constituio props um Plano Nacional de Educao, fixado, coordenado e fiscalizado pelo governo federal, determinando de maneira clara as esferas de competncia da Unio, dos Estados e Municpios em matria educacional: vinculou constitucionalmente uma receita para a manuteno e desenvolvimento do ensino; reafirmou o direito de todos e o dever do Estado para com a educao; estabeleceu uma srie de medidas que vieram confirmar este movimento de entregar e cobrar do setor pblico a responsabilidade pela manuteno e desenvolvimento da educao. Foi somente ao final da dcada de 40 que a educao de adultos veio a se firmar como um problema de poltica nacional, mas as condies para que isso viesse a ocorrer foram sendo instaladas j no perodo anterior. O Plano Nacional de Educao de responsabilidade da Unio, previsto pela Constituio de 1934, deveria incluir entre suas normas o ensino primrio integral gratuito e de freqncia obrigatria. Este ensino deveria ser extensivo aos adultos. Pela primeira vez a educao de jovens e adultos era reconhecida e recebia um tratamento particular. Com a criao em 1938 do INEP - Instituto Nacional de Estudos Pedaggicos e atravs de seus estudos e pesquisas, instituiu-se em 1942 o Fundo Nacional do Ensino Primrio. Atravs dos seus recursos, o Fundo deveria realizar um programa progressivo de ampliao da educao primria que inclusse o Ensino Supletivo para adolescentes e adultos. Em 1945 o fundo foi regulamentado, estabelecendo que 25% dos recursos de cada auxlio deveriam ser aplicados num plano geral de Ensino Supletivo destinado a adolescentes e adultos analfabetos. Ao mesmo tempo, fatos transcorridos no mbito das relaes internacionais ampliaram as dimenses deste movimento em prol de uma educao de jovens e adultos. Criada em novembro de 1945, logo aps a 2a Guerra Mundial, a UNESCO denunciava ao mundo as profundas desigualdades entre os pases e alertava para o papel que deveria desempenhar a educao, em especial a educao de adultos, no processo de desenvolvimento das naes categorizadas como atrasadas. Em 1947, foi instalado o Servio de Educao de Adultos (SEA) como servio especial do Departamento Nacional de Educao do Ministrio da Educao e Sade, que tinha por finalidade a reorientao e coordenao geral dos trabalhos dos planos anuais do ensino supletivo para adolescentes e adultos analfabetos. Uma srie de atividades foi desenvolvidas a partir da criao deste rgo, integrando os servios j existentes na rea, produzindo e distribuindo material didtico, mobilizando a opinio pblica, bem como os governos estaduais e municipais e a iniciativa particular. O movimento em favor da educao de adultos, que nasceu em 1947 com a coordenao do Servio de Educao de Adultos e se estendeu at fins da dcada de 50, denominou-se Campanha de Educao de Adolescentes e Adultos - CEAA. Sua influncia foi significativa, principalmente por criar uma infra-estrutura nos Estados e Municpios para atender a educao de jovens e adultos, posteriormente preservada pelas administraes locais3.
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Sobre a Campanha de Adolescentes e Adultos, ver Beiseigel (1974). 4

Duas outras companhas ainda foram organizadas pelo Ministrio da Educao e Cultura: uma em 1952 - a Campanha Nacional de Educao Rural -, e outra, em 1958 a Campanha Nacional de Erradicao do Analfabetismo. Ambas tiveram vida curta e pouco realizaram. O estado brasileiro, a partir de 1940, aumentou suas atribuies e responsabilidades em relao educao de adolescentes e adultos. Aps uma atuao fragmentria, localizada e ineficaz durante todo o perodo colonial, Imprio e Primeira Repblica, ganhou corpo uma poltica nacional, com verbas vinculadas e atuao estratgica em todo o territrio nacional. Tal ao do estado pode ser entendida no quadro de expanso dos direitos sociais de cidadania, em resposta presena de amplas massas populares que se urbanizavam e pressionavam por mais e melhores condies de vida. Os direitos sociais, presentes anteriormente nas propostas liberais, se concretizavam agora em polticas pblicas, at como estratgia de incorporao dessas massas urbanas em mecanismos de sustentao poltica dos governos nacionais. A extenso das oportunidades educacionais por parte do Estado a um conjunto cada vez maior da populao servia como mecanismo de acomodao de tenses que cresciam entre as classes sociais nos meios urbanos nacionais. Atendia tambm ao fim de prover qualificaes mnimas fora de trabalho para o bom desempenho aos projetos nacionais de desenvolvimento propostos pelo governo federal. Agora, mais do que as caractersticas de desenvolvimento das potencialidades individuais, e, portanto, como ao de promoo individual, a educao de adultos passava a ser condio necessria para que o Brasil se realizasse como nao desenvolvida. Estas duas faces do sentido poltico da educao ganham evidncia com o fortalecimento do estado nacional brasileiro edificado a partir de 1930. Os esforos empreendidos durante as dcadas de 40 e 50 fizeram cair os ndices de analfabetismo das pessoas acima de 5 anos de idade para 46,7% no ano de 1960. Os nveis de escolarizao da populao brasileira permaneciam, no entanto, em patamares reduzidos frente mdia dos pases do primeiro mundo e mesmo de vrios dos vizinhos latinoamericanos. 4. De 1959 a 1964, um perodo de luzes para a educao de adultos Os primeiros anos da dcada de 60, at 1964, quando o golpe militar ocorreu, constituram um momento bastante especial no campo da educao de jovens e adultos. 4 J em 1958, quando da realizao do II Congresso Nacional de Educao de Adultos no Rio de Janeiro, ainda no contexto da CEAA, percebia-se uma grande preocupao dos educadores em redefinir as caractersticas especficas e um espao prprio para esta modalidade de ensino. Reconhecia-se que a atuao dos educadores de adultos, apesar de organizada como sub-sistema prprio, reproduzia, de fato, as mesmas aes e caractersticas da educao infantil. At ento, o adulto no escolarizado era percebido como um ser imaturo e ignorante, que deveria ser atualizado com os mesmos contedos formais da escola primria, percepo esta que reforava o preconceito contra o analfabeto (Paiva, 1973:209). Na verdade, o Congresso repercutia uma nova forma do pensar pedaggico com adultos. J no Seminrio Regional preparatrio ao Congresso realizado em Recife, e com a presena do prof. Paulo Freire, discutia-se,
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Importante trabalho de reviso histrica desse perodo o de Paiva (1973). 5

a indispensabilidade da conscincia do processo de desenvolvimento por parte do povo e da emerso deste povo na vida pblica nacional como interferente em todo o trabalho de elaborao, participao e deciso responsveis em todos os momentos da vida pblica; sugeriam os pernambucanos a reviso dos transplantes que agiram sobre o nosso sistema educativo, a organizao de cursos que correspondessem realidade existencial dos alunos, o desenvolvimento de um trabalho educativo com o homem e no para o homem, a criao de grupos de estudo e de ao dentro do esprito de auto governo, o desenvolvimento de uma mentalidade nova no educador, que deveria passar a sentir-se participante no trabalho de soerguimento do pas; propunham, finalmente, a renovao dos mtodos e processo educativos, substituindo o discurso pela discusso e utilizando as modernas tcnicas de educao de grupos com a ajuda de recursos audiovisuais. (Paiva, 1973: 210). Estes temas acabaram por prevalecer posteriormente no II Congresso, marcando um novo momento no pensar dos educadores, confrontando velhas idias e preconceitos. (...) marcava o Congresso o incio de um novo perodo na educao de adultos no Brasil, aquele que se caraterizou pela intensa busca de maior eficincia metodolgica e por inovaes importantes neste terreno, pela reintroduo da reflexo sobre o social no pensamento pedaggico brasileiro e pelos esforos realizados pelos mais diversos grupos em favor da educao da populao adulta para a participao na vida poltica da Nao. (Paiva, 1973: 210). Esse quadro de renovao pedaggica deve ser considerado dentro das condies gerais de turbulncia do processo poltico daquele momento histrico. Diversos grupos buscavam junto s camadas populares formas de sustentao poltica para suas propostas. A educao, sem dvida alguma, e de maneira privilegiada, era a prtica social que melhor se oferecia a tais mecanismos, no s por sua face pedaggica, mas, tambm, e principalmente, por suas caractersticas de prtica poltica. A economia brasileira crescia, internacionalizando-se. O processo de substituies das importaes realizado no perodo de Getlio5 manteve um fluxo de capitais internacionais concentrado no fortalecimento da indstria de base. Agora, o modelo desenvolvimentista do governo Kubistschek6, abriu o mercado nacional para produtos durveis das empresas transnacionais. A proposta desse governo de um desenvolvimento acelerado - cinqenta anos em cinco -, acabou ocorrendo paralela crescente perda do controle da economia pela burguesia nacional. As contradies deste modelo se agravaram com os governos Jnio-Jango7. A imposio de uma poltica desenvolvimentista, baseada no capital internacional, de racionalidade diferenciada daquela capaz de ser absorvida pela economia brasileira, acabou por trazer desequilbrios econmicos internos de difcil administrao. Intensificavam-se mobilizaes polticas dos setores mdios de parte das camadas populares. A questo da
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Getlio Vargas, presidente do Brasil de 1930-1945. De 1937-1945 governou em regime ditatorial Jucelino Kubistschek, presidente do Brasil de 1956-1960 7 Jnio Quadros e Joo Goulart, presidentes do Brasil de 1961-1964. Jnio renunciou em 1961, depois de 7 meses de governo, assumindo o vice Goulart. 6

democracia, da participao poltica e a disputa pelos votos ocupavam boa parte do tempo social. O padro de consumo que havia sido forjado pelo desenvolvimentismo j no podia realizar-se em virtude da crescente insegurana no emprego e da perda do poder aquisitivo dos salrios. Ampliaram-se o clima de insatisfao e as manifestaes populares. Foi dentro desta conjuntura que os diversos trabalhos educacionais com adultos passaram a ganhar presena e importncia. Buscava-se, atravs deles, apoio poltico junto aos grupos populares. As diversas propostas ideolgicas, principalmente a do nacional desenvolvimentismo, a do pensamento renovador cristo e a do Partido Comunista, acabaram por ser pano de fundo de uma nova forma de pensar a educao de adultos. Elevada agora condio de educao poltica, atravs da prtica educativa de refletir o social, a educao de adultos ia alm das preocupaes existentes com os aspectos pedaggicos do processo ensino-aprendizagem. Ao mesmo tempo, e de forma contraditria, no contexto da ao de legitimao de propostas polticas junto aos setores populares, criaram-se as condies para o desenvolvimento e o fortalecimento de alternativas autnomas e prprias desses setores ao provocar a necessidade permanente da explicitao dos seus interesses, bem como das condies favorveis sua organizao, mobilizao e conscientizao. dentro dessa perspectiva que devemos considerar os vrios acontecimentos, campanhas e programas no campo da educao de adultos, no perodo que vai de 1959 at 1964. Foram eles, entre outros: o Movimento de Educao de Base, da Conferncia Nacional dos Bispos do Brasil, estabelecido em 1961, com o patrocnio do governo federal; o Movimento de Cultura Popular do Recife, a partir de 1961; os Centros Populares de Cultura, rgos culturais da UNE; a Campanha de P no Cho Tambm se Aprende a Ler da Secretaria Municipal de Educao de Natal; o Movimento de Cultura Popular do Recife; e, finalmente, em 1964, o Programa Nacional de Alfabetizao do Ministrio da Educao e Cultura, que contou com a presena do prof. Paulo Freire. Grande parte desses programas estava funcionando no mbito do Estado ou sob seu patrocnio. Apoiavam-se no movimento de democratizao de oportunidades de escolarizao bsica dos adultos mas tambm representavam a disputa poltica dos grupos que disputavam o aparelho do Estado em suas vrias instncias por legitimao de ideais via prtica educacional. Nesses anos, as caractersticas prprias da educao de adultos passaram a ser reconhecidas, conduzindo exigncia de um tratamento especfico nos planos pedaggico e didtico. medida que a tradicional relevncia do exerccio do direito de todo cidado de ter acesso aos conhecimentos universais uniu-se ao conscientizadora e organizativa de grupos e atores sociais, a educao de adultos passou a ser reconhecida tambm como um poderoso instrumento de ao poltica. Finalmente, lhe foi atribuda uma forte misso de resgate e valorizao do saber popular, tornando a educao de adultos o motor de um movimento amplo de valorizao da cultura popular. 5. O Perodo Militar O golpe militar de 31 de maro de 19648 produziu uma ruptura poltica em funo da qual os movimentos de educao e cultura populares foram reprimidos, seus dirigentes perseguidos, seus ideais censurados. O Programa Nacional de Alfabetizao foi interrompido e desmantelado, seus dirigentes presos e os materiais apreendidos. A
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O estado autoritrio militar no Brasil permaneceu de 1964 a 1985. 7

Secretaria de Educao Municipal de Natal foi ocupada, os trabalhos da Campanha De P no Cho foram interrompidos e suas principais lideranas foram presas. A atuao do Movimento de Educao de Base da CNBB foi sendo tolhida no s pelos rgos de represso, mas, tambm, pela prpria hierarquia catlica, transformando-se na dcada de 70 muito mais em um instrumento de evangelizao do que propriamente de educao popular. As lideranas estudantis e os professores universitrios que estiveram presentes nas diversas prticas foram cassados nos seus direitos polticos ou tolhidos no exerccio de suas funes. A represso foi a resposta do Estado autoritrio atuao daqueles programas de educao de adultos cujas aes de natureza poltica contrariavam os interesses impostos pelo golpe militar. A ruptura poltica ocorrida com o movimento de 64 tentou acabar com as prticas educativas que auxiliavam na explicitao dos interesses populares. O Estado exercia sua funo de coero, com fins de garantir a normalizao das relaes sociais. Sob a denominao de educao popular, entretanto, diversas prticas educativas de reconstituio e reafirmao dos interesses populares inspiradas pelo mesmo iderio das experincias anteriores persistiram sendo desenvolvidas de modo disperso e quase que clandestino no mbito da sociedade civil. Algumas delas tiveram previsvel vida curta; outras subsistiram durante o perodo autoritrio. No plano oficial, enquanto as aes repressivas ocorriam, alguns programas de carter conservador foram consentidos ou mesmo incentivados, como a Cruzada de Ao Bsica Crist (ABC). Nascido no Recife, o programa ganhou carter nacional, tentando ocupar os espaos deixados pelos movimentos de cultura popular. Dirigida por evanglicos norteamericanos, a Cruzada servia de maneira assistencialista aos interesses do regime militar, tornando-se praticamente um programa semi-oficial. A partir de 1968, porm, uma srie de crticas conduo da Cruzada foi se acumulando e ela foi progressivamente se extinguindo nos vrios Estados entre os anos de 1970 e 1971. Na verdade, este setor da educao - a escolarizao bsica de jovens e adultos - no poderia ser abandonado por parte do aparelho do Estado, uma vez que tinha nele um dos canais mais importantes de mediao com a sociedade. Perante as comunidades nacional e internacional, seria difcil conciliar a manuteno dos baixos nveis de escolaridade da populao com a proposta de um grande pas, como os militares propunham-se construir. Havia ainda a necessidade de dar respostas a um direito de cidadania cada vez mais identificado como legtimo, mediante estratgias que atendessem tambm aos interesses hegemnicos do modelo scio-econmico implementado pelo regime militar. As respostas vieram com a fundao do MOBRAL - Movimento Brasileiro de Alfabetizao, em 1967, e, posteriormente, com a implantao do Ensino Supletivo, em 1971, quando da promulgao da Lei Federal 5692, que reformulou as diretrizes de ensino de primeiro e segundo graus. 6.1. O MOBRAL O Movimento Brasileiro de Alfabetizao foi criado pela Lei 5.379, de 15 de dezembro de 1967, como Fundao MOBRAL, fruto do trabalho realizado por um Grupo Interministerial, que buscou uma alternativa ao trabalho da Cruzada ABC, programa de

maior extenso apoiado pelo Estado, em funo das crticas que vinha recebendo.9 Em 1969, o MOBRAL comea a se distanciar da proposta inicial, mais voltada aos aspectos pedaggicos, pressionado pelo endurecimento do regime militar. Lanou-se ento em uma campanha de massa, desvinculando-se de propostas de carter tcnico, muitas delas baseadas na experincia dos seus funcionrios no perodo anterior a 64. Passou a se configurar como um programa que, por um lado, atendesse aos objetivos de dar uma resposta aos marginalizados do sistema escolar e, por outro, atendesse aos objetivos polticos dos governos militares. (...) buscava-se ampliar junto s camadas populares as bases sociais de legitimidade do regime, no momento em que esta se estreitava junto s classes mdias em face do AI-5, no devendo ser descartada a hiptese de que tal movimento tenha sido pensado tambm como instrumento de obteno de informaes sobre o que se passava nos municpios do interior do pas e na periferia das cidades e de controle sobre a populao. Ou seja, como instrumento de segurana interna. (Paiva, 1982: 99). A presidncia do MOBRAL foi entregue ao economista Mrio Henrique Simonsen. A partir das suas articulaes, criaram-se mecanismos para seu financiamento e procurou-se vender a idia do MOBRAL junto sociedade civil. Os recursos foram obtidos com a opo voluntria para o MOBRAL de 1% do Imposto de Renda devido pelas empresas, complementada com 24% da renda lquida da Loteria Esportiva. Com isto, disporia o MOBRAL de recursos amplos e geis de carter extra-oramentrio. Com esse instrumento, o economista Simonsen e o ento ministro da Educao, coronel Jarbas Passarinho, passaram a propagandear o MOBRAL junto aos empresrios, convencidos que estavam que o programa livraria o pas da chaga do analfabetismo e simultaneamente realizaria uma ao ideolgica capaz de assegurar a estabilidade do status quo, permitindo s empresas contar com amplos contingentes de fora de trabalho alfabetizada. (Paiva, 1982: 100). O MOBRAL foi implantado com trs caractersticas bsicas. A primeira delas foi o paralelismo em relao aos demais programas de educao. Seus recursos financeiros tambm independiam de verbas oramentrias. A segunda caracterstica foi a organizao operacional descentralizada, atravs de Comisses Municipais espalhadas por quase todos os municpios brasileiros, e que se encarregaram de executar a campanha nas comunidades, promovendo-as, recrutando analfabetos, providenciando salas de aula, professores e monitores. Eram formadas pelos chamados representantes das comunidades, os setores sociais da municipalidade mais identificados com a estrutura do governo autoritrio: as associaes voluntrias de servios, empresrios e parte dos membros do clero. A terceira caracterstica, era a centralizao de direo do processo educativo, atravs da Gerncia Pedaggica do MOBRAL Central, encarregada da organizao, programao, execuo e avaliao do processo educativo, como tambm do treinamento de pessoal para todas as fases, de acordo com as diretrizes que eram estabelecidas pela Secretaria Executiva. O planejamento e a produo de material didtico foram entregues a empresas privadas que reuniram equipes pedaggicas para este fim e produziram um material de carter nacional, apesar da conhecida diversidade de perfis lingsticas, ambientais e
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Sobre o Mobral veja Paiva (1981 e 1982), publicado em 3 etapas pela revista Sntese. 9

socioculturais das regies brasileiras. Entre o MOBRAL Central e as Comisses Municipais, encontravam-se os Coordenadores Estaduais, que se encarregavam dos convnios municipais, responsabilizando-se pela assistncia tcnica e orientao estratgica. Os Coordenadores Regionais foram institudos em 1972, para harmonizar os programas estaduais na mesma regio, com vistas orientao do MOBRAL Central (Paiva, 1982). A funo destes coordenadores e supervisores era a de garantir que as orientaes gerais do Movimento se implantassem. Para tanto, procurou-se firmar uma homogeneidade de atitudes atravs de encontros e treinamentos destes supervisores. (...) no quadro da difuso ideolgica que se pode entender os to discutidos encontros de supervisores, trazidos de todas as partes do pas e reunidos s centenas no Hotel Nacional do Rio de Janeiro, numa aparente demonstrao de desperdcio de recursos. Tais encontros serviam para reforar os laos de lealdade para com a direo do movimento, explicando-se deste modo a distribuio entre eles de fotos autografadas do presidente do MOBRAL e a conduo das atividades em clima festivo com declaraes pblicas dos que pela primeira vez viam o mar ou viajavam de avio ou visitavam o Rio de Janeiro. Escreve claramente Arlindo Lopes Correia sobre a funo dos supervisores: so eles que mantm intacta a ideologia e a mstica da organizao, possibilitando ao movimento servir como agente da segurana interna do regime.(Paiva, 1982: p. 101). As trs caractersticas convergiam para criar uma estrutura adequada ao objetivo poltico de implantao de uma campanha de massa com controle doutrinrio: descentralizao com uma base conservadora para garantir a amplitude do trabalho; centralizao dos objetivos polticos e controle vertical pelos supervisores; paralelismo dos recursos e da estrutura institucional, garantindo mobilidade e autonomia. A atuao do MOBRAL inicialmente foi divida em dois programas: o Programa de Alfabetizao, implantado em 1970, e o PEI - Programa de Educao Integrada, correspondendo a uma verso compactada do curso de 1a a 4a sries do antigo primrio, que se seguiriam ao curso de alfabetizao. Posteriormente, uma srie de outros programas foi implementados pelo MOBRAL. Alm dos convnios com as Comisses Municipais e com as Secretarias de Educao, o MOBRAL firmou tambm convnios com outras instituies privadas, de carter confessional ou no, e rgos governamentais. Estvamos em 1970, auge do controle autoritrio pelo Estado. O MOBRAL chegava com a promessa de acabar em dez anos com o analfabetismo, classificado como vergonha nacional nas palavras do presidente militar Mdici. Chegou imposto, sem a participao dos educadores e de grande parte da sociedade. As argumentaes de carter pedaggico no se faziam necessrias. Havia dinheiro, controle dos meios de comunicao, silncio nas oposies, intensa campanha de mdia. Foi o perodo de intenso crescimento do MOBRAL. Em 1973 o Conselho Federal de Educao reconheceu a equivalncia do PEI ao antigo ensino primrio e, no ano seguinte, foi concedida ao MOBRAL autorizao para expedir certificados referendados pelas Secretarias Municipais ou Estaduais de Educao. No entanto, em 1976, com a possibilidade de o PEI firmar convnios com escolas particulares,
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no houve mais necessidade do referendo. Observa-se, assim, uma progressiva autonomizao do MOBRAL em relao s Secretarias de Educao. O Movimento colocava-se, fora do controle dos organismos pblicos estaduais e municipais de administrao do ensino no que concerne prpria execuo do Programa de Educao Integrada. O MOBRAL foi criticado pelo pouco tempo destinado alfabetizao e pelos critrios empregados na verificao de aprendizagem. Mencionava-se que, para evitar a regresso, seria necessria uma continuidade dos estudos em educao escolar integrada, e, no, em programas voltados a outros tipos de interesses como, por exemplo, formao rpida de recursos humanos. Criticava-se tambm o paralelismo da gesto e financiamento do MOBRAL em relao ao Departamento de Ensino Supletivo e ao oramento do MEC. Punha-se em dvida ainda a confiabilidade dos indicadores produzidos pelo MOBRAL. Em 1974, o engenheiro Arlindo Lopes Correia, assumiu a direo do MOBRAL, com a responsabilidade de defender o programa e assegurar sua continuidade, formulando justificativas tcnicas em resposta avalanche de crticas que recaam sobre o rgo. Buscou argumentos para a sua configurao pedaggica e poltica, tentando legitimar o trabalho da instituio frente opinio pblica nacional e internacional. O Mobral, ao final da dcada de 70, passaria por modificaes nos seus objetivos, ampliando para outros campos de trabalho - desde a educao comunitria at a educao de crianas pequenas - em um processo de permanente metamorfose que visava a sua sobrevivncia frente aos cada vez mais claros fracassos nos objetivos iniciais de superar o analfabetismo no Brasil. 6.2. O Ensino Supletivo Uma parcela significativa do projeto educacional do regime militar foi consolidada juridicamente na Lei de Reforma do Ensino de 1 e 2 Graus de nmero 5692 de 11 de agosto de 1971. Foi no captulo IV dessa Lei que o Ensino Supletivo foi regulamentado, mas seus fundamentos e caractersticas so mais bem desenvolvidos e explicitados em dois outros documentos: o Parecer do Conselho Federal de Educao no. 699, publicado em 28 de julho de 1972, de autoria de Valnir Chagas, que tratou especificamente do Ensino Supletivo; e o documento Poltica para o Ensino Supletivo, produzido por um Grupo de Trabalho e entregue ao ministro da Educao em 20 de setembro de 1972, cujo relator o mesmo Valnir Chagas. Considerado no Parecer 699 como o maior desafio proposto aos educadores brasileiros na Lei 5692, o Ensino Supletivo visou se constituir em uma nova concepo de escola, em uma nova linha de escolarizao no-formal, pela primeira vez assim entendida no Brasil e sistematizada em captulo especial de uma lei de diretrizes nacionais, e, segundo Valnir Chagas, poderia modernizar o Ensino Regular por seu exemplo demonstrativo e pela interpenetrao esperada entre os dois sistemas. Quando do encaminhamento do Projeto de Lei ao Presidente da Repblica, em 30 de maro de 1971, a Exposio de Motivos do Ministro Jarbas Passarinho concedia ao Ensino Supletivo importncia significativa por suprir a escolarizao regular e promover crescente oferta de educao continuada. A Lei atenderia ao duplo objetivo de recuperar o atraso dos que no puderam realizar a sua escolarizao na poca adequada, complementando o xito empolgante do MOBRAL que vinha rpida e drasticamente
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vencendo o analfabetismo no Brasil, e germinar a educao do futuro, essa educao dominada pelos meios de comunicao, em que a escola ser principalmente um centro de comunidade para sistematizao de conhecimentos, antes que para sua transmisso. Trs princpios ou idias-fora foram estabelecidos por estes documentos que conformam as caractersticas do Ensino Supletivo. O primeiro foi a definio do Ensino Supletivo como um sub-sistema integrado, independente do Ensino Regular, porm com este intimamente relacionado, compondo o Sistema Nacional de Educao e Cultura. O segundo princpio foi o de colocar o Ensino Supletivo, assim como toda a reforma educacional do regime militar, voltado para o esforo do desenvolvimento nacional, seja integrando pela alfabetizao a mo de obra marginalizada, seja formando a fora de trabalho. A terceira idia-fora foi a de que o Ensino Supletivo deveria ter uma doutrina e uma metodologia apropriada aos grandes nmeros caractersticos desta linha de escolarizao. Neste sentido, se contraps de maneira radical s experincias anteriores dos movimentos de cultura popular, que centraram suas caractersticas e metodologia sobre o grupo social definido por sua condio de classe. Portanto, o Ensino Supletivo se propunha a recuperar o atraso, reciclar o presente, formando uma mo de obra que contribusse no esforo para o desenvolvimento nacional, atravs de um novo modelo de escola. Na viso dos legisladores, o Ensino Supletivo nasceu para reorganizar o antigo exame de madureza10, que facilitava a certificao e propiciava uma presso por vagas nos graus seguintes, em especial no universitrio. Segundo o Parecer 699, era necessria, tambm, a ampliao da oferta de formao profissional para uma clientela j engajada na fora de trabalho ou a ela destinada a curto prazo. Por fim, foram agregados cursos fundados na concepo de educao permanente, buscando responder aos objetivos de uma escolarizao menos formal e mais aberta. Para cumprir estes objetivos de repor a escolarizao regular, formar mo de obra e atualizar conhecimentos, o Ensino Supletivo foi organizado em quatro funes: suplncia, suprimento, aprendizagem e qualificao. A Suplncia tinha como objetivo: suprir a escolarizao regular para os adolescentes e adultos que no a tenham seguido ou concludo na idade prpria atravs de cursos e exames (Lei 5.692, artigo 22, a). O Suprimento tinha por finalidade proporcionar, mediante repetida volta escola, estudos de aperfeioamento ou atualizao para os que tenham seguido o ensino regular no todo ou em parte (Lei 5.692, artigo 24, b). A Aprendizagem correspondia formao metdica no trabalho, e ficou a cargo basicamente do SENAI e SENAC11. A Qualificao foi a funo encarregada da profissionalizao que, sem ocupar-se com a educao geral, atenderia ao objetivo prioritrio de formao de recursos humanos para o trabalho. O funcionamento destas quatro modalidades deveria se realizar tomando por base duas intenes: atribuir uma clara prioridade aos cursos e exames que visassem a formao e o aperfeioamento para o trabalho; e a liberdade de organizao, evitando-se assim que o Ensino Supletivo resultasse um simulacro do Ensino Regular. Tanto a legislao como os documentos de apoio recomendaram que os professores do
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Veja sobre o histrico dos exames de madureza o trabalho de Haddad (1991) Servio Nacional de Aprendizado Industrial e Servio Nacional de Aprendizagem Comercial, criados

respectivamente em 1942 e 1946, por iniciativa dos empresariados dos dois setores, importantes plos nacionais de formao de recursos humanos e de prestao de servios aos trabalhadores.

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ensino supletivo recebessem formao especfica para essa modalidade de ensino, aproveitando-se para tanto os estudos e pesquisas que seriam desenvolvidos. Enquanto isto no fosse realizado, dever-se-ia aproveitar os professores do Ensino Regular que, mediante cursos de aperfeioamento, seriam adaptados ao Ensino Supletivo. O Ensino Supletivo foi apresentado sociedade como um projeto de escola do futuro e elemento de um sistema educacional compatvel com a modernizao socioeconmica observada no pas nos anos 70. No se tratava de uma escola voltada aos interesses de uma determinada classe, como propunham os movimentos de cultura popular, mas uma escola que no se distinguia por sua clientela, pois a todos devia atender em uma dinmica de permanente atualizao. Dentro dessa lgica, a questo metodolgica se ateve s solues de massa, racionalizao dos meios, aos grandes nmeros a serem atendidos e que desafiavam o dirigente que se propusesse a educar toda uma sociedade. Colocando-se esse desafio, o Ensino Supletivo se propunha priorizar solues tcnicas, deslocando-se do enfrentamento do problema poltico da excluso do sistema escolar de grande parte da sociedade. Propunha-se realizar uma oferta de escolarizao neutra, que a todos serviria. Foi neste sentido a mensagem do presidente da Repblica Emlio G. Mdici 12 ao Congresso Nacional quando do encaminhamento da nova Lei, em 20 de junho de 1971, ao justificar as reformas como uma abertura para que possa qualquer do povo, na razo dos seus predicados genticos, desenvolver a prpria personalidade e atingir, na escala social, a posio a que tenha jus. A posio social de cada um seria determinada por sua condio gentica e pelo esforo empreendido em aproveitar as oportunidades educacionais oferecidas pelo Estado. O Ensino Supletivo, por sua flexibilidade, seria a nova oportunidade dos que perderam a possibilidade de escolarizao em outras pocas, ao mesmo tempo em que seria a chance de atualizao para os que gostariam de acompanhar o movimento de modernizao da nova sociedade que se implantava dentro da lgica de Brasil Grande da era Mdici. 6.3. O sentido poltico da Educao de Adultos no perodo militar Em meados de 1972, a Secretaria Geral do Ministrio da Educao e Cultura expediu o documento Adult Education in Brazil destinado III Conferncia Internacional de Educao de Adultos, convocada pela UNESCO para Tquio. Nele, traduzia o sentido da educao de adultos no contexto brasileiro, em especial depois da criao do MOBRAL e do Ensino Supletivo. Sua introduo afirmava ser recente a preocupao com a educao como elemento prioritrio dos projetos para o desenvolvimento e que havia tambm uma atitude nova no sentido de encar-la como rendoso investimento. Tais preocupaes, segundo o documento, haviam sido realadas pela presena dos militares no poder, a partir de 1964, e se refletiam atravs dos seus planos de desenvolvimento e dos Planos Setoriais de Educao. Os compromissos com a educao, objetivavam a formao de uma infra-estrutura adequada de recursos humanos, apropriadas s nossas necessidades scio-econmicas, polticas e culturais.Para implementao de tais objetivos, o Estado brasileiro se propunha a criar e implementar um sistema de educao permanente, no qual a educao de adultos situava-se na linha de frente das operaes, por ser poderosa arma capaz de acelerar o desenvolvimento, o progresso social e a
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Presidente militar de 1969-1974 13

expanso ocupacional. O discurso e os documentos legais dos governos militares procuraram unir as perspectivas de democratizao de oportunidades educacionais com a inteno de colocar o sistema educacional a servio do modelo de desenvolvimento. Ao mesmo tempo, por meio da coero, procuraram manter a ordem econmica e poltica. Inicialmente, a atitude do governo autoritrio foi a de reprimir todos os movimentos de cultura popular nascidos no perodo anterior ao de 64, uma vez que os processos educativos por eles desencadeados poderiam levar a manifestaes populares capazes de desestabilizar o regime. Posteriormente, com o MOBRAL e o Ensino Supletivo, os militares buscaram reconstruir, atravs da educao, sua mediao com os setores populares. Por outro lado, as reformas educacionais propiciaram que os servios de educao de adultos fossem estendidos, ainda que apenas no plano formal, aos nveis do ensino fundamental e mdio. Ampliaram-se tambm as possibilidades de acesso formao profissional. Desta forma, a educao de adultos passou a compor o mito da sociedade democrtica brasileira em um regime de exceo. Este mito foi traduzido em uma linguagem na qual a oferta dos servios educacionais para os jovens e adultos das camadas populares era a nova chance individual de ascenso social, em uma poca de milagre econmico. O sistema educacional se encarregaria de corrigir as desigualdades produzidas pelo modo de produo. Desse modo o Estado cumpria sua funo de assegurar a coeso das classes sociais. A dimenso formal e os limites dessa democratizao de oportunidades ficavam explcitos medida que o Estado, ao no assumir a responsabilidade pela gratuidade e expanso da oferta, deixou a educao de jovens e adultos ao sabor dos interesses do ensino privado.13 O Ensino Supletivo concebido pelos documentos legais, deveria estruturar-se em um Departamento no Ministrio da Educao e Cultura, o Departamento de Ensino Supletivo (DESu). Este Departamento teria uma Direo Geral com o objetivo de coordenar o desenvolvimento de todas as atividades de educao de adultos em nvel nacional, visando, sobretudo, a sua expanso integrada com outras agncias. Apesar da inteno centralizadora no mbito federal, sempre existiu certa disperso e paralelismo entre os rgos responsveis pelo Ensino Supletivo. Como vimos, o MOBRAL gozou durante todo o perodo da sua existncia de grande autonomia. No campo da teleducao, faltou coordenao e houve conflito entre diferentes rgos, conflitos estes que, por vezes, se estendiam a diferentes ministrios. Os programas federais decorrentes da criao do Ensino Supletivo ficaram a cargo do Departamento do Ensino Supletivo do MEC (DESU) de 1973 - ano de sua criao - at 1979, quando o rgo foi transformado em Subsecretaria de Ensino Supletivo (SESU) e subordinado Secretaria de Ensino de 1o e 2o Graus (SEPS). Os principais programas de mbito federal desenvolvidos nesse perodo, todos eles relativos modalidade de Suplncia, referiam-se ao aperfeioamento dos exames supletivos, a difuso da metodologia de ensino personalizado com apoio de mdulos didticos realizada por meio da criao de Centros de Ensino Supletivo, ao lado de programas ensino distncia via rdio e televiso.
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Sobre o Ensino Supletivo no perodo militar ver a tese de doutorado de Haddad (1991). 14

Foi no mbito estadual que o ensino supletivo se firmou, reinando, no entanto, a diversidade na sua oferta. A Lei Federal props que o Ensino Supletivo fosse regulamentado pelos respectivos Conselhos Estaduais de Educao. Isto criou uma grande variedade tanto de formas de organizao como de nomenclaturas nos diversos programas ofertados pelos Estados. Em praticamente todas as unidades da federao foram criados rgos especficos para o Ensino Supletivo dentro das Secretarias de Educao, cuja interveno privilegiada era no ensino de 1o e 2o graus, sendo raras as iniciativas no campo da alfabetizao de adultos. Na esfera municipal, ao contrrio, raramente foram criados rgos especficos responsveis pela suplncia, exceo feita s capitais dos Estados mais populosos. Regra geral, a ao dos municpios no campo da suplncia se resumiu aos convnios mantidos pelas Prefeituras com o MOBRAL para o desenvolvimento de programas de alfabetizao. Em alguns casos raros encontramos prefeituras que assumiram programas prprios de educao de adultos e mais raros ainda aquelas que atendiam s 5a a 8a sries do 1o e do 2o graus. 6. A escolarizao de jovens e adultos e a redemocratizao aps 1985 Os anos imediatamente posteriores retomada do governo nacional pelos civis em 1985 representaram um perodo de democratizao das relaes sociais e das instituies polticas brasileiras ao qual correspondeu um alargamento do campo dos direitos sociais. Foi um momento histrico em que antigos e novos movimentos sociais e atores das sociedade civil, que haviam emergido e se desenvolvido ao final dos anos 70, ocuparam espaos crescentes na cena pblica, adquiriram organicidade e institucionalidade, renovando as estruturas sindicais e associativas preexistentes, ou criando novas formas de organizao, modalidades de ao e meios de expresso. Nesse perodo, a ao da sociedade civil organizada direcionou as demandas educacionais que foi capaz de legitimar publicamente s instituies polticas da democracia representativa, em especial aos partidos, ao parlamento e s normas jurdico-legais. Esse processo resultou na promulgao da Constituio Federal de 1988 e seus desdobramentos nas constituies dos estados e nas leis orgnicas dos municpios, instrumentos jurdicos nos quais materializou-se o reconhecimento social dos direitos das pessoas jovens e adultas educao fundamental, com a conseqente responsabilizao do Estado por sua oferta pblica, gratuita e universal. A histria da educao de jovens e adultos do perodo da redemocratizao, entretanto, marcada pela contradio entre a afirmao no plano jurdico do direito formal da populao jovem e adulta educao bsica, de um lado, e sua negao pelas polticas pblicas concretas, de outro. 7.1. A Nova Repblica14 O primeiro governo civil15 marcou simbolicamente a ruptura do com a poltica de educao de jovens e adultos do anterior perodo militar com a extino do MOBRAL, cuja imagem pblica ficara profundamente identificada com a ideologia e as prticas do regime autoritrio. Estigmatizado como modelo de educao domesticadora e de baixa qualidade, o
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Sobre levantamento histrico da educao de jovens e adultos no perodo ps-regime militar, ver tese de doutorado de Di Pierro (2000). 15 Governo do presidente Jos Sarney de 1985 a 1990 15

MOBRAL j no encontrava no contexto inaugural da Nova Repblica condies polticas de acionar com eficcia mecanismos de preservao institucional que utilizara no perodo precedente, motivo pelo qual foi substitudo ainda em 1985 pela Fundao Nacional para Educao de Jovens e Adultos - Educar. Apesar de ter herdado do MOBRAL funcionrios, estruturas burocrticas, concepes e prticas poltico-pedaggicas, a Fundao Educar incorporou muitas das inovaes sugeridas pela Comisso que em princpios de 1986 formulou suas diretrizes polticopedaggicas. O paralelismo anteriormente existente foi rompido por meio da subordinao da Fundao Educar Secretaria de Ensino de 1 o e 2o Graus do MEC. A Educar assumiu a responsabilidade de articular, em conjunto o subsistema de ensino supletivo, a poltica nacional de educao de jovens e adultos, cabendo-lhe fomentar o atendimento nas sries iniciais do ensino de 1o grau, promover a formao e aperfeioamento dos educadores, produzir material didtico, supervisionar e avaliar as atividades. A diretriz de descentralizao fez com que a Fundao assumisse o papel de rgo de fomento e apoio tcnico, privilegiando a modalidade de ao indireta em apoio aos municpios, estados e organizaes da sociedade civil. O objetivo era induzir que as atividades diretas da Fundao fossem progressivamente absorvidas pelos sistemas de ensino supletivo estaduais e municipais. Assim, as Comisses Municipais do MOBRAL foram dissolvidas e as prefeituras municipais, herdeiras das suas atividades de ensino, passaram a constituir os principais parceiros conveniados Fundao, ao lado de empresas e organizaes civis de natureza variada. A Educar manteve uma estrutura nacional de pesquisa e produo de materiais didticos, bem como coordenaes estaduais, responsveis pela gesto dos convnios e assistncia tcnica aos parceiros, que passaram a deter maior autonomia para definir seus projetos poltico-pedaggicos. Se em muitos sentidos a Fundao Educar representou a continuidade do MOBRAL, devese computar como mudanas significativas a sua subordinao estrutura do MEC e a transformao em rgo de fomento e apoio tcnico, ao invs de instituio de execuo direta. Houve uma relativa descentralizao das suas atividades e a Fundao apoiou tcnica e financeiramente alguma iniciativas inovadoras de educao bsica de jovens e adultos conduzidas por prefeituras municipais ou instituies da sociedade civil. De fato, com o processo de redemocratizao poltica do pas, a reorganizao partidria, a promoo de eleies diretas nos nveis subnacionais de governo e a liberdade de expresso e organizao dos movimentos sociais urbanos e rurais alargaram o campo para a experimentao e inovao pedaggica na educao de jovens e adultos. As prticas pedaggicas informadas pelo iderio da educao popular, que at ento eram desenvolvidas quase que clandestinamente por organizaes civis ou pastorais populares das igrejas, retomaram visibilidade nos ambientes universitrios e passaram a influenciar tambm programas pblicos e comunitrios de alfabetizao e escolarizao de jovens e adultos. Esse processo de revitalizao do pensamento e das prticas de educao de jovens e adultos refletiu-se na Assemblia Nacional Constituinte. Nenhum feito no terreno institucional foi mais importante para a educao de jovens e adultos nesse perodo que a conquista do direito universal ao ensino fundamental pblico e gratuito, independentemente de idade, consagrado no Artigo 208 da nova Constituio de 1988. Alm dessa garantia

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constitucional, as disposies transitrias da carta magna estabeleceram um prazo de dez anos durante os quais os governos e a sociedade civil deveriam concentrar esforos para a erradicao do analfabetismo e universalizao do ensino fundamental, objetivos aos quais deveriam ser dedicados 50% dos recursos vinculados educao dos trs nveis de governo. A vigncia desses mecanismos, somada descentralizao das receitas tributrias em favor dos estados e municpios e a vinculao constitucional de recursos para o desenvolvimento e manuteno do ensino constituram as bases para que, nos anos subseqentes, pudesse vir a ocorrer uma significativa expanso e melhoria do atendimento pblico na escolarizao de jovens e adultos. O fato da Organizao das Naes Unidas haver declarado 1990 como o Ano Internacional da Alfabetizao e convocado para essa data a Conferncia Mundial de Educao para Todos reforava essa expectativa que, entretanto, acabou no se confirmando. 7.2. A educao de jovens e adultos em trs planos e duas leis de educao Uma das medidas adotadas em maro de 1990, logo ao incio de governo do primeiro Presidente eleito pelo voto direto, Fernando Collor de Mello16, foi a extino da Fundao Educar. Esse ato fez parte de um extenso rol de iniciativas que visavam reduo da mquina administrativa e a retirada de subsdios estatais, simultneas implementao de um plano heterodoxo de ajuste das contas pblicas e controle da inflao. Nesse mesmo pacote de medidas foi suprimido o mecanismo que facultava s pessoas jurdicas direcionar voluntariamente 2% do valor do imposto de renda devido s atividades de alfabetizao de adultos, recursos esses que conformavam o fundo que nas duas dcadas anteriores financiara o MOBRAL e a Fundao Educar. A extino da Educar surpreendeu os rgos pblicos, entidades civis e outras instituies conveniadas, que a partir daquele momento tiveram que arcar sozinhas com a responsabilidade pelas atividades educativas anteriormente mantidas por convnios com a Fundao. Essa medida marcou o processo de descentralizao da escolarizao bsica de jovens e adultos, pois embora no tenha sido negociada entre as esferas de governo, representou a transferncia direta de responsabilidade pblica dos programas de alfabetizao e ps-alfabetizao de jovens e adultos da Unio para os municpios. Desde ento, a Unio j no participa diretamente da prestao de servios educativos, enquanto a participao relativa dos municpios na matrcula do ensino bsico de jovens e adultos tendeu ao crescimento contnuo, concentrando-se nas sries iniciais do ensino fundamental, ao passo que os Estados (que ainda respondem pela maior parte do alunado) concentram as matrculas do segundo segmento do ensino fundamental e no ensino mdio. Nos dois anos que antecederam o impeachment do Presidente Collor, seu governo prometeu colocar em movimento um Programa Nacional de Alfabetizao e Cidadania (PNAC) que, salvo algumas aes isoladas, no transps a fronteira das intenes. Tendo mobilizado representaes da sociedade civil e instncias subnacionais de governo em sua elaborao, o PNAC prometia, dentre outras medidas, substituir a atuao da extinta Fundao Educar por meio da transferncia de recursos federais para que instituies pblicas, privadas e comunitrias promovessem a alfabetizao e a elevao dos nveis de escolaridade dos
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Eleito em 1989, o Presidente Fernando Collor de Mello assumiu a presidncia em 1990. Seu mandato foi cassado em 1992 (impeachment}, assumindo o seu vice Itamar Franco que permaneceu no cargo at 1994. 17

jovens e adultos. Desacreditado como o governo que o props, o PNAC foi abandonado no mandato tampo exercido pelo vice-presidente Itamar Franco. Em 1993 o governo federal desencadeou mais um processo de consulta participativa com vistas formulao de outro plano educacional, cuja existncia era requisito para que o Brasil (na condio de um dos nove pases que mais contribuem para o elevado nmero de analfabetos no planeta) pudesse ter acesso prioritrio a crditos internacionais vinculados aos compromissos assumidos na Conferncia Mundial de Educao para Todos. Concludo em 1994, s vsperas do final daquele governo, o Plano Decenal de Educao fixou metas de prover oportunidades de acesso e progresso no ensino fundamental a 3,7 milhes de analfabetos e 4,6 milhes de jovens e adultos pouco escolarizados. Eleito para a Presidncia da Repblica em 1994 e reeleito em 1998, o governo de Fernando Henrique Cardoso colocou de lado o Plano Decenal (que no chegou a ser submetido ao Congresso Nacional) e priorizou a implementao de uma reforma poltico-institucional da educao pblica que compreendeu diversas medidas, dentre as quais a aprovao de uma emenda constitucional, quase que simultaneamente promulgao da nova Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional (LDB). A nova LDB 9394, aprovada pelo Congresso em fins de 1996, foi relatada pelo Senador Darcy Ribeiro e no tomou por base o projeto que fora objeto de negociaes ao longo dos oito anos de tramitao da matria e, portanto, desprezou parcela dos acordos e consensos estabelecidos anteriormente. A seo dedicada educao bsica de jovens e adultos resultou curta e pouco inovadora: seus dois artigos reafirmam o direito dos jovens e adultos trabalhadores ao ensino bsico adequado s suas condies peculiares de estudo, e o dever do poder pblico em oferec-lo gratuitamente na forma de cursos e exames supletivos. A nica novidade dessa seo da Lei foi o rebaixamento das idades mnimas para que os candidatos se submetam aos exames supletivos, fixadas em 15 anos para o ensino fundamental e 18 anos para o ensino mdio. A verdadeira ruptura introduzida pela nova LDB com relao legislao anterior residiu na abolio da distino entre os subsistemas de ensino regular e supletivo, integrando organicamente a educao de jovens e adultos ao ensino bsico comum. A flexibilidade de organizao do ensino e a possibilidade de acelerao dos estudos deixaram de ser atributos exclusivos da educao de jovens e adultos e foram estendidas ao ensino bsico em seu conjunto. Maior integrao aos sistemas de ensino, de um lado, certa indeterminao do pblico alvo e diluio das especificidades psico-pedaggicas, de outro, parecem ser os resultados contraditrios da nova LDB sobre a configurao recente da educao bsica de jovens e adultos. A Constituio e a Lei de Diretrizes e Bases prevem que o executivo federal elabore e submeta ao Congresso planos plurianuais de educao. Mais especficas, as Disposies Transitrias da nova LDB determinaram que a Unio encaminhasse ao Congresso um Plano Nacional de Educao de durao decenal, consoante a Declarao Mundial de Educao Para Todos. Esse foi o impulso para que, em meados de 1997, o Ministrio da Educao desse incio a um processo de consultas que resultou em um Projeto de Plano Nacional de Educao (PNE) apresentado em fevereiro de 1998 Cmara dos Deputados. Simultnea e paralelamente iniciativa do Executivo, uma articulao de organizaes estudantis, sindicais e cientfico-tcnicas de educadores fez convergir para o II Congresso Nacional de Educao (Belo Horizonte, MG: nov. 1997) um conjunto de propostas para a educao que denominaram O PNE da sociedade brasileira, tambm convertidas em Projeto de Lei.
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Embora no corpo principal os dois projetos de lei fossem substancialmente diversos e por vezes francamente conflitivos entre si, as propostas relativas educao de jovens e adultos no chegavam a ser de todo divergentes, diferindo, sobretudo na abrangncia das metas quantitativas e montantes de financiamento. Em fins de 1999 o relator da matria emitiu um parecer inspirado no paradigma da educao continuada ao largo da vida, entendida como direito de cidadania, motor de desenvolvimento econmico e social e instrumento de combate pobreza. Desde este ponto de vista, os desafios relativos educao de jovens e adultos seriam trs: resgatar a dvida social representada pelo analfabetismo, erradicando-o; treinar o imenso contingente de jovens e adultos para a insero no mercado de trabalho; e criar oportunidades de educao permanente. O substitutivo apresentado pelo relator assinala que o analfabetismo e os baixos nveis de escolarizao no podem ser sanados apenas pela dinmica demogrfica, sendo necessrio agir tanto sobre o estoque de jovens e adultos analfabetos e pouco escolarizados, como sobre a reproduo desses fenmenos junto s novas geraes, indicando ainda a necessidade de polticas focalizadas dirigidas regio Nordeste, populao feminina, etnias indgenas e afro-descendentes. Pondera ser insuficiente prover alfabetizao e formao equivalente s sries iniciais, insistindo que o direito constitucional e as exigncias sociais de conhecimento impem como mnima a escolarizao equivalente ao ensino fundamental completo. Dentre as metas prioritrias fixadas no Plano finalmente aprovado em 2001, sobressaem a superao do analfabetismo no prazo de dez anos e a garantia de continuidade de estudos no ensino fundamental a todos os jovens e adultos17 Antes mesmo que o PNE fosse votado pelo Congresso, o conjunto de normas e leis relativas aos direitos educativos dos jovens e adultos e s obrigaes do poder pblico nesse setor de poltica educacional foi completado com o estabelecimento, pelo Conselho Nacional de Educao, das Diretrizes Curriculares para a Educao de Jovens e Adultos. O Parecer que instruiu a Resoluo enfatiza o direito pblico subjetivo, estabelece funes (reparadora, equalizadora e qualificadora), coloca limites de idade (distinguindo a educao de jovens e adultos da acelerao de estudos que visa regularizao do fluxo escolar de adolescentes), assinala a necessidade de contextualizao do currculo e das metodologias (e a correspondente formao especfica dos educadores), enfatizando os princpios da proporo, eqidade e diferena (Cury, 2000). Observa-se, assim, que se os avanos recentes na escolarizao dos jovens e adultos no Brasil so tmidos, o problema no reside nas legislaes, e sim na conduo das polticas educacionais. 7.2.1. A reforma educacional dos anos 90 e o financiamento do ensino A reforma educacional iniciada em 1995 foi implementada sob o imperativo de restrio do gasto pblico, de modo a cooperar com o modelo de ajuste estrutural e a poltica de estabilizao econmica adotados pelo governo federal do Presidente Fernando Henrique Cardoso. Teve por objetivos descentralizar os encargos financeiros com a educao, racionalizando e redistribuindo o gasto pblico em favor do no ensino fundamental

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. Transcorrido metade do perodo de vigncia do Plano, h evidncias de que essas metas no sero alcanadas, em grande medida devido ao veto do ento Presidente da Repblica, Fernando Henrique Cardoso, ampliao para 7% do PIB dos recursos pblicos aplicados em educao ao longo da dcada. 19

obrigatrio de crianas e adolescentes18. Essas diretrizes de reforma educacional implicaram que o MEC mantivesse a educao bsica de jovens e adultos na posio marginal que ela j ocupava nas polticas pblicas de mbito nacional, reforando as tendncias descentralizao do financiamento e da produo dos servios. O principal instrumento da reforma foi a aprovao da Emenda Constitucional 14/96, que suprimiu das Disposies Transitrias da Constituio de 1988 o artigo que comprometia a sociedade e os governos a erradicarem o analfabetismo e universalizar o ensino fundamental at 1998, desobrigando o governo federal de aplicar com essa finalidade a metade dos recursos vinculados educao, o que implicaria elevar o gasto educacional global. A nova redao dada ao Artigo 60 das Disposies Transitrias da Constituio criou, em cada um dos estados, o Fundo de Desenvolvimento do Ensino Fundamental e Valorizao do Magistrio (FUNDEF), com vigncia de dez anos, um mecanismo engenhoso pelo qual a maior parte dos recursos pblicos vinculados educao foi reunido em cada Unidade da Federao em um fundo contbil, posteriormente redistribudo entre as esferas de governo estadual e municipal proporcionalmente s matrculas registradas no ensino fundamental regular nas respectivas redes de ensino. Nesse novo arranjo do regime de colaborao entre as esferas de governo, o Governo Federal deveria cumprir a funo supletiva e redistributiva complementando os Fundos daqueles Estados cuja arrecadao no assegurava o valor mnimo por aluno ao ano, fixado em decreto presidencial anualmente com base na previso da receita e das matrculas. A lei obrigou Estados e Municpios a implementarem planos de carreira para o magistrio, aplicar pelo menos 60% dos recursos do Fundo na remunerao dos docentes em efetivo exerccio e na habilitao de professores leigos, e instituir conselhos de controle e acompanhamento compostos por autoridades educacionais, representantes das famlias e dos professores. No contexto fiscal e tributrio brasileiro, esse mecanismo induziu municipalizao do ensino fundamental, e foi acionado com base no suposto de que o investimento mais eficaz dos recursos municipais nesse nvel de ensino daria maior liberdade aos Estados para investirem no ensino mdio e Unio no ensino superior. A operacionalizao do dispositivo constitucional que criou o FUNDEF exigiu regulamentao adicional. Embora tenha sido aprovada por unanimidade do Congresso, a Lei 9424/96 recebeu vetos do Presidente, um dos quais impediu que as matrculas registradas no ensino fundamental presencial de jovens e adultos fossem computadas para efeito dos clculos dos fundos, medida que focalizou o investimento pblico no ensino de crianas e adolescentes de 7 a 14 anos e desestimulou o setor pblico a expandir o ensino fundamental de jovens e adultos. Ao estabelecer o padro de distribuio dos recursos pblicos estaduais e municipais em favor do ensino fundamental de crianas e adolescentes, o FUNDEF deixou parcialmente a descoberto o financiamento de trs segmentos da educao bsica - a educao infantil, o ensino mdio e a educao bsica de jovens e adultos. O ensino de jovens e adultos passou a concorrer com a educao infantil no mbito municipal e a com o ensino mdio no mbito estadual pelos recursos pblicos no capturados pelo FUNDEF. Como a cobertura escolar nestes dois nveis de ensino tambm deficitria e a demanda social explcita por eles muito maior, a expanso do financiamento da educao bsica de jovens e adultos
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Para uma anlise da reforma educativa brasileira, consultar Oliveira (2000). 20

(condio para a expanso da matrcula e melhoria de qualidade) experimentou dificuldades ainda maiores que aquelas j observadas no passado. Analisado em perspectiva, o FUNDEF constituiu instrumento eficaz para a incluso de crianas e adolescentes ao sistema educativo, mas no reduziu as disparidades regionais e no obteve os resultados esperados na melhoria da qualidade do ensino e das condies de trabalho dos professores. Alm de no responder previsvel expanso da demanda pelo ensino mdio, deixou a descoberto o financiamento da educao infantil, o ensino mdio e o ensino fundamental de jovens e adultos. Na tentativa de transpor esses obstculos, o governo do Presidente Lus Incio Lula da Silva19 props a criao de um novo Fundo para financiar toda a educao bsica o FUNDEB -, que s viria a ser votado pelo Congresso Nacional em meados de 2006. 8. Programas nacionais de escolarizao de jovens e adultos na transio do milnio As polticas educacionais das duas ltimas dcadas induziram descentralizao da oferta pblica de educao bsica para jovens e adultos. Na experincia brasileira recente de gesto da educao bsica de jovens e adultos, a desconcentrao do financiamento e proviso do ensino vem se realizando com a manuteno do histrico papel indutor da Unio, que preservou um conjunto de instrumentos de regulao e controle, com destaque para as transferncias de verbas condicionadas adeso a programas e projetos previamente modelados. Durante os dois mandatos de Fernando Henrique Cardoso na Presidncia da Repblica (1995-2002), o Governo Federal conferiu lugar marginal educao bsica de jovens e adultos na hierarquia de prioridades da reforma e da poltica educacional, fechou o nico canal de dilogo ento existente com a sociedade civil organizada a Comisso Nacional de Educao de Jovens e Adultos (CNEJA) - e, por meio do programa Alfabetizao Solidria, remeteu para a esfera da filantropia parcela substancial da responsabilidade pblica pelo enfrentamento do analfabetismo20. Segmentos sociais politicamente influentes - como as confederaes empresariais, as centrais sindicais e a articulao pela educao bsica do campo21 - encontraram brechas na orientao dominante e conquistaram a abertura, fora do mbito do Ministrio da Educao (MEC), de espaos para formao dos trabalhadores rurais e urbanos, nos Programas de Educao na Reforma Agrria (vinculado ao Ministrio do Desenvolvimento Agrrio) e de Qualificao Profissional (coordenado pelo Ministrio do Trabalho e Emprego).

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Eleito para o perodo 2003-2006

Criado como ao governamental desenvolvida em parceria com empresas e instituies de ensino superior, o programa Alfabetizao Solidria nasceu ligado iniciativa da Comunidade Solidria da Presidncia da Repblica; posteriormente, criou uma sociedade civil sem fins lucrativos, deslocando-se da estrutura administrativa do Estado para a condio de organizao no governamental, com a qual sobreviveu aps o trmino do mandato presidencial.
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Trata-se de uma articulao interinstitucional da qual participam movimentos sociais do campo, organizaes governamentais e no governamentais, com o apoio da Conferncia Nacional dos Bispos do Brasil, de organismos internacionais (Unesc e Unicef) e do Conselho de Reitores das Universidades Brasileiras que, em 1997, realizou a I Conferncia Nacional Por uma Educao Bsica no Campo, onde se esboou a proposta do Programa Nacional de Educao na Reforma Agrria (PRONERA). 21

Ainda que tenha renunciado coordenao interministerial dos programas de educao de jovens e adultos, o MEC no abriu mo de instrumentos de controle e regulao nacionalmente centralizados: regularizou a coleta e divulgao de estatsticas educacionais, criou exames de certificao (Exame Nacional de Certificao de Competncias para Jovens e Adultos), instituiu referenciais curriculares, formulou programa de formao e subsidiou a produo de materiais didticos. S tiveram acesso aos recursos do Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educao os Estados e municpios que aderiram a essa proposta poltico-pedaggica. Pressionado por dirigentes estaduais e municipais de educao e por redes e organizaes sociais, o MEC se disps a uma cooperao financeira mais substantiva com os governos subnacionais em assuntos relativos educao de jovens e adultos, instituindo em 2001 um programa de elevao de escolaridade denominado Recomeo, focalizado nos estados menos desenvolvidos do Norte e Nordeste e nos municpios com baixos ndices de desenvolvimento humano. Esta demanda visava atender continuidade dos estudos dos alunos dos programas de alfabetizao, que funcionavam com poucos meses letivos, insuficientes para assegurar as habilidades recm adquiridas. Empossado em 2003, o governo do Presidente Lus Incio Lula da Silva operou inicialmente uma mudana discursiva, em que a alfabetizao de jovens e adultos passou a ser mencionada no rol de prioridades governamentais, ao lado de programas emergenciais de alvio da pobreza, como o Fome Zero. Contando com recursos oramentrios limitados e operando com um conceito estreito de alfabetizao, foi criada a Secretaria Extraordinria de Erradicao do Analfabetismo, que lanou o programa Brasil Alfabetizado, desenvolvido de modo descentralizado pelos Estados, Municpios e organizaes sociais que a ele aderiram22. Foi convocada uma Comisso Nacional de carter consultivo, com participao de representantes da sociedade civil, reabrindo-se assim o dilogo interrompido na dcada anterior. Dentre os aspectos polmicos do programa, destaca-se o desenho assemelhado s campanhas de alfabetizao do passado, como a curta durao do mdulo de ensino e aprendizagem, ausncia de instrumentos de acompanhamento e avaliao, improvisao de alfabetizadores com nenhuma ou escassa formao pedaggica, e falta de mecanismos que assegurem aos alfabetizandos a continuidade de estudos e consolidao das aprendizagens. Se a mudana do discurso teve repercusso positiva no posicionamento da educao de jovens e adultos na agenda poltica e na cena cultural, a manuteno do sistema de financiamento da educao criado pelo governo anterior limitou seu impacto, restrito tambm pela dissociao entre duas secretarias no interior do prprio MEC dos programas de alfabetizao e os de elevao de escolaridade de jovens e adultos. Quando em meados de 2004 ocorreu troca de ministros da educao, algumas dessas limitaes comearam a ser superadas, mediante a reunio dos diferentes programas do MEC na Coordenao de Educao de Jovens e Adultos da Secretaria de Educao
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O Brasil Alfabetizado visa alfabetizar cerca de 8 milhes de jovens e adultos no perodo 2003/2007, reduzindo em 50% o analfabetismo no pas. Convnios proporcionam o repasse de recursos do MEC/FNDE para organismos governamentais e no governamentais para que desenvolvam atividades de formao de alfabetizadores e de alfabetizao de jovens e adultos em um perodo de seis a oito meses. Em 2004 o programa firmou 382 convnios com secretarias estaduais e municipais de educao, organizaes sociais e instituies de ensino superior, para que mais de 84 mil educadores alfabetizassem 1,7 milho de inscritos. 22

Continuada, Alfabetizao e Diversidade (SECAD), e a incluso desta modalidade no projeto remetido ao Congresso para o fundo de financiamento da educao bsica (FUNDEB), que substituir o FUNDEF a partir de 2007. Em 2005, a elevao do oramento e alteraes na durao e desenho do Brasil Alfabetizado e Fazendo Escola aumentaram a probabilidade de articulao entre eles, ao mesmo tempo em que a SECAD comeou a desenhar instrumentos de diagnstico, acompanhamento e avaliao desses programas. Aps criar o programa Escola de Fbrica, destinado qualificao profissional em nvel bsico de estudantes pobres de 16 a 24 anos, a Secretaria de Educao Profissional e Tecnolgica tambm instituiu reservas de vagas para que jovens e adultos cursem o ensino mdio e recebam qualificao tcnico-profissional na rede federal de educao tecnolgica. O MEC ainda no foi capaz, porm, de recuperar a coordenao da poltica interministerial da formao de jovens e adultos, que continua dispersa no s nos Ministrios do Trabalho e Emprego (gestor do Plano Nacional de Qualificao) e do Desenvolvimento Agrrio (que coordena o PRONERA), mas agora tambm na recm criada Secretaria Nacional de Juventude, responsvel pelo Pr Jovem, que sequer se identifica como um programa pertinente modalidade23. Tambm no superou o padro assimtrico adotado pelas gestes anteriores, pelo qual o governo federal condiciona a cooperao tcnica e financeira aos Estados, Municpios e organizaes sociais adeso incondicional a projetos previamente modelados. 9. Desafios presentes e futuros 9.1. Democratizao da educao e superao do analfabetismo Desde meados do sculo XX houve um importante movimento de ampliao da oferta de vagas no ensino pblico no nvel fundamental que transformou a escola pblica brasileira em uma instituio aberta a amplas camadas da populao, superando em parte o carter elitista que a caracterizava at ento, quando apenas alguns poucos privilegiados tinham acesso aos estudos. A ampliao da oferta escolar no foi acompanhada de uma melhoria das condies do ensino, de modo que, hoje, temos mais escolas, mas sua qualidade , no geral, insatisfatria. A m qualidade do ensino combina-se situao de pobreza extrema em que vive uma parcela importante da populao para produzir um contingente numeroso de crianas e adolescentes que passam pela escola sem lograr aprendizagens significativas e que, submetidas a experincias penosas de fracasso e repetncia escolar, acabam por abandonar os estudos. Temos agora um novo tipo de excluso educacional: antes as crianas no podiam freqentar a escola por ausncia de vagas, hoje ingressam na escola, mas no aprendem e dela so excludas antes de concluir os estudos com xito. Essa nova modalidade de excluso educacional que acompanhou a ampliao do ensino pblico acabou produzindo um elevado contingente de jovens e adultos que, apesar de terem passado pelo sistema de ensino, nele realizaram aprendizagens insuficientes para
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O Programa Nacional de Incluso do Jovem (Pr Jovem) prev elevao de escolaridade, capacitao profissional, formao para cidadania, distribuio de bolsas de cerca de U$ 50 por ms a jovens de 18 a 24 anos das capitais que estejam fora da escola e do mercado de trabalho e se disponham ao comunitria. Desenvolvido em parceria com as prefeituras, tem doze meses de durao e prvia definio de currculo, material didtico e sistema de certificao. 23

utilizar com autonomia os conhecimentos adquiridos em seu dia a dia. O resultado desse processo que, no conjunto da populao, assiste-se gradativa substituio dos analfabetos absolutos por um numeroso grupo de jovens e adultos cujo domnio precrio da leitura, da escrita e do clculo vem sendo tipificado como analfabetismo funcional. Em 2004 a taxa de analfabetismo foi de 11,4%, registrando-se mais de 15 milhes de jovens e adultos brasileiros que no sabiam ler ou escrever, Pesquisa recente mostrou que so necessrios mais de quatro anos de escolarizao bem sucedida para que um cidado adquira as habilidades e competncias cognitivas que caracterizam um sujeito plenamente alfabetizado frente s exigncias da sociedade contempornea, o que coloca na categoria de analfabetos funcionais um grande nmero da populao jovem e adulta brasileira24. Somada a populao que no teve acesso escola com aquela que teve menos de quatro anos de estudos, as estatsticas de 2004, registravam mais de 38 milhes de brasileiros com idade igual ou superior a 10 anos, o que representa mais de 25% desse grupo etrio. Esses dados demonstram que o desafio da expanso do atendimento na educao de jovens e adultos j no reside apenas na populao que jamais foi escola, mas se estende quela que freqentou os bancos escolares, mas neles no obteve aprendizagens suficientes para participar plenamente da vida econmica, poltica e cultural do pas e seguir aprendendo ao longo da vida. Cada vez torna-se mais claro que as necessidades bsicas de aprendizagem dessa populao s podem ser satisfeitas por uma oferta permanente de programas que, sendo mais ou menos escolarizados, necessitam institucionalidade e continuidade, superando o modelo dominante nas campanhas emergenciais e iniciativas de curto prazo, que recorrem mo de obra voluntria e recursos humanos no especializados, caractersticas da maioria dos programas que marcaram a histria da educao de jovens e adultos no Brasil. A estruturao tardia do sistema pblico de ensino brasileiro, suas mazelas e os equvocos das polticas educacionais no parecem suficientes, porm, para esclarecer as causas da persistncia de elevados ndices de analfabetismo absoluto e funcional, e de uma mdia de anos de estudos inferior quela de pases latino-americanos com nveis equivalentes de desenvolvimento econmico. Essa descontinuidade entre as dimenses econmica e cultural da modernizao torna-se compreensvel quando percebemos a estreita associao entre a incidncia da pobreza e as restries ao acesso educao. A histria brasileira nos oferece claras evidncias de que as margens da incluso ou da excluso educacional foram sendo construdas simtrica e proporcionalmente extenso da cidadania poltica e social, em ntima relao com a participao na renda e o acesso aos bens econmicos. A tese corrente que converte associaes positivas em nexos causais, afirmando que a elevao da escolaridade promove o acesso ao trabalho e melhora a distribuio da renda apenas uma meia verdade elevada condio de certeza com base em certa dose de ingenuidade sociolgica e otimismo pedaggico. A inverso dessa mesma equao nos leva a crer ser improvvel a elevao da escolaridade da populao sem a simultnea ampliao de oportunidades de trabalho, transformao do perfil da distribuio da renda e de participao poltica da maioria dos brasileiros. 9.2. Os jovens e a nova identidade da educao de adultos

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Veja Haddad (1997); Ribeiro (1999); Ribeiro (2003) 24

Estreitamente relacionado ao tpico anterior, emerge um segundo desafio para a educao de jovens e adultos, representado pelo perfil crescentemente juvenil dos alunos em seus programas, grande parte dos quais so adolescentes excludos da escola regular. H duas ou trs dcadas atrs, a maioria dos educandos de programas de alfabetizao e de escolarizao de jovens e adultos eram pessoas maduras ou idosas, de origem rural, que nunca tinham tido oportunidades escolares. A partir dos anos 80, os programas de escolarizao de adultos passaram a acolher um novo grupo social constitudo por jovens de origem urbana, cuja trajetria escolar anterior foi mal sucedida. O primeiro grupo v na escola uma perspectiva de integrao sociocultural, o segundo mantm com ela uma relao de tenso e conflito aprendida na experincia anterior. Os jovens carregam consigo o estigma de alunos problema, que no tiveram xito no ensino regular e que buscam superar as dificuldades em cursos aos quais atribuem o carter de acelerao e recuperao. Estes dois grupos distintos de trabalhadores de baixa renda encontram-se nas classes dos programas de escolarizao de jovens e adultos e colocam novos desafios aos educadores, que tm que lidar com universos muito distintos nos planos etrios, culturais e das expectativas em relao escola. Assim, os programas de educao escolar de jovens e adultos, que originalmente se estruturaram para democratizar oportunidades formativas a adultos trabalhadores, vm perdendo sua identidade, medida que passam a cumprir funes de acelerao de estudos de jovens com defasagem srie-idade e regularizao do fluxo escolar. 9.3. O direito educao e o papel do Estado na oferta de ensino aos jovens e adultos Nesse breve histrico pudemos constatar que a responsabilidade pela oferta de escolarizao de jovens e adultos no Brasil sempre foi compartilhada por rgos pblicos e por organizaes da sociedade civil. A partir de 1940, o setor pblico, particularmente o governo federal, assumiu o papel de protagonista da oferta educacional dirigida populao adulta, tomando a iniciativa de promover programas prprios e acionar mecanismos de induo e controle sobre outros nveis de governo, seja no plano federal, quanto nos planos estaduais e municipais. Foi assim com as campanhas de alfabetizao da dcada de 50, com o MOBRAL ou com a Lei 5692 de 1971 que institucionalizou o Ensino Supletivo. O ponto alto do movimento de reconhecimento do direito de todos escolarizao e a correspondente responsabilizao do setor pblico pela oferta gratuita de ensino aos jovens e adultos ocorreu com a aprovao da Constituio em 1988. As polticas educacionais recentes, porm, foram delineando uma transio na direo do esvaziamento do direito social educao bsica de jovens e adultos, ao qual correspondeu um movimento da fronteira que delimita as responsabilidades do Estado e da sociedade na proviso dos servios educativos destinados a esse grupo sociocultural. As conquistas democrticas recentes no foram acompanhadas por conquistas econmicas. O Brasil, assim como toda a Amrica Latina, democratizou suas instituies polticas nos anos 80 e 90, mas no foi capaz de atingir um patamar de desenvolvimento capaz de dar conseqncia a uma democracia no plano econmico e social. Esta contradio demarcou os modelos de atendimento no plano das polticas sociais em geral e, em particular, as polticas educacionais, obrigadas a conviver com uma expanso formal da oferta, mas limitadas no plano do atendimento real pela crise econmica. Premida pelas polticas de ajuste das contas pblicas, a reforma educacional implementada pelo governo federal na segunda metade dos anos 90 e incio deste sculo acabou por
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focalizar recursos no ensino fundamental de crianas e adolescentes de 7 a 14 anos em detrimento de outros nveis de ensino e grupos etrios, como as crianas pequenas e os jovens e adultos com baixa escolaridade. Observou-se, assim, que o ensino fundamental de jovens e adultos perdeu terreno como atendimento educacional pblico de carter universal, e passa a ser compreendido como poltica compensatria, ao sabor da filantropia, coadjuvante no combate s situaes de extrema pobreza, cuja amplitude pode estar condicionada s oscilaes dos recursos doados pela sociedade civil, sem que uma poltica articulada pudesse atender de modo planejado o grande desafio de superar o analfabetismo e elevar a escolaridade da maioria da populao. Caminhava-se na contra-mo da conquista histrica do reconhecimento formal da educao de jovens e adultos como um direito de cidadania e um dever do Estado em ofert-la. Nos anos recentes, a poltica educacional do Presidente Lula trouxe novamente o campo da EJA para o centro das responsabilidades do Estado. No plano retrico ganhou centralidade junto s prioridades do governo federal e h um esforo em votar uma lei que incorpore recursos para esta modalidade de ensino. No entanto, continuam as restries oramentrias e o tmido avano na oferta de vagas, alm da pulverizao de programas, limitando o estabelecimento de um sistema orgnico de atendimento com qualidade. O desafio colocado o de implementar o direito conquistado na legislao. Neste sentido, a sociedade civil organizada, vem pressionando e reivindicando uma atitude comprometida do poder pblico em fazer valer este direito. No Brasil, educadores e ativistas se organizam em praticamente todos os estados brasileiros, em fruns intersetoriais que discutem e tratam de ser uma voz ativa no campo da educao de jovens e adultos. Sindicatos e movimentos sociais, assim como pesquisadores, tambm se constituem em fora de presso na expectativa de que a oferta plena e a qualidade do ensino se realizem. 9.4. A difuso das parcerias e o debate sobre servios pblicos no estatais Ao mesmo tempo em que as polticas educacionais constrangem o papel dos organismos governamentais na proviso de oportunidades de formao para jovens e adultos, cresce a visibilidade e a importncia relativa das iniciativas da sociedade civil, difundindo-se as prticas de parceria envolvendo universidades, movimentos sociais, organizaes no governamentais, associaes comunitrias, sindicatos de trabalhadores, fundaes privadas, organismos empresariais e rgos pblicos das trs esferas de governo no desenvolvimento de projetos de alfabetizao, elevao de escolaridade e/ou de formao profissional. A disseminao de distintas prticas de parceria configura um terreno de experimentao de diferentes concepes do que possam vir a ser, num contexto de reforma do Estado, os servios pblicos no estatais. Alm do desafio colocado nesta relao entre estado e sociedade civil em construir processos de democracia participativa que possam dividir o poder das polticas pblicas, aumentando o controle social e a diviso de responsabilidades, a presena da sociedade civil no campo da EJA um permanente motivo de tenso no modo de se fazer educao. O Brasil um dos pases de maior tradio no campo das prticas da chamada Educao Popular, processos educativos que unem o desejo de uma ao pedaggica encarregada do ensino e da aprendizagem de contedos, ao desejo de prticas polticas que fazem deste processo uma forma de constituio de poder popular, ampliando a conscincia dos

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educandos sobre os problemas do seu cotidiano e estimulando, por conseqncia, prticas que possam superar os desafios de constituio de uma sociedade mais justa e democrtica. Esta tenso entre aes do poder pblico, que tendem institucionalidade reguladora dos sistemas escolares, e muitas das aes da sociedade civil, constitudas na flexibilidade necessria que valoriza prticas sociais e o conhecimento popular como matria de base de qualquer processo de educao emancipatria, acabam por conformar um campo de tenses e disputas de significados que produzem novos modos de fazer educao de jovens e adultos. Este sentido renovador da prtica pedaggica, que tem em Paulo Freire o seu mentor fundamental, tem sido motor e desafio permanentes nesta relao entre Estado e sociedade civil 9.5. A educao continuada ao longo da vida Um movimento em sentido oposto ao esvaziamento do direito dos jovens e adultos escolaridade bsica vem sendo observado em pases desenvolvidos da Europa, Amrica do Norte e Sudeste Asitico, onde a populao adulta passa a dispor de oportunidades crescentes de formao geral, profissional e atualizao permanente. A extrema valorizao da educao nas sociedades ps-industriais est relacionada acelerao da velocidade de produo de novos conhecimentos e difuso de informaes, que tornaram a formao continuada um valor fundamental para a vida dos indivduos e um requisito para o desenvolvimento dos pases frente a sistemas econmicos globalizados e competitivos. O paradigma de educao continuada emergente nessas regies concebe como espaos educativos mltiplas dimenses da vida social, inclusive os ambientes urbano e de trabalho, as associaes civis, os meios de comunicao e as demais instituies e aparelhos culturais. Nesse marco, as instituies escolares respondem por apenas uma parcela da formao permanente dos indivduos, que se apropriam de conhecimentos veiculados por outros sistemas de informao e difuso cultural. O Brasil que ingressa no sculo XXI est integrado cultural, tecnolgica e economicamente a essas sociedades ps-industriais, e comporta dentro de si realidades to desiguais que fazem com que as possibilidades e desafios da educao permanente tambm estejam colocados para extensas parcelas de nossa populao. O desafio maior, entretanto, ser encontrar os caminhos para fazer convergir as metodologias e prticas da educao continuada em favor da superao de problemas do sculo XIX, como a universalizao da alfabetizao.

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