PROCURADORIA GERAL DA REPBLICA

N 4268 - PGR - RG RECLAMAO N 11.243 RECLAMANTE: REPBLICA ITALIANA RECLAMADO: PRESIDENTE DA REPBLICA INTERESSADO: CESARE BATTISTI RELATOR: MIN. GILMAR MENDES

Reclamao. Repblica Italiana. Alegado descumprimento pelo Presidente da Repblica da deciso do Supremo Tribunal Federal que concedeu a extradio de Cesare Battisti. Questes preliminares impeditivas do conhecimento do pedido. Improcedncia da reclamao por inexistir afronta deciso da Suprema Corte. Parecer pelo no conhecimento da Reclamao e, se conhecida, pela improcedncia.

1.

Trata-se de reclamao, com pedido de liminar, ajuizada

pela Repblica Italiana contra ato do Presidente da Repblica, por alegado descumprimento da deciso proferida pelo Supremo Tribunal Federal nos autos da Extradio n 1.085, que deferiu o pedido formulado em relao a Cesare Battisti.

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2.

Em 18 de maro de 2007, Cesare Battisti foi preso no Rio

de Janeiro, tendo a Itlia formalizado pedido de extradio executria do seu nacional, com fundamento no Tratado de Extradio firmado com o Brasil e promulgado pelo Decreto n 863/1993. 3. O Supremo Tribunal Federal, ao apreciar o pedido,

anulou deciso do Ministro da Justia que concedera ao extraditando a condio de refugiado poltico e, em seguida, deferiu a sua extradio, assentando, por maioria, em questo de ordem levantada pelo Relator do feito, o eminente Ministro Cezar Peluso, por fora de requerimento apresentado pela ora reclamante, que o acrdo da Suprema Corte no vinculava o Presidente da Repblica. 4. julgamento: Confira-se, nesse sentido, o extrato da ata da sesso de

(...) Deciso: Suscitada pelo Relator questo de ordem no sentido de retificar a proclamao da deciso quanto vinculao do Presidente da Repblica ao deferimento da extradio, o Tribunal, por maioria, acolheu-a, vencidos os Senhores Ministros Marco Aurlio e Carlos Britto. O Tribunal, por unanimidade, retificou-a, para constar que, por maioria, o Tribunal reconheceu que a deciso de deferimento da extradio no vincula o Presidente da Repblica, nos termos dos votos proferidos pelos Senhores Ministros Crmen Lcia, Joaquim Barbosa, Carlos Britto, Marco Aurlio e Eros Grau. Ficaram vencidos quanto a este captulo decisrio os Ministros Cezar Peluso (Relator), Ricardo Lewandowski, Ellen Gracie e Gilmar Mendes (Presidente). No votou o Senhor Ministro Celso de Mello por ter declarado suspeio. Ausentes, licenciado, o Senhor Ministro Joaquim Barbosa e, neste julgamento, o Senhor Ministro Dias Toffoli. Plenrio, 16.12.2009.

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5.

Em ato publicado na edio extra do Dirio Oficial da

Unio de 31 de dezembro de 2010, o ento Presidente da Repblica, Luiz Incio Lula da Silva, negou o pedido de extradio de Cesare Battisti nos termos seguintes: ADVOCACIA-GERAL DA UNIO Processo n 08000.003071/2007-51. Parecer n AGU/AG 17/2010, adotado pelo Advogado-Geral da Unio Substituto, referente ao pedido de Extradio n 1.085, requerido pela Repblica Italiana. Em face dos fundamentos, aprovo o Parecer e nego a extradio. Em 31 de dezembro de 2010

6.

Contra este ato do Presidente da Repblica foi ajuizada a

presente Reclamao ao argumento de que a negativa da extradio afrontou a deciso do Supremo Tribunal Federal que a deferiu, deliberao plenria que teria enfrentado todas as questes pertinentes ao tema, inclusive as razes posteriormente utilizadas pelo chefe do poder executivo para negar a extradio. 7. Afirma a reclamante que possvel exercer-se o controle

do ato presidencial ora impugnado por via da presente reclamao, ressaltando que o interesse jurdico da Repblica Italiana, ora reclamante, na cassao do ato presidencial impugnado manifesto por consubstanciar legtima e inafastvel faculdade de impugnar a recusa da extradio por ela solicitada ao Brasil nos termos de tratado especfico firmado e vigente entre os dois pases. 8. O Estado Italiano tambm busca desqualificar o parecer

da Advocacia-Geral da Unio que serviu de base para a deciso presidencial, afirmando que as razes ali expostas so incongruentes e ilgicas, escritas apenas para fundamentar a deciso que afrontou o

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acrdo do Supremo Tribunal Federal. Informa que a deciso que negou o pedido de extradio de Cesare Battisti foi publicada no Dirio Oficial da Unio desacompanhada do parecer que a embasou, circunstncia que tornaria o referido ato nulo, porquanto no se atendeu a requisito indispensvel sua validez. Segundo afirma, o ato administrativo, mesmo que tenha adotado fundamentao per relationem, deveria ter sido publicado na ntegra, fazendo constar inclusive as razes posteriormente utilizadas pelo chefe do Poder Executivo para negar a extradio. 9. Ressalta, ainda, que a denegao da extradio abalaria

as relaes entre os Estados brasileiro e italiano, duas naes amigas, ligadas por laos sanguneos, tendo em vista os milhares de imigrantes italianos que auxiliaram na construo da identidade sociocultural brasileira. 10. Insurge-se, tambm, contra a suposta violao do

Tratado especfico de extradio firmado entre o Brasil e a Itlia, alegando que o Presidente da Repblica, por fora do referido acordo bilateral, estaria obrigado a efetivar a extradio. 11. Repblica. As informaes foram prestadas pela Presidente da

II

12.

Preliminarmente, h questes que parecem inviabilizar o

conhecimento da pretenso do Estado reclamante.

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13.

De incio, no parece ser possvel ao Supremo Tribunal

Federal decidir se o Presidente da Repblica descumpriu o Tratado especfico firmado entre o Brasil e a Itlia ou se praticou algum ilcito internacional ao no extraditar Cesare Battisti. 14. Conforme princpio fundamental do Direito Internacional

Pblico, os Estados soberanos so iguais entre si em suas relaes na comunidade internacional. 15. Em interessante lio de Gilda Maciel Corra Meyer

Russomano, a ao dos Estados na comunidade internacional caracterizada da seguinte forma: Assim como, das relaes dos indivduos entre si e deles com o Estado, nasce um conjunto de regras que disciplina e forma o direito estatal, tambm das relaes que se estabelecem entre os Estados surge um corpo de normas que forma o direito supraestatal. No primeiro, a unidade o indivduo; no segundo, a unidade o Estado. O papel que o indivduo desempenha na comunidade estatal o mesmo papel que o Estado desempenha na comunidade internacional. Ambos agem como pessoas. So, igualmente, titulares de direitos e de obrigaes. Os vnculos que se estabelecem entre os Estados, como afirmamos, pode ter aspecto econmico ou aspecto poltico. Nem por isso perdem sua natureza jurdica.1

16.

Essa ao do Estado como indivduo pertencente

comunidade internacional pautada em diversos princpios integrantes do Direito Internacional Pblico. O Brasil incluiu no texto

constitucional, em seu art. 4, os princpios regentes de suas relaes

1

A Extradio no Direito Internacional e no Direito Brasileiro, 3a. ed. S. Paulo, Ed. Revista dos Tribunais, 1981. p. 59.

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internacionais2.

Esto

presentes,

entre

outros

princpios,

da

independncia nacional, da autodeterminao dos povos, da nointerveno e da igualdade entre os Estados. 17. A Repblica da Itlia, em sua Lei Maior, disciplina suas

relaes internacionais em base semelhante brasileira: Art. 11 A Itlia repudia a guerra como instrumento de ofensa liberdade dos outros povos e como meio de resoluo das controvrsias internacionais; consente, em condies de paridade com os outros Estados, nas limitaes de soberania necessrias para um ordenamento que assegure a paz e a justia entre as naes; promove e favorece as organizaes internacionais que visam essa finalidade.3

18.

Ambos os Estados, portanto, respeitam a soberania e a

autodeterminao de outras naes, primando pela observncia do princpio da no-interveno em negcios internos de outros Estados. 19. O processo de extradio, como ferramenta de

cooperao internacional, um ato de soberania do Estado brasileiro: o

2

Art. 4 A Repblica Federativa do Brasil rege-se nas suas relaes internacionais pelos seguintes princpios: I - independncia nacional; II - prevalncia dos direitos humanos; III - autodeterminao dos povos; IV - no-interveno; V - igualdade entre os Estados; VI - defesa da paz; VII - soluo pacfica dos conflitos; VIII - repdio ao terrorismo e ao racismo; IX - cooperao entre os povos para o progresso da humanidade; X - concesso de asilo poltico. Pargrafo nico. A Repblica Federativa do Brasil buscar a integrao econmica, poltica, social e cultural dos povos da Amrica Latina, visando formao de uma comunidade latino-americana de naes. Traduo do original retirado de: http://www.senato.it/documenti/repository/costituzione.pdf, acessado em 15.04.2011. Texto original: Art. 11. LItalia ripudia la guerra come strumento di offesa alla libert degli altri popoli e come mezzo di risoluzione delle controversie internazionali; consente, in condizioni di parit con gli altri Stati, alle limitazioni di sovranit necessarie ad un ordinamento che assicuri la pace e la giustizia fra le Nazioni; promuove e favorisce le organizzazioni internazionali rivolte a tale scopo.

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Brasil, atendendo solicitao do Estado requerente e com fundamento nas boas prticas diplomticas e compromisso de combate

criminalidade internacional, submete o estrangeiro que se encontra em seu territrio ao processo de extradio. 20. Noutras palavras, para que a Repblica Federativa do

Brasil, pessoa de direito pblico internacional, pratique o ato de soberania consubstanciado na entrega do sdito estrangeiro ao Estado requerente, devem ser percorridas todas as etapas do processo de extradio. 21. Todos os atos praticados antes da deciso final do Estado

brasileiro so elementos inerentes ao processo de extradio e ocorrem no mbito das instituies constituintes da estrutura burocrtica nacional. Dito de modo diverso: o trmite do processo de extradio questo interna corporis da nao requerida, no caso, da Repblica Federativa do Brasil. 22. Sendo assim, se o Brasil no pode interferir nos motivos

que ensejaram o pedido de extradio4, ao Estado requerente tambm no possivel interferir no trmite do processo de extradio dentro do Estado brasileiro. Tal tentativa de interferncia no processo de extradio, de ambas as partes, violadora do princpio da nointerveno em negcios internos de outros Estados, regra basilar do Direito Internacional Pblico. 23. Portanto, sendo a deciso que negou a extradio de

Cesare Battisti ato soberano da Repblica Federativa do Brasil, a tentativa por parte da Repblica Italiana de revert-la, dentro do prprio Estado brasileiro, seria afrontosa soberania nacional.
4

Conforme assentado em diversos precedentes do Supremo Tribunal Federal: EXT 1.168, Rel.: Ministro Ayres Britto; EXT 1.013, Rel.: Ministro Marco Aurlio e EXT 987, Rel.: Ministro Ayres Britto.

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24.

Confira-se o seguinte trecho da petio inicial da

presente Reclamao: Seja l o que for isso, o certo que a motivao apresentada revela claros e induvidosos traos de desvio de poder tal o volume de incongruncias e contradies na argumentao puramente retrica, desencontrada e vazia desenvolvida ao longo do parecer com inequvoco fito de burlar o tratado e contornar o aresto da Suprema Corte. O que sobra disso tudo, a par do chapado ataque ao aresto do STF, a clara constatao da ocorrncia de grave ilcito interno e de grave ilcito internacional, decorrentes do descumprimento do Tratado de Extradio Brasil-Itlia. (fls. 37 da petio inicial)

25.

A despeito da seriedade das imputaes aduzidas, o ato

praticado pelo Brasil, considerado pela reclamante como ilcito interno e internacional, no pode ser submetido pela Repblica da Itlia ao crivo do Supremo Tribunal Federal por fora das infraes aos princpios internacionais da soberania, autodeterminao dos povos e nointerveno de um Estado em assuntos internos de outro. 26. A reclamante, assim, trouxe ao Supremo Tribunal

Federal matria que no se insere na jurisdio da Corte, qual seja, o arbitramento de demanda entre a Repblica Federativa do Brasil e a Repblica Italiana. 27. No se trata aqui, sublinhe-se, de litgio entre Estado

estrangeiro e a Unio5, pessoa de direito pblico interno, mas do embate entre a Repblica Federativa do Brasil, ente de personalidade
5

Art. 102 da Constituio Federal. Compete ao Supremo Tribunal Federal, precipuamente, a guarda da Constituio, cabendo-lhe: I - processar e julgar, originariamente: () e) o litgio entre Estado estrangeiro ou organismo internacional e a Unio, o Estado, o Distrito Federal ou o Territrio;

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jurdica internacional dotado de direitos e obrigaes perante as demais naes, e a Repblica Italiana. 28. Falta Repblica Italiana legitimidade para impugnar

ou exercer o controle de legalidade do ato do Presidente da Repblica que negou a extradio de Cesare Battisti. 29. O processo de extradio tem por escopo a proteo

jurdica do extraditando contra as hipteses de preterio do estado de direito ou de rigor exacerbado do sistema de justia criminal no Estado requerente bem como de redundncia persecutria transnacional. Pode em seu mbito haver controvrsia, limitada verificao dos

pressupostos e requisitos da extradio. Mas no h, nele, lide, porque no processo de partes, nem tampouco, a rigor, processo judicial, na conceituao corrente de realidade jurdica complexa, caracterizada por relao jurdica entre o Estado e os litigantes, destinada apreciao imperativa, conforme a ordem jurdica, de uma pretenso resistida e organizada em procedimento com essa finalidade. 30. O processo de extradio no tem incio por propositura

de ao judicial e sim por solicitao diplomtica do Estado estrangeiro, transmitida pelo Ministrio das Relaes Exteriores ao Ministrio da Justia e s ento por este ao Supremo Tribunal Federal. Nem tampouco ele exclusivamente judicial, na medida em que comporta duas fases administrativas, com margens de apreciao prprias, podendo a primeira, inclusive, prejudicar a fase judicial. 31. O interesse que move o processo titulado pelo prprio

Estado brasileiro e no pelo Estado requerente da extradio: trata-se do interesse em prestar cooperao jurdica internacional em matria penal pelo mecanismo extradicional. Esse interesse de carter misto, integrando-se de componentes poltico e jurdico, sem ser animado por

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uma pretenso, entendida como propriedade ativa do direito de ao, mesmo porque a deciso extradicional no integrada exclusivamente por um provimento jurisdicional: perfeitamente possvel que, no obstante autorizada judicialmente uma extradio, o Estado requerente no assuma compromisso condicionador previsto no art. 91 da Lei n 6.815/80. 32. O escopo da interveno jurisdicional nesse processo

reitere-se - est em tutelar os direitos fundamentais do extraditando em face de preteries ao estado democrtico de direito em seu desfavor ou da hiptese em que a cooperao fosse prestada para finalidade normativa contrria ordem pblica brasileira ou, ainda, de

redundncias persecutrias. 33. O provimento jurisdicional em matria de extradio ,

nesse sentido, autorizativo e prejudicial deciso extradicional; a atividade jurisdicional consiste em autorizar ou desautorizar o exerccio de determinada competncia executiva, independentemente da vontade do sujeito passivo, cuja concordncia , inclusive, tida por

juridicamente irrelevante. 34. Constituiria claro equvoco, nessa ordem de idias,

divisar em tal processo uma ao proposta perante o Supremo Tribunal Federal pelo Estado estrangeiro em face do extraditando, ignorando um amplo espectro de questes, que vo da densidade do atributo da soberania nacional na deciso extradicional a aspectos mais

elementares do prprio formato do processamento da solicitao. Criaria, ainda, alm do risco de ampliao indevida do papel do Poder Judicirio no processo de extradio, o risco adicional de exacerbar, tambm indevidamente, a capacidade de Estados estrangeiros para estar em juzo no Brasil.

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35.

A capacidade de Estados estrangeiros para estar em juzo

tema pouco estudado em doutrina, enfrentado apenas obliquamente no estudo da imunidade de jurisdio do Estado e, mesmo assim, bastante mais na hiptese em que o Estado estrangeiro se veja na contingncia de figurar no plo passivo de relao jurdica processual de direito interno. 36. Estado Quando se cogita do limite de atividade processual de estrangeiro no foro brasileiro, impende assentar duas

premissas. A primeira aponta que o costume internacional, embora mitigado no que diz respeito aos atos de gesto, preceitua, quanto aos atos de imprio, que o Estado estrangeiro tem imunidade absoluta. E a segunda recorda que as questes de cooperao jurdica internacional se amoldam ao conceito de ato de imprio, porque so intrinsecamente ligadas soberania. 37. Entender que o Estado estrangeiro pode,

desembaraadamente, litigar no foro brasileiro sobre questes de cooperao jurdica internacional constitui grave risco de ruptura ou tumulto dos subsistemas processuais institudos em nosso

ordenamento jurdico para disciplinar esse instituto em suas diversas figuras, alm de se mostrar inaceitvel luz da premissa de que o Estado estrangeiro imune jurisdio interna por ato de imprio: se imune, no h de poder litigar sobre esses atos a seu bel-prazer, apenas quando lhe interesse. O Brasil haveria de contemplar, nesse cenrio, a hiptese de Estados estrangeiros transitarem livremente em nossos foros judicirios e manejarem, at o limite, as vias recursais internas quando se vissem contrariados no que lhes interessasse. 38. Em suma, a Repblica Italiana no parte no processo

extradicional de direito interno atinente a Cesare Battisti. E, no sendo

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parte, no pode reclamar o cumprimento da deciso dada no processo de extradio. 39. aos rgos de soberania da Repblica Federativa do

Brasil que incumbe atuar para dar curso, pela parte brasileira, relao jurdica de Direito Internacional Pblico corporificada no Tratado de Extradio entre o Brasil e a Itlia. A Itlia, com todas as vnias devidas, no tem nem interesse processual, nem legitimidade ad causam, nem sequer capacidade de estar em juzo, para ajuizar ao visando ao cumprimento da deciso tomada no processo de extradio. A admitir-se o contrrio, foroso ser admitir que ela possa faz-lo sempre, em qualquer instncia, em feitos de cooperao jurdica internacional. 40. Assim, a Procuradoria Geral da Repblica,

preliminarmente, manifesta-se pelo no conhecimento da Reclamao.

III

41.

Se afastadas as questes preliminares, cabe examinar o

mrito, que envolve a grande discusso ocorrida durante o julgamento do feito pelo Plenrio do Supremo Tribunal Federal acerca dos papis da Suprema Corte e do Poder Executivo no processo de extradio. 42. Duas teses foram apresentadas: i) o Presidente da

Repblica est adstrito ao cumprimento do Tratado especfico de extradio firmado entre o Brasil e a Itlia, devendo atrelar sua deciso aos termos do acordo bilateral, ao qual o Estado brasileiro est vinculado; ii) o Presidente da Repblica, dotado do poder discricionrio

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inerente posio de chefe do Poder Executivo, poderia conceder ou negar a extradio, fundamentado no juzo de convenincia e

oportunidade. 43. Expostas as duas teses, o Plenrio do Supremo Tribunal

Federal decidiu, ao apreciar questo de ordem levantada pelo Relator, Ministro Cezar Peluso, no seguinte sentido:

Deciso: Suscitada pelo Relator questo de ordem no sentido de retificar a proclamao da deciso, quanto vinculao do Presidente da Repblica ao deferimento da extradio, o Tribunal, por maioria, acolheu-a, vencidos os Senhores Ministros Marco Aurlio e Carlos Britto. O Tribunal, por unanimidade, retificou-a, para constar que, por maioria, o Tribunal reconheceu que a deciso de deferimento da extradio no vincula o Presidente da Repblica, nos termos dos votos proferidos pelos Senhores Ministros Crmen Lcia, Joaquim Barbosa, Carlos Britto, Marco Aurlio e Eros Grau. Ficaram vencidos quanto a este captulo decisrio os Ministros Cezar Peluso (Relator), Ricardo Lewandowski, Ellen Gracie e Gilmar Mendes (Presidente). No votou o Senhor Ministro Celso de Mello por ter declarado suspeio. Ausentes, licenciado, o Senhor Ministro Joaquim Barbosa e, neste julgamento, o Senhor Ministro Dias Toffoli. Plenrio, 16.12.2009. (sem grifos no original)

44.

O Ofcio n 457, encaminhado pelo Supremo Tribunal

Federal ao Ministrio da Justia, informou o seguinte resultado do julgamento (fls. 4.204/4.205 da Extradio n 1.085):

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(...) VIII) por maioria, reconhecer que a deciso de deferimento da extradio no vincula o Presidente da Repblica, nos termos dos votos proferidos (...)

45.

Considerando a soluo dada questo de ordem, no

sentido de que o Presidente da Repblica no estava vinculado deciso tomada na extradio, parece evidente que em momento algum o Supremo Tribunal Federal determinou ao Presidente da Repblica que efetivasse a extradio de Cesare Battisti. 46. Com efeito, no acrdo da questo de ordem e no Ofcio

n 457, encaminhado ao Ministrio da Justia, est claramente explicitado que o aresto do Supremo Tribunal Federal no vincula a deciso do Presidente da Repblica sobre a entrega do extraditando. 47. Portanto, nas circunstncias do caso em exame, o

Supremo Tribunal Federal, ao deferir a extradio, o fez to-somente para afirmar que as condenaes impostas a Cesare Battisti na Itlia so hgidas, pois respeitaram o devido processo legal e demais garantias asseguradas ao extraditando perante o Poder Judicirio italiano e brasileiro, e que o pedido seguiu os ditames do Tratado especfico de extradio firmado entre o Brasil e a Itlia. 48. O requisito primordial para a propositura de reclamao

o descumprimento de deciso emanada do Supremo Tribunal Federal6. Se, como visto, a deciso da Corte no vinculou o Presidente da Repblica, nada havia para ser afrontado, data maxima venia.

Na lio de Marcelo Navarro Ribeiro Dantas, a finalidade da Reclamao preservar a competncia e garantir a autoridade das decises das cortes s quais cometida.. In: Reclamao Constitucional no Direito Brasileiro. Porto Alegre: Sergio Antonio de Fabris Editor, 2000. p. 482.

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IV

49.

Ante o exposto, manifesta-se a Procuradoria Geral da

Repblica pelo no conhecimento da Reclamao e, se conhecida, pela sua improcedncia.

Braslia, 6 de maio de 2011

ROBERTO MONTEIRO GURGEL SANTOS PROCURADOR-GERAL DA REPBLICA