DIREITO MUNICIPAL

Hely Lopes
BRASILEIRO Meirelles
Este livro é, hoje, uma daquelas obras clássicas do
Direito Brasileiro - quer pela riqueza e abrangência de
.
seu conteúdo, quer pela excelência das lições de seu Autor..
-

Única no seu gênero, é, ao mesmo tempo, verdadeiro

DIREITO
MUNICIPAL
"manual" para uso diário e obrigatório pela Adminis-
tração Municipal e pelos seus administrados, e autêntico
"tratado" de Direito Municipal, especialização do Direito
Administrativo, para orientação e estudo dos especialistas

BRASILEIRO
e dos aplicadores do Direito.

PioneirÇJ na matéria, o Autor, nesta obra - como, de

resto, em todas as demais de sua lavra - é claro, preciso,
objetivo e prático e, ao mesmo tempo, completo e profundo
nos temas que aborda.
16ªEDIÇÃO
Atualizada por especialistas na matéria, esta é mais
uma obra que permanece definitivamente consagrada na
ATUALIZADA POR
literatura jurídica brasileira. MÁRCIO SCHNEIDER REIS
E EDGARD NEVES DA SILVA

- -
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I
I

HELY LOPES MEIRELLES foi Professor e

Magistrado em São Paulo, com uma brilhan-
te carreira. Sem ser político, foi Secretário de
Estado do Governo de São Paulo em quatro
ocasiões (nas pastas da Justiça, do Interior, da
Educação e da Segurança Pública). Foi tam-
bém Parecerista emérito e Advogado militante.
Acima de qualquer destas atividades, po-
rém, seu nome ficou indelevelmente ligado ao
Direito Público brasileiro pela sua contribuição
à evolução da matéria, em obras, hoje consa-
gradas, sobre Direito Administrativo, Direito DIREITO MUNICIPAL
Municipal, sobre o mandado de segurança e de-
mais "writs" constitucionais e sobre licitação e BRASILEIRO
contrato administrativo.
Segundo Arnaldo Wald, "sem cometer in-'
justiças, é possível afirmar que o Direito Admi-
nistrativo em nosso País, no século.xx: se divi-
de em dois períodos: o anterior e o posterior à
obra de Hely Lopes Meirelles".
Apesar da perda irreparável, com sua mor-
te em 1990, permanece viva a obra magistral
por ele criada, que o coloca entre os mais im-
portantes e influentes doutrinadores do nosso
Direito Público.
Este Direito Municipal Brasileiro foi seu pri-
meiro livro, lançado em 1957, e teve imediata
aceitação, tanto pela crítica como pelos profis-
sionais do Direito.
Diante dessa unidade de opiniões favorá-
veis, quer do público especializado, quer da crí-
tica, não poderia deixar de ser reeditado, com
as atualizações que se fizessem necessárias.
Para isso afamília do ilustre Mestre contou com
a inestimável colaboração de dois especialistas

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 HELY LOPES MEIRELLES

DIREITO MUNICIPAL
BRASILEIRO
16ª edição,
atualizada por

Márcio Schneider Reis

e
Edgard Neves da Silva

=. -MALHEIROS
=~= EDITORES
 DIREITO MUNICIPAL BRASILEIRO
HELY LOPEs MElRELLES

© 1990, VERALICE CELIDONIO LOPES MElRELLES

1ª edição, 1957; 2ª edição, 1964; 3ª edição, 1977; 4ª edição, 1981;

5" edição, 1ª tiragem, 1985; 2ª tiragem, 1987; 6ª edição, 1ª tiragem, HOMENAGEM
01.1993; 2ª tiragem, 03.1993; 3ª tiragem, 05.1993; 4ª tiragem, 08.1993;
7ª edição, 1994; 8ª edição, 1996; 9ª edição, 1997; 10ª edição, 1998;
11" edição, 2000; 12ª edição, 2001; J3ª edição, 2003; 14ª edição, 02.2006;
15ª edição, 09.2006. Ao meu pai, a quem prometi editar seus livros sempre atualizados.
Primeiro porque acredito que isso contribuirá para o Direito Público Bra-
sileiro; segundo porque essa é aforma de senti-lo vivo e ainda presente.
ISBN 978-85-7420-880-0 Meu pai, eterno professor.
Meu pai, amigo dos amigos, da família, dos empregados, dos vizi-
nhos e até dos inimigos ...
Meu pai, homem de caráter, homem de convicções, homem sem preço.
Direitos reservados desta edição por
MALHEIROS EDITORES LTDA. Meu pai, poeta na juventude, inteligente, vivo e espirituoso.
Rua Paes de Araújo, 29, conjzmto 171 Meu pai, silencioso na dor, humilde nas homenagens.
CEP 04531-940 - São Paulo - SP Meu pai, apoio nos acertos e nos desacertos.
Tel.: (11) 3078-7205 Fax: (11) 3168-5495
Meu pai, que adorava plantas e animais.
URL: www.malheiroseditores.com.br
e-mail: malheiroseditores@terra.com.br Meu pai, que acreditava no nosso País.
Meu pai, trabalhador até a morte.
A este homem, que sempre teve fé na vida, amor pelas pessoas, pelo
trabalho e pelo Brasil,
Composição
Ao ser humano que muito lutou contra os seus defeitos e evoluiu,
PC Editorial Ltda.
A ele, que deixou um vazio enorme aos que o conheceram,
A ele, que tinha tanta luz e um sorriso tão doce ...
O meu amor eterno.
Capa
Criação: Nadia Basso São Paulo, agosto de 1990

VERALICE CELIDONIO LOPEs MElRELLES

Impresso no Brasil
Printed in Brazil
06.2008
 NOTA DA EDITORA

A 6ª edição do presente livro começou a ser atualizada pelo próprio

Autor, adaptando-a aos preceitos da Constituição de 1988 e à superve-
niente legislação aplicável aos Municípios. Contou, para tanto, com a par-
ticipação da Dra. IZABEL CAMARGO LOPES MONTEIRO - que, por quase nove
anos, teve convívio diário no escritório com HELY LOPES MEIRELLES - e
da Dra. YARA DARCY POLICE MONTEIRO, ex-Coordenadora de Pesquisa e
Desenvolvimento do CEPAM, grande conhecedora dos temas aqui ver-
sados.
Com a morte do Autor, em julho de 1990, as atualizações assim pros-
seguiram até a 8ª edição, publicada em 1996, quando, em virtude da apo-
sentadoria da Dra. Y ARA a Dra. CÉLIA MARrSA PRENDES, ex-assistente do
professor HELY LOPES MEIRELLES e Procuradora do Estado de São Paulo,
aposentada, assumiu a incumbência.
A partir da 11 ª edição, passamos a contar com a criteriosa colabora-
ção do Dr. MÁRCIO SCHNEIDER REIS, Procurador de Justiça do Ministério
Público do Estado de São Paulo, com longa atuação na área de direito
público, hoje aposentado, e militante nessa especialidade, na Advocacia
em São Paulo, juntamente com a Dra. CÉLIA MARISA PRENDES, que, por
razões particulares, deixou de emprestar sua excelente participação - e a
quem agradecemos o trabalho inestimável. Assim, a partir da 14ª edição,
passamos a contar com a proficiente colaboração do Dr. EDGARD NEVES DA
SILVA, especialista na área tributária municipal (v. a 2ª orelha desta obra), e
a quem devemos a atualização do Capítulo V (Finanças Municipais), além
de outras observações no corpo da obra.

São Paulo, agosto de 2006

Os EDITORES
 AO LEITOR
(Nota à 6ª edição)

Nas 1ª e 2ª edições deste livro incluímos, além da matéria especifi-

camente municipal, muitos tópicos sobre assuntos conexos, o que ampliou
desmedidamente a obra, desdobrada em dois volumes. Agora, procuramos
versar exclusivamente Direito Municipal e Administração local, remeten-
do o leitor para os trabalhos especializados nas questões incidentemente
referidas na exposição. Desse modo conseguimos fundir os dois tomos
das edições anteriores neste volume único, em que só tratamos de temas
municipais.
Para tanto, refondimos textos e atualizamos conceitos em face das
profundas modificações constitucionais e administrativas introduzidas no
País a partir de 1964, confrontando a legislação vigente com a doutrina
e a jurisprudência dominantes na matéria. Suprimimos alguns capítulos e
acrescentamos outros, segundo a nova orientação que demos à obra, mas
mantivemos o sistema expositivo e a objetividade nos estudos, visando a
conservar a suafeição prática, sem preocupações de teorizar o Direito além
do necessário à compreensão e solução dos nossos problemas municipais.
As alterações são muitas e profitndas, o que nos levou a abandonar
a redação anterior e, em alguns pontos, a modificar a orientação dou-
trinária precedente, que se tornou superada diante da nova legislação
concernente aos Municipios e do avassalador fenômeno da urbanização e
das exigências da proteção ambiental, que geram hoje os mais complexos
problemas nas Administrações municipais.
Na 5ª edição procuramos abordar as questões da atualidade, em bus-
ca de soluções jurídicas e administrativas compatíveis com a realidade
nacional e adequadas ao estágio de desenvolvimento social, econômico e
cultural em que nos encontramos, tendo em vista, sempre, as peculiarida-
des do nosso regime municipal e os limites da autonomia local.
Não tivemos a pretensão de fazer doutrina; visamos apenas a siste-
matizar e aclarar conceitos. Não destinamos este trabalho aos doutos,
10 DIREITO MUNICIPAL BRASILEIRO
com os quais só temos que aprender. Oferecemo-lo aos iniciados no Direi-
to e na Administração municipal.
Nesta 6ª edição, atualizamos o texto pelas inovações da Constituição
Federal de 5.10.88, que ampliou a autonomia municipal, dando-lhe novas
atribuições administrativas e aumentando suas rendas, com novos tributos
e majoração do percentual nos impostos partilhados. Quanto à legislação
anterior à nova Constituição da República, entendemos que permanece
em vigor, pelo princípio da recepção, em tudo que não contrariar a Carta
Federal, nem tenha sido revogado por norma posterior especifica.
Desde já nos penitenciamos pelas falhas existentes, e que certamente
nos serão apontadas para oportuna correção.
Por fim, queremos consignar nossos agradecimentos à colega e com-
panheira de escritório Dra. Izabel Camargo Lopes Monteiro e à Dra. Yara
Darcy Po/ice Monteiro, coordenadora de pesquisas e desenvolvimento do
CEPAM, pela valiosa colaboração que nos foi dada para atualização des-
ta 6ª edição.
São Paulo, janeiro de 1990
o AUTOR
DIREITO MUNICIPAL BRASILEIRO*
o Sr. HELY LOPES MElRELLES, Juiz de Direito da comarca de São Car-
los, é um apaixonado da autonomia dos Municípios. A paixão levou-o a um
estudo minucioso da organização municipal, do conceito da autonomia, da
organização dos Municípios com a sua competência, atribuições e respon-
sabilidades, do poder de polícia do Município, das formas de execução dos
serviços públicos, do urbanismo e plano diretor, administração pública e
os atos administrativos do prefeito, suas atribuições e responsabilidades,
da Câmara Municipal, sua composição e atribuições e o controle judicial
dos atos municipais. Sob esses vários capítulos organizou um verdadeiro
tratado de Direito Municipal brasileiro. Do seu conceito sobre a maté-
ria diz bem o seguinte trecho do livro: "Somente com a promulgação da
Constituição de 1946 e subseqüente vigência das Cartas estaduais e leis
orgânicas é que a autonomia municipal passou a ser exercida de direito e
de fato nas administrações locais. A posição atual dos Municípios brasi-
leiros é bem diversa da que ocuparam nos regimes anteriores. Libertos da
intromissão discricionária dos governos federal e estadual e dotados de
rendas próprias e suficientes para os serviços locais, os Municípios elegem
livremente suas Câmaras e seus prefeitos e realizam o self-government, de
acordo com a orientação política e administrativa dos órgãos de governo.
Deliberam e executam tudo quanto respeite ao seu peculiar interesse sem
consulta ou aprovação do governo federal ou estadual. Agem dentro da
esfera própria com liberdade própria. Decidem da conveniência ou incon-
veniência de todas as medidas de interesse local; entendem-se diretamente
com todos os poderes da Soberania Nacional sem dependência hierárquica
à administração estadual; manifestam-se livremente sobre os problemas
da Nação; constituem órgãos partidários locais e realizam convenções de-
liberativas; suas Câmaras cassam mandatos de vereadores e prefeitos no
uso regular de suas atribuições de controle político e administrativo do
* Comentário de Plínio Barreto à 1ª edição, transcrito de O Estado de S. Paulo e
republicado na RT 264/879.
12 DIREITO MUNICIPAL BRASILEIRO DIREITO MUNICIPAL BRASILEIRO 13

governo local". Nem sempre, observo eu, procedem com essa liberdade Por essas linhas se vê qual a orientação do Autor dos dois preciosos
de ação. Muitos vivem ainda na dependência dos governos estaduais e volumes em que encerrou tudo quanto interessa ao Direito Municipal. Não
só fazem o que os governadores lhes ordenam. Pensa o Sr. HELY LOPEs se limitou a expor esse Direito. Organizou também índice bem minucioso
MElRELLES que, diante desses fatos, já não se pode mais considerar o Mu- de toda a matéria de que o livro trata e transcreveu toda a legislação na-
nicípio como entidade meramente administrativa. A sua posição atual no cional que interessa aos Municípios. O livro, editado pela "Revista dos
seio da Federação é de entidade político-administrativa. Tribunais", vai constituir naturalmente, doravante, a obra clássica sobre
Teoricamente assim é, mas, na realidade, nem sempre o será. Realmen- o assunto. A sua consulta impõe-se a quem quer que seja obrigado a lidar
te, a Constituição vigente concedeu ao Município, como assinala o ilus- com o Direito Municipal.
tre Jurista, ampla liberdade na organização do seu governo e lhe atribuiu PLÍNIO BARRETO
larga capacidade impositiva tributária e lhe assegurou autonomia em tudo
quanto respeite ao seu peculiar interesse. Mas a realidade mostra que nem
todos os Municípios se libertaram da ação estadual ou federal. Devem
libertar-se'. Estão aparelhados para isso, salvo no que concerne às finanças,
que, em regra geral, em quase todos eles, são precárias. Para o Sr. HELY
LOPES MEIRELLES a Constituição da República, atualmente em vigor, é a
de feição mais municipalista das Constituições brasileiras e sem dúvida a
mais municipalista das Constituições dos Estados civilizados. Reconhece,
entretanto, que, a despeito disso, ainda se increpa a nossa organização
municipal de oprimida e mal-estruturada pela legislação federal e esta-
dual, pleiteando-se maiores franquias locais. O distinto Magistrado não
participa dessa opinião. Para ele, se defeito existe no regime municipal
brasileiro, é o de excesso de liberdade administrativa e falta de controle fi-
nanceiro. Observa muito bem que na maioria dos casos as administrações
locais não estão politicamente educadas e tecnicamente preparadas para
dirigir o Município com a autonomia que a Constituição Federal lhe asse-
gura. É por isso que, a meu ver, no terreno da teoria pura, o seu amor ao
Municipalismo brasileiro tem toda razão de ser. Na prática, porém, muito
há que fazer para que esse amor se justifique. A incompetência de vereado-
res e prefeitos precisa ser combatida a fim de que a estrutura que aos Mu-
nicípios deu a Constituição Federal produza os beneficios indispensáveis.
A propósito do que há no Estrangeiro sobre a legislação municipal, o Sr.
HELY LOPES MEIRELLES se insurge contra os que vivem a invocar o exemplo
norte-americano para que o Brasil o siga. Essa invocação é um dislate: a
Federação norte-americana nem conta com regime municipal uniforme,
nem conhece Municípios em sua função federal, nem assegura autonomia
municipal. Os vários sistemas ali adotados não satisfazem aos anseios lo-
cais nem aos publicistas da própria Nação, os quais estão incessantemente
proclamando os defeitos dessa desorganização municipal. Se a vida mu-
nicipal ali é freqüentemente satisfatória é porque outros fatores que não a
boa organização administrativa dos Municípios atuam decisivamente na
marcha dos negócios municipais.
 SUMÁRIO

Homenagem, 5
Nota da Editora, 7
Ao Leitor (nota do Autor à 6ª edição), 9
Direito Municipal Brasileiro - PLÍNIO BARRETO, 11
Capítulo I - ORIGENS E EVOLUÇÃO DO MUNICíPIO
1. Origens e evolução do Município
1.1 O Município na Antigüidade, 33
1.2 O Município na atualidade, 34
2. O Município no Brasil-Colônia, 35
3. O Município na Constituição Imperial de 1824,37
4. O Município na Constituição de 1891,39
5. O Município na Constituição de 1934,40
6. O Município na Constituição de 1937,41
7. O Município na Constituição de 1946, 42
8. O Município na Constituição de 1967 e na Emenda Constitucional de
1969,43
9. O Município na Constituição de 1988,44
10. Posição atual do Município Brasileiro, 45
11. O regime municipal brasileiro em confronto com o de outros países, 47
11.1 Estados Unidos, 48
11.2 Inglaterra, 49
11.3 Alemanha, 51
11.4 França, 55
11.5 Itália, 60
11.6 Portugal, 62
11.7 Espanha, 63
11.8 Argentina, 64
Capítulo II - ORGANIZAÇÃO DO MUNICíPIO
1. Competência do Município para sua organização, 66
2. Criação, desmembramento, anexação, incorporação efusão de Municí-
pios, 68
3. Plebiscito, 72
18 DIREITO MUNICIPAL BRASILEIRO SUMÁRIO 19

4. Divisão territorial, administrativa ejudiciária do Estado e dos Municípios, 7. Símbolos Municipais, 141
74 8. Responsabilidade civil do Município, 143
4.1 Divisão em Municípios, 74
4.2 Divisão em Distritos e Subdistritos, 75 Capítulo V-FINANÇAS MUNICIPAIS
4.3 Outras divisões administrativas, 76 1. Considerações gerais, 150
4.4 Divisão judiciária, 80 1.1 Poder impositivo do Município, 150
5. Regiões Metropolitanas e outras unidades regionais, 81 1.2 Receitapública e rendas municipais, 151
6. Lei orgânica municipal, 84 1.3 Tributos e preços, 152
1.3.1 Impostos, 154
Capítulo IH -AUTONOMIA MUNICIPAL 1.3.1.1 Imposto direto, 155
1. A organização política nacional, 89 1.3.1.2 Imposto indireto, 155
2. Soberania e autonomia, 91 1.3.1.3 Imposto real, 155
3. A autonomia municipal, 94 1.3.1.4 Imposto pessoal, 156
3.1 Autonomia política 1.3.1.5 Imposto fixo, 156
3.1.1 Poder de auto-organização, 95 1.3.1.6 Imposto proporcional, 156
3.1.2 Eletividade do prefeito, do vice-prefeito e dos vereadores e 1.3.1.7 Imposto adicional, 156
legislação local, 95 1.3.2 Taxas, 157
3.1.2.1 Eleição, 97 1.3.3 Contribuições, 162
3.1.2.2 Diplomação, 99 1.3.4 Preços, 164
3.1.2.3 Inelegibilidades, 100 1.3.4.1 Preços públicos, 165
3.1.2.4 Recursos eleitorais, 105 1.3.4.2 Preços semiprivados, 167
3.1.2.5 Incompatibilidades, 107 1.3.4.3 Pedágio, 167
3.1.2.6 Legislação local, 110 2. Principais conceitos do direito tributário, 168
3.2 Autonomia administrativa 2.1 Lei tributária, 169
3.2.1 Administração própria, organização dos serviços públicos 2.2 Obrigação tributária, 170
locais e ordenação do território municipal, 111 2.3 F ato gerador, 171
3.3 Autonomiafinanceira 2.4 Base de cálculo, 172
3.3.1 Decretação de tributos e aplicação das rendas municipais, 113 2.5 Alíquota, 173
4. Intervenção do Estado no Município 2.6 Lançamento, 175
4.1 Considerações gerais, 116 2.6.1 Modalidades, 176
4.2 Falta de pagamento de dívida fundada, 119 2.6.1.1 Lançamento por declaração, 176
4.3 Falta de prestação de contas, 120 2.6.1.2 Lançamento de oficio, 176
4.4 F alta de aplicação da percentagem constitucional da receita de impos- 2.6.1.3 Lançamento por homologação, 177
tos na manutenção e desenvolvimento do ensino e em ações e serviços 2.6.2 Revisão, 177
públicos de saúde, 122 2.6.3 Atualização de valores imobiliários, 179
4.5 Inobservância dos princípios indicados na Constituição Estadual, 2.6.4 Recursos contra lançamentos, 179
descumprimento de lei, ordem ou decisão judicial, 123 2.7 Crédito tributário, 181
2.7.1 Exigibilidade, 181
Capítulo IV - O MUNICíPIO BRASILEIRO: CONCEITUAÇÃO,
2.7.2 Extinção, 182
GOVERNO, COMPETÊNCIA E RESPONSABILIDADE
2.7.3 Pagamento,183
1. Conceituação do Município Brasileiro, 127 2.7.4 Decadência, 184
2. O Município como pessoa jurídica de direito público interno, 128 2.7.5 Prescrição, 185
3. O Município como entidade estatal, 130 2.7.6 Demais modalidades de extinção, 186
4. A repartição das competências na Constituição da República, 133 2.7.7 Exclusão, 187 .
5. A competência do Município em assuntos de interesse local, 136 2.7.8 Anistia, 188
6. Composição do governo municipal, 138 2.7.9 Cobrança judicial, 188
20 DIREITO MUNICIPAL BRASILEIRO SUMÁRIO 21

2.8 Imunidade e isenção, 190 3.2.7 Fundo de Combate e Erradicação da Pobreza, 251
2.8.1 Isenções unilaterais, 193 3.2.8 Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica
2.8.2 Isenções bilaterais, 194 e de Valorização dos Profissionais da Educação (FUNDEB), 254
2.8.3 Isenções subjetivas, 195 3.2.9 Fundo Municipal da Saúde, 257
2.8.4 Isenções objetivas, 195 3.2.10 Outros Fundos, 258
2.8.5 Isenções mistas, 195 3.3 Tributos comuns, 258
2.9 Incidência e não-incidência, 195 3.3.1 Taxas diversas, 259
2.10 Bitributação e "bis in idem", 196 3.3.2 Contribuição de melhoria, 262
2.Jl Parafiscalidade, extrafiscalidade, 198 3.4 Outras receitas, 265
2.12 Normas gerais de direito financeiro e de direito tributário, 201 3.4.1 Preços, 265
3. Tributos e outras receitas municipais, 207 3.4.2 Empréstimos, 266
3.1 Tributos privativos, 209 3.4.3 Emissão e venda de títulos da dívida pública, 270
3.1.1 Imposto predial e territorial urbano (IPTU), 209 3.4.4 Financiamentos, 271
3.1.1.1 Zona urbana, 211 3.4.5 Auxílios e subvenções, 271
3.1.1.2 Incidência, 213 4. Orçamentos municipais
3.1.1.3 Alíquota, 214 4.1 Considerações gerais, 274
3.1.1.4 Base de cálculo, 216 4.2 Plano plurianual, 275
3.1.1.5 Contribuinte, 217 4.3 Diretrizes orçamentárias, 276
3.1.2 Imposto sobre transmissão "inter vivos" de imóveis e de direi- 4.4 Lei do orçamento anual, 280
tos reais (ITBI), 220 4.5 Principios orçamentários, 281
3.1.2.1 Incidência, 220 4.5.1 Anualidade, 282
3.1.2.2 Base de cálculo, 221 4.5.2 Universalidade, 282
3.1.2.3 Alíquotas, 222 4.5.3 Não-vinculação, 282
3.1.2.4 Contribuinte, 222 4.6 Proposta orçamentária, 283
3.1.3 Imposto sobre serviços de qualquer natureza (ISS), 222 4.6.1 Mensagem, 283
3.1.3.1 Incidência, 224 4.6.2 Projeto de lei de orçamento, 284
3.1.3.2 Local do recolhimento do imposto, 227 4.6.3 Tabelas explicativas, 285
3.1.3.3 Base de cálculo, 231 4.6.4 Especificação de programas especiais, 285
3.1.3.4 Alíquotas, 234 4.7 Receita, 286
3.1.3.5 Sujeito passivo, 235 4.7.1 Orçamento, 287
3.1.4 Contribuição para o custeio do serviço de iluminação pública, 4.7.2. Classificação, 287
237 4.8 Renúncia de receita, 288
3.2 Impostos partilhados, 238 4.9 Despesa, 289
3.2.1 Imposto de renda, 239 4.9.1 Orçamento, 292
3.2.2 Imposto territorial rural (ITR), 240 4.9.2 Empenho, 293
3.2.3 Imposto sobre a propriedade de veículos automotores (IPVA), 4.9.3 Liquidação, 294
242 4.9.4 Pagamento, 294
3.2.4 Imposto sobre operações relativas à circulação de mercadorias 4.10 Dotação, 296
e sobre prestações de serviços de transporte interestadual e 4.10.1 Vinculação a determinado elemento de despesa, 297
intermunicipal e de comunicação (ICMS), 242 4.10.2 Proibição de transposição de recursos, 297
3.2.5 Imposto sobre produtos industrializados (IPI), 245 4.10.3 Desvio de verba, 298
3.2.6 Fundo de Participação dos Municípios (FPM), 245 4.10.4 Emprego irregular de rendas, 299
3.2.6.1 Instituição e aplicação, 245 4.Jl Transparência, controle efiscalização, 300
3.2.6.2 Cálculo e critério de distribuição das quotas, 247 4.11.1 Controle interno, 301
3.2.6.3 Pagamento das quotas, 249 4.11.1.1 Legalidade, 302
3.2.6.4 Comprovação da aplicação das quotas, 251 4.Jl.1.2 Fidelidade, 303
22 DIREITO MUNICIPAL BRASILEIRO SUMÁRIO 23

4.11.1.3 Execução, 303 2.1.3 Outras classificações, 351

4.12 Crime e responsabilidadefiscal, 303 2.1.3.1 Serviços administrativos, 351
2.1.3.2 Serviços gerais ou "uti universi", 351
Capítulo VI - BENS MUNICIPAIS 2.1.3.3 Serviços individuais ou "uti singuli", 352
1. Conceito e classificação dos bens públicos, 306 2.1.3.4 Serviços divisíveis, 353
1.1 Conceito, 306 2.1.3.5 Serviços indivisíveis, 353
1.2 Classificação, 308 2.1.3.6 Serviços compulsórios, 353
1.2.1 Bens de uso comum do povo ou do domínio público, 309 2.1.3.7 Serviçosfacultativos, 353
1.2.2 Bens de uso especial ou do patrimônio administrativo, 309 2.2 Regulamentação e controle, 353
1.2.3 Bens dominiais ou do patrimônio disponível, 310 2.3 Remuneração, 355
2. Administração dos bens municipais, 312 2.4 Requisitos do serviço e direitos do usuário, 355
3. Uso dos bens municipais, 314 2.4.1 Greve nos serviços essenciais, 358
3.1 Uso comum dopovo, 315 2.5 Responsabilidades, 358
3.2 Uso especial, 316 3. Obras públicas, 359
3.2.1 Autorização de uso, 318 3.1 Conceito, 359
3.2.2 Permissão de uso, 318 3.2 Classificação, 360
3.2.3 Concessão de uso, 319 3.3 Contratação, 361
3.2.4 Concessão de direito real de uso e direito de superficie, 321 3.4 Execução, 361
3.2.5 Concessão especial de uso, 323 3.5 Responsabilidades, 362
3.2.6 Cessão de uso, 324 4. Formas de execução, 365
4. Alienação de bens municipais, 326 4.1 Serviços centralizados, descentralizados e desconcentrados, 365
4.1 Venda, 328 4.1.1 Execução direta e indireta, 367
4.2 Doação, 329 4.2 Instrumentos de descentralização, 368
4.3 Dação em pagamento, 330 4.2.1 Autarquias
4.4 Permuta, 330 4.2.1.1 Conceito, 368
4.5 Investidura, 331 4.2.1.2 Caracteres, 371
4.6 Enfiteuse, 333 4.2.1.3 Privilégios, 373
4.7 Concessão de domínio, 336 4.2.1.4 Controle autárquico, 374
4.8 Legitimação de posse, 337 4.2.2 Autarquias de regime especial, 376
5. Imprescritibilidade, impenhorabilidade e não-oneração dos bens munici- 4.2.3 Agências, 377
pais, 338 4.2.4 Agência executiva, 379
5.1 Imprescritibilidade, 338 4.2.5 Agências reguladoras, 380
5.2 Impenhorabilidade, 338 4.2.6 Fundações, 383
5.3 Não-oneração, 339 4.2.6.1 Caracteres, 385
6. Aquisição de bens pelo Município, 341 4.2.7 Empresas estatais ou governamentais
6.1 Forma e requisitos, 343 4.2.7.1 Explicação preliminar, 386
4.2.7.2 Empresas públicas, 394
Capítulo VII - SERVIÇOS E OBRAS MUNICIPAIS 4.2.7.3 Sociedades de economia mista, 397
1. Competência do Município para serviços e obras públicas, 344 4.2.8 Entes de cooperação
1.1 Repartição das competências, 345 4.2.8.1 Entidades paraestatais, conceito e espécies, 401
1.2 Critério do interesse local, 346 4.2.8.2 Serviços sociais autônomos, 401
1.3 Atividadejurídica e social, 347 4.2.8.3 Organizações sociais, 401
2. Serviços públicos, 348 4.2.9 Serviços delegados a particulares, 404
2.1 Conceito e classificação, 349 4.2.9.1 Serviços concedidos, 405
2.1.1 Serviços públicos propriamente ditos, 349 4.2.9.2 Parcerias público-privadas, 420
2.1.2 Serviços de utilidade pública, 349 4.2.9.3 Serviços permitidos, 421
 24 DIREITO MUNICIPAL BRASILEIRO SUMÁRIO 25

4.2.9.4 Serviços autorizados, 424 1.2 Conceito, 480

4.2.10 Contratação de serviços e obras com terceiros, 425 1.3Razão efundamento, 482
4.2.10.1 Definição do objeto, 425 1.4 Objeto efinalidade, 483
4.2.10.2 Recursosfinanceiros, 426 1.5Extensão e limites, 484
4.2.10.3 Licitação, 427 1.6Atributos, 485
4.3 Convênios e consórcios, 431 1.6.1 Discricionariedade, 485
4.3.1 Convênios, 431 1.6.2 Auto-executoriedade, 486
4.3.2 Consórcios, 433 1.6.3 Coercibilidade, 488
5. Meios de intervenção na propriedade, 435 1. 7 Meios de atuação, 488
5.1 Desapropriação, 436 1.8 Sanções, 490
5.2 Servidão administrativa, 438 1.9 Condições de validade, 491
5.3 Requisição, 442 2. Principais setores de atuação do poder de polícia do Município, 492
5.4 Ocupação temporária, 442 2.1 Polícia sanitária, 492
5.5 Limitação administrativa, 443 2.2 Polícia das construções, 495
6. Principais serviços e obras municipais, 444 2.3 Polícia das águas, 499
6.1 Arruamento, alinhamento e nivelamento, 444 2.4 Polícia da atmosfera, 502
6.1.1 Arruamento, 445 2.5 Polícia das plantas e animais nocivos, 505
6.1.2 Alinhamento, 446 2.6 Polícia dos logradouros públicos, 506
6.1.3 Nivelamento, 447 2.6.1 Segurança, 507
6.2 Aguas e esgotos sanitários, 448 2.6.2 Higiene e moral, 508
6.2.1 Águas (potável e industrial), 448 2.6.3 Conforto e estética, 508
6.2.2 Esgotos sanitários, 450 2.6.4 Publicidade urbana, 509
6.3 Galerias de águas pluviais, 450 2.7 Polícia de costumes, 509
6.4 Pavimentação e calçamento, 451 2.7.1 Conduta pública, 510
6.5 Iluminação pública, 452 2.7.2 Jogos e sorteios, 511
6.6 Trânsito e tráfego, 453 2.7.3 Espetáculos, 512
6.7 Transporte coletivo, 457 2.7.4 Telecomunicação, 512
6.8 Estradas vicinais, 459 2.8 Polícia de pesos e medidas, 513
6.9 Mercados, feiras e matadouros, 460 2.9 Polícia das atividades urbanas em geral, 515
6.9.1 Mercados, 460 3. Poder de propulsão, 516
6.9.2 Feiras-livres, 463 3.1 Conceito e objetivos, 517
6.9.3 Matadouros, 464
6.10 Serviço funerário, 465 Capítulo IX - URBANISMO E PROTEÇÃO AMBIENTAL
6.11 Segurança urbana, 466 1. Urbanismo
6.12 Educação e ensino, 468 1.1 Conceito e objetivos, 521
6.13 Saúde, higiene e assistência social, 471 1.2 Direito urbanístico, 525
6.13.1 Saúde pública, 472 1.3 Naturezajurídica das limitações urbanísticas, 526
6.13.2 Higiene pública, 472 1.4 Competência estatal em assuntos urbanísticos, 530
6.13.3 Assistência social, 475 1.4.1 Competência da União: diretrizes para o desenvolvimento
6.14 Limpeza de vias e logradouros públicos e coleta de lixo, 476 urbano e normas gerais de Urbanismo, 531
6.15 Esporte, lazer e recreação, 477 1.4.1.1 Diretrizes para o desenvolvimento urbano, 531
6.16 Saneamento básico e a Lei 11.445, de 5.1.2007, 477 1.4.1.2 Normas gerais de Urbanismo, 531
1.4.2 Estatuto da Cidade, 534
Capítulo VIII - PODER DE POLÍCIA DO MUNICÍPIO 1.4.2.1 Instrumentos da política urbana, 536
1. Considerações gerais, 479 1.4.2.2 Parcelamento, edificação ou utilização compulsó-
1.1 Origens e evolução, 479 rios, 537
I 26 DIREITO MUNICIPAL BRASILEIRO sUMÁRIo 27

1.4.2.3 IPTU progressivo no tempo, 537
1.4.2.4 Desapropriação com pagamento em títulos, 538
1.4.2.5 Usucapião especial de imóvel urbano, 538
1.4.2.6 Concessão de uso especial para fins de moradia, 540
1.4.2.7 Direito de superficie, 540
1.4.2.8 Direito de preempção, 541
1.4.2.9 Outorga onerosa do direito de construir e de altera-
ção de uso, 542
1.4.2.10 Operações urbanas consorciadas, 543
1.4.2.11 Transferência do direito de construir, 544
1.4.2.12 Estudo de impacto de vizinhança, 545
4.3 Restauração dos elementos destruídos, 589
4.4 Ação civil pública para proteção ambiental, 590
4.5 Infrações penais e administrativas contra o meio ambiente, 591
Capítulo X - SERVIDORES MUNICIPAIS
1. Considerações gerais, 593
1.1 Servidores públicos municipais, 594
1.1.1 Agentes políticos, 595
1.1.2 Servidores públicos em sentido estrito ou estatutários, 595
1.1.3 Empregados públicos, 596

I
1.lA Servidores contratados por tempo determinado, 597
1.4.2.13 Gestão democrática da cidade, 545 1.2 Regimejurídico,598
1A.3 Competência dos Estados-membros e do Distrito Federal: 1.2.1 Limites e controle de despesa com pessoal, 600
plano estadual e normas regionais de Urbanismo, 547 1.2.2 Sistema de previdência social do servidor, 604
f AA Competência dos Municípios: plano diretor e ordenamento 2. Organização dos servidores municipais, 607
urbano, 548
2.1 Competência do Município, 607
2. Plano diretor do Município
2.2 Organização legal, 610
2.1 Conceito e objetivos, 549
2.2.1 Conselhos de Política de Administração e Remuneração de
2.2 Elaboração e aprovação, 551
Pessoal. Escolas de Governo, 611
2.3 Implantação, 552
2.3 Observância das normas constitucionais, 612
3. Ordenamento urbano, 553
3.1 Regulamentação edilícia, 554 Capítulo XI - A CÂMARA MUNICIPAL: COMPOSIÇÃO E
3.2 Delimitação da zona urbana, 559 ATRIBUIÇÕES
3.3 Traçado urbano, 556
1. A Câmara Municipal, 616
3.3.1 Arruamento, 557
3.3.2 Alinhamento, 558 1.1 Natureza da Câmara, 617
3.3.3 Nivelamento, 559 1.2 Funções da Câmara, 617
3.3A Circulação, 559 1.2.1 Função legislativa, 619
3.3.5 Salubridade, 560 1.2.2 Função de controle e fiscalização, 620
3.3.6 Segurança, 560 1.2.3 Função de assessoramento, 623
3.3.7 Funcionalidade, 561 1.2A Função administrativa, 623
3.4 Uso e ocupação do solo urbano, 562 1.3 Prerrogativas da Câmara, 624
3.5 Zoneamento, 564 2. Composição da Câmara, 627
3.5.1 Usos conformes, 565 2.1 Vereadores, 631
3.5.2 Usos desconformes, 566 2.1.1 Atribuições, 631
3.5.3 Usos tolerados, 566 2.1.2 Mandato, 633
3.5A Zonas residenciais, 566 2.1.3 Prerrogativas, 636
3.5.5 Zonas comerciais, 567 2.1.3.1 Prerrogativas regimentais, 636
3.5.6 Zonas industriais, 567 2.1.3.2 Inviolabilidade, 636
3.5.7 Zonas mistas, 569 2.1.3.3 Prisão especial, 638
3.6 Loteamento, 569 2.1A Remuneração, 639
3.7 Controle das construções, 574 2.1.5 Licença, 641
3.8 Estética urbana, 576 2.1.6 Perda do mandato, 643
4. Proteção ambiental, 579 2.2 Mesa da Câmara
4.1 Controle da poluição, 582 2.2.1 Natureza e composição da Mesa, 644
4.2 Preservação dos recursos naturais, 584 2.2.2 Presidente, 648
 28 DIREITO MUNICIPAL BRASILEIRO
sUMÁRIo 29

2.2.3 Outras atribuições do presidente, 650

3.1.8.6 Inciso, 685
2.2.3.1 Interpretação do regimento, 651 3.1.8.7 Alínea,685
2.2.3.2 Promulgação de leis e outros atos, 651 3.2 Elaboração do regimento interno, 687
2.2.3.3 Posse do prefeito, vice-prefeito e suplentes, 652 3.3 Eleição da Mesa, 688
2.2.3.4 Declaração de extinção de mandatos, 653 3.4 Apreciação de veto, 689
2.2.3.5 Chefia dos serviços da Câmara, 654 3.5 Votação das leis orçamentárias, 690
2.2.3.6 Requisição de numerário da Câmara, 654 3.6 Autorização para abertura de créditos, 694
2.2.3.7 Requisição deforça, 655
3.7 Tomada de contas do prefeito e do presidente da Mesa, 695
2.2.4 Atribuições de outros membros da Mesa, 656 3.8 Pedidos de informações e de comparecimento do prefeito à Câmara,
2.2.5 Dualidade de Mesas, 657
2.3 Plenário, 657 698
3.9 Autorização para empréstimos, subvenções, concessões e permissões,
2.3.1 Recinto legal, 658
2.3.2 Sessão, 659 699
3.10 Autorização para alienação de imóveis, 702
2.3.3 "Quorum", 660
3.11 Autorização para convênios e consórcios, 704
2.3.3.1 Maioria absoluta, 661
3.12 Autorização para isenção de tributos e perdão de dívida ativa, 706
2.3.3.2 Maioria simples, 661
3.13 Aprovação do plano diretor, 708
2.3.3.3 Maioria qualificada, 661
3.14 Representação a autoridades federais, estaduais e municipais, 710
2.4 Comissões legislativas, 662
3.15 Fixação do subsídio dos vereadores, do prefeito, do vice-prefeito e dos
2.4.1 Comissões permanentes, 663
secretários municipais, 711
2.4.1.1 Pareceres, 665
3.15.1 Subsídio dos vereadores, 711
2.4.1.2 Composição, 665
3.15.2 Subsídio do prefeito, 712
2.4.2 Comissões especiais, 666
3.15.3 Subsídio do vice-prefeito, 713
2.4.2.1 Comissões especiais de estudos, 666 3.15.4 Subsídio dos secretários municipais, 713
2.4.2.2 Comissões de inquérito, 667 3.16 Deliberação sobre licença de vereadores e do prefeito, 713
2.4.2.3 Comissões especiais de representação social, 669 3.17 Cassação de mandato de prefeito e de vereador, 714
2.5 Serviços auxiliares da Câmara, 670
3. Principais atribuições do plenário, 672 Capítulo XII - A PREFEITURA E O PREFEITO:
3.1 Votação de leis e outras proposições, 672 ATRIBUIÇÕES E RESPONSABILIDADES
3.1.1 Lei, 672
1. A Prefeitura: órgão executivo do Município, 722
3.1.2 Decreto legislativo, 673
3.1.3 Resolução, 674
2. O prefeito, 725
2.1 Atribuições, 726
3.1.4 Atos legislativos inominados, 674
2.2 Investidura, 728
3.1.5 Processo legislativo, 675
2.3 Posse, 728
3.1.5.1 Iniciativa, 676
2.4 Remuneração, 730
3.1.5.2 Discussão, 677
2.5 Licença eférias, 731
3.1.5.3 Votação, 678
2.6 Controle político-administrativo, 732
3.1.5.4 Sanção e promulgação, 678 2.7 Vice-prefeito e subprefeito, 733
3.1.5.5 Veto, 679
3.1.6 Projetos com prazo para apreciação, 680 3. Principais atribuições do prefeito, 734
3.1.7 Técnica legislativa, 681 3.1 Representação do Município, 737
3.1.8 Forma e redação da lei, 684 3.2 Sanção, promulgação, publicação e veto de leis, 739
3.3 Execução de leis e de outras normas, 742
3.1.8.1 Ementa, 684
3.4 Expedição de decretos e outros atos administrativos, 745
3.1.8.2 Preâmbulo, 684
3.5 Apresentação de projetos de lei, 747
3.1.8.3 Texto, 684
3.6 Administração do patrimônio municipal, 750
3.1.8.4 Artigo, 685
3.7 Elaboração e execução do orçamento, 751
3.1.8.5 Parágrafo, 685
3.8 Abertura de créditos, 757
 30 DIREITO MUNICIPAL BRASILEIRO

3.9 Arrecadação, guarda e aplicação da receita municipal, 761

3.10 Execução de obras e serviços, 764
3.11 Decretação de desapropriações, 768
3.12 Prestação de contas e relatório da administração, 770
3.13 Comparecimento e informações à Câmara, 772
3.14 Convocação extraordinária da Câmara, 774
3.15 Imposição de penalidades administrativas, 775
3.16 Execução da dívida ativa, 776
3.17 Organização e direção do jitncionalismo, 778
3.18 Despacho do expediente, 780
ABREVIATURAS E SIGLAS USADAS
3.19 Publicação dos atos oficiais, 781
3.20 Gestão documental e expedição de certidões, 783 AASP Associação dos Advogados de São Paulo
3.21 Representação a outras autoridades, 785
ADIn Ação Direta de Inconstitucionalidade
3.22 Execução de atribuições delegadas, 787
3.23 Requisição de força policial, 788
AP Ação Popular
4. Responsabilidades do prefeito, 789 BDM- Boletim de Direito Municipal (NDJ-SP)
4.1 Responsabilidade penal, 791 BI Boletim do Interior (SP)
4.1.1 Crimes de responsabilidade, 792 CC Código Civil
4.1.2 Crimes funcionais, 800 CF Constituição Federal
4.1.3 Crimes por abuso de autoridade, 801 CP Código Penal
4.1.4 Crimes comuns e especiais, 802 CPC Código de Processo Civil
4.1.5 Contravenções penais, 803 CPP Código de Processo Penal
4.1.6 Prerrogativas processuais, 803 CTN Código Tributário Nacional
4.2 Responsabilidade político-administrativa, 804 DJU - Diário da Justiça da União
4.2.1 Infrações político-administrativas, 805 DOU - Diário Oficial da União
4.3 Infrações administrativas contra as leis definanças públicas, 807 EC - Emenda Constitucional
4.4 Responsabilidade civil, 808
JSTF - Jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, Lex
Bibliografia, 811 JTJ - Jurisprudência do Tribunal de Justiça
LC Lei Complementar
Índice alfabético-remissivo, 835 MP Ministério Público ou Medida Provisória
A1PAJ Município Paulista - Aspectos Jurídicos (SP)
MS Mandado de Segurança
RAM- Revista de Administração Municipal (RJ)
RDA- Revista de Direito Administrativo (RJ)
RDI - Revista de Direito Imobiliário (SP)
RDM- Revista de Direito Municipal (RS)
RDP Revista de Direito Público (SP)
RDPG Revista de Direito da Procuradoria-Geral (RJ)
RE Recurso Extraordinário
REsp Recurso Especial
RF Revista Forense (RJ)
RJTJSP Revista de Jurisprudência do Tribunal de Justiça de São
Paulo
RPGE Revista da Procuradoria-Geral do Estado de São Paulo (SP)
32 DIREITO MUNICIPAL BRASILEIRO

RT - Revista dos Tribunais (SP)

RTDP - Revista Trimestral de Direito Público (SP)
RTFR - Revista do Tribunal Federal de Recursos
RTJ - Revista Trimestral de Jurisprudência (DF)
STF Supremo Tribunal Federal
STJ Superior Tribunal de Justiça
TA Tribunal de Alçada
TCE Tribunal de Contas do Estado Capítulo!
TCU Tribunal de Contas da União
TFR Tribunal Federal de Recursos (extinto) ORIGENS E EVOLUÇÃO DO MUNICÍPIO
TJ Tribunal de Justiça
TRE Tribunal Regional Eleitoral 1. Origens e evolução do Município: 1.1 O Município na Antigüidade -
TRF Tribunal Regional Federal 1.2 O Município na atualidade. 2. O Município no Brasil-Colônia. 3. O
TSE Tribunal Superior Eleitoral Município na Constituição Imperial de 1824. 4. O Município na Consti-
tuição de 1891. 5. O Município na Constituição de 1934. 6. O Município
na Constituição de 1937. 7. O Município na Constituição de 1946. 8. O
NOTA Município na Constituição de 1967 e na Emenda Constitucional de 1969.
9. O Município na Constituição de 1988. 10. Posição atual do Município
Nas citações de livros e revistas, o primeiro número indica o volume, e Brasileiro. 11. O regime municipal brasileiro em confronto com o de ou-
o segundo, após a barra, a página. tros países: 11.1 Estados Unidos-11.21nglaterra -11.3 Alemanha-11.4
Na indicação de acórdãos da Justiça estadual, aditamos à sigla do Tri- França - 11.5 Itália - 11.6 Portugal - 1l. 7 Espanha - 11.8 Argentina.
bunal a do Estado a que pertence.
Para facilidade de consulta, repetimos a indicação de acórdãos quando 1. Origens e evolução do Município
publicados em diversas revistas.
1.1 O Município na Antigüidade
O Município, como unidade político-administrativa, surgiu com a
República Romana, interessada em manter a dominação pacífica das ci-
dades conquistadas pela força de seus exércitos. Os vencidos ficavam su-
jeitos, desde a' derrota, às imposições do Senado, mas, em troca de sua
sujeição e fiel obediência às leis romanas, a República lhes concedia cer-
tas prerrogativas, que variavam de simples direitos privados (jus connubi,
jus commerci etc.) até o privilégio político de eleger seus governantes e
dirigir a própria cidade (jus suffragii). As comunidades que auferiam essas
vantagens eram consideradas Municípios (municipium) e se repartiam em
duas categorias (municipia caeritis e municipia foederata), conforme a
maior ou menor autonomia de que desfrutavam dentro do Direito vigente
(jus italicum).
Nessas cidades o governo era eleito pelos homens livres, conside-
rados cidadãos do Município (cives municipes), em contraste com outra
categoria formada pelos estrangeiros (incolae), que, por originários da re-
gião dominada, eram tidos como peregrinos, sem direito a voto.
34 DIREITO MUNICIPAL BRASILEIRO
A administração de tais cidades efetivava-se por um colégio de dois
a quatro magistrados investidos de supremo poder e particularmente da
administração da justiça (duumviri juridicundo ou quatuorviri juridicun-
do), auxiliados por magistrados inferiores, encarregados administrativos
e de polícia (aediles). Além destes, integravam o governo municipal o
encarregado da arrecadação (quaestor ou exactor), o encarregado da fis-
calização dos negócios públicos (curator), o defensor da cidade (defensor
civitatis), os notários (actuarii) e os escribas (scribae), que auxiliavam os
magistrados.
As leis locais (edictus) emanavam de um Conselho Municipal (Curia
ou Ordo Decurionum), constituído de elevado número de cidadãos do Mu-
nicípio (cives municipes), escolhidos periodicamente (duoviri quinquen-
nales) e com funções assemelhadas às do Senado Romano.
No ano 79 uma lei de Júlio César - Lex Julia Municipalis - estendeu
esse regime a todas as Colônias da Itália, e mais tarde, nas invasões de
Sylla, o mesmo sistema de governo foi adotado nas Províncias conquista-
das da Grécia, Gália e Península Ibérica. 1
Assim, o regime municipal chegou à França, Espanha e Portugal, e
paulatinamente se foi modificando, sob a dominação bárbara que sucedeu
à hegemonia romana.
Na Idade Média o Conselho de Magistrados foi substituído pelo Co-
légio dos Homens Livres, a que os germânicos denominaram Assembléia
Pública de Vizinhos (Conventus Publicus Vicinorum), com a tríplice fun-
ção administrativa, policial e judicial. Os invasores visigóticos mantiveram
essa instituição, introduzindo-se posteriormente algumas modificações de
inspiração árabe na organização administrativa dos Municípios de então
(Comunas), tais como o pagamento de tributos pelos munícipes (monera)
e a criação dos cargos de alcaides, alvacis e almotacéis.
Como o Município Romano, a Comuna Portuguesa passou a de-
sempenhar funções políticas e a editar suas próprias leis, de par com as
atribuições administrativas e judicantes que lhe eram reconhecidas pelos
senhores feudais. 2
1.2 O Município na atualidade
O Município no mundo moderno diversificou-se em estrutura e atri- .
buições, ora organizando-se por normas próprias, ora sendo organizado
pelo Estado segundo as conveniências da Nação, que lhe regula a auto-
1. Mayns, Droit Romain, v. I, §§ 30, 37 e 58.
2. Alexandre Herculano, História de Portugal, lª ed., v. VII.
I - ORIGENS E EVOLUÇÃO DO MUNICÍPIO 35
nomia e lhe defere maiores ou menores incumbências administrativas no
âmbito local. O inegável é que na atualidade o Município assume todas
as responsabilidades na ordenação da cidade, na organização dos serviços
públicos locais e na proteção ambiental de sua área, agravadas a cada dia
pelo fenômeno avassalador da urbanização, que invade os bairros e de-
grada seus arredores com habitações clandestinas e carentes dos serviços
públicos essenciais ao bem-estar dessas populações.
O gigantismo das cidades modernas e os problemas do campo des-
truíram as relações de vizinhança e o espírito comunitário que caracte-
rizavam os Municípios da Antigüidade. Essa nova realidade é universal
e transformadora da administração convencional das Municipalidades,
como acentuam os mais autorizados municipalistas contemporâneos. 3
Do passado restou apenas a tradição romana dos edis e dos medievais
Conselhos dos Homens Livres, hoje modernizada nas Câmaras de Verea-
dores, representativas da comunidade local e fiscalizadoras da conduta do
Executivo Municipal.
Assim, as atribuições edilícias da Antigüidade, meramente adminis-
trativas da urbe, transformaram-se em funções político-administrativas do
Município da atualidade, abrangentes de todos os setores urbanos e dos
aspectos rurais que interfiram na vida da cidade. A administração muni-
cipal contemporânea não se restringe apenas à ordenação da cidade, mas
se estende a todo o território do Município - cidade/campo - em tudo que
concerne ao bem-estar da comunidade.
2. O Município no Brasil-Colônia4
O Município Português foi transplantado para o Brasil-Colônia com
as mesmas organização e atribuições políticas, administrativas e judiciais
3. Sobre o Município contemporâneo v.: Rafael Bielsa, Cuestiones de Adminis-
tración Municipal, Buenos Aires, 1930, e também Principios de Régimen Municipal,
Buenos Aires, 1962; Alcides Greca, Derecho y Ciencia de la Administración Munici-
pal, Santa Fé, 1943 (4 vs.); Fairlie e Kneier, County Government andAdministration,
Nova York, 1950; Mario Bernaschina Gonzales, Derecho Municipal Chileno, Santiago,
1952; Fernando Albi, Derecho Municipal Comparado dei Mundo Hispánico, Madri,
1955, e também La Crisis de! Municipalismo, Madri, 1966; Roger Garreau, Le "Local
Government" en Grande Bretagne, Paris, 1959; Salvador Dana Montano, Estudios de
Política y Derecho Municipal, Maracaibo, 1962; León Morgand, La Loi Municipale,
Nancy, 1963; Otto Gonnenwein, Derecho Municipal Alemán, trad. de Saenz-Sagaseta,
Madri, 1967; Maurice B ourj 01, La Ré/orme Municipale, Paris, 1975; Daniel Hugo
Martins, El Municipio Contemporáneo, Montevidéu, 1979.
4. Sobre a história do Município no Brasil v.: Tavares Bastos, A Província, 1870;
Carneiro Maia, O Município; 1883; Levindo Ferreira Lopes, Câmaras Municipais,
36 DIREITO MUNICIPAL BRASILEIRO
que desempenhava no Reino. Sob a vigência das três Ordenações - Afon-
sinas, Manuelinas e Filipinas - que regeram o Brasil até a Independência
(1822), nossas Municipalidades foram constituídas uniformemente por
um presidente, três vereadores, dois almotacéis e um escrivão. Além des-
ses encarregados administrativos, serviam junto à Câmara um juiz de fora
vitalício e dois juízes comuns, eleitos com os vereadores. 5
1884; Cortines Laxe, Regimento das Câmaras Municipais, 1885; Castro Nunes, Do
Estado Federado e sua Organização Municipal, 1920; Fernando Antunes, Do Muni-
cípio Brasileiro, 1926; Max Fleius, História Administrativa do Brasil, 1928; Orlando
de Carvalho, Política do Município, 1946; Edmundo Zenha, O Município no Brasil,
1948; Carvalho Mourão, "Os Municípios", Revista do Instituto Histórico e Geográfico
Brasileiro, tomo especial do I Congresso de História Nacional, parte m, pp. 305 e ss.;
Manuel de Çarvalho Barroso, ''Notícia acerca da história administrativa da cidade do
Rio de Janeiro", Revista de Direito da Procuradoria-Geral da Prefeitura do (então)
Distrito Federal I/86 e ss.
Sobre o Município Brasileiro atual v.: Arruda Viana, O Município e a sua Lei
Orgânica, São Paulo, 1950; Machado Vila, O Município no Regime Constitucional Vi-
gente, Porto Alegre, 1952; Martins Silva, Direito Público Municipal e Administração
dos Municípios, Belo Horizonte, 1952; Levi Carneiro, Organização dos Municípios e
do Distrito Federal, Rio de Janeiro, 1953; Yves de Oliveira, Curso de Direito Muni-
cipal, Rio de Janeiro, 1958; Machado Paupério, O Município e o seu Regime Jurídico
no Brasil, Rio de Janeiro, 1959; Angelito A. Aiquel, Problemas Jurídicos dos Municí-
pios, Porto Alegre, 1959; Manoel Ribeiro, O Município na Federação, Salvador, 1960;
Diogo Lordelo de Melo, A Moderna Administração Municipal, Rio de Janeiro, 1960;
Dalmo de Abreu Dallari, O Município Brasileiro, São Paulo, 1961; Ovídio Bernar-
di, Responsabilidades dos Prefeitos Municipais, São Paulo, 1962; Do Município em
Juízo, São Paulo, 1964; O Município e a Nova Legislação Federal após a Revolução
de 31 de Março de 1964, São Paulo, 1965, e O Município e o Novo Código de Pro-
cesso Civil, São Paulo, 1976; Arnaldo Malheiros, Manual das Eleições Municípais,
São Paulo, 1963; Hely Lopes Meirelles e Eurico de Andrade Azevedo, Assuntos Mu-
nicipais, Porto Alegre, 1965; Antônio Tito Costa, O Vereador e a Câmara Municipal,
São Paulo, 1965; Manual do Prefeito, elaborado pelo IBAM para o SENAM, Minis-
tério do Interior, 1967; Encontro de Juristas em São Paulo, "O Município diante da
Emenda Constitucional 1169", RDP 10/289; Paulo Lúcio Nogueira, Administração e
Responsabilidade dos Prefeitos e Vereadores, São Paulo, 1974; José Afonso da Silva,
Alanllal do Vereador, 5ª ed., 2004; O Prefeito e o Município, elaborado para o CEPAM,
Secretaria do Interior de São Paulo, 1977; Eugênio Franco Montoro, O Município na
Constituição Brasileira, São Paulo, 1976; J. Cretella Júnior, Direito Municipal, São
Paulo, 1976; Cícero Dumont, Organização Municipal Comparada, Belo Horizonte,
1976; Wolgran Junqueira Ferreira, Responsabilidade dos Prefeitos e Vereadores, São
Paulo, 1978; José Nilo de Castro, Direito Municípal- Direito Metropolitano, Belo
Horizonte, 1979; Armando Marcondes Machado Júnior, Direito Municipal, São Paulo,
1984; Antônio Tito Costa, Responsabilidade de Prefeitos e Vereadores, São Paulo,
1988; Adílson de Abreu Dallari, "O Município na Constituição de 1988", Boletim de
Direito Municipal 8/89, NDJ; Diomar Ackel Filho, "A autonomia municipal na nova
Constituição", RT 635/37.
5. Cândido Mendes, Código Filipino, 1~ ed., pp. 46, 134 e 144.
I - ORIGENS E EVOLUÇÃO DO MUNICÍPIO 37
No período colonial a expansão municipalista foi restringida pela
idéia centralizadora das Capitanias, afogando as aspirações autonômicas
dos povoados que se fundavam e se desenvolviam mais pelo amparo da
Igreja que pelo apoio dos donatários. Mesmo assim, as Municipalidades
de então tiveram inegável influência na organização política que se ensaia-
va no Brasil, arrogando-se, por iniciativa própria, relevantes atribuições
de governo, de administração e de justiça. Realizavam obras públicas, es-
tabeleciam posturas, fixavam taxas, nomeavamjuízes-aImotacéis, recebe-
dores de tributos, depositários públicos, avaliadores de bens penhorados,
alcaides-quadrilheiros, capitães-mores de ordenanças, sargentos-mores,
capitães-mores de estradas, juízes da vintena e tesoureiros-menores. Jul-
gavam injúrias verbais, e não raras vezes, num incontido extravasamen-
to de poder, chegaram essas Câmaras a decretar a criação de arraiais, a
convocar "juntas do povo" para discutir e deliberar sobre interesses da
Capitania, a exigir que governadores comparecessem aos seus povoados
para tratar de negócios públicos de âmbito estritamente local, a suspender
governadores de suas funções e até mesmo depô-los, como fez a Câmara
do Rio de Janeiro com Salvador Correia de Sá e Benevides, substituído
por Agostinho Barbalho Bezerra.
Essa situação perdurou até a Independência, quando a Constituição
Imperial de 1824 deu novas diretrizes às Municipalidades Brasileiras.
3. O Município na Constituição Imperial de 1824
Com a Constituição Imperial de 25.3.1824 foram instituídas Câma-
ras Municipais em todas as cidades e vilas existentes "e nas mais que
para o futuro se criarem" (art. 167), com caráter eletivo e presididas pelo
vereador mais votado (art. 168). A estas Câmaras competia "o governo
econômico e municipal das mesmas cidades e vilas" e "especialmente o
exercício de suas funções municipais, formação das suas posturas poli-
ciais, aplicação das suas rendas e todas as suas particulares e úteis atribui-
ções", a serem regulamentadas por lei ordinária (art. 169). Essa lei surgiu
em 1.10.1828, disciplinando o processo da eleição dos vereadores e juízes
de paz e catalogando todas as atribuições da novel corporação; mas - com
surpresa para os que tinham lobrigado a autonomia municipal nos dispo-
sitivos constitucionais - trouxe ela para as Municipalidades a mais estrita
subordinação administrativa e política aos presidentes das Províncias. As-
sim, as franquias locais, que repontavam na Carta Imperial, feneciam na
lei regulamentar.
O centralismo provincial não confiava nas administrações locais, e
poucos foram os atos de autonomia praticados pelas Municipalidades,
38 DIREITO MUNICIPAL BRASILEIRO
que, distantes do poder central e desajudadas pelo governo da Província,
minguavam no seu isolamento, enquanto os presidentes provinciais cor-
tejavam o imperador, e o imperador desprestigiava os governos regionais,
na ânsia centralizadora que impopularizava o Império. 6
Na vigência da Lei Regulamentar de 1828, que perdurou até a Re-
pública, as Municipalidades não passaram de uma divisão territorial, sem
influência política e sem autonomia na gestão de seus interesses, ante a ex-
pressa declaração daquele diploma legal de que as Câmaras eram corpora-
ções meramente administrativas (art. 24). Desprestigiadas politicamente,
jungidas à Província e despojadas do poder judicante, as Municipalidades
do Império contrastaram gritantemente com a organização anterior, do
Município colonial, que desfrutava de franquias mais largas e consentâneas
com suas finalidades. Esse sufocamento das Municipalidades tomou-se
tão evidente que o Ato Adicional (Lei 16, de 12.8.1834), ao reformar a
Constituição Imperial de 1824, enveredou pela descentralização, mas in-
correu em igual erro ao subordinar as Municipalidades às Assembléias
Legislativas provinciais em questões de exclusivo interesse local (art. 10).
Mais tarde, em 12.5.1840, a Lei 105 procurou remediar o mal, dando inter-
pretação mais ampla a dispositivos do Ato Adicional, de modo a restituir
algumas franquias ao Município. Nem assim ficaram as Municipalidades
aptas a uma boa administração, porque a Lei Regulamentar de 1828, que
uniformizara toda a organização dos Municípios, não lhes dava órgãos
adequados às suas funções. Não havia um agente executivo próprio do
Município; exercia parcialmente essas atribuições o procurador, que era
mero empregado da Câmara (art. 80). Afora o procurador, cuja atribuição
principal era a de arrecadar e aplicar as rendas do Conselho e postular em
nome da Câmara perante os juízes de paz (art. 81), integravam-na nove ve-
readores, um porteiro e um ou mais fiscais de suas posturas, e respectivos
suplentes (arts. 82-83).
Na organização das Municipalidades não havia prefeito - cargo, este,
que só foi criado pela Província de São Paulo, pela Lei 18, de 11.4.1835,
com o caráter de delegado do Executivo, e de nomeação do Presidente da
Província. A inovação foi tão bem recebida que a Regência a recomendou,
pelo Decreto de 9 de dezembro do mesmo ano, às demais Províncias, sen-
do o exemplo logo seguido pelo Ceará, Pernambuco e Alagoas.
Daí por diante amiudaram-se os projetos de reforma da administra-
ção municipal, com ampliação de órgãos e concessão de franquias aos
governos locais, merecendo destaque o do Marquês de Monte Alegre, que
instituía agentes especiais do governo nas cidades e vilas (1850); o do de-
6. Pandiá Calógeras, Formação Histórica do Brasil, p. 143.
1- ORlGENS E EVOLUÇÃO DO MUNIcíPIO 39
putado Romão Ataíde, que restituía as atribuições judicantes às Câmaras
(1857); o do Marquês de Olinda, que opinava pela separação das funções
administrativas das deliberativas (1862); o do Visconde de São Vicen-
te, que propunha a criação de Conselhos de Presidência nas Províncias
(1867); o do deputado Paulino de Souza, que entregava ao presidente da
Câmara o Executivo Municipal (1869); e, finalmente, o do senador Carrão
(1882), que outorgava às Assembléias Legislativas provinciais a atribui-
ção de nomear prefeito para as cidades e vilas. A despeito da iniciativa
desses parlamentares e da acerba crítica dos publicistas de então ao espí-
rito centralizador e à sufocante uniformidade que a Lei Regulamentar de
1828 impunha às Municipalidades, o malfadado diploma resistiu incólu-
me até a proclamação da República, com todo seu cortejo de malefícios
aos Municípios do Império.?
4. O Município na Constituição de 1891
Proclamada a República, o Decreto 1, de 15.11.1889, declarou os
Estados-membros soberanos, ao invés de afirmá-los autônomos, e daí
veio a imprecisão da técnica de muitas Constituições Estaduais (Bahia,
Piauí, São Paulo), que repetiram tal erro no seu texto. Serenados os âni-
mos, verificaram os republicanos que os Estados, no regime federativo,
são autônomos, como também os Municípios, com a só diferença de que
o Estado-membro participa da soberania da União, porque a integra como
elemento vital de sua organização, ao passo que o Município desfruta de
uma autonomia local, outorgada pela Constituição. 8
Coerente com este princípio federativo, a Constituição da República
determinou que os Estados se organizassem "de forma a assegurar a auto-
nomia dos Municípios em tudo quanto respeite ao seu peculiar interesse"
(art. 68). Com tal liberdade, as Constituições Estaduais modelaram seus
Municípios, com maior ou menor amplitude na administração, em termos
que lhes asseguravam a autonomia pregada na Lei Magna. 9 As leis orgâ-
nicas reafirmaram o princípio e discriminaram as atribuições municipais,
mas todo esse aparato de autonomia ficou nos textos legais.
Durante os 40 anos em que vigorou a Constituição de 1891 não houve
autonomia municipal no Brasil. O hábito do centralismo, a opressão do
coronelismo e a incultura do povo transformaram os Municípios em feu-
dos de políticos truculentos, que mandavam e desmandavam nos "seus"
7. Tavares Bastos, A Província, cit.; Carneiro Maia, O Município, 1883.
8. Amaro Cavalcanti, Regime Federativo e a República Brasileira, pp. 86 e ss.
9. Castro Nunes, Do Estado Federado ... , pp. 63 e ss.
40 DIREITO MUNICIPAL BRASILEIRO
distritos de influência, como se o Município fosse propriedade particular e
o eleitorado um rebanho dócil ao seu poder.
Os prefeitos eram eleitos ou nomeados ao sabor do governo estadual,
representado pelo "chefe" todo-poderoso da "zona". As eleições eram de
antemão preparadas, arranjadas, falseadas ao desejo do "coronel". As opo-
sições que se esboçavam no Interior viam-se aniquiladas pela violência
e pela perseguição política do situacionismo local e estadual. Não havia
qualquer garantia democrática. E nessa atmosfera de opressão, ignorân-
cia e mandonismo o Município viveu quatro décadas, sem recurso, sem
liberdade, sem progresso, sem autonomia. Tal situação foi magistralmente
focalizada por Víctor Nunes Leal em obra que traduz fielmente a política
municipalista brasileira até 1946. 10
5. O Município na Constituição de 1934
Com a Revolução de 1930 e a deposição dos homens da Primeira Re-
pública as idéias sociais-democráticas fizeram escola na opinião pública
brasileira e vieram a se refletir na Constituição de 16.7.1934, que teve para
o Municipalismo o sentido de um renascimento. A experiência do regime
anterior demonstrou que não bastava a preservação do princípio autonô-
mico na Carta Magna para sua fiel execução. Era necessário muito mais.
Precisavam as Municipalidades não só de governo próprio mas - antes e
acima de tudo - de rendas próprias, que assegurassem a realização de seus
serviços públicos e possibilitassem o progresso material do Município.
Fiel a essa orientação, a Constituinte de 1934 inscreveu como princípio
constitucional a autonomia do Município em tudo quanto respeite ao seu
peculiar interesse, e especialmente a eletividade do prefeito e dos verea-
dores, a decretação de seus impostos e a organização de seus serviços
(art. 13).
Depois de dar os lineamentos da autonomia, concretizando-a em pro-
vidências, passou a Constituição de 1934 a discriminar as rendas perten-
centes ao Município (art. 13, § 22 , I-V). Pela primeira vez uma Constitui-
ção descia a tais minúcias para resguardar um princípio tão decantado na
teoria quanto esquecido na prática dos governos anteriores. A brevíssima
vigência da Constituição de 1934 não permitiu uma apreciação segura dos
resultados das inovações (delineamento da autonomia e discriminação das
rendas municipais) introduzidas na esfera municipal.
10. Coronelismo, Enxada e Voto (o Município e o Regime Representativo no
Brasil), Rio de Janeiro, 1948.
I - ORIGENS E EVOLUÇÃO DO MUNICÍPIO 41
6. O Município na Constituição de 1937
O golpe ditatorial de 10.11.1937 impôs um novo regime político ao
Brasil. Misto de corporativismo e socialismo, temperado com algumas
franquias democráticas, o Estado Novo - como o denomin~u seu criad~r
_ caracterizou-se pela concentração de poderes no Executivo, ou, mms
propriamente, nas mãos de seu instituidor. Feriu fundo a autonomia mu-
nicipal, cassando a eletividade dos prefeitos, para só a conced~r. a~s
vereadores (arts. 26-27). Manteve a discriminação das rendas mUnICIpaIS
nos moldes da Constituição anterior, menos quanto ao imposto cedular
sobre a renda de imóveis rurais. A se aplicar o regime do Estado Novo
as Municipalidades só teriam funções deliberativas próprias, visto que as
atribuições executivas incumbiam ao prefeito nomeado pelo governador
do Estado. Na realidade, nunca se obedeceu àquela Constituição na parte
concernente à composição das Câmaras.
Ao golpe de 10 de novembro seguiu-se um regime interventorial nos
Estados e nos Municípios. O interventor era um preposto do ditador, e os
prefeitos, prepostos do interventor. Todas as atribuições municipais enfei-
xavam-se nas mãos do prefeito, mas acima dele pairava soberano o Con-
selho Administrativo estadual, órgão controlador de toda a ~tividade mu-
nicipal, que entravava eficientemente as iniciativas locais. Aquele tempo
os interesses municipais ficaram substituídos pelo interesse individual do
prefeito em se manter no cargo à custa de subserviência às interventorias.
Instituiu-se, então, um sistema de subalternidade nacional, que descia
do ditador ao mais modesto funcionário público, todos preocupados em
agradar o "chefe" e esquecidos de seus deveres para com a coletividade. O
código das Municipalidades era o Decreto-lei federal 1.202, de 8:4.1939,
modificado substancialmente pelo de n. 5.511, de 21.5.1943 - dIplomas,
estes , passíveis das mais sérias censuras, inclusive a da inconstitucionali-
11
dade , como bem observa um de seus autorizados comentadores.
Pode-se afirmar, sem vislumbre de erro, que no regime de 1937 as
Municipalidades foram menos autônomas que sob o centralismo imperial,
porque na Monarquia os interesses locais eram debatidos nas Câmaras de
Vereadores e levados ao conhecimento dos governadores (Lei de 1828)
ou das Assembléias Legislativas das Províncias (Ato Adicional de 1834),
que proviam a respeito, ao passo que no sistema interventorial do E~tado
Novo não havia qualquer respiradouro para as manifestações locaIS em
prol do Município, visto que os prefeitos nomeados governavam discricio-
11. Océlio de Medeiros, O Governo Municipal no Brasil, p. 90, e Reorganização
Municipal, Capítulo V.
42 DIREITO MUNICIPAL BRASILEIRO
nariamente, sem a colaboração de qualquer órgão local de representação
popular.
7. O Município na Constituição de 1946
Deposto o governo ditatorial, pelo movimento das Forças Armadas
de 29.10.1945, renasceu para o Brasil o ideal democrático, já agora de-
purado pela dura experiência dos anos de opressão e influenciado pela
vitória das democracias sobre o totalitarismo europeu e asiático. A re-
constitucionalização do país processou-se num clima de garantias e sere-
nidade, entregue como fora o governo à Magistratura, Federal e Estadual,
que presidiu as eleições. Na Constituinte o Municipalismo ganhou corpo
e veio a se refletir na Constituição de 1946 sob o tríplice aspecto político,
administrativo e financeiro. Impressionados com a hipertrofia do Exe-
cutivo no regime anterior, os novos legisladores promoveram eqüitativa
distribuição dos poderes e descentralizaram a administração, repartindo-
a entre a União, os Estados-membros e os Municípios, de modo a não
comprometer a Federação, nem ferir a autonomia estadual e municipal.
Idêntico critério foi adotado quanto à repartição das rendas públicas, que
já vieram discriminadas (arts. 29-30), para que o legislador ordinário não
modificasse seu destino, em detrimento da Comuna. No âmbito político
propriamente dito, integrou o Município no sistema eleitoral do país e
dispôs seus órgãos (Legislativo e Executivo) em simetria com os Poderes
da Nação.
Dentro desse esquema, ficou assegurada autonomia política, adminis-
trativa e financeira: pela eleição do prefeito e dos vereadores (art. 28, I);
pela administração própria, no que concerne ao seu peculiar interesse e
especialmente à decretação e arrecadação dos tributos de sua competên-
cia e à aplicação das suas rendas, bem como à organização dos serviços
públicos locais (art. 28, II). Além das rendas exclusivas do Município (art.
29), a Constituição de 1946 lhe deu participação em alguns tributos arre-
cadados pelo Estado e pela União (arts. 15, §§ 2Q e 4Q, 20, 21 e 29).
Na distribuição da competência administrativa a Constituição de
1946, fiel à nossa tradição, manteve o princípio dos poderes enumerados,
delineando o que compete e o que é vedado à União, ao Estado e ao Mu-
nicípio na órbita governamental em que se entrecruzam os interesses das
três entidades (arts. 7 Q , VII, 15, 19,20,21,22,23,24,27,28,29,30,31,
32,33,151,169, 175, 192, 194, 195,202 e 204).
Tais os princípios que informaram nosso regime municipal na Cons-
tituição de 1946.
I - ORIGENS E EVOLUÇÃO DO MUNICípIO 43
8. O Município na Constituição de 1967
e na Emenda Constitucional de 1969
A Constituição de 4.1.1967 e sua Emenda 1, de 17.10.1969, carac-
terizaram-se pelo sentido centralizador de suas normas e pelo reforço de
poderes do Executivo. Ambas mantiveram o regime federativo e assegu-
raram a autonomia estadual e municipal, porém em termos mais restritos
do que as anteriores Constituições da República.
Os atos institucionais e as emendas constitucionais que a sucederam
limitaram as franquias municipais no tríplice plano político, administrati-
vo e financeiro.
A EC 1, de 1969, manteve a autonomia municipal pela eleição di-
reta dos prefeitos, vice-prefeitos e vereadores (art. 15, I); pela adminis-
tração própria no que respeite ao peculiar interesse do Município (art.
15, II); pela decretação e arrecadação dos tributos de sua competência
e aplicação de suas rendas (art. 15, lI, "a"); pela organização dos servi-
ços públicos locais (art. 15, lI, "b"). Mas tornou obrigatória a nomeação
dos prefeitos das Capitais, das Estâncias Hidrominerais e dos Municípios
declarados de interesse da Segurança Nacional (art. 15, § l Q , "a"-"b");
sujeitou a remuneração dos vereadores aos limites e critérios estabelecidos
em lei complementar federal (art. 15, § 2 Q , com a redação dada pela EC 4,
de 23.4.1975); ampliou os casos de intervenção do Estado no Município
(art. 15, § 3 Q, "a"-"f'); limitou o número de vereadores a 21, na proporção
do eleitorado local (art. 15, § 4 Q ); impôs a fiscalização financeira e orça-
mentária mediante o controle interno da Prefeitura e.o controle externo da
Câmara Municipal, com auxílio do Tribunal de Contas do Estado ou órgão
estadual a que fosse atribuída essa incumbência (art. 16, § 1Q), só admitin-
do a rejeição do parecer prévio do Tribunal ou órgão estadual de Contas
pela maioria de dois terços dos vereadores que compunham a Edilidade
(art. 16, § 2Q ); e, finalmente, limitou a criação de Tribunais de Contas aos
Municípios com população superior a 2 milhões de habitantes e renda
tributária acima de 500 milhões de cruzeiros (art. 16, § 3Q ).
No campo financeiro a Constituição de 1969 discriminou os impostos
municipais, reduzindo-os ao de propriedade predial e territorial urbana
(IPTU - art. 24, I) e ao imposto sobre serviços (ISS - art. 24, lI), mas
atribuiu à lei complementar federal o estabelecimento de normas gerais
de direito tributário e a regulamentação das limitações constitucionais ao
poder de tributar (art. 18, § l Q). Manteve a faculdade de instituir e arreca-
dar taxas e contribuições de melhoria, dentro dos limites conceituais que o
próprio texto fixou para as três entidades estatais tributantes (art. 18, I-lI);
proibiu que se tomasse para base de cálculo da taxa o mesmo elemento
44 DIREITO MUNICIPAL BRASILEIRO
que tivesse servido para incidência de imposto (art. 18, § 2º); vedou a Es-
tados e Municípios a instituição de empréstimo compulsório (art. 18, § 3º);
e, por derradeiro, criou restrições ao endividamento, externo e interno, de
Estados e Municípios, sujeitando-o a amplo controle pelo Senado Federal
(art. 42, IVe VI).
Além dos tributos municipais - impostos, taxas e contribuições de
melhoria - acima relacionados, a Constituição de 1969 deu participação
aos Municípios no produto de impostos da União e do Estado, a saber:
no Fundo de Participação dos Municípios (art. 25, lI, e §§ 1º e 2º); no
imposto sobre lubrificantes e combustíveis líquidos e gasosos (art. 26, I);
no imposto sobre energia elétrica (art. 26, lI); no imposto sobre minerais
do país (art. 26, IlI); no imposto sobre circulação de mercadorias (ICM-
art. 23, § 8º). Além dessas participações, pertenciam, ainda, ao Município
o produto da arrecadação (não o imposto) do imposto territorial rural
(ITR), decretado pela União (art. 24, § 1º), e o produto da arrecadação
(não o imposto) do imposto de renda incidente sobre rendimentos do tra-
balho e de títulos da dívida pública por ele pago, quando obrigado a reter
o tributo (art. 24, § 2º).
A modificação do sistema tributário introduzida pela Constituição de
1969 teve o mérito de distribuir melhor a renda pública entre as três enti-
dades estatais, mas o critério de atribuição de percentagem fixa e uniforme
(20%) na participação do imposto estadual de circulação de mercadorias
(ICM) criou uma gritante disparidade entre Municípios industrializados
e Municípios de predominante atividade agrícola, ficando aqueles em si-
tuação privilegiada em relação a estes. Merece ainda destacar que esse
sistema tributário, com as limitações constitucionais estabelecidas, cor-
rigiu sérias distorções da tributação municipal, impedindo a proliferação
de impostos e taxas tendo como base de cálculo o mesmo fato gerador,
apenas com denominações diferentes e impróprias, o que sobrecarregava
o contribuinte e tumultuava as finanças municipais.
9. O lYIunicípio na Constituição de 1988
De início a Constituição da República de 1988, corrigindo falha das
anteriores, integrou o Município na Federação como entidade de terceiro
grau (arts. 1º e 18) - o que já reivindicávamos desde a 1ª edição desta
obra, por não se justificar sua exclusão, já que sempre fora peça essencial·
da organização político-administrativa brasileira.
A característica fundamental da atual Carta é a ampliação da auto-
nomia municipal no tríplice aspecto político, administrativo e financeiro,
conforme estabelecido nos arts. 29-31, 156, 158 e 159, outorgando-lhe,
I - ORIGENS E EVOLUÇÃO DO MUNICÍPIO 45
inclusive, o poder de elaborar sua lei orgânica (Carta Própria), anterior-
mente adotada apenas pelo Estado do Rio Grande do Sul, desde a Lei Júlio
de Castilhos, de 12.1.1897. Extinguiu, também, a nomeação de prefeitos
para qualquer Município, manteve a eleição direta para vereadores (art.
29) e vedou a criação de Tribunais, Conselhos ou órgãos de Contas muni-
cipais (art. 31, § 4º).
Observamos, ainda, que, além da competência privativa do Municí-
pio para algumas matérias (art. 30), a nova Constituição deu-lhe compe-
tência comum com a União, os Estados e o Distrito Federal para outras
que especifica em seu art. 23. E dentro de sua competência privativa está a
de "legislar sobre assuntos de interesse locar' (art. 30, I), em substituição
à tradicional expressão "peculiar interesse", consagrada em todas as Cons-
tituições Republicanas anteriores, o que melhor definiu as atribuições pri-
vativas da Municipalidade.
No que concerne aos tributos a Constituição vigente ampliou sua
competência impositiva (art. 156) e aumentou sua participação nos im-
postos partilhados (arts. 158 e 159, § 3º).
Essas e outras modificações constitucionais, alteradoras da adminis-
tração municipal, serão amplamente examinadas, no devido tempo, nos
capítulos seguintes.
10. Posição atual do Município Brasileiro
Pelo escorço histórico e constitucional que traçamos até aqui verifica-
se que o conceito de Município flutuou no Brasil ao sabor dos regimes,
que ora alargavam, ora comprimiam suas franquias, dando-lhe liberdade
política e financeira ou reduzindo-o à categoria de corporação meramente
administrativa, embora todas as Constituições do Brasil inscrevessem em
seus textos a tão aspirada autonomia municipal. Essa autonomia, entre-
tanto, até a Constituição de 1946 foi apenas nominal. No regime monár-
quico o Município não a teve, porque a descentralização governamental
não consultava aos interesses do imperador; na Primeira República não
a desfrutou, porque o coronelismo sufocou toda a liberdade municipal e
falseou o sistema eleitoral vigente, dominando inteiramente o governo lo-
cal; no período revolucionário (1930-1934) não a teve, por incompatível
com o discricionarismo político que se instaurou no país; na Constituição
de 1934 não a usufruiu, porque a transitoriedade de sua vigência obstou à
consolidação do regime; na Carta Outorgada de 1937 não a teve, porque
as Câmaras permaneceram dissolvidas e os prefeitos subordinados à inter-
ventoria dos Estados.
46 DIREITO MUNICIPAL BRASILEIRO
Somente a partir da Constituição de 1946 e subseqüente vigência das
Cartas Estaduais e leis orgânicas é que a autonomia municipal passou a
ser exercida de direito e de fato nas administrações locais. A posição atual
dos Municípios Brasileiros é bem diversa da que ocuparam nos regimes
anteriores. Libertos da intromissão discricionária dos governos federal e
estadual e dotados de rendas próprias para prover os serviços locais, os
Municípios elegem livremente seus vereadores, seus prefeitos e vice-pre-
feitos e realizam o self-government, de acordo com a orientação política
e administrativa de seus órgãos de governo. Deliberam e executam tudo
quanto respeite ao interesse local, sem consulta ou aprovação do governo
federal ou estadual. Decidem da conveniência ou inconveniência de to-
das as medidas de seu interesse; entendem-se diretamente com todos os
Poderes da República e do Estado, sem dependência hierárquica à Admi-
nistração federal ou estadual; manifestam-se livremente sobre os proble-
mas da Nação; constituem órgãos partidários locais e realizam convenções
deliberativas; e suas Câmaras cassam mandatos de vereadores e prefeitos
no uso regular de suas atribuições de controle político-administrativo do
governo local. 12
Em face dessas atribuições já não se pode sustentar, como sustenta-
vam alguns publicistas, ser o Município uma entidade meramente admi-
nistrativa. 13 Diante de atribuições tão eminentemente políticas e de um
largo poder de autogoverno, sua posição atual no seio da Federação é de
entidade político-administrativa de terceiro grau, como bem salientavam
os comentadores da Constituição. No dizer de Carlos Maximiliano, "às au-
toridades locais incumbem a direção administrativa e a supremacia políti-
ca nos limites do território do Município, nada embaraçada pelos Poderes
mais fortes e estranhos, do Estado ou das circunscrições vizinhas".14 No
mesmo sentido é a interpretação de Themístocles Cavalcanti ao afirmar
que, "depois de ter assegurado a autonomia política, garantiu a Constitui-
ção a autonomia administrativa, pela administração própria e estribada de
um lado na autonomia financeira e de outro na organização dos serviços
próprios às finalidades institucionais do Município".15 E com a dupla au-
toridade de professor de Direito e constituinte de 1946, a quem devemos a
inclusão de muitas cláusulas municipalistas no texto da nossa Carta Mag-
na, afirma Ataliba Nogueira que "a Constituição de 1946 reconhece que o
Município é grupo político e é circunscrição administrativa. Daí referir-se
12. V. o Capítulo XII, item 4.
13. Castro Nunes, Do Estado Federado ... ; Alcides Cruz, Direito Administrativo
Brasileiro, p. 122.
14. Comentários à Constituição Brasileira, v. I, p. 245.
15. A Constituição Federal Comentada, v. I, p. 353.
I - ORIGENS E EVOLUÇÃO DO MUNICÍPIO 47
à eleição do prefeito e dos vereadores (art. 28, I), autoridades políticas,
legislativas e executivas".16
Já não corresponde à realidade brasileira a afirmativa de Castro Nu-
nes, feita em 1920, de que "o Município não é peça essencial da Federa-
ção". Não o era na Federação instituída pela Constituição de 1891, plas-
mada na sua congênere Norte-Americana, que desconhecia e desconhece
até hoje o Município como entidade estatal. Mas é peça essencialíssima da
nossa atual Federação, que desde a Constituição de 1946 erigiu o Muni-
cípio Brasileiro em entidade estatal de terceiro grau, integrante e necessá-
ria ao nosso sistema federativo. A Federação Brasileira não dispensa nem
prescinde do Município na sua organização constitucional. Segue-se, daí,
que o Município Brasileiro é entidade político-administrativa de terceiro
grau, na ordem descendente da nossa Federação: União - Estados - Mu-
nicípios.
Nesta linha de idéias, sustenta Pontes de Miranda que "o Municí-
pio [Brasileiro] é entidade intra-estatal rígida, como a União e o Estado-
membro". E remata com esta advertência: "Fujamos à busca no Direito
Norte-Americano e Argentino, porque a concepção brasileira de autono-
mia municipal é diferente". 17
No mesmo sentido expressa-se Lordelo de Melo ao aflITllar que o
Município de hoje "constitui uma ordem política e administrativa inerente
ao sistema federal brasileiro, inclusive porque a Constituição estabeleceu,
entre outros pertinentes à matéria, o princípio da intervenção federal nos
Estados para a defesa da autonomia municipal". 18 E, em substanciosa tese,
o professor Manoel Ribeiro conclui, com inteiro acerto, que "o Município
tem posição eminente na Federação Brasileira. É uma peça essencial".19
Desde a 1ª edição deste livro, sustentamos que o Município Brasileiro
sempre fez parte da Federação. E a Constituição de 1988 assim o declarou
em seus arts. 1º e 18, corrigindo essa falha.
11. O regime municipal brasileiro
em confronto com o de outros países
Vejamos, para confronto com o regime municipal pátrio, alguns sis-
temas estrangeiros, a começar pelos Estados Unidos da América do Norte,
16. O Município e os Munícipes na Constituição de 1946, p. 18.
17. Comentários à Constituição de 1967 com a Emenda n. 1 de 1969, t. 11, p.
345.
18. A Moderna Administração ... , p. 62.
19. O Município ... , 1959, p. 101.
48 DIREITO MUNICIPAL BRASILEIRO
cuja Federação é a que mais se assemelha à nossa, mas nem por isso se
identificam as administrações locais.
11.1 Estados Unidos
A Constituição N arte-Americana - mínimo de regras indispensáveis à
coexistência, com particular destaque às liberdades individuais - não con-
tém uma referência sequer aos Municípios. Não lhes assegura autonomia,
nem lhes garante renda própria - o que não significa, todavia, que esses
recursos fundamentais inexistam. De acordo com a tradição descentrali-
zadora e individualista, diversas formas de administração local podem ser
apontadas. Em certas regiões predomina o County (equivale ao Município
Brasileiro) - como ocorre, por exemplo, no Estado de Nova York. Em ou-
tras prevàlece a City (área urbana inferior em extensão ao County, mas não
necessariamente subordinada a este), enquanto que determinadas regiões,
como a Nova Inglaterra, ainda adotam a Township (entidade cuja definição
varia consideravelmente, confundindo-se por vezes com a de County).
A autonomia municipal, reconhecida pelo Estado-membro a partir
do momento em que o núcleo urbano preenche determinados requisitos,
particulannente um mínimo de população, exterioriza-se através de várias
formas de Carta Própria (Charter).
Quanto à forma de administração municipal não é menor a diversi-
dade de sistemas adotados nos vários Estados e até mesmo entre cidades
de um mesmo Estado, podendo-se distinguir os seguintes tipos básicos:
1) o governo por um Conselho (Council) que toma decisões colegiadas;
2) o governo por uma Comissão (Comission), em que cada membro cuida
individualmente de Uma atividade pública; 3) o governo por um indivíduo
(mayor), em cujas mãos se concentram amplos poderes, embora assesso-
rado por um Conselho; 4) o sistema denominado federal analogy, bastante
próximo do regime municipal brasileiro; 5) o governo por um gerente (ma-
nager), contratado para administrar a cidade por determinado período.
O mmwger, hoje em dia, apresenta-se como a mais notável evolução
político-administrativa norte-americana. Contratado por período determina-
do, executará suas n.mções em qualquer dos tipos de governo acima descri-
tos, ou em formas híbridas dos mesmos. Releva notar que a tal ponto se de-
senvolveu a nova especialização que a tradicional Universidade de Harvard
destaca-se atualmente como o melhor centro de formação de managers.
A extrema diversidade - característica das instituições norte-america-
nas - impede, via de regra, generalizações a respeito das diferentes formas
de administração comunal. Semelhantemente ao que ocorreu entre nós,
os Municípios Norte-Americanos até meados do século passado enfeixa-
I - ORIGENS E EVOLUÇÃO DO MUNICÍPIO 49
vam considerável soma de atividades administrativas. Desde então nota-se
acentuada tendência de fortalecimento dos poderes federais, e em menor
escala dos estaduais. Recentemente, todavia, percebe-se claramente um
como que renascimento municipal, evidente em determinados programas
urbanísticos de porte verdadeiramente ambicioso.
As críticas feitas ao local government pelos próprios americanos 20 só
poderão ser bem compreendidas se levarmos em conta dois fatores p~­
mordiais: de um lado, o hábito característico de autocrítica, à qual pratI-
camente nenhuma instituição daquele país tem escapado; de outra parte,
a circunstância de se basearem tais comentários negativos no confronto
entre os três níveis de administração pública, isto é, Município, Estado-
membro e Governo Federal.
Se a medida do sucesso de um governo local é o conforto material
proporcionado aos munícipes poucos países levariam vantagem no con-
fronto com os Estados Unidos. Praticamente todos os serviços públicos
que afetam a vida diária de um cidadão (água, esgoto, gás, telefone, polí-
cia, escolas, hospitais e, mesmo, várias formas de assistência social) são
de competência municipal e de execução geralmente impecável, qualquer
que seja a área abrangida pela City, pela Township ou pelo County.
Talvez a explicação resida na flexibilidade da estruturafiscal daquele
país, que permite à administração local arrecadar proporcionalmente mui-
to mais do que o Estado-membro ou a União. Com efeito, em geral cabem
ao Município os impostos incidentes sobre a propriedade imobiliária, bem
como taxas da mais variada natureza, que gravam praticamente todas as
atividades locais. A receita federal compõe-se principalmente dos impos-
tos de renda e de consumo, bem como dos direitos alfandegários, enquanto
que as finanças do Estado-membro baseiam-se fundamentalmente nos tri-
butos sobre vendas e atividades conexas, de natureza mercantiU 1 .
11.2 Inglaterra
A unidade político-administrativa da Grã-Bretanha é o Burgo, ao qual
a Coroa concede o self-government. A reunião de Burgos forma o Conda-
20. Eaton, The Government of Municipalities, pp. 19 e ss.; Fairlie e Kneier,
County Government ... , pp. 38 e ss.
21. Essa apreciação do regime municipal norte-americano não se baseia em opi-
niões de publicistas, mas sim na nossa observação direta e pessoal quando visita~os o
país, como membro oficial da Delegação Brasileira ao Congresso Latino-Amencano
de Municípios (LouisvillelKentucky, outubro de 1964), e, sob o patrocínio da Orga-
nização dos Estados Americanos (OEA) e da Associação Brasileira de Municípios
(ABM), percorremos 14 Estados daquele país e dezenas de Municipalidades, para co-
nhecer as diferentes administrações locais.
50 DIREITO MUNICIPAL BRASILEIRO
r
I
do, mas a tradição conserva uma grande parte de Burgos independentes de
qualquer Condado - daí a nossa afirmativa inicial de que o Burgo é que
constitui a base político-administrativa do regime municipal inglês (muni-
cipal boroughs). A Inglaterra uniformizou seu sistema municipal em 1882
pelo Municipal Corporation Act, aperfeiçoando-o em 1933 pelo Local
Government Act, os quais ainda hoje regem a atividade administrativa dos
Condados e Burgos que gozam do self-government. Em linhas gerais, a
administração municipal britânica é exercida pelo Conselho local (Burges
Council), cujos membros são diretamente eleitos pelo povo do Burgo. Por
sua vez, o Conselho elege uma Comissão permanente de administração,
em número variável de componentes (aldermen), sob a direção de um pre-
sidente (mayor). O mayor é o representante do Burgo, exercendo funções
executivas e judiciárias equivalentes às da justiça de paz.
A administração municipal é controlada por um órgão central (Local
Government Board), sediado em Londres, presidido por um membro do
Gabinete nomeado pela Coroa e com jurisdição sobre todas as Munici-
palidades. Segundo Jenks o Local Government Board exerce um poder
de crítica e censura; mas na opinião de Castro Nunes esse controle é, em
certos casos, uma legítima tutela sobre a atividade dos Burgos. Ainda é o
eminente publicista pátrio quem chama a nossa atenção para a fundamen-
tal diferença entre o sistema inglês e o norte-americano, visto que no re-
gime britânico predomina a autoridade do Conselho e nos Estados Unidos
prevalece o poder do mayor, individualmente, embora assessorado pela
Comissão de administração composta dos aldermen.
Para Zavalia o regime municipal inglês caracteriza-se por estes quatro
elementos, constantes em sua organização: 1) ampla base eleitoral, funda-
da no direito de sufrágio concedido a todo homem de 21 anos e a toda mu-
lher de 30 anos para cima; 2) funcionamento de conselhos que nomeiam o
/ord mayor e os funcionários executivos; 3) a função municipal é um cargo
honorário; 4) a administração realiza-se sob o sistema de comissões.22
Embora haja uniformidade no sistema administrativo dos Burgos Bri-
tânicos, não há igualdade na autonomia de que desfrutam, e isso porque o
Parlamento é que delimita a extensão das franquias de cada Burgo, ao lhes
conceder a emancipação e a prerrogativa do self-government. Regem-se,
entretanto, por Carta Própria e com ampla liberdade política, adminis-
trativa e financeira, somente sujeita à autoridade controladora do Local·
Government Board em determinados atos, uniformemente especificados
para toda a comunidade metropolitana.
22. Derecho Municipal, p. 27.
\
51
I - ORIGENS E EVOLUÇÃO DO MUNICÍPIO
O Local Government Inglês, à semelhança da Commonwealth, apre-
senta-se como instituição tipicamente britânica, inadaptável a qualquer
outro país. Consoante assinala Roger Garreau, "não houve, na Inglaterra,
uma longa luta entre o Estado e as coletividades descentralizadas, compa-
rável à que se observa na França ao longo dos séculos e particularmente
no século XIX, o que, aliás, explica a inexistência, no Direito Inglês, da
noção de descentralização técnica. De maneira mais geral, enquanto o sis-
tema jurídico francês se baseia em oposições - oposições entre direito
público e direito privado, entre Estado e coletividades descentralizadas,
entre o Departamento e a Comuna, por exemplo -, o sistema jurídico in-
glês assenta-se na unidade, no império da lei, no rule oflaw".23
11.3 Alemanha
A República Federal da Alemanha (Bundesrepublik Deutschland)
em 3.10.1990 consumou sua unidade nacional. A Lei Fundamental de
23.5.1949 tomou-se, por decisão soberana e consciente dos seus cidadãos,
a Lei Magna de toda a Nação Alemã. Superada a divisão da Alemanha,
num contexto de grandes transformações na Europa, inclusive com a cria-
ção da União Européia, trazendo novos desafios e oportunidades, foram
necessários alguns ajustes na Lei Fundamental de 1949, sem qualquer al-
teração em sua essência. A divisão político-administrativa do país reco-
nhece a existência, além do Estado-membro (Land ou Bundesland), de
mais duas entidades, o Distrito (Kreise) e o Município (Gemeinde), aos
quais assegura representação popular, oriunda de eleições por sufrágio
universal, direto, livre, igual e secreto (art. 28.1). Pessoas que detenham a
nacionalidade de um país-membro da Comunidade Européia podem votar
e ser eleitas nas eleições distritais e municipais, em conformidade com
o Direito da Comunidade Européia. Nos Municípios a Assembléia local
poderá substituir o corpo eleito. Aos Municípios, aos Distrit?s e às asso-
ciações de Municípios (Gemeindeverbande) o art. 28.2 da LeI Fundamen-
tal garante, ainda, autonomia administrativa e financeira, nestes termos:
"Será assegurado aos Municípios o direito de regular, sob sua própria res-
ponsabilidade e nos limites da lei, todos os ass~tos da com.unidade l~cal.
No âmbito de suas atribuições legais e nas condIções defimdas em leI, as
associações de Municípios gozarão igualmente do direito de autogestão.
Essa autonomia administrativa pressupõe também autonomia financeira:
aos Municípios deverá caber uma fonte de arrecadação fiscal basead~ em
sua capacidade econômica, bem como o direito de fixar os percentuaIs de
taxação dessas fontes".
23. Le "Local Government" ... , p. 3.
52 DIREITO MUNICIPAL BRASILEIRO
Na sistemática constitucional alemã a competência legislativa repar-
te-se exclusivamente entre aFederação e os Estados, cabendo a estes dis-
por sobre todas as matérias não reservadas àquela (art. 70). Dentre essas
matérias insere-se a organização municipal, em todos os seus aspectos,
muito embora a Federação possa editar o estatuto dos empregados públi-
cos municipais (art. 75.1) e, mediante prescrições gerais, alterar a própria
organização administrativa local, visando à execução de leis federais, as-
sumida pelo Estado ou a este delegada (arts. 84.2 e 85.2).
A autonomia municipal na Alemanha não era igualmente tratada pe-
los Estados porque, diversamente da Constituição Brasileira, a Lei Funda-
mental Alemã não traça, nem em linhas gerais, seus contornos, limitando-
se às di!>posições referidas acima e a poucas outras, as quais têm sempre o
caráter de garantias constitucionais, e não de repartição de competências.
No mesmo sentido, assegura aos Municípios, no que for compatível com
sua natureza de pessoas jurídicas de direito público interno (pessoas mo-
rais nacionais), os direitosfitndamentais (art. 19.3), cuja definição consti-
tui o objeto de seu primeiro capítulo.
Por outro lado, a mesma Lei Fundamental atribui aos Municípios o
produto dos impostos territorial e industrial (impostos reais), ao mesmo
tempo em que determina aos Estados lhes distribuam percentagem da par-
te que lhes cabe na arrecadação do imposto de renda. E desde 1.1.1998 os
Municípios passaram a receber uma parcela da receita do imposto sobre
mercadorias e serviços. O repasse dessa parcela da receita aos seus Muni-
cípios é feito com base numa fórmula que considera fatores geográficos e
econômicos (art. 106.6). Com isso, todavia, não os reconhece como "titu-
lares de direito sobre a massa financeira de que se nutrem os organismos
públicos",24 porque todos os ingressos devem passar pelo Estado, com
cujas receitas e despesas se confundem as receitas e despesas dos respec-
tivos Municípios (art. 106.8). A autonomia financeira dos Municípios é,
ainda, muito restrita, uma vez que o montante de seus recursos não depen-
de unicamente deles, mas do Estado a que pertencem, o qual pode fixar
discricionariamente as percentagens dos impostos de renda e sobre merca-
dorias e serviços a serem distribuídas e estabelecer critérios próprios para
a repartição dos impostos territorial e industrial entre seus Municípios.
Neste último caso é permitido ao Estado até mesmo proceder a repartições
experimentais, sujeitas a posteriores alterações (art. 106.6). A lei federal
pode, agora, autorizar os Municípios a fixar alíquotas para sua parcela do
imposto sobre a renda de pessoas físicas (art. 106.5).
24. Ramón Martín Mateo, EI Municipio y el Estado en el Derecho Alemán, p.
142; Diogo Freitas do Amaral, Curso de Direito Administrativo, 2ª ed., v. I, p. 485.
I - ORIGENS E EVOLUÇÃO DO MUNICÍPIO 53
Dessas indefinições e disposições da Lei Fundamental resulta que
os limites da autonomia municipal, entendida como direito à auto-admi-
nistração (Selbstverwaltung), variam de Estado para Estado, ao sabor das
interpretações propostas ao seu art. 28.2, que é dirigido aos Estados, e não
aos Municípios. Assim, há as extremamente favoráveis ao Município, por
entenderem que o âmbito das competências municipais de importância
local não era passível de determinação pelo legislador estadual; outras, fa-
vorecendo o Estado, consideram que apenas a auto-responsabilidade mu-
nicipal era inatacável, de modo que o conteúdo das atividades materiais do
Município sujeita-se às disposições da lei do Land. 25 Em qualquer caso,
porém, os Estados não abrem mão do seu poder de controle sobre as ati-
vidades municipais, que exercitam através de prévia autorização ou de ra-
tificação, revogação, substituição e até mesmo dissolução de colegiados e
destituição de representantes de órgãos unipessoais. Essas medidas visam,
de um modo geral, ao controle da legalidade da Administração municipal,
mas em certos casos podem fundamentar-se em questões de conveniência
e oportunidade. 26
A organização municipal, pelas mesmas razões, não é uniforme, sen-
do possível distinguir três sistemas de governo, segundo o número, a com-
posição e as atribuições de seus órgãos, a saber: o de dois órgãos colegia-
dos; o de um colegiado e um órgão unipessoal; o de um órgão colegiado.
No sistema de dois órgãos colegiados o Conselho Municipal (Ge-
meinderat), eleito pelo povo, escolhe uma Comissão Executiva (Magistrat
ou Bürgerauschuss), por um período de 6 a 12 anos, e, com a aprovação
do governo estadual, o burgomestre (Bürgermeister). A Comissão .Exe-
cutiva, além de suas atribuições próprias, exerce funções delegadas pelo
Conselho Muni.cipa!. Cada um de seus membros chefia um departamento
municipal e suas sessões são presididas pelo burgomestre.
No sistema de um colegiado e um órgão unipessoal as atribuições de-
cisórias competem exclusivamente ao Conselho Municipal, sempre elei-
to pelo povo; as executivas são da alçada do burgomestre, que pode ser
eleito pelo Conselho ou diretamente pelo povo, como ocorre no Estado de
Baden-Wüttemberg.
No sistema de um órgão colegiado o Conselho Municipal, eleito pelo
povo, é, ao mesmo tempo, órgão deliberativo e executivo, cabendo a seu
25. Ramón Martín Mateo, EI Município ... , p. 150; Diogo Freitas do Amaral,
Curso ... , 2ª ed., v. I, p. 485.
26. Ramón Martín Mateo, EI Municipio ... , p. 274; Diogo Freitas do Amaral,
Curso ... , 2ª ed., v. I, p. 485.
54 DIREITO MUNICIPAL BRASILEIRO
presidente o exercício das funções de rotina normalmente atribuídas ao
burgomestre.
Esses sistemas são apresentados em linhas gerais, pois sofrem, ainda,
variações locais. Na Westfalia, por exemplo, vigora o sistema Conselho/
burgomestre/diretor (Gemeindedirektor); em Hesse a própria Comissão
Executiva elege seu presidente; noutros Estados adota-se o sistema ame-
ricano manager, espécie de gerente contratado para administrar o Municí-
pio por um determinado período. 27
A despeito dessa diversidade de organização, existem pontos comuns
a todos os Municípios, qualquer que seja o Estado a que pertençam, dentre
os quais destacamos: 1) o Conselho Municipal é o principal órgão da admi-
nistraçãq, cabendo-lhe tomar as decisões de importância para a comunida-
de local; 2) o Conselho Municipal é sempre eleito, em sufrágio universal,
direto, livre, igual e secreto, por um período de quatro anos, muito embora
possa ser substituído pela Assembléia de Cidadãos do Município (Gemein-
deversammlung - art. 28.1 da Lei Fundamental), colegiado não-eletivo,
constituído por todos os eleitores locais, o que geralmente ocorre nos pe-
quenos Municípios; 3) a administração municipal, no interesse da coleti-
vidade, pode realizar tudo o que a legislação estadual não deferir a outros
órgãos ou entidades, mas está sempre sujeita ao controle do Estado.
As associações de Municípios que configuram Circunscrições são
expressamente reconhecidas pela Lei Fundamental como entidades infe-
riores aos Estados (art. 28.1-2). Conseqüentemente, todos os Estados da
Alemanha, com exceção das Cidades-Estado, subdividem-se em Circuns-
crições Rurais (Landkreise). A Landkreis, tipo básico de associação de
Municípios,28 é pessoa jurídica de direito público interno, com atribui-
ções próprias (relacionadas com a execução de serviços do interesse das
comunidades que a integram) e delegadas, conforme estabelecido na lei
estadual. Dos 25.511 Municípios existentes em 1963 apenas 140 não per-
tenciam a uma das 425 Circunscrições Rurais. 29
Os Municípios que não pertencem a Circunscrição Rural são deno-
minados Cidades-Livres, as quais detêm as atribuições circunscricionais,
auferem as rendas destinadas às Circunscrições e tratam diretamente com
27. Luís Marqués Carbó, El Municipio en el Mundo, v. I, p. 31; Diogo Freitas do
Amaral, Curso ... , 2ª ed., v. I, p. 485.
28. Otto Gonnenwein esclarece que as Circunscrições Rurais (Landkreise) são
encontradas em todos os Estados; abaixo delas existem os Ainter nos Estados de Nor-
drhein-Westfalia, Rheinland-Pfalz, Schleswig-Holstein e Sarre; acima, como agrupa-
mentos comunais superiores, encontram-se os Bezirke (Distritos), na Baviera, Westfa-
lia do Norte e Rheinland-Pfalz (Derecho Municipal ... , p. 546).
29. Otto Gonnenwein, Derecho Municipal ... , p. 551.
I - ORIGENS E EVOLUÇÃO DO MUNICÍPIO 55
o governo estadual, seja com seu representante regional (Regierungspréi-
sident), seja com o próprio secretário do Interior. Para se desvincular de
uma Circunscrição e alcançar o status de Cidade-Livre (Kreisfreie Stadt)
o Município deve ter suficiente capacidade administrativa e financeira e
não menos de 25 mil habitantes (alguns Estados exigem mínimos mais
elevados, chegando até a 100 mil habitantes).
Além das Cidades-Livres, existem na Alemanha as Cidades-Estado
ou Estados-Cidade, reconhecidas pelo art. 106.6 da Lei Fundamental, as
quais constituem entidade única, com a dupla característica de Estado e
Município. Essas Cidades são governadas por uma Câmara de Deputados,
com funções legislativas típicas, e por uma Comissão Executiva, presidida
pelo burgomestre (Regierender Bürgermeister).
A Câmara dos Deputados é eleita pelo povo. O burgomestre e seu
suplente são eleitos pela Câmara, que, por indicação do primeiro, elege
também os demais integrantes da Comissão Executiva (16 no máximo), os
quais chefiam os diferentes serviços administrativos da Cidade-Estado.
11.4 França
Na França, Estado unitário, as atribuições administrativas (não as po-
líticas) estão descentralizadas em três níveis territoriais: Estado, Departa-
mentos e Comunas. Os Departamentos subdividem-se em Arrondissements
(antigos Distritos criados pela Revolução) e Cantões e se agrupam em 22
Regiões. Dessas divisões e subdivisões do território francês, as Regiões,
os Departamentos e as Comunas são pessoas jurídicas, com orçamento,
patrimônio e atribuições próprios; as demais são meras Circunscrições que
atendem a objetivos econômicos e técnicos (Arrondissements) ou eleito-
rais (Cantões). _
A Constituição Francesa vigente, de 4.10.1958, só reconhece os De-
partamentos e as Comunas como coletividades territoriais (collectivités
territoriales), juntamente com os Territórios Ultramarinos (art. 72). Por
isso mesmo, ao adquirirem personalidade jurídica com a Reforma de 1972
(Lei de 5.7.1972), as Regiões, anteriormente Circunscrições de ação re-
gional para a aplicação dos planos econômicos governamentais, foram eri-
gidas em autarquias territoriais (établissements publics). 30 Como observa
30. Os établissements publics, muito embora - ao lado das sociétés d'économie
mixte e das sociétés à capital public - possam exercer atividades econômicas ou in-
dustriais, equiparam-se às nossas autarquias, pois são conceituados como serviços pú-
blicos personificados. Daí por que Louis Trotabas considera imprópria a inclusão legal
das Regiões entre os établissements publics, uma vez que elas se definem pelo territó-
rio, e não pelo serviço a seu cargo (Manuel de Droit Public et Administratij, p. 160).
 56 DIREITO MUNICIPAL BRASILEIRO
Laubadere, a Região, administrada por um prefeito regional, um Conselho
Regional (com atribuições consultivas para os assuntos estatais e delibe-
rativas para os locais) e um Comitê Econômico e Social (meramente con-
sultivo), continua sendo repartição do governo central, essencialmente
encarregada da planificação econômica, com pouquíssimas atribuições
próprias, relacionadas com o estudo, financiamento e execução de equipa-
mentos de interesse regional ou das coletividades locais.31
Assim, as Comunas e os Departamentos que as agrupam são as únicas
unidades territoriais com alguma importância político-administrativa na
divisão do território francês. 32 Todavia, comparadas com os Municípios e
os Estados-membros Brasileiros, essas unidades territoriais desfrutam de
uma autonomia muito acanhada, em razão do enérgico controle do Estado,
que atua até mesmo com poderes hierárquicos. Esse controle é exercido
não só sobre os órgãos unipessoais como, também, sobre as Assembléias
locais (Conselhos Departamentais e Comunais). Com efeito, no plano mu-
nicipal o Conselho pode ser dissolvido por decreto motivado do presidente
da República,33 que também pode exonerar qualquer de seus membros; o
maire e seus adjuntos podem ser suspensos por um mês pelo préfet (agente
executivo do Departamento) e por três meses pelo ministro do Interior, e
révoqués, isto é, desti:.IíJos de suas funções executivas, sem prejuízo de
sua condição de conselheiros municipais, por decreto do presidente da
República - em qualquer caso, sempre motivadamente.
O Departamento é administrado por um prefeito (préfet), nomeado
pelo presidente da República, por indicação conjunta do primeiro-ministro
e do ministro do Interior, ouvidos os demais, e por um Conselho-Geral
(Consei! Général), constituído por um representante de cada Cantão, elei-
to em sufrágio universal e direto para uma legislatura de seis anos, e reno-
vável por metade ao fim de cada triênio.
O prefeito do Departamento, "depositário da autoridade do Estado"
e "delegado do governo e representante direto de cada um dos ministros"
(Decreto 250, de 14.3.1964), exerce não só funções administrativas como
também, algumas atribuições de polícia judiciária em matéria de crimes ~
contravenções contra a segurança do Estado. Na gestão dos assuntos pró-
31. Manuel de Droit Administratif, 10ª ed., pp. 171-173.
32. Até o momento não se realizou, portanto, a previsão dos que - como Luís
Marqués Carbó - vaticinavam o esvaziamento dos Departamentos e sua substituição
pelas Regiões (EI MU"~icipio ... , v. I, p. 142).
33. Lembramos que na sistemática constitucional francesa os decretos são bai-
xa~os pelo presidente da República en Consei! des Ministres - ou seja, resultam das
delIberações do Conselho de Ministros, que ele preside (Constituição Francesa arts.
92 e 13). '
I - ORIGENS E EVOLUÇÃO DO MUNICÍPIO 57
prios do Departamento o prefeito atua como executor das deliberações do
Conselho-Geral, que é o principal órgão da administração departamental
(Constituição, art. 72), embora com direito de iniciativa e de instrução
das matérias em discussão. É ele quem executa o orçamento, representa
o Departamento perante a Justiça e conclui os negócios decididos pelo
Conselho-Geral. 34
A Comuna ocupa na vida administrativa francesa um lugar prepon-
derante: todo francês sente-se incontestavelmente mais ligado à sua Co-
muna que ao Departamento em que vive. Justifica-se essa preferência
porque - como adverte Bourjol - "la commune n'es~ pas s~ulement ~,n
agencement plus ou moins ingénieux de services pubhcs, maIS une SOCIe-
té politique de citoyens responsables",35 em perfeita consonância com a
ponderação de Laubadere sobre a realidade sociológica da coletivid~de
comunal, concluindo que "elle [a Comuna] paraissait comme un syndlcat
privé d'habitants et presque une personne morale de droit privé plutôt que
comme un groupement proprement administratif', ao passo que o Depar-
tamento "a des racines moins profondes, une solidarité intérieure moins
évidente et même quelquefois discutée; sa personnalité morale et même
son existence sont apparues tardivement". 36
A Comuna Francesa é, como o Município Brasileiro, entidade de di-
reito público interno - isto é, pessoa jurídica dotada de capacidade civil
para adquirir bens e ser sujeito de direitos e obrigações -, administrada por
um órgão executivo (Municipalité) e um deliberativo (Consei! Municipal).
Mas cessam aí as semelhanças no plano político-administrativo, não só
em razão de sua limitada e controlada autonomia como, também, porque
é somente ao Conselho Municipal que a Constituição atribui a administra-
ção da Comuna, nestes termos: "Ces collectivités [a Comuna, inclusive]
s' administrent librement par des Conseils élus et dans les conditions pré-
vues par la lo i" (art. 72).
O Conselho Municipal é constituído de 11 a 37 conselheiros, con-
forme o número de habitantes, eleitos em sufrágio universal e direto para
um período de 6 anos. Compete-lhe regular todos os assuntos de peculiar
interesse da Comuna, como se depreende do art. 40 do Code de I 'Admi-
nistration Communale, de 22.5.1957 (que reúne todos os textos concer-
nentes à organização municipal francesa). Todavia, as Comunas não têm o
poder de especificar o que é ou não do seu peculiar interesse, uma vez que
a Constituição, como consta do trecho acima transcrito, condiciona a sua
34. André de Laubadere, Manuel ... , 10ª ed., p. 180.
35. La Réforme ... , p. 12.
36. Manuel ... , 10ª ed., pp. 176-177.
58 DIREITO MUNICIPAL BRASILEIRO
"livre administração" aos preceitos da lei, que é sempre votada pelo Parla-
mento (Assembléia Nacional e Senado). A própria Constituição determina
que essa lei estabeleça os princípios fundamentais da livre administração
das coletividades locais (entre elas, as Comunas), de suas competências e
de seus recursos (art. 34).
A atuação do Conselho Municipal abrange, portanto, toda a matéria
que a lei atribui à competência comunal, salvo quanto à polícia e à res-
ponsabilidade pela ordem pública, que são do maire. Dentre as atribui-
ções do Conselho Municipal, Trotabas enumera: votação do orçamento,
dos impostos municipais e dos empréstimos; gestão dos bens da Comuna;
criação e organização dos serviços comunais; nomeação do maire e seus
adjuntos; controle da administração do maire, cujas contas são sujeitas à
sua aprovação, e de outros agentes públicos da Comuna, bem como de
certas entidades locais. 37
A Municipalité é integrada pelo maire e seus adjuntos (de 1 a 12, con-
forme o número de habitantes), eleitos pelo Conselho Municipal, dentre os
seus membros, para a mesma legislatura. As atribuições da Municipalité
confundem-se com as do maire, pois os adjuntos não têm funções pró-
prias, atuando por delegação ou suplência.
O maire é, ao mesmo tempo, agente do Poder central e da Comuna. 38
Como agente do Poder central, além das funções administrativas propria-
mente ditas, é oficial do Registro Civil e da Polícia Judiciária, podendo,
ainda, exercer atribuições de competência do Ministério Público. Como
agente da Comuna atua como executor das deliberações do Conselho Mu-
nicipal ou como seu delegado, mas tem poder de iniciativa e instrução,
poder hierárquico sobre os agentes públicos locais e poder de polícia geral
para a preservação da ordem, da segurança e da saúde públicas. Além des-
sas funções, o maire preside as sessões periódicas do Conselho Municipal,
que, inclusive, pode convocar extraordinariamente.
A administração da Comuna realiza-se sob controle do poder cen-
tral, cabendo ao prefeito do Departamento anular, aprovar ou substituir a
ação do maire e as deliberações do Conselho Municipal. Compete ainda
ao prefeito suspender as sessões do Conselho Municipal por um mês, e
que o Conselho de Ministros delibere sua total dissolução, se o entender
.'
conveniente.
A legislação que se seguiu à fase conhecida por "Regime de Vichy"
(de 1940 a 1944), em que se suprimiu a autonomia das Comunas classifi-
37. Manuel ... , p. 136.
38. Louis Trotabas, Manuel ... , p. 142.
I - ORIGENS E EVOLUÇÃO DO MUNICÍPIO 59
cadas como urbanas (com mais de 2 mil habitantes), revigorou o sistema
implantado pela Lei de 5.4.1884 e que constitui o verdadeiro Estatuto das
Comunas, incorporado ao Code de I 'Administration Communale desde
1957. Todavia, procurou-se adaptar o sistema à diversidade das 38 mil
Comunas então existentes (a grande maioria delas com menos de 2 mil
habitantes), em atendimento à Constituição de 1946, que determinava a
edição de regras de funcionamento e de estrutura diferentes para as gran-
des Cidades e para as pequenas Comunas, preservada sua autonomia ad-
ministrativa (arts. 85, 87 e 89).39
Embora a Constituição vigente, de 1958, não tenha reproduzido os
preceitos da que a antecedeu (de 1946), a política governamental vem-se
mantendo no sentido da diversificação. Assim, tem favorecido a fusão de
Comunas, cujo número baixou para 37.708, de 1954 a 1968, tendo sido,
ainda, fundidas mais 1.750, entre 1971 e 1972, por força da Lei 588, de
17.7.1971.40 Além disso, a legislação propiciou a criação de Sindicatos de
Comunas (Syndicats de Communes), Distritos Urbanos (Districts Urbains)
e Comunidades Urbanas (Communautés Urbaines). As Comunidades Ur-
banas, assemelhadas às nossas Regiões Metropolitanas, mas dotadas de
personalidade jurídica (établissements publics), foram instituídas pela
Lei de 31.12.1966, que criou desde logo quatro Comunidades: Bordeaux,
Strasburg, Lille e Lyon.
F inalmente, Lei de 10.7.1964 estabeleceu um regime especial para
Paris, definindo-a como coletividade territorial de estatuto particular,
com competências departamentais e comunais. Nessa mesma ocasião foi
criada a Região Parisiense, que se antecipou às Regiões institucionaliza-
das pela Lei de 1972, delas diferindo em vários aspectos, principalmente
por não possuir personalidade jurídica.
Desaparecido o Departamento do Sena, em que se integrava a cidade,
Paris tem, atualmente, um só Conselho (Consei! de Paris), com 90 mem-
bros, mas conta, ainda, com dois prefeitos: o de Paris, com atribuições de
préfet e de maire, salvo as policiais; o de Polícia, com atribuições gerais
de polícia. Territorialmente, Paris está dividida em 20 Arrondissements,
sedes de maires, com seu maire e vários adjuntos, todos agentes adminis-
trativos nomeados, com funções muito limitadas.
39. A moderna doutrina municipalista francesa lamenta que a autonomia comunal
flutue ao sabor das correntes pró e contra a descentralização, que ora uma, ora outra,
em maior ou menor grau, orientam a Administração. A esse respeito BoUIjol escreveu
alentada monografia em que propugna por uma reforma municipal, dentre outras coi-
sas para conceder realmente o self-gavernment às Comunas (La Réfarme ... ,passim).
40. Louis Trotabas, Manuel ... , pp. 129-130.
 60 DIREITO MUNICIPAL BRASILEIRO
11.5 Itália
A Constituição Italiana vigente, promulgada em 22.12.1947, criou
um tipo particular de República, algo diverso das Repúblicas Federati-
vas até agora conhecidas. Além da Província e da Comuna (Município),
acrescentou um ente autônomo - a Região - com poder normativo (potes-
tà normativa) sobre as unidades administrativas inferiores - Província e
Comuna - e com tal preeminência na organização estatal que os modernos
publicistas não têm hesitado em considerar o Estado Italiano como uma
República Regional sui generis. 41 Aliás, a própria Constituição declara,
em seu art. 114: "La Republica si riparte in Regioni, Provincie e Comuni"
- e acrescenta, no dispositivo seguinte, que: "Le Regioni sono costituite in
enti autonomi con propri poteri e funzioni secondo i principii fissati dalla
Costituzione" .
O Município Italiano (Comune) é autônomo no âmbito dos princí-
pios fixados pelas leis da República, dispondo do poder de e~itar normas
locais e de arrecadar tributos necessários a suas despesas. 42 E, entretanto,
criado e organizado pelo Estado em moldes uniformes para toda a Repú-
blica (Constituição, art. 133), salvo para o das Capitais das Províncias.
Desempenha, além das funções administrativas de seu interesse exclusivo,
atribuídas pelas leis da República, mais as delegadas pela Região (Cons-
tituição, art. 118).
O governo local é constituído pelo prefeito (sindaco), pela Junta Mu-
nicipal (Giunta Municipale) e pelo Conselho Comunal (Consiglio Comu-
nale), na conformidade do Decreto Legislativo 1, de 7.1.1946.
O prefeito é o presidente da Junta e o representante legal da Comuna,
enfeixando em suas mãos todas as funções executivas da administração
local.
AJunta Municipal é o órgão administrativo auxiliar do prefeito, cons-
tituída por secretários eleitos entre os conselheiros, e variando seu número
de 2 a 14 membros, conforme a população da Comuna. A Junta, além de
auxiliar o prefeito na rotina administrativa, colabora com o Conselho na
tarefa legislativa e pode substituí-lo na função deliberativa dos casos de
urgência, submetendo sua resolução, posteriormente, à ratificação da Câ-
mara Comunal. Em caso de impedimento ou irregularidade verificada na
Junta a Província, por seu governador (prefeito), pode intervir na Comuna
por meio de interventor provincial (comissario prefettizio), até a regulari-
zação do governo municipal.
41. Alberto Ronchey, Le AlItonomie Regionali e la Costituzione, 1952, pp. 53 e ss.
42. Agostinho Sisto, lstitllzione di Diritto PlIbblico, 1948, pp. 201 e ss.
I - ORIGENS E EVOLUÇÃO DO MUNIcípIO 61
A Comuna Italiana possui, ainda, um órgão sui generis, que é o Escri-
tório Comunal (Ufficio Comunale), dirigido por um secretári? remunera~o
pela administração local, mas equipa:ado em su~s prerrogatl\~.as a fun~IO­
nário provincial, e com a incumbênCia de fiscahzar a execuçao das leIS e
atos dos administradores locais. O secretário comunal é nomeado e trans-
ferido pelo Ministério do Interior, ouvida a Comuna interessad~ ~De,creto
Legislativo 553, de 21.8.1945, e Lei 530, de 9.6.1947). Sua poslÇao e a de
delegado do poder provincial no Município.
O órgão legislativo da Comuna Italiana é o Conselho Comunal, com-
posto de membros eleitos por sufrágio direto, e~ número ~ariáv~l de 15
a 80, segundo a população local. A eleição reahza-se atraves .de hstas de
candidatos em número não inferior a um quinto e não supenor a quatro
quintos das vagas a serem preenchidas pelo critério de representação pro-
porcional entre as listas apresentadas.
A administração local é realizada sob a supervisão e controle direto
do governador da Província, que o exerce sob o quádruplo asp.ecto preven-
tivo, sucessivo, repressivo e de inspeção. O control~ J?reve,nÍlVO ref:re-s,:
ao exame da legalidade e do mérito dos atos admlU1straÍlvos locaIS e e
exercido pela Junta Provincial Administrativa (Giunta Provinciale Ammi-
nistrativa), que examina as deliberações municipais de maior relevância,
especificadas em lei e pertinentes à administração patrimonial e fman-
ceira e aos atos regulamentares do Conselho Comunal. O governa~or da
Província poderá anular qualquer ato municipal (executivo ou ~ehbera­
tivo) julgado ilegítimo pela Junta Provincial Administrativa.(Lel 5?0, de
9.6.1947). O controle sucessivo abrange os assuntos financerros e e exer-
cido após o encerramento de cada exercício da Comuna. Para esse fim as
contas são remetidas, depois de apreciadas pelo Conselho Comunal, ao
governador da Província, que as submeterá ao julgamento d~ Junta Pro-
vincial. O controle repressivo abrange todo e qualquer ato Irregular da
administração comunal, dando ensejo não só à sua invalidação pelo go-
vernador da Província como à intervenção no Município, pela nomeação
do interventor provincial, que passará a administrar os interesses locais .e
a apurar as responsabilidades, para a conveniente punição, que poderá Ir
até a destituição do prefeito, da Junta Municipal e do Conselho Comunal.
O controle de inspeção é realizado por um inspetor provincial (ispettore
provinciale), incumbido de visitar, periodicamente e sem aviso prévio, as
Comunas e informar o governador sobre o funcionamento de todos os
serviços públicos e cumprimento das leis e regulamentos.
Além dessas quatro modalidades de controle administrativo, os atos
municipais ficam sujeitos ao controle judicial, pelos meios co~uns : es~e­
ciais, notadamente pela ação popular (azione popolare), que la tem amblto
62 DIREITO MUNICIPAL BRASILEIRO
mais amplo que entre nós, servindo para a invalidação de qualquer proce-
dimento comunaI.
11.6 Portugal
O Município Português é o Concelho, que se forma de Freguesias
e se agrupa em Distritos, à exceção dos Concelhos de Lisboa e Porto,
que se subdividem em Bairros, e estes em Freguesias, segundo dispõe o
Código Administrativo de Portugal, aprovado pelo Decreto-lei 31.095, de
31.12.1940 (art. 1º).
Tanto o Concelho como a Freguesia e o Distrito são pessoas jurídicas
de direito público.
Os Concelhos são classificados em Urbanos e Rurais, segundo a con-
centração populacional num mesmo centro residencial ou sua dispersão
em povoados afeitos à cultura da terra.
Os órgãos da administração municipal são o Concelho Municipal, a
Câmara Municipal e o presidente da Câmara Municipal, além de juntas,
comissões e assessorias de segundo escalão.
O Concelho Municipal é uma assembléia integrada pelo presidente
da Câmara e por representantes, natos ou eleitos, das Juntas de Fregue-
sias, das Misericórdias e dos organismos corporativos. Suas funções são:
eleitoral, quando elege os vereadores; fiscalizadora, quando acompanha
a atuação do presidente da Câmara e dos vereadores; orientadora, quando
estabelece as regras gerais da ação administrativa e financeira da Câmara e
ao se pronunciar sobre as deliberações desta, sujeitas à sua aprovação para
se tomarem executórias.
A Câmara Municipal é o órgão colegial de gestão permanente de ne-
gócios municipais - ou, como diz o Código Português, é o corpo adminis-
trativo do Concelho - e se compõe de um presidente e de um vice-presi-
dente, nomeados pelo governo, e de vereadores eleitos quadrienalmente
pelo Concelho Municipal (art. 36). O número de vereadores varia de dois
a seis, segundo a categoria do Concelho (1 ª, 2ª ou 3ª ordem), sendo sempre
de dois vereadores nos Concelhos Rurais.
O presidente da Câmara é livremente nomeado pelo governo, dentre
vogais do Concelho, antigos vereadores, membros das comissões admi-
nistrativas ou diplomados em curso superior, para um mandato de quatro
anos (Código Administrativo, arts. 71-72). Tem a dupla função de chefiar
a administração municipal como órgão do Concelho e de representar o
governo central como magistrado administrativo. O presidente da Câmara
I - ORIGENS E EVOLUÇÃO DO MUNICÍPIO 63
é também autoridade policial, salvo quando haja comando local da polícia
de segurança pública, entregue a oficial do Exército.
Na lição autorizada de Marcello Caetano: "A competência do pre-
sidente reparte-se em três ramos: o de orientação e coordenação da ad-
ministração municipal; o de superintendência na execução das delibera-
ções camarárias; o de representação do poder central, como magistrado
administrativo".43
Conserva, ainda, a República Portuguesa a Freguesia, como circuns-
crição administrativa e de justiça de paz, administrada por uma Junta da
Paróquia, de composição eletiva, e pelo regedor da Paróquia, de nomea-
ção do governador civil do Distrito.
11.7 Espanha
A administração municipal na Espanha está disciplinada pela Ley de
Régimen Local, cujos textos de 17.7.1945 e de 3.12.1953 acham-se conso-
lidados pelo Decreto de 24.6.1955. Essa lei básica declara, em sua primei-
ra disposição, que o Estado Espanhol é integrado pelas entidades naturais
que constituem os Municípios, agrupados territorialmente em Províncias.
A mesma lei dispõe que são entidades municipais: o Município; a Entidad
Local Menor, a Mancomunidad Municipal Voluntaria; a Agrupación Mu-
nicipal Forzosa.
O Município Espanhol é pessoa jurídica de direito público, adminis-
trado pelo alcaIde (prefeito) e pelo Ayuntamiento (Câmara), sendo este
composto por concejales (vereadores). O Município tem amplas atribui-
ções de administração local "de los intereses peculiares de los pueblos"
- como diz a própria lei orgânica municipal (art. 101).
O alcaide é o chefe da administração local; preside o Ayuntamiento
e é o delegado do governo central, que o nomeia para as Capitais da Pro-
víncia e para os Municípios de mais de 10 mil habitantes. Nos Municípios
menores o alcaide é nomeado pelo governador civil da Província, ouvido
previamente o ministro de la gobernación. Em ambos os casos o cargo é
exercido por tempo indeterminado.
O Ayuntamiento é a corporação deliberativa do Município e de as-
sessoramento do governo em assuntos municipais. É integrado por 3 a 24
concejales, eleitos para um mandato de 6 anos, renovável pela metade,
trienalmente. O preenchimento das vagas faz-se do seguinte modo: o pri-
meiro terço por eleição dos munícipes chefes de família; o segundo terço
43. Marcello Caetano, Manual de Direito Administrativo, p. 421; Diogo Freitas
do Amaral, Curso ... , 2ª ed., v. I, pp. 489-499.
64 DIREITO MUNICIPAL BRASILEIRO I - ORIGENS E EVOLUÇÃO DO MUNICÍPIO 65

por eleição dos organismos sindicais do Município; o terceiro terço por Várias tentativas têm sido feitas no sentido de uniformizar o regime
eleição dos concejales dos dois grupos anteriores, dentre representantes de municipal, mas tais projetos esbarram sempre no intransponível obstáculo
entidades econômicas, culturais e profissionais sediadas no Município. constitucional do já citado art. 5º, que concede a faculdade organizatória
A Lei Básica Espanhola permite a concessão de regime especial para dos Municípios às Províncias, sem qualquer restrição.
certos Municípios, requerido pelo Ayuntamiento, visando a melhor ade- Além das funções administrativas e deliberantes exercidas pelas Mu-
quar a administração às suas necessidades peculiares (art. 94), como ad- nicipalidades Argentinas, a maioria delas acumula atribuições da justiça
mite também a associação de Municípios para a realização de obras e ser- de paz nos respectivos territórios, à semelhança das Comunas Francesas.
viços de interesse comum (Mancomunidad Municipal Voluntaria), como Ao fim desta súmula do regime municipal adotado nos diversos paí-
impõe, ainda, essa reunião em determinados casos (Agnpación Municipal ses do velho e do novo Continente, podemos concluir que o mais aper-
Forzosa).44 feiçoado é o nosso, juridicamente concebido e tecnicamente organizado,
dentro do sistema constitucional brasileiro. Se há deficiências no seu fun-
11.8 Argentina i':
cionamento, são menos devidas às falhas da instituição que aos erros fre-
C qüentemente cometidos pela inexperiência ou inépcia dos administradores
A Constituição da República Argentina estabelece em seu art. 5º a au- locais. A nosso ver, os defeitos da administração municipal brasileira não
tonomia das Províncias e a obrigatoriedade de sua organização municipal, estão nas leis, mas sim na maneira de aplicá-las. Corrijam-se os adminis-
mas não fixa os lineamentos do regime local a ser adotado - razão pela
tradores, e corrigidas estarão as falhas das administrações.
qual cada Província organiza a seu modo os seus Municípios.
Em linhas gerais, a administração municipal efetiva-se através de um
Conselho Deliberativo (Concejo Deliberante ou Juntas de Fomento) e de
um órgão executivo colegiado (Municipalidad) ou singular (intendente).
Os Conselhos Deliberativos são constituídos por membros em nú-
mero variável, eleitos por sufrágio universal e direto, para uma legislatura
também variável, de três a seis anos.
Os membros da Municipalidade (órgão executivo do Município) e o
intendente em algumas Províncias são eleitos diretamente; noutras, indire-
tamente pelo Conselho Deliberativo; e noutras são nomeados pelo gover-
nador da Província, constituindo esta modalidade a regra na Argentina.
Dessa diversidade de sistemas, que é decorrência da ampla autono-
mia das Províncias, segue-se a restrita autonomia dos Municípios, que
só exercem administração própria quando a Província lhes outorga essa
liberalidade, não garantida pela Constituição da República.

I
Daí a justa observação de Zavalia de que, "dentro de la economía de
nuestra estructura institucional, es indiscutible que una semejante autono-
mía municipal no existe. La función edilicia se ejerce por delegación: vale
decir que es a las autoridades provinciales que corresponde la potestad
gubemativa plena en la que está comprendida la gestión de los asuntos
comunales".45

44. Sabino Álvares-Gendin, Derecho Administrativo Espanol, pp. 122 e ss.

45. Derecho Municipal, p. 54; Roberto Dromi, Ciudad y Municipio, Buenos Ai-
res, 1997.

Capítulo 11
ORGANIZAÇÃO DO MUNICÍPIO
1. Competência do Município para sua organização. 2. Criação, desmem-
bramento, anexação, incorporação e fusão de Municípios. 3. Plebiscito.
4. Divisão territorial, administrativa e judiciária do Estado e dos Municí-
pios: 4.1 Divisão em Municípios - 4.2 Divisão em Distritos e Subdistritos
_ 4.3 Outras divisões administrativas - 4.4 Divisão judicíária. 5. Regiões
Metropolitanas e outras unidades regionais. 6. Lei orgânica municipal.
1. Competência do Município para sua organização
A organização do Município a partir do regime constitucional de
- ...,.-
1988 passou a competir ao próprio Município (CF, art. 30). Este é..cria-
do na forma estabelecida nas Constituições da República (art. 18, § 4 Q )
e do Estado, atendida a periodicidade determinada por lei complementar.
federal e os parâmetros dos Estudos de Viabilidade Municipal determina-
dos por lei, igualmente, federal. Somente depois de aprovada sua criação
por lei estadual é que o território adquire personalidade jurídica de direito
público interno (CC, art. 14, IH) e autonomia política, administrativa e
financeira, decorrentes de sua condição de entidade estatal de terceiro grau
(CF, arts. 29-31), integrante do sistema federativo (CF, art. 1º). Até então
inexiste a pessoa jurídica, subsistindo apenas o desejo de uma população
despersonalizada à elevação de um Distrito (mera circunscrição adminis-
h'ativa) ou de uma área territorial à categoria de Município.
No seio do Congresso Nacional sempre houve quem reivindicasse a
criação do Município pela própria coletividade interessada, I mas tal pro-
pósito nunca vingou nas Constituições Brasileiras, e as tentativas judiciais
que se fizeram nesse sentido foram sempre repelidas, quer na vigência da
Constituição de 1891,2 quer no regime anterior, de 1969. 3 E se justificava
1. Emenda Meira Vasconcelos ao art. 68 da CF de 1891, rejeitada em Plenário.
2. STF, RF 9/389 e 20/153. . Igualmente por lei federal, dos parâmetros dos Estudos de Viabilidade Municipal. Aos
3. STF, RDA 28/231,43/221 e 51/317. No mesmo sentido: TJSP, RT 173/798,
RDA 44/332; TJPB, RDA 35/286; TJPR, RJ 49/426.
11 - ORGANIZAÇÃO DO MUNICÍPIO 67
essa orientação porque nosso sistema constitucional é de poderes reser-
vados ou enumerados para a União e para os Municípios, recolhendo os
Estados-membros todas as atribuições remanescentes que, expressa, im-
plícita ou explicitamente, não lhes sejam negadas (CF de 1969, art. 13, §
1º; CF de 1988, art. 25, § 1º).
Como a Constituição de Í969 não reservou para a União a competên-
cia organizatória dos Municípios, nem a atribuiu a estes, seguia-se terem
os Estados tal atribuição - como, aliás, afirmava uniformemente a doutri-
na pátria. 4
A Constituição vigente outorga expressamente ao Município a com-
petência para sua organização, mas reserva ao Estado competência para,
através de lei, determinar a criação, incorporação, fusão e desmembra-
mento de Municípios,5 dentro do período estabelecido por lei complemen-
tar federal.
Ressalte-se que, com a promulgação da EC 15/1996, o processo de
criação, incorporação, fusão e desmembramento de Municípios passou a
. ficar sujeito à disciplina, por lei complementar federal. da periodicidade.
~, por lei também federal, dos requisitos para o atendimento dos Estudos
de Viabilidade Municipal, cuja divulgação deve preceder ao plebiscito.
f..os requisitos mínimos federais o Estado poderá aditar outras exi
gências visando às conveniências da administração e às peculiaridades
regioIl~is ou locais, que nem sempre aconselham o fracionamento do
território municipal para dar lugar a novas Comunas. A experiência vem
demonstrando que a desmedida criação de Municípios enfraquece eco-
nomicamente os já existentes e debilita os que surgem sem condições de
vida autônoma.
Quanto aos Distritos a Constituição Federal confere competência aos
Municípios para criá-los, organizá-los e suprimi-los, "observada a legisla-
ção estadual" (art. 30, IV) - retirando, portanto, essa atribuição do Estado,
mantendo-lhe apenas a possibilidade de legislar a respeito, tanto na Cons-
4. Castro Nunes, Do Estado Federado e sua Organização Municipal, p. 114,
e também in RDA 28/396; Lafaiete Pondé, in RDA 36/426; Machado Vila, in RDA
39/437; Francisco Campos, in RDA 49/442.
5.A alteração introduzida pela referida EC 15/1996 retirou a expressão "obedeci-
dos os requisitos previstos em lei complementar estadual", que constava originalmente
do art. 18, § 4º, retrocedendo ao que estava em vigência antes do advento da Cons-
tituição de 1988, ou seja, a determinação, por lei complementar federal, do período
?ara criação, incorporação, fusão e desmembramento de Municípios e a definição,
Estados, restou apenas a lei de criação, após consulta plebiscitária às populações dos
Municípios envolvidos.
68 DIREITO MUNICIPAL BRASILEIRO
tituição quanto em lei ordinária. Obviamente, essa competência abrange
também a criação de Subdistritos, conforme as conveniências locais.
Compete ainda ao Município "promover, no que couber, adequado
ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, do par-
celamento e da ocupação do solo urbano" (art. 30, VIII) - matéria, es~~,
que sempre se reconheceu ao Município, a ser regulada nas normas edllI-
cias. 6 Cumpre, todavia, notar que tal competência, por se relacionar com o
direito urbanístico, está sujeita a normas federais e estaduais (CF, art. 24,
I), que, entretanto, deverão ser gerais, em forma de diretrizes, sob pena de
tomarem inócua a competência municipal, que constitui exercício de sua
autonomia constitucional. 7
Finalmente, é de se repetir que a emancipação dos Distritos só se deve
verificar quando possuam eles suficiente vitalidade econômica, razoável
população e progresso compatível com a vida própria que se vai i~sta~­
rar nessas novas unidades. Sem esses requisitos a criação do MumcíplO
constitui um mal, por onerar a população local com os encargos de um
govemo próprio que nada pode produzir e por permanecer a nova unidade
local na dependência dos favores estaduais para a solução de assuntos de
._-- -'>- ......
seu peculiar interesse.
Por outro lado a facilidade de desmembramento de território de um
ou alguns Municípios para constituir outro enfraquece a todos e ostorna
incapazes de realizar o objetivo visado pela autonomia municipal, que é o
auto governo, mas o autogovemo em acepção ampla, ou seja, sob o tríplice-
aspecto político, administrativo e financeiro. O que mui freqüentemente
ocorre com as solicitações de elevação de Distrito a Município é mais a
expansão de um bairrismo irrefletido, não raras vezes insuflado por inte-
resses políticos subaltemos, que uma vital necessidade de progresso da
localidade.
2. Criação, desmembramento, anexação, incorporação
e fusão de Municípios
O Município Brasileiro surge sempre do território de outro Municí-
pio, dando ensejo, conforme o caso, a guatro atos distintos: o desmem-
bramento, a anexação, a incorporação e a fusão de territórios - ~empre
Qrecedidos de consulta plebiscitária.
J2csmembramento é a separação de parte de um MunicíQio para se
integrar noutro ou constituir um novo Município.
6. v., do Autor, Direito de Construir, 9ª ed., 2005.
7. STF, ADIn 478-SP, reI. Min. Carlos Velloso, j. 9.12.1996, DJU28.2.1997.
II - ORGANIZAÇÃO DO MUNICÍPIO 69
.Anexação é a junção d.a parte desmembrada ~e um terri~ório a Muni-
Cípio já existente, que contmua com sua personalIdade antenor. .
. Incorporação é a reunião de um Município a outro, perdendo um de:;,
les a personalidade, que se integra na do território incorporador. _
Fusão é a união de dois ou mais Municípios, que perdem, todos eles,.
sua primitiva personalidade, surgindo um novo Município.
A fusão. sobre a qual silenciavam as pretéritas Constituições Esta-
duais, suscitando dúvidas sobre sua viabilidade, foi expressamente pre-
vista na Carta Ma na de 1988 (art. 18, § 4º) como um dos processos de
alteração do território dos Municípios, e conseqüentemente acol 1 a na
órbita dos Estados (art. 145 da Constituição do Estado de São Paulo).
Não mais- se justifica, pois, a ocorrência na legislação estadual da
~indistinção entre incorporação e fusão, conceitos jurídicos absolutamente
~ diversos, que não devem ser confundidos pelos legisladores estaduais.
Se os Municípios podem desmembrar-se e incorporar-se em outras
entidades já existentes ou, com partes desmembradas, formar um novO'
Município, nenhuma razão de ordem constitucional, jurídica ou política
existe a impedir que Municípios economicamente fracos, ou destituídos
de fatores de progresso, se fundam, perdendo cada qual sua personalidade
em favor de uma nova entidade, que surgirá revitalizada pelos territórios
unificados. Aliás, como acima dito, a Constituição vigente, de forma ine-
quívoca, previu tal procedimento.
O poderde organizar os Municípios já foi apreciado no início deste
oapítulo, cabendo, agora, acrescentar que os Estados-membros assentam
os lineamentos dessa organização, e a extensão desse poder organizatório
só encontra limites na autonomia municipal, que há de ser preservada.,..
por constituir também preceito constitucional de observância compulsória
pelos Estados perante seus Municípios (ÇE art 30).
A torma usual de criação de Município é a emancipação do Distrito,
com sua elevação à categoria de pessoa jurídica de direito público intero;
!lO, através da outorga de autonomia por lei estadual dentro do período_
determinado por lei complementar federal (CF, art. 18, § 4º). Para tanto, o
Distrito que pretenda ser elevado a Município deverá preencher as condi-
ções mínimas estabelecidas na legislação federal e atender às exigências
estaduais pertinentes, bem como às instruções da Justiça Eleitoral para a
consulta plebiscitária, cujo procedimento examinaremos adiante (item 3).
O plebiscito somente se realizará após a divulgação dos Estudos de Viabi-
lidade Municipal apresentados e publicados na forma da lei.
Podem-se assinalar quatro fases distintas no procedimento de criacão
de Município, a saber: 1) representação à Assembléia Legislativa nos ter-
 70 DIREITO MUNICIPAL BRASILEIRO
mos e com os comprovantes dos requisitos mínimos exigidos pela ki; 2)
determinação da Assembléia Legislativa para que se realize o plebiscfto~'
desde que satisfeitas as exigências legais; 3) realização do plebiscito pela
-Justiça Eleitoral; 4) promulgação da lei criadora do Município, dentro do
eriodo estabelecido na lei complementar federal, se favorável o resultado
c o p e ISCltO.
Sendo a criação de Município um ato eminentemente político, sua
efetivação pela Assembléia Legislativa, com a sanção do governador, se-
ria, em princípio, insuscetível de impugnação judicial. Mas, como a Cons-
tituição da República prevê um procedimento administrativo vinculado, a
ser instituído por lei, para o Legislativo, para a Justiça Eleitoral e para o
Executivo Estadual (que deverá sancionar ou vetar a lei), g,ecorre, neces-
sariamente, a possibilidade de impugnação judicial dos atos ilegais pra-...
ticados em qualquer das fases desse procedimento, como da própria lei_
gue vier a ser promulgada com ofensa às normas constitucionais e legais
pertinentes. Nula será a determinação' da Assembléia Legislativa para a
realização do plebiscito se a representação não houver atendido a todos os
requisitos legais para seu deferimento. Nulo será o plebiscito que se rea-
lizar sem obediência às normas legais e às instruções da Justiça Eleitoral.
Inconstitucional será a lei que criar Município ou efetivar desmembra-
mento territorial em desacordo com a Constituição, com a lei complemen-
tar federal ou com outras normas pertinentes. 8
Advertimos que as leis criadoras de Municípios ou aprovadoras de
alterações territoriais produzem efeitos concretos e imediatos, e, por eSBa
razão, tomam-se atacáveis pelas vias judiciais adequadas (mandado de
segurança, ação anulatória, representação, conforme ocaso) antes mesmo
de qualquer ato administrativo decorrente de sua execução.Y
Tratando-se de lei ou ato normativo ofensivo da Constituição Federal
relativo à autonomia municipal o meio judicial próprio é a acão direta de
inconstitucionalidade ao STF, nos termos do art. 102, r, "a", da mesma
Carta. 10 Se for ofensa a disposição da Constituição Estadual cabe a mesma.
• . 0-- .
8. STF, RDA 57/326, 74/265 e 75/235, RT 317/645; ADIn 458-MA, reI. Min.
Sydney Sanches, j. 8.6.1998, DJU 11.9.1998. Sobre criação de Município v. artigo de
Betty E. M. Dantas Pereira in BDM2/87.
9. TJSP,RDA 57/329,60/247 e 61/175, RT289/152 e 291/153; TJPR, RT3291764
e 340/423. v., sobre esta matéria, do Autor, Mandado de Segurança, Ação Popular,
Ação Civil Pública, Mandado de Injunção, "Habeas Data", Ação Direta de Inconsti-
tucionalidade, Ação Declaratória de Constitucionalidade e Argüição de Descumpri-
mento de Preceito Fundamental, 31 ª ed., 2008, Primeira Parte.
10. "Ainda que [a lei de criação de município] não seja em si mesma uma norma
jurídica, mas ato com forma de lei, que outorga status municipal a uma comunidade
11 - ORGANIZAÇÃO DO MUNIcíPIO 71
acão direta de inconstitucionalidade ao respectivo Tribunal de Justiça. Nos
'1emais casos em que haja simples violação de direito individual (público
ou privado) a lei ou ato poderá ser atacado por mandado de segurança (v. a
jurisprudência citada na nota 9), ou pelas vias judiciais comuns.
A rejeição da representação para criação de Município ou alteração
de área municipal não admite qualquer impugnação judicial, porque é ato
de soberania política da Assembléia Legislativa, fundado em motivos de
conveniência e oportunidade que só ela pode julgar. E um de seus interna
corporis, insuscetível de interferência do Poder Judiciário. 11
Elevado o território a Município, adquire personalidade jurídica, au-
tonomia política e capacidade processual para compor seu governo, admi-
nistrar seus bens e postular em juízo. Desde a promulgação da lei estadual
que reconhece a nova entidade municipal todas as rendas e bens públicos
locais passam a lhe pertencer,12 salvo os que estiverem vinculados a ser-
viços públicos do Município primitivo ou a serviços de utilidade pública
por ele concedidos e que se situem no território desmembrado mas sirvam
ao primitivo concedente.
Quanto às dívidas do Município originário, devem ser partilhadas,
proporcionalmente, entre ambos, por se presumirem resultantes de interes-
ses comuns quando o território ainda se achava unificado. 13
Até a instalação do governo do novo Município seu patrimônio e suas
rendas serão administrados pelo antigo, mas nesses poderes de administra-
ção não se compreendem os de alienação ou oneração de bens. 14
A criação de Município dos Territórios Federais, nos termos do art.
~' 33 da CF, será regida pela lei federal, que "disporá sobre a organização
administrativa e judiciária dos Territórios", aplicando-se, no que cou-
ber,.;'!.s mesmas <;lisposições previstas no Capítulo IV do Título IIl.para
territorial, a criação de Município, pela generalidade dos efeitos que irradia, é um
dado inovador, com força prospectiva, do complexo normativo em que se insere a
~ã entidade política: por isso, a validade da lei criadora, em face da Lei Funda-
Iffimtal, pode ser questionada por ação direta de inconstitucionalidade" (Me na ADIn
2.381-RS, reI. Min. Sepúlveda Pertence, j. 20.6.2001, T. Pleno, DJU 14.12.2001, p.-
23, RTJ 180(02)/535).
11. STF, RT2l5/474, RE 14.254, DJU 8.9.1965, e 14.6l3, DJU6.1O.1965.
12. TJSP, RDA 31/297, RT 142/150, 196/114 e 250/159; TJMG, RT 192/363.
13. O TJSP decidiu que cabe ao Município originário a indenização em desapro-
priação indireta por ato ilícito promovido pelo mesmo Município. Entendeu o egrégio
Tribunal que "não é jurídico e nem lógico carrear-se a Município novo a responsabili-
dade civil por ato administrativo que não foi por ele cometido" (Ap. cível 271.500-2,
Sumaré,j.9.2.1996).
14. V. nossa sentença inRT250/159.
 DIREITO MUNICIPAL BRASILEIRO
72
os Municípios dos Estados-membros (cf. § 1º do mesmo art. 33). Diante
desses dispositivos constitucionais entendemos revogada a Lei 6.448,"d7"
11.10.1977, por colidir com as normas da Carta de 1988. 15
--"- --~
3. Plebiscito'"
Pleb~'.16
é a consulta direta à população de determinada área sobre
assunto de seu' interesse. Realiza-se após um processo sumário de quali-
ficação dos votantes, assemelhado ao da qualificação eleitoral, mas com
ela não se confunde, porque a consulta plebiscitária não decorre do direito
de cidadania, razão pela qual podem votar até estrangeiros residentes na
área interessada. O essencial é a vinculação do votante com o assunto em
consulta. Essa vinculação será estabelecida, agora, pela Justiça Eleitoral,
a quem foi atribuída a incumbência de regular e realizar os plebiscitos
para criação de Município (Lei Complementar 1, de 9.11.1967, art. 3º,
parágrafo único).
O plebiscito para criação, incorporação, fusão e desmembramento de
Município está previsto no § 4º do art. 18 da CF, cuja redação originária
referia-se a consulta às "populações diretamente interessadas", abrindo
ensejo à interpretação no sentido de que a abrangência da consulta al-
cançava apenas a população da área que se pretendia desmembrar, e não
também a da área remanescente do Município. 17 A nova redação dada ao
referido dispositivo pela EC 15, de 12.9.1996, estabeleceu, de forma in-
controversa, o âmbito da consulta plebiscitária, ao expressar seu alcance
"às populações dos Municípios envolvidos, após divulgação dos Estudos
de Viabilidade Municipal, apresentados e publicados na forma da lei".
A lei complementar federal delegou aos Tribunais Regionais Eletto
rais competência para regular a forma da consulta plebiscitária, através
de resoluções, respeitados os seguintes preceitos: residência do votante, há
1]1ais de um ano, na área a ser desmembrada e cédula oficial, que conterá
as palavras "Sim" e "Não", indicando, respectivamente, a aprovação ou a
rejeição da criação do Município (art. 3º, parágrafo único, I-lI). •
15. Quanto ao antigo Território de Fernando de Noronha, sua área foi reincorpo-
rada ao Estado de Pernambuco (art. 15 das "Disposições Transitórias" da Constituição
Federal de 1988).
16. A execução do plebiscito foi regulamentada pela Lei 9.709, de 18.11.1998.
17. STF, ADIn 733-MG, reI. Min. Sepúlveda Pertence, j. 17.6.1992, DJU
30.6.1995, p. 18.213; ADInlMC 1.504-RS, reI. Min. Moreira Alves, j. 5.12.1996,
DJU 4.4.1997, p. 10.518; ADIn 478-SP, reI. Min. Carlos Velloso, j. 9.12.1996, DJU
28.2.1997, p. 4.063.
11 - ORGANIZAÇÃO DO MUNICÍPIO 73
Certamente, os TREs aditarão outros requisitos e darão instruções
pormenorizadas visando a estabelecer com precisão quais as pessoas que
terão direito a voto e como deverá se processar a votação no local da con-
sulta. Outro aspecto a ser focalizado nas resoluções da Justiça Eleitoral
é o dos recursos cabíveis do procedimento e do resultado do plebiscito,
passíveis de falseamentos e irregularidades que hão de ser corrigidos pelo
Judiciário, através das vias adequadas e no tempo próprio, para que o re-
sultado da votação adquira estabilidade e certeza jurídicas. A lei não o
diz, mas esses recursos só poderão ser dirigidos e julgados pela própria
Justiça Eleitoral, pois a ela incumbe regulamentar e realizar o plebiscito
e, conseqüentemente, decidir da sua validade. Esses recursos poderão ser
os mesmos ou alguns do Código Eleitoral, mas é necessário que as reso-
luções normativas dos plebiscitos os indiquem especificamente, com as
adaptações que se fizerem necessárias.
Surge, aqui, outro problema - qual seja, o de se saber se prevalece a
competência da Justiça Comum para decidir as impugnações judiciais à
determinação da Assembléia Legislativa para a realização do plebiscito,
em acolhimento da representação dos interessados, e, finalmente, a argüi-
ção de inconstitucionalidade da lei que criar o Município. Entendemos
que em ambos os casos continua a competência da Justiça Comum para
_ conhecer e decidir tais impugnações, em mandado de segurança, ação or-
dinária anulatória ou ação direta de inconstitucionalidade ao STF (CF, art.
102, I, "a"; Lei 4.337, de 1.6.1964, complementada pela Lei 5.778, de
16.5.1972).
Temos, assim, duas Justiças competentes para as impugnações judi-
ciais à criação de Município: a Justiça Comum, para os atos da Assembléia
Legislativa e do governador; a Justiça Eleitoral, para os atos do plebiscito
por ela regulamentado e realizado.
O STJ, por sua 1ª Turma, assentou que "o cidadão que votou na
consulta relativa à emancipação de Distrito está legitimado para reque-
.~ iêr mandado de segurança contra ato ilegal, cometido na criação do novo
II Município" .18 A mesma Corte, apreciando mandado de segurança ajuizado
por um grupo de eleitores contra ato da Assembléia Legislativa que alterou
o topônimo proposto no momento do plebiscito, decidiu que o voto é ma-
nifestação de direito individual. A vontade popular apurada em plebiscito
é o somatório dos votos individuais. O desrespeito a decisão plebiscitária
ofende, a um só tempo, direito de cada um dos eleitores vitoriosos. O
eleitor que votou em plebiscito com o escopo de criar Município está le-
18. ROMS 9.948-RS,j. 27.4.1999, DJU7.6.1999, p. 42.
 74 DIREITO MUNICIPAL BRASILEIRO
gitimado para requerer mandado de segurança visando à manutenção do
topônimo proposto na ocasião da consulta. 19
4. Divisão territorial, administrativa e judiciária
do Estado e dos Municípios
O território nacional, da República Federativa do Brasil, como a
Constituição a denomina, está dividido em Estados, Municípios, Territó-
rios e Distrito Federal (CF, art. 1º). Por sua vez, os Estados e Territórios
repartem-se em Municípios, e estes se subdividem em Distritos e Subdis-
tritos. Outras divisões administrativas e urbanísticas existem, tais como
cidades e vilas, bairros, zonas e regiões, visando sempre à melhor distri-
buição dos serviços públicos e à descentralização ou à desconcentração
das Administrações. Para fins de organização judiciária os Estados e Mu-
nicípios são divididos em comarcas, termos, distritos judiciários oujoros
distritais,joros regionais, seções e circunscrições judiciárias, variando as
denominações nas diversas unidades da Federação.
A divisão dos Estados em Municípios é alterável, quadrienalmente,
por lei estadual, observados os requisitos mínimos da lei complementar fe-
deral pertinente (CF, art. 18, § 4º); a divisão administrativa dos Municípios
em Distritos é feita, agora, por lei municipal, observada a legislação esta- •
'., dual (CF, art. 30, IV). As demais divisões e subdivisõe&.administrativas e
. "urbanísticas (subdistritos, cidades, vilas, bairros, zonas ~ regiões) não são
cogitadas pela Constituição da República, pelo quê ficam inteiramente a
critério do Estado e do próprio Município, nos limites de sua competência
institucional, e sem qualquer norma ou interferência da União, salvo para
o estabelecimento da Região Metropolitana, que depende de lei comple-
mentar estadual (CF, art. 25, § 3º).
Quanto à divisão judiciária, é efetivada por lei de iniciativa ~o Tri-
bunal de Justiça do Estado (CF, art. 125, § 1º), atendidas as prescrições
estaduais pertinentes.
4.1 Divisão em Municípios
Os Estados estão constitucionalmente obrigados a se dividir em Mu-
nicípios, porque a Constituição de 1988 impõe a divisão político-adminis-
trativa da Federação em Estados e Municípios (CF, art. Iº), os quais cons-
tituem entidades estatais de terceiro grau, conforme assinalamos desde a
I ª edição deste livro.
19. RT738/231.
11 - ORGANIZAÇÃO DO MUNICÍPIO 75
A divisão do Estado em Municípios é ato político-administrativo su-
i eito a normas jurídicas preestabelecidas pelo próprio Estado, dependente
da aprovação pela Assembléia Legislativa que vota a lei criadora do Mu-
nicípio e aprova o quadro territorial do Estado. Portanto, a Assembléia
Legislativa não é soberana, como era antes, para votar a criação de Muni-
cípio, pois está vinculada ao atendimento de todos os requisitos estabeleci-
dos na lei complementar federal e nas demais normas atinentes à espécie.
Daí por que a lei de criação de Município é impugnável judicialmente
somente quando infringir a legislação federal e estadual pertinente.
Tradicionalmente, o quadro territorial do Estado é modificáve1 de
quatro em quatro anos, com a criação e extinção de Municípios ou a mo-
dificação de suas divisas. 20 Essa estabilidade quadrienal, que deverá ser
mantida nas Constituições e leis complementares estaduais, é de toda con-
veniência para as Administrações estadual e municipal, que não podem
flutuar ao sabor das alterações territoriais e das freqüentes mudanças de
governos locais. A revisão territorial do Estado há de ser feita no ano que
antecede o das eleições municipais gerais, realizadas simultaneamente em
todo o país (CF, art. 29, I), para que no ano seguinte se instalem as Admi-
nistrações de todos os Municípios que foram criados, concomitantemente"
com as dos antigos.
Se no ano próprio não for promulgada a lei de revisão territorial per-
manece a divisão anterior inalterável por mais quatro anos.
Observamos, finalmente, que a revisão do quadro territorial é da pri-
vativa competência do Estado, por se tratar da divisão político-administra-
tiva do seu território, não dependendo de qualquer aprovação ou referendo
das Câmaras Municipais ou das Prefeituras, as quais, entretanto, poderão
representar à Assembléia Legislativa sobre os seus interesses, para a con-
sideração que merecerem. Somente do ato que determina o plebiscito, da
sua realização, da lei criadora do Município ou desmembradora de seu
território é que cabe impugnação judicial, se ofensivos da autonomia mu-
nicipal ou violadores de direitos dos antigos Municípios.
4.2 Divisão em Distritos e Subdistritos
A divisão em Distritos e Subdistritos é de natureza meramente admi-
nistrativa. Essas circunscrições não se erigem em pessoas jurídicas, nem
adquirem autonomia política ou financeira. Continuam sob administração
do Município e não têm representação partidária. O Distrito é uma simples
20. Em São Paulo a Lei 9.821, de 24.10.1997, alterou o Quadro Territorial-Ad-
niinistrativo do Estado.
 76 DIREITO MUNICIPAL BRASILEIRO
área administrativa com alguns serviços públicos estaduais (Registro Ci-
vil, Registro de Imóveis, delegacias de polícia etc.) ou municipais (postos
de arrecadação, serviços de limpeza pública etc.), destinados ao melhor
atendimento dos usuários. Sendo, como é, uma circunscrição administra-.
tiva dependente do Município, o Distrito não tem capacidade processual
para postular em juízo; todas as suas pretensões deverão ser manifestadas
pelo Município a que pertence. Quanto aos Subdistritos, são subdivisões
do Distrito, igualmente dependentes da Administração central do Muni-
cípio, destinando-se apenas à descentralização ou à desconcentração de
serviços locais e estaduais.
Atualmente, a criação, organização e a supressão de Distritos são da
exclusiva competência do Município, observada a legislação estadual (CF,
art. 3D, IV). Se a Constituição Federal admite a criação de Distritos pelo
Município, também permite a divisão em Subdistritos, para facilitar a ad-
ministração local.
Todavia, as leis orgânicas municipais podem estabelecer a consulta
plebiscitária e fixar condições para essas divisões e subdivisões adminis:-
..~trativas dos Municípios. Embora nenhuma norma constitucional imponha.
a criação de Distrito e Subdistrito em períodos quadrienais, cremos que o
momento próprio é o da revisão territorial do Estado, quando se delimi~
tam as áreas municipais e se estabelecem suas divisões de administração,
fixando-se o quadro de áreas e serviços locais e estaduais. Criar Distritos
e Subdistritos em meio do período seria tumultuar a administração local e
estadual, invalidando-se o quadro territorial e administrativo do Estado,
que, no nosso entendimento, deverá ter vigência certa por quatro anos.
4.3 Outras divisões administrativas
Além dos Distritos e Subdistritos, tradicionais na nossa organização
municipal, outras divisões administrativas podem ser estabelecidas pelo
Estado ou pelo próprio Município para setorização de seu território, visan-
do à melhor funcionalidade do governo e à maior eficiência dos serviços
públicos. Para tanto criam-se regiões agrícolas, fazendárias, policiais,
sanitárias; delimitam-se núcleos industriais, zonas urbanas, bairros re-
sidenciais e tantas outras divisões do território do Estado e do Município,
Eara fins simplesmente administrativos ou especificamente urbanísticos,
como são as cidades e vilas.
As cidades e vilas são divisões urbanas, com perímetro certo e deli-
mitado, para fins sociais de habitação, trabalho e recreação no território
municipal. A cidade é a sede do Município, que lhe dá o nome; as vilas
são a sede dos Distritos e dos Subdistritos. Há, ainda, povoados e núcleos
II - ORGANIZAÇÃO DO MUNICÍPIO 77
urbanos sem reconhecimento oficial, mas que constituem uma realidade
social, geradora das futuras vilas e cidades. As cidades e vilas admitem,
também, a subdivisão em zonas e bairros, para fins seletivos de sua ocu-
pação. As cidades, vilas e demais divisões urbanas não têm personalidade
jurídica nem autonomia política; são meras circunscrições administrativas
do Município, com tratamento urbanístico especial. A lei quadrienal é que
oficializa as cidades e vilas, dando-lhes a denominação e a classificação
no quadro territorial e administrativo do Estado, mas o perímetro urbano
é fixado por lei municipal a qualquer. tempo, desde que contenha os re-
quisitos mínimos de zona urbana (CTN, art. 32, § 1º) e atenda aos demais
preceitos estaduais.
Zona urbana ou perímetro urbano é a área territorial das cidades e vi-
las, mas o Código Tributário Nacional (Lei 5.172, de 25.10.1966) ampliou
esse conceito para fins tributários, possibilitando sua extensão a áreas em
urbanização ou de expansão urbana, ainda que descontínuas ou fora do
núcleo urbano da cidade ou vila. Q essencial é que a área tenha, pelo me-
nos, dois dos cinco melhoramentos urbanos enumerados no Código Tribu-
tário Nacional ou se destine à urbanização ou à extensão de aglomerado
"urbano, através de loteamentos aprovados pelos órgãos competentes, para
habitação, indústria ou comércio, e seja definida em lei municipaf.2 1 To-
davia, contrariando a sistemática do Código, a lei que instituiu o Sistema
Nacional de Cadastro Rural (Lei 5.868, de 12.12.1972) estabeleceu um
conceito de imóvel rural baseado na sua destinação e dimensões, mas in-
21. O Código Tributário Nacional dispõe:
"Art. 32. O imposto, de competência dos Municípios, sobre a propriedade predial
e territorial urbana tem como fato gerador a propriedade, o domínio útil ou a posse de
bem imóvel por natureza ou por acessão fisica, como defmido na lei civil, localizado
na zona urbana do Município.
"§ I º. Para os efeitos deste imposto, entende-se como zona urbana a defmida em
lei municipal, observado o requisito mínimo da existência de melhoramentos indica-
dos em pelo menos dois dos incisos seguintes, construídos ou mantidos pelo Poder
Público:
"I - meio-fio ou calçamento, com canalização de águas pluviais;
"11 - abastecimento de água;
"I1I - sistema de esgotos sanitários;
"IV - rede de iluminação pública, com ou sem posteamento para distribuição
domiciliar;
"V - escola primária ou posto de saúde a uma distância máxima de 3km do imó-
v:el considerado.
"§ 2º. A lei municipal pode considerar urbanas as áreas urbanizáveis, ou de ex-
pansão urbana, constantes de loteamentos aprovados pelos órgãos competentes, desti-
nados à habitação, à indústria, ou ao comércio, mesmo que localizados fora das zonas
definidas nos termos do parágrafo anterior."
78 DIREITO MUNICIPAL BRASILEIRO
dependente de sua localização, e, por exclusão, considerou urbanos todos
os demais imóveis. 22 Esse conceito, fixado para fins de incidência do im-
posto sobre a propriedade territorial rural (ITR - art. 6º da Lei 5.868, de
1972), não poderia prevalecer sobre o Código Tributário Nacional, cujo
art. 29 considera fato gerador desse imposto a propriedade, o domínio
útil ou a posse de imóvel localizado fora da zona urbana do Município,
definida por lei municipal (art. 32 e parágrafo). Isto porque a Lei 5.868, de
1972 - lei ordinária -, não poderia alterar dispositivos do referido Códi-
go, que é a lei complementar que dispõe sobre as normas gerais de direito
tributário e os conflitos de competência nessa~p1atéria entre as entidades
estatais, previstas no art. 146, I, da CF. Pela me.sma razão, não poderia re-
vogar, como pretendeu, os arts. 14 e 15 do Decreto-lei 57, de 18.11.1966,
que excepcionaram os "sítios de recreio" e os imóveis comprovadamente
utilizados em exploração extrativa vegetal, agrícola, pecuária ou agroin-
dustrial das disposições dos arts. 29 e 32, respectivamente, do CTN. 23
22. A Lei 5.868, de 1972, dispunha:
"Art. 6º. Para fim de incidência do imposto sobre a propriedade territorial rural, .
a que se refere o art. 29 da Lei n. 5.172, de 25 de outubro de 1966, considera-se imó-
vel rural aquele que se destinar à exploração agrícola, pecuária, extrativa vegetal ou
agroindustrial e que, independentemente de sua localização, tiver área superior a lha.
"Parágrafo único. Os imóveis que não se enquadrem no disposto neste artigo,
independentemente de sua localização, estão sujeitos ao imposto sobre a propriedade
predial e territorial urbana, a que se refere o art. 32 da Lei n. 5.172, de 25 de outubro
de 1966."
Nota: Este artigo e seu parágrafo único foram julgados inconstitucionais pelo
STF, em 12.12.1972, no RE 93.850-8-MG.
23. O Decreto-lei 57, de 1966, dispõe:
"Art. 14. O disposto no art. 29 da Lei n. 5.172, de 25 de outubro de 1966, não
abrange o imóvel que, comprovadamente, seja utilizado como 'sítio de recreio' e no
qual a eventual produção não se destine ao comércio, incidindo assim sobre o mesmo
o imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana, a que se refere o art. 32 da
mesma lei.
"Art. 15. O disposto no art. 32 da Lei n. 5.172, de 25 de outubro de 1966, não
abrange o imóvel que, comprovadamente, seja utilizado em exploração extrativa ve-
getal, agrícola, pecuária ou agroindustrial, incidindo assim, sobre o mesmo, o imposto
territorial rural e demais tributos com o mesmo cobrados."
Esses dispositivos, editados logo após a promulgação do Código Tributário Na-
cional, com a vigência da Constituição Federal de 1967 (art. 18, § lº, mantido pela
EC 1, de 1969) adquiriram também a natureza de norma complementar, não podendo
ser revogados por lei ordinária, como o é a Lei 5.868, de 1972. Conseqüentemente, a
despeito do disposto no parágrafo único do art. 6º desta última, os Municípios, em face
dos citados preceitos do Código Tributário Nacional e do Decreto-lei 57, de 1966, só
podem arrecadar o IPTU sobre os imóveis: a) situados em zonas urbanas, definidas
por lei municipal nos termos do art. 32 e §§ do CTN, ressalvados os utilizados em
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II - ORGANIZAÇÃO DO MUNICÍPIO
A lei municipal é que declara e delimita o perímetro urbano, para todos
79
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os fins administrativos, urbanísticos e tributários, atendidos os requisitos
mínimos da norma federal pertinente e as demais condições que a Consti
tuição Esta~u.al estabelecer. Pode ainda o Município editar, por lei própria,
o~tros re~ulSltos para o reconhecin:ento do pe?metro urbano, desde que
.nao conflItem com as normas supenores da Umão e do Estado e não aten-
tem contra o direito de propriedade, segundo a normal utilização da terra.
Observe-se que para fins de loteamento urbano,24 regido pela Lei
6.766, de 19.12.1979, a zona urbana pode ter conceituação diversa da que
lhe atribui o Código Tributário Nacional, estando os Municípios no dever
de atender a ambas as normas - a lei tributária e a urbanística -, concilian-
do suas disposições, porque cada um desses diplomas legais a conceitua
para uma determinada finalidade. Sendo a do Código a mais ampla e ge-
nérica, é a que deve prevalecer para efeito de extensão e delimitação do
perímetro urbano, complementada pelas exigências da Lei 6.766, de 1979,
e pela legislação local.
~ perímetro urba~o_ pode s~r alterad~ em qualquer época, desde que
se venfiquem as condlçoes legaiS de sua identificação. Sua extensão não
é discricionár.ia; é vinculada à existência dos elementos objetivos que as
~ n?~as ~~pe~l~res estab~lecem. Desatendidos seus pressupostos a lei mu-
?IClpal e lllvahda, e aSSIm pod.e. se: declarada pelo Judiciário; desde que
Impugnada por quem tenha legitImIdade para fazê-lo. Observamos aind~
que tal lei é de efeitos concretos, razão pela qual admite correção Judicial
direta, antes mesmo que se pratiquem atos de sua execução, tais como o
lançamento do IPTU, a aplicação das limitações urbanísticas e outras con-
~eqüências administrativas incidentes sobre a área declarada urbana.
Zona de expansão urbana é a que se reserva para receber novas edi-
ficações e equipamentos urbanos, no normal crescimento das cidades e
expl?ração e~trativa vegetal, agrícola, pecuária ou agroindustrial, qualquer que seja a
sua arca; b) Situados fora de zona urbana, qualquer que seja a sua área desde que se
caracterizem como "sítios de recreio". '
Não sendo cogente para os Municípios, o parágrafo único do art. 6º da Lei 5.868,
de 1972 (v. nota 22, retro), não os legitima a exigir o IPTU dos imóveis de área até
lha: situados ~~ zona ur~ana o~ rural, utilizados em exploração extrativa vegetal,
agrlcola, pecuana ou agromdustnal. Todavia, o caput desse artigo subtraiu essas pe-
quenas gleb~s da incidência do ITR, de competência da União, o que, em tese, não
consubstancla norma geral de direito tributário, nem disciplinadora de conflitos entre
as entida~es estatais. Assim sendo, é válido para a União, e, por isso, os proprietários
ou p~ssuldores ~essas glebas estão atualmente isentos de qualquer imposto sobre a
propnedade temtorial.
24. Sobre loteamento urbano v. o tópico pertinente, e para maiores esclarecimen-
tos consulte-se, do Autor, Direito de Construir, 9ª ed., 2005, Capítulo 4.
80 DIREITO MUNICIPAL BRASILEIRO
vilas. 25 Essas zonas, ainda que na área rural, devem ser desde logo deli-
mitadas' pelo Município e submetidas às restrições urbanísticas do Plano
Diretor e às normas do Código de Obras para suas edificações e traçado
urbano. Inútil seria aguardar-se a conversão dessas zonas em áreas ur-
banizadas para, depois, sujeitá-las aos regulamentos edilícios e às regras
urbanísticas que condicionam a formação da cidade. O Município deve
orientar e preservar o desenvolvimento de seus aglomerados urbanos a
fim de obter, no futuro, cidades, vilas e bairros funcionais e humanos, com
todos os requisitos que propiciam segurança, estética e conforto aos habi-
tantes. Isto se consegue pela antecipação das exigências urbanísticas para
as zonas de expansão urbana, que são as matrizes das futuras cidades.
Essas áreas, embora em zonas rurais, passam, excepcionalmente, a áreas
urbanas, sujeitas aos tributos municipais e regidas pelas leis locais de uso
do solo e pelas normas edilícias da Municipalidade.
Apolítica de desenvolvimento urbano está prevista na Carta da Repú-
blica (arts. 182-183), com competência exclusiva do Município para sua
execução, observadas as diretrizes gerais fixadas pela União, nos termos
do art. 21, XX. Essa matéria será estudada pormenorizadamente no Capí-
tulo IX, ao tratarmos do ordenamento urbano.
Zona rural é toda área excedente do perímetro urbano. Não há distin-
ção entre zona rural e zona suburbana, que a tradição mantém sem qual-.
quer razão de direito. No nosso regime municipal só há lugar para zona
itrbana, zona de expansão urbana e zona rural; a primeira caracteriza-se
pela existência de edificações e equipamentos públicos destinados a habi-
tação, comércio, indústria ou utilização institucional; a segunda define-se
como a área reservada para o crescimento da cidade ou vila; a terceira
identifica-se pela sua destinação agrícola, pastoril ou extrativa, geralmente
a cargo da iniciativa particular. Daí por que a zona rural não está sujeita às
nonl1as edilícias e urbanísticas, nem se expõe aos tributos urbanos, desde
que suas terras tenham utilização agrária ou se destinem a reservas flores-
tais. A regulamentação da zona rural é da competência da União e está sob
as normas do Estatuto da Terra (Lei 4.504, de 30.11.1964) e do Código
Florestal (Lei 4.771, de 15.9.1965).
4.4 Divisão judiciária
A divisão judiciária, que anteriormente se fazia pela mesma lei qüin-
qüenal, juntamente com a divisão territorial e administrativa do Estado,
25. O conceito de zona de expansão urbana foi pioneiramente fixado pelo Centro
de Pesquisa e Estudos Urbanísticos da Faculdade de Arquitetura e Urbanismo da USP,
in Boletim 4, de 1960. Sobre zoneamento em geral V., do Autor, Direito de Construir,
9ª ed., Capítulo 4, item 2.1.7.
II - ORGANIZAÇÃO DO MUNICÍPIO 81
atualmente se faz separadamente, por lei de iniciativa do Tribunal de Jus-
tiça do Estado, conforme preceitua o art. 125, § l Q , da CF.
Pela divisão judiciária o território estadual é repartido em comarcas,
termos, distritos, circunscrições e seções judiciárias, segundo a organiza-
ção da Justiça de cada unidade federativa, observados os princípios cons-
titucionais estabelecidos pela União (CF, arts. 93-100, 125 e 126).
A comarca é a unidade judiciária brasileira e pode abranger um ou
mais Municípios, recebendo o nome do Município-sede. Como já vimos,
o Município não tem poder nem órgãos judiciários próprios, nem participa
dos serviços auxiliares da Justiça, a qual é do Estado (Justiça Comum) ou
da União (Justiça Federal, Justiça Eleitoral, Justiça do Trabalho e Justiça
Militar).
Os termos e distritos judiciários são divisões ainda usadas em alguns
Estados para distribuição da Justiça de Paz ou descentrahzaçao dã justIça
Comum. No Estado de São Paulo foram criados e instaladosjoros e va-
ras distritais em algumas comarcas, com jurisdição territorial coincidente
com os limites de Municípios ou Distritos a elas pertencentes. E também
joros regionais com jurisdição territorial delimitada em áreas definidas de
bairros ou regiões do Município-sede da comarca.
As circunscrições e seções judiciárias são divisões para fins adminis-
trativos da Justiça, delimitadoras das áreas de substituição dos juízes e de
outras atividades internas do Poder Judiciário.
O que convém assinalar é que a divisão judiciária não se confunde
com a divisão administrativa do Estado e dos Municípios, e estão, agora,
separadas tanto na forma quanto no tempo de sua efetivação, urna vez
que aquela se faz por lei de iniciativa do Tribunal de Justiça e esta por lei
do Estado. Essa separação, operada pela Constituição da República, veio
'pôr fim às freqüentes interferências políticas do Legislativo e do Execu-
tivo Estadual e às pressões dos Municípios para a criação e elevação de
comarcas sem interesse algum para a Justiça, mas sempre prejudiciais à
Independência do Poder Judiciário.
'5.- Regiões Metropolitanas 26 e outras unidades regionais
,~ .
A anterior Constituição da República permitia que, para a realização
de serviços comuns, lei complementar federal estabelecesse Regiões Me-
:. 26. Sobre Região Metropolitana consultem-se, na doutrina pátria: Hely Lopes
<Meirelles, Área Metropolitana e sua Administração, São Paulo, 1966; Eurico de An-
!.Q.rade Azevedo, "Institucionalização das Regiões Metropolitanas", RDA 119/1 e RDP
:?1191; Adílson de Abreu Dallari, "Subsídios para a criação imediata das entidades
 82 DIREITO MUNICIPAL BRASILEIRO
t~opolitanas, constituídas por Municípios que, independentemente de sua
vIllculação administrativa, fizessem parte da mesma comunidade sócio-
ec?nômica (art. 164). Em consonância com o dispositivo constitucional,
fOI promulgada a Lei Complementar 14, de 8.6.1973, alterada pela Lei
C,?mplementar 27, d~ 3.11.1975, que criou as Regiões Metropolitanas de
S,ao Paulo, Belo Hon~onte, Porto Alegre, Recife, Salvador, Curitiba, Be-
lem e F?rtaleza, es~ec~ficando os Municípios que as integram (art. 1º e §§);
determl~ou a.constItUIção e competência de seus órgãos diretivos (Conse-
lho Deh.beratlVo e Conselho Consultivo), a serem criados e mantidos pelo
Esta?o mteressado (arts. 2º-4º); permitiu a unificação da execução dos
servIços com~ns pelo. meio mais adequado (art. 3º, parágrafo único); enu-
merou os servIços de mteresse comum, possibilitando a inclusão de outros
medi.a~t~ lei ordiná~~a federal (~rt: 4º); e concedeu algumas vantagens aos
MUlllCIplOS da Re~Iao pela partIcIpação na execução do planejamento in-
tegr~do e dos servIços comuns (art. 6º, parágrafo único). Posteriormente,
aLeI C?mplementar 20, de 1.7.1974, criou a Região Metropolitana do Rio
de JaneIro (art. 19), determinou que se aplicasse o disposto nos arts. 2º a 6º
metrop.olitanas", RDP 1~:309 e B~ 16~30!1.66, e "O uso do solo metropolitano", RDP
14/285, Roberto Rosas, PerspectIva Jundlca da Região Metropolitana" RDP 28/85.
Amoldo ~ald, "As áreas m~tropolitanas", RDPG 26/150; Harry J. Cole, Programa d~
Des~::volvlmento ~etropo!ttano no Brasil, Rio de Janeiro, 1967; Eros Roberto Grau,
Regloes Metropolztanas, São Paulo, 1974.
Na ~outrina estrangeira: ~eon H .. Wallace, "Structure of local governrnent", in
Metrofolztan Area Problems, Sao FrancIsco, 1965; American Bar Associa/ion 8/4, São
:'-ranclsc?: 1965; ~e!;opolitan Area Problems; Documentation Française, Paris, 1962,
La R~glOn de Pans ; .Carlos Mouchet, La Organización y Planificación deI Área Me-
tropolztana, Buenos AIres, 1969.
Observamos que o preceito contido na Constituição de 1969 (art. 164) resultou
do estudo d~ professor Hely Lopes Meirelles, a pedido do então Ministro da Justiça,
professor MIlton Ca~pos, ~ara a refonna da Constituição de 1946 no setor municipal.
Del~tre outras sugestoes, fOI apresentada a da institucionalização das Regiões Metro-
polItanas, fix~ndo-se na~uele texto constitucional sua conceituação e as diretrizes para
seu, e.stabelecl~ento e Implantação pelos Estados-membros, com participação obri-
gato~~ da l!llIao" do Estado.e do Município nos encargos técnicos e financeiros na
admllll.straçao da area. TodaVIa, ~0I? a muda~ça do titular da Pasta houve modificação
no projeto de refoJ?1a da ConstItuIção, desvIrtuando-se os tennos da proposta então
apresentada e surgmdo no art. 157, § 10, da Carta de 1967, reproduzido na EC I de
1969 (art. 164), o texto cujo conteúdo não atingiu os objetivos desejados. ' ção sócio-econômica, exigindo planejamento integrado e ação conjunta pennanente
Q~ando d~ elaboração da Lei Complementar 14, de 1973, o professor Hely Lo-
pes ~elfellesfOl novam~nte ~olicitado a colaborar no trabalho apresentado pelo então
Prefeito de ~ao Paulo, FIguelfedo Ferraz, ao Ministério da Justiça. Referido trabalho
consubstancIava u~ anteproj~to d~ lei complementar acompanhado de estudo no qual
foram exp.o~tas as lInhas geraiS da movação constitucional, enfatizando-se a necessida-
de de pa:t:cIpação das três esferas administrativas, com as mesmas palavras constantes
desta edlçao.
II - ORGANIZAÇÃO DO MUNICÍPIO 83
da Lei Complementar 14, de 1973 (art. 20), e criou um fundo contábil para
seu desenvolvimento, inclusive com ingressos federais (art. 21).
A Constituição Federal de 1988 determina que: "Os Estados poderão,
mediante lei complementar, instituir regiões metropolitanas, aglomera-
ções urbanas e microrregiões, constituídas por agrupamentos de Municí-
pios limítrofes, para integrar a organização, o planejamento e a execução
de funções públicas de interesse comum" (art. 25, § 3º).27
A Região Metropolitana, como área de serviços unificados, é conhe-
cida e adotada em vários países para solução de problemas urbanos e in-
terurbanos das grandes cidades, como Paris, Los Angeles, São Francisco,
Toronto, Londres e Nova Délhi. Resume-se na delimitação da zona de in-
fluência da Metrópole e na atribuição de serviços de âmbito metropolitano
a uma Administração única, que planeje integralmente a área, coordene
e promova as obras e atividades de interesse comum da região, estabele-
cendo as convenientes prioridades e normas para o pleno atendimento das
'"necessidades das populações interessadas.
É notório que a complexidade e o alto custo das obras e serviços de~
caráter intermunicipal ou metropolitano já não permitem que as Prefeitu-
ras os realizem isoladamente, mesmo porque seu interesse não é apenas"
rocal, mas regional, afetando a vida e a administração de todo o Estado
"~e, não raro, da própria União. Daí por que a Constituição condicionou o·
•estabelecimento destas Regiões a lei complementar estadual, que fixará as"
• diretrizes da regionalização, atribuindo ao Estado a organização metropo:::
litana que irá operar na área regionalizada e delineando sua competência.
O essencial é que a lei complementar estadual contenha normas fle-
xíveis para a implantação da Região Metropolitana, sem obstaculizar a
atuação estadual e municipal; ofereça a possibilidade de escolha, pelo Es-
tado, do tipo de"Região Metropolitana a ser instituída; tome obrigatória
27. A propósito dessa divisão em unidades regionais, o art. 153 da Constituição
do Estado de São Paulo, em confusas e complexas conceituações, considera Região
Metropolitana o agrupamento de Municípios limítrofes que assuma destacada expres-
são nacional, em razão de elevada densidade demográfica, significativa conurbação e
de funções urbanas e regionais com alto grau de diversidade, especialização e integra-
dos entes públicos nela atuantes; Aglomeração Urbana o agrupamento de Municí-
pios limítrofes que apresente relação de integração funcional de natureza econômico-
social e urbanização contínua entre dois ou mais Municípios ou manifesta tendência
nesse sentido, que exija planejamento integrado e recomende ação coordenada dos
entes públicos nela atuantes; Microrregião o "agrupamento" de Municípios limítrofes
que apresentem, entre si, relações de interação funcional de natureza fisico-territorial,
econômico-social e administrativa, exigindo planejamento integrado com vistas a criar
condições adequadas para o desenvolvimento e integração regional.
84 DIREITO MUNICIPAL BRASILEIRO
a participação do Estado e dos Municípios interessados na direção e nos
recursos financeiros da Região Metropolitana; conceitue corretamente as
obras e serviços de caráter metropolitano, para que não se aniquile a auto-
nomia dos Municípios pela absorção de atividades de seu interesse local;
e, finalmente, se atribuam à Região Metropolitana poderes administrativos
e recursos financeiros aptos a permitir o planejamento e a execução das
obras e serviços de sua competência sem os entraves da burocracia estataL
Sem estas características a Região Metropolitana não atingirá plenamente
suas finalidades.
A Região Metropolitana poderá atingir vários Municípios limítrofes,
de um ou mais Estados da Federação, sendo que neste último caso a Re-
gião Metropolitana terá que ser organizada por norma das entidades inte-
ressadas.
Outra observação que se impõe é a de que a Região Metropolitana
não se erige em entidade estatal intermediária entre o Estado e os Muni-
.cípios. ·Na nossa organização constitucional federativa não há lugar para-
uma nova entidade política. A Região Metropolitana será apenas uma área
de serviços especiais, de natureza meramente administrativa. Sua admi-
nistração poderá ser feita por entidade autárguica (autarquia) ou estat-ª.!.
(empresa pública, sociedade de economia mista), ou até mesmo ser atri-_
~mída a um órgão do Estado (Secretaria de Estado) ou a um colegiadQ...
~e representantes do Estado e dos Municípios (Comissão ou Conselho), •
segundo os interesses e as conveniências de cada Região; mas o que não se
permite é a constituição da Região Metropolitana ou da sua administração
como entidade política ou, mesmo, político-administrativa, rivalizando
com o Estado e o Município em poderes e prerrogativas estatais.
A Região Metropolitana será sempre uma divisão simplesmente ad-
ministrativa e a entidade ou órgão que a administrar não poderá ir além
de uma organização com autonomia administrativa efinanceira, seja com
personalidade de direito público (autarquia), seja com personalidade de
direito privado (empresa estata!), seja sob a forma de órgão do Estado
(Secretaria de Estado, Departamento, Divisão etc.), seja sob a modalidade
colegiada de Conselho ou Comissão.
6. Lei orgânica municipal
Nos regimes das Constituições Federais anteriores a quase-totalidade
dos Municípios Brasileiros - à exceção do Estado do Rio Grande do Sul
- adotava o sistema de leis orgânicas estaduais para reger a organização e
administração de todos os seus Municípios.
II - ORGANIZAÇÃO DO MUNICÍPIO 85
A Constituição de 1988, ampliando a autonomia municipal e incluin-
do o Município como peça essencial da Federação, deu-lhe o poder de
editar sua própria lei orgânica, "votada.em dois turnos, com o interstício
mínimo de dez dias, e aprovada por dois terços dos membros da Câmara
Municipal, que a promulgará, atendidos os princípios estabel~cidos nest;a
Constituição, na Constituição do respectivo Estado e os segumtes preceI-
tos" !CF,. art. 29). Essa lei orgânica, também denominada Carta Própria,
equivale à Constituição Municipal.
Nesse dispositivo ficou assegurada sua tríplice lLutonomia política,
administrativa e financeira, que estudaremos separadamente no capítulo
seguinte.
Na enumeração dos preceitos constitucionais que o Município deverá
obedecer na elaboração da sua lei orgânica constam: 28
"I - eleição do prefeito, do vice-prefeito e dos vereadores, para man-
dato de quatro anos, mediante pleito direto e simultâneo realizado em todo
o país;
"II - eleição do prefeito e do vice-prefeito realizada no primeiro do-
mingo de outubro do ano anterior ao término do mandato dos que devam
suceder, aplicadas as regras do art. 77, no caso de Municípios com mais
de 200.000 eleitores;
"III - posse do prefeito e do vice-prefeito no dia 1º de janeiro do ano
subseqüente ao da eleição;
"IV - número de vereadores proporcional à população do Município,
observados os seguintes limites:
"a) mínimo de 9 e máximo de 21 nos Municípios de até 1.000.000 de
habitantes;
.... 28. CF, art. 29, com a redação dada pelas ECs 1, de 31.3.1992, 16, de 4.6.1997,
19, de 1998, e 25, de 2000. O art. 77, referido no inc. li do art. 29, dispõe: "Art. 77.
A eleição ( ... ) realizar-se-á, simultaneamente, no primeiro domingo de outubro, em
primeiro turno, e no último domingo de outubro, em segundo turno, se houver, do ano
ai;J.teijor ao do término do mandato ( ... ) vigente. § 12 • A eleição do ( ...) [Prefeito] im-
portará a do ( ... ) [Vice-Prefeito] com ele registrado. § 22 • Será considerado eleito ( ... ) o
candidato que, registrado por partido político, obtiver a maioria absoluta de votos, não
computados os em branco e os nulos. § 3º. Se nenhum candidato alcançar maioria ab-
soluta na primeira votação, far-se-á nova eleição em até vinte dias após a proclamação
do resultado, concorrendo os dois candidatos mais votados e considerando-se eleito
aquele que obtiver a maioria dos votos válidos. § 42. Se, antes de realizado o segundo
turno, ocorrer morte, desistência ou impedimento legal de candidato, convocar-se-á,
d~J?~YJ~sremanescentes, o de maior votação. § 5º. Se, na hipótese dos parágrafos an-
fêfiorkfs;remáriescer, em segundo lugar, mais de um candidato com a mesma votação,
qualificar-se-á o mais idoso".
 86 DIREITO MUNICIPAL BRASILEIRO
"b) mlmmo de 33 e máximo de 41 nos Municípios de maIS de
1.000.000 e menos de 5.000.000 de habitantes;
"c) mínimo de 42 e máximo de 55 nos Municípios de mais de
5.000.000 de habitantes;
"V - subsídios do prefeito, do vice-prefeito e dos secretários munici-
pais fixados por lei de iniciativa da Câmara Municipal, observado o que-
dispõem os arts. 37, XI, 39, § 4 Q , 150, lI, 153, III, e 153, § 2Q, I; _
"VI - o subsídio dos vereadores será fixado pelas respectivas Câma--
r~s ~unicipais e~ ",:ada legislatura para a subseqüente, observado o que
dlspoe esta ConstItUIção, observados os critérios estabelecidos na respec-
tiva lei orgânica e os seguintes limites máximos:
~'a) em Municípios de até 10.000 habitantes, o subsídio máximo dos
vereadores corresponderá a 20% do subsídio dos deputados estaduais;
"b) em Municípios de 10.001 a 50.000 habitantes, o subsídio máximo
dos vereadores corresponderá a 30% do subsídio dos deputados estaduais;
"c) em Municípios de 50.001 a 100.000 habitantes, o subsídio máximo
dos vereadores corresponderá a 40% do subsídio dos deputados estaduais;
"d) em Municípios de 100.001 a 300.000 habitantes, o subsídio má-
ximo dos vereadores corresponderá a 50% do subsídio dos deputados es-
taduais;
"e) em Municípios de 300.001 a 500.000 habitantes, o subsídio má-
ximo dos vereadores corresponderá a 60% do subsídio dos deputados es-
taduais;
"f) em Municípios de mais de 500.000 habitantes, o subsídio máximo
dos vereadores corresponderá a 75% do subsídio dos deputados estaduais;
"VII - o total da despesa com a remuneração dos vereadores não po-
derá ultrapassar o montante de 5% da receita do Município;
"VIII - inviolabilidade dos vereadores por suas opiniões, palavras e
votos no exercício do mandato e na circunscrição do Município;
"IX - proibições e incompatibilidades, no exercício da vereança, si-
milares, no que couber, ao disposto nesta Constituição para os membros
do Congresso Nacional e, na Constituição do respectivo Estado, para os
membros da Assembléia Legislativa;
"X - julgamento do prefeito perante o Tribunal de Justiça;
"XI - organização das funções legislativas e fiscalizadoras da Câma-
ra Municipal;
"XII - cooperação das associações representativas no planejamento
municipal;
11- ORGANIZAÇÃO DO MUNICÍPIO 87
"XIII - iniciativa popular de projetos de lei de interesse específico
do Município, da cidade ou de bairros, através de manifestação de, pelo
menos, 5% do eleitorado;
"XIV - perda do mandato do prefeito, nos termos do art. 28, parágra-
fo único."
Com a edição da EC 25, de 14.2.2000, que entrou em vigor em
1.1.2001, foi acrescido o art. 29-A, estabelecendo restrições às despesas
do Poder Legislativo Municipal, de tal modo que o total da sua despesa,
incluídos os subsídios dos vereadores e excluídos os gastos com inativos,
não poderá ultrapassar o percentual da soma da receita tributária e das
transferências aludidas nos arts. 153, § 5Q , 158 e 159 da CF, a ser definido
de conformidade com a população do Município, a saber: I - 8% para
Municípios com população de até 100.000 habitantes; II -7% para Muni-
cípios com população entre 100.001 e 300.000 habitantes; III - 6% para
Municípios com população entre 300.001 e 500.000 habitantes; IV - 5%
para Municípios com população acima de 500.000 habitantes. Além disto,
o gasto da Câmara Municipal com folha de pagamento, incluídos os sub-
sídios dos vereadores, não deverá ser superior a 70% de sua receita (art.
29-A, § 1Q ).
Esse sistema, agora admitido entre nós, é o das chamadas Cartas Pró-
prias, tirado do Home Rufe Charter Norte-Americano, segundo o qual
cabe ao Município o direito de promulgar a lei básica de sua organização,
atendidos os preceitos e princípios da Constituição da República e os con-
sagrados na Constituição do respectivo Estado-membro.
No sistema anterior cabia sempre ao Estado-membro ditar, em pri-
meiro lugar, os princípios gerais da organização municipal, quer no re-
gime das leis orgânicas, em que descia a minúcias, consolidando todos
os preceitos aplicáveis aos seus Municípios, quer no regime das Cartas
Próprias, adotado pelo Estado do Rio Grande do Sul desde sua primeira
Constituição,29 onde essa tarefa era deferida a cada Município.
Em última análise, as Cartas Próprias, que anteriormente eram sim-
ples regulamento das disposições constitucionais e das normas estaduais,
agora são autônomas, criando direitos e concedendo poderes, dentro das
prerrogativas que lhes foram outorgadas pela Carta de 1988. 30
29. Júlio de Castilhos, Exposição de Motivos da Lei Estadual 19, de 12 de janeiro
de 1897; Fernando Antunes, Do Município Brasileiro, pp. 93 e ss.
30. Entre os dois sistemas -lei orgânica estadual e lei orgânica municipal-, con-
tinuamos a entender mais vantajoso aquele sobre este, porque o das Cartas Próprias
Municipais confere um exagerado poder de auto-organização, para o exercício da qual
a maioria dos Municípios Brasileiros não está preparada. E, além disso, a multifária le-
 88 DIREITO MUNICIPAL BRASILEIRO
Anote-se, finalmente, que o Poder Legislativo Municipal não pode, '.;
a pr~texto de elaborar a lei orgânica - process() legislativo excepcional
destmado a dar estrutura e organização ao Município -, dispor sobre ma-
téria de lei ordinária, com o intuito de arredar a participação do Executivo,
subtraindo-lhe o direito de vetar, sancionar e promulgar atos normativos'
dessa natureza. :;;
~ ';
gislação municipal que se estabelece com o regime fracionário das Cartas Próprias se
n?s afigura inútil, .e até mesm~ prejudicial, pois a diversidade de legislação municipal
dlfi.culta o conhecl.~ento d~ lei local - e o fato é tão freqüente entre nós que o próprio
l~g.lslador ~eder~l Ja o sentIa, ~ ponto de dispensar os juízes do conhecimento obriga-
tono da.le~ls~açao local, autonzando-os a exigir, da parte que a invoca, a prova do seu
teor ~ ~l~encla (CP<;, art. 337). No mesmo sentido, v. Georges Ripert, ao comentar a
multIphcld~de de leiS das mais de 30 mil Comunas Francesas, com legislação própria
(Georges Rlpert, O Regime Democrático e o Direito Civil Moderno, pp. 19 e ss.).
Capítulo 111
AUTONOMIA MUNICIPAL
1. A organização política nacional. 2. Soberania e autonomia. 3. A au-
tonomia municipal: 3.1 Autonomia política: 3.1.1 Poder de auto-organi-
zação - 3.1.2 Eletividade do prefeito, do vice-prefeito e dos vereadores
e legislação local - 3.2 Autonomia administrativa: 3.2.1 Administração
própria, organização dos serviços públicos locais e ordenação do territó-
rio municipal- 3.3 Autonomiaflnanceira: 3.3.1 Decretação de tributos e
aplicação das rendas municipais. 4. Intervenção do Estado no Municipio:
4.1 Considerações gerais - 4.2 Falta de pagamento de dívida fundada -
4.3 Falta de prestação de contas - 4.4 Falta de aplicação da percentagem
constitucional da receita de impostos na manutenção e desenvolvimento
do ensino e em ações e serviços públicos de saúde - 4.5 Inobservância
dos princípios indicados na Constituição Estadual, descumprimento de lei,
ordem ou decisão judicial.
1. A organização política nacional
No limiar deste capítulo permitimo-nos relembrar algumas idéias bá-
sicas sobre formas de Estado e sistemas de governo para que o conceito
de autonomia municipal possa ser devidamente situado na organização
política nacional,
A Constituição da República, em seu art. 1º, declara:
"A República Federativa do Brasil, formada pela união indissolúvel
dos Estados e Municípios e do Distrito Federal, constitui-se em Estado
Democrático de Direito e tem como fundamentos:
"I - a soberania;
"lI - a cidadania;
"IH - a dignidade da pessoa humana;
"IV - os valores sociais do trabalho e da livre iniciativa;
"V - o pluralismo político.
"Parágrafo único. Todo o poder emana do povo, que o exerce por meio
de representantes eleitos ou diretamente, nos termos desta Constituição."

90 DIREITO MUNICIPAL BRASILEIRO
E em seu art. 18 reafmna: "A organização político-administrativa da
República Federativa do Brasil compreende a União, os Estados, o Distrito
Federal e os Municípios, todos autônomos, nos termos desta Constituição".
Isto significa que, quanto à estrutura do Estado (Nação), o Brasil é
uma Federação; quanto àforma de governo, é uma República; quanto à
forma de investidura dos governantes, adota o sistema eletivo direto.
Vejamos o exato significado dos conceitos enunciados no texto cons-
titucional, bem assim o de Sistema Presidencial e Democracia. l
Federação é o Estado Soberano constituído de Estados-membros
autônomos, vinculados definitivamente à União, que realiza o governo
nacional e descentraliza a Administração entre as unidades federadas. É
sabido que, do ponto de vista da estrutura estatal, os Estados Soberanos se
classificam em Federais, Confederados e Unitários. 2
Estado Federal é o que divide politicamente seu território em unida-
des autônomas - Estados-membros ou Províncias - e reserva a Soberania
Nacional para a União, que exerce o governo central. Nesse tipo de Estado
há uma centralização política dos assuntos nacionais e uma descentraliza-
ção político-administrativa dos assuntos regionais e locais. No Brasil essa
descentralização político-administrativa da Federação desce até os Muni-
cípios, como já vimos precedentemente (Capítulo I, item 9).
República é forma de governo caracterizada pela temporariedade das
funções políticas e pela responsabilidade dos governantes, diversamente
da Monarquia, em que o soberano é vitalício e irresponsabilizável.
Regime Representativo é o modo de composição do governo no qual
o povo elege seus representantes para os Poderes Executivo e Legislativo,
sendo facultativa essa forma de investidura no Judiciário.
1. Sobre estes conceitos, v.: Sampaio Dória, Curso de Direito Constitucional,
São Paulo, 1946; Sahid Maluf, Teoria Geral do Estado, São Paulo, 1954; Afonso Ari-
nos de Melo Franco, Estudos de Direito Constitucional, Rio de Janeiro, 1957; Paulo
Dourado de Gusmão, Manual de Direito Constitucional, Rio de Janeiro, 1957; Paulino
Jacques, Curso de Direito Constitucional, Rio de Janeiro, 1958; Machado Paupério,
Teoria Geral do Estado, Rio de Janeiro, 1958; José Luiz de Anhaia Mello, O Estado
Federal e suas Novas Perspectivas, São Paulo, 1959; Carlos S. de Barros Júnior, "A
representação política", RT 236/19; Manoel Gonçalves Ferreira Filho, Comentários
à Constituição Brasileira, São Paulo, 1972; José Afonso da Silva, Curso de Direito
Constitucional Positivo, 30ª ed., 2008.
2. Estados Confederados são os que se associam para interesses comuns, man-
tendo cada qual a Soberania Nacional própria e o governo independente da Confede-
ração. Estados Unitários são os que reúnem todo o governo nos órgãos centrais da
Soberania Nacional, sem admitir divisão política de seu território, ou entidades estatais
autônomas (Estados-membros ou Províncias), sendo todas as Administrações subordi-
nadas ao governo central.
III - AUTONOMIA MUNICIPAL 91
Sistema Presidencial é aquele em que o Poder Executivo é exercido
·pessoalmente pelo presidente da República, diversamente do que ocor-
unl ·d
re no Sistema Parlamentar, em que tal Poder se reparte entre o preSI ente
e o Gabinete.
Democracia é o regime de participação do povo no governo, através
de eleição para as funções políticas. É o regime que assegura as li?erdades
públicas e garante os direitos individuais do cidadão. Nesse sentldo é que
se diz que é o governo do povo, pelo povo e para o povo.
2. Soberania e autonomia
Soberania é o poder exclusivo e absoluto do Estado (Nação) de se
organizar e se dirigir de acor~o com sua vontade inc~ercí~el e incontra~­
tável sancionada pela força. E o poder de autodetermmaçao. A Soberama
Naci~nal nos Estados Democráticos emana do povo e em seu nome é exer-
cida (CF, art. 1º, I, e parágrafo único). Como poder de governo, pertence à
3
Nação e só encontra limites na determinação do próprio Estado.
. Nas Federações, como a nossa, a Soberania Nacional é da União, que
a exerce interna e externamente. Os Estados-membros e os Municípios
auferem parcelas da Soberania interna da Uniã~, ~a! não são ~oberanos,
pois que recebem apenas, por outorga da ConstltulÇao, determmados po-
deres políticos e administrativos, necessários à composição de seu gover-
no e à gestão de seus negócios internos.
Autonomia é prerrogativa política outorgada pela Constituição a enti-
dades estatais internas (Estados-membros, Distrito Federal e Municípios)
para compor seu governo e prover sua ,Admini~tr.ação ~egun,do.o orde~a­
mento jurídico vigente (CF, art. 18). E a admImstraçao propna da~Ullo
que lhe é própriQ. Daí por que a Constituição assegur~ ~ aut~nomI,a ~o
Município pela composição de seu governo e pela admmIstraçao propna
no que conceme ao seu interesse local (art. 30, I).
Evidencia-se dessa conceituação que os Estados-membros, o Distri-
to Federal e os Municípios não têm Soberania, mas têmA.utonomia p~ra
imprimir direção própria nos negócios que lhes sã? própnos. A despeIto
dessa distinção, nos primórdios da República, a LeI 1, de 15.11.18~9,. d:-
clarou, erroneamente, os Estados-membros soberanos, mas a ConstltulÇao
de 1891 e as demais que se seguiram corrigiram o equívoco e reafirmaraJ?
a forma federativa do Brasil, dentro da qual não há lugar para a soberama
dos Estados-membros, do Distrito Federal ou dos Municípios.
3. Georges Burdeau, Droit Constitutionnel et ~nstituti~ns.Politiques, pp. 102 e
ss.; Maurice Duverger, Institutions Politiques et DrOlt ConstltutlOnnel, pp. 64 e ss.
92 DIREITO MUNICIPAL BRASILEIRO
Os Estados-membros participam da Soberania Nacional, mas não dis-
põem desse poder, que é inerente à União e exclusivo dela. 4 A Nação, sim,
é soberana, porque decide do seu destino sem limitações à sua vontade;
organiza sua Constituição e a faz respeitar pela força, se necessário for.
Nesse sentido é que se conceitua a Soberania como poder incoercível e
incontrastável, isto é, sem outro que a ele se oponha ou delimite seu exer-
cício. À Soberania só se opõe a mesma Soberania, no respeito à Consti-
tuição, que é a concretização da vontade nacional emanada da Assembléia
Constituinte, fonte e origem de todo o poder da Nação.
A Autonomia não é poder originário. É prerrogativa política conce-
dida e limitada pela Constituição FederaP Tanto os Estados-membros, o
Distrito Federal como os Municípios têm sua autonomia garantida consti-
tucionalmente, não como um poder de autogoverno decorrente da Sobera-
nia Nacional, mas como um direito público subjetivo de organizar seu go-
verno e prover sua Administração, nos limites que a Lei Maior lhes traça.
No regime constitucional vigente não nos parece que a autonomia muni-
cipal seja delegação do Estado-membro ao Município para prover sua Ad-
ministração. É mais que delegação; é faculdade política, reconhecida na
própria Constituição da República. Há, pois, um minimum de autonomia
constitucional assegurado ao Município, e para cuja utilização não depen-
, lação aos órgãos da Soberania Nacional (Legislativo, Executivo e Judiciá-
",
de a Comuna de qualquer delegação do Estado-membro. Pode, entretanto,
o Estado-membro delegar atribuições que ampliem as franquias munici-
pais, além das estabelecidas na Constituição da República, desde que não
se despoje de poderes que lhe são privativos, por se referirem a interesses
regionais e não locais. No âmbito municipal há a distinguir, pois, duas
ordens de atribuições, que entendem com sua autonomia: uma de origem
constitucional federal, e que representa o direito mínimo do Município em
relação ao Estado-membro e à própria União; outra de concessão estadual,
e que representa o direito máximo do Município em relação ao Estado-
membro a que pertence. Quanto às primeiras, são imutáveis e irredutíveis
por qualquer lei ou poder; as segundas poderão ser reduzidas, ampliadas
ou retiradas pelo Estado-membro, por lei idêntica à que as delegou ao
Município.
No que concerne às atribuições mínimas do Município, erigidas em
princípios constitucionais garantidores de sua autonomia (arts. 29-30),
constituem "um verdadeiro direito público subjetivo, oponível ao próprio
Estado (União), sendo inconstitucionais as leis que, de qualquer modo, o
4. Reynaldo Porchat, "Posição jurídica dos Estados Federados perante o Estado
Federal", Revista da Faculdade de Direito de São Paulo XV/61.
5. Carlos Medeiros Silva, parecer in RDA 48/474.
IH - AUTONOMIA MUNICIPAL 93
atingirem em sua essência". Tal é a opinião do professor Meirelles Teixeira, 6
com apoio nos mais autorizados publicistas pátrios e estrangeiros.?
Na utilização desses direitos constitucionais não há prevalência da
lei federal ou estadual sobre a municipal. O governo local é que provê a
Administração em tudo quanto respeite ao interesse local do Município,
repelindo, por inconstitucional, qualquer intromissão de outro órgão, au-
toridade ou poder. Só há hierarquia entre as leis quando, por inexistir ex-
clusividade de Administração, as três entidades (União - Estado-membro
_ Município) regularem concorrentemente a mesma matéria, caso em que
a lei municipal cede à estadual, e esta à federal. Impropriamente se diz que
o Município está subordinado à União e ao Estado-membro. Não ocorre
tal subordinação. O que existe são esferas próprias de ação governamen-
tal, que decrescem gradativamente da União para o Estado-membro e do
Estado-membro para o Município. Não há, pois, submissão do Município
ao Estado ou à União, porque nenhuma dessas entidades pode substituir
o governo local na solução de casos afetos à Administração Municipal;
o que há é respeito recíproco pelas atribuições privativas de cada qual.
Desses princípios é que dimana o cânon constitucional da independência
e harmonia dos Poderes (art. 2Q), e que deve ser entendido não só com re-
rio), mas também com pertinência às entidades da estrutura estatal (União
- Estados - Municípios). Se a União ou o Estado-membro, extravasando
dos limites de sua competência, invadir a órbita privativa da Administra-
ção Municipal, pode o Município recorrer ao Judiciário para compelir o
poder federal ou estadual a se recolher aos lindes que a Constituição lhe
assinala (CF, art. 34, VII, "c").
Outra idéia mais ou menos arraigada entre nós, mas que urge ser afas-
tada, por inexata, é a de que a autonomia municipal é inerente ao regime
federativo. Consoante demonstram nossos autorizados publicistas, a au-
tonomia municipal nada tem que ver com a forma federativa do Estado
6. Estudos de Direito Administrativo, v. I, p. 245; O Estatuto dos Funcionários e
a Autonomia Municipal, p. 38.
7. Pontes de Miranda, Comentários à Constituição de 1946, t. I, p. 481; Sampaio
Dória, "Autonomia dos Municípios", Revista da Faculdade de Direito de São Paulo
XXIV/419; João Mendes Júnior, "As idéias de Soberania, Autonomia e Federação",
Revista da Faculdade de Direito de São Paulo XXl240; José Afonso da Silva, "Ino-
vações municipais na Constituição de 1988", em homenagem póstuma a Hely Lopes
Meirelles, RT 669/11-28; Raul Machado Horta, "Posição do Município no direito cons-
titucional federal brasileiro", RDP 63/12-17; Guilherme Calmon Nogueira da Gama,
"A autonomia do Município Brasileiro", Revista Jurídica-Instituição Toledo de Ensi-
no; Jellinek, Diritti Pubblici Subbietivi, p. 316; Fleiner, Les Principes Généraux du
Droit AdrninistratifAlternand, p. 80; Ranelletti, Istituzioni di Diritto Pubblico, p. 499.
 III - AUTONOMIA MUNICIPAL 95
94 DIREITO MUNICIPAL BRASILEIRO

(Nação).8 Federações existem - como os Estados Unidos da América do " lO A· ta-se essa opinião à dos juristas que consideram a auto-
Norte - que não consignam em seu texto constitucional uma só palavra à excessos
. . . . JUs1 assegurada na Constituição, como um d·· lrelto pu'bl·lCO
onna mUlllC1pa , . d d -
autonomia municipal, e nem por isso o regime federativo se desnatura. 9 n . --1',r; iCl'P' io para cuja tutela dispõe seu tItular e to as as açoes
ubietlvo uO lV1un , ,- ·d d
s 'J ocessuais oponíveis a qualquer poder, orgao, auton a e ou
As Constituições Republicanas preferiram, entretanto, inscrever em e recursos p r , , .
seus textos, de par com os princípios federativos, os lineamentos da auto- . I r que obste ou embarace seu exercI CIO.
partI cu a
nomia municipal - método que, no dizer de Castro Nunes, leva vantagem
sobre o norte-americano, por evitar a diversidade caótica de critérios ado- 3.1 Autonomia política
tados pelos Estados-membros para conceder essa prerrogativa aos seus
Municípios. 3..1 1 poder de auto-organização
A capacidade de auto-organização vem expressa ~o ~rt. ~9, ~ap.ut,
3. A autonomia municipal da CF, com a pennissão de o Município elab~rar sua propna leI org~lllca.
Dessa c:J.orrna , o Município atinge o ponto
. mms. . alto de sua
.. autonomIa
. P po- .
A atual Constituição da República, além de inscrever a autonomia 't· devendo submissão apenas aos dISpOSItIVOS constItuCIOnaIs. erml~
como prerrogativa intangível do Município, capaz de autorizar até a in- lI lca, , I d . 1I
timo-nos remeter o leitor ao item 6 do CapItulo I ,on e exammamos a e
tervenção federal, para mantê-la ou restaurá-la, quando postergada pelo orgânica municipal.
Estado-membro (art. 34, VII, "c"), enumera, dentre outros, os seguintes·
princípios asseguradores dessa mesma autonomia: a) poder de auto-orga- 3.1.2 Eletividade do prefeito, do vice-prefeito e dos vereadores
nização (elaboração de lei orgânica própria); b) poder de autogoverno,
e legislação local
pela eletividade do prefeito, do vice-prefeito e dos vereadores; c) poder
normativo próprio, ou de autolegislação, mediante a elaboração de leis A eletividade do prefeito, do vice-prefeito e dos vereado:e~ ~ a re-
municipais na área de sua competência exclusiva e suplementar; d) poder gra constitucional asseguradora da autonomia políticc: do MUlllClpIO (CF,
de auto-administração: administração própria para criar, manter e prestar art. 29). Desde que a Constituição pretendeu garantrr o. self-l5.0~ern~:nt
os serviços de interesse local, bem como legislar sobre seus tributos e _ vale dizer, o governo local próprio -, tornou-se uma lmpoSlÇao l~glca
aplicar suas rendas. a escolha, pelos eleitores locais, dos seus representantes .no E:,-ecutlvo e
Essa enumeração não é taxativa, nem exaure as atribuições munici- no Legislativo Municipal. Isto porque ~ como. bem defin~u J?ao. ~~~des
pais, mas constitui o mínimo de autonomia que os Estados-membros e a Júnior _ a autonomia é a "direção própna daqUllo que lhe e prop~? Ea
própria União devem reconhecer em favor do Município, nada impedindo, direção própria começa, para o Município, na escolha de seus dmgentes.
todavia, que concedam outras franquias à Administração local. No sistema A Constituição Federal de 1988 extinguiu totalmente a nomeação de
constitucional brasileiro, que é o de poderes enumerados, as competências prefeito em qualquer Município. "
são, em regra, estanques, salvo as que expressamente a Lei Magna declara A eleição do prefeito, do vice-prefeito e dos vereadores processa-se
concorrentes ou comuns (CF, arts. 23-24). Daí a oportuna observação do simultaneamente em todo o país, para mandato de quatro anos (CF, art. 29,
professor Odilon de Andrade de que, "delimitada a esfera de competência I) no primeiro domingo de outubro do ano anterior ao término do mandato
de cada uma das entidades administrativas - União, Estado, Município -, d~s que devam suceder (CF, art. 29, 11, com a redação dada pela EC 16, de
nenhuma interpenetração pode haver entre elas; nesse sentido é que se diz
que, no âmbito de suas atribuições, o Município está acima do Estado e da
10. RDA 19/22. No mesmo sentido, sobre a Constitu~ç~o _F~,dera1 de 19~8, ;.:
União, só podendo refreá-lo o Judiciário, por ação própria, quando comete D· A k I Filho "A autonomia municipal na nova Constltulçao , RT 635/37, Ad.I1-
s;~r;::~b~e~ Dallari, "O Município na Constituição .de 1988", in Bol:tim de DireIto
8. Castro Nunes, Do Estado Federado e sua Organização Municipal, p. 111; Municipal 8, NDJ, agosto de 1989; José Afonso da SIlva, Curso ... ,30- ed., 2008, pp.

~
Sampaio Dória, Curso ... , v. lI, p. 66; J. H. Meirelles Teixeira, Estudos ... , v. I, p. 157. 640ess. d d D· . d S-
9. DilIon, Commentaries on the Law ofMunicipal Corporation, v. I, p. 81; Tucker, 11. João Mendes Júnior, "As idéias ... ", Revista da Faculda e e Irelto e ao

I
The Constitution ofthe United States, v. I, pp. 832 e ss. Paulo XXl251.
 96 DIREITO MUNICIPAL BRASILEIRO
1997), de acordo com normas uniformes estabelecidas pela União (CF, art.
22, I) e com os direitos políticos constantes da Lei Magna (arts. 14-17),
como regras constitucionais delineadoras do nosso sistema eleitoral.
Nos Municípios com mais de 200 mil eleitores toma-se obrigatório
o segundo turno, entre os dois candidatos mais votados para o Executivo
local, se o primeiro colocado não "obtiver a maioria absoluta de votos, não
computados os em branco e os nulos" (CF, art. 29, lI, c/c o art. 77 e §§).
A posse dos eleitos dar-se-á no dia 12 de janeiro do ano subseqüente
ao da eleição, em todos os Municípios (CF, art. 29, IlI).
Regulando a matéria, dispõe o Código Eleitoral 12 que o sufrágio é
universal e direto, e o voto é obrigatório para os maiores de 18 anos, sen-
do fqcultativo para os analfabetos, para os maiores de 70 anos e para os
maiores de 16 e menores de 18 anos (CF, art. 14, § 12) e secreto (art. 82);
na eleição de p~efeitos e vice-prefeitos prevalecerá o princípio majoritário
(art. 83); a eleição para as Câmaras Municipais obedecerá ao sistema de
representação proporcional e partidária (arts. 84 e 105 e ss.), sendo que o
número de vereadores será proporcional à população, devendo ser fixado
na lei orgânica de cada Município, obedecidos os limites constitucionais
(CF, art. 29, IV, "a"-"c").13
Stifrágio universal é a extensão do direito de voto a todos os cidadãos
capazes de o exercerem, sem distinção de sexo, instrução, riqueza ou qual-
quer outro atributo que caracterize o indivíduo na sociedade. Ao conceito
de sufrágio universal se opõem o sufrágio censUário, que é o voto limitado
aos cidadãos que possuam um mínimo de bens, e o sufrágio qualificado,
que é o voto só concedido aos que se apresentem com determinado grau
de instrução.
Voto direto é o que o eleitor dá imediatamente ao candidato sem ele-
ger col,égios que, por sua vez, procedam a nova eleição para os p~stos mais
altos. E o voto dado pessoalmente pelo eleitor ao prefeito e aos vereadores
de sua escolha. O voto direto, pois, faz parte do sistema eleitoral adotado
pelo constituinte, e, como princípio constitucional, não pode ser contra-
12. O Código Eleitoral vigente é a Lei 4.737, de 15.7.1965, com várias altera-
çõ~s. V. também a Lei 9.096, de 1995, que é a Lei Orgânica dos Partidos Políticos e a
LeI 9.504, 30.9.1997, que regula as eleições. ,
13. De acordo com o art. 29, VI, da Constituição Federal, o subsídio dos Vereado-
r~~ será fixado pelas respectiyas Câmaras Municipais em cada legislatura para a subse-
quente, o?servadas as dISpOSIções da respectiva Lei Orgânica e da própria Constituição
e obedeCIdos os seus limites máximos (arts. 29, VI, e 29-A). Mas é importante obser-
var que o total da despesa com a remuneração dos Vereadores não poderá ultrapassar o
montante de 5% da receita do Município (art. 29, VII).
III - AUTONOMIA MUNICIPAL 97
. d pela legislação federal ordinária, nem pelas Constituições ou leis
na o
estaduais, conforme tem " d eCl'd'd T 'b . 14
I o os n unals.
Voto secreto é o que se dá ao candidato com sigilo no ato da vota-
ão de modo a não se identificar a preferência do eleitor. Tal sistema só
ioi ~dotado no Brasil pelo Código Eleitoral de 1932 (Decreto 21.076, de
24.2.1932), visto que na Monarquia e na República, dur:ante a vigência da
Constituição de 1891, sempre se adotou o voto público, ou descoberto,
com os mais funestos resultados para a verdade eleitoraL O voto público
traz em si a possibilidade de coação ao eleitor e da perseguição política
ao adversário - métodos, esses, que foram largamente utilizados anterior-
mente e que hoje estão reduzidos a um mínimo inevitável.
O voto é obrigatório, no sistema eleitoral vigente, para os maiores de
18 e menores de 70 anos(CF, art. 14, § 12, I-lI, "b"). Tal orientação, sobre
ser inútil (porque o eleitor pode comparecer à eleição e votar em branco),
parece-nos contrária à liberdade individual que o cidadão deve usufruir
em todo Estado de Direito, como é o nosso. Sobre ser inútil, na prática, é
até nociva, porque da obrigatoriedade se aproveitam os interessados nas
eleições para coagir o eleitor inculto a votar no candidato que lhe facilitar
a retirada do título e a condução ao local da votação. Como juiz eleitoral,
encontramos eleitores de reduzida instrução e pouco discernimento que
se consideravam presos aos candidatos que lhes providenciaram a qua-
lificação. Ora, se o voto não fosse obrigatório o eleitor inculto e desinte-
ressado dos problemas nacionais não se submeteria à coação dos "cabos
eleitorais" e dos "alistadores", que usam da obrigatoriedade do voto para
ameaçar com as sanções legais e tomá-lo cativo do partido político que
lhe facilita a obtenção do título. Outro inconveniente da obrigatoriedade
do voto é a desmoralização que traz à Justiça Eleitoral, pela impossibi-
lidade de punir os infratores, que, em cada eleição, orçam aos milhares.
Lamentavelmente, essa orientação foi mantida e, de certa forma, reforçada
na atual Constituição, ao possibilitar o exercício do voto aos analfabetos
(art. 14, § 12 , lI, "a"). Por outro lado, a mesma Constituição faculta o voto
aos maiores de 16 e menores de 18 anos (art. 14, § 12 , lI, "c"), inclusive
àqueles que ainda não tenham o título de eleitor, mas completem 16 anos
até o dia da eleição.
Não podem alistar-se como eleitores os estrangeiros e, durante o pe-
ríodo do serviço militar obrigatório, os conscritos (CF, art. 14, § 2 2 ).
3.1.2.1 Eleição - Para a eleição de prefeito e vice-prefeito prevalece,
como já vimos, o princípio majoritário, isto é, vence o candidato que ob-
14. STF, RDA 45/366 e 56/298, RT246/599; TSE, Resoluções 118, de 20.4.1950,
e 3.309, de 25.11.1949; TRE, in Boletim Eleitoral (SP) 66/1.935 e 111/1.944.
98 DIREITO MUNICIPAL BRASILEIRO
tiver a maioria dos votos, não computados os em branco e os nulos (Lei
federal 9.504, de 30.9.1997, art. 3º, §§ 1º e 2º, c/c o art. 2º).15 No princípio
r'
majoritário desaparece o direito da minoria, razão pela qual só é adotado
para investidura em cargo único.
Na eleição de vereadores adota-se sempre o sistema de representação
proporcional, a fim de dar ensejo à participação das minorias nos corpos
legislativos. Já que o povo não pode estar presente no governo, faz-se re-
presentar por seus mandatários. Todavia, como ponderou judiciosamente
o professor Sampaio Dória, "a perfeição absoluta estaria em que o gover-
no constituído representasse a unanimidade de opiniões dos governados.
Mas, sendo a unanimidade uma utopia - prossegue o eminente Mestre -,
o que cumpre é reduzir os males inevitáveis da representação ao mínimo
dos mínimos, de sorte que toda fração ponderável da opinião pública, toda
fração representável do eleitorado, tenha sempre, na medida de sua força,
representantes nos corpos deliberativos".16
Representação proporcional é o critério de distribuição dos lugares
de uma corporação deliberativa entre os candidatos que a eles concorram.
No caso do Brasil prevalece o sistema partidário, e, por isso, os lugares
nas Câmaras não são repartidos entre os candidatos individualmente, mas
entre os partidos que disputam a eleição e que alcancem quociente eleito-
ral. E quociente eleitoral nada mais é que o resultado da divisão do núme-
ro de votos válidos de cada eleição pelo número de lugares a preencher.
Obtido o quociente eleitoral, pelo método já explicado, busca-se, então,
o quociente partidário, que é o resultado da divisão do número de votos
válidos de cada partido (legenda) pelo quociente eleitoral previamente
determinado.
O quociente partidário, desprezada a fração, indica o número de can-
didatos eleitos pelo respectivo partido, na ordem da votação nominal que
cada candidato tenha recebido.
Os lugares não preenchidos com a aplicação dos quocientes parti-
dários serão distribuídos entre os partidos concorrentes, pelo critério das
sobras, que consiste em se dividir o número de votos válidos, atribuídos
a cada partido, pelo número de lugares por ele obtido, mais um, cabendo
ao partido que apresentar a maior média um dos lugares a ser preenchido.
Repetir-se-á a operação para a distribuição de cada um dos outros lugares.
Convém acentuar que só poderão concorrer ao preenchimento das vagas,
na distribuição das sobras, os partidos que tiverem obtido quociente eleito-
15. Cf Odyr Porto e Roberto Porto, Apontamentos à Lei Eleitoral, 1998; Ney
Moura Teles, Direito Eleitoral, 1998; Ricardo Penteado, Manual das Eleições, 2004.
16. Curso ... , v. I, p. 384.
III - AUTONOMIA MUNICIPAL
aI - vale dizer, que tenham conseguido eleger pelo menos um candidato,
~om votação da legenda. Em caso de empate ter-se-á por eleito o candidato
99
mais idoso. Se nenhum partido alcançar o quociente eleitoral considerar-
se-ão eleitos, até serem preenchidos todos os lugares, os candidatos mais
votados de todos os partidos concorrentes.
Considerar-se-ão suplentes da representação partidária os candidatos
mais votados sob a mesma legenda e não eleitos. Em caso de empate na
votação serão chamados para suplência na ordem decrescente da idade
(Código Eleitoral, art. 112, lI). Não se considera suplente o candidato sem
voto, por não ser representante de qualquer eleitor.
Ocorrendo vaga na Câmara e não havendo suplente para preenchê-
la far-se-á eleição em data marcada pelo TRE. O Código Eleitoral, no
art. 113, dispunha que tal eleição só seria realizada se faltassem mais de
nove meses para o término do mandato. A Constituição atual dispõe que
a eleição para o preenchimento de vagas na Câmara dos Deputados e no
Senado Federal só será realizada se faltarem mais de 15 meses para o
término do mandato (art. 56, § 2º), entendendo os Tribunais que esse pra-
zo se aplica também às vagas nas Câmaras Municipais. Como se contará
esse prazo? Da data da ocorrência da vaga ou da data da nova eleição?
A Justiça Eleitoral tem entendido que a eleição para o preenchimento de
vaga será marcada se esta tiver ocorrido antes dos 15 meses previstos na
Constituição. 17
Para o preenchimento de vagas de vereadores a lei federal já dispõe
a respeito, o que tolhe a iniciativa do legislador municipal sobre o mesmo
assunto.
3.1.2.2 Diplomação - Realizada a eleição, apurados os votos e de-
cididos os recursos interpostos, segue-se a· diplomação dos eleitos, pelo
juiz eleitoral da zona em que estiver situado o Município, e com esse ato
termina a competência da Justiça Eleitoral, iniciando-se a da Justiça Co-
mum, para conhecer e decidir as questões relativas à posse e ao exercício
do mandato do prefeito e dos vereadores, salvo no caso de impugnação ao
mandato do prefeito, do vice-prefeito e vereadores, no prazo de 15 dias,
contados da diplomação, a qual será feita perante a Justiça Eleitoral (CF,
art. 14, § 10).
Com a diplomação - ou seja, com o reconhecimento formal dos elei-
tos - encerra-se a competência da Justiça Eleitoral, porque as questões
que surgirem quanto à posse e ao exercício do mandato são pertinentes a
incompatibilidades e impedimentos (e não a inelegibilidades ou a vícios
17. TRE/SP, Acórdão 76.213, Boletim Eleitoral 15-16/5.
100 DIREITO MUNICIPAL BRASILEIRO
da eleição) - questões, essas, que escapam à sua alçada, por versarem
matéria tipicamente administrativa, e não eleitoral. Desde a posse toda
controvérsia relacionada com mandato de prefeito, vice-prefeito e verea-
dor fica sujeita ao julgamento do Tribunal de Justiça (no caso do prefeito)
e do juiz de direito com jurisdição no Município, e não do juiz eleitoral
que presidiu as eleições,18 embora possam ser a mesma pessoa, com nm-
ções distintas.
As leis orgânicas, em geral, estabelecem que os vereadores tomem
posse perante o juiz de direito, e o prefeito e vice-prefeito perante a Câma-
ra. Essa posse concretiza-se pelo compromisso lavrado em ata nos livros
respectivos da Câmara e da Prefeitura.
As inelegibilidades e as incompatibilidades ou impedimentos mere-
cem algumas considerações doutrinárias.
3.1.2.3 Inelegibilidades 19 -inelegibilidades são restrições opostas à
eletividade de certos cidadãos em razão de condições pessoais ou por exer-
cerem ou terem exercido determinado cargo ou função dentro de certo pe-
ríodo anterior à eleição. As inelegibilidades, por caracterizarem restrição
ao exercício da cidadania brasileira, só podem ser previstas ou autorizadas
pela Constituição, neste último caso mediante lei complementar federal
(art. 14, § 9º). Advirta-se desde logo que inelegibilidade não se conftmde
com incompatibilidade ou impedimento para o exercício de mandato ele-
tivo, como veremos adiante.
As inelegibilidades podem ser gerais ou especiais. São gerais as que
vedam candidaturas a quaisquer cargos; são especiais as que visam a de-
terminados cargos ou pessoas.
As inelegibilidades gerais alcançam indistintamente todos os inalis-
táveis e os analfabetos (CF, art. 14, § 4º), sendo condições de elegibilidade
geral as especificadas no § 3º, I-V, do mesmo art. 14. Por outro lado, a per-
da ou suspensão dos direitos políticos só se dará nas seguintes hipóteses:
a) cancelamento da naturalização por sentença transitada em julgado; b)
incapacidade civil absoluta; c) condenação criminal transitada em julgado,
enquanto durarem seus efeitos; d) recusa de cumprir obrigação a todos im-
posta ou prestação alternativa, nos termos do art. 5º, VIII; e) improbidade
administrativa, nos termos do art. 37, § 4º (CF, art. 15).20
18. Boletim Eleitoral (SP) 18/209, 40/579, 48/620, 55/741 e 94/1.513; RT
180/236, 183/236, 184/86, 207/93 e 208/345.
19. Sobre inelegibilidade v. BDM21111, 1996.
20. Até 1972 entendia-se que o condenado em gozo de sursis também permane-
cia com seus direitos políticos suspensos. No julgamento da APenaI 204-MA o STF
assentou que a suspensão condicional da pena não importa suspensão dos direitos polí-
III - AUTONOMIA MUNICIPAL 101
Além das inelegibilidades gerais previstas na Constituição Federal,
a Lei Complementar 64, de 18.5.1990,21 promulgada em c?nformidade
com o art. 14, § 9º, da Carta Magna, estabelece outras enunCIadas em seu
?,
art. 1º, I, e § 1º. Essa lei complementar veio substituir a de n. ~e .1970,
saneando a omissão, por nós apontada, quanto aos prazos de vIgencIa das
inelegibilidades, fixados, agora, para todas as hipóteses.
Entretanto, reiteramos a crítica externada em edições anteriores quan-
to à inconstitucionalidade de lei infraconstitucional, não obstante de cará-
ter complementar, fixar prazo para a reaquisição da elegibilidade de forma
a conflitar com o disposto no art. 15,111, da Carta Magna. Nos termos des-
se dispositivo constitucional, a suspensão dos direitos políticos vigorará
enquanto perdurarem os efeitos da condenação criminaU2
As hipóteses de inelegibilidades contempladas no inciso I do art. 1º
da Lei Complementar 64, de 1990, indicam a preocupação de punir os que,
para se eleger ou no exercício de mandato ou cargo público, abusaram do
poder econômico ou político, afrontaram os princípios éticos do .decoro
parlamentar, descumpriram as normas legais a que estavam submetIdos ou
cometeram atos de improbidade administrativa.
As inelegibilidades especiais para o cargo de prefeito estão consubs-
tanciadas nas situações previstas nos §§ 3º, VI, 5º e 7º do art. 14 da CF.
Essas inelegibilidades constitucionais atingem o candidato que: a) não ti-
ver 21 anos; b) houver exercido o cargo por qualquer tempo no período
imediatamente anterior (irreelegibilidade); c) tenha sucedido ou substi-
tuído o prefeito nos seis meses anteriores ao pleito; d) seja cônjuge ou
parente consangüíneo ou afim, até o 2º grau ou por adoção,23 do prefeito
ticos, dada a inexistência da lei complementar prevista no art. 149, § 3º, da CF de 1969
(DJU 29.5.1972). Agora, pelo disposto no inciso m do art. 15 da CF, o conden~do
com sursis fica corri seus direitos políticos suspensos, porque permanecem os efeItos
da sentença.
21. A Lei Complementar 81, de 13.4.1994, alterou a redação da alínea "b" do
inciso I do art. 1º da Lei Complementar 64, de 1990, para elevar de três para oito anos
o prazo de inelegibilidade para os parlamentares que perderem o mandato por falta de
decoro parlamentar.
22. Os efeitos penais da condenação cessam com o cumprimento da pena prin-
cipal, da medida de segurança detentiva ou do sursis, com o decurso do lapso pres-
cricional ou, ainda, com a concessão de graça ou indulto, que extingam a pena, ou de
anistia, independentemente do pedido e deferimento da reabilitação. Assim send.o, .a
exigência da Lei Complementar 64, de 1990, não pode prevalecer sobre a da ConstItuI-
ção Federal, que prevê a reaquisição dos direitos políticos - e, conseqüentemente, da
elegibilidade - tão logo cessem os efeitos da sentença condenatória.
23. Parentesco por consangüinidade é o que se estabelece por laços de nascimen-
to; parentesco por afinidade, o que se estabelece entre cada cônjuge e os parentes do
outro, em razão do casamento. O parentesco estende-se na linha reta (de pais a filhos) e
102 DIREITO MUNICIPAL BRASILEIRO
ou de quem o tenha substituído dentro dos seis meses anteriores ao pleito.
São ainda inelegíveis para o cargo de prefeito o presidente da República e
os governadores de Estado e do Distrito Federal que não renunciarem ao
respectivo mandato até seis meses antes do pleito (CF, art. 14, § 6º). Quan-
to ao militar, se alistável, será elegível, atendidas as condições previstas
nos incisos do § 8º do já citado art. 14: a) se contar menos de 10 anos de
serviço deverá afastar-se da atividade; b) se contar mais de 10 anos de
serviço será agregado pela autoridade superior, e se eleito passará, auto-
maticamente, no ato da diplomação, para a inatividade.
As inelegibilidades especiais para os cargos de prefeito e vice-prefei-
to, previstas na Lei Complementar 64, de 1990, art. 1º, IV, são: a) no que
lhes forem aplicáveis, por identidade de situações, as inelegibilidades ar-
roladas para os cargos de presidente e vice-presidente da República (inciso
11 do mesmo art. 1º), governador e vice-governador de Estado e do Distrito
Federal (inciso 111 do art. 1º), observado o prazo de quatro meses para a
desincompatibilização; b) os membros do Ministério Público e Defensoria
Pública, em exercício na comarca, nos quatro meses anteriores ao pleito,
sem prejuízo dos vencimentos integrais; c) as autoridades policiais, civis
ou militares, com exercício no Município, nos quatro meses anteriores ao
pleito.
Ressalte-se que os casos de inelegibilidade mencionados no item "a",
acima, referem-se aos ocupantes de cargos, funções ou empregos em ór-
gãos ou entidades da Administração Pública direta, indireta e fundacional
ou em sociedades que atuam no setor financeiro relacionado à poupança e
ao crédito ou, ainda, em empresas que mantenham contratos de execução
de obras ou de prestação de serviços com o Poder Público. Quanto aos
membros do Ministério Público, é preciso assinalar que, de acordo com a
alteração introduzida pela EC 45/2004 na alínea "e" do inciso 11 do § 5º do
na linha colateral (irmãos, tios, sobrinhos, primos). Na linha reta o parentesco abrange
os ascendentes (pais, avós, bisavós etc.) e os descendentes (filhos, netos, bisnetos etc.).
Na linha reta contam-se os graus de parentesco por geração (de pai a filho 12 grau;
de avô a neto 22 grau; de bisavô a bisneto 32 grau). Na linha colateral contam-se os
graus também por geração, mas tomando-se por base o ascendente comum, razão pela
qual não há nessa linha parentes do l2 grau. Os irmãos são parentes em 22 grau, tios
e sobrinhos em 32 grau, e os primos a partir do 4 2 grau. Os graus do parentesco por
afinidade são contados do mesmo modo que o parentesco por consangüinidade, donde
resulta que na linha ascendente são parentes do prefeito em 1Q grau o sogro e a sogra, o
padrasto e a madrasta; na linha descendente, o genro, a nora e os enteados. Nos demais
graus segue-se a mesma regra da consangüinidade. Na linha colateral são parentes do
prefeito em 22 grau (porque não há 12 grau) os seus cunhados. Os parentes afins dos
cônjuges não são considerados parentes entre si. Com a viuvez não cessa o parentesco
afim em linha reta (sobre parentesco v. CC de 1916, arts. 330-336; CC de 2002, arts.
1.591 a 1.595 e 1.626).
III - AUTONOMIA MUNICIPAL 103
art. 128 da Constituição, estão eles, agora, proibidos de exercer qualquer
atividade político-partidária, sem exceções.
Além dessas inelegibilidades e das de caráter geral, já mencionadas
acima, nenhuma outra poderá ser oposta ao candidato a prefeito por leis
federais (ordinárias), estaduais ou municipais, uma vez que tal matéria só
pode constar da Constituição da República ou da lei complementar espe-
cífica, baixada nos termos do art. 14, § 9º, da mesma CF.
É elegível, portanto, para o cargo de prefeito municipal qualquer bra-
Õ",
sileiro, nato ou naturalizado, maior de 21 anos, desde que alfabetizado,
seja alistável, esteja no pleno exercício dos direitos políticos, possua do-
micílio eleitoral na circunscrição, seja filiado a partido político e não inci-
da nas restrições especiais que vimos acima.
As inelegibilidades especiais para vereadores são as contempladas
no art. 1º, VII, da Lei Complementar 64, de 1990, a saber: a) no que lhes
forem aplicáveis, por identidade de situações, as hipóteses pertinentes aos
membros do Senado Federal (inciso V do referido art. 1º) e aos da Câmara
dos Deputados (inciso VI do mesmo art. 1º), observado o prazo de seis
meses para a desincompatibilização; b) as previstas em cada Município
para os cargos de prefeito e vice-prefeito, observado o prazo de seis meses
para a desincompatibilização.
Em relação às inelegibilidades atinentes ao prefeito e vice-prefeito,
aplicáveis aos vereadores, foram examinadas no tópico anterior, cabendo
ressaltar que tratando-se de candidato à reeleição não se aplica a hipótese
prevista no art. 14, § 7º, da CF, reproduzida no art. 1º, § 3º, da Lei Com-
plementar 64, de 1990, referente ao parentesco.
Portanto, para a Câmara Municipal é elegível qualquer brasileiro,
nato ou naturalizado, maior de 18 anos, alfabetizado, desde que alistável,
com domicílio eleitoral no Município, filiado a partido político, em pleno
exercício dos direitos políticos e que não incida em qualquer das restri-
ções apontadas ou que tenha delas se desincompatibilizado nos prazos
previstos.
A argüição de inelegibilidade de candidato a prefeito, vice-prefeito
ou vereador é feita perante o juiz eleitoral com jurisdição no Município
por qualquer candidato, partido político ou coligação, bem como pelo re-
presentante local do Ministério Público, no prazo de cinco dias, contados
da publicação do pedido de registro (Lei Complementar 64, de 1990, arts.
2º, parágrafo único, 111, e 3º). O impugnante deverá especificar desde logo
os meios de prova, arrolando até seis testemunhas, se for o caso; termina-
do o prazo para a impugnação passará a correr, independentemente de no-
tificação, o prazo de sete dias para a contestação, que poderá ser oferecida
104 DIREITO MUNICIPAL BRASILEIRO
pelo candidato ou pelo partido ou coligação, com juntada de documentos,
indicação de até seis testemunhas e requerimento de outras provas (Lei
Complementar 64, de 1990, art. 3º, §§ 3º-4º). Daí para a frente o processo
segue o rito previsto nos arts. 5º e ss. da lei complementar, até a decisão
do juiz de primeira instância, que deverá ser proferida no prazo máximo
de três dias após a conclusão dos autos, com recurso para o TRE (art. 8º
e §§). Transitada em julgado a decisão que declarar a inelegibilidade do
candidato, seu registro será negado ou cancelado, se já tiver sido feito, e
o diploma, se já expedido, será declarado nulo (Lei Complementar 64, de
1990, art. 15).
A inelegibilidade é matéria de ordem pública, daí por que a Lei Com-
plementar 64, de 1990, autoriza sua argüição pelo representante local do
Ministério Público, cuja atuação não será obstada pela impugnação ante-
rior de candidato ou partido político ou coligação (art. 3º e § 1º). Todavia,
a disputa de cargo eletivo, a participação em diretório de partido ou o
exercício de atividades político-partidárias nos quatro anos anteriores ao
pleito constituem impedimentos para a ação do representante do Ministé-
rio Público, como tal (art. 3º, § 2º). Entendemos que no âmbito municipal
a proibição legal se destine apenas ao membro do Ministério Público que
tenha disputado cargo eletivo, participado de diretório ou exercido ativi-
dades político-partidárias no Município. 24 Entendemos também que, nesse
24. É vedado aos membros do Ministério Público exercer atividade político-
partidária (art. 128, § 5º, lI, letra "e", da CF, com a redação dada pela EC 4512004).
A questão tratada no texto ainda apresenta relevância porque se tem admitido que a
vedação não alcança aqueles que já haviam ingressado na carreira ao advento da CF de
1988 e fizeram a opção de que trata o § 32 , do art. 29, do Ato das Disposições Consti-
tucionais Transitórias.
O Tribunal Superior Eleitoral entendeu que o prazo de dois anos contado a partir
da Lei Complementar n. 75/93 (Estatuto do Ministério Público da União) e por ela
estabelecido para a aludida opção somente se aplica ao Ministério Público da União:
"1. O Supremo Tribunal Federal, por ocasião do julgamento da Ação Direta de Incons-
titucionalidade n. 2.836-RJ, assentou que a norma do parágrafo único do art. 281 da
Lei Complementar n. 75/93 não se aplica aos membros do MP Estadual. Sendo assim,
a opção de que trata o § 3º do art. 29 do Ato das Disposições Constitucionais Transitó-
rias, no âmbito do Ministério Público dos Estados, é formalizável a qualquer tempo. 2.
Enquanto os magistrados estão submetidos a regime jurídico federativamente unifor-
me, os membros do Ministério Público da União e do Ministério Público nos Estados
têm estatutos jurídicos diferenciados, aspecto constitucional que autoriza concluir que
nem todas as disposições contidas na Lei Complementar n. 75/93 se aplicam aos mem-
bros do Parquet Estadual" (TSE, Agravo Regimental no Recurso Ordinário 1.070, reI.
Min. Cezar Peluso, reI. designado Min. Carlos Ayres Britto, j. em 12.12.2006, DJU
24.4.2007, p.179).
Consta do teor do acórdão da mencionada ADIn: "Para o Ministério Público dos
Estados não se aplica a norma do parágrafo único, do art. 281 da LC n. 75/93, válida
fi - AUTONOMIA MUNICIPAL 105
caso, o chefe do Ministério Público deve designar outro representante para
examinar os pedidos de registro e, se for o caso, impugná-los perante a
Justiça Eleitoral.
Constitui crime eleitoral, punido com detenção, de 6 meses a 2 anos,
e multa, de 20 a 50 BTNs, a argüição de inelegibilidade ou a impugnação
de registro de candidato feita por interferência do poder econômico, des-
vio ou abuso de poder ou de autoridade, deduzida de forma temerária ou
com manifesta má-fé (Lei Complementar 64, de 1990, art. 25). O sujeito
ativo desse crime será o candidato, o representante, ou representantes, do
partido (o partido, como pessoa jurídica, não é penalmente responsável)
ou o membro do Ministério Público que argüir a inelegibilidade ou im-
pugnar o registro de candidato com base em elementos inverídicos, ou
sem qualquer motivo, levado apenas pelos motivos supra-referidos ou erro
grosseiro.
Nos termos do art. lº, l, "d", da Lei Complementar 64, de 1990, a
condenação pelo crime em exame (assim como pelos crimes contra a eco-
nomia popular, a fé pública, a Administração Pública e o patrimônio) acar-
reta a inelegibilidade do condenado. 25
3.1.2.4 Recursos eleitorais - Recursos eleitorais são os meios hábeis
a propiciar o reexame de decisão no âmbito da Justiça Eleitoral, desde o
alistamento de eleitor até a diplomação de candidato eleito; desde a de-
núncia por crime eleitoral até a sentença que a julgar procedente ou não. 26
Assim, os recursos eleitorais não se confundem com as impugnações pre-
II
vistas no Código Eleitoral, que são manifestações prévias, geralmente ver-
bais, contra a prática de determinados atos, como as que visam a impedir
o registro de candidato (art. 97, §§ 2º-3º), o exercício ilegal do voto (art.
147, § 1º) e a irregularidade na apuração dos sufrágios (art. 169).
somente para o Ministério Público da União. No âmbito dos Estados, a opção prevista
~ no art. 29, § 32 , do ADCT pode ser feita a qualquer tempo, pois nem a Constituição da
República nem a Lei Orgânica Nacional do Ministério Público, que estabelece normas
I
gerais para a organização do Ministério Público dos Estados (Lei n. 8.625, de 12 de
fevereiro de 1993), fixam qualquer prazo" (ADIn 2.836-RJ, reI. Min. Eros Grau, j. em
17.11.2005). Sendo assim, a opção de que trata o § 3º do art. 29 do ADCT, no âmbito
do Ministério Público dos Estados, pode ser feita a qualquer tempo.
r.<, 25. A orientação do TSE, referendada pelo STF, é no sentido de que basta a con-
denação em primeiro grau, ainda sujeita a apelação - e, portanto, não transitada em
julgado -, para caracterizar a inelegibilidade (v. Resolução TSE-I1.352 e Acórdãos
7.533, DJU 10.6.1983,7.589, DJU 19.8.1983, e 7.610, DJU 1.9.1983; e STF, AgRg
Eleitoral 92.794-8, DJU 12.8.1983).
26. Sobre a matéria consulte-se Antônio Tito Costa, Recursos em Matéria Elei-
toral, 1992.
 DIREITO MUNICIPAL BRASILEIRO
106
Os recursos eleitorais, de que tratam os arts. 257 e 282 do Código
Eleitoral, são interpostos para o TRE competente, perante a Junta ou juiz
eleitoral cuja decisão se pretende reformar. As decisões dos Tribunais Re-
gionais são terminativas, salvo se: a) proferidas contra expressa disposição
da Constituição Federal ou de lei; b) contiverem divergência na interpreta-
ção da lei, tendo em vista decisões de dois ou mais Tribunais Eleitorais; c)
versarem inelegibilidade ou expedição de diplomas nas eleições federais
ou estaduais; d) anularem diplomas ou decretarem a perda de mandatos
eletivos federais ou estaduais; e) denegarem habeas corpus, mandado de
segurança, habeas data ou mandado de injunção (cf. art. 121, § 4º).
As decisões do TSE são irrecorríveis, salvo as que contrariarem a
Constituição e as denegatórias de habeas corpus ou mandado de seguran-
ça (cf. art. 121, § 3º).
Os recursos eleitorais não têm efeito suspensivo. 27 A execução de
qualquer acórdão será feita imediatamente através de comunicação por
oficio, telegrama ou, em casos especiais, a critério do presidente do Tribu-
nal, mediante cópia do acórdão (Código Eleitoral, parágrafo único do art.
257). O prazo para a interposição de recurso, sempre que a lei não o fixar,
será de três dias, contados da publicação do ato, resolução ou despacho
(Código Eleitoral, art. 258).
O recurso contra decisão de Junta será interposto no ato, verbalmente
ou por escrito, devendo ser fundamentado em 48 horas, sem o quê não terá
seguimento (Código Eleitoral, art. 169, § 2º). O recurso contra a apuração
só será admitido se precedido de impugnação perante a Junta (Código
Eleitoral, art. 171).
O recurso contra decisão de juiz eleitoral deverá ser interposto por
petição fundamentada, acompanhada de toda a documentação necessária,
pois no Tribunal Regional nenhuma alegação escrita ou nenhum documen-
to poderá ser oferecido, salvo se o recorrente se reportar a coação, fraude,
interferência de poder econômico, desvio ou abuso de autoridade ou poder
ou, ainda, a processo de propaganda ou de captação de votos vedado por
lei, dependentes de prova a ser determinada pelo mesmo Tribunal, bastan-
do-lhe, nesse caso, indicar os meios de a obter (Código Eleitoral, arts. 266
27. É iterativa a jurisprudência de nossos Tribunais quanto à inexistência de efei-
to suspensivo para os recursos eleitorais (TSE, MS/AgRg 2.211 C-DF, reI. Min. Marco
Aurélio,j. 29.7.1994, DJU9.9.1994, p. 23.484; RE 21.421-PR, reI. Min. EdgardAntô~
nio Lippmann Júnior,j. 18.12.1996, DJU26.2.1997; TRE-RS, RCE de 30.9.2000, reI.
Des. Clarindo Favretto, DJERS 30.10.2000, p. 35). A ausência de efeito suspensivo aos
recursos eleitorais, contudo, não afasta o poder de cautela em geral do magistrado ou
Tribunal, consagrado pelo Código de Processo Civil, aplicável subsidiariamente (TSE,
MC/AgRg 15.190C-RO,j. 2.5.1995, DJU26.5.1995, p. 15.204).
III - AUTONOMIA MUNICIPAL 107
e 268). O juiz eleitoral pode reformar a decisão recorrida, caso em que só
determinará a subida do recurso se a parte prejudicada o requerer, no prazo
de três dias (art. 267, §§ 6º, injine, e 7º).
Quando se tratar de argüição de inelegibilidade o procedimento re-
cursal atenderá ao estabelecido na Lei Complementar 64, de 1990 - que,
entre outras coisas, não admite a reforma da decisão pelo próprio juiz, esta-
belece o início do prazo para recurso a partir do dia em que o juiz entregar
a sentença em cartório (salvo se não o fizer nos três dias seguintes ao da
conclusão dos autos, caso em que o prazo somente começará a correr após
a publicação da sentença por edital, em cartório) e assinala a data em que
for protocolada a petição de recurso como o marco inicial para o recorrido
oferecer contra-razões, independentemente de notificação (arts. 8º-9º).
No tocante aos crimes eleitorais e aos comuns que lhes forem cone-
xos o Código Eleitoral estabeleceu em 10 dias o prazo pata recurso contra
decisões finais, condenatórias ou absolutórias, e determinou que nos re-
cursos em geral se aplique o Código de Processo Penal como lei subsidiá-
ria e supletiva (arts. 362 e 364).
O mandado de segurança, o "habeas corpus", o "habeas data" e o
mandado de injunção são igualmente utilizáveis para a correção de atos
e decisões versando matéria eleitoral, casos em que seu processo e julga-
mento também competem, com exclusividade, à Justiça Eleitoral (CF, art.
121, § 4º, V). Nesses processos observa-se o mesmo rito da lei especial
que disciplina o mandado de segurança (Lei 1.533, de 31.12.1951) e o
habeas corpus (CPP, arts. 647 e ss.). A Lei 6.978, de 19.1.1982 (art. 12),
alterou a redação da citada Lei 1.533, de 1951, para definir como autori-
dades, para efeito de mandado de segurança, também os representantes ou
órgãos dos partidos políticos. 28
3.1.2.5 Incompatibilidades - Incompatibilidades ou impedimentos
são restrições de interesse administrativo opostas ao exercício do manda-
to. Para os cargos e mandatos municipais a competência para estabelecer
incompatibilidades ou impedimentos é agora do próprio Município, razão
pela qual a Constituição da República limitou-se a fixá-los para os mem-
bros do Congresso Nacional (art. 54), dispondo, em seu art. 29, IX (cf. EC
1, de 1992), aplicarem-se, no que couber, aos vereadores. Todavia, a mes-
ma Constituição, tendo em vista o impedimento de ordem geral de acumu-
lação remunerada de funções e cargos públicos (art. 37, XVI), disciplinou
28. Sobre mandado de segurança consulte-se, do Autor, Mandado de Segurança,
Ação Popular, Ação Civil Pública, Mandado de Injunção, "Habeas Data ", Ação Dire-
ta de Inconstitucionalidade, Ação Declaratória de Constitucionalidade e Argüição de
Descumprimento de Preceito Fundamental, 31ª ed., 2008.
108 DIREITO MUNICIPAL BRASILEIRO
a situação do servidor de qualquer entidade estatal investido em mandato
eletivo (art. 38), determinando que: a) se o mandato for federal, estadual
ou distrital, seja afastado do seu cargo, emprego ou função (inciso I); b)
se o mandato for de prefeito, seja afastado do cargo, emprego ou função,
podendo optar pela remuneração (inciso 11); c) se o mandato for de verea-
dor e houver compatibilidade de horários, permaneça no cargo, emprego
ou função, acumulando remuneração e subsídios, sem perder as demais
vantagens funcionais (inciso 111); d) se o mandato for de vereador e não
houver compatibilidade de horários, seja afastado do seu cargo, emprego
ou função, sendo-lhe facultado optar pela sua remuneração (inciso 111);
e) em qualquer caso que exija o afastamento para o exercício de mandato
eletivo, seu tempo de serviço será contado para todos os efeitos legais, ex-
ceto parapromoção por merecimento (inciso IV); f) para efeito de benefi-
cio previdenciário, no caso de afastamento, os valores serão determinados
como se no exercício estivesse (inciso V).
Ainda em relação aos impedimentos constitucionais ao exercício do
cargo de prefeito deve-se aplicar, analogicamente, o disposto no § I Q do
art. 28,29 que se refere ao governador do Estado.
Impedimento constitucional do vice-prefeito é ser titular de mais de
um mandato público eletivo, na dicção do art. 54,11, "d", da CF, desde a
posse. 3D
Impedimentos constitucionais do vereador são, também, ocupar car-
go em comissão e aceitar emprego ou função no âmbito da Administração
direta ou indireta de qualquer entidade (art. 29, IX, c/c o art. 54). Quanto à
possibilidade do exercício de cargo de secretário municipal a Constituição
da República não proíbe, admitindo-a por similaridade com os cargos que
enumera para os membros do Congresso Nacional (art. 29, IX), embora
no âmbito municipal seja altamente inconveniente que o vereador se tome
um subordinado do prefeito sem perda de seu mandato.
Essas vedações, cujo escopo é o resguardo da independência e har-
monia dos Poderes (CF, art. 2º), no governo municipal impedem que o
vereador exerça cargo de confiança, emprego ou função do Município em
que se elegeu, tanto da Administração direta quanto da indireta, sem re-
nunciar à vereança. A infringência a essas proibições importará extinção
do mandato eletivo, nos termos do art. 29, IX, c/c o art. 55, I, da CF.
O preceito constitucional veda ocupar cargo em comissão ou função
de que seja demissível ad nutum. Daí resulta que o vereador não pode ser
29. Pela EC 19, de 1998, o parágrafo único do art. 28 da CF passou a ser § 1º,
conservando a mesma redação.
30. Sobre a matéria v. Adílson de Abreu Dallari, "Acumulação de mandatos de
deputado e vice-prefeito", Tribuna do Direito, janeiro de 1997, p. 37.
UI - AUTONOMIA MUNICIPAL 109
investido em cargo dessa natureza, nem exercer funções em Comissões do
Executivo, com exceção, como se disse, do cargo de secretário municipal.
Se antes de eleito estiver ocupando cargo em comissão, ou integrando
Comissão do Executivo, deverá exonerar-se até a data da posse, não se
beneficiando, portanto, do disposto no art. 38, 111, primeira parte, da CF.
Por outro lado, a despeito de não contemplar previsão expressa, como
o fazia a Constituição anterior (art. 104, § 5º), entendemos que o permissi-
vo do § I Q art. 28, que garante ao governador a posse em cargo ou função
pública decorrente de concurso público, aplicável ao prefeito por força do
inciso XIV do art. 29 da Carta Magna, deve, por simetria, em homenagem
ao princípio da isonomia, alcançar o vereador.
Assim, o vereador não poderá aceitar, isto é, tomar posse em fun-
ção ou emprego do Município ou de suas entidades descentralizadas sem
renunciar ao mandato, salvo se a admissão ou contratação foi precedida
de concurso público. Nesse caso, bem como no de nomeação para cargo
efetivo, sempre sujeita a concurso prévio, poderá até exercê-los, se houver
compatibilidade de horários. 31
Esses impedimentos, entretanto, só vigoram no Município em que
o vereador se elegeu, nada obstando a que aceite cargo, em comissão ou
efetivo, função ou emprego de outro Município, do Estado ou da União e
que o exerça, se os horários forem compatíveis.
Atendidas as prescrições constitucionais acima, o Município, na sua
lei orgânica, tem inteira liberdade para estabelecer os impedimentos que
entenda convenientes à moralização e eficiência do exercício de mandato
eletivo municipal, inclusive quanto à situação do servidor eleito vice-pre-
feito, de que não cogitou a Constituição da República.
Em geral, esses impedimentos na órbita municipal vedam, tal como
na órbita federal, a ·celebração de contrato com a Administração Pública; o
patrocínio de causas contra a Fazenda Pública ou causas em que o Muni-
cípio, suas entidades descentralizadas ou concessionárias de seus serviços
sejam interessados; a participação em empresa beneficiada com privilégio
ou favores concedidos pelo Município. A inscrição dessas incompatibili-
dades é da estrita competência dos Municípios, no uso de sua autonomia e
de seu poder organizatório, e só encontra limites no respeito aos princípios
gerais da Constituição da República e do respectivo Estado e nos direitos
31. O TJSP admitiu a acumulação remunerada do cargo de oficial de justiça
com o cargo eletivo de vereador em face de demonstrada compatibilidade de horários,
por aplicação do disposto no art. 38, III, da CF (2ª C. de Direito Público, Ap. cível
141.284-5, reI. Des. Corrêa Vianna, j. 26.9.2000, v.u., Tribuna do Direito, março de
2001, Cad. Jurisp., p. 284).
110 DIREITO MUNICIPAL BRASILEIRO
e garantias individuais. Desde que não fira a uns e outros, a lei orgânica
municipal pode enumerar os impedimentos ou incompatibilidades para o
exercício dos mandatos de prefeito e vereador. Ocorrendo qualquer das
incompatibilidades estabelecidas em lei o mandato se extinguirá, nos ter-
mos do art. 29, IX, c/c o art. 55, I, da CF, como veremos adiante (Capítulo
XI, item 2.1.6).
A incompatibilidade, portanto, não se confunde com a inelegibilida-
de,já porque esta é de natureza eleitoral e aquela é de caráter administrati-
vo como, também, porque a inelegibilidade se apresenta antes da eleição,
ao passo que a incompatibilidade só surge na posse do eleito, marco inicial
do exercício. Por essas razões, as incompatibilidades ou impedimentos
não estão afetos à Justiça Eleitoral, constituindo matéria de apreciação
tanto pela Câmara como pelo Executivo a que se vincula o eleito como,
ainda, pela Justiça Comum, se argüida a ilegalidade por quem tenha qua-
lidade e legítimo interesse para fazê-lo.
3.1.2.6 Legislação local - A autonomia política do Município com-
preende também o poder de legislar sobre sua auto-organização; "sobre
assuntos de interesse local"; "suplementar a legislação federal e estadual
no que couber"; "instituir e arrecadar os tributos de sua competência, bem
como aplicar suas rendas, sem prejuízo da obrigatoriedade de prestar con-
tas e publicar balancetes nos prazos fixados em lei"; "criar, organizar e
suprimir Distritos, observada a legislação estadual"; "promover, no que
couber, adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e con-
trole do uso, do parcelamento e da ocupação do solo urbano"; "promover
a proteção do patrimônio histórico-cultural local, observada a legislação
e a ação fiscalizadora federal e estadual" (CF, arts. 29 e 30, I, II, III, IV,
VIII e IX).
A expressão "legislação local" abrange não só as leis votadas pela
Câmara e promulgadas pelo prefeito como, também, os regulamentos ex-
pedidos pelo Executivo em matéria de sua alçada.
A Constituição Federal integrou o Município na Federação (arts. l Q e
18), considerando-o entidade estatal de terceiro grau, pondo, assim, termo
à polêmica, até então existente, sobre se o Município era ente político-
administrativo ou simplesmente administrativo. Agora essa discussão está
eliminada, pois a Câmara é considerada Poder Legislativo, e a Prefeitura,
Poder Executivo, independentes e harmônicos entre si, à semelhança dos
Poderes da União e dos Estados (CF, art. 2Q ) , inclusive quanto às restrições
de exercício e de indelegabilidade recíproca de funções. Daí por que o
eleito para função legislativa não pode exercer qualquer função do Execu-
tivo, e vice-versa.
III - AUTONOMIA MUNICIPAL 111
Além da competência exclusiva do Município para legislar sobre as
matérias acima mencionadas (art. 30), cabe-lhe, ainda, segundo o art. 23
da CF, competência comum, juntamente com a União, os Estados e o Dis-
trito Federal, para dispor sobre as atividades nele enumeradas. Ressalta-se
que o exercício dessa competência deverá ser delineado por lei comple-
mentar federal, que fixará normas de cooperação entre as quatro entidades
estatais, "tendo em vista o equilíbrio do desenvolvimento e do bem-estar
em âmbito nacional" (parágrafo único do mesmo art. 23).
3.2 Autonomia administrativa
3.2.1 Administração própria, organização dos serviços públicos locais
e ordenação do território municipal
A Constituição Federal de 1988 mantém em seu texto, além da au-
tonomia política do Município (composição de seu governo e legislação
local), a administração própria no que concerne ao interesse local, mais
a organização e execução dos serviços públicos de sua competência e a
ordenação urbanística de seu território (art. 30, IV, V, VI, VII, VIII e IX).
O conceito de administração própria não oferece dificuldade de en-
tendimento e delimitação - é a gestão dos negócios locais pelos represen-
tantes do povo do Município, sem interferência dos poderes da União ou
do Estado-membro. Mas a cláusula limitativa dessa administração exige
exata interpretação, para que o Município não invada competência alheia,
nem deixe de praticar atos que lhe são reservados. Tudo se resume, pois,
na precisa compreensão do significado de "interesse local".
Interesse local não é interesse exclusivo do Município; não é inte-
resse privativo da localidade; não é interesse único dos munícipes. Se se
exigisse essa exclusividade, essa privatividade, essa unicidade, bem redu-
zido ficaria o âmbito da Administração local, aniquilando-se a autonomia
de que faz praça a Constituição. Mesmo porque não há interesse municipal
que não o seja reflexamente da União e do Estado-membro, como, tam-
bém, não há interesse regional ou nacional que não ressoe nos Municípios,
como partes integrantes da Federação Brasileira. O que defme e caracte-
riza o "interesse local", inscrito como dogma constitucional, é a predomi-
nância do interesse do Município sobre o do Estado ou da União.
Ninguém melhor do que o eminente professor Sampaio Dória soube
realçar esse conceito, em lição que não se pode olvidar, referindo-se, à
época, ao "peculiar interesse" (hoje, interesse local):
"Peculiar não é nem pode ser equivalente a privativo. Privativo, di-
zem dicionários, é o próprio de alguém, ou de alguma coisa, de sorte que
112 DIREITO MUNICIPAL BRASILEIRO
exclui a outra da mesma generalidade, uso, direito. A diferença está na
idéia de exclusão: privativo importa exclusão, e peculiar, não. A ordem
pública de um Estado é seu interesse peculiar, mas é também interesse da
Nação. Logo, não é privativo do Estado. Uma escola primária que certo
Município abra é seu interesse peculiar, mas não exclusivo, não privativo,
porque a instrução interessa a todo o país.
"O entrelaçamento dos interesses dos Municípios com os interesses
dos Estados, e com os interesses da Nação, decorre da natureza mesma das
coisas. O que os diferencia é a predominância, e não a exclusividade.'>32
Nada mais há que acrescentar ao conceito de peculiar interesse, agora
denominado interesse local, mais técnico e preciso, já agora perfeitamente
esclarecido e delimitado pelos ensinamentos do Mestre patrício. Mas se re-
corrermos aos publicistas estrangeiros encontraremos o mesmo critério da
predominância do interesse local, enunciado apenas de maneira diversa.
Para o clássico Black tais interesses referem-se aos negócios internos
das cidades e vilas (internaI affairs oftowns and counties); para Bonnard o
peculiar interesse é o que se pode isolar, individualizar e diferençar dos de
outras localidades; para Borsi é o que não transcende os limites territoriais
do Município; para Mouskheli é o que não afeta os negócios da Adminis-
tração central e regional; para Jellinek é o interesse próprio da localidade,
oriundo das suas relações de vizinhança. 33
Concluindo, podemos dizer que tudo quanto repercutir direta e ime-
diatamente na vida municipal é de interesse peculiar do Município, embo-
ra possa interessar também indireta e mediatamente ao Estado-membro e à
União. O provimento de tais negócios cabe exclusivamente ao Município
interessado, não sendo lícita a ingerência de poderes estranhos sem ofensa
à autonomia local. Pode e deve o Município repelir tais interferências,
partam elas de outro Município, do Estado-,membro ou da União, através
de qualquer de seus órgãos ou poderes. E não sendo possível ao Município
ofendido em sua autonomia convencer administrativamente o poder estra-
nho a cessar sua intromissão, poderá recorrer ao Judiciário para anular o
ato concreto de inteiferência inconstitucional. 34
32. Sampaio Dória, "Autonomia ... ", Revista da Faculdade de Direito de São
Paulo XXIV/419. Sobre autonomia municipal para legislar e fiscalizar a ação dos mu-
nícipes na divulgação de materiais publicitários v. julgado do TJMG in RT749/379.
33. Black, Handbook ofAmerican Constitutional Law, p. 135; Bonnard, Précis .
de Droit Administratif, p. 332; Borsi, "Le funzioni deI comune italiano", in Trattato de
Orlando, v. lI, 2ª Parte, p. 436; Mouskhe1i, La Théorie Juridique de I 'État Fédéral, p.
275; Jellinek, L 'État Moderne et son Droit, v. I, p. 36.
34. Machado Villa, O Município no Regime Constitucional Vigente, Porto Ale-
gre, 1952, n. 7, p. 9l.
113
A organização dos serviços públicos locais constitui outra prerro-
gativa asseguradora da autonomia administrativa do Município. Nem se
compreenderia que uma entidade autônoma, política e financeiramente,
não dispusesse de liberdade na instituição e regulamentação de seus ser-
viços. Mas, a despeito de ser palmar essa verdade, e de a ter dito com
inexcedível clareza a Lei Magna, intromissões ainda existem por parte de
poderes e órgãos estranhos ao Município, que interferem arbitrariamente
nos serviços locais, com sensíveis prejuízos para a Administração e mani-
festo desprestígio para os poderes municipais, lesados na sua autonomia.
Contra esses resquícios do regime ditatorial, que subordinava todos os
interesses comunais ao poder central e incursionava discricionariamente
na esfera privativa dos Municípios, já se observa salutar reação por parte
das Municipalidades, através de vias administrativas e judiciais.
N a atribuição genérica da organização dos serviços públicos locais
:~
-a Constituição deferiu aos Municípios não só os serviços públicos pro-
Eriamente ditos como, também, os serviços de utilidade pública, isto é,
..os que o Município mantém com seu pessoal e os que mantém através dê
concessionários ou permissionários de sua exploração. Sobre as diversas
formas de serviços e modalidades de execução diremos em capítulo espe?
cial (Capítulo VII).
3.3 Autonomia financeira
3.3.1 Decretação de tributos e aplicação das rendas municipais
Outro princípio assegurador da autonomia municipal é a garantia que
a Constituição da República oferece ao Município de decretar e arrecadar
os tributos de sua competência e aplicar suas rendas sem tutela ou depen-
dência de qualquer poder, prestando contas e publicando balancetes nos
prazos fixados em lei (art. 30, 111). Não cabe, neste passo, o estudo da
tributação municipal, o que constitui objeto de capítulo especial (Capítulo
V), visto que, por enquanto, estamos examinando somente o modo pelo
qual é assegurada a autonomiafinanceira do Município. Com efeito, inex-
I
i
pressivas seriam a autonomia política e a autonomia administrativa sem
recursos próprios que garantissem a realização de obras e a manutenção
de serviços públicos locais. 35 Seria uma quimera atribuir-se autogoverno
ao Município sem lhe dar renda adequada à execução dos serviços neces-
sários ao seu progresso. Felizmente, o legislador constituinte desde 1946
35. Amílcar de Araújo Falcão, "Autonomia dos governos locais em matéria tri-
butária", RDA 47/l. Sobre autonomia financeira v. JosefBarat, "Municipalismo -Al-
cances e limites", O Estado de S. Paulo, 7.7.1997, p. A2.
 T
114 DIREITO MUNICIPAL BRASILEIRO
I III - AUTONOMIA MUNICIPAL
compreendeu bem essa realidade e a deficiência dos regimes anteriores,
que, embora apregoando a importância do Município na vida nacional,
lhes negavam recursos indispensáveis à sua subsistência como entidade
autônoma, dotada de governo próprio e de serviços especiais para aten-
der às necessidades de sua população. A Constituição tem aumentado a
participação do Município na receita tributária, chegando a lhe atribuir
22%,36 percentual este que, recentemente, alcançou 23,5%, por força da
EC 55/2007, que deu nova redação ao art. 159, I, e incluiu a alínea "d".
No regime vigente os tributos da competência do Município ~stão
discriminados na Constituição Federal (art. 156), cabendo-lhe, ainda, a
participação em outros arrecadados pela União (arts. 153, § 5º, lI, 158,
I-lI, e 159, I, "b" e "d", e §§ 3º e 4º) e pelo Estado-membro (arts. 158, IlI-
IV, e 159, §§ 3º e 4º)Y
Continuamos a entender que o Município não pode criar imposto's
além dos que lhe estão constitucionalmente destinados, seja na totalidad~
seja em percentual. Em matéria de impostos pode-se dizer que a compe.;
tência do Município é meramente regulamentar dos que se acham instituí:.
dos na Constituição da República. . municipal contenha as dotações necessárias para o exercício em que vão
•
Na expressão "instituir tributos", usada pelo con.stituinte (CF, art.
30, IlI), não se compreende a criação do imposto, mas sim a fixação do
quantum a ser arrecadado e a forma de sua arrecadação, para atender ao
preceito que veda a exigência, a elevação e a cobrança de tributo sem lei
que as estabeleça (art. 150, I) e a cobrança no mesmo exercício da lei
que o instituiu ou aumentou (art. 150, IH, "b"), obedecida a denominada
"noventena", prevista na letra "c" do mesmo artigo e inciso, que proíbe a
cobrança antes de noventa dias da data da publicação da lei.
36. A participação do Município em relação à União e ao Estado, era a seguinte:
Entidade 1964 1986 1989
União 57,7% 43,7% 36%
Estado 38,5% 38,2% 42%
Município 3,8% 18,1% 22%
(Fonte: Conferência do professor Alcides Jorge Costa no Centro de Estudos da PGE/SP).
37. Além desses, o art. 153, § 42, I1I, da Constituição permite que o Imposto sobre
a Propriedade Territorial Rural, de competência da União, seja "fiscalizado e cobrado
pelos Municípios que assim optarem, na forma da lei, desde que não implique redução
do imposto ou qualquer outra forma de renúncia fiscal". Também com a inclusão do
art. 149-A pela EC 3912002, o Município pode instituir "contribuição" para custeio
do serviço de iluminação pública. Finalmente, os Municípios onde houver explora-
ção de petróleo ou gás natural, de recursos hídricos para fins de geração de energia
elétrica e de outros recursos minerais têm assegurada participação no resultado dessa
exploração, ou correspondente compensação financeira (cf. art. 20, § 12·, da CF, e Leis
7.990/1989 e 8.00111980).
115
Tendo o Município poder para instituir (regulamentar) e arrecadar
eus im ostos, tem-no também ara conceder isen ões tributárias nos ue
orem de sua competência, porque tal atividade está contida no âmbito de
seu interesse local. Quanto às imunidades constitucionais (art. 150, VI),
embora recaiam sobre bens situados no território do Município ou servi-
ços nele executados, devem ser obedecidas pela Administração local.
Quanto às taxas a capacidade impositiva do Município é ampla, por-
que amplo é seu poder de criar serviços públicos, sobre os quais pode
cobrar a contraprestação correspondente, e de policiar as atividades exer-
cidas em seu território (CF, art. 145, H).38 O essencial é que atenda aos
preceitos pertinentes da lei complementar disciplinadora do direito tribu-
tário, em conformidade com o art. 146 da CF,39 e não tome para a cobrança
da taxa a mesma base de cálculo que tenha servido para a incidência de
imposto (CF, art. 145, § 2º).
Arrecadado o tributo (imposto, taxa, contribuição ou contribuição de
melhoria) pelo Município. a aplicacão fica ao inteiro critério da Adminis-
tração local, não dependendo de qualquer consulta ou aprovação do Esta-
do ou da União para o emprego dessa renda. Basta que a lei orçamentária
ser aplicadas.
Entretanto, dispos,ições constitucionais obrigam o Município a apli-
car anualmente nunca· menos de 25% da receita resultante de seus im-
postos - compreendida: a proveniente de transferências - na manutenção
e desenvolvimento do ensino (art. 212), abrangendo o ensino em geral,
prioritariamente a educação infantil, em creche e pré-escola (art. 208, Iv,
com a redação da EC 53/2006) e o ensino fundamental (art. 211, § 2º,
CF); e de 15% do produto da arrecadação dos impostos a que se refere o
art. 156 e dos recursos de que tratam os arts. 158 e 159, I, "b", e § 3º, em
ações e serviços públicos de saúde (art. 198, § 2º, IH, c/c art. 167, IV, e art.
77, HI e § 4º, do ADCT). Não há outras restrições à aplicação das rendas
municipais, como se infere do art. 160, caput.
38. Algumas leis orgânicas de Municípios discriminam as taxas locais. Essa pra-
xe é inútil e inconveniente, por dar a impressão de que o Município só pode arrecadar
aquelas taxas, quando, na realidade, pode cobrar quaisquer taxas, desde que em con-
formidade com os preceitos constitucionais e com as normas pertinentes do Código
Tributário Nacional.
39. A lei complementar prevista na Constituição Federal é a de n. 5.172, de
25.10.1966 (Código Tributário Nacional), que, com relação às taxas, veda, acertada-
mente, sejam calculadas sobre o capital das empresas (art. 77, parágrafo único), con-
ceitua o poder de polícia (art. 78), define em linhas gerais os serviços pelos quais se
pode cobrar taxas (art. 79) e indica a Constituição Federal, as Constituições Estaduais
e as leis orgânicas, do Distrito Federal e dos Municípios, como fontes da competência
tributária nessa matéria (art. 80).
116 DIREITO MUNICIPAL BRASILEIRO
A Constituição Federal veda a isenção de tributos dos Estados, dos
Municípios e do Distrito Federal pela União (art. 151, III).
Com essas considerações encerramos a apreciação dos princípios as-
..
seguradores da autonomia municipal, inscritos na Constituição da Repú-
blica como instituição do regime vigente. A negação de tais princípios ou
sua postergação pelo Estado-membro ensejam a intervenção federal no
Estado, como está prometido no art. 34, V, "b", e VII, "c", da CF, assim
como o desrespeito a esses mesmos princípios por parte da União autoriza
o recurso ao Judiciário para fazê-la retroceder aos lindes constitucionais.
Já a não-aplicação do mínimo exigido da receita municipal de impostos
na manutenção e desenvolvimento do ensino ensejará a intervenção do
Estado no Município (CF, art. 35, lU), como veremos a seguir.
4. Intervenção do Estado no Município
4.1 Considerações gerais
A intervenção do Estado no Município é medida excepcional de ca-
ráter corretivo político-administrativ040 só admitida nos quatro casos ex-
pressos na Constituição da República (art. 35, I-IV). É mais uma restrição
à autonomia municipal para salvaguardar os superiores interesses da Ad-
ministração e dos administrados, quando falha a ação dos governantes e
administradores locais.
Com as cautelas estabelecidas pela Constituição e com a prudência
dos governadores na utilização desse instrumento de controle das ativida-
des comunais, a intervenção estadual não desfigura nosso regime munici-
pal, nem descaracteriza as franquias dos governos locais, que devem ser
autônomos mas sujeitos a responsabilizações e sanções pelos desmandos
administrativos que cometerem.
A intervenção efetivar-se-á por decreto motivado do governador do
Estad'J, pelo qual nomeará o interventor e indicará as razões da medida, o
prazo de sua duração e os limites da ação interventiva, que tanto poderá
°
atingir prefeito, a Câmara ou ambos, como poderá estender-se às autar-
quias, empresas estatais e entidades paraestatais do Município, desde que
as irregularidades que a ensejem se localizem nessas entidades. O essen-
cial é que existam os fatos expressamente enumerados na Constituição da
República como permissivos da intervenção.
Algumas Constituições Estaduais exigem, para cada caso, lei auto-
rizadora da intervenção no Município - o que não nos parece correto,
40. O STF acolheu essa conceituação no RE 94.252-I-PB, j. 7.8.1981, RDP
62/142.
, III - AUTONOMIA MUNICIPAL 117
I porque intervenção é medida concreta de administração, já regulada pela
Constituição do Estado, e, por isso mesmo, dispensa qualquer outra norma
legislativa para sua efetivação. Como ato concreto de administração, deve
ser posta em prática por decreto do governador, a ser referendado pela As-
sembléia Legislativa no prazo de 24 horas (CF, art. 36, § 1º), dispensado
este "quando o Tribunal de Justiça der provimento a representação para
assegurar a observância de princípios indicados na Constituição Estadual
ou para prover a execução de lei, de ordem ou de decisão judicial" (art.
36, § 2º).41 Nesse caso o decreto interventivo limitar-se-á a suspender a
execução do ato impugnado, se essa medida bastar ao restabelecimento
da normalidade.
Se a Assembléia Legislativa estiver em recesso far-se-á convocação
extraordinária, no mesmo prazo de 24 horas, para apreciação do decreto
interventivo (CF, art. 36, § 2º).
Cessados os motivos da intervenção as autoridades afastadas de seus
cargos a estes voltarão, salvo impedimento legal (CF, art. 36, § 4º).
Nos termos constitucionais em que a intervenção está concebida,
é medida vinculada aos pressupostos de fato estabelecidos pela própria
Constituição, e que obriga o Estado a observá-los para sua decretação, de
oficio ou mediante representação. Como ato vinculado aos pressupostos
constitucionais, pode ser impedido ou invalidado pelo Poder Judiciário
se o Executivo Estadual refugir dos casos permitidos pela Constituição
da República ou desatender às normas procedimentais estabelecidas pela
Constituição do Estado. Como ato político-administrativo, a discriciona-
riedade do governador do Estado compreende a valoração da conveniên-
cia e oportunidade, o prazo é a extensão da medida interventiva, diante dos
fatos ocorrentes no Município que estiverem a exigir correção estadual.
A intervenção, como medida corretiva de irregularidades no governo
municipal, pode ser solicitada por qualquer cidadão, mas é mais própria
do presidente da Câmara, mediante representação direta ao governador
do Estado, nos casos dos incisos I, II e III do art. 35 da CF, e ao chefe do
Ministério Público Estadual, no caso do inciso IV, para que este represen-
te ao Tribunal de Justiça. Nada impede que o Executivo ou o Judiciário,
nos casos de sua competência, façam realizar uma averiguação prévia in
41. Como Relator do projeto de reforma da antiga Constituição do Estado de
São Paulo, do qual resultou a EC 2, de 30.10.1969, que a adaptou à Constituição da
República, refundida pela EC I, de 17.10.1969, redigimos o processo de intervenção
no Município dentro da linha acima exposta, atribuindo ao governador sua efetivação
por decreto, a ser referendado pela Assembléia Legislativa (art. 106 e §§). Esse enten-
dimento foi mantido na atual Constituição da República (arts. 35-36) e incorporado nas
Cartas Estaduais (cf. art. 149 da Constituição do Estado de São Paulo).
118 DIREITO MUNICIPAL BRASILEIRO
loco para comprovar a procedência da acusação e agir com segurança na
decretação da intervenção. O governador poderá, ainda, agir de oficio,
desde que tenha conhecimento da irregularidade ensejadora da interven-
r III - AUTONOMIA MUNICIPAL
ção constitucional; o Judiciário, entretanto, só poderá decidir diante de
representação do chefe do Ministério Público Estadual.
O interventor estadual é delegado do Estado, com a missão precí-
pua de restabelecer a normalidade na Administração Municipal. Não é
agente político do governo local, como o prefeito, e, por isso mesmo, não
se sujeita ao controle político-administrativo da Câmara de Vereadores.
Fica, entretanto, subordinado às leis, decretos e demais atos normativos
municipais. No exercício da interventoria desempenha todas as atribui-
ções executivas que competiam ao prefeito afastado, podendo, inclusive,
sancionar, promulgar ou vetar leis e expedir decretos. Como delegado do
Estado, o interventor do Município presta contas de sua conduta admi-
nistrativa diretamente ao governador e de sua administração financeira
ao Tribunal de Contas do Estado ou ao órgão estadual competente. Co-
existindo o funcionamento da Câmara de Vereadores com o exercício do
interventor, ambos manterão independência e harmonia nas suas funções,
não podendo, entretanto, a corporação legislativa cercear sua atividade
corretiva, nem lhe decretar o afastamento da Prefeitura. Nada impede, to-
davia, que a Câmara represente ao governador do Estado sobre eventuais
irregularidades cometidas pelo interventor, que, sendo exonerável ad nu-
tum, pode ser afastado de suas funções a qualquer tempo, por decreto de
quem o nomeou, e responsabilizado por seus atos ilegais.
Embora delegado do Estado, o interventor é o administrador e repre-
sentante legal do Município, em cujo nome pratica atos, exercita direitos
e contrai obrigações no desempenho normal da interventoria (TJSP, RT
512/121). Como agente público que é, sujeita-se às mesmas normas de
responsabilidade civil e penal dos demais agentes públicos, mas não é
passível de responsabilização político-administrativa pela Câmara de Ve-
readores (perda do mandato), porque não é agente político-administrativo
do Município (como o prefeito eleito), mas simplesmente agente execu-
tivo do Estado, estranho ao estatuto político-administrativo dos prefeitos
e ao estatuto dos servidores do Estado ou do Município. Sua posição na
Administração Pública é especial e sui generis: como administrador do
Município, subordina-se às normas administrativas locais; como delega-·
do do Estado, atua segundo as determinações do delegante e age em seu
nome, nos expressos limites do decreto interventivo. Daí por que nos atos
e contratos administrativos o interventor vincula o Município e nos seus
atos ilícitos vincula o Estado, na qualidade de seu preposto e perante o
qual responderá civilmente em ação regressiva, nos precisos termos do
art. 37, § 6º, da CF.
119
Feitas essas considerações sobre a intervenção e o interventor, veja-
mos os casos que autorizam a providência corretiva do Estado no Municí-
pio, agora reduzidos a quatro hipóteses pela Constituição vigente.
4.2 Falta de pagamento de dívida fundada
Afalta de pagamento de dívidafundada só constitui motivo para in-
tervenção do Estado no Município quando se prolonga por dois anos con-
secutivos; antes disso não autoriza a medida interventiva (CF, art. 35, I).
Dívidafundada ou consolidada é a garantida por título próprio da en-
tidade pública devedora, amortizável ou resgatável em prazo certo, geral-
mente longo, com fluência de juros prefixados, sendo os títulos negociáveis
nos respectivos mercados e bolsas. Distingue-se da dívidaflutuante, que é
aquela que o Poder Público contrai por um breve e indeterminado período
de tempo para atender às momentâneas necessidades de caixa, pelo quê é
também denominada dívida de tesouraria ou dívida administrativa.
A Lei Complementar 101, de 4.5.2000, ampliou a abrangência do
conceito, definindo dívida consolidada ou fundada como o montante to-
tal, apurado sem duplicidade, das obrigações financeiras do Município
assumidas em virtude de leis, contratos, convênios ou tratados e da rea-
lização de operações de crédito para amortização em prazo superior a 12
meses (LRF, art. 29, I). Também integram a dívida pública consolidada as
operações de crédito de prazo inferior a 12 meses cujas receitas tenham
constado do orçamento (LRF, art. 29, § 3º) e os precatórios judiciais não
pagos durante a execução do orçamento em que forem incluídos (LRF, art.
30, § 7º).
A dívida fundada ou consolidada pode ser interna ou externa, con-
forme seja contraída no país ou no estrangeiro. O Município, para contrair
dívida externa de qualquer natureza, depende de prévia autorização do
Senado (CF, art. 52, V).
Por outro lado, o montante da dívida fundada ou consolidada dos Mu-
nicípios (bem como da União, dos Estados e do Distrito Federal) sujeita-se
aos limites globais fixados pelo Senado Federal, por proposta do presidente
da República (CF, art. 52, VI). Além disso, o Senado tem competência pri-
vativa para também dispor sobre limites globais e condições para as opera-
ções de crédito externo e interno do Município, de suas autarquias e demais
entidades controladas pelo Poder Público Federal (CF, art. 52, VII).
Conforme o ,art. 30 da Lei Complementar 101, de 4.5.2000, o Pre-
sidente da República deve submeter ao Senado Federal proposta de li-
120 DIREITO MUNICIPAL BRASILEIRO
mites globais para o montante da dívida consolidada da União, Estados
e Municípios, cumprindo o que estabelece o incisoVI do art. 52 da CF,
bem como de limites e condições relativos aos incisos VII, VIII e IX do
mesmo artigo. Tais limites serão fixados em percentual da receita cor-
rente líquida para cada esfera de governo e aplicados igualmente a todos
os entes da Federação que a integrem, constituindo, para cada um deles,
limites máximos. 42 Para que se verifique o efetivo atendimento do limite
a apuração do montante da dívida consolidada será efetuada ao final de
cada quadrimestre.
Para fins de aplicação dos limites a referida lei complementar passou
a considerar que os precatórios judiciais não pagos durante a execução do
orçamento em que houverem sido incluídos integram a dívida consolidada
(art. 30, § 7º).
O atraso no pagamento dessas dívidas pelo Município deve ser apu-
rado por técnicos do Estado antes da decretação da intervenção, pois não
há outro meio para se averiguar sua consecutividade por dois anos, como
exige a Constituição da República para justificar a medida interventiva.
4.3 Falta de prestação de contas
A prestação de contas da Administração Pública é dever genérico
de todo administrador e dever específico do prefeito, no que concerne à
sua gestão financeira. A Constituição da República autoriza a intervenção
do Estado no Município desde que "não forem prestadas contas devidas,
na forma da lei" (art. 35, II). A redação constitucional é dúbia, não escla-
recendo suficientemente se o que rende ensejo à intervenção é afalta de
prestação de contas ou é a prestação irregular das contas. Entendemos
que é a ausência de prestação de contas que autoriza a intervenção, pois
que ao dar um sentido mais amplo ao dispositivo constitucional iríamos
propiciar a intervenção do Estado no Município toda vez que o prefeito
errasse na prestação de contas ou apresentasse qualquer irregularidade na
efetivação da despesa.
42. A Resolução 40 do Senado Federal, de 20.12.2001, cujo texto foi consoli-
dado em 9.4.2002, dispôs sobre os limites globais para o montante da dívida pública
consolidada e da dívida pública mobiliária dos Estados, do Distrito Federal e dos Mu-
nicípios, em atendimento ao disposto no art. 52, VI e IX, da CF. Estabeleceu, no caso
dos Municípios, que a dívida consolidada líquida, ao final do décimo-quinto exercício
financeiro contado a partir do encerramento do ano de publicação dessa resolução, não
poderá exceder a 1,2 vezes (um inteiro e dois décimos) a receita corrente líquida (art.
3 2 , lI). Se necessária, deverá ser realizada a trajetória de ajuste, apurada a cada quadri-
mestre civil, com a redução dos limites excedentes na proporção de 1/15 a cada exer-
cício financeiro (art. 4 2 ). A Resolução 20 do Senado Federal, de 10.11.2003, ampliou o
prazo em quatro quadrimestres. V sobre o assunto o Capítulo V, adiante.
III - AUTONOMIA MUNICIPAL 121
A tomada de contas é um controle externo da gestão financeira. No
caso dos Municípios esse controle externo exerce-se pela Câmara Muni-
cipal auxiliada pelo Tribunal de Contas do Estado ou do Município ou os
Conselhos ou Tribunais de Contas dos Municípios, onde houver (CF, art.
31, § 1º).43 Ora, as simples irregularidades na prestação de contas podem
e devem ser apontadas para a correção pelo prefeito, e se forem graves
darão motivo à rejeição das contas, com as conseqüentes sanções político-
administrativas, civis e penais ao chefe do Executivo Municipal. Para es-
ses casos, portanto, não haverá necessidade de intervenção no Município,
que é a mais drástica das medidas contra o governo local.
Daí por que sustentamos que a intervenção só tem cabimento quando
o prefeito deixa de prestar contas ao órgão competente. Neste caso há um
descumprimento da imposição constitucional, a ser corrigido por outra
providência constitucional, que é a intervenção do Estado no Município,
com o imediato afastamento do prefeito deliberadamente omisso.
Evidentemente, se a prestação de contas não se reveste daqueles mí-
nimos formais inerentes a toda demonstração fmanceira, ou omite elemen-
tos necessários da despesa ou, ainda, silencia sobre o emprego de verbas
substanciais do orçamento as contas não podem ser havidas como presta-
das; e, assim sendo, justifica-se a intervenção.
Como o Município está também sujeito à prestação de contas ao Tri-
bunal de Contas da União no que tange à aplicação das quotas de fundos
federais (CF, art. 71, VI), cabe-lhe prestá-las nas mesmas condições ex-
postas acima, e se não o fizer expõe-se à intervenção do Estado, desde
t que solicitada por aquele Tribunal. Neste caso, como o TCU é o órgão
I julgador das contas municipais que lhe são apresentadas, diversamente
~ dos Tribunais de Contas dos Estados e órgãos equivalentes, que apenas
~. emitem parecer prévio (CF, art. 31, § 2º), não é dado ao Estado discutir
f a procedência, a conveniência ou a oportunidade da medida interventiva,
cumprindo-lhe decretá-la nos termos do pedido federal.
t Quanto aos Tribunais de Contas do Estado e dos Municípios que os
tiverem, bem como os órgãos de contas municipais previstos na Constitui-
I ção da República (art. 31, § 1º), como dispõem apenas de funções opinati-
vas sobre as contas que lhes são apresentadas, não nos parece que possam
pedir a intervenção do Estado no Município sem que tais contas estejam
apreciadas pela Câmara Municipal, que é o órgão julgador competente.
i Sua missão constitucional é unicamente a de emitir parecer prévio sobre
essas contas, apontando as irregularidades e indicando as medidas correti-
43. A Carta Magna veda "a criação de Tribunais, Conselhos ou Órgãos de Contas
municipais" (art. 31, § 42 ), mantidos os existentes à data de sua promulgação.
122 DIREITO MUNICIPAL BRASILEIRO
vas, inclusive a intervenção no Município, para que a Câmara Municipal
as julgue com pleno conhecimento da matéria. A decisão é da Câmara de
r
i
Vereadores, à qual caberá aplicar as sanções de sua alçada (rejeição das
contas e cassação do mandato do prefeito) e solicitar aos órgãos estaduais
competentes as providências complementares cabíveis, dentre as quais a
intervenção no Município e o processo criminal contra o prefeito. Assim
ficará preservada a autonomia municipal - e assegurada a probidade ad-
ministrativa no governo local.
Observamos, ainda neste tópico, que, em face da sistemática implan-
tada pela Lei 6.223, de 14.6.1975, os Tribunais de Contas do Estado e dos
Municípios julgam as contas dos dirigentes de sociedades de economia
mista, empresas públicas e fundações instituídas pelos Municípios, inde-
pendentemente de qualquer pronunciamento da Câmara de Vereadores;
e, se julgam tais contas, devem ter o poder correlato de determinar as
medidas necessárias à sua correção e punição dos responsáveis, inclusi-
ve a destituição do cargo e a intervenção do Município na entidade, para
regularização dos desmandos financeiros. Se o Município não atender ao
determinado no julgamento do Tribunal de Contas no concernente às suas
entidades estatais, parece-nos cabível a intervenção do Estado para fazer
cumprir aquelas determinações, que se embasam em princípio constitucio-
nal regulamentado por lei federal.
4.4 Falta de aplicação da percentagem constitucional
da receita de impostos na manutenção e desenvolvimento
do ensino e em ações e serviços públicos de saúde
A Constituição da República tomou obrigatória a aplicação anual de
pelo menos 25% da receita resultante de impostos na manutenção e desen-
volvimento do ensino (art. 212, caput) e de 15% do produto da arrecada-
ção dos impostos a que se refere o art. 156 e dos recursos de que tratam os
arts. 158 e 159, inciso I, alínea "b", e § 3º, em ações e serviços públicos de
saúde (art. 198, § 2º, III, c/c. arts. 167, IV, e 77, III, ADCT).
O desatendimento desses comandos constitucionais expõe o Muni-
cípio à intervenção estadual, a ser decretada pelo governador, em face da
verificação da falta cometida pela Administração local (CF, art. 35, IH).
A imposição é plenamente justificada pela necessidade de alfabetiza-
ção de toda a população brasileira e da melhoria das condições de saúde·
da população no mais breve período de tempo.
Objeta-se, apenas, que a percentagem estabelecida pela Constituição
é excessiva para alguns Municípios e irrisória para outros, dada a diversi-
dade das receitas tributárias municipais nas várias regiões do país. Repli-
III - AUTONOMIA MUNICIPAL
camos que essa disparidade poderá ser corrigida pelo aumento ou redução
de outras verbas locais destinadas ao ensino e à saúde.
123
Advirta-se, finalmente, que a intervenção nos termos do art. 35, IH,
da CF só será legítima se não se verificar a aplicação dos percentuais mí-
nimos sobre a receita resultante de impostos.
4.5 Inobservância dos princípios indicados
na Constituição Estadual, descumprimento de lei,
ordem ou decisão judicial '
A Constituição da República indica, no inciso IV do art. 35, os vários
casos em que o Tribunal de Justiça do Estado pode determinar a inter-
venção no Município. Esses casos só serão apreciados pela Justiça em
representação do chefe do Ministério Público do Estado, na forma que a
Constituição Estadual estabelecer, desde que ocorra qualquer das seguin-
tes hipóteses: inobservância dos princípios estabelecidos na Constituição
do Estado; desatendimento de lei; descumprimento de ordem ou decisão
judicial.
A inobservância dos princípios constitucionais caracteriza-se pela
violação frontal ou oblíqua do que a Constituição do Estado estabelece
como princípios explícitos e implícitos aplicáveis aos Municípios. Os Es-
tados incorporarão em suas Constituições as matérias de sua competência
(CF, arts. 25-28), podendo acrescentar outros princípios em atenção às pe-
culiaridades regionais, visto que as locais compete ao próprio Município
indicá-las em sua lei orgânica.
Esses princípios, consubstanciados na Constituição Estadual, passam
a ser princípios constitucionais de observância obrigatória pelos Municí-
pios. Se desatendidos rendem ensejo à intervenção.
Dentre esses princípios constitucionais podemos mencionar, exem-
plificativamente, os que asseguram a autonomia municipal; os que ga-
rantem a independência e harmonia dos Poderes do governo local; os que
obrigam à prestação de contas; os que impõem a publicidade dos atos
administrativos; os que pautam a elaboração e execução dos orçamentos e
os demais que se aplicam ao governo e à Administração do Município, por
imperativo constitucional.
O desatendimento de lei refere-se a qualquer norma legal. Não é ape-
nas a lei federal, estadual ou municipal, emanadas dos respectivos Legis-
lativos, que merece cumprimento; também o decreto - que é lei em sentido
material e tem o mesmo conteúdo normativo da lei formal, nas matérias de
sua alçada - há de ser cumprido fielmente pelas autoridades e agentes mu-
124 DIREITO MUNICIPAL BRASILEIRO
nicipais. Quando a Constituição da República alude a "execução de lei"
está indicando a nonna legal em sentido amplo, impositiva e obrigatória
para todos. Até mesmo os que fazem a lei ou editam o decreto ficam su-
jeitos à sua imperatividade enquanto vigentes e operantes. A subordinação
da Administração e dos administrados às nonnas legais é a característica
dominante dos Estados de Direito como o nosso.
A lei municipal inconstitucional pode deixar de ser cumprida pelo
prefeito, pois, como chefe do Executivo local, tem o dever de não aplicar
nonna contrária à Constituição; mas em tal caso deve justificar sua recusa
para não incidir no crime previsto no art. lº, XIV, do Decreto-lei 201, de
27.2.1967. Considerando inconstitucional lei municipal, que enseje inter-
venção do Estado no Município, o procurador-geral da justiça pode - e
deve - representar ao Tribunal de Justiça para a declaração dessa incons-
titucionalidade, nos tennos do art. 35, IV, da CF.44 Essa representação do
chefe do Ministério Público Estadual pode ser de oficio, ou provocada
pelo prefeito ou por qualquer vereador do Município.
O descumprimento de ordem ou decisão judicial enseja a intervenção
do Estado no Município, desde que reconhecido pelo Tribunal de Justiça.
Ordem judicial é todo mandado expedido pela Justiça de que se faça, não
se faça ou pennita que se faça alguma coisa, revestindo, geralmente, a
fonna de notificação; decisão judicial é o julgado pelos juízes do Poder
Judiciário, na sua função jurisdicional. O essencial é que tanto a ordem
como a decisão emanem de autoridade judiciária no desempenho de suas
atribuições judicantes, visto que os atos administrativos praticados pelos
juízes não se enquadram na categoria de ordem ou decisão judicial.
O descumprimento de ordem judicial relativa ao pagamento de preca-
tórios tem motivado o maior número de representações interventivas ajui-
zadas perante os Tribunais de Justiça dos Estados. A Corte Paulista tem
44. Cabe à Constituição Estadual estabelecer o processo e julgamento "de repre-
sentação do;; inconstitucionalidade de leis ou atos normativos estaduais ou municipais em
face da Constituição Estadual, vedada a atribuição da legitimação para agir a um único
órgão" (CF, art. 125, § 2 2 ). Bem a propósito, na Recl383-SP o STF decidiu, por maioria,
pela admissibilidade da propositura da ação direta de inconstitucionalidade, perante o
Tribunal de Justiça local, de lei municipal frente à Constituição Estadual mesmo no caso
de reprodução, por esta, de normas constitucionais federais de observância obrigatória
pelos Estados, abrindo-se a possibilidade de recurso extraordinário se a interpretação
da norma constitucional estadual, que reproduz a norma constitucional federal obri-
gatória, contrariar o sentido e o alcance desta (reI. Min. Moreira Alves, j. 11.6.1992,
DJU 21.5.1993, p. 9.765). Esse posicionamento foi reiterado no AgRg na Recl596-MA
(TP, reI. Min. Néri da Silveira, j. 30.5.1996, DJU 14.11.1996, p. 44.487) e nos RE
182.576-6-SP (reI. Min. Carlos Velloso, DJU 13.6.1997, p. 26.709) e 170.173-SP (reI.
Min. lImar Ga1vão, DJU 11.12.1998, p. 10, Ement. 01935-02, p. 238).
III - AUTONOMIA MUNICIPAL 125
reiteradamente repelido a alegação de impossibilidade financeira, afir-
mando ser inescusável a inadimplência da Municipalidade: "Nada pode
escusar a impontualidade, nem mesmo a ausência de recursos, que, ad-
missível como fato verdadeiro, não possui, todavia, o condão de justificar
inadimplência. O brocardo ad impossibilia nemo tenetur nunca pode ser
alçado a uma justificativa ao inadimplemento de dívida pública";45 ''Nada
pode escusar a impontualidade, nem mesmo a ausência de recursos, que,
admissível como fato verdadeiro, não possui, todavia, o condão de justifi-
car a inadimplência, antes até mesmo concorrendo para agravá-la, pois de-
notaria a imprevisão do administrador, que teve tempo mais que suficiente
para alocar recursos com que executar espontaneamente a obrigação no
tempo, modo e fonna devidos";46 "É obrigatória a inclusão no orçamen-
to das entidades de direito público de verba necessária ao pagamento de
seus débitos constantes de precatórios judiciários, apresentados até 1Q de
julho, data em que terão atualizados seus valores, fazendo-se o pagamen-
to até o final do exercício seguinte".47 Note-se que, com a redação dada
pela EC 3012000 ao § 1Q do art. 100, a atualização dos valores deverá ser
procedida na data do pagamento, sendo vedada a expedição de precatório
complementar ou suplementar de valor pago, bem como o fracionamento,
repartição ou quebra do valor da execução (§ 4 Q do art. 100, redação dada
pela EC 37/2002).
Cumpre, ainda, observar que no caso de desobediência a ordem ou
decisão judiciária a legitimação do Ministério Público para a propositura
da ação não impede a de terceiros interessados (art. 129, IV, e § l Q, da
I 45. TJSP, ReprInterventiva 20.050-0, São Paulo, reI. Des. Cuba dos Santos, j.
i 17.8.1994.
46. TJSP, Intervenção Estadual 20.814-0, São Paulo, reI. Des. Cunha Camargo,
I j.14.9.1994.
47. TJSP, Interv~nção Estadual 19.444-0, São Paulo, reI. Des. Bueno Magano, j.
17.8.1994. V., do TJSP: ReprInterventiva 20.240-0, São Paulo, reI. Des. Bueno Ma-
I gano, j. 24.8.1994; Intervenção Estadual 19.547-0, São Paulo, reI. Des. Alves Bra-
ga, j. 28.9.1994; Intervenção Estadual 18.048-0, São Paulo, reI. Des. Cunha Bueno,
j. 10.11.1993; Intervenção Estadual 22.027-0, São Paulo, reI. Des. Renan Lotufo, j.
I
14.9.1994; Intervenção Estadual 20.815-0, São Paulo, reI. Des. Bueno Magano, j.
23.11.1994; Intervenção Estadual 15.941-0, São Paulo, reI. Des. Nigro Conceição,j.
9.6.1994; Intervenção Estadual 21.709-0, São Paulo, reI. Des. Ney Almada,j. 8.2.1995;
Intervenção Estadual 22.688-0, São Paulo, reI. Des. Gentil Leite,j. 15.3.1995; Interven-
ção Estadual 23.425-0, São Paulo, reI. Des. Luís de Macedo, j. 8.3.1995; Intervenção
Estadual 20.816-0, São Paulo, reI. Des. Rebouças de Carvalho,j. 23.11.1994; Interven-
ção Estadual 22.243-0, São Paulo, reI. Des. DjaIma Lofrano,j. 14.9.1994; Intervenção
Estadual 22.241-0, São Paulo, reI. Des. Bueno Magano, j. 23.11.1994; Intervenção Es-
taduaI21.980-0, São Paulo, reI. Des. Cuba dos Santos,j. 23.11.1994; Intervenção Es-
tadual 17.500-0, São Paulo, reI. Des. Viseu Júnior, j. 28.9.1994; Intervenção Estadual
18.505-0, São Paulo, reI. Des. Salles Penteado, j. 24.8.1994.
126 DIREITO MUNICIPAL BRASILEIRO
CF). Nesse sentido pronunciou-se o TJSP, observando que "a titularidade
para o requerimento de intervenção estadual deixou, após o advento da
Constituição da República de 1988, de ser exclusiva do Ministério Público,
estendendo-se a terceiro interessado na obtenção dessa medida para pro-
ver execução de decisão judicial de indenização expropriatória".48
Finalmente, a própria Constituição da República esclarece que nos
casos de intervenção determinada pelo Tribunal de Justiça o decreto do
governador limitar-se-á a suspender o ato impugnado, se essa medida for
suficiente para restabelecer a normalidade no Município (CF, art. 36, § 3º).
Recomendação de alta sabedoria e prudência, pois que a intervenção é
sempre um trauma na Administração local, e só deve ser utilizada como re-
curso final para correção de irregularidades, depois de exauridos os meios
menos drásticos contra a conduta ilegítima das autoridades municipais.
Concluída a apreciação dos remanescentes quatro casos de interven-
ção do Estado no Município, lamentamos a supressão dos dois casos de
intervenção previstos na Constituição anterior: a) impontualidade no pa-
gamento de empréstimo garantido pelo Estado; b) prática de atos de sub-
versão e corrupção. No primeiro caso o Estado avalista não pode mais in-
tervir no Município inadimplente para compeli-lo ao pagamento da divida
avalizada. Todavia, pode executar a contragarantia. E que com o advento
da Lei Complementar 101, de 4.5.2000, a garantia em operações de cré-
dito dada pelo Estado ao Município deverá, sob pena de caracterização de
crime (art. 359':E do CP, conforme art. 2º da Lei 10.028, de 19.10.2000),
sempre estar condicionada ao oferecimento de contragarantia, que poderá
consistir na vinculação de receitas tributárias que devam ser transferidas
ao Município. Assim, o Estado poderá retê-las e empregar o respectivo
valor na liquidação da dívida vencida (art. 40, § 1º, II). No segundo, o Es-
tado não pode impedir, de pronto, pela intervenção, os atos de subversão
e corrupção no Município, o que constitui um estímulo à improbidade dos
go\'cmantes locais, pois todas as intervenções até então conhecidas do
Estado no Município foram efetivadas por atos de corrupção, coibindo,
energicamente, os administradores ímprobos.
48. Intervenção Estadual 20.814-0, São Paulo, reI. Des. Cunha Camargo, j.
14.9.1994.
Capítulo IV
O MUNICÍPIO BRASILEIRO:
CONCEITUAÇÃO, GOVERNO,
COMPETÊNCIA E RESPONSABILIDADE
1. Conceituação do Município Brasileiro. 2. O Município como pessoa
jurídica de direito público interno. 3. O Munic:íp~o _como ent~da~e esta-
tal. 4. A repartição das competências na Constltulçao da Republzca. ~.!
competência do Município em assuntos de interesse local. 6. ~~mpos/~a?
do governo municipal. 7. Símbolos Municipais. 8. Responsabllzdade CIVil
do Município.
1. Conceituação do Município Brasileiro 1
O Município pode ser conceituado sob três aspectos distintos: o so-
ciológico, o político e ojurídico. 2
°
1. A Lei federal 3.555, de 6.5.1959, considera parlamentar Aureliano Cândido
Tavares Bastos patrono dos Municípios Brasileiros. . ,
2. Sobre a matéria consultem-se os seguintes autores: Arruda Viana, O MumcI-
pio e a sua Lei Orgânica, São Paulo, 1950; Macha~o Vila, O. Mu~ico/io no ~~gime
Constitucional Vigente, Porto Alegre, 1952; Martins SIlva, J?irelfo.Publzco u.umc!pal e
Administração dos Municípios, Belo Horizonte, 1952; LevI CameI~o, f!rgamzaçao do~
Municípios e do Distrito Federal, Rio de Janeiro, 1953: ~ves de Ol~v~I~a, Curso de J?l-
reito Municipal, Rio de Janeiro, 1958; Machad<;> Paupe~o, O MumclplO e se,u ~eglme
Jurídico no Brasil, Rio de Janeiro, 1959; Angehto A. AIquel, Problemas J-::rzdlcos dos
Municípios, Porto Alegre, 1959; Manoel Ribeiro, O Município na.~edera~ao, Salva~or,
1960; Diogo Lorde10 de Melo, A Moderna Administração Mumclpal, RIO de. JaneIro,
1960; Dalmo de Abreu Dallari? O Município Brasileiro, S~o Paulo, 1961; F~~ISCO Teo-
doro da Silva Do Poder na Orbita Municipal, Belo Honzonte, 1961; Eugemo Franco
Montoro, O Município na Constituição Brasileira, São Paulo, 1975; José Afon~o ~a
Silva, O Prefeito e o Município, São Paulo, CEPAM, 1977; Da~te Martorano, I?/~e/:o
Municipal, Rio de Janeiro, Forense, 1985; Antônio Carlos Otom. Soares, A Instzt~/çc:o
Municipal no Brasil, São Paulo, Ed. RT, 1986; José Afonso da SIlva, Curs? de Direito
Constitucional Positivo, 30ª ed., Mallieiros Editores, 2008, pp. 639 e .ss.; DIO~ar Ackel
Filho, Município e Prática Municípal, São Paulo, Ed. RT, 1992; Regma Mana Macedo
Nery Ferrari, Elementos de Direito Municipal, São Paulo, Ed. RT, 1993.
128 DIREITO MUNICIPAL BRASILEIRO
Do ponto de vista sociológico, o Município Brasileiro, como qual-
quer outro, é o agrupamento de pessoas de um mesmo território, com in-
teresses comuns e afetividades recíprocas, que se reúnem em sociedade
para a satisfação de necessidades individuais e desempenho de atribuições
coletivas de peculiar interesse local.
Sob o aspecto político, o Município Brasileiro é entidade estatal de
terceiro grau na ordem federativa, com atribuições próprias e governo au-
tônomo, ligado ao Estado-membro por laços constitucionais indestrutíveis
(CF, arts. 18,29 e 34, VII, "c").
Na ordem legal, o Município Brasileiro é pessoa jurídica de direito
público interno (CC, art. 41, III), e, como tal, dotado de capacidade civil
plena para exercer direitos e contrair obrigações em seu próprio nome,
respondendo por todos os atos de seus agentes (CF, art. 37, § 6º).
Para os objetivos deste trabalho só nos interessa o Município como
pessoa jurídica de direito público interno e como entidade político-admi-
nistrativa (entidade estatal), dadas as suas atribuições de Administração
local e as suas relações com terceiros.
2. O Município como pessoa jurídica de direito público interno
Organizado o Município e promulgada a lei que o inclui no quadro
territorial e administrativo do Estado, adquire ele personalidade, passando
à categoria de "pessoa jurídica de direito público interno", prevista no art.
41 do cc. Como pessoa jurídica, age através do prefeito, que é seu único
representante e agente executivo da Administração, exercendo direitos e
contraindo obrigações de ordem civil. Sendo o Município uma entidade
estatul, sua existência decorre da própria lei que o institui, independente-
mente de qualquer registro, a que só estão sujeitas as pessoas jurídicas de
direito privado. A lei que o cria é seu título constitutivo e marca o início
de sua existência legal. 3
Como toda pessoa jurídica, tem o Município vida própria, distinta da
dos indivíduos que o compõem e dos agentes que o governam. A lei civil
o define como "pessoa jurídica de direito público interno", para diferençá-
lo das entidades de direito privado (sociedades, associações e fundações),
mas confere a umas e outras capacidade para constituir patrimônio próprio,
gerir seus bens, administrar seus interesses, adquirir direitos, contrair obri-
gações, responder civilmente pelos atos de seus representantes, agir em
juízo ou fora dele, independentemente das pessoas fisicas que as dirigem.
3. Clóvis Beviláqua, Teoria Geral do Direito, 2ª ed., § 21; Léon Michaud, Théo-
rie de la Personalité Morale, 3ª ed., v. I, p. 336.
IV - O MUNICÍPIO BRASILEIRO 129
O Município, como pessoa jurídica, quando pratica atos de natureza
civil submete-se às mesmas normas do direito privado, em pé de igualdade
com as demais entidades ou com os cidadãos com quem contrate. 4
Desta regra só se afasta quando atua com prerrogativas de Poder PÚ-
blico, realizando atos e contratos administrativos. 5
Assim, a aquisição e alienação dos bens do Município, quando per-
mitidas administrativamente, ficam sujeitas às mesmas exigências das leis
civis, quer no que se refere às formalidades do ato ou contrato (art. 108
do CC), quer no que tange aos registros públicos (arts. 1.245 e ss. do CC;
e Lei federal 6.015, de 31.12.1973). A nosso ver, os bens imóveis patri-
moniais, mesmo os havidos originariamente com a criação do Município,
ficam sujeitos a transcrição no cartório imobiliário respectivo, servindo a
lei institucional de título aquisitivo para o competente registro.
O Município, ao ser criado, recebe, como é óbvio, todos os bens pú-
blicos e serviços situados em seu território e, correlatamente, assume os
encargos a eles relativos, como também os de ordem fmanceira e admi-
nistrativa, nos limites de sua área de ação e na proporção de suas rendas
em relação ao de que se desmembrou, se de outro modo não dispuserem a
Constituição Estadual ou as leis ordinárias.
Como pessoa jurídica, o Município tem representante, domicílio e
foro onde pratica e responde por seus atos. 6 Seu representante político - já
o dissemos - é o prefeito. Nenhum outro órgão ou pessoa detém a repre-
sentação municipal. A própria Câmara de Vereadores não o representa,
nem jurídica, nem politicamente, nas suas relações internas ou externas,
com os munÍcipes ou com as outras entidades públicas ou particulares.
Limitamo-nos, neste passo, a esclarecer sucintamente que só o prefeito
representa e vincula o Município nos seus atos e relações civis, adminis-
trativas, políticas, e, por norma processual, ativa e passivamente em juízo
(CPC, art. 12, lI) - ·ressaltando que nesta última hipótese a representação
normalmente é feita por seus procuradores. 7 Ao tratar da Administração
Municipal cuidaremos mais amplamente da posição do prefeito e da Câ-
mara em relação ao Município e aos munícipes (Capítulos XI e XII).
4. STF, RDA 46/192.
5. v., do Autor, Direito Administrativo Brasileiro, 34ª ed., 2008, Capítulo lI, e
Licitação e Contrato Administrativo, 14ª ed., 2ª tir., 2007, Capítulo VI.
6. Cf. Ovídio Bernardi, Do Município em Juízo, São Paulo, Ed. RT, 1964, e tam-
bém O Município e o Novo Código de Processo Civil, São Paulo, Ed. RT, 1976.
7. A pessoa jurídica é o Município, e não a Prefeitura, que é simples órgão exe-
cutivo. Mas o STF já decidiu que: "Para efeitos de legitimidade ad causam, as expres-
sões 'Município' e 'Prefeitura' se equivalem" (RTJ96/759). No mesmo sentido,RTFR
139/393 e JTJ 153/204.
130 DIREITO MUNICIPAL BRASILEIRO
r'
o domicílio do Município - diz a própria lei - "é o lugar onde D.lll-
cione a Administração Municipal" (CC, art. 75, lII). Em sentido vulgar,
domicílio é a sede do governo local- a Prefeitura -, mas o conceito de do-
micílio é mais amplo que o de sede, porque abrange todo o Distrito em que
se localiza a Administração Municipal, ou, mais propriamente, os órgãos
da Prefeitura e da Câmara. Daí a expressão encontradiça nas leis estaduais
"Distrito-sede", isto é, aquele em que está a Prefeitura Municipal. Dentro
do Distrito-sede pode-se localizar qualquer órgão do Município, sem que
se altere seu domicílio. Já o mesmo não se pode dizer da mudança de
um órgão de um Distrito para outro, porque as leis estaduais é que fixam
o quadro territorial e administrativo a vigorar por um quatriênio. Nesse
quadro, segundo o sistema vigente em todos os Estados, constam .os Mu-
nicípios repartidos administrativamente em Distritos, com a desIgnação
do Distrito-sede. Se é inalterável essa divisão por quatro anos, não se nos
afigura possível a mudança do domicílio do Município, de um Distrito
para outro, a não ser no término do quatriênio.
A essa altura convém repetir que Distrito é mera divisão administra-
tiva do Município, sem personalidade jurídica e sem autonomia ou repre-
tr
sentação política. Atende apenas a fins de arrecadação e à desconcentração
de serviços públicos, no interesse da Administração e dos munícipes. Pode
ser dirigido pelo próprio prefeito do Município, ou por um delegado seu,
que é o subprefeito, admitido em alguns Estados. Nos grandes e populo-
sos Municípios, como os das Capitais, a divisão administrativa vai além,
ou seja, até a Subdistritos, que, por idênticas razões, não desfrutam de
qualquer liberdade jurídica ou política. São partes do território municipal,
inteiramente subordinadas à Administração unitária do Município. Além
dessa divisão distrital há, ainda, a repartição territorial em zonas e bairros,
visando apenas à distribuição de serviços locais e ao uso do solo.
O foro do Município é o da comarca ou termo judiciário (nos Estad~s
que o adotam) a que pertencer seu território, isso porque nem todo Mum-
cípio é sede judiciária. A organização judiciária é que estabelece os limites
territoriais da jurisdição dos juízes. Essa área da jurisdição dos juízes pode
abranger um ou mais Municípios reunidos em uma comarca. Foro (não
confundir comfórum, que é o edificio onde osjuízes realizam suas audiên-
cias) do Município é, pois, o do termo ou comarca a que pertence, segundo
a organização judiciária do Estado.
3. O Município como entidade estatal
Já vimos que o Município, como pessoa jurídica de direito público
interno, atua no campo do direito privado em condições idênticas às do
IV - O MUNICÍPIO BRASILEIRO 131
cidadão e das sociedades ou associações particulares. Mas, sendo também
entidade estatal, está investido do poder público, de imperium, inerente
aoS atos específicos de sua competência. Tem, assim, o Município dupla
atuação que o habilita a agir em dois campos distintos, sob normas dife-
rentes e com conseqüências diversas - o do direito privado e o do direito
público -, mantendo sempre sua única personalidade de direito público.
Como entidade estatal, o Município Brasileiro desfruta de autonomia
político-administrativa no que diz respeito à sua auto-organização, à elei-
ção de seus governantes e à condução dos negócios de seu interesse local,
tais como instituição e arrecadação de seus tributos, aplicação de suas ren-
das e organização de seus serviços. No exercício dessas atribuições, carac-
terizadoras de sua autonomia, o Município atua em absoluta igualdade de
condições com a União e o Estado, devendo obediência apenas à Consti-
tuição da República e à do Estado a que pertence, bem como às leis que,
por determinação constitucional, lhe impõem regras de conduta na gestão
de seus negócios. Daí por que os atos municipais, desde que contidos no
âmbito das competências do Município, independem de prévia autoriza-
ção ou de posterior ratificação de qualquer outra entidasIe estatal. Tanto
isso é verdade que o Estado só pode intervir na administração de seus Mu-
nicípios a posteriori, na ocorrência dos casos taxativamente enumerados
na Lei Magna (art. 35). Uma vez cessados os motivos que autorizaram a
intervenção o Estado deverá suspendê-la imediatamente, sob pena de, por
sua vez, se sujeitar à intervenção da União, por infringência ao disposto
no art. 34, VII, "c", da CF.
Essa posição do Município no sistema federativo brasileiro, verda-
deiramente singular, obriga-nos a reconhecer que, tal como a União e os
Estados, possui os Poderes Executivo e Legislativo, faltando-lhe apenas o
Judiciário, que a Constituição reservou expressamente àquelas entidades
estatais superiores. s. Com efeito, se o Município, que conta com gover-
no próprio, eleito por seus cidadãos, edita a lei de sua organização - Lei
Orgânica -, normas legais, impositivas para seus administrados e para
quantos tratem com ele, organiza os serviços públicos locais e arrecada e
aplica suas rendas com inteira liberdade política na condução de seus ne-
gócios, respeitados apenas os preceitos constitucionais e legais superiores,
8. Em edições anteriores, influenciados pelos ensinamentos de Duguit (Droit
Constitutionnel, Paris, 1923), combatíamos os que pretendiam a existência de Poderes
municipais equivalentes aos Poderes de Estado - Executivo, Legislativo e Judiciário -,
expressamente atribuídos pela Constituição à União e aos Estados-membros. Evoluí-
mos, entretanto, para a posição atual, por ser mais coerente com a nossa já antiga tese
de que o Município Brasileiro é entidade estatal, inteiramente desvinculada da tutela
da União e do Estado a que pertence no exercício das atividades que caracterizam sua
autonomia político-administrativa, assegurada constitucionalmente.
132 DIREITO MUNICIPAL BRASILEIRO
é forçoso concluir que dispõe de, pelo menos, dois dos Poderes políticos
admitidos na Constituição da República - o Legislativo e o Executivo -,
através dos quais impõe sua vontade, nos limites do seu território e da sua
competência institucional.
A Constituição da República arrola o Município como componente
da Federação (arts. 1º e 18), reconhecendo-llie, agora expressamente, a na-
tureza de entidade estatal de terceiro grau, pela outorga de personalidade
jurídica, governo próprio e competência normativa. Com isso já não se
pode dizer, contrastando-o com o Estado-membro, que o Município tem
apenas poderes administrativos e atribuições delegadas. Absolutamente,
não. Tanto um como outro atuam com igual poder político no exercício das
competências que lhes são conferidas pela Constituição, com total indepen-
dência entre si e para com a União, visando todos à promoção do bem-estar
da coletividade, local (Município), regional (Estado) e nacional (União).
É exatamente essa condição que a Constituição confere aos Municí-
pios, colocando-os em pé de igualdade com os Estados-membros. Apenas
sua autonomia é menos ampla, uma vez que, dentre outras coisas, não dis-
põem de Poder Judiciário e não possuem representação nas Assembléias
Legislativas. Essas limitações de sua autonomia, entretanto, não descarac-
terizam sua natureza de entidades estatais, com poderes políticos suficien-
tes para elaborar suas leis (Poder Legislativo) e para convertê-las em atos
individuais e concretos (poder Executivo).
O Município Brasileiro é, pois, entidade estatal, político-adminis-
trativa, que, através de seus órgãos de governo - Prefeitura e Câmara
de Vereadores -, dirige a si próprio, com a tríplice autonomia política
(auto-organização, composição do seu governo e orientação de sua admi-
nistração), administrativa (organização dos serviços locais) e financeira
(arrecadação e aplicação de suas rendas).
Como atividade nitidamente política assinalamos, na Constituição
vigente, a elaboração de sua Lei Orgânica, a composição eletiva de seu
governo, sem qualquer interferência da legislatura federal ou estadual, e a
administração própria no que concerne ao seu interesse local (arts. 29-30).
Vale dizer que, politicamente, o Município atua na vida e nos destinos da
própria Federação como unidade primária, integrante do sistema eleitoral
vigente; compõe seu governo e dita sua política interna, no sentido de
adoção dos critérios de oportunidade e conveniência de sua administração;
impõe livremente os tributos de sua competência; e edita as leis necessá-
rias à normatividade de sua ação governamental.
O Município, como pessoa administrativa, integra a tríade constitu-
cional União-Estado-Município, em que se repartem as competências no
IV - O MUNICÍPIO BRASILEIRO 133
território nacional. Como as demais, o Município afirma-se no campo do
direito público interno, com personalidade própria e capacidade específica
para o exercício da atividade administrativa. Nessa qualidade pratica atos
administrativos de império, atos de autoridade, atos de força, específicos
do Poder Público, e em relação aos quais nada pode o particular, por se-
rem exigidos pelo interesse coletivo - e que, por isso mesmo, se super-
põem ao interesse privado.
Como bem demonstra Cirne Lima, "as pessoas administrativas, de
natureza política e existência necessária (União, Estados-membros e Mu-
nicípios), nascem em plano superior ao da legislação assim administrativa
como civil, e com finalidades que abrangem, mas superam, as da simples
administração. A sua sede no direito positivo é a Constituição".9
4. A repartição das competências na Constituição da República
Para a exata compreensão e delimitação das atribuições do Município
necessário se torna um exame sumário do nosso sistema constitucional no
que se refere à repartição das competências entre as entidades estatais.
A Constituição vigente, como as anteriores, desde a proclamação da
República, adotou o sistema de competências ou poderes reservados ou
enumerados para a União e para os Municípios, ficando os remanescentes
com os Estados. Esse sistema está consubstanciado no § 1º do art. 25, que
dispõe: "São reservadas aos Estados as competências que não lhes sejam
vedadas por esta Constituição".
Poderes reservados são os enuinerados na Constituição como perten-
centes à União ou aos Municípios, e também os que estão ínsitos naqueles
e nos princípios constitucionais adotados. Daí a existência de poderes ex-
plícitos e de poderés implícitos, constituindo as denominadas reservas da
Constituição.
Poderes explícitos são aqueles que estão literalmente expressos no
texto constitucional, como os dos arts. 21 e 22, para a União, e os do
art. 30, para os Municípios. Poderes implícitos são os que resultam como
conseqüência lógica e necessária de um poder explícito, ou dos princí-
pios adotados pela Constituição. Exemplo da primeira hipótese: do poder
explícito de instituir um tributo resulta o poder implícito de arrecadá-lo.
Exemplo da segunda hipótese: do princípio federativo resulta para a União
o poder de dividir o território nacional em Estados autônomos.
9. Princípios de Direito Administrativo, 7ª ed., São Paulo, Malheiros Editores,
2007, p. 127.
134 DIREITO MUNICIPAL BRASILEIRO IV - O MUNICÍPIO BRASILEIRO 135

Como se vê, a teoria dos poderes implícitos está constitucionalmente mos adotar e transcrever, como síntese dos princípios constitucionais que
consagrada no nosso regime, como norma interpretativa de observância asseguram e delimitam a autonomia municipal e o âmbito de sua ação. 11
obrigatória na partilha da competência entre a União, os Estados-mem-

-----.
bros e os Municípios. Haurimos esse princípio na Constituição Norte- Poderes municipais expressos e exclusivos

{
Americana (Emenda X), com a só diferença - bem lembrada por The- afastam

~
lªregra
místocles Brandão Cavalcanti - de que entre nós a vedação é positiva,
Competência federal Competência estadual
desenvolvendo-se a competência a favor da União somente quando já
houver princípio expresso de onde defluam implícita ou explicitamente

------.. t
Poderes federais expressos Poderes estaduais
seus poderes, ao passo que no sistema norte-americano é negativa, no implícitos expressos
sentido de que, não havendo vedação expressa à União ou aos Estados,
~
2ª regra
se entende destes. 10 {
afastam
Entre nós, portanto, remanescem para os Estados-membros todos os
poderes que não estão reservados expressa ou implicitamente à União e
Poderes municipais implícitos
aos Municípios. Por isso se diz - e com inteiro acerto - que a competência afastam
do Estado-membro é residual, por recolher os poderes e atribuições que
restam da reserva da União e dos Municípios.
3ªregra
{ t
Competência estadual remanescente
A Constituição da República instituiu a competência comum da
União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios para as matérias Poderes federais concorrentes
enumeradas em seu art. 23. Por competência comum deve-se entender a prevalecem sobre
que cabe, indiferentemente, às quatro entidades estatais para solucionar
matérias que estejam nas suas atribuições institucionais. O exercício dessa 4ª regra
t
Poderes estaduais concorrentes
competência comum visa a manter o equilíbrio do desenvolvimento e do prevalecem sobre
bem-estar em âmbito nacional, segundo normas de cooperação a serem
fixadas por lei complementar federal (CF, art. 23, parágrafo único).
t
Poderes municipais concorrentes
Para a solução de tais casos podemos enumerar algumas regras que,
se não afastam de todo a possibilidade de conflitos e incertezas, facilitam A primeira regra esclarece que a competência municipal expressa e
a distinção das três órbitas de ação governamental. exclusiva - como, por exemplo, a organização dos serviços públicos locais
(CF, art. 30, V) - afasta qualquer outra competência sobre o assunto, seja
Firmado o princípio de que a nossa Constituição Federal estabeleceu
ela federal ou estadual. A manifestação expressa e privativa da competên-
três esferas de competência e não deixou para os Municípios poderes re- cia do Município repele a de qualquer outra entidade estatal, poder, órgão
manescentes, como aos Estados-membros, segue-se que as Comunas só ou autarquia. Qualquer ingerência estranha na competência municipal será
têm poderes enumerados e mais os que defluírem destes, de maneira im- inconstitucional e afastável por via judicial.
plícita, à semelhança do que ocorre com a União.
A segunda regra objetiva a competência implícita do Município, so-
O eminente publicista Víctor Nunes Leal enunciou e esquematizou bre a qual prevalecem a competência estadual expressa e também a com-
quatro regras que muito facilitam o deslinde da matéria, e que nos permiti- petência federal expressa ou implícita.
A terceira regra estabelece, em conexidade com a anterior, que com
10. Themístocles Brandão Cavalcanti, A Constituição Federal Comentada, v. I, relação aos poderes remanescentes do Estado prevalece sempre a com-
Rio de Janeiro, 1948, p. 279. A X Emenda da Constituição dos Estados Unidos está
assim redigida: "Os poderes que não são delegados aos Estados Unidos pela Consti-
tuição, nem por ela negados aos Estados, são reservados ao Estado e respectivamente 11. "Alguns problemas municipais em face da Constituição", in Estudos sobre a
ao povo". Constituição Brasileira, Rio de Janeiro, 1954, pp. 129-145.
136 DIREITO MUNICIPAL BRASILEIRO
petência implícita e explícita do Município. Isso porque a Constituição
Federal declara, em seu art. 25, § I º, que aos Estados se reservam todas
as competências que não lhes sejam vedadas. Ora, os poderes que a Cons-
tituição confere aos Municípios, de modo implícito ou explícito, estão
vedados ao Estado. Logo, a competência remanescente do Estado cede
diante da do Município.
A quarta e última regra dirige-se aos poderes concorrentes, em que
as três esferas - federal, estadual e municipal- disputam a mesma compe-
tência. Neste caso, e somente neste, prevalece o princípio da primazia da
União sobre os Estados e do Estado sobre o Município, com decorrência
lógica de que os interesses nacionais devem prevalecer sobre os locais.
Ante essas regras evidencia-se que não corresponde à verdade a cren-
ça, generaJizada em nosso povo, de que a lei federal prevalece sobre a
estadual e esta sobre a municipal. Como vimos, não é assim. Nas áreas
reservadas à competência municipal nada podem a lei federal ou a esta-
dual; somente quando a área de ação é livre para as três entidades é que há
prevalência da entidade maior sobre a menor.
Profligando os exageros do que denominou o "ultrafederalismo" bra-
sileiro, Rui Barbosa advertiu que não se deve supor que o Federalismo
consiste na ampliação desmesurada dos poderes da União e dos Estados e
que, por zelo do Federalismo, se deva preferir sempre a solução favorável
a tal ampliação.
5. A competência do Município em assuntos de interesse local
O fulcro da competência administrativa do Município é o inciso I do
art. 30 da CF, com a discriminação das matérias enumeradas nos incisos
seguintes (lI-IX). Segundo o mencionado dispositivo, compete aos Mu-
nicípios "legislar sobre assuntos de interesse local". Essa locução veio
substituir a de "peculiar interesse", no que ganhou em amplitude e preci-
são conceitual, pennitindo a evolução e adaptação do regime estabelecido,
em face da vastidão do território nacional e das particularidades de cada
localidade.
Sobre seu entendimento já nos referimos em capítulo anterior (Ca-
pítulo IH, item 3), confrontando doutrinas e julgados, para concluinnos
que o interesse local se caracteriza pela predominância (e não pela ex-
clusividade) do interesse para o Município em relação ao do Estado e da
União. Isso porque não há assunto municipal que não seja reflexamente
de interesse estadual e nacional. A diferença é apenas de grau, e não de
substância.
IV - O MUNICÍPIO BRASILEIRO 137
Estabelecida essa premissa é que se deve partir em busca dos assuntos
da competência municipal, a fim de selecionar os que são e os que não são
de seu interesse local, isto é, aqueles que predominantemente interessam
à atividade local. Seria fastidiosa - e inútil, por incompleta - a apresenta-
ção de um elenco casuistico de assuntos de interesse local do Município,
porque a atividade municipal, embora restrita ao território da Comuna,
é multifária nos seus aspectos e variável na sua apresentação, em cada
localidade.
Acresce, ainda, notar a existência de matérias que se sujeitam simul-
taneamente à regulamentação pelas três ordens estatais, dada sua reper-
cussão no âmbito federal, estadual e municipal. Exemplos típicos dessa
categoria são o trânsito e a saúde pública, sobre os quais dispõem a União
(regras gerais: Código Nacional de Trânsito, Código Nacional de Saúde
Pública), os Estados (regulamentação: Regulamento Geral de Trânsito,
Código Sanitário Estadual) e o Município (serviços locais: estacionamen-
to, circulação, sinalização etc.; regulamentos sanitários municipais). Isso
porque sobre cada faceta do assunto há um interesse predominante de uma
das três entidades governamentais. Quando essa predominância toca ao
Município a ele cabe regulamentar a matéria, como assunto de seu inte-
resse local.
Dentre os assuntos vedados ao Município, por não se enquadrarem no
conceito de interesse local, é de se assinalar, a título exemplificativo, a ati-
vidade jurídica, a segurança nacional, o serviço postal, a energia em geral,
a infonnática, o sistema monetário, a telecomunicação e outros mais, que,
por sua própria natureza e fins, transcendem o âmbito local.
Muitas, entretanto, são atividades que, embora tuteladas ou combati-
das pela União e pelos Estados-membros, deixam remanescer aspectos da
competência local, e sobre os quais o Município não só pode como deve
intervir, atento a que a ação do Poder Público é sempre um poder-dever.
Se o Município tem o poder de agir em detenninado setor para amparar,
regulamentar ou impedir uma atividade útil ou nociva à coletividade, tem,
correlatamente, o dever de agir, como pessoa administrativa que é, arma-
da de autoridade pública e de poderes próprios para a realização de seus
fins.
Examinando-se a atividade municipal no seu tríplice aspecto político,
financeiro e social, depara-se-nos um vasto campo de ação, onde avultam
assuntos de interesse local do Município, a começar pela elaboração de
sua Lei Orgânica e escolha de seus governantes (prefeito e vereadores), e a
se desenvolver na busca de recursos para a Administração (tributação), na
organização dos serviços necessários à comunidade (serviços públicos),
na defesa do conforto e da estética da cidade (urbanismo), na educação e
138 DIREITO MUNICIPAL BRASILEIRO
recreação dos munícipes (ação social), na defesa da saúde, da moral e do
bem-estar público (poder de polícia) e na regulamentação estatutária de
seus servidores.
Sobre esses aspectos da Administração Municipal diremos mais am-
plamente em capítulos especiais, dada a importância de seu estudo. O que
importa fixar, desde já, é que os assuntos de interesse local surgem em
todos os campos em que o Município atue com competência explícita ou
implícita.
Para a aferição desse interesse local que legitimará a ação do Mu-
nicípio o melhor critério é, como já se disse, o da predominância do seu
interesse em relação ao das outras entidades estatais - União e Estado-
membro.
6. Composição do governo municipal
O governo municipal realiza-se através de dois Poderes: a Prefeitura
e a Câmara de Vereadores, com funções específicas e indelegáveis, nos
termos dos arts. 2 Q , 29 e 31 da CF.12
O sistema brasileiro prevê para o governo municipal funções divi-
didas, cabendo à Câmara de Vereadores as legislativas e à Prefeitura as
executivas - o que nem sempre ocorre nos demais Municípios do mundo,
como já vimos (Capítulo I, item 11). Entrosando suas atividades específi-
cas, a Câmara de Vereadores e a Prefeitura realizam com independência e
hannonia o governo local, segundo os princípios da Constituição da Re-
pública 13 e da Constituição Estadual e nas condições expressas na Carta
Própria do Município.
O sistema de divisão de funções impede que o órgão de um Poder
exerça as atribuições de outro Poder, de modo que a Prefeitura não pode
legislar - função específica do Poder Legislativo; como também a Câmara
12. Sobre a matéria, V., de José Afonso da Silva, Curso de Direito Constitucional
Positivo, 30ª ed., 2008, pp. 644 e ss., e Manual do Vereador, 5ª ed., São Paulo, Ma-
lheiros Editores, 2004.
13. Consagrando a nossa tese sobre a independência e harmonia dos órgãos da
Administração Municipal, segundo a qual sempre entendemos que o vereador estava
impedido de exercer funções de confiança do Executivo, as EC 6, de, 1976, e 10, de
1977, que alteraram o art. 104 da CF de 1969, dispunham que: "§ 5º. E vedado ao ve-
reador, no âmbito da Administração Pública direta ou indireta Municipal, ocupar cargo
em comissão ou aceitar, salvo concurso público, emprego ou função" (EC 6, de 1976);
"§ 6º. Excetua-se da vedação do parágrafo anterior o cargo de secretário municipal,
desde que o vereador se licencie do exercício do mandato" (EC 7, de 1977). Este en-
tendimento está mantido na atual Constituição Federal segundo o inciso IX do art. 29
(conforme a EC 1, de 1992).
IV - O MUNICÍPIO BRASILEIRO 139
não pode administrar - função específica do Poder Executivo. Por outro
lado, sendo o Município entidade estatal, com poder político para gerir os
negócios de seu interesse local para a satisfação das necessidades de sua
coletividade, seu governo não pode sofrer ingerência por parte de outras
entidades estatais.
Conseqüentemente, a Prefeitura e a Câmara de Vereadores exercem
suas atribuições com plena independência entre si e em relação aos Po-
deres e órgãos da União e dos Estados-membros. Não há subordinação
ou dependência entre os dois Poderes da Administração local; agem, ou
devem agir, com ampla liberdade, dentro da esfera própria de cada um,
no ambiente de harmonia e independência recomendado pela Constituição
Federal aos Poderes da União, extensivo também aos Poderes municipais.
Quanto aos Poderes e órgãos da União e dos Estados-membros ne-
nhuma interferência podem ter no governo municipal, desde que o prefeito
e a Câmara se atenham nos limites de suas atribuições e atuem no âmbito
da autonomia local. A interferência indevida de qualquer Poder ou auto-
ridade estranha ao governo local não se confunde com a intervenção do
Estado no Município nos casos previstos no art. 35 da CF, já estudados
precedentemente (Capítulo In, item 4).
Ainda, para desfazer dúvidas mui freqüentes nas Municipalidades do
Interior, esclarecemos que a Prefeitura e o prefeito, a Câmara e seus ve-
readores não estão subordinados ao governador do Estado ou a quaisquer
agentes do Executivo, nem à Assembléia Legislativa ou a seus deputados,
nem ao Judiciário ou aos juízes da comarca. Podem e devem repelir sem-
pre a interferência de autoridades federais e estaduais que, por um vezo
dos tempos do "coronelismo", insistem, ainda, em dominar a Administra-
ção Municipal.
Quanto ao Judiciário, o que não lhe é lícito é a intervenção adminis-
trativa no governo local. Mas daí não se conclua que os atos do prefeito,
da Câmara ou de qualquer de seus órgãos ou agentes escapem ao controle
judicial. Absolutamente, não. Nosso regime - já o dissemos em várias
decisões confirmadas integralmente pelo TJSp14 - é o do judicial contraI
dos norte-americanos - ou, por outras palavras, o de freios e contrapesos
ou o das independências limitadas, que visa, na expressão dos modernos
constitucionalistas, a estabelecer "a técnica da liberdade dos Poderes".15
Os Estados de Direito, como o nosso, repartiram a atividade constitucio-
nal em três Poderes, a saber: o Executivo, o Legislativo e o Judiciário.
Instituíram-nos com funções específicas e limitadas, com o deliberado in-
14. Nossas sentenças in RT 182/250, 185/773 e 218/345.
15. Mirkine Guetzevich, Les Nouvelles Tendences du Droit Constitutionnel, p. 19.
140 DIREITO MUNICIPAL BRASILEIRO
tento de evitar a supremacia de qualquer deles. Não os criaram soberanos
e intangíveis, mas sim independentes e harmônicos entre si. São inde-
pendentes e harmônicos na esfera de suas atribuições, porque conjugados
no seu funcionamento. O Executivo é independente no administrar, desde
que se contenha nos limites que lhe são traçados; o Legislativo elabora. as
leis com independência, mas há de conformá-las com as normas supeno-
res a que está adstrito; o Judiciário nem administra, nem legisla: impõe
o cumprimento das leis aos demais Poderes e a ele próprio, por seus ór-
gãos judicantes, mas só o faz quando solicitado e dentro das normas legais
preestabelecidas. Tal sistema é que estabelece o equilíbrio entre os Pode-
res estatais, de modo a manter cada um deles no campo próprio de suas
atribuições, pois que, exorbitando, esbarrará no Poder convizinho e será
contido pelo corretivo legal do Judici~rio, chamado a intervir no momen-
to em que se estabelecer o conflito. E o princípio consagrado nas nossas
Constituições Republicanas até a atual (art. 2 Q).
Dúvida não padece de que é neste sinergismo entre os Poderes que
residem a liberdade de cada um e o respeito de todos relativamente às atri-
buições que lhes são específicas. Daí decorre que, tendo o Poder Judiciário
o monopólio da função judicante, pode exercê-la sobre os demais, sem que-
bra da harmonia e da independência de qualquer deles, como pode o Exe-
cutivo administrar para o Judiciário, e o Legislativo legislar para todos.
Além do mais, é preceito constitucional que "a lei não excluirá da
apreciação do Poder Judiciário lesão ou ameaça a direito" (CF, art. 5Q ,
XXXV). Isso significa que, havendo direitos subjetivos feridos, não pre-
cisa o Judiciário indagar de onde vem a lesão para conhecer do caso con-
creto. Nem terá que se deter diante de qualquer Poder, órgão ou autoridade
responsável pelo agravo ao direito individual ou coletivo. Nesse sentido -
e com essas restrições - é que sustentamos o cabimento da revisão judicial
dos atos dos órgãos municipais, respeitando, no Executivo, os motivos de
oportunidade e conveniência e, no Legislativo, as questões interna corpo-
ris, além do ato político, que é insuscetível de apreciação judicial.
O Município não exerce qualquer função judiciária - função, essa,
que foi retirada das Municipalidades Brasileiras desde os tempos impe-
riais, pela Lei de 1.10.1828. Tal lei, ao despojar as Câmaras das funções
judicantes, declarou-as "corporações meramente administrativas" (art.
24), desatendendo a que, embora sem aquelas atribuições, remanesciam
ainda as de caráter político, paralelamente às administrativas. Incidiu, por-
tanto, o diploma imperial em equívoco ao conceituar as Municipalidades,
dali por diante, como entidades "meramente administrativas", porque, na
verdade, continuaram elas com atribuições político-administrativas, de
que até hoje estão investidas.
IV - O MUNICÍPIO BRASILEIRO 141
No exercício dessas atribuições, a Câmara de Vereadores, como ór-
gão legislativo, detém e exerce as funções normativas, e as traduz em lei,
nO sentido formal e material, com o mesmo caráter impositivo das leis
federais e estaduais, apenas de âmbito local (Capítulo XI); a Prefeitura,
como órgão executivo, igualmente detém e exerce as funções executivas
locais, concretizando-as em atos administrativos típicos (Capítulo XII).
A composição do governo municipal faz-se, como já vimos prece-
dentemente (Capítulo In, item 3.1.2), por eleição direta do prefeito, do
vice-prefeito e dos vereadores, realizada simultaneamente em todo o país,
de quatro em quatro anos (CF, art. 29, I). Diplomados os eleitos, segue-se
a posse, que é o ato final de investidura nos respectivos cargos.
A posse dos vereadores ou é dada pelo juiz de direito da comarca
ou é realizada em sessão solene da Câmara, no inÍCio da legislatura, sob
a presidência do vereador mais votado, dentre os presentes. O prefeito e
o vice-prefeito, tradicionalmente, tomam posse e prestam compromisso
perante a Câmara. As formalidades da posse e do compromisso ficam a
critério da legislação municipal e das normas regimentais de cada Câmara
Municipal.
7. Símbolos Municipais
Os Símbolos Municipais, que estavam abolidos desde 10.11.1937, fo-
ram restabelecidos pela Constituição de 1946 (art. 195, parágrafo único)
e vêm sendo mantidos pelas demais, inclusive pela vigente Constituição
da República (art. 13, § 2 Q ). Com essa permissão constitucional, podem
os Municípios ter sua bandeira, seu escudo, seu brasão ou emblema, seu
selo e seu hino próprios. 16 Tais são os Símbolos admitidos constitucional-
mente.
Bem andou o constituinte de 1946 ao permitir que as Comunas Bra-
sileiras cultuem suas tradições e rememorem seus feitos com os Símbolos
locais. O espírito cívico deve ser desenvolvido nos munícipes, fazendo-
lhes presentes as glórias do passado, a lhes indicar o caminho do futuro.
Tais feitos e glórias são geralmente cantados nos hinos, impressos nos
selos, cinzelados nos brasões. Nesses arroubos locais não há qualquer in-
tenção de menoscabo aos Símbolos Nacionais, como entendeu a Carta de
10.11.1937, ao abolir todas as manifestações regionalistas.
O essencial é que os Símbolos locais não substituam os nacionais e
estaduais, mas com eles completem a exaltação da Pátria.
16. Segundo Otto Gounenwein o nome, o escudo, a bandeira e o selo são os si-
nais externos da autonomia municipal (Derecho Municipal Alemán, pp. 123 e ss.).
142 DIREITO MUNICIPAL BRASILEIRO
r"
~.
1
o uso dos Símbolos Municipais é privativo do Município, não nos
parecendo que possa ser cedido ou permitido a particulares para emble-
ma de comércio ou marca de fábrica de produtos locais. Isto porque o
Símbolo é um sinal público dos atos oficiais do Município, integrante de
seu patrimônio indisponíveL Acresce, ainda, que a cessão viria constituir
privilégio para o cessionário, registrável nos termos do Código da Pro-
priedade Industrial, e tal privilégio criaria uma situação de desigualdade
jurídica para os demais munícipes que se vissem privados do uso do mes-
mo Símbolo.
Observamos, ainda, que o uso dos Símbolos Municipais deve ser
harmonizado com os Federais e Estaduais, notadamente na colocação
das bandeiras e na execução dos hinos, em que os nacionais e estaduais
têm precedência sobre os locais e forma de apresentação regulada em lei.
Quanto aos Símbolos Nacionais, estão regulamentados pela Lei 5.700,
de 1.9.1971, modificada pelas Leis 5.812, de 13.10.1972 e 8.421, de
11.5.1992. Esses diplomas federais estabelecem que são Símbolos Na-
cionais: a Bandeira Nacional, o Hino Nacional, as Armas Nacionais e o
Selo Nacional, indicando-lhes a forma, as condições de uso permitido, o
respeito devido e as penalidades pela violação das normas estabelecidas
na mesma lei.
As Prefeituras são obrigadas a ter uma coleção de exemplares-padrão
de todos esses Símbolos para modelos à respectiva feitura (art. 37). A mes-
ma lei ainda impõe a obrigatoriedade do ensino do desenho e do significa-
do da Bandeira Nacional, bem como do canto e da interpretação da letra do
Hino Nacional, em todos os estabelecimentos de ensino, públicos ou parti-
culares, do 1º e 2º graus (art. 39). Ninguém poderá ser admitido ao serviço
público sem que demonstre conhecimento do Hino Nacional (art. 40).
A Bandeira Nacional é a adotada pelo Decreto 4, de 19.11.1889,
com a modificação feita pela Lei 5.443, de 28.5.1968, substituída pela Lei
5.700, de 1971 (alterada pelas Leis 5.812, de 1972 e 8.421, de 11.5.1992),
que indica as normas protocolares para seu uso.
O Hino Nacional é o que se compõe da música de Francisco Manuel
da Silva e poema de Joaquim Osório Duque Estrada, aprovados pelo De-
creto 171, de 20.1.1890, modificado pelo Decreto 15.671, de 6.9.1922. A
ele está integrada a marcha batida de Antão Fernandes, com a adaptação
de Alberto Nepomuceno, em Fá Maior, para as continências de estilo, pre-
vistas em lei.
A execução do Hino Nacional, consoante a Lei 5.700, de 1971, obe-
dece às seguintes normas: será sempre executado em andamento metro-
nômico de uma semínima igual a 120; é obrigatória a tonalidade de Si
IV - O MUNICÍPIO BRASILEIRO 143
Bemol para a execução instrumental simples; far-se-á o canto sempre em
uníssono; nos casos de simples execução instrumental tocar-se-á a música
integralmente, mas sem repetição; no caso de execução vocal serão sem-
pre cantadas as duas partes do poema; será sempre executado em conti-
nência à Bandeira Nacional e ao Presidente da República; ao Parlamento
Nacional e ao STF, quando incorporados; e nos demais casos expressa-
mente determinados pelos regulamentos de continência ou cerimônias de
cortesia internacional. Executa-se também o Hino Nacional por ocasião
do hasteamento da Bandeira Nacional e nos dias de festa ou de luto na-
cional, em todas as repartições públicas, nos estabelecimentos de ensino e
sindicatos (art. 14).
É vedada a execução do Hino Nacional, em continência, fora dos
casos previstos nessa lei.
A lei vigente liberalizou o uso da Bandeira e do Hino Nacionais em
todas as festas cívicas ou manifestações patrióticas, desde que em forma
respeitosa a esses Símbolos.
As Armas Nacionais foram instituídas pelo Decreto 4, de 19.11.1889,
para uso privativo do governo federal, e pela Lei 5.700, de 1971, devem
figurar nas Prefeituras e Câmaras Municipais, bem como na frontaria ou
no salão principal das escolas públicas (art. 26, VI e IX).
O Selo Nacional, também instituído pelo Decreto 4, de 19.11.1889,
destina-se a autenticar os atos de guerra, os diplomas e certificados de
estabelecimentos de ensino, oficiais ou reconhecidos (Lei 5.700, de 1971,
art. 27).
Os Municípios só poderão usar em seus atos e papéis oficiais as armas
e o selo que adotarem como símbolos próprios, ressalvadas as permissões
da Lei 5.700, de 1971.
8. Responsabilidade civil do Município
A Constituição da República dispõe expressamente que: "As pessoas
jurídicas de direito público e as de direito privado prestadoras de serviços
públicos responderão pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, cau-
sarem a terceiros, assegurado o direito de regresso contra o responsável
nos casos de dolo ou culpa" (art. 37, § 6º). O exame deste dispositivo
revela que o constituinte estabeleceu para todas as entidades estatais e
particulares prestadoras de serviços públicos a obrigação de indenizar a
vítima independentemente de culpa no evento lesivo. Continuou, assim,
consagrando a responsabilidade civil objetiva, também denominada res-
ponsabilidade sem culpa, pelos atos danosos do Poder Público. A mesma
144 DIREITO MUNICIPAL BRASILEIRO
I
" IV - O MUNICÍPIO BRASILEIRO
disciplina veio a ser expressada pelo Código Civil de 2002 (art. 43).17
O atual texto constitucional estendeu às pessoas jurídicas de direito pri-
vado prestadoras de serviços públicos a responsabilidade objetiva, a que
se submetia tão-somente o Poder Público, por atos ou fatos lesivos ao
particular. Com essa extensão, a responsabilidade sem culpa alcança não
só a Administração direta (órgãos centralizados) como a indireta (entida-
des autárquicas, fundacionais, empresas estatais e entes paraestatais) e,
ainda, os particulares com delegação para execução de obras ou serviços
públicos ou de utilidade pública. A expressão constitucional "prestado-
ras de serviços públicos", obviamente, abrange também os executores de
obras públicas, cuja execução lhes é delegada com as mesmas vantagens e
encargos com que os realizaria o Poder delegante. Ora, se tais obras e ser-
viços, executados diretamente, imporiam à Administração a responsabili-
dade objetiva pelos danos que viesse a causar a terceiros, não vemos razão
para eximir o delegado dessa responsabilidade com a só transferência de
sua execução, quando a obra ou o serviço lesivo continuam a ser públicos
ou de utilidade pública, como originariamente o eram.
Assim sendo, o Município, suas autarquias, fundações, empresas es-
tatais, entidades paraestatais e demais delegados de sua Administração
respondem objetivamente pelos danos que causarem a terceiros. Essa res-
ponsabilidade independe de culpa do Município ou de seus agentes ou
prepostos. Para obter a indenização basta que a vítima demonstre o nexo
causaF8 entre o ato e a injusta lesão ao seu patrimônio.
O abuso no desempenho das funções por parte do agente ou preposto
municipal não exclui a responsabilidade objetiva do Município. Antes, a
agrava, por fazer presumir a má escolha do executor da missão que lhe fora
cometida pela Administração. 19 Se houve excesso ou culpa do servidor
caberá à Administração responsabilizá-lo regressivamente, nos termos do
art. 37, § 6º, da CF, após a indenização da vítima, para a qual é indiferente
a conduta do agente causador do dano, e, por isso mesmo, não terá que
chamá-lo a juízo, mas tão-somente a entidade a que servia no momento.
17. Sobre a responsabilidade civil da Administração em geral, V., do Autor, Di-
reito Administrativo ... , 34ª ed., Capítulo X.
18. STF, RTJ55/503, 71/99, 911377, 99/l.l55, 131/417, 141/305 e 143/270, RE
109.615-RJ, DJU 2.8.1996, p. 25.785; TJSP, RT 665/72 e 738/279, JTJ 187/50; 2º
TASP, RT 745/278. Sobre incidência da teoria do risco administrativo, v. TJSP, JTJ
182/76. Quando ocorre ausência de dados que autorizem a conclusão de existência de
nexo de causalidade entre o ocorrido e uma ação ou omissão administrativa, a respon-
sabilidade objetiva da Administração Pública não se configura (TJSP, JTJ 208/234 e
210/86).
19. TJSP, RJTJSP 135/147, JTJI93/101.
145
Neste ponto convém distinguir a responsabilidade do Município das
responsabilidades do prefeito. O Município - pessoa jurídica - responde
civil e objetivamente pelos danos que seus agentes causarem a terceiros:
reparação civil, que se exaure com a indenização da vítima; o prefeito
- pessoa fisica e chefe do Executivo Municipal - responde individual-
mente por seus atos de administração sob o tríplice aspecto civil, criminal
e político-administrativo, independentemente da responsabilidade civil e
objetiva do Município. Pela responsabilidade civil e objetiva do Municí-
pio os encargos recaem sobre a Fazenda Pública Municipal; pelas res-
ponsabilidades pessoais do prefeito as indenizações (por via regressiva),
as penas criminais (prisão, reclusão, inabilitação para o exercício de fun-
ção pública, multa penal) e a sanção político-administrativa (cassação do
mandato) incidem sobre sua pessoa e seu patrimônio. Estas responsabili-
dades pessoais do prefeito serão examinadas no capítulo próprio, ao qual
remetemos o leitor (Capítulo XII, item 4).
No âmbito municipal os agentes públicos, em sentido amplo, abran-
gem desde o prefeito até o mais modesto servidor que, no desempenho de
suas funções ou a pretexto de exercê-las, lesar injustamente o patrimônio
do particular. 20 O dano injusto causado por qualquer desses agentes muni-
cipais a terceiros obriga o Município a indenizar. Dissemos dano injusto
porque nem todo dano é indenizável; só o é o causado com ofensa a direito
da vítima. Atos e fatos administrativos existem que sacrificam o patrimô-
nio particular mas não obrigam à indenização, por exigidos pelo interesse
público e praticados com autorização legal. Nessa categoria entram as inu-
tilizações de gêneros prejudiciais à saúde pública; a destruição de coisas
perigosas à coletividade; a demolição de obra realizada ilegalmente; a in-
terdição de atividade exercida sem licença e a vedação de outras condutas
contrárias à lei, à moral e aos bons costumes, desde que a Administração
atue nos limites de 'sua competência legal, sem abuso ou desvio de poder.
O que não se permite sem indenização é o dano injusto ao patrimônio
do indivíduo, ainda que o ato ou fato causador da lesão seja vantajoso para
a comunidade. Nem se admite que a obra ou o serviço público causem
20. STF, RDA 187/190; TJSP, RJTJSP 124/139 (morte causada pela falta de
tampa em bueiro); TJSP, Ap. cível 127.771-1, de São Paulo, Boletim AASP 1.671, de
2.1.1990 (vítima atingida por projétil durante tiroteio); TJRJ, RT 730/324 (inunda-
ção causada por falta de serviço, culpa anônima da Administração); TJSP, JTJ210/89
(danos resultantes de enchente, mau funcionamento do serviço público); TJSP, JTJ
200/94 (prejuízo estético e sujeição a inundações causados a imóvel por obras de as-
faltamento); TJSP, JTJ 203/101 (dano sofrido por menor em playground de escola
municipal); TJSP, JTJ 197/79 e 182/76 (danos decorrentes de queda de árvore em via
pública); TJSP, JTJ 198/95 (danos decorrentes de queda em bueiro aberto, escondido
por mato).

146 DIREITO MUNICIPAL BRASILEIRO
prejuízos a terceiros sem a recomposição do dano pela Administração. É
a aplicação da teoria do risco administrativo, com a repartição dos en-
cargos públicos, segundo a qual a obrigação de indenizar o membro da
coletividade lesado pelo Poder Público deriva única e exclusivamente da
irifusta lesão, inferida da só ausência de culpa da vítima perante o mes-
mo Poder Público que tem a precípua missão de preservar seus direitos e
seu patrimônio. O antigo trinômio civilístico dano/culpa/indenização foi
substituído, no direito público, pelo binômio dano injusto/indenização. A
Administração só se libera da indenização se demonstrar culpa total da ví-
tima no evento danoso, inexistência de nexo causal ou alguma excludente
legal da reparação do dan0 21 (v., adiante, Capítulo VII, itens 2.5 e 3.5).
A lesão ao patrimônio do administrado pode provir de ato adminis-
trativo (decreto, portaria, despacho), ou de fato administrativo (execução
de obras ou serviços públicos), ou de contrato descumprido pela Admi-
nistração. Até mesmo os atos discricionários, quando injustos e lesivos,
obrigam à indenização, pois em tais casos ultrapassam a faixa da discricio-
nariedade para a da arbitrariedade - e o arbítrio é ilegalidade ensejadora
de reparação civil.
Dentre osfatos administrativos que mais freqüentemente causam da-
nos a serem indenizados pela Administração podemos lembrar o rebai-
xamento ou elevação da via pública urbana; os acidentes de veículos da
Prefeitura; o rompimento de galerias de águas e esgotos; e outros decor-
rentes da execução ou má conservação de obras e serviços públicos locais,
ainda que contratados com empreiteiros. Os danos resultantes do fato da
obra são sempre de responsabilidade do Poder Público perante as vítimas,
embora o executor particular possa ser contratualmente solidarizado na
indenização e regressivamente responsabilizado pela Administração que
o contratou. 22
Os contratos descumpridos pela Administração, quando lesivos ao
contratado, geram a obrigação de indenizar, quer reparando o prejuízo
causado, quer recompondo os preços para a execução de seu objeto. Até
mesmo as contratações irregulares obrigam ao pagamento do que foi feito
e incorporado ao patrimônio do Município, pelo universal princípio que
veda o enriquecimento ilícito de qualquer das partes. 23
21. STF, RE 113.587-5-SP, DJU 3.4.1992, RE 120.224-SP, DJU 27.8.1993;
TJSP, JTJ2081234 e 210/86.
22. Sobre indenização por dano de obra pública, V., do Autor, Licitação ... , 14ª
ed., 2ª tir., 2007, Capítulo X, e também Ovídio Bernardi, Do Município em Juízo, São
Paulo, Ed. RT, 1964.
23. TJSP, RT 141/686, 185/720, 188/631, 242/184 e 337/175; 1º TASP, RT
272/513.
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IV - O MUNICÍPIO BRASILEIRO 147
f A lei em tese inconstitucional ou ilegal ensejará responsabilidade ci-
l
vil para o Município? Em princípio não, pois a norma enquanto regra abs-
trata de conduta não é suscetível de lesar o patrimônio particular. Somente
quando aplicada ou omitida na sua aplicação é que poderá ofender direitos
subjetivos.
A reparação do dano compreende o que a vítima efetivamente per-
deu, o que deixou de ganhar em conseqüência direta do ato lesivo e o que
despendeu para receber a indenização - ou seja, o dano emergente e os
lucros cessantes. A liquidação desses prejuízos é feita de acordo com os
preceitos da lei civil (CC, arts. 402-407) e na forma processual cabível,
se for ajuizada a ação pertinente. Muitas vezes o ato municipal lesivo so-
mente desvaloriza a propriedade particular, e, neste caso, a indenização
deverá cobrir apenas essa desvalia. Tratando-se de lesão ou morte de pes-
soa a indenização abrangerá o tratamento, o sepultamento, as despesas e
honorários profissionais, a cessação da renda da vítima pelo tempo em que
esteve impedida de trabalhar ou a prestação de uma pensão alimentícia às
pessoas a quem o falecido a devia, levada em conta a duração provável da
vida da vítima.
A reparação do dano deve ser completa, isto é, há de cobrir toda a
lesão patrimonial da vítima; e se houver retardamento na liquidação a in-
denização deverá ser acrescida de juros e correção monetária, tratando-se
de dívida de valor.
É admissível o pagamento amigável dos danos causados ao particular
desde que em processo administrativo regular se apure a responsabilidade
civil do Município e haja dotação própria para a indenização. Não haven-
do verba orçamentária adequada, necessária se toma a abertura de crédito
especial por lei, que servirá também de autorização para o pagamento.
Reconhecida a responsabilidade do Município, não há razão alguma para
se obrigar a vítima às vias judiciais, com perda de tempo e aumento de
despesas para a Municipalidade.
A ação regressiva do Município contra o servidor causador do dano
está instituída pelo art. 37, § 6º, da atual Carta. Para o êxito dessa ação é
necessário que o Município já tenha sido condenado a indenizar a vítima
e que comprove a culpa do servidor no evento danoso. Enquanto para a
Administração a responsabilidade independe de culpa, para o servidor
a responsabilidade depende de culpa: aquela é objetiva, esta é subjetiva e
se apura pelos critérios gerais do Código Civil.
O ato danoso do servidor pode revestir ao mesmo tempo aspecto civil,
administrativo e criminal, como é comum nos atropelamentos ocasiona-
dos por veículos da Administração. Em tais infrações o agente público
148 DIREITO MUNICIPAL BRASll..EIRO
responsável pelo desastre sujeita-se à ação penal e à ação civil regressiva
da Administração para haver a indenização paga à vítima, nos termos - já
analisados - do § 6º do art. 37 da CF, e ao processo interno da Administra-
ção, para fins disciplinares.
Havendo julgamento penal podem ocorrer três hipóteses, a saber: I)
condenação criminal do servidor; 2) absolvição pela negativa da autoria;
3) absolvição por ausência de culpa penal ou por insuficiência de provas
para condenação.
Na primeira hipótese a condenação criminal produz efeito também
nos processos civil e administrativo, isto é, faz coisa julgada relativamente
à culpa do servidor, sujeitando-o à reparação do dano e às punições admi-
nistrativas. A culpabilidade reconhecida pela Justiça Criminal não pode
ser negada em qualquer outro juízo.
Na segunda hipótese a sentença criminal também produz efeito no
Cível e na instância administrativa, para impedir que se responsabilize
ou se aplique punição ao servidor apontado como causador do ato danoso
mas cuja autoria a sentença criminal haja negado.
Na terceira hipótese a absolvição criminal não produz efeito algum
nos processos civil e administrativo. Embora absolvido no processo cri-
minal, a Administração pode mover-lhe ação regressiva de indenização
e perquirir, ainda, sua culpa administrativa, para efeito de punição fun-
cional. E a razão é esta: o ilícito penal é mais que o ilícito civil e o ilícito
administrativo. 24 A sentença criminal que absolve um réu por ausência de
culpa criminal ou por insuficiência de provas apenas declara que não há
ilícito penal a punir ou que os elementos probatórios colhidos na instrução
foram deficientes para fundamentar uma condenação. Mas tal declaração
não afasta a possibilidade da existência de ilícito civil no ato do servidor
- o que poderá ser apurado e declarado na ação ordinária de indenização
que lhe for movida. Por igual, essa absolvição penal não impede que a
Administração apure, em processo administrativo, a existência de ilícito
administrativo e, em conseqüência, lhe aplique a pena disciplinar corres-
pondente. Desde que o ilicito civil e o administrativo correspondem a um
minus em relação ao ilícito penal, podem existir aqueles sem que exista
este, mas não pode existir este (penal) sem que existam aqueles (civil e
administrativo).
24. STF,RDA 35/148; TFR, RDA 35/146.
~
ri
I
Capítulo V
FINANÇAS MUNICIPAIS
1. Considerações gerais: 1.1 Poder impositivo do Município -1.2 Receita
pública e rendas municípais -1.3 Tributos epreços: 1.3.1 Impostos -1.3.2
Taxas -1.3.3 Contribuições -1.3.4 Preços. 2. Principais conceitos do di-
reito tributário: 2.1 Lei tributária - 2.2 Obrigação tributária - 2.3 Fato ge-
rador - 2.4 Base de cálculo - 2.5 Alíquota - 2.6 Lançamento: 2.6.1 Moda-
lidades - 2. 6. 2 Revisão - 2.6.3 Atualização de valores imobiliários - 2.6.4
Recursos contra lançamentos - 2.7 Crédito tributário: 2.7.1 Exigibilidade
- 2. 7.2 Extinção - 2. 7.3 Pagamento - 2. 7.4 Decadência - 2. 7.5 Prescrição
- 2. 7. 6 Demais modalidades de extinção - 2. 7. 7 Exclusão - 2. 7.8 Anistia-
2.7.9 Cobrança judicial- 2.8 Imunidade e isenção: 2.8.1 Isenções unilate-
rais - 2.8.2 Isenções bilaterais - 2.8.3 Isenções subjetivas - 2.8.4 Isenções
objetivas - 2.8.5 Isenções mistas - 2.9 Incidência e não-incidência - 2.10
Bitributação e "bis in idem" - 2.Il ParaflScalidade, extrafiscalidade-
2.12 Normas gerais de direito financeiro e de direito tributário. 3. Tributos
e outras receitas municipais: 3.1 Tributos privativos: 3.1.1 Imposto predial
e territorial urbano (IPTU) - 3.1.2 Imposto sobre transmissão "inter vi-
vos" de imóveis e de direitos reais (ITBI) - 3.1.3 Imposto sobre serviços
de qualquer natureza (ISS) - 3.1.4 Contribuição para o custeio do serviço
de iluminação pública - 3.2 Impostos partilhados: 3.2.1 Imposto de renda
- 3.2.2 Imposto territorial rural (ITR) - 3.2.3 Imposto sobre a propriedade
de veículos automotores (IPVA) - 3.2.4 Imposto sobre operações relativas
à circulação de mercadorias e sobre prestações de serviços de transporte
interestadual e intermunicipal e de comunicação (ICMS) - 3.2.5 Imposto
sobre produtos industrializados (IPI) - 3.2.6 Fundo de Participação dos
Municípios (FPNf) - 3.2.7 Fundo de Combate e Erradicação da Pobreza
- 3.2.8 Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e
de Valorização dos Profissionais da Educação (FUNDEB) - 3.2.9 Fundo
Municipal da Saúde - 3.2. 10 Outros Fundos - 3.3 Tributos comuns: 3.3.1
Taxas diversas - 3.3.2 Contribuição de melhoria - 3.4 Outras receitas:
3.4.1 Preços - 3.4.2 Empréstimos - 3.4.3 Emissão e venda de títulos da
dívida pública - 3.4.4 Financiamentos - 3.4.5 Auxílios e subvenções. 4.
J Orçamentos municipais: 4.1 Considerações gerais - 4.2 Plano plurianual
- 4.3 Diretrizes orçamentárias - 4.4 Lei do orçamento anual - 4.5 Prin-
cípios orçamentários: 4.5.1 Anualidade - 4.5.2 Universalidade - 4.5.3
Não-vinculação - 4.6 Proposta orçamentária: 4.6.1 Mensagem - 4.6.2
Projeto de lei de orçamento - 4.6.3 Tabelas explicativas - 4.6.4 Especi-
ficação de programas especiais - 4.7 Receita: 4.7.1 Orçamento - 4.7.2
Classificação - 4.8 Renúncia de receita - 4.9 Despesa: 4.9.1 Orçamento
- 4.9.2 Empenho - 4.9.3 Liquidação - 4.9.4 Pagamento - 4.10 Dotação:
 150
DIREITO MUNICIPAL BRASILEIRO
4.10.1 Vinculação a determinado elemento de despesa _ 4 102 P 'b'-
d t . - d . . rOI Iça0
. e ransposlçao e recursos - 4.10.3 Desvio de verba - 4.10.4 Emprego
Irregular .de rendas - 4.1J ?'ransparência, controle e fiscalização: 4. 1J. 1
Controle mterno - 4.12 Cnme e responsabilidade fiscal.
1. Considerações gerais
As .fin~nças municipais revestem-se de tal importância e complexida-
de que JustIficam um capítulo à parte no estudo da Administração local
Dentro d~s. Finanças Públicas desenvolveram-se as técnicas tributária ~
orçamentana, em estreita correlação com o planejamento econômico e
co~ os programas de. i?-vestimentos estatais, exigindo conhecimentos es-
pecI.ficos sobre sua utIlIzação. Daí por que abrimos este capítulo dedicado
parÍlcul~~ente ao estudo dos tributos e dos orçamentos no quadro geral
da AdmIlllstração do Município.
1.1 Poder impositivo do Município
O poder impositivo do Município advém de sua autonomia financeira 1
estabelecid: na Con~tituição da República, que lhe assegura a instituição
e arr:ecadaçao dos tnbutos de sua competência e a aplicação das rendas
l~caI~ (art. 30, lI!) .. Decorre daí a ampla capacidade impositiva das Muni-
cI~~lId:des BraSIleIras no que tange aos tributos que lhes são próprios e à
utt.lIzaçao de tO?OS os recursos financeiros, quer os especiais, constitu~io­
naIS ou os provmdos de seus bens e serviços privativos.
N? ~s.o d~ poder de tributar e da faculdade de aplicar suas rendas
o MU~lCl?I? na~ en~~ntra outras limitações além daquelas que emanam
dos pnnClpI?S tnbutáno~ ado.ta~os pelo nosso sistema constitucional para
todas. as entIdad~s estatais. LImItações genéricas, evidentemente, que não
co~stIn:em re~tn7ões à autonomia local, mas tão-somente nonnas consti-
tUCIOnaiS d~ ~lrelto fis.cal destinadas às esferas tributárias - federal, esta-
dual e mUlllcIpal -, taiS como a que exige a legalidade dos tributos (art.
150, I);. a que ~eda as limitações ao tráfego de pessoas ou mercadorias
por melO de trzbutos interestaduais ou intermunicipais (art. 150, V); a
que to.ma imunes de impostos os bens, rendas e serviços das entidades
esta:.a!~ e se~s desmembrame~tos autárquicos e fundacionais (art. 150,
VI, a, e § .2-) e de outras entldades e elementos (art. 150, VI, "b"-"d"),
e .outr~s m~Is que o consti~inte reputou convenientes aos interesses na-
clOna~s. Alem dessas :e~t~Ições, a Constituição contém outras, dirigidas
espeCIalmente ao MUlllCIplO, como a obrigação de aplicar nunca menos de
1. V. no Capítulo IH o item 3.3, referente à autonomiafinanceira do Município.
v- FINANÇAS MUNICIPAIS 151
25% de sua receita resultante de impostos, compreendida a proveniente
de transferências, na manutenção e desenvolvimento do ensino (art. 212,
caput) e o porcentual destinado às ações e serviços públicos de saúde (art.
198, § 2º, III).2
Em face do sistema adotado pela Constituição da República, não é
possível ao Estado-membro interferir na autonomia financeira de seus
Municípios, quer condicionando a instituição dos tributos locais; quer
restringindo sua majoração; quer concedendo isenções de tributos muni-
cipais; quer impondo condições para a aplicação das rendas próprias do
Município. Nesse sentido é a jurisprudência do STF, que já sumulou: "A
Constituição Estadual não pode estabelecer limite para o aumento dos tri-
butos municipais" (Súmula 69).
Nem mesmo a lei complementar prevista no art. 146 da CF pode criar
outras limitações que não as constitucionais, uma vez que o preceito maior
não o permite, restringindo seu objeto ao estabelecimento de normas ge-
rais em matéria de legislação tributária, à disciplina dos conflitos de com-
petência entre as esferas tributárias e à regulamentação das "limitações
constitucionais ao poder de tributar".3
1.2 Receita pública e rendas municipais
O Município, como as outras entidades estatais, para realizar seus
fins administrativos - ou seja, para executar obras e serviços públicos -,
necessita de recursos financeiros. Esses recursos ele os obtém usando de
seu poder impositivo para a instituição de tributos, ou explorando seus
bens e serviços à semelhança dos particulares, mediante o pagamento fa-
cultativo de preços. Os tributos e os preços constituem as rendas públicas,
que, somadas aos· demais recursos conseguidos pelo Município fora de
suas fontes próprias, formam a receita pública.
A receita pública é, pois, o conjunto de recursos financeiros que en-
tram para os cofres estatais, provindos de quaisquer fontes, a fim de acorrer
às despesas orçamentárias e adicionais do orçamento. Na receita munici-
2. Sobre a intervenção estadual por inobservância dessas disposições, v. o tópico
pertinente no item 4.4 do Capítulo m.
3. Ainda está em pleno vigor a Lei 5.172, de 25.10.1966 (Código .Tri?utário .N~­
cional, instituído originariamente como lei ordinária), que, por ser antenor a ConstItuI-
ção Federal de 1988, tem vários dispositivos conflitantes com ela. Pelo At? Co.mp~e­
mentar 36 de 13.3.1967 ficou definido que aquela lei, apesar de ser uma leI ordmana,
tinha na :ealidade na~eza de lei complementar, passando a denominar-se "Código
Trib~tário Nacion;I". Assim, todas as suas futuras alterações deveriam ser editadas por
leis complementares.
 152 DIREITO MUNICIPAL BRASILEIRO
pal- espécie do gênero receita pública - incluem-se as rendas municipais
e demais ingressos que o Município recebe em caráter permanente, como
os provenientes da participação em receitas de impostos federais e esta-
duais, ou eventual, como os advindos de financiamentos, empréstimos,
subvenções, auxílios e doações de outras entidades ou pessoas físicas.
As rendas municipais constituem-se unicamente dos recursos finan-
ceiros obtidos através do poder impositivo do Município (tributos) ou da
utilização de seus bens e serviços remunerada pelos usuários (preços).
Essa distinção entre receita e renda perdeu sua importância, uma vez que
a Constituição de 1988 não estabelece, nem permite sejam estabelecidas,
restrições na aplicação de suas receitas (art. 160), salvo nos casos de obri-
gatoriedade de aplicação de, no mínimo, 25% da receita resultante de im-
postos na manutenção e desenvolvimento do ensino (art. 212), do percen-
tual para atender às ações e serviços públicos de saúde (art. 198, § 2º, lII)
e da possibilidade de a União condicionar a entrega derecurso federal a
Município de que ela seja credora (art. 160, parágrafo único).
A Lei Complementar 101, de 4.5.2000 (Lei de Responsabilidade Fis-
cal - LRF), destaca que constituem requisitos essenciais da responsabili-
dade na gestão fiscal a instituição, previsão e efetiva arrecadação de todos
os tributos da competência constitucional do ente da Federação (art. 11).
Cabe ressaltar que, em resguardo da autonomia municipal, deve-se
considerar que uma norma infraconstitucional não pode impor que o Mu-
nicípio institua todos os tributos que lhe são cabíveis no âmbito de sua
competência tributária, quando a própria Constituição, garantindo aquela
autonomia, outorga-lhe afaculdade para a criação dos tributos, deixando-a
à discrição do legislador municipal- como definido pelo art. 145 da CF.
1.3 Tributos e preços
Os tributos e os preços4 constituem, como se viu acima, parte da re-
ceita municipal. Assim sendo, o Município só poderá obter recursos finan-
ceiros de fontes próprias, mediante o uso de seu poder impositivo, insti-
tuindo tributos, ou através dos preços de seus bens e serviços.
4. Deve-se a Edwin Seligman a classificação dos componentes da renda pública
em tributos e preços, conforme expôs, pela primeira vez, em 1895, em sua clássica
obra Essays on Taxation. Essa classificação, além da simplicidade, leva sobre as outras
a vantagem de se basear no critério jurídico das relações que se estabelecem entre o
Poder Público e o particular nos pagamentos feitos à Administração, motivo pelo qual
tem merecido a preferência dos financistas e juristas pátrios (cf. Aliomar Baleeiro,
Uma Introdução à Ciência das Finanças, v. I, pp. 155 e ss.; Alberto Deodato, Manual
de Ciência das Finanças, pp. 65 e ss.; Rubens Gomes de Sousa, Compêndio de Legis-
lação Tributária, pp. 9 e ss.; Haroldo Teixeira Valladão, in RDA 20/351).
v- FINANÇAS MUNICIPAIS 153
Os tributos são imposições legais e compulsórias da Administração
sobre os administrados, para auferir recursos financeiros. 5 Resultam sem-
pre do poder de império exercido pela entidade tributante sobre o contri-
buinte, a fim de obter um pagamento em moeda, ou equivalente,6 conso-
ante o Código Tributário Nacional, que conceitua o tributo como "toda
prestação pecuniária compulsória, em moeda ou cujo valor nela se possa
exprimir, que não constitua sanção de ato ilícito, institUída em lei e co-
brada mediante atividade administrativa plenamente vinculada" (art. 3º),
esclarecendo que o pagamento será feito em moeda corrente, cheque ou
vale postal e, nos casos previstos em lei, em estampilha, em papel selado
ou por processo mecânico (art. 162).
Os tributos não podem ter destinação específica, consoante expres-
sa proibição do art. 167, IV, da CF, na redação que lhe deu a EC 29, de
13.9.2000, que veda a vinculação do produto da arrecadação de qualquer
imposto a determinado órgão, fundo ou despesa, ressalvadas a repartição
do produto da arrecadação dos impostos a que se referem os arts. 158 e
159 da CF, a destinação de recursos para as ações e serviços públicos de
saúde e para manutenção e desenvolvimento do ensino - como determina-
do, respectivamente, pelos arts. 198, § 2º, lII, e 212 da CF - e a prestação
de garantias às operações de crédito por antecipação de receita, previstas
no art. 165, § 8º, bem como o disposto no § 4º do art. 167, ambos da CF.
5. Na exata definição de Fonrouge, "o tributo é uma prestação obrigatória, co-
mumente em dinheiro, exigida pelo Estado em virtude de seu poder de império, e que
dá lugar a relaçôes de direito público" (Derecho Financiero, v. I, p. 257). Idêntico
conceito nos é dado por Blumenstein (Sistema di Diritto delle Imposte, p. 1) e Tesoro
(Principii di Diritto Tributaria, p. 39).
Para um melhor conhecimento sobre a matéria tributária no Brasil, consultem-se:
Hugo de Brito Machado, Curso de Direito Tributário, 29ª ed., São Paulo, Malheiros
Editores, 2008; Roque· Antonio Carrazza, Curso de Direito Constitucional Tributário,
23ª ed., São Paulo, Malheiros Editores, 2007; Aliomar Baleeiro, Direito Tributário
Brasileiro, 11 ª ed., atualizada por Misabel Abreu Machado Derzi, Rio de Janeiro, Fo-
rense, 1999; Bernardo Ribeiro de Moraes, Sistema Tributário da Constituição de 1969,
v. I do Curso de Direito Tributário, São Paulo, Ed. RT, 1973; Fábio Fanucchi, Curso
de Direito Tributário Brasileiro, v. I, São Paulo, 1974; Bernardo Ribeiro de Moraes,
Compêndio de Direito Tributário, 1ª ed., Rio de Janeiro, 1984; Sacha Calmon Navar-
ro Coêlho, Comentários à Constituição de 1988 - Sistema Tributário, 2ª ed., Rio de
Janeiro, Forense, 1990. E, com referência aos tributos municipais: Joaquim Castro
Aguiar, Sistema Tributário Municipal, Rio de Janeiro, 1971.
6. Embora já tenhamos tido imposto cobrado in specie - qual seja, o imposto do
quinto, que obrigava o minerador a entregar 20% do ouro extraído das minas ao Estado
-, presentemente todos os nossos tributos são exigidos em dinheiro. Em alguns países,
porém, subsistem ainda tributos arrecadados in natura, como ocorre no México e na
Inglaterra (cf. Flores Zavala, Finanças Públicas Mexicanas, 1955, p. 79; Sibs, "Finan-
ce for State duty", in British Tax Review, 1956, p. 270).

154 DIREITO MUNICIPAL BRASILEIRO
Além disso, os tributos só podem ser cobrados no exercício seguinte
àquele em que houver sido sancionada a lei que os instituiu ou aumentou
- regra constitucional que abrange espécies tributárias consagradas pelo
nosso sistema, a saber: impostos, taxas e contribuições. A Constituição
só excepcionou os impostos que menciona (arts. 150, lII, "b", e § 1º, e
195, § 6º), de modo que - feita essa ressalva - a cobrança de tributo, seja
imposto, taxa ou contribuição, condiciona-se ao princípio da vigência da
lei instituidora ou alteradora anterior ao exercício financeiro em que se
pretende arrecadá-lo.
Com o advento da EC 42, de 19.12.2003, foi incluída no elenco dos
princípios constitucionais tributários mais uma limitação. Ao lado do prin-
cípio da anterioridade, acima referido, e que foi mantido, passou a existir
um novo princípio (que Roque Antonio Carrazza chama de "princípio de
anterioridade especial"?) dando maior garantia ao contribuinte, ao vedar a
cobrança do tributo "antes de decorridos noventa dias da data em que haja
sido publicada a lei que os instituiu ou aumentou, observado o disposto na
alínea 'b'" (art. 150, m, "c", da CF).
A Constituição não faz qualquer exceção aos tributos municipais, mas
ressalva desta exigência afixação da base de cálculo do imposto previsto
no art. 156, I (IPTU).
Os preços, diversamente dos tributos,8 são pagamentos que os parti-
culares fazem ao Poder Público quando facultativa e espontaneamente ad-
quirem bens, auferem vantagens ou se utilizam de serviços públicos ou de
utilidade pública, remunerando-os de acordo com a tarifa fixada pela Ad-
ministração (preço público) ou pelo valor disputado em livre concorrência
entre os interessados (preço quase-privado), como veremos adiante.
1.3.1 Impostos
Imposto, na conceituação do Código Tributário Nacional (Lei 5.172,
de 25.10.1966, art. 16), é o tributo "cuja obrigação tem por fato gerador
uma situação independente de qualquer atividade estatal específica, rela-
tiva ao contribuinte".
Assim, o que caracteriza o imposto e o distingue dos demais tributos
(taxas e contribuições) é a inexistência de uma atividade específica da Ad-
ministração ligada à exigência da prestação pecuniária - vale dizer: o im~
posto, diversamente da taxa e da contribuição, é arrecadado em beneficio
7. Roque Antonio Carrazza, Curso de Direito Constitucional Tributário, 23ª ed.,
p.185.
8. v., a propósito, a Súmula 545 do STF.
··'··
.,
'i
v - FINANÇAS MUNICIPAIS 155
r·· de toda a coletividade, visando a atender às necessidades administrativas
de ordem geral.
A classificação dos impostos é extensa e variada, segundo os aspectos
que se tomem para sua identificação, merecendo destaque seu enquadra-
mento em diretos e indiretos; reais e pessoais; fixos e proporcionais.
1.3.1.1 Imposto direto - É o que recai sobre determinado contribuin-
te, que o suporta definitivamente, isto é, sem poder descontá-lo de outrem,
como ocorre com o imposto de renda.
1.3.1.2 Imposto indireto - É o que recai sobre um contribuinte de
t direito mas é transferido a outrem (contribuinte de fato), que o suporta
! efetivamente, como, por exemplo, o ICMS, que é acrescido ao preço da
t mercadoria ou do serviço tributado e pago pelo consumidor final. Segundo
,
~
a doutrina anglo-saxônia, aceita pelos nossos financistas, os impostos di-
retos incidem sobre fatos permanentes ou, pelo menos, duráveis, ao passo
que os impostos indiretos recaem sobre fatos instantâneos, transitórios ou
~
intermitentes.
Os impostos indiretos, por isso mesmo que repercutem sobre tercei-
!
ros adquirentes ou consumidores dos produtos tributados, não ensejam
repetição pelo vendedor, ainda que se reconheça a inconstitucionalidade
ou ilegalidade de sua exigência pelo Fisco. Desde que o vendedor nada de-
sembolsou, nada pode repetir, pena de se locupletar à custa do contribuinte
de fato (STF, RE 50.060-SP,j. 16.8.1962, DJU8.11.1962). Não por outra
razão o art. 166 do CTN, no caso dos tributos que comportem transferên-
cia do encargo financeiro, exige, para a restituição, prova da autorização
de quem fez a repercussão ou da comprovação de que não houve a transfe-
rência, arcando o pagador originário com o ônus do imposto.
1.3.1.3 Imposto real- É o que se institui levando-se em consideração
somente a matéria tributável, sem qualquer influência da situação pessoal
do contribuinte, como ocorre, por exemplo, com o IPTU.
Vale a pena anotar que há autores que não aceitam a espécie de im-
posto real, entendendo que todos os impostos são pessoais, visto que sem-
pre o contribuinte realizará a hipótese legaP
9. Rui Barbosa Nogueira, Curso de Direito Tributário, 3ª ed., São Paulo,
Bushatsky, 1971, p. 125; Aires Fernandino Barreto, "A progressividade nos impostos
sobre a propriedade imobiliária", Revista de Direito Tributário 78/165; Aliomar Bale-
eiro, Uma Introdução à Ciência das Finanças e Política Fiscal, 3ª ed., Rio de Janeiro,
Forense, 1964, p. 246; Sacha Calmon Navarro Coelho, Imposto sobre a Propriedade
Predial e Territorial Urbana, São Paulo, Saraiva, 1982, p. 157.
156 DIREITO MUNICIPAL BRASILEIRO
1.3.1.4 Imposto pessoal- É aquele em cuja cobrança se levam em
consideração as condições individuais do contribuinte, além da matéria
tributável, como é o caso do imposto de renda, em que se ponderam os
encargos de família e outros atributos do devedor.
1.3.1.5 Imposto fixo - É aquele que a lei institui em quantias certas
para todo e qualquer contribuinte. Nessa modalidade de tributo o valor da
imposição fiscal já consta da lei, dispensada qualquer operação para seu
conhecimento.
1.3.1.6 Imposto proporcional - É o que se impõe com base numa
alíquota percentual (3%, 5%, 10% etc.), a incidir sobre o valor do objeto
tributável. Nestes impostos toma-se necessário conhecer em primeiro lu-
gar o valór do montante do objeto do tributo para em seguida se proceder
ao cálculo com a percentagem estabelecida.
Os impostos proporcionais podem ser, ainda, de proporção fixa e de
proporção progressiva ou graduada. Nos primeiros a percentagem é cons-
tante e fixa para qualquer quantia em que incida; nos segundos a percen-
tagem da incidência varia com o montante da matéria tributável. Conso-
ante essa classificação, temos o ICMS como um tributo de proporção fixa
(percentagem sobre as "operações relativas à circulação de mercadorias
e sobre prestações de serviços de transporte interestadual e intermunici-
pal e de comunicação, ainda que as operações e as prestações se iniciem
no exterior"); e o imposto de renda como um tributo de proporção gra-
duada ou progressiva, porque a percentagem de sua incidência aumenta
na proporção em que cresce a renda tributável. Vale ressaltar que após
a Constituição Federal de 1988 o IPTU também pode ser de proporção
graduada. A EC 29, de l3.9.2000, deu nova redação ao § 1º do art. 156
da CF, estabelecendo que, sem prejuízo da progressividade no tempo a
que se refere o art. 182, § 4º, II, o IPTU poderá ser progressivo em razão
do valor do imóvel e ter alíquotas diferentes de acordo com a localização
e o uso do imóvel. Diante dessa nova disciplina constitucional do IPTU,
claro está que não mais prevalece a jurisprudência anterior que vedava
a progressividade desse imposto. Tanto assim que em 9.10.2003 o STF
promulgou a Súmula 668, com esta dicção: "É inconstitucional a lei mu-
nicipal que tenha estabelecido, antes da Emenda Constitucional n. 29, de
2000, alíquotas progressivas para o IPTU, salvo se destinada a assegurar o
cumprimento da função social da propriedade".
1.3.1.7 Imposto adicional- É o que se toma devido unicamente pelo
fato de ser pago outro imposto, ao qual foi aditado. Em última análise, o
adicional nada mais é que uma majoração do imposto-base. O que carac-
v - FINANÇAS MUNICIPAIS 157
teriza o adicional é o ser da mesma natureza do imposto a que adere, mas
na prática tem sido desvirtuado para a instituição de novos impostos sob
o título de "adicionais" - o que é, a toda evidência, uma falta de técnica,
quando não uma inconstitucionalidade. É o caso do imposto previsto na
redação original do art. 155, II, da CF (adicional estadual do imposto de
renda), eliminado pela EC 3/1993, a partir de 1.1.1996.
1.3.2 Taxas
O conceito atual de taxa nos é dado pela própria Constituição da
República, que confere às entidades estatais - o Município, inclusive -
competência para instituir taxas arrecadadas em razão do exercício do po-
der de polícia ou pela utilização efetiva ou potencial de serviços públicos
específicos e divisíveis, prestados ao contribuinte ou postos à sua dispo-
sição (art. 145, II).IO Essa definição - que constava, em linhas gerais, da
EC 18, de 1.12.1965, de onde passou para o Código Tributário Nacional
e, posteriormente, para a Constituição de 1967 (art. 19, II), em termos
semelhantes aos da vigente Carta (art. 145, II) -não coincide inteiramente
com a noção doutrinária clássica de taxa, porque inclui também como fato
gerador dessa espécie de tributo o "exercício do poder de polícia".
Com efeito, no seu conceito tradicional, taxa seria somente o tributo
cobrado de contribuintes que estivessem em relação de causa e efeito com
o respectivo fato gerador - isto é, das pessoas que se utilizassem ou se be-
neficiassem, efetiva ou potencialmente, do serviço ou da atividade estatal
que o tributo se destinasse a remunerar. 11 Ou, em outras palavras, "taxa é a
contraprestação de serviço público, ou de beneficio feito, posto à disposição
ou custeado pelo Estado em favor de quem paga, ou por este provocado"Y
Em face dessa clássica conceituação doutrinária, o Poder Público não
deveria impor "taxa·s" pelo exercício do seu poder de polícia, porque este
- já o dissemos - "é a faculdade de que dispõe a Administração Pública
para condicionar e restringir o uso e gozo de bens, atividades e direitos
individuais, em beneficio da coletividade ou do próprio Estado".13 Nesse
mesmo sentido, nossa legislação evidencia o poder de polícia como con-
duta administrativa genérica destinada à proteção dos interesses gerais da
10. Sobre taxas, v. Bernardo Ribeiro de Moraes, Doutrina e Prática das Taxas,
São Paulo, Ed. RT, 1976, e Roque Antonio Carrazza, Curso de Direito Constitucional
Tributário, 23ª ed., Malheiros Editores, 2007.
11. Rubens Gomes de Sousa, "Revisão do conceito de taxa", RDA 26/363.
12. Aliomar Baleeiro, Direito Tributário ... , 11ª ed., p. 540.
13. Cf., do Autor, Direito Administrativo Brasileiro, 34ª ed., São Paulo, Malhei-
ros Editores, 2008, p. 131.
158 DIREITO MUNICIPAL BRASILEIRO
comunidade ou da própria Administração, ao considerá-lo "atividade da
Administração Pública que, limitando ou disciplinando direito, interesse
ou liberdade, regula a prática de ato ou abstenção de fato, em razão do
interesse público concernente à segurança, à higiene, à ordem, aos cos-
tumes, à disciplina da produção e do mercado, ao exercício de atividades
econômicas dependentes de concessão ou autorização de Poder Público,
à tranqüilidade pública ou ao respeito à propriedade e aos direitos indivi-
duais ou coletivos" (CTN, art. 78, com a redação dada pelo art. 3 2 do Ato
Complementar 31/1967).
Assim, o exercício do poder de polícia ou, melhor, o policiamento
administrativo é serviço genérico, e, como tal, deveria ser custeado pelos
impostos, como vimos precedentemente, não nos parecendo de boa técni-
ca que enseje a imposição de taxa, como admite a Constituição da Repú-
blica. Mesmo porque a taxa pelo exercício do poder de polícia é exigida
de quem se vê obrigado a requerer manifestação do Poder Público para
uso de sua propriedade ou prática de determinada atividade, como uma
licença para construir ou uma autorização para realizar espetáculo públi-
co. Tal manifestação não é, portanto, emitida em seu beneficio - uma vez
que, em regra, constitui restrição a direito seu -, mas no da coletividade,
por cujo bem-estar, em todos os seus aspectos (segurança, higiene, ordem,
costumes), a Administração deve zelar. Quando muito, o que se deveria
exigir do interessado seriam emolumentos, impropriamente denominados
"taxas de expediente", para cobrir as despesas materiais da Administração
com a expedição e publicação do ato (alvará).
Não obstante essa crítica, temos que nos curvar à defeituosa concei-
tuação constitucional de taxa, para admitir a validade de sua cobrança
também "em razão do exercício do poder de polícia" (art. 145, lI) - mas
do poder de polícia originário, e não delegado.
Vale esclarecer, também, que o poder de polícia em si - isto é, a sim-
ples limitação ou disciplina do direito, interesse ou liberdade contida na
lei - não é fato gerador da taxa, mas este se caracteriza, no dizer do Código
Tributário Nacional (arts. 77 e 78, § 12 ), pelo "exercício regular" daquela
atividade estatal ou pela "utilização, efetiva ou potencial, de serviço público
específico e divisível, prestado ao contribuinte ou posto à sua disposição".
Tanto a necessidade de ser prestado o serviço (ou, pelo menos, posto
à disposição do contribuinte) como o exercício do poder de polícia têm
relação com o sentido ressarcitório das taxas, vez que não havendo tais
atividades não se verificam as correspondentes despesas.
No que concerne à sua natureza remuneratória de serviços (CF, art.
145, lI, segunda parte), a taxa é impositiva para todos quantos possam
usufruir tais serviços, ainda que não o desejem. O essencial é que incida
v - FINANÇAS MUNICIPAIS 159
somente sobre a utilização, efetiva ou potencial, de serviços públicos espe-
cificos e divisíveis,prestados ao contribuinte oupostos à sua disposição.
A utilização efetiva ou potencial do serviço é, necessariamente, o fato
gerador da taxa remuneratória, que não pode ter como base de cálculo a
que tenha servido para a incidência de impostos (CF, art. 145, § 22 ). É irre-
levante que o contribuinte usufrua de fato o benefício público (utilização
efetiva), bastando que normalmente possa fazê-lo (utilização potencial),
desde que seja de utilização compulsória (os serviços de fruiçãofacultati-
va são remunerados por tarifa - preço público -, e não por taxa - tributo).
Todavia, é requisito essencial para a instituição da taxa a existência do
serviço, não se admitindo sua imposição para o financiamento de futuros
serviços. Esse entendimento é reforçado pelo próprio texto constitucional,
que se refere a serviços prestados ao contribuinte ou postos à sua dispo-
sição (art. 145, lI).
A especificidade e a divisibilidade do serviço constituem também re-
quisitos essenciais para a imposição da taxa remuneratória, nos termos do
art. 145, lI, da CF.
Serviço público especifico, consoante o Código Tributário Nacional,
é o que pode ser destacado em unidade autônoma de intervenção, de uti-
lidade ou de necessidade pública (art. 79, lI). Segundo o mesmo Código,
divisível é o serviço suscetível de utilização separadamente por parte de
cada um dos seus usuários (art. 79, III).
Não nos parece que a conceituação legal tenha sido feliz no tocante à
especificidade, porque há serviços que podem ser destacados em unidades
autônomas de intervenção, de utilidade ou de necessidade pública e, no
entanto, ser genéricos, como os de polícia, iluminação pública e pavimen-
tação. Deve-se entender por especificos os serviços destinados a determi-
nadas categorias de usuários, diversamente dos genéricos, que são presta-
dos, ou postos à disposição, em caráter geral para toda a coletividade.
Quanto à divisibilidade o conceito do Código Tributário está correto,
pois caracteriza como divisíveis os serviços uti singuli, isto é, os de uti-
lização individual e mensurável, que se contrapõem aos serviços uti uni-
versi, prestados indistintamente a todos os usuários, sem possibilidade de
individualização e medição, muito embora possam beneficiar mais deter-
minadas categorias que outras. 14 Os serviços uti singuli ou divisíveis são
remunerados por tarifa (preço público), quando facultativos, e por taxa
(tributo), quando compulsórios.
A especificidade e a divisibilidade ocorrem, em regra, nos serviços
de caráter domiciliar, como os de energia elétrica, água, esgotos, telefonia
e coleta de lixo, que beneficiam individualmente o usuário e lhe são pres-
14. Sobre a classificação dos serviços públicos, V., adiante, Capítulo vrr, item 2.1.
 160 DIREITO MUNICIPAL BRASILEIRO
tados na medida de suas necessidades, ensejando a proporcionalidade da
remuneração.
Somente a conjugação desses dois requisitos - especificidade e divi-
sibilidade -, aliada à compulsoriedade do serviço, pode autorizar a impo-
sição de taxa. Destarte, não é cabível a cobrança de taxa pelo calçamento,
conservação, limpeza, iluminação,15 e vigilância de vias e logradouros
públicos, que não configuram serviços especíjicos, nem divisíveis, por se-
rem prestados uti universi, e não uti singuli; do mesmo modo que seria
ilegal a imposição de taxa relativamente aos transportes urbanos postos à
disposição dos usuários, por faltar a esse serviço, especíjico e divisível, o
requisito da compulsoriedade de utilização.
O fitncionamento do serviço é condição para que a Administração
possa exigir o recolhimento da taxa. Com efeito, determinando a Consti-
tuição da República que as taxas são devidas pela utilização dos serviços
prestados ao contribuinte oupostos à sua disposição, não bastam a criação
do serviço e a conseqüente instituição da taxa para obrigar o administrado
ao recolhimento do tributo; é preciso que a utilidade esteja em condições
de ser usufruída por seus destinatários - ou, em outras palavras, que o
serviço funcione efetivamente. Nesse sentido, aliás, já decidiam nossos
Tribunais muito antes da inovação trazida pela EC 18/1965 para o direito
tributário (TJSP, RT 200/339; TASP, RDA 44/140 e 54170, RT 199/539,
231/593,273/608 e 763/238).
As taxas, como espécie do gênero tributo, só podem ser criadas e au-
mentadas por lei (CF, art. 150, I) e arrecadadas se a lei que as houver cria-
do ou aumentado estiver em vigor antes do início do exercício financeiro
em que devam ser recolhidas (CF, art. 150, lIl, "b"); e somente podem ser
cobradas noventa dias após a publicação dessa lei (CF, art. 150, III, "c").
Ainda nesse ponto diferem dos preços públicos (tarifas), que, não estando
sujeitos a essas exigências, são fixados e alterados por decreto do Execu-
tivo, inclusive dentro do mesmo exercício financeiro.
O desconhecimento do conceito exato de cada tributo (imposto, taxa
e contribuição) tem levado as Administrações a lamentáveis equívocos
no estabelecimento de suas fontes de renda, ora instituindo imposto sob
15. No intuito de contornar a impossibilidade de fazê-lo por meio de taxa foi
promulgada a EC 39, de 19.12.2002, facultando aos Municípios e ao Distrito Federal a
instituição de "contribuição para o custeio do serviço de iluminação pública". Confor-
me a lição de renomados autores, todavia, essa Emenda Constitucional é de duvidosa
constitucionalidade, uma vez que tal serviço, prestado de forma geral, visando e be-
neficiando a toda a coletividade, deveria ser custeado pela arrecadação dos impostos.
Instituir, para seu custeio, "contribuição" que não se ajusta aos princípios gerais do
Sistema Tributário Nacional, nem se afina com as constitucionalmente previstas (arts.
145-149 da CF), parece-nos resultar em inadmissível conflito conceitual.
v - FINANÇAS MUNICIPAIS 161
o rótulo de taxa, ora confundindo taxa com contribuição de melhoria, ora
baralhando taxa com tarifa, com fundamental discrepância entre a espécie
tributária adotada e a maneira de sua imposição e arrecadação. Muitas ve-
zes o Poder Judiciário, levado pelo mesmo desconhecimento, tem endos-
sado imposições fiscais absolutamente inconstitucionais (como as taxas de
iluminação pública e de calçamento), mas não são poucos os casos em que
fulminou ilegais pretensões da Administração, através da correta definição
da espécie tributária cabível ou da distinção entre esta e outra fonte de
renda pública. Foi o que ocorreu com a Súmula 545 do STF, que diversifi-
cou tarifas e taxas nestes termos: "Preços de serviços públicos e taxas não
se confundem, porque estas, diferentemente daqueles, são compulsórias e
têm sua cobrança condicionada à prévia autorização orçamentária, em re-
lação à lei que as instituiu". Observamos que a Súmula é anterior à vigente
Constituição da República, que dispensou a prévia autorização orçamen-
tária, exigindo apenas a vigência da lei anterior ao exercício financeiro em
que a taxa deva ser recolhida e o interstício de noventa dias da data de sua
publicação (art. 150, III, "b" e "C").16
Mesmo havendo decisão sumulada ainda havia desacordo quanto à
utilização da taxa ou da tarifa. O serviço relativo à disponibilização de
água para consumo pelos usuários, por exemplo, era tido pelo STF como
submetido ao regime jurídico de preço público, enquanto o STJ adotava a
natureza de taxa. Mas já não mais existe a divergência diante da modifica-
ção de orientação do STJ.17
16. No julgamento do RE 220.316-7-MG, o STF oferece nítida compreensão
do regime jurídico da taxa, ao apreciar alegação de ofensa ao art. 145, § 22 , da CF
no que tange à taxa de fiscalização, localização e foncionamento, verbis: "Exação
fiscal cobrada como contrapartida ao exercício do poder de polícia, sendo calculada
em razão da área fiscalizada, dado adequadamente utilizado como critério de aferição
da intensidade e da extensão do serviço prestado, não podendo ser confundido com
qualquer dos fatores que entram na composição da base de cálculo do IPTU, razão pela
qual não se pode ter por ofendido o dispositivo constitucional em referência, que veda
a bitributação" (reI. Min. Ilmar Galvão, DJU 29 .6.200 1). Com efeito, a base de cálculo
do IPTU é o valor venal do imóvel; e a base de cálculo da taxa é o custo da atividade
estatal desenvolvida. Para individualizar o quanto a ser pago como imposto aplica-se a
alíquota fixada na lei; e para individualizar o quanto a ser pago como taxa divide-se o
valor representativo do custo por um critério de rateio - no caso, a área. Ficam, assim,
bem estremadas as razões que embasam a distinção. Sobre o tema, v. Régis Fernandes
de Oliveira, Receitas Não-Tributárias (Tax:as e Preços Públicos), 2ª ed., São Paulo,
Malheiros Editores, 2003, pp. 103 e ss.
17. V. REsp 668.239-SC, reI. Min. Teori Albino Zavascki, j. 26.2.2008, DOU
10.3.2008: "(... ) 2. As Turmas que compõe a Seção de Direito Público do STJ, acom-
panhado a posição adotada pelo Supremo Tribunal Federal, passaram a entender
que a remuneração pelo serviço de coleta de esgoto sanitário tem natureza jurídica
de preço público ou tarifa, razão pela qual sua exigência não está adstrita à obser-
162 DIREITO MUNICIPAL BRASILEIRO
1.3.3 Contribuições
As contribuições constituem também espécies do gênero tributo e,
como tal, ficam sujeitas às mesmas exigências constitucionais já examina-
das relativamente aos impostos e taxas.
A atual Constituição da República, em seu art. 145, lU, manteve a
contribuição de melhoria, decorrente ~e obras,públicas, .cor:n~ um ~os
tributos instituíveis pelo Município. Cnou tambem a contnbulçao soczal,
que poderá ser instituída pelo Poder Público Munic~pal e "cobrada ~e~ se~s
servidores, para o custeio, em beneficio des~e~, de sIstemas d~ pr~':,IdencIa
e assistência social" (art. 149, parágrafo umco); e a contnbUlçao pa~a
custeio da iluminação pública, tendo como destinação específica o custeIO
do serviço de iluminação pública (art. 149-A, ~cre.scentado pel~ EC: 3~, _de
19.12.200'2, facultando aos Municípios e ao DIstnto Federal a lllstItulÇao,
na forma de suas respectivas leis, observado o disposto no art. 150, I e lU,
da CF, de mais essa contribuição).
A contribuição de melhoria é o tributo que incide sobre os pr.oprie-
tários de imóveis beneficiados por obras públicas que lhes proporCIOnem
especial valorização. 18 O fato gerador desse tribu~o ~, poi,s, a esp~cial va-
lorização da propriedade particular pela obra publIca .. E um tnbuto r~­
cuperatório do custo do empreendimento estatal, valonzante de determI-
nados imóveis. Daí por que é devida somente por aquel~s que aufe~em o
beneficio de modo especial. Não é necessário que a propnedade partIc~lar
confronte com a obra pública; o essencial é que a valorização atinja o
imóvel de maneira especial.
A abertura de uma estrada, o calçamento de um bairro, a construção
de uma ponte ou a drenagem de uma região pode~ão dete~inar, além de
beneficios gerais para a comunidade, uma plus-vaha específica par~ c:~os
imóveis mais sujeitos às vantagens dessas obras públicas. Os p:opnetanos
desses imóveis, beneficiados privilegiadamente pelos empreendImentos a~­
ministrativos deverão concorrer, portanto, para o resgate do que a AdmI-
nistração inv~stiu na obra valorizante; tal recuperação pe~uniá~a do inves-
timento público é feita através da contribuição de m.elhorza, cUJO mo~tante,
por razões óbvias, não poderá ser superior ao investIdo na obra valonzante.
O texto constitucional de 1946 estabelecia, no parágrafo único do
art. 30, um limite à sua cobrança - que não poderia ser superior à despesa
váncia do princípio da estrita legalidade (REsp 866479/MS, 1ª.T., Min. Luiz Fux, D~
de 8.11.2007; REsp 9795001BA, 2ª T., Min. Humberto Martms, DJ de 5.10.2007)
(grifamos). . ,.
18. Sobre a matéria, consulte-se Geraldo Atallba, A Natureza Jurzdlca da Contrz-
buição de Melhoria, São Paulo, 1964.
v- FINANÇAS MUNICIPAIS 163
realizada, nem ao acréscimo de valor que da obra decorresse para o imóvel
beneficiado -, mas não reproduzido na Constituição vigente.
Diante disso, estabeleceu-se uma divergência doutrinária e jurispru-
dencial quanto à norma a ser aplicada a este tributo; uns entendem que vi-
goram os arts. 81 e 82 do CTN, e outros adotam as disposições e os critérios
veiculados pelo Decreto-lei 195, de 24.2.1967, editado dois meses após a
vigência do texto codificado. E pesa para dar continuidade a este entendi-
mento a simples e resumida redação adotada pela Constituição de 1988.
Vários países adotaram este tributo (na Inglaterra, betterment tax; nos
Estados Unidos, special assessment; na França, contribution sur les plus
values; na Itália, contributi di miglioria; e na Espanha, contribución de
mejoras). Por várias razões, porém, não obteve o sucesso que deveria ter,
por vezes muito próximas das questões que levaram à sua não-aplicação
em nosso país. 19
A contribuição de melhoria não se confunde com a taxa, por ser re-
cuperatória do custo de obra pública, ao passo que esta última é remune-
ratória de serviço público. Além disso, é diverso o fato gerador de cada
uma dessas espécies tributárias, pois a contribuição de melhoria incide
sobre a valorização do imóvel decorrente da obra pública, e a taxa sobre a
utilização, efetiva ou potencial, do serviço prestado ou posto à disposição
do contribuinte. Diferem também quanto à base de cálculo, que é a rela-
ção custo da obra/acréscimo valorativo do imóvel para a contribuição de
melhoria; e o valor do serviço para a taxa. Por essas razões, a imposição
de um desses tributos não exclui, necessariamente, a do outro, ainda que
tenham por objeto um mesmo empreendimento público. É o que ocorre
com os serviços de água e esgotos, cuja instalação é indenizável pelos pro-
prietários dos imóveis valorizados pela obra (contribuição de melhoria),
os quais devem, ainda, remunerar a Administração pela utilização, efetiva
ou potencial, do serViço (taxa).
Desde sua institucionalização pela Constituição de 1934, ausente na
Constituição de 1937 e retomando na de 1946, a contribuição de melhoria
deve ser utilizada para a recuperação da despesa com obra pública, em
lugar da desapropriação por zona, prevista no art. 4º do Decreto-lei 3.365,
de 21.6.1941, consoante tem decidido o STF, entendendo que, se a Admi-
nistração preferiu esta última, não pode se escusar ao pagamento do valor
atual do imóvel desapropriado sob a alegação de que houve plus-valia
decorrente da obra. 20
19. Cf., para melhor visão do Direito Comparado, o resumo contido no trabalho
. de Edgard Neves da Silva, Curso de Direito Tributário, 9ª ed., p. 939.
20. STF, RTJ 41/57,69/222,72/774 e 73/892; 12 TACivSP, 6ª C.,Ap. 581.167-8,
Rio Claro, reI. Juiz Windor Santos,j. 30.4.1996, v.u.
 DIREITO MUNICIPAL BRASILEIRO
164
pode-se afirmar que a União e os Estados praticamente não se utili-
zam deste gravame, diferentemente dos Municípios, que em boa parte o
adotam. Constata-se, porém, que na maior parte dos casos sua aplicação
vem sendo feita em desacordo com os textos legais maiores, visto que
raramente acolhe a valorização imobiliária como base da cobrança. Ao
invés , é utilizada a testada do imóvel, critério ilegal e inconstitucional.
Cremos, entretanto, ser um instrumento tributário altamente eficien-
te e realizador da verdadeira justiça fiscal, por incidir sobre aqueles que
diretamente auferem os beneficios e a valorização provocada pela obra
pública em seus imóveis.
A contribuição para custeio da iluminação pública - COSIP não se
confunde com aquelas anteriormente previstas no art. 149 da CF (de in-
tervençãuo no domínio econômico, de interesse de categorias profissio-
nais ou econômicas e de seguridade social), pois se o fosse não haveria
necessidade de emenda constitucional para sua instituição. A EC 39 foi
proposta em razão da pressão política dos prefeitos municipais, que não
conseguiam cobrar a taxa de iluminação pública juntamente com o IPTU,
em razão das reiteradas decisões judiciais, inclusive do STF, contrárias
à constitucionalidade e legalidade dessa taxa. Como as Prefeituras acu-
mularam, ao longo do tempo, enormes dívidas com o não-pagamento das
concessionárias de energia e a impossibilidade de cobrança dos usuários,
pressionou-se o Congresso Nacional, que pretendeu, com a EC 39, sanar
esse problema dos Municípios. A Justiça dirá se essa solução tem respaldo
constitucional, sendo, até o presente, divergentes suas decisões. Entretan-
to, não é só a eventual inconstitucionalidade desta Emenda que está em
discussão, mas também outras questões levantadas contra seu sistema, ge-
rando ainda maiores divergências.
1.3.4 Preços
Os preços, como remuneração de utilidades ou de serviços oferecidos
aos usuários pelo Poder Público ou por seus delegados, classificam-se em
21
preços públicos e preços semiprivados ou quase-privados. Os preços
públicos são as tarifas e pedágios estabelecidos pela Administração, e os
preços semiprivados são aqueles que se apuram sem prévia fixação estatal,
21. Os preços, segundo a classificação de Seligman, tripartem-se em públicos;
quase-privados e exclusivamente privados, consoante o grau de intervenção do Poder
Público na sua fix.ação e a intensidade do interesse do particular na obtenção do serviço
ou da utilidade (pública ou privada) a serem remunerados. Do ponto de vista admi-
nistrativo só nos interessam o preço público e o preço quase-privado ou semiprivado,
visto que o preço exclusivamente privado só aparece nos negócios entre particulares.
v - FINANÇAS MUNICIPAIS 165
em livre ~o~coITência ent:~ os interessados na aquisição dos bens públicos
o~ n~ frUlçao de ~ertas uttlIdades administrativas não tabeladas pelo Poder
PublIco, que, aSSIm, se sujeitam à lei da oferta e da procura.
. 1.~.4.1 Preç~s.públi~os - A tarifa22 é o preço público que a Admi-
~lstraçao fixa, 'prev~a e ulll.la.teralmente, por ato do Executivo, para as uti-
~Id~des e servIços mdustnals prestados diretamente por seus órgãos ou
mdrretamente por seus delegados - concessionários e permissionários -
sempre em caráter facultativo para os usuários. Nisto se distingue a tarif~
da tax.a, P?rque, e~quanto esta é obrigatória para os contribuintes, aquela
(a tar.If~) e f~cultattva ~ara o~ usuários: a tarifa é um preço tabelado pela
A:dmmIstra~ao; a taxa e uma Imposição fiscal, é um tributo. Distingue-se,
~m~a, ,a tanfa (preço público) da taxa (tributo) porque esta só pode ser
I~sbtUlda, ~xada e alterada por lei, ao passo que aquela pode ser estabele-
cId~ e mO~lficada por decreto ou por outro ato administrativo, desde que
a ~eI autonze a remuneração da utilidade ou do serviço por preço. Como
trzbuto, a taxa depende da vigência anterior da lei, que a instituiu ou au-
~entou, para ser a~ecadada (CF, art. 150, m, "b"); como preço, a tarifa
mdep~nde dessa e~lg~nc~a constitucional para sua cobrança. Daí por que a
taxa nao pode ser msbtulda ou aumentada em meio do exercício financei-
~o, ao passo que a tarifa pode ser criada, aumentada e cobrada em qualquer
epoca do ano, desde que o usuário utilize efetivamente o serviço ou aufira
concretamente a utilidade pública tarifada - como tem sustentado unifor-
memente, a doutrina pátria,23 com apoio da jurisprudência domi~ante de
nossos Tribunais (STF, RDA 37/195 e 54/100; TFR, RDA 25/148,29/273
e 50/88; TJDF, RDPDF 6/543; TJSP, RDA 64/99, RT 260/201 e 314/149;
TASP, RDA 53/104, RT2711592, 307/690 e 308/682).
~resta-se a ta~fa a .remunerar os serviços pró-cidadãos, isto é, aqueles
q.ue VIsam a dar comodIdade aos usuários ou a satisfazê-los em suas neces-
SIdades pessoais (telefone, energia elétrica, transportes etc.); ao passo que
. ,,22. A palavra "tarifa" parece ter-se originado do pagamento que a cidade de "Ta-
nfe , fundada pelos mouros, nas proximidades de Gibraltar, exigia dos mercadores
~ue .atravessava?I. c,~m suas embarcações aquele Estreito. Daí a tradicional expressão
tanfa alfandegana , conservada para os impostos aduaneiros.
23. Haroldo ~eixeirayanadão, in RDA 20/351; Caio Tácito, in RDA 44/518 e
64/99;_Pontes de M~r~nda, m RT260/42; Mário Masagão, in RT 260/48; Themístocles
B~an~ao CavalcantI, m RT 260/51; J. H. Meirelles Teixeira, in RT 260/56; Vicente
~ao, m RT 260/113; Rubens Gomes. de Sousa, C;:ompêndio ... , pp. 10 e 120; Alberto
eodato~ ~anua! ... , ,1~54, p. 67; Ahomar BaleeIro, Uma Introdução ... , v. l, 1955, p.
316, e DIrezto Tnbutano ... , ~lª.ed., p. 543; Joaquim Castro Aguiar, Sistema Tributário
... ~ pp. 100-108; B.e~ardo ~b~Iro de Moraes, Doutrina e Prática ... , pp. 94-104; José
NIlo de Castro, DIreIto Munzclpal Positivo, 4ª ed., pp. 235-240.
 166 DIREITO MUNICIPAL BRASILEIRO
a taxa é adequada para o custeio dos serviços pró-comunidade, ou seja,
aqueles que se destinam a atender a exigências específicas da coletividade
(água potável, esgoto, segurança pública etc.) e, por isso mesmo, devem
ser prestados em caráter compulsório e independentemente de solicitação
dos contribuintes. Todo serviço público ou de utilidade pública não essen-
cial à comunidade, mas de interesse de determinadas pessoas ou de certos
grupos, deve ser prestado facultativamente e remunerado por tarifa, para
que beneficie e onere unicamente aqueles que efetivamente o utilizam.
Por essas considerações se vê que a tarifa e a taxa têm naturezas e
finalidades diversas, embora ambas se destinem a remunerar atividades ou
serviços prestados pelo Poder Público ou por seus delegados. Lamentável
é que o legislador e o administrador tão freqüentemente confundam essas
duas mo.dalidades de remuneração, instituindo uma pela outra, ou sinonimi-
zando os termos - taxa e tarifa -, quando expressam conceitos fundamen-
talmente diversos e produzem conseqüências jurídicas bem diferençadas. 24
Afixação e a alteração da tarifa, como já se disse, competem ao
Executivo e podem ser efetivadas em qualquer época do ano, para co-
brança no mesmo exercício financeiro. Essa dispensa da vigência do ato
administrativo anterior ao exercício financeiro em que a tarifa é exigível
só é possível por ser ela um preço público, e não um tributo, como erro-
neamente supõem os menos enfronhados em direito tributário. Não sendo
tributo, a tarifa libera-se das exigências constitucionais do art. 150, I e lII,
que só abrange os impostos, as taxas e as contribuições, como espécies
tributárias que são.
Embora caibam ao Executivo, a fixação ou alteração de tarifas não é
ato discricionário, mas sim vinculado às normas legais e regulamentares
que disciplinam a execução e remuneração do serviço. E, ainda que omis-
sas essas normas, é princípio assentado pela doutrina que a tarifa deve ser
estabelecida de modo a cobrir integralmente o custo do serviço, para que
não seja explorado em regime deficitário, onerando toda a coletividade
com a utilização dos impostos gerais para cobrir a insuficiência da remu-
neração dos usuários.
Quanto aos serviços concedidos ou permitidos a tarifa há de corres-
ponder à justa retribuição do capital investido, para não desestimular a ini-
ciativa particular na prestação de serviços de utilidade pública e possibili-
tar seu melhoramento e expansão, sem prejuízo do equilíbrio econômico
e financeiro que deve existir nesses negócios administrativos - princípio
mantido pela atual Constituição da República sob a denominação de "po-
lítica tarifária" (art. 175, parágrafo único, III).
24. Sobre a antiga divergência de orientação do STF e do STJ quanto a preço e
taxa, v. nota 16, acima.
v - FINANÇAS MUNICIPAIS 167
Em qualquer hipótese, porém, a tarifa deve ser fixada e revista pela
Administração com base em dados concretos da situação do serviço, apu-
rados em exame contábil, e critérios técnicos que conduzam à sua equiva-
lência com o custeio da atividade tarifada, o melhoramento e a expansão
do serviço e a justa remuneração do capital investido.
A isenção de tarifa só pode ser estabelecida em lei da entidade estatal
que realiza ou delega o serviço.
1.3.4.2 Preços sem iprivados - Os preços sem iprivados ou quase-
privados, diversamente do que ocorre com os preços públicos (tarifas),
não são prévia e unilateralmente fixados pelo Poder Público, mas surgem
de atos negociais do particular com a Administração para aquisição ou
utilização de bens públicos ou para fruição especial de certas utilidades
administrativas, sempre sujeitas à melhor oferta dos interessados. São
exemplos dessa modalidade de preços os que se pagam ao Poder Público
pela compra de seus bens, alienados mediante licitação; a remuneração
pelo uso especial de certos logradouros ou locais públicos (praças, ruas,
boxes de mercados etc.) e demais pagamentos resultantes de negócios do
administrado com a Administração em que ambos ajustam a retribuição
pecuniária devida ao Poder Público, em situação de livre disputa entre os
interessados. No preço semiprivado ou quase-privado - como, de resto,
em todo preço - não há imposição do Poder Público, mas sim liberdade
do particular no seu pagamento, o que o distingue dos tributos, exigidos
sempre compulsoriamente.
1.3.4.3 Pedágio - A vigente Constituição da República, em seu art.
150, V, ao vedar que a União, os Estados, o Distrito Federal ou os Muni-
cípios estabeleçam limitações ao tráfego de pessoas ou bens por meio de
tributos interestad~ais ou intermunicipais, ressalva a "cobrança de pedá-
gio pela utilização de vias conservadas pelo Poder Público". Tal ressalva
não nos parece necessária, pois, como afirmamos acima, o pedágio não é
tributo, e sim preço público - portanto, não incluso nas limitações previs-
tas no mesmo art. 150.
O pedágio é modalidade de preço público (não confundir com taxa)
cobrado pela utilização de obras viárias com características especiais que
facilitem o trânsito e o tráfego de veículos ou pedestres. 25
25. O pedágio (do Latimpedacticum - onde se põe o pé), como preço pela uti-
lização de estrada, teve sua origem em Roma, passando a ser largamente usado na
Inglaterra, até o século XVIII, onde era cobrado de todos os que transitavam com
carruagem por estrada sujeita a conservação pela Coroa, dele estando isentos somente
"os doutores e o clero", na curiosa observação de Sidney Webb (The Story of King's
Highway, Londres, 1922).

168 DIREITO MUNICIPAL BRASILEIRO
o pedágio pode, pois, ser exigido pela utilização de rodovias, pontes,
viadutos, túneis, elevadores e outros equipamentos. viários que apresen-
tem vantagens específicas para o usuário - tais como desenvolvimento de
alta velocidade, encurtamento de distâncias, maior segurança -, diversi-
ficando-os de obras semelhantes que se ofereçam como alternativas para
o utente. Na doutrina corrente dois são os requisitos que legitimam a co-
brança desse preço público: a condição especial da obra, mais vantajosa
para o usuário, e a existência de outra, de uso comum, sem remuneração. 26
Sem esses requisitos toma-se indevida a cobrança do pedágio, como já
demonstramos em estudo anterior ("Pedágio - Condições para sua cobran-
ça", parecer in RT 430/33, RDA 104/374 e RDP 16/343).
Embora sedimentada a posição adotada pelo Autor, vale a pena lembrar
que, especialmente após a Constituição de 1988, alguns autores passaram a
classificar o pedágio como taxa, não só pelo regime, mas também pela loca-
lização no sistema tributário, no art. 150, V, da CF. Roque Antonio Carrazza,
em seu Curso de Direto Constitucional Tributário, afirma: "É, portanto, o
serviço público de conservação das rodovias que autoriza a instituição do
pedágio, verdadeira taxa de serviço, inobstante seu nomem iuris".27
Advirta-se, porém, que segundo Roque Antonio Carrazza, citando
Celso Ribeiro Bastos, o pedágio não pode ser cobrado pelo Município: "A
diferenciação de regras para as vias intermunicipais e intramunicipais se
deve ao fato de que o Município é o centro da vida ativa (ou de atividades)
das pessoas. A rua é a maior expressão que se tem de um bem público, e
não se pode privar ou restringir o acesso a ela, sob pena de prejudicar dras-
ticamente a liberdade e a vida civil dos munícipes. ( ... ). O pedágio, aliás,
como tributo mais antigo, é cobrado desde a Idade Média na travessia de
cidades, jamais dentro delas".28
2. Principais conceitos do direito tributário
Estabelecida a distinção entre tributos e preços e apreciadas as vá-
rias espécies destes dois gêneros de rendas, componentes da receita pú-
26. Wilfred Owen e Charles Dearing, Tol! Roads and Problem of Highway
Modernization, Nova York, 1951; Daniel Boutet, Les Problemes Routiers aux États
Unis, Paris, 1949; M. Rumpler, Situation du Réseau Roufier Français, Paris, 1948; U.
S. Public Roads Administration, Highway Development, Administration and Finance,
1948; Relatório do Congresso Norte-Americano, Tol! Roads and Free Roads, 1938.
27. Roque A. Carrazza, Curso ... , cit., 23ª ed., 2007, p. 536.
28. Celso Bastos, "Rua, a maior expressão do bem público", in Folha de S.Paulo
de 9.10.1999, apud Roque A. Carrazza, Curso de Direito Constitucional Tributário,
23ª ed., p. 538.
!
v - FINANÇAS MUNICIPAIS 169
blica, necessária se toma a fixação de alguns conceitos fundamentais do
f direito tributário para a perfeita compreensão das finanças municipais
I
I e solução dos problemas financeiros que comumente surgem na Admi-
nistração local.
Em face da importância destes elementos, e à falta de melhor critério,
limitamo-nos a epigrafar o conceito básico e a tecer ligeiras considerações
sobre suas decorrências jurídicas de maior interesse prático. Vejamos des-
tacadamente seus contornos conceituais, a começar pela lei tributária.
2.1 Lei tributária
Lei tributária é a norma legislativa que dispõe sobre tributos. É a
única fonte do direito tributário positivo. Isto significa que só a lei pro-
priamente dita - norma legislativa formal e material- pode criar, suprimir
ou alterar tributos.
Da lei tributária nasce a obrigação do contribuinte (sujeito passivo)
para com o Poder Público (sujeito ativo). O vínculo jurídico que liga o
sujeito passivo (devedor do tributo) ao sujeito ativo (credor do tributo) é
a relação tributária, que faz surgir o crédito tributário, desde que ocorra
o fato gerador e se fixe o montante devido pelo contribuinte, através do
lançamento.
Sua fonte de validade constitucional, em termos gerais, está nos arts.
5º, II (pelo qual "ninguém será obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma
coisa senão em virtude de lei") e 24, I (competência concorrente da União,
Estados e Distrito Federal para legislar sobre direito tributário e financei-
ro), e, em termos específicos, pelo art. 150, I, prevendo ser vedado "exigir
ou aumentar tributo sem lei que o estabeleça".
O CTN, no art. 97, em seus seis incisos, desmembra as situações a se-
rem submetidas à lei, esclarecendo, no § 1º, que "equipara-se à majoração
do tributo a modificação da sua base de cálculo, que importe em tomá-lo
mais oneroso"; mas ressalva que "não constitui majoração de tributo, ( ... )
a atualização do valor monetário da respectiva base de cálculo" (§ 2º).
Pela disposição desse § 2º importa afirmar que a aplicação da correção
monetária independe de lei, podendo ser veiculada por decreto do Execu-
tivo' e inclusive não se submete ao princípio da anterioridade. Isso tem
res;aldo na inte~retação de que a mera atualização monetária, repondo a
simples perda de valor da moeda, não aumenta o tributo, mas, tão-somen-
te, corrige seu valor.
Extrai-se do art. 96 do CTN serem "os tratados e as convenções inter-
nacionais, os decretos e as normas complementares que versem, no todo

170 DIREITO MUNICIPAL BRASILEIRO
ou em parte, sobre tributos e relações jurídicas a eles pertinentes" fontes
secundárias da "legislação tributária". O arts. 99 e 100 tratam dos decretos
e das normas complementares, respectivamente.
2.2 Obrigação tributária
Aliomar Baleeiro,29 ao comentar o art. 113 do CTN, afirma que a obri-
gação constitui o núcleo do direito tributário, como direito obrigacional
que é; acrescentando ser ela uma obligatio ex lege: nasce da lei, e só dela.
A lei é a causa da obrigação fiscal. Dela nasce a relação jurídica tributária.
Rubens Gomes de Sousa conceitua obrigação como "poder jurídico por
força do qual uma pessoa (sujeito ativo) pode exigir de outra (sujeito pas-
sivo) uma prestação positiva ou negativa (objeto da obrigação) em virtude
de uma circunstância reconhecida pelo Direito como produzindo aquele
efeito (causa da obrigação)".3o Substituindo os elementos da obrigação em
geral pelos da tributária, temos, respectivamente: o Fisco (sujeito ativo), o
contribuinte (sujeito passivo), a lei (fato gerador) e o pagamento.
No direito positivo, segundo o art. 113 do CTN, desde logo se verifica
uma dicotomia representada pela obrigação principal e pela obrigação
acessória. Ambas vão se distinguir especialmente pelo seu objeto. Aprin-
cipal terá sempre por objeto um conteúdo econômico - o pagamento -, e a
acessória, prestações que não sejam pagamento, mas obrigações de fazer
e não-fazer - portanto, sem aquele conteúdo. Assim, o § 1º do art. 113
define a obrigação principal como a que "surge com a ocorrência do fato
gerador, tem por objeto o pagamento de tributo ou penalidade pecuniária
e extingue-se juntamente com o crédito dela decorrente". O importante
desta definição é deixar expresso fazerem parte do seu objeto o tributo e
a penalidade pecuniária (multa). Por conseqüência, ambos farão parte do
crédito correspondente. O § 2º define a obrigação acessória como a que
"decorre da legislação tributária e tem por objeto as prestações, positivas
ou negativas, nela previstas no interesse da arrecadação ou da fiscalização
dos tributoS".31
Confirmando a mencionada distinção, o disposto no § 3º determi-
na que a inobservância das prestações positivas ou negativas - obrigação
acessória - dará nascimento a uma obrigação principal, cujo objeto será a
multa aplicada.
29. Aliomar Baleeiro, Direito Tributário Brasileiro, 11ª ed., pp. 409-410.
30. Rubens Gomes de Sousa, Compêndio de Legislação Tributária, p. 18 .
. 31. S~o exemplos destas prestações de fazer e não-fazer: fazer uma declaração,
escnturar lIvros, não cometer rasuras, não criar obstáculos à fiscalização etc.
r~
v - FINANÇAS MUNICIPAIS 171
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!
2.3 Fato gerador
Fato gerador oufato imponível é o elemento, o ato ou a ocorrência
i que a lei tributária indica como causa jurídica do tributo. Desde que surja
I o fato definido na lei - e só a lei pode defini-lo (CTN, art. 97, I1I) -, nasce
l, a dívida fiscal.
I Pode-se dizer que o fato gerador é a situação ou o ato-tipo (que os ale-
I
mães designam por tatbestand) descrito pela lei tributária que, aparecen-
t do, toma devido o tributo e fixa as condições de seu pagamento. Assim, o
i
auferimento dos rendimentos indicados na lei é o fato gerador do imposto
de renda; o ser proprietário, detentor do domínio útil ou possuidor de pré-
dio urbano é o fato gerador do IPTU; o alienar um imóvel é o fato gerador
do imposto de transmissão de bens imóveis; e assim por diante.
Há uma defrnição legal de fato gerador, constante do art. 114 do CTN:
"Fato gerador da obrigação principal é a situação definida em lei como
necessária e suficiente à sua ocorrência". Dela se extrai a necessidade de
lei em que a hipótese esteja definida, e da ocorrência do fato, para o nas-
cimento da obrigação. Pelo art. 115 do CTN, "fato gerador da obrigação
acessória é qualquer situação que, na forma da legislação aplicável, impõe
a prática ou a abstenção de ato que não configure obrigação principal".
Ainda, como prescrito no art. 4º, será o fato gerador que apontará qual
a natureza jurídica do tributo, ou seja, se se trata de um imposto - e, então,
qual seria -, se é uma taxa ou uma contribuição.
Em termos legais, a denominação utilizada é fato gerador, represen-
tando, como vimos, tanto a situação abstrata, hipotética, prevista na nor-
ma, como a situação fática. Daí por que outra denominação é encontrada,
mormente na doutrina, sem divergir, porém, quanto ao conteúdo: hipótese
de incidência, que .representa o fato gerador constante da lei, e fato impo-
nível, para significar o fato gerador fático, isto é, a situação ocorrida no
mundo fenomênico. O grande defensor desta denominação foi o saudoso
Geraldo Ataliba. 32
A identificação do fato gerador é de suma importância no direito tri-
butário, a fim de se saber quando surgem a obrigação e o respectivo crédito
tributário, e em que momento passa a ser devido pelo contribuinte. Ocor-
rendo o fato imponível, a obrigação tributária toma-se inalterável para o
contribuinte, ainda que lei posterior modifique a incidência ou altere a
alíquota. O fato gerador, ao mesmo tempo em que toma devido o tributo,
estabiliza seu montante, embora venha a ser arrecadado posteriormente,
32. Geraldo Ataliba, Hipótese de Incidência Tributária, 6ª ed., 7ª tir., São Paulo,
Malheiros Editores, 2005, pp. 58-68.
172 DIREITO MUNICIPAL BRASILEIRO
, v - FINANÇAS MUNICIPAIS
(
após as operações de lançamento (CTN, art. 144). Cada tributo tem seu
fato gerador próprio e privativo, razão pela qual é inadmissível a imposi-
ção fiscal com base em fato gerador peculiar a tributo diverso, porque, se
isto ocorrer, confundem-se ambos, se pertencentes à mesma entidade es-
tatal, ou há invasão da competência tributária, se pertencentes a entidades
tributantes diferentes.
A Lei Complementar 104, de 10.1.2001, acrescentou um parágrafo
único ao art. 116 do CTN, permitindo que a Administração desconsidere
"atos ou negócios jurídicos praticados com a finalidade de dissimular a
ocorrência do fato gerador do tributo ou a natureza dos elementos consti-
tutivos da obrigação tributária, observados os procedimentos a serem es-
tabelecidos em lei ordinária". Esse dispositivo levantou grande polêmica
entre os estudiosos, pois outorga ao Pisco um poder muito grande, e em
especial por comprometer um possível planejamento tributário e o direito
do contribuinte de adotar a prática do ato ou celebração do negócio jurí-
dico que lhe sejam mais econômicos. Todavia, ainda não se colhe, na ju-
risprudência, um posicionamento consolidado sobre a interpretação desta
norma.
2.4 Base de cálculo
Base de cálculo ou base imponível - um dos elementos do fato ge-
rador - é a unidade de medida estabelecida pela lei tributária para quan-
tificar o tributo, tal como o valor venal do imóvel, o preço do serviço, o
rendimento líquido da pessoa física. Realmente, inútil seria a ocorrência
do fato gerador se não houvesse um elemento que servisse de confronto
para se calcular o montante do tributo, a ser pago pelo contribuinte em
cada caso concreto.
Por isso mesmo, a lei, depois de configurar a hipótese de incidên-
cia, que, com a relação fática, faz nascer a obrigação tributária, indica o
elemento aferidor do débito do contribuinte, a ser obtido diretamente ou
mediante multiplicação da alíquota correspondente. Esse elemento aferi-
dor há que ser próprio e privativo de cada espécie tributária, pois a Cons-
tituição da República (art. 145, § 2º) e o Código Tributário Nacional (art.
77, parágrafo único) vedam que impostos e taxas tenham a mesma base
de cálculo.
A base de cálculo pode consistir num só elemento aferidor ou na com-
binação de vários elementos que conduzam ao quantum debeatur, pela
aplicação da alíquota devida à base de cálculo cabível, como veremos
adiante. O que convém reter é que a base de cálculo há que estar vinculada
ao fato gerador e deve manter estrita pertinência com a matéria tributável,
173
sob pena de descaracterizar o tributo e invalidar sua cobrança. Assim, por
exemplo, a base de cálculo da taxa de coleta de lixo domiciliar não pode
ser o valor venal do imóvel, porque a confundiria com o imposto predial
urbano; poderá ser o metro linear de frente (testada) ou qualquer outro
elemento que guarde estreita relação com o serviço taxado.
Interessante apontar a evolução de nossa Corte Suprema quanto a esta
questão, distinguindo bem a figura da base de cálculo e do critério de ra-
teio utilizado para as taxas. Em decisão do Pleno (RE 204.827-5-SP, DJU
25.4.1997, reI. Min. Ilmar Galvão), o STP decidiu: "Inconstitucionalidade
dos dispositivos sob enfoque. ( ... ) por haverem violado a norma do ar. 145,
§ 2º, ao tomarem para base de cálculo das taxas de limpeza e conservação
de ruas elementos que o STP tem por fator componente da base de cálcu-
lo do IPTU, qual seja, a área do imóvel e a extensão deste no seu limite
com o logradouro público". Assim, ficou entendido que não poderia ser
utilizado como critério para a taxa a área ou a testada, tendo em vista que
estas medidas se inserem na propriedade e um valor por elas multiplicado
alcançaria o valor venal, que é base de cálculo do IPTU. Ainda, frise-se ser
esta afirmação embasada na disposição constitucional de que as taxas não
podem ter a mesma base de cálculo dos impostos.
Quatro anos depois, outro acórdão proferido também pelo Pleno (RE
220.3l6-7-MG, DJU 29.6.2001), trouxe posição diametralmente oposta,
com o seguinte fundamento: "Exação fiscal cobrada com contrapartida ao
exercício do poder de polícia, sendo calculada em razão da área fiscaliza-
da, dado adequadamente utilizado como critério de aferição da intensidade
e da extensão do serviço prestado, não pode ser confundido com qualquer
dos fatores que entram na composição da base de cálculo do IPTU, razão
pela qual não se pode ter por ofensivo ao dispositivo constitucional em
referência [art. 14), § 2º], que veda a bitributação".
Comparando as duas posições, confirma-se uma modificação essen-
cial nos fundamentos, demonstrando que o critério de rateio utilizado para
cálculo das taxas nada tem a ver com o valor venal do imóvel, base de
cálculo do IPTU. São duas figuras juridicamente distintasY
2.5 Alíquota
Alíquota é a parte da unidade de medida, fixa ou proporcional, que a
lei determina para a obtenção do montante do tributo devido em cada caso
concreto. A alíquota geralmente é um percentual a ser multiplicado pela
33. Para melhor compreensão da taxa, v. Edgard Neves da Silva, in Curso de
Direito Tributário (coord. Ives Gandra da Silva Martins), 9ª ed., p. 917.

174 DIREITO MUNICIPAL BRASILEIRO
base de cálculo da matéria tributável. Esse percentual pode ser fixo ou gra-
dual, progressivo ou regressivo em relação à base escolhida ou à política
fiscal adotada. Daí as alíquotas variáveis na proporção direta ou indireta
do crescimento do valor do bem ou da atividade tributada, como ocorre no
imposto de renda e em tributos com incidência ad vaiarem.
Assim, a alíquota é que determina o montante e as alterações do
tributo, razão pela qual só pode ser estabelecida por lei, obedecidos os
princípios contidos no arts. 150, III, "b" e "c", e § l Q , e 195, § 6Q, da CF.
Normalmente o aumento do tributo decorre de uma elevação da alíquota,
embora não seja esta a única forma, visto que a base de cálculo também
pode variar.
Além da garantia do princípio da anterioridade das leis que criem ou
aumentem tributos, já referida anteriormente, e conferida ao contribuinte
como forma de evitar reflexos negativos abruptos em seu patrimônio, a
EC 42/2003 inseriu no sistema constitucional, pela alínea "c" do inciso III
do art. 150, a chamada "anterioridade especial", que obsta à cobrança de
tributos antes de decorridos noventa dias da data da publicação da lei que
os instituir ou aumentar, ressalvadas as hipóteses previstas no § 1Q desse
mesmo artigo, dentre as quais destacamos a fixação da base de cálculo do
IPTU.
A fixação da alíquota é livre para a entidade tributante, desde que
feita por lei publicada no exercício anterior ao de sua cobrança e com, no
mínimo, noventa dias de antecedência. Mas a prudência aconselha que
não se aumentem tributos além da carga suportável pelo contribuinte ou
de modo a que se tomem impeditivos da atividade ou confiscatórios do
bem tributado. Desejável seria que as majorações de alíquotas não ultra-
passassem anualmente os índices oficiais da correção monetária, acrescida
de um percentual de desenvolvimento dos serviços públicos necessários à
comunidade. Majorações excessivas podem ser julgadas inconstitucionais
quando tipificam confisco ou tributo proibitivo, pela exorbitância da alí-
quota (art. 150, IV, da CF).
Os parâmetros a serem levados em conta para o estabelecimento das
alíquotas estão contidos em disposições constitucionais representativas de
dois outros princípios, além do impedimento ao confisco, acima mencio-
nado. O art. 145, § l Q , prevê o princípio da capacidade contributiva ou
econômica: impõe que, "sempre que possível, os impostos terão caráter
pessoal e serão graduados segundo a capacidade econômica do contribuin-
te"; e o art. 150, lI, consagra o princípio da isonomia ou igualdade, pelo
qual é vedado "instituir tratamento desigual entre contribuintes que se en-
contrem em situação equivalente". Entretanto, em alguns casos a Consti-
'"
í v- FINANÇAS MUNICIPAIS 175
r· tuição estabelece que lei complementar ou resolução do Senado poderão
estabelecer alíquotas máximas e mínimas para certos impostos, ficando,
assim, o legislador do tributo a elas submetido. Como exemplo temos os
casos do art. 156, § 3Q , I, em relação ao ISS, e o do art. 155 § 2 Q , IV e V,
com relação ao ICMS.
A alteração no § 3Q do art. 156, acima citado, introduzida pela EC
37/2002 restringiu mais ainda a liberdade do legislador municipal ao de-
terminar que lei complementar pode estabelecer alíquotas mínima - hoje,
com base nessa Emenda, de 2% - e máxima - segundo a Lei Complemen-
tar 116/2003, de 5%.
2.6 Lançamento
Lançamento é o ato ou a sucessão de atos realizados pela Adminis-
tração Pública, na forma determinada em lei, visando à identificação do
contribuinte e à fixação quantitativa do tributo, para seu oportuno paga-
mento. Ou, no dizer do Código Tributário Nacional, "o procedimento ad-
ministrativo tendente a verificar a ocorrência do fato gerador da obrigação
correspondente, determinar a matéria tributável, calcular o montante d.o
tributo devido, identificar o sujeito passivo e, sendo o caso, propor a aplI-
cação da penalidade cabível" (art. 142) - o qual esclarece que "a atividade
administrativa de lançamento é vinculada e obrigatória, sob pena de res-
ponsabilidade funcional" (art. 142, parágrafo único).
Desses conceitos resulta que o lançamento é vinculado - isto é, ads-
trito à lei que o ordena e condiciona sua efetivação - e declarató~io (a:t.
144 do CTN) - uma vez que se destina simplesmente a constatar a sltuaçao
de fato em que se encontra o contribuinte em face da lei tributária, que,
como vimos, é a única fonte da obrigação tributária. Como ato declarató-
rio, o lançamento 'não cria, não modifica nem extingue direitos e obriga-
.
ções preeXIstentes: ven'filca-os e os acerta, t-ao-soment e. 34
Por isso mesmo, o lançamento não "constitui" o crédito tributário,
como impropriamente consigna o CTN em vários de seus disposi~iv?s,
especialmente no art. 142. Com efeito, o crédito tributário, como dIreIto
do Fisco ao recebimento do tributo, decorre da obrigação de pagar, que a
lei impõe ao contribuinte, nos seus termos e condições. É a lei, portanto,
que constitui o crédito tributário, e não o lançamento.
34. Gilberto de Ulhôa Canto, Curso de Direito Financeiro, 1958, p. 128; Rui
Barbosa Nogueira, "Criação e fonnalização do crédito fiscal", RT273/50; Rubens Go-
mes de Sousa, Compêndio ... , p. 67; Rui Barbosa Nogueira, Teoria do Lançamento
Tributário, São Paulo, 1935; Aliomar Baleeiro, Direito Tributário ... , 11ª ed., p. 481;
Joaquim Castro Aguiar, Sistema Tributário ... , p. 232.
176 DIREITO MUNICIPAL BRASILEIRO
Todavia, o direito da Administração, em face da lei tributária, é ilí-
quido e incerto, pelo quê precisa ser definido, tomado líquido, para se
tomar exigível. Daí o lançamento, que, fazendo líquida e certa a obrigação
do contribuinte, define o crédito da entidade tributante. Assim sendo, o
lançamento - como tal entendido o resultado final do procedimento admi-
nistrativo destinado a precisar a obrigação tributária - é ato-condição para
que o Poder Público possa exigir do contribuinte o cumprimento dessa
mesma obrigação, seja pela via administrativa, seja pela judicial (CTN,
arts. 160 e 174).
Assim, o lançamento materializa o crédito tributário e, com isto, ao
aperfeiçoar a obrigação, dá-lhe a necessária exigibilidade. Pode-se consta-
tar que dois momentos são exigidos para a complementação da obrigação,
quais sejam: o primeiro, representado pela ocorrência do fato gerador, nas-
cendo assim a obrigação; e o segundo, com o lançamento, a aperfeiçoa;
destarte, fácil se toma detectar a aplicação da teoria dualista da obrigação
tributária adotada pelo nosso CTN.
2.6.1 Modalidades
As modalidades de lançamento previstas no Código Tributário Na-
cional (arts. 147-150) são: lançamento por declaração do sujeito passivo
ou de terceiro; lançamento de oficio; lançamento por homologação ou,
como é mais conhecido - embora erroneamente -, autolançamentoY
2.6.1.1 Lançamento por declaração - É feito com base nas infor-
mações prestadas pelo contribuinte ou por terceiro sobre matéria de fato,
na fonna da legislação tributária, sendo facultado à autoridade lançadora
retificar os erros contidos na declaração e arbitrar valores e preços que
influam no cálculo do tributo sempre que omissos ou não mereçam fé as
informações, esclarecimentos e documentos fornecidos pelo declarante.
Contestado o arbitramento, os valores ou preços impugnados pela Admi-
nistração serão objeto de avaliação contraditória, administrativa ou judi-
cial. Frise-se que, havendo o arbitramento, este estará submetido a um
processo regular (arts. 147 e 148 do CTN).
2.6.1.2 Lançamento de oficio - Feito exclusivamente pelo Fisco,
ocorre nos casos em que a lei tributária assim o detennine bem como nos
35. É um erro denominar essa modalidade de "autolançamento", porque a ati-
vidade do lançamento compete privativamente à autoridade administrativa (art. 142);
assim sendo, não há como aceitar que esta atividade possa ser desenvolvida pelo con-
tribuinte. Por isto, no Direito Brasileiro não há lugar para se "autolançar" o crédito
tributário.
i
,
1.· .
v- FINANÇAS MUNICIPAIS 177
casos de lançamento por declaração e por homologação se houver omis-
são, relapsia, erro, falsidade, fraude, simulação ou outro fato que impeça
ou dificulte sua efetivação ou homologação, consoante discriminado nos
incisos II a IX do art. 149 do CTN. Esta espécie de lançamento, diferente-
mente do lançamento por declaração, não exige a participação do contri-
buinte ou de terceiro - isto porque o Fisco tem o conhecimento dos fatos
e seus valores e do direito, representado pelos dispositivos da legislação
pertinente, pennitindo-Ihe, assim, constituir o crédito por sua iniciativa -
daí a denominação de oficio.
2.6.1.3 Lançamento por homologação - Verifica-se nos casos em que
a lei tributária impõe ao contribuinte o dever de antecipar o pagamento,
sem prévio exame da Administração. O pagamento antecipado extingue
o crédito tributário, sob condição resolutória da posterior homologação,
que, se outro prazo não for fixado em lei, deverá ocorrer nos cinco anos
seguintes à data do fato gerador. Findo esse prazo sem manifestação da
Fazenda Pública, considerar-se-á homologado o lançamento e definitiva-
mente extinto o crédito tributário, salvo fraude, simulação ou dolo devida-
mente comprovados. Nesse interregno, se a autoridade administrativa en-
tender exato o pagamento, deverá homologá-lo; caso contrário procederá
a lançamento suplementar, para constituir crédito sobre a diferença. Neste
caso o lançamento seria de oficio.
2.6.2 Revisão
A revisão de lançamento, depois de regulannente notificada ao sujei-
to passivo, só é admitida nos casos taxativamente enumerados no Código
Tributário Nacional (art. 145): pela impugnação do sujeito passivo (art.
145, I), através de procedimento administrativo ou de ação judicial, ou
operada unilateralmente pela Administração em decorrência de recurso de
oficio da autoridade administrativa ou por iniciativa própria desta, nos
casos previstos no art. 149 (art. 145, II-III).
A revisão unilateral do lançamento tem ensejado atitudes extremadas
entre os que a admitem e os que a negam à Administração; mas a doutri-
na pátria tomou posição conciliatória, dando-nos os justos limites de sua
admissibilidade. 36
36. Rubens Gomes de Sousa, "Limite dos poderes do Fisco quanto à revisão de
lançamento", RDA 14/23; "A revisão de lançamento de impostos", RDA 40/15; Estu-
dos de Direito Tributário, pp. 229 e ss. e 275 e ss.; Gilberto de Ulhôa Canto, Temas de
Direito Tributário, v. I, pp. 168 e ss.; Aliomar Baleeiro, Direito Tributário ... , llª ed.,
pp.808-815.
178 DIREITO MUNICIPAL BRASILEIRO
Há que distinguir, preliminarmente, a revisão por erro de fato da re-
visão por erro de direito ou de interpretação de lei. O erro de fato admite
sempre correção, ao passo que o erro de direito só admite revisão retroativa
r
i
I
contra o contribuinte em determinadas circunstâncias (TFR, RDA 42/90;
TJSP, RT 191/733). Assim, se num lançamento se tomar o imóvel tributa-
do como tendo 1.000m2 quando, na realidade, tem 2.000m2, poderá ser
corrigido esse lançamento incidente em erro de fato; mas se, por equívoca
interpretação da lei, o Fisco conceder uma redução de 50% do imposto
e posteriormente entender que essa redução deve ser somente de 30%,
prevalecerá para o contribuinte o lançamento inicial, por ocorrer simples
erro de direito na interpretação da norma legal; ou, por outras palavras, va-
riação de critério fiscal na aplicação da lei tributária. Esse entendimento,
que já defendemos em edições anteriores deste livro, foi consagrado pelo
Código Tributário Nacional ao preceituar que "a modificação introduzida,
de oficio ou em conseqüência de decisão administrativa ou judicial, nos
critérios jurídicos adotados pela autoridade administrativa no exercício do
lançamento somente pode ser efetivada, em relação a um mesmo sujeito
passivo, quanto a fato gerador ocorrido posteriormente à sua introdução"
(art. 146).
Ainda com referência ao erro de fato, importa saber até que momento
pode o Fisco rever seus lançamentos contra o contribuinte. A todo tempo
ou até o recolhimento do tributo? A nosso ver - ressalvados os casos perti-
nentes enumerados no art. 149 do CTN, para os quais se autoriza a revisão
-, enquanto não extinto o direito da Fazenda Pública (parágrafo único) o
lançamento de cada exercício financeiro só pode ser revisto e retificado,
com exigência suplementar de tributo, enquanto não for efetuado o paga-
mento da imposição fiscal originária. Daí por diante, em relação ao tributo
lançado e recolhido, ainda que por erro da Administração, o lançamento
não poderá ser modificado, porque a quitação dada pelo Fisco opera efeito
libcratório para o contribuinte. Poderão ser retificadas as parcelas ainda
em débito; não, porém, as já pagas em conformidade com o lançamento
inicial, porque quanto a estas a situação é de ato jurídico perfeito, de con-
seqüências irreversíveis e efeitos vinculantes para as partes, conforme têm
entendido nossos Tribunais. 3 ?
Como ato administrativo, que é, o lançamento pode ser invalidado ou
modificado pela própria Administração ou anulado pelo Judiciário desde
que surjam motivos ensejadores de sua correção administrativa ou judi-
cial; mas isso só pode ocorrer enquanto não se tenha tomado definitivo
37. STF, AJ 62/254, RF 891134; TJDF, RDA 50/71; TJSP, RT 184/287, RDA
21/65 e 64/99.
v - FINANÇAS MUNICIPAIS
ou gerado direitos subjetivos inalteráveis. Por isto, o parágrafo único do
art. 149 do CTN só permite a revisão enquanto não extinto o direito da
Fazenda Pública.
179
2.6.3 Atualização de valores imobiliários
A atualização de valores imobiliários não se confunde com a revisão
de lançamento. No primeiro caso visa-se a ajustar o valor tomado para
base de cálculo à realidade econômica, através de uma planta genérica de
valores; no segundo objetiva-se corrigir um ato administrativo praticado
irregularmente.
A atualização de valores pode ser feita toda vez que se lançar o tribu-
to, sem que isto importe revisão de lançamento, porque é, na verdade, um
novo lançamento. A atualização de valores imobiliários não se confunde
também com a majoração de tributos (art. 97, § 2º, do CTN), razão pela
qual se tem admitido essa atualização no decorrer do exercício financeiro
em que se vai arrecadar o imposto, uma vez que não há modificação da
alíquota fixada na lei tributária. A atualização monetária de valores de ter-
renos e construções é uma necessidade administrativa, para que as imposi-
ções fiscais acompanhem o crescimento da riqueza particular e o aumento
da despesa pública que lhe é correlata.
2.6.4 Recursos contra lançamentos
Os recursos contra lançamentos de tributos municipais eram, ante-
riormente, dirigidos à Câmara de Vereadores, assim erigida em instância
revisora das decisões do prefeito em matéria tributária. Essa prática, en-
tretanto, era manifestamente inconstitucional, porque no regime vigente o
Executivo e o Legislativo do Município são Poderes harmônicos e inde-
pendentes entre si, dadas a privatividade de suas atribuições e a ausência
de hierarquia entre ambos.
Ora, o recurso de ato do prefeito para a Câmara pressupõe a subor-
dinação daquele a esta, pois não se pode conceber, administrativamente,
uma instância revisora sem superioridade hierárquica.
Não se confunda o poder de controle político-administrativo, que o
Legislativo exerce sobre o Executivo, com o poder de revisão de ato me-
ramente administrativo, como é o de lançamento de tributos. A Câmara,
quando fiscaliza a conduta do prefeito e lhe toma as contas anuais, ou o
interpela em Plenário, ou lhe cassa o mandato, desempenha função po-
lítica própria das corporações representativas na vigilância dos atos de
governo afetos ao Executivo. Mas importa distinguir atos de governo de
180 DIREITO MUNICIPAL BRASILEIRO
atos de administração. Aqueles são manifestações de comando político
do Executivo; estes são aplicações concretas das normas administrativas;
aqueles são privativos do chefe do Executivo; estes são extensivos a todos
os agentes da Administração, incumbidos de executar as leis. Daí por que
pelos atos políticos só respondem os chefes de governo - e respondem pe-
rante a Câmara -, ao passo que pelos atos administrativos respondem to-
dos aqueles que os praticam, em razão do cargo ou oficio - e respondem
perante o superior hierárquico ou perante o Judiciário.
Fixados esses princípios, percebe-se facilmente que a Câmara de Ve-
readores, como corporação representativa do Município, tem competência
institucional para fiscalizar a atuação político-administrativa do prefeito,
mas não a tem para rever atos simplesmente administrativos do chefe do
Executivo ou de seus funcionários subalternos.
O recurso de ato do Executivo para o Legislativo - como o que se
interpõe contra lançamento de tributos - apresenta-se incompatível com o
regime municipal vigente e têm sido consideradas inconstitucionais as leis
que o consignam. 38 É resquício de atribuições das Câmaras coloniais, que
reuniam e desempenhavam as funções legislativas e executivas, mesmo
porque àquela época não existia o cargo de prefeito. Quando o presidente
da Câmara administrava o Município, cabível era o recurso de seus atos
para a própria Câmara a que pertencia. Hoje, não. O prefeito não é mem-
bro da Edilidade. É agente político autônomo, investido na chefia do Exe-
cutivo local. Não está hierarquizado à Câmara; e, assim sendo, não pode
ter seus atos administrativos sujeitos à revisão do Legislativo. Somente
sua conduta político-administrativa - repetimos - pode ser revista pela
Câmara, e assim mesmo nos estritos limites de sua atuação governamen-
tal, inconfundível com a atividade administrativa propriamente dita.
Lançamento de tributo não é atividade política; é procedimento ti-
picamente administrativo, vinculado a critérios legais preestabelecidos.
Refoge, portanto, da apreciação política da Câmara, restrita aos atos de
governo do prefeito.
O correto e aconselhável é a instituição de um Conselho de Tributos,
Conselho de Contribuintes ou que nome tenha, para julgamento adminis-
trativo dos recursos sobre lançamentos. Esse órgão poderá ser paritário,
com funcionários da Prefeitura e cidadãos desvinculados da Administra-
ção Municipal,39 consoante a índole democrática, e os recursos poderão
38. STF, RTJ72/186, RDA 100/151 e 112/196; TASP, RT259/478 e 286/699.
39. Advertimos que os vereadores não podem fazer parte de Conselho de Tribu-
tos, porque tais órgãos pertencem ao Executivo e desempenham atribuições nitidamen-
te administrativas - incompatíveis, portanto, com as funções legislativas dos membros
da Câmara Municipal.
v - FINANÇAS MUNICIPAIS 181
terminar nesse Conselho ou subir à decisão final do prefeito ou podendo,
ainda, a única instância ser o próprio prefeito, cabendo à lei municipal
dispor sobre o processo administrativo. Em qualquer caso, porém, o con-
tribuinte irresignado terá sempre a possibilidade de pleitear a anulação do
lançamento na Justiça Comum, uma vez que as decisões administrativas
não são conclusivas para o Judiciário, embora o sejam para a Adminis-
tração que as pronuncia em última instância. Cabe ainda esclarecer que a
Constituição da República de 1988 não mais pennite que a lei condicio-
ne o ingresso em juízo ao exaurimento das vias administrativas (art. 5º,
XXXV).
No âmbito administrativo os lançamentos são passíveis de reclama-
ção à repartição lançadora, com recurso para o Conselho ou para o pre-
feito, se assim admitir a legislação tributária local. Para a interposição
e conhecimento do recurso administrativo deverá a lei fixar os prazos e
condições de sua tramitação e julgamento. As decisões em tais recursos,
como já se disse, não trancam a via judicial, mas são vinculativas para a
Administração que as profere em instância final. Daí por diante tornam-se
definitivas e imodificáveis na esfera administrativa. É oportuno haver nos
Códigos Tributários Municipais capítulo específico tratando do proces-
so administrativo tributário, regrando as impugnações e os recursos, bem
como o cumprimento das decisões.
2.7 Crédito tributário
Crédito tributário é O direito que se reconhece ao Fisco de exigir
determinada soma de dinheiro decorrente de obrigação tributária a que
se sujeita o contribuinte. Como já vimos, esse direito nasce com a lei que
impõe a obrigação tributária, mas sua satisfação só pode ser exigida após o
lançamento, em que se verifica a ocorrência do fato gerador, se determina
a matéria tributável, se apura o montante do tributo devido e se identifica
o sujeito passivo.
Esta dicotomia tem origem na adoção pelo CTN da teoria dualista da
obrigação, como conseqüência da disposição contida no seu art. 139: "O
crédito tributário decorre da obrigação principal e tem a mesma natureza
desta".
2. 7.1 Exigibilidade
A exigibilidade do crédito tributário pode ser suspensa por: morató-
ria, concedida em caráter geral ou individual, nos termos do Código Tri-
butário (arts. 152-155); depósito do seu montante integral, para fins de im-
182 DIREITO MUNICIPAL BRASILEIRO
pugnação, reclamação ou recurso administrativo; reclamações e recursos
administrativos; concessão de medida liminar em mandado de segurança;
concessão de medida liminar ou de tutela antecipada em outras espécies
T v - FINANÇAS MUNICIPAIS
de ação judicial; parcelamento (art. 151 do CTN).
A Lei Complementar 10412001 introduziu no CTN o art. 155-A, de-
terminando que "o parcelamento será concedido na forma e condições es-
tabelecidas em lei específica". Em outras palavras, a norma legal que o
veicular somente poderá tratar dessa matéria. Prescreve, ainda, que, salvo
disposição expressa da lei em contrário, não haverá a exclusão da inci-
dência de juros e multas (§ 1º) e, se necessário, as disposições relativas à
moratória serão subsidiariamente aplicadas (§ 2º).
A Lei Complementar 118, de 9.2.2005, acrescentou ao art. 155-A
mais dois parágrafos (§§ 3º e 4Q ), tratando especificamente do processo
de recuperação judicial (Lei 11.10 1, de 9.2.2005), prevendo que lei deve-
rá dispor sobre as condições a serem atendidas na concessão do parcela-
mento dos créditos tributários do devedor em recuperação judicial; e que,
enquanto não existir tal lei, serão aplicadas as leis gerais de parcelamento
do Município, desde que o prazo de parcelamento não seja inferior ao
concedido pela lei federal específica.
2.7.2 Extinção
A extinção do crédito tributário só se opera nos casos expressamente
consignados nos onze incisos do art. 156 do CTN, merecendo destaque o
pagamento, a decadência e a prescrição.
Assim, a extinção definitiva do crédito tributário vai ocorrer quando
da homologação expressa - ou tácita, no caso de omissão da Fazenda -,
visto que somente nesse momento se considerará realizada a condição re-
solutória de ulterior homologação, exigida pelo § 1º do art. 150 do CTN.
Embora a extinção definitiva do crédito tributário ocorra apenas com
a homologação, a Lei Complementar 118, de 9.2.2005, em seu art. 3º, al-
terou essa sistemática no caso de pedido de restituição previsto no inciso I
do art. 168 do CTN - nas hipóteses de pagamento indevido ou a maior, ou
por erro na identificação do sujeito passivo, na determinação da alíquota
aplicável, no cálculo do montante do débito ou na elaboração ou conferên-
cia de qualquer documento relativo ao pagamento (casos dos incisos I e II
do art. 165) -, determinando que, "para efeito de interpretação do inciso I
do art. 168 do Código Tributário Nacional, a extinção do crédito tributário
ocorre, no caso de tributo sujeito a lançamento por homologação, no mo-
mento do pagamento antecipado de que trata o § 1º do art. 150 do Código
Tributário Nacional". Desta maneira, o prazo prescricional de cinco anos
para o pedido de restituição será contado da data do pagamento antecipa-
do, e não mais da data do perfazimento da condição resolutória.
183
Cabe ressaltar que esta nova disposição contraria posição consolidada
do STJ, que acolhia o prazo de dez anos para a perda do direito de resti-
tuição, isto é, cinco anos para a homologação e mais cinco para a solicita-
ção da repetição do indébito. Provavelmente esta nova dü:;posição ensejará
longa discussão judicial.
Há, ainda, um outro efeito, segundo o art. 4º da referida lei comple-
mentar. Expressamente dispõe que a norma do art. 3º é interpretativa - e,
assim, terá o condão de atingir tanto os atos e fatos futuros como os preté-
ritos, estribando-se no inciso I do art. 106 do CTN. Oportuno alertar, en-
tretanto, que pelo mesmo inciso I fica excluída a aplicação de penalidade
à infração dos dispositivos interpretados.
O STJ, porém, tem entendido que a mencionada disposição não tem
"natureza interpretativa" como expresso no texto do artigo incluído, con-
forme decisão no REsp 503.844 (j. 28.9.2005, DOU 20.2.2006): "Quanto
à LC n. 118/2005, a 1ª Seção deste Sodalício, no julgamento dos EREsp
n. 32.7943-DF, finalizado em 27.4.2005, posicionou-se à unanimidade,
contra a nova regra prevista no art. 3º da referida Lei Complementar. De-
cidiu-se que a LC inovou no plano normativo, não se acatando a tese de
que a mencionada norma teria natureza meramente interpretativa, restan-
do limitada a sua incidência às hipótese verificadas após a sua vigência,
em obediência ao princípio da anterioridade tributária".
2.7.3 Pagamento
O pagamento, por qualquer das modalidades previstas no Código Tri-
butário (art. 162), ·produz efeito liberatório para quem o faz, embora não
signifique quitação geral do Fisco para com o contribuinte, porque poderá
ter havido lançamento suplementar oportuno, ainda não recolhido, ou dé-
bito anterior em aberto. Essa quitação só se dá mediante certidão negativa
de débito 40 - prova que a lei poderá sempre exigir, mas será dispensável,
independentemente de disposição legal permissiva, quando se tratar de ato
destinado a evitar caducidade de direito (CTN,arts. 205-208).
Os arts. 157 a 163 do CTN, ao disporem sobre o pagamento, es-
tabelecem, entre outras regras, que, não havendo prazo fixado, será ele
obrigatório trinta dias após a notificação do lançamento, permitindo-se
40. STF, RF 1931118, RT 300/708; TJDF, RT 299/690. Consulte-se, a propósito,
Laan de Oliveira Barros, "Considerações sobre a certidão negativa de tributos", in Fi-
nanças Públicas Municipais (Revista da Prefeitura Municipal de São Paulo) 3/99.
 184 DIREITO MUNICIPAL BRASILEIRO
desconto pela sua antecipação; regulam, também, a forma do pagamento,
a ordem em que serão aplicados, no caso de haver vários débitos a serem
quitados, e a incidência de juros de mora, que não poderá ser maior que
1% ao mês.
O pagamento indevido tem regras especiais, contidas nos arts. 165
a 169, que dispõem ser desnecessário o prévio protesto e enumeram os
moti,:os ~ue ensejar~o ~ restituição total ou parcial do tributo. Exigem a
autonzaçao do contnbumte de fato para a restituição dos tributos indiretos
ou a comprovação de não ter havido sua repercussão e, ainda, fixam o
prazo ?~ cinco a~o: para ~l~itear a restituição e de dois anos para a ação
anulatona da declsao admlll1strativa que denegá-la.
2.7.4 Decadência
A decadência extintiva do crédito tributário decorre, segundo o Códi-
go Tribu~á?o, do perecim~n~o. ~o direito da Administração ao lançamento,
ato-condlçao para sua eXIgIbIlIdade, operando-se em cinco anos conta-
dos: aI do primeiro dia do exercício seguinte àquele em que o lan~amento
podena ser efetuado; b) da data em que se tomar definitiva a decisão admi-
nistrativa ou judicial que houver anulado o lançamento anterior, por vÍCio
formal: c) da data em que f~r iniciado o procedimento para o lançamento,
entendida como tal a da nohficação ao sujeito passivo de qualquer medida
preparatória indispensável à sua efetivação.
,A.lém ~ess~s. hipót~ses, previstas no art. 173 e seu parágrafo do CTN,
o credIto tnbutano extmgue-se também se, nos casos de lançamento por
hom~logação (o chamado "auto lançamento"), este não for homologado
em C1l1CO anos (ou outro prazo fixado em lei), contados da ocorrência
do fato gerador, salvo se o sujeito passivo agiu comprovadamente com
dolo, fraud: ou sim~lação (art. 150, § 4º). Ao instituir o lançamento por
homolog.açao, o legIslador procurou resguardar o Fisco contra possível
desonestIdade do contribuinte, antecipando o marco inicial da decadência
para ? "~utolançamento" lícito e protraindo seu prazo fatal para o feito
com IlICItude. Re.ah~ent,e,. comprovados o dolo, a fraude ou a simulação,
no prazo que. a leI tnbutana estabelecer ou no qüinqüênio, se omissa, nas-
ce para a entIdade tributante o direito ao lançamento de oficio (CTN art.
149, VII), que deverá ser realizado dentro dos prazos previstos no art.' 173
e seu parágrafo único.
. Conv~m. lembrar que a decadência difere da prescrição porque ex-
tzng.ue o dlr~lt~ (no caso, o crédito tributário), enquanto esta última, sem
.j
cogItar do dIreIto material, apenas retira do seu titular a possibilidade de
recorrer às vias judiciais para sua defesa - vale dizer, extingue a ação.
r~
v - FINANÇAS MUNICIPAIS 185
Decorrido o lapso prescricional, o direito material permanece, mas, por
lhe faltar a ação (direito formal), em nada serve a seu titular: é como se
estivesse extinto. Por isso mesmo, só indiretamente se pode dizer que a
prescrição extingue o crédito tributário, como o fez o CTN no seu art.
156, V.
2.7.5 Prescrição
A prescrição fulmina o crédito tributário se a ação para sua cobrança
não for iniciada nos cinco anos seguintes à data do lançamento definitivo
(CTN, art. 174).
Ao contrário da decadência, que flui contínua e ininterruptamente, a
prescrição admite a interrupção de seu prazo nos casos previstos no pará-
grafo único do art. 174 (com a alteração da Lei Complementar 118/2005
quanto ao inciso I): pelo despacho do juiz que ordenar a citação em exe-
cução fiscal (e não mais pela citação pessoal do devedor); pelo protesto
judicial; por qualquer ato judicial que constitua o devedor em mora; por
qualquer ato inequívoco, ainda que extrajudicial, que importe reconheci-
mento do débito pelo devedor (art. 174, parágrafo único). Uma vez inter-
rompida - o que pode ocorrer por mais de uma vez -, a prescrição volta a
correr por inteiro a partir da data em que se verificou a interrupção. 41
A nova redação do inciso I do art. 174 do CTN deu às Fazendas PÚ-
blicas um extraordinário instrumento na tentativa de receber seus créditos
tributários. Basta, agora, o simples despacho do juiz para terem elas mais
cinco anos para efetuar a cobrança. Interessante notar que esta disposição
já constava da Lei 6.830/1980 (Lei de Execuções Fiscais), mas nossas
Cortes não aceitavam sua aplicação, uma vez que o Código Tributário,
como lei complementar, elencava taxativamente as situações que inter-
rompiam a prescrição, e não podia ser alterado por lei ordinária. Agora, a
modificação é válida, pois a lei que a introduziu é lei complementar.
Também diversamente do que ocorre com a decadência, a prescrição
pode ser suspensa - isto é, paralisada -, voltando a fluir, pelo tempo res-
tante, uma vez cessados os motivos que determinaram a suspensão, tais
41. Diversamente do que muitos erroneamente pensam, a prescrição das ações
da Fazenda Pública não é abrangida pelas disposições do Decreto (com força de lei)
20.910, de 6.1.1932, alterado pelo Decreto-lei 4.597, de 19.8.1943, que cuida da pres-
crição qüinqüenal das ações contra a Fazenda Pública. Destarte, na falta de normas
específicas, a prescrição das ações da Fazenda Pública continua regida pelas disposi-
ções pertinentes do Código Civil, inclusive quanto à sua interrupção (arts. 172 e ss.
do CC de 1916; arts. 202 e ss. do CC de 2002). Sobre a prescrição das ações contra a
Fazenda Pública, v., do Autor, Direito Administrativo Brasileiro, 34ª ed., Capítulo Xl,
subitem 7.6.
186 DIREITO MUNICIPAL BRASILEIRO
como a moratória e a remissão, previstas nos arts. 155, parágrafo único, e
172, parágrafo único, do CTN.
2.7.6 Demais modalidades de extinção
Inclui-se dentre as modalidades de extinção do crédito tributário a
consignação em pagamento, constante do inciso VIII do art. 156 do CTN
e regrada pelo art. 164, que relaciona os casos de seu cabimento e os efei-
tos da decisão que for proferida, j á que a consignação tem natureza de
ação judicial.
Também a compensação - contemplada no inciso II do art. 156 e
tratada no art. 170 - extingue o crédito tributário, ao permitir sua compen-
sação com créditos líquidos e certos do contribuinte, quer sejam vencidos
ou vincendos; mas, neste caso, não poderá haver uma redução maior que
o juro de 1% ao mês pelo tempo a decorrer entre a data da compensação
e a do vencimento. Exige-se texto legal para esta autorização, não se ad-
mitindo a compensação mediante o aproveitamento de tributo objeto de
contestação judicial pelo sujeito passivo antes do trânsito em julgado da
respectiva decisão judicial.
A transação, prevista no inciso III do art. 156, extingue o crédito ao
criar a possibilidade da celebração de um acordo entre Fisco e contribuinte
para pôr fim ao litígio, mediante concessões mútuas, as quais devem estar
previstas em lei.
O inciso IV do art. 156 relaciona a remissão, prevista no art. 172,
como perdão do crédito, mas que só terá cabimento desde que atendidas
uma das cinco situações enumeradas. A remissão poderá ser parcial ou
total, mas obrigatoriamente exige o cumprimento do art. 14 da Lei de Res-
ponsabilidade Fiscal (Lei Complementar 10 1, de 4.5.2000 - LRF).
Com o advento da Lei Complementar 104/2001 mais uma forma de
extinção foi introduzida, consagrando o que já vinha sendo admitido na
jurisprudência. É a dação em pagamento de bens imóveis. Caberá à lei
municipal estabelecer a forma e as condições a serem atendidas.
Da mesma maneira que a dação em pagamento de bens imóveis era
aceita, embora não incluída no rol do art. 156, várias Municipalidades têm
tentado permitir a extinção do crédito por meio da dação em pagamento
de bens móveis. Por todos os argumentos utilizados para a validação da
primeira, provavelmente também será acolhida a dação de bens móveis, se
não em texto legal, ao menos em decisões jurisprudenciais.
Advirta-se, todavia, que, como a obrigação tributária é ex lege, seu
respectivo crédito só poderá ser extinto desde que autorizado por lei do
ente competente, atendidas as condições nela estabelecidas.
r
I
I
2.7.7 Exclusão
v - FINANÇAS MUNICIPAIS 187
A exclusão do crédito tributário é a dispensa legal da obrigação de
pagar o tribut042 ou a penalidade pecuniária, pela ~x~lusão da i~f~ação,
respectivamente pelos institutos da isenção e da anzstza, se~ preJ~IZ? do
I cumprimento das obrigações acessórias (CTN, art. 175, paragrafo UlllCO).
A exclusão afasta a possibilidade de se concretizar o crédito tributário, só
atingindo, portanto, o não constituído mediante lançamento, nos termos
do Código Tributário Nacional. Uma vez formalizado o lançament~, a me-
dida legal que beneficia o contribuinte, liberando-o total ou parCIalmen-
te da obrigação de pagar, é a remissão, que extingue o crédito tributário
(CTN, arts. 156, IV, e 172).
A Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar 101, de
4.5.2000 - LRF) veda a renúncia de receita pelos Municípios, estabele-
cendo que a concessão ou ampliação de incentivo ou beneficio de natureza
tributária da qual decorra renúncia de receita deverá estar acompanhada de
estimativa do impacto orçamentário-financeiro no exerc~cio em que ~eva
iniciar sua vigência e nos dois seguintes, atender ao dISPOS~O na leI ~e
diretrizes orçamentárias (LDO) e a pelo menos uma das segumtes condI-
ções: demonstração pelo proponente de que a renúncia foi considerada ~a
estimativa de receita da lei orçamentária, na forma do art. 12, e de que nao
afetará as metas de resultados fiscais previstas no anexo próprio da LDO;
ou deverá estar acompanhada de medidas de compensação, no período
mencionado no caput, por meio do aumento de receita, proveniente da
elevação de alíquotas, ampliação da base de cálculo, majoração ou criação
de tributo ou contribuição (LRF, art. 14, I e II).
O § 1º do art. 14 da LRF esclarece que a renúncia compreende: anis-
tia, remissão, subsídio, crédito presumido, concessão de isenção em ca-
ráter não-geral, alteração de alíquota ou modificação d~ b~s: de cálculo
que implique redução discriminada de tribut.os ou ~ontnbU1çoes, e outros
beneficios que correspondam a tratamento dIferenCIado.
A vedação do art. 14 da LRF não se aplica às alte~ações ~a~ alíquo-
tas dos impostos de importação, exportação, produto~ mdus~nahzados e
sobre operações de crédito, câmbio e seguro, ou relatIvas ~ tI~los ou ,,:a-
lores mobiliários. Também não se aplica a vedação da renunCia de receIta
ao cancelamento de débito cujo montante seja inferior ao dos respectivos
custos da cobrança.
A isenção, quando não concedida em caráter geral, de?~nd.erá d?
despacho da autoridade administrativa, com natureza declaratona, Junto a
42. Fábio Fanucchi, Curso ... , v. I, pp. 367 e ss.
 188 DIREITO MUNICIPAL BRASILEIRO
qual o interessado fará a prova do cumprimento das condições e dos requi-
sitos previstos, e não gerará direito adquirido, como consta dos arts. 175 e
ss. do CTN. Dada sua semelhança com o instituto da imunidade, a isenção
será melhor examinada em tópico abaixo, juntamente com esta última.
2.7.8 Anistia
A anistia é a modalidade de exclusão que abrange unicamente o cré-
dito tributário decorrente de infrações cometidas anteriormente à lei que
a conceder (CTN, art. 180). A anistia, que pode ser concedida em caráter
geral ou limitadamente, não se aplica às infrações resultantes de atos tipi-
ficados como crime ou contravenção ou praticados com dolo, fraude ou si-
mulação contra o Fisco, bem como aos oriundos de conluio entre pessoas
naturais ou jurídicas - salvo, neste último caso, expressa disposição em
contrário da lei beneficiadora (art. 180, I e II). Consubstanciando renúncia
de direito, a anistia só pode ser concedida por lei da entidade estatal titular
do crédito tributário e deve atender ao disposto do art. 14 da Lei de Res-
ponsabilidade Fiscal.
A anistia, quando não concedida em caráter geral, dependerá de des-
pacho meramente declaratório da autoridade administrativa, diante de
prova do atendimento das condições e dos requisitos exigidos. Mas não
gerará direito adquirido, na forma prevista nos arts. 180 e ss. do CTN.
2. 7.9 Cobrança judicial
A cobrançajudicial do crédito tributário ou dívida ativa do Municí-
pio e de suas autarquias ainda é regida pela Lei 6.830, de 22.9.1980, com as
alterações introduzidas pela Lei 11.051, de 29.12.2004, e por disposições
gerais do Código de Processo Civil, que devem ser aplicadas subsidiaria-
mente nos executivos fiscais. Essa lei tem, assim, natureza substantiva e
adjetiva, dispondo materialmente sobre o crédito tributário, suas consti-
tuição e inscrição, e processualmente sobre o procedimento da cobrança
emjuízo. 43 É uma lei altamente favorável ao Fisco, chegando a desigualar
processualmente as partes e contendo disposições que se nos afiguram
inconstitucionais, por ofensa a direitos impostergáveis do contribuinte. No
que tange à execução fiscal de crédito tributário hão de ser observadas,
ainda, as prescrições pertinentes do Código Tributário Nacional sobre a
dívida ativa tributária (arts. 201-204).
43. A Lei 6.830/1980 deve ser aplicada e interpretada à luz do Código Tributário
Nacional, da Lei 4.320/1964 e da atual Constituição Federal.
v - FINANÇAS MUNICIPAIS 189
Dívida ativa tributária é a proveniente de crédito tributário devida-
mente inscrito em livro próprio da repartição competente após o esgota-
mento do prazo fixado para o pagamento pela lei ou por decisão definitiva,
administrativa ou judicial (CTN, art. 201 e parágrafo único do art. 202).
A inscrição deverá atender aos requisitos do art. 202 do CTN, sob pena de
nulidade, sanável até a decisão de primeira instância, mediante substitui-
ção da certidão dela extraída (art. 203).
A certidão da inscrição do débito tributário, que assim se constitui em
dívida ativa, é o título que habilita a Administração a promover a execu-
ção fiscal (CPC, art. 585, VI), devendo, por isso mesmo, conter todos os
dados necessários à inscrição, bem corno a indicação do livro e da folha
em que foi lavrado o respectivo termo (CTN, art. 202, parágrafo único).
A inscrição regular do débito tributário faz presumir sua liquidez e
certeza, só afastáveis por prova plena de sua ilegitimidade. Essa presun-
ção, embora relativa, subsiste enquanto não for invalidada pelo devedor
ou terceiro a que aproveite (CTN, art. 204 e parágrafo único).
O crédito tributário, ainda que inscrito como dívida ativa, pode ser ex-
tinto pela remissão, prevista no Código Tributário Nacional (arts. 156, IV,
e 172), ou por lei que determine o cancelamento da inscrição, geralmente
para liquidar as execuções fiscais de créditos de diminuta importância.
Ainda sobre o processo de execução fiscal, é conveniente acrescentar
que duas significativas mudanças foram introduzidas em nosso ordena-
mento jurídico. Trata-se do art. 185-A do CTN, introduzido pela Lei Com-
plementar 118, de 9.2.2005, que privilegia o Fisco, permitindo que o juiz
determine a indisponibilidade dos bens e direitos do devedor tributário
regularmente citado caso não sejam encontrados bens para penhora, fazen-
do a devida comunicação ("preferencialmente por meio eletrônico" - diz
a lei) aos órgãos e entidades que promovem registros de transferência de
bens, para que façam cumprir a ordem judicial, os quais deverão enviar
ao juízo a relação discriminada dos bens e direitos cuja indisponibilidade
houverem promovido. Se a referida indisponibilidade ultrapassar o valor
total do débito, deverá o juiz determinar o imediato levantamento dos bens
ou valores que excederem esse limite. Cremos que esta regra será objeto de
contestações quanto à sua legalidade e constitucionalidade, especialmente
por ferir direitos do cidadão, como sua privacidade e sigilo. Sendo recente
a adição, aguardemos a orientação das decisões futuras. A outra mudança
diz respeito ao acréscimo do § 4º ao art. 40 da Lei das Execuções Fiscais
(Lei 6.830/1980) pela Lei 11.051, de 29.12.2004,44 que, a fim de dirimir
44. A decretação ex o./ficio da prescrição intercorrente (que se opera no curso da
demanda) na hipótese do art. 40 da Lei 6.830/1980 sempre foi ponto de divergência en-
 190 DIREITO MUNICIPAL BRASILEIRO
as dúvidas exi~t~ntes: dispôs sobre a possibilidade de o juiz, ex officio, de-
cretar a prescnçao, dIante da inércia do Fisco, após cinco anos da decisão
que ~rdenar o arquivamento dos autos pelo fato de o devedor não ter sido
r v-
localIzado ou não terem sido encontrados bens penhoráveis.
. Por fim, co?vé~ al~rt~~ para o c~idado ao se apreciar dispositivos da
LeI 6.830, que e leI ordmana e, por Isto, como antes mencionamos não
tem o condão de ~lterar disposições do Código Tributário Nacional: que
tem natur~za d~ leI comple~entar. Pode-se afirmar que a jurisprudência de
nossos TnbunaIs acolhe pacIficamente essa impossibilidade jurídica.
2.8 Imunidade e isenção
. Ir::unidade e isençã? tributárias são institutos distintos, mas na prá-
tlC~ ve~ sendo confundIdos, com graves danos para sua interpretação e
aphcaçao.
Imunidade tributária é a vedação constitucional de tributação de cer-
tas ?e~soas, bens, serviços ou atividades, como OCorre com as enumeradas
n? mCISO VI do art. 150 da CF, quais sejam: "a) patrimônio, renda ou ser-
VIÇOS, ~s dos outros; b) templos de qualquer culto; c) patrimônio renda
o." s~rv~ços dos partidos políticos, inclusive suas fundações, das en~idades
smdlcaIs dos trabalhadores, das instituições de educação e de assistência
soc~~l,.sem fins lucrativos, atendidos os requisitos da lei; d) livros, jornais,
penodIcos e o papel destinado à sua impressão" - com as extensões e res~
trições previstas nos §§ 2º, 3º e 4º do mesmo art. 150.45
~ ir~1Unidade é a. não-incidência46 da tributação por mandamento
constltu~lOnal; e, por ISSO mesmo, não pode ser contrariada restringida
ou a:np.lIad~ por lei o~dinária. Sendo um mandamento da Co~stituição da
Rep~~hca, e de atendimento obrigatório por todas as entidades tributantes
- Umao, Estados-membros e Municípios -, que jamais poderão desconhe-
cê-la ou desaplicá-Ia.
trc a doutrina e nossos Tribunais (cf. REsp 613.685-MG; AgReg no REsp 662 748-BA-
REsp 661.726-RS; REsp 674.974-PE). . ,
45: Is.cnções extensivas às autarquias e fundações instituídas e mantidas pelo
Pode.r PublIco no 9u.e se refere ao patrimônio, à renda e aos serviços vinculados a suas
fi~ahdade~ essenCIaIS ou delas decorrentes, exceto as resultantes de atividades econô-
mIcas regldas_ pelas normas aplicáveis a empreendimentos privados, ou em que haja
contraprestaçao o~ pagame~to de preços ou tarifas pelo usuário, e sobre o patrimônio,
~ re.nd.a : os servIços relaCIOnados com as finalidades essenciais dos templos e das
InstItUlçoes enumeradas na alínea "c" do inciso VI do art. 150 da CF.
Sobre. as d!ferenças entre imunidade e isenção tributárias, cf. texto de Edgard
Neves da SIlva, In Curso de Direito Tributário, cit., p. 255.
46. Fábio Fanucchi, Curso ... , v. I, pp. 380-381.
FINANÇAS MUNICIPAIS
Embora a imunidade só possa ser instituída pela Constituição, nada
impede seja regulamentada por lei que esclareça e facilite seu auferimen-
to, desde que não amplie nem restrinja o disposto no texto constitucional.
191
Aliás, com relação a partidos políticos, a entidades sindicais e instituições
educacionais ou assistenciais a própria Constituição defere à lei comple-
mentar o estabelecimento de requisitos para o gozo da imunidade (arts.
150, VI, "c" e 146, II ).47-48
As imunidades tributárias devem ser interpretadas e aplicadas nos
estritos termos da Constituição, mesmo porque constituem exceção ao
princípio da igualdade fiscal;49 mas levando em conta uma interpretação
ampliativa, visto que garantem valores próprios da sociedade. Bernardo
Ribeiro de Moraes sustenta50 que as normas imunitárias devem ser inter-
pretadas através de exegese ampliativa. Não podem ser restritivamente
interpretadas, uma vez que o legislador menor ou o intérprete não po-
dem restringir o alcance da Lei Maior. Exemplo dessa extensão pode ser
dado com a imunidade dos templos de qualquer culto e das instituições de
educação e assistência social quando exploram determinadas atividades
comerciais. Ajurisprudência, na atualidade, orienta-se no sentido de que,
se os recursos daquelas atividades forem aplicados na própria finalidade
essencial, merecem o resguardo imunizador. 51
47. Esses requisitos, fixados no Código Tributário Nacional, são: a) proibição
de distribuição de lucro ou participação; b) obrigação de aplicação integral no país
de seus recursos para a manutenção de seus objetivos institucionais; c) escrituração
de suas receitas e despesas em livros revestidos das formalidades que assegurem sua
exatidão (art. 14).
48. "( ... ). II - Imunidade tributária (CF, art. 150, VI, 'c', e 146, lI): 'instituições
de educação e de assistência social, sem fins lucrativos, atendidos os requisitos da
lei' - Delimitação dos âmbitos da matéria reservada, no ponto, à intermediação da lei
complementar e da lei ordinária - ( ... ) 1. Conforme precedente no STF (RE n. 93.770,
Muí'íoz, RTJ 102/304) e na linha da melhor doutrina, o que a Constituição remete à lei
ordinária no tocante à imunidade tributária considerada, é a fixação de normas sobre
a consti~içãO e o funcionamento da entidade educacional ou assistencial imune; não
o que diga respeito aos lindes da imunidade, o que, quando suscetíveis de discipli-
na infraconstitucional, ficou reservado à lei complementar. ( ... )" (ADln 1.802-3, reI.
Min. Sepúlveda Pertence, DJU 13.2.2004 e Revista Dialética de Direito Tributário
103/199). Cf., também, Edgard Neves da Silva, Curso de Direito Tributário, p. 209.
49. Carlos Maximiliano, Hermenêutica e Aplicação do Direito, p. 284.
50. Bernardo Ribeiro de Moraes, Curso de Direito Tributário - Sistema Tributá-
rio da Constituição, p. 407.
51. RE 237.718-SP: "Imunidade tributária do patrimônio das instituições de
assistência social (CF, art. 150, VI, 'c'): sua aplicabilidade de modo a preexcluir a
incidência do IPTU sobre imóvel de propriedade da entidade imune, ainda quando
alugado a terceiro, sempre que a renda dos aluguéis seja aplicada em suas finalidades
institucionais" (reI. Min. Sepúlveda Pertence, DJU 6.9.2001, p. 21); e RE 235.737-SP:
 192 DIREITO MUNICIPAL BRASILEIRO
As imunidades podem ser subjetivas, objetivas ou mistas. A imuni-
dade será subjetiva se a situação prevista levar em conta qualidades da
pessoa imune; e será objetiva se as qualidades em questão forem do bem.
Mista será aquela que exige as duas qualificações. Exemplifiquemos: a
imunidade relativa aos partidos políticos, às instituições de educação e
assistência social (art. 150, VI, "c") é subjetiva; a concedida aos livros, aos
jomais e aos periódicos (art. 150, VI, "d") é objetiva; e aquela que exige
que a propriedade rural tenha determinada área e que o proprietário não
tenha outro imóvel (art. 153, § 4º, II) é mista.
A isenção tributária (CTN, arts. 175, II, e 179), diversamente da imu-
nidade, é dispensa legal do pagamento do tributo devido, como vimos pre-
cedentemente, ao examinar o instituto da exclusão do crédito tributário. É
uma liberalidade fiscal concedida por lei a certas pessoas, bens, serviços
ou atos reputados de interesse público e, por isso mesmo, aliviados do
encargo tributário. A Lei de Responsabilidade Fiscal veda a renúncia de
receita para a concessão de isenção em caráter não-geral (art. 14). A imu-
nidade afasta a possibilidade da incidência do tributo sobre os bens das
pessoas imunes; a isenção reconhece a incidência mas dispensa o paga-
mento desde que ocorram as circunstâncias de direito e de fato que legiti-
mam a liberação do tributo. Por isso se diz que a imunidade é absoluta; a
isenção é relativa. A imunidade é da alçada constitucional; a isenção é da
lei. A imunidade é estabelecida pelo poder constituinte para operar efeitos
em todas as entidades sujeitas à Constituição; a isenção é dada por lei do
poder tributante. A regra, portanto, em tema de isenção é a de que somente
pode isentar quem pode tributar. 52
Assim sendo, as isenções de tributos municipais hão de ser concedi-
das por lei municipal (CF, art. 150, § 6º) e, conseqüentemente, só por lei
idêntica podem ser suprimidas ou modificadas. Prática inteiramente ilegal
é a concessão de isenções por ato administrativo do prefeito. O chefe do
Executivo só pode deferir as isenções nos termos da lei isentadora. Seu
"Instituição de educação sem finalidade lucrativa - ITBI - Imunidade. ( ... ). Esta Corte,
por seu Plenário, ao julgar o RE n. 237.718, firmou o entendimento de que a imunidade
tributária do patrimônio das instituições de assistência social (art. 150, VI, 'c', da CF)
se aplica para afastar a incidência do IPTU sobre imóveis de propriedade dessas insti-
tuições, ainda quando alugados a terceiros, desde que os aluguéis sejam aplicados em
suas finalidades institucionais. Por identidade de razão, a mesma fundamentação em
que se baseou esse precedente se aplica a instituições de educação, como a presente,
sem fins lucrativos, para ver reconhecida, em seu favor, a imunidade relativamente ao
ITBI referente à aquisição por ela de imóvel locado a terceiro, destinando-se os alu-
guéis a serem aplicados em suas finalidades institucionais" (reI. Min. Moreira Alves,
DJU 17.5.2002, p. 67)
52. STF, RDA 50/86; TJSP, RT 189/914 e 222/303; TASP, RDA 461136· 1Q TA-
CivSP, RT 747/28 1. '
v - FINANÇAS MUNICIPAIS 193
ato será meramente declaratório do beneficio legal, desde que o contri-
buinte comprove a satisfação de todos os requisitos exigidos pela norma
disciplinadora da isenção, conforme o disposto no art. 179 do CTN. Ine-
xistindo lei, nula será a isenção dada por decreto ou qualquer outro ato
administrativo,53 escritura pública ou contrato (art. 176 do CTN).
As isenções, sendo exceções ao princípio da igualdade fiscal, devem
ser interpretadas restritamente (art. 111 do CTN), sem extensão a casos
não contemplados na lei. 54 Por idêntica razão, só merecem ser concedidas
quando atendam a uma finalidade pública ou colimem interesses coletivos
relevantes, que justifiquem o particularismo do beneficio fazendário. O
único juiz dessa conveniência é o Legislativo, por iniciativa de qualquer
de seus membros ou do Chefe do Executivo.
A Constituição Federal veda à União a outorga de isenções de tributos
que não sejam de sua competência (art. 151, III).55 Note-se, contudo, que
a EC 37, de 12.6.2002, acrescentou o inciso III ao § 3º do art. 156, pre-
vendo que com relação ao imposto sobre serviços de qualquer natureza,
de competência municipal, cabe à lei complementar regular a forma e as
condições como isenções, incentivos e beneficios fiscais serão concedi-
dos e revogados. E no Ato das Disposições Constitucionais Transitórias
introduziu o art. 88, estabelecendo que, enquanto lei complementar não
disciplinar o disposto no inciso III do § 3º do mencionado dispositivo
constitucional, o ISS não será objeto de concessão de isenções, incentivos
e beneficios fiscais que resultem, direta ou indiretamente, na redução da
alíquota mínima de 2%, exceto para os serviços a que se referem os itens
32, 33 e 34 da Lista de Serviços anexa ao Decreto-lei 406/1968 (ADCT,
art. 88, I). A Lei Complementar 116/2003, que dispõe sobre o ISS, estabe-
leceu a alíquota máxima de 5%, mas nada disse sobre a alíquota mínima,
vigorando, portanto, a de 2%, estabelecida no art. 88 do ADCT.
As isenções podem ter caráter unilateral e incondicional ou bilateral e
contratual, como, também, podem ser subjetivas ou objetivas e mistas.
2.8.1 Isenções unilaterais
Isenções unilaterais ou incondicionadas são aquelas que o Poder PÚ-
blico concede sem exigir qualquer contraprestação por parte do benefi-
53. STF, RDA 251170, 35/205 e 36/207; TFR, RDA 15/129; TJSP, RT 177/848,
242/304,251/416 e 288/298; TASP, RT265/727.
54. STF, RMS 10.254-SP (proc. 37.002/60, do 1Q Oficio da Fazenda Nacional de
São Paulo). O Código Tributário Nacional veda a aplicação da eqüidade para a dispen-
sa de pagamento de tributo (art. 107, § 2Q) e determina a interpretação literal das leis
que outorguem isenções (art. 111, I1).
55. Cf. 1Q TACivSP, RT 747/28 1.
194 DIREITO MUNICIPAL BRASILEIRO
ciário e sem estabelecer condições ou prazo para seu auferimento. Tais
isenções constituem atos típicos de liberalidade fiscal, embora visando a
objetivos de interesse público; e, por isso mesmo, podem ser suprimidas e
modificadas a qualquer tempo (CTN, art. 178). Não geram direitos subje-
tivos individuais à sua continuidade, e quando não concedidas em caráter
geral- sendo, portanto, individualizadas por condições ou requisitos - de-
pendem de requerimento do interessado para sua percepção, não gerando
direito adquirido se as condições ou requisitos não foram ou não vierem a
ser cumpridos (CTN, art. 179 e §§).
2.8.2 Isenções bilaterais
Isenções bilaterais, condicionadas ou contratuais são aquelas que o
Poder Público concede exigindo do contribuinte alguma contraprestação
ou impondo condições ou prazo para a percepção de seus benefícios. Nesta
hipótese a isenção resulta de um ato negociaI entre o particular e a Admi-
nistração, presumindo-se a ocorrência de vantagens e encargos recíprocos,
razão pela qual não pode ser suprimida ou alterada por lei posterior sem
que se respeitem as situações individuais anteriores, coristituídas na for-
ma da lei precedente. Tais isenções, desde que deferidas por ato jurídico
perfeito, geram direitos subjetivos individuais para seus beneficiários, e
sua continuidade pode ser defendida judicialmente, nos termos da lei e do
contrato firmado com o poder tributante. 56
Essas isenções são dadas, comumente, como estímulos extrafiscais
para a instalação de determinadas indústrias ou para o exercício d.e certas
atividades consideradas úteis ou necessárias à coletividade e, por ISSO, fa-
cilitadas com vantagens fiscais aos que se propõem a realizá-las na forma
estabelecida na lei isentadora. Desde que o interessado satisfaça as exigên-
cias legais, adquire o direito ao benefício concedido pelo Fisco, não sendo
lícita, daí por diante, sua supressão ou modificação sumária, por incompa-
tível com a estabilidade dos atos jurídicos negociais (CTN, art. 178).57 A
lei pode extingui-las para o futuro, desde que respeite as existentes.
56. STF, RDA 40/246; TJSP, RDA 32/276; TASP, RDA 50/82, RT 259/478. Ob-
serve-se que o contrato não pode fugir às condições, requisitos e prazos estabelecidos
na lei isentadora (CTN, art. 176).
57. A copiosa jurisprudência que o CTN consagrou no seu art. 178 cristalizou-s.e
na Súmula 544, de 1969, nestes termos: "Isenções tributárias concedidas sob condi-
ções onerosas não podem ser livremente suprimidas". v., a propósito, o voto do ~nt~o
Ministro Aliomar Baleeiro proferido no STF nos RMS 19.107/68 e 19.032/68 (DIreIto
Tributário ... , 11 ª ed., pp. 949-950).
;,.-
:§:.
v- FINANÇAS MUNICIPAIS 195
2.8.3 Isenções subjetivas
Isenções subjetivas ou pessoais são as concedidas tendo-se em vista
o sujeito passivo do tributo; e, por isso mesmo, só se aplicam à pessoa
beneficiada; não se transmitem aos sucessores, nem se transferem a outros
interessados, embora em situação idêntica à do isento. São exemplos dessa
modalidade de isenção as que auferem certas pessoas por terem prestado
relevantes serviços à Pátria.
2.8.4 Isenções objetivas
Isenções objetivas ou reais são as que se endereçam a determinados
atos, bens ou serviços sem se levar em consideração a pessoa que as au-
fere. Essas isenções alcançam todos aqueles que se encontram na mesma
situação de fato prevista na lei isentadora e se transmitem aos sucessores,
desde que conservem a situação do sucedido. É o que ocorre com as isen-
ções a produtores de determinados gêneros, aos pequenos agricultores, e
outras mais que objetivam incrementar certas atividades convenientes ou
necessárias à comunidade.
2.8.5 Isenções mistas
Como nas imunidades, isenções mistas são aquelas em relação às
quais, para sua concessão, se exige o atendimento de certas condições
pessoais e objetivas ao mesmo tempo. Portanto, deixando de ser atendida
uma delas, não será concedida a isenção.
2.9 Incidência e não-incidência
Os conceitos de incidência e de não-incidência são fundamentais
para a correta aplicação das leis fiscais, o que justifica plenamente seu
exame nesta oportunidade.
Incidência é a queda do tributo sobre a pessoa do contribuinte, pela
ocorrência do fato gerador. Por outras palavras, verifica-se a incidência do
tributo quando a lei tributária alcança o contribuinte. Na feliz expressão de
Dídimo da Veiga, a incidência "é o fenômeno da apreensão do contribuinte
pelo imposto". É, pois, a subsunção à descrição prévia e abstrata de uma
situação pela lei, que institui um tributo, associada a um comando, deter-
minando o recolhimento da exação. É dizer: havendo um fato econômico,
o legislador lhe dá relevância jurídica, colocando-o como hipótese de inci-
dência da norma. Ocorrido o fato, haverá a oneração e, conseqüentemente,
o dever de pagar o tributo, pois nascida a obrigação tributária.
196 DIREITO MUNICIPAL BRASILEIRO
Não-incidência é a falta de ocorrência do fato gerador do tributo,
por estar o sujeito passivo fora do alcance da lei tributária. Não se pode
confundir, também, não-incidência com isenção, porque nesta o tributo
incide mas o contribuinte é dispensado do seu pagamento, ao passo que
naquela (não-incidência) não chega a recair sobre o contribuinte. Na isen-
ção reconhece-se que o tributo é devido mas não precisa ser pago; na
não-incidência considera-se o sujeito fora do campo da tributação, por
não abrangido pela legislação fiscal de determinado tributo. Daí por que
o isento deve ser inscrito e lançado como contribuinte para, depois, ser
dispensado do pagamento, ao passo que o não-alcançado pela incidência
fica livre de qualquer exigência fiscal, por não estar sujeito a qualquer
obrigação tributária.
A não-incidência, destarte, seria o inverso ou o reverso da incidência.
Na discriminação constitucional de rendas os fatos econômicos são ou-
torgados à competência de determinado ente tributante - porém, o legis-
lador, ao exercê-la, resolve excluir alguns daqueles fatos, não lhes dando
relevância jurídica, isto é, não os inserindo na hipótese de incidência ou
fato gerador. Por conseguinte, não lhes dando a natureza positiva de ju-
ridicidade, não são transformados em fato gerador, e, assim, mesmo que
venham a ocorrer, não estarão submetidos a qualquer oneração, ficando,
desse modo, na seara da desoneração. Mas é de sua essência que este efeito
seja apenas momentâneo, po"is a qualquer instante, dependendo da vontade
do próprio legislador, aqueles fatos econômicos poderão ser submetidos à
incidência.
2.10 Bitributação e "bis in idem"
Bitributação e bis in idem são fenômenos tributários semelhantes em
seus efeitos econômicos para o contribuinte, mas diversos na sua origem
e conceituação.
Bitributação é a dupla imposição de idêntico tributo sobre o mesmo
objeto por parte de mais de uma entidade competente para sua institui-
ção. 58 A bitributação no atual sistema tributário brasileiro é praticamente
impossível, porque, embora seja da competência concorrente da União,
Estados e Distrito Federal legislar sobre direito tributário (CF, art. 24, I),
as limitações constitucionais ao poder de tributar (CF, arts. 150-152) e a
58. Bitributação, em sentido amplo, é toda imposição duplicada de tributo; mas
na doutrina brasileira sempre foi entendida como resultado da utilização da competên-
cia concorrente da União e do Estado em matéria de impostos, estabelecida no art. 21
da CF de 1946, que, entretanto, a vedava, dando prevalência ao imposto federal (cf.
Bernardo Ribeiro de Moraes, Sistema Tributário ... , v. I do Curso ... , pp. 510-512).
.1
~
v - FINANÇAS MUNICIPAIS 197
especificação constitucional dos impostos de competência da ~niã~, ~st~­
dos Distrito Federal e Municípios (CF, arts. 153-156) obstam a eXigenCla
de dois tributos sobre o mesmo objeto por duas entidades diferentes - o
que, de resto, consubstanciaria invasão de competência'pe~a entidade que
exigisse imposto que a Constituição Federal não lhe atnbUlsse.
Com efeito, tratando-se de impostos a Constituição da República já
repartiu rigidamente as competências, tomando-as exclusivas. das enti-
dades contempladas, e só à União concedeu a faculdade de cnar outros,
desde que não atribuídos ao Estado ou Município e não tenham base de
cálculo e fato gerador idênticos aos previstos em seu texto (art. 154, I).
Quanto aos demais tributos (taxas e contribuição de melhoria), al~m de
constitucionalmente relacionados a atividades específicas das entIdades
tributantes, sua instituição e arrecadação deverão ser feitas em conformi-
dade com a lei complementar prevista no art. 146 da mesma CF para, entre
outras coisas, evitar os conflitos de competência, entre essas entidades, em
matéria tributária. Também, para as contribuições a Constituição outorgou
competências privativas à União e por exceção deferiu aos Estados: Muni-
cípios e ao Distrito Federal as contribuições criadas em face dos Sistemas
de previdência social dos respectivos funcionários (art. 149, § 1º) e. aos
Municípios e ao Distrito Federal a contribuição para custeio dos serviços
de iluminação pública (art. 149-A).
Por outro lado, só a União pode instituir contribuições diversas da
contribuição de melhoria, para fins de intervenção no domínio econômico
ou no interesse da Previdência Social ou de categorias profissionais, bem
como empréstimos compulsórios (arts. 148, 149 e 195, § 6º).
É de se esclarecer que podem coexistir, sem eiva de bitributação, o
imposto e a taxa, o imposto e a contribuição ou, ainda, a taxa e a con-
tribuição incidentes sobre o mesmo objeto, desde que o fato gerador ~e
um e de outro seja diverso. Se a mesma entidade tributante remontar tn-
butos da sua competência entende-se que houve, apenas, majoração ou
duplicidade de lançamento, cabendo ao contribuinte demonstrar, em tal
hipótese, a invalidade do procedimento fiscal, se contrário à legisla?ã~
tributária pertinente. Pode, ainda, uma atividade ou um fato ficar SUJei-
to sucessivamente à imposição tributária da União, do Estado-membro e
do Município, desde que estabelecida por lei federal, regulamentada por
legislação estadual, mas adstrita à fiscalização municipal, no uso do po-
der de polícia loca1. 59 Assim ocorre com a edificação, que no seu aspecto
técnico-profissional é disciplinada pela União (leis regulamentadoras do
exercício da Engenharia e da Arquitetura), quanto à higiene e segurança
59. TJSP, RDA 60191.
 198 DIREITO MUNICIPAL BRASILEIRO
está sujeita à legislação estadual (Código Sanitário) e no que tange aos as-
pectos urbanísticos subordina-se às normas municipais (Código de Obras
e leis complementares).
r
I
Bis in idem é a duplicação de tributo sobre o mesmo objeto pela mes-
ma entidade tributante - o que equivale a uma elevação de tributo ou a um
imposto repetido, sem qualquer eiva de inconstitucionalidade. 6o Poderá
haver falta de técnica nesse proceder fiscal, mas nada de ilegítimo, porque
o poder tributante é competente para qualquer imposição. Enquanto na bi-
tributação uma das imposições se toma indevida, no bis in idem ambas as
incidências são legítimas, por oriundas do mesmo poder competente para
tributar ou majorar seus tributos. O imposto repetido, em tal caso, opera
como um adicional do tributo originário.
2.11 Parafiscalidade, extrafiscalidade
Aparafiscalidade e a extrafiscalidade são conceitos tributários novos
e distintos, mas nem sempre bem diferençados na prática.
A parafiscalidadé 1 caracteriza-se pela transferência legal do tributo
a entidade pública ou privada sem poder impositivo, mas com delegação
estatal para sua arrecadação e aplicação fora do orçamento geral do poder
tributante. Assim, o que dá a tônica da parafiscalidade é a destinação ex-
pressa e específica da arrecadação, conforme disponha a lei.
A teoria da parafiscalidade - explica Emanuele Morselli - baseia-se
na distinção das necessidades públicas em fimdamentais e complemen-
tares. As primeiras correspondem às finalidades do Estado, de natureza
essencialmente política (defesa externa e interna, justiça etc.); as segundas
correspondem às finalidades sociais e econômicas, as quais, sobretudo re-
centemente, assumiram grandes proporções e exigiram novos recursos fi-
nanceiros. Assim, às necessidades fundamentais corresponde umafinança
fundamental (de entes públicos territoriais), ao passo que às necessidades
complementares corresponde uma finança parafiscal (de entes institucio-
nais: autárquicos, estatais e paraestatais).62
60. Bernardo Ribeiro de Moraes, Sistema Tributário ... , v. I do Curso ... , p. 512.
61. A expressão técnica parafiscalidade, embora já adotada em doutrina pelos
que formularam a teoria das finanças complementares, foi utilizada pela primeira vez
em documento financeiro, em 1946, no "Inventário Schuman", para designar uma clas-
se nova de receita destinada ao custeio de encargos econômicos e sociais. Deve-se,
entretanto, a Emanuele Morselli a primazia nos estudos das imposições parafiscais (cf.
Le Finanze degli Enti Pubblici Non-Territoriali, Pádua, 1943).
62. "Parafisca1idade e seu controle", in Publicação n. 3 do Instituto Brasileiro de
Direito Financeiro, 1954, p. 24.
v - FINANÇAS MUNICIPAIS
Pelo nosso ordenamento constitucional os tributos só podem ser ins-
tituídos pelas entidades políticas que dispõem do poder de tributar (União,
Estados-membros, Distrito Federal e Municípios). A atuação desta com-
199
petência (art. 145) deve ser exercida pelo Poder Legislativo, para c~mprir
o princípio constitucional da legalidade (CF, art. 150, I). Essas entl?ades
não podem vincular o produto da arrecadação dos impostos a determlI~ado
órgão, fundo ou despesa, ressalvadas as exceções express~m~nte p~evI~t~s
na Constituição Federal (art. 167, IV). Por outro lado, o COdIgO Tnbutano
Nacional só admite a delegação da arrecadação e da fiscalização de tribu-
tos, bem como da execução de leis, serviços, atos e decisões administrati-
vas em matéria tributária, a pessoas de direito público, não considerando
delegação o simples cometimento da atividade arrecadadora a pessoas de
direito privado (art. 7º, § 3º). Por lhe ser anterior, o Código Tributário não
cogitou da delegação prevista no art. 14~ e I?arágr~fo .ún~co da CF, pe!a
qual a União pode deferir a órgãos prOfiSSiOnaiS ou SmdlCaiS a arrecadaçao
de contribuições para o custeio de suas atividades e execução de progra-
mas de interesse das categorias por eles representadas.
Caso típico da parafiscalidade é o das contribuições,. q.u~, como se
viu, têm por característica sua arrecadação normalmente. dmgIda a outra
entidade, e não específica e diretamente aos entes ~ederativ?s -:- como, en-
tre outras, as contribuições para a Seguridade SocIal, aos smdIcatos e aos
sistemas de previdências dos agentes municipais.
A extrafiscalidade é a utilização do tributo como m~io de fOI?ento
ou de desestímulo a atividades reputadas convenientes ou mconvementes
à comunidade. É ato de política fiscal, isto é, de ação de governo para o
atingimento de fins sociais, através da maior ou menor imposição tributá-
ria. Pelas diferentes onerações pode-se estimular ou desestimular condutas
dos contribuintes, visando sempre ao interesse público.
A função dos tributos evoluiu de simples meio de obtenção de recu~­
sos financeiros para as despesas públicas ao de consecução de fins poh-
tico-sociais através do emprego extrafiscal das imposições tributárias. 63
Modernam~nte os tributos são usados como instrumento auxiliar do poder
regulatório do Estado sobre a propriedade particu!ar e a~ atividades ~ri~a­
das que tenham implicações com o bem-est~r s~c~a1. ~te mes:n0 o DIreito
Norte-Americano, tão cioso das liberdades mdlVlduals, admite essa nova
função extrafiscal dos tributos, para o incentivo ou r~pressã~ da condu;a ~o
particular, segundo as exigências do interesse coletivo. Dal a advertencIa
63. Alberto Deodato, As Funções Extrafiscais do Imposto, pp. 96 e ss.; Rube.ns
Gomes de Sousa, Estudos ... , 1953, p. 83; Aliomar B.ale~iro, Limitações C::0~stituCIO.­
nais ao Poder de Tributar, p. 162; J. H. Meirelles TeIxeIra, Estudos de Dzrelto Admz-
nistrativo, v. I, p. 304.
200 DIREITO MUNICIPAL BRASILEIRO
de Willoughby de que o tributo tanto pode resultar do tax power como do
police power, conforme sua destinação meramente fiscal ou tipicamente
extrafiscal,64 reafirmando a clássica sustentação de Marshall, na Suprema
Corte, de que "the power to tax involves the power to destroy".65
Com efeito, através da agravação do imposto pode-se afastar certas
atividades ou modificar a atitude dos particulares reputadas contrárias ao
interesse público, como pelo abrandamento da tributação pode-se incenti-
var a conduta individual conveniente à comunidade. Em ambos os casos o
tributo estará sendo usado com caráter extrafiscal, isto é, com função regu-
latória da atividade tributada, ficando em posição secundária sua primitiva
destinação fiscal - ou seja, a receita.
Assim, quando o Município majora o imposto territorial urbano dos
terrenos não-construídos na zona central da cidade não tem em vista, pre-
cipuamente, aumentar a arrecadação, mas sim compelir os proprietários à
edificação. Do mesmo modo, quando a Municipalidade concede isenção
ou redução de impostos para a implantação de indústrias está fomentando
o desenvolvimento industrial, necessário ao progresso da comunidade e
que, de futuro, redundará num aumento da receita pública local, compen-
satória da liberalidade inicial. A extrafiscalidade, portanto, traduz-se numa
utilização social e política dos tributos para o atingimento de fins previa-
mente estabelecidos pelo legislador, por reputá-los de interesse público.
Entretanto, a linha divisória entre afiscalidade (receita) e a extrafis-
calidade (direcionamento de condutas) é por vezes muito tênue, tomando,
por isto, difícil caracterizar a natureza extrafiscal. Pode-se até afirmar que
a simples tributação já tem um conteúdo extrafiscal, por levar o contri-
buinte a se preocupar com os resultados de sua atividade, realizando ou
não a situação prevista como fato gerador. Mas importa registrar que a
extrafiscalidade se submete a todo o regime tributário, ficando sua carac-
terização como tema exclusivo de política fiscal. Antes de um imposto ser
extrafiscal, será ele fiscal.
A própria Reforma Agrária, que tem constituído o tema preferido da
política desenvolvimentista de nosso país, assenta na utilização extrafiscal
dos tributos incidentes sobre a terra, para desestimular a manutenção de
áreas improdutivas e incentivar a repartição racional do solo, através da
preconcebida agravação ou redução tributária. O mesmo ocorre com o
desmatamento e reflorestamento, com a extração de certas riquezas mi-
nerais, com a exploração da fauna aquática e terrestre e demais atividades
sujeitas ao controle estatal, em relação às quais o Poder Público pode opor
limitações diretas ou indiretas, por meio de tributação extrafiscal.
64. Willoughby, The Constitutional Law ofthe United States, v. I, p. 669.
65. Caso "McCulloch versus Maryland", 1891.
v - FINANÇAS MUNICIPAIS 201
2.12 Normas gerais de direito financeiro e de direito tributário
A Constituição da República reservou à União, aos Estados e ao Dis-
trito Federal competência concorrente para legislarem sobre direito finan-
ceiro e direito tributário (art. 24, I), limitando a competência da União
apenas à edição das normas gerais (cf. seu § 1º) e permitindo aos Estados
legislarem de forma suplementar sobre a matéria (art. 24, § 2º). A mesma
Constituição determinou, ainda, que na ausência da lei federal sobre nor-
mas gerais os Estados poderão exercer a competência legislativa plena
para atender a suas peculiaridades (art. 24, § 32 ), até que sobrevenha a
norma federal (§ 4º).
Direito financeiro, ramo do direito público, é o conjunto harmônico
de normas e princípios jurídicos que regem a atividade estatal no tocante
à realização da receita e à execução da despesa. Nesse sentido, corrente
na doutrina,66 o direito financeiro abrange toda a matéria enunciada no
art. 163 da CF - orçamento, despesa e gestão patrimonial e fmanceira de
natureza pública - e as que lhe são inerentes ou correlatas, como a conta-
bilidade pública e o controle orçamentário.
Como vimos acima, à União só cabe editar normas gerais de direito
financeiro, uniformes para todas as entidades estatais, competindo aos Es-
tados, Distrito Federal e Municípios suplementá-las, nos termos dos arts.
24, I, e § 22 , e 30, lI, da CF.
Direito tributário, ramo do direito público, é o conjunto harmônico
de normas e princípios jurídicos que regem particularmente a atividade
impositiva estatal, orientando o poder constitucional de tributar e disci-
plinando as relações entre a entidade tributante e terceiros sujeitos a esse
poder. Assim, os preceitos do direito tributário interessam diretamente às
entidades estatais - para a imposição de seus tributos (impostos, taxas e
contribuições) e constituição da relação jurídica que lhes permita exigir do
sujeito passivo a satisfação do crédito tributário - e aos contribuintes, por
regularem sua situação perante o Fisco. 67
Normas gerais são as que traçam as linhas essenciais que servirão de
diretrizes básicas na preceituação sobre determinada matéria. À legislação
local cabe disciplinar o ajuste de tais diretrizes às peculiaridades e exigên-
66. Cf. Aliomar Baleeiro, Direito Tributário Brasileiro, 1971, p. 6; Bernardo Ri-
beiro de Moraes, Sistema Tributário ... , v. I do Curso ... , p. 131. Para Fábio Fanucchi
o direito financeiro "é composto pelo conjunto de normas e princípios que regem a
arrecadação, a gestão patrimonial e os dispêndios efetuados pelo Estado no desenvol-
vimento das atividades que lhe são inerentes" (Curso ... , v. I, p. 5).
67. Cf. Aliomar Baleeiro, Direito Tributário ... , 1971, p. 7; Bernardo Ribeiro
de Moraes, Sistema Tributário ... , v. I do Curso ... , p. 22; Rubens Gomes de Sousa,
Compêndio ... , p. 14.
202 DIREITO MUNICIPAL BRASILEIRO
cias inerentes ao interesse municipal. Segundo recente entendimento do
STF, calcado nas lições de Marçal Justen Filho e Alice Gonzales Borges,
legislar sobre normas gerais "significa dispor 'com generalidade' (= sem
detalhamento, estabelecendo os grandes parâmetros, a 'moldura', dentro
dos quais as normas locais, específicas, e com detalhamento, deverão se
acomodar), ( ... )". Realmente, acentua o Relator, Min. Carlos Velloso, que
as normas gerais "devem apresentar generalidade maior do que apresen-
tam, de regra, as leis. Penso que 'norma geral', tal como posta na Consti-
tuição, tem o sentido de diretriz, de princípio geral. A norma geral federal,
melhor será dizer nacional, seria a moldura do quadro a ser pintado pelos
Estados e Municípios no âmbito de suas competências". Em seguida invo-
ca o ensinamento da professora Alice Gonzales Borges, para quem "'nor-
mas gerais', leis nacionais, 'são necessariamente de caráter mais genérico
e abstrato do que as normas locais. Constituem normas de leis, Direito
sobre Direito, determinam parâmetros, com maior nível de generalidade e
abstração, estabelecidos para que sejam desenvolvidos pela ação norma-
tiva subseqüente das ordens federadas', pelo quê 'não são normas gerais
as que se ocupem de detalhamentos, pormenores, minúcias, de modo que
nada deixam à criação própria do legislador a quem se destinam, exaurin-
do o assunto de que tratam'. Depois de considerações outras no sentido
da caracterização de 'norma geral', conclui: 'são normas gerais as que se
contenham no mínimo indispensável ao cumprimento dos preceitos fun-
damentais. Abrindo espaço para que o legislador possa abordar aspectos
diferentes, diversificados, sem desrespeito a seus comandos genéricos, bá-
sicos' (Alice Gonzales Borges, 'Normas gerais nas licitações e contratos
administrativos', RDP 96/81)".68
Até a edição da Lei Complementar 101, de 4.5.2000 (Lei de Respon-
sabilidade Fiscal - LRF)69 as normas gerais de direito financeiro estavam
68. V. acórdão do STF in RDA 200/193.
69. Vários dispositivos da Lei de Responsabilidade Fiscal estão sendo questiona-
dos perante o STF: ADln 2.250-MG, arts. 35 e 51 (liminar indeferida, j. 2.4.2003, reI.
Min, Ilmar Galvão); ADln 2.261, requerida pela Associação dos Membros do Minis-
tério Público, ADln 2.256, pela Associação dos Membros dos Tribunais de Contas do
Brasil, e ADIn 2.241, pela Mesa da Assembléia Legislativa do Estado de Minas Gerais,
todas contra o art. 20 da LRF; ADln 2.238, proposta pelo Partido Comunista do Brasil
- PC do B, pelo Partido Socialista Brasileiro - PSB, pelo Partido dos Trabalhadores
- PT, pelo Partido Democrático Brasileiro - PDB e pelo Partido Popular Socialista -
PPS, questionando o trecho "e evidenciando a consistência delas com as premissas e
os objetivos da política econômica nacional", inscrito no inciso II do § 2 2 do art. 4 2 ; o
§ 12 do art. 72 ; o § 32 do art. 9º; o art. 17 e seus §§ 12 a 72 ; o § 1º do art. 18; os arts. 209,
70, 71 e 72; o inciso II do art. 21; a expressão "quanto pela redução dos valores a eles
atribuídos", inscrita nos §§ lº e 2º do art. 23; o inciso I do art. 29; o art. 30; o inciso IV
do § 12 do art. 59; o art. 60; e o art. 68 (apud Misabel Abreu Machado Derzi, in Ives
v - FINANÇAS MUNICIPAIS 203
Gandra da Silva Martins e Carlos Valder do Nascimento (orgs.), Comentários à Lei
de Responsabilidade Fiscal, São Paulo, Saraiva, 2001, p. 268). NaADln 2.238 o STF
rejeitou a argüição de inconstitucionalidade formal da Lei de Responsabilidade Fiscal
em sua totalidade, seja pela alegada ofensa ao art. 65, parágrafo único, da CF, seja pelo
argumento de que o projeto teria que ter disciplinado por inteiro o art. 163 da CF.
Relativamente ao exame de argüição de inconstitucionalidade material do art. 20
da LRF, ao estabelecer repartição dos limites globais de despesas com pessoal entre
os Poderes, nas esferas federal, estadual e municipal, o STF, por maioria, indeferiu
o pedido de liminar, por não vislumbrar, num primeiro exame, incompatibilidade do
dispositivo impugnado com a Constituição Federal; o STF deferiu o pedido de medida
cautelar para suspender, até decisão final, a eficácia do § 3º do art. 9º da citada Lei
Complementar 10112000 ("§ 32 . No caso de os Poderes Legislativo e Judiciário e o
Ministério Público não promoverem a limitação no prazo estabelecido no caput, fica o
Poder Executivo autorizado a limitar os valores financeiros segundo os critérios fixa-
dos pela lei de diretrizes orçamentárias").
O STF, à primeira vista, considerou relevante a argüição de inconstitucionalida-
de quanto ao § 3º do art. 9º da lei impugnada, dado que tal dispositivo viabiliza uma
interferência do Executivo em domínio constitucionalmente reservado à atuação dos
Poderes Legislativo e Judiciário.
O STF indeferiu o pedido de suspensão cautelar de vários dispositivos impugna-
dos (art. 4º, § 2º, lI, e § 4º; alto 7º, caput e § 1º; art. 9º, § 5º) e não conheceu da ação
na parte em que eram impugnados os §§ 22 e 32 do art. 72 da citada lei complementar,
por entender que o ataque seria inepto (alegava-se antinomia com o disposto no art. 4 2
da Medida Provisória 1980-20); o STF indeferiu o pedido de medida liminar quanto
ao § 52 do art. 92 da LRF ("No prazo de noventa dias após o encerramento de cada
semestre, o Banco Central do Brasil apresentará, em reunião conjunta das comissões
temáticas pertinentes do Congresso Nacional, avaliação do cumprimento dos objetivos
e metas das políticas monetária, creditícia e cambial, evidenciando o impacto e o custo
fiscal de suas operações e os resultados demonstrados nos balanços"). Afastou-se, à
primeira vista, a alegada inconstitucionalidade por ofensa ao art. 192 da CF - segundo
a qual o dispositivo impugnado estaria tratando de atribuição do Banco Central fora da
lei complementar específica -, porquanto o Banco Central não está, em tal hipótese,
agindo como órgão central do Sistema Financeiro Nacional, mas sim como executor
da política econômica do Governo. Com os mesmos fundamentos, o STF afastou, à
primeira vista, a alegada inconstitucionalidade formal, por ofensa ao art. 192 da CF, do
§ 12 do art. 26, que dispensa as instituições financeiras e o Banco Central de autoriza-
ção legislativa para destinar recursos para, direta ou indiretamente, cobrir necessidades
de pessoas fisicas ou déficits de pessoas jurídicas; do § 22 do art. 28, que permite ao
Banco Central conceder às instituições financeiras operações de redesconto e de em-
préstimos de prazo inferior a trezentos e sessenta dias; do § 2º do art. 29, que manda
incluir na dívida pública consolidada da União a emissão de títulos de responsabilida-
de do Banco Central; e do caput do art. 39, que sujeita o Banco Central, nas relações
com ente da Federação, às vedações constantes em seus incisos e no art. 35 da mesma
Lei Complementar 10 1; quanto ao parágrafo único do art. 11 - que veda a realização
de transferências voluntárias para ente que se revelar negligente com a arrecadação de
seus próprios impostos -, o STF também indeferiu a cautelar pleiteada, por entender
juridicamente irrelevante a alegação de ofensa ao art. 160 da CF, uma vez que a norma
atacada cuida de transferências voluntárias que não são incompatíveis com restrições
impostas aos entes beneficiários das mesmas (CF, art. 160: "E vedada a retenção ou
qualquer restrição à entrega e ao emprego dos recursos atribuídos, nesta Seção, aos
 204 DIREITO MUNICIPAL BRASILEIRO
Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios, neles compreendidos adicionais e acrés-
cimos relativos a impostos").
O STF deferiu a suspensão cautelar do § 2Q do art. 12 ("O montante previsto para
as receitas de operações de crédito não poderá ser superior ao das despesas de capital
constantes do projeto de lei orçamentária"), por aparente violação do art. 167, III, da
CF, que, embora proíba a realização de operações de crédito que excedam o montante
das despesas de capital, ressalva as autorizadas mediante créditos suplementares ou
especiais com finalidade precisa, aprovados pelo Poder Legislativo por maioria abso-
luta. Considerou que, ao primeiro exame, a lei complementar não pode editar norma
absoluta, desprezando a ressalva da Constituição Federal.
O STF indeferiu o pedido de liminar relativamente ao art. 15, que considera ir-
regulares as despesas que não atendam ao disposto nos arts. 16 e 17 da Lei Com-
plementar 101 - que exigem, para a criação, expansão ou aperfeiçoamento de ação
governamental que acarrete aumento da despesa, estimativa do impacto orçamentário-
financeiro e.a declaração de que o aumento tenha adequação orçamentária e financeira
com a lei orçamentária anual e compatibilidade com o plano plurianual e com a lei
de diretrizes orçamentárias, além de exigir que seus efeitos sejam compensados pelo
aumento pennanente de receita. Considerou-se não haver relevância jurídica na tese
de inconstitucionalidade sustentada pelos autores, segundo a qual o dispositivo estabe-
leceria outros requisitos além dos fixados pela Constituição Federal, o que impediria
o desenvolvimento das atividades dos entes federados, ao restringir a utilização de
expedientes orçamentários previstos nos §§ 2Q e 3º" do art. 167 da CF.
O STF entendeu que as medidas previstas no artigo impugnado objetivam tor-
nar efetivo o cumprimento do plano plurianual, das diretrizes orçamentárias e da lei
orçamentária, tal como previsto no art. 165 da CF, não inibindo a abertura de créditos
adicionais previstos no art. 166 da CF. Com referência ao § 1Q do art. 18 da LRF,
quc contabiliza como despesas de pessoal os valores dos contratos de terceirização
de mão-de-obra, o STF também indeferiu o pedido de medida liminar, por ausência
de plausibilidade jurídica da tese de ofensa ao art. 37, II e XXI, da CF, segundo a qual
os contratos em questão referir-se-iam a serviços. Salientou-se, ainda, que a norma
impugnada evita que se burle o limite previsto de gasto com pessoal, valorizando o
servidor público.
O STF também indeferiu o pedido de suspensão cautelar do art. 17 e seus §§ -
que conceituam a despesa obrigatória de caráter continuado e exigem, para os atos que
criarem ou aumentarem despesa, a compensação pelo aumento permanente de receita
ou pela redução permanente de despesa. Considerou-se que a circunstância de o au-
mento de despesa continuada estar condicionado à redução ou ao aumento da despesa
também em caráter continuado é, à primeira vista, proposição lógica, que não ofende o
princípio da separação de Poderes, nem o disposto nos arts. 51, IV, 52, XIII, 99 e 127,
§ lº-, todos da CF.
O STF deferiu a suspensão cautelar de eficácia da expressão contida no § I º" do
art. 23 da mencionada Lei Complementar 101 que permite a redução dos valores atri-
buídos a cargos e funções para alcançar o cumprimento do limite estabelecido com a
despesa com pessoal, por aparente ofensa à garantia da irredutibilidade de vencimentos
dos servidores públicos (CF, art. 37, XV). Pelo mesmo fundamento, o STF também
deferiu a medida liminar para suspender integralmente o § 2º" do mesmo art. 23, que
faculta a redução temporária da jornada de trabalho com adequação dos vencimentos
à nova carga horária.
v - FINANÇAS MUNICIPAIS 205
consubstanciadas na Lei 4.320, de 17.3.1964,7° que ainda rege, naquilo
que não foi alterada pela Lei de Responsabilidade Fiscal, a elaboração e
controle dos orçamentos e balanços da União, dos Estados, dos Municí-
pios e do Distrito Federal. 71 Na verdade, a Lei de Responsabilidade Fiscal
realçou, com mais rigor, o planejamento, o controle, a transparência e a
responsabilidade na gestão das receitas, despesas e valores pertencentes
ou confiados à guarda da Fazenda Pública.
O fundamento de validade das normas gerais de direito tributário está
no art. 146 da CF, com a redação dada pela EC 42/2003, especialmente
no inciso III, que assim dispôs: "Art. 146. Cabe à lei complementar: (... )
III - estabelecer nonnas gerais em matéria de legislação tributária, espe-
cialmente sobre: a) definição de tributos e de suas espécies, bem como, em
relação aos impostos discriminados nesta Constituição, a dos respectivos
fatos geradores, bases de cálculo e contribuintes; b) obrigação, lançamen-
to, crédito, prescrição e decadência tributários; c) adequado tratamento
O STF também indeferiu a medida liminar quanto à alegada inconstitucionalida-
de da parte final do art. 24 da Lei Complementar 101, que remete ao art. 17 da mesma
lei complementar ("Nenhum beneficio ou serviço relativo à Seguridade Social poderá
ser criado, majorado ou estendido sem a indicação da fonte de custeio total, nos termos
do § 5Q do art. 195 da Constituição Federal, atendidas ainda as exigências do art. 17"),
tendo em conta o indeferimento do pedido quanto ao art. 17.
O STF julgou prejudicado o pedido quanto ao art. 30, I, da Lei Complementar
101 - que fixou o prazo de noventa dias após a publicação da lei complementar para
que o Presidente da República submeta ao Senado Federal proposta de limites globais
para o montante da dívida consolidada da União, Estados e Municípios -, tendo em
vista o exaurimento da eficácia do dispositivo, porquanto já passado o prazo de noven-
ta dias, nele previsto.
70. Ressalte-se que a Lei 4.320/1964 tem dispositivos que contlitam com os da
Constituição Federal e alguns da Lei de Responsabilidade Fiscal. Dessa forma, sua
aplicação deve estender-se apenas às disposições que estiverem em consonância com
a Carta Magna e com a Lei de Responsabilidade Fiscal, editada em razão da previsão
contida no art. 163, I, da CF. Há um anteprojeto de lei complementar que institui nor-
mas gerais de direito financeiro para o controle dos orçamentos e balanços da União,
dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, que revoga os arts. 75 a 82 da Lei
4.320. Desse anteprojeto destaca-se a institucionalização da parceria entre governo e
sociedade, por intermédio do controle social como mecanismo de acompanhamento,
controle, avaliação e fiscalização da aplicação de recursos públicos. O resultado dessa
parceria subsidiará a elaboração, aprovação e implementação dos planos plurianuais,
diretrizes orçamentárias, orçamentos anuais e a prestação de contas públicas, de modo
a maximizar a transparência da gestão pública. Além de inovar na filosofia, na for-
ma e nos meios para o exercício do controle das ações governamentais, o anteprojeto
também amplia o alcance das ações do controle externo e dos sistemas de controle
interno.
71. Sobre a matéria, v.: J. Teixeira Machado Júnior e Heraldo da Costa Reis, A
Lei 4.320 Comentada, 25ª ed., IBAM, 1993.
206 DIREITO MUNICIPAL BRASILEIRO
tributário ao ato cooperativo praticado pelas sociedades cooperativas;
d) definição de tratamento diferenciado e favorecido para as microempre-
sas e para as empresas de pequeno porte, inclusive regimes especiais ou
simplificados no caso do imposto previsto no art. 155, lI, das contribui-
ções previstas no art. 195, I e §§ 12 e 13, e da contribuição a que se refere
o art. 239".
Cumprindo a disposição constitucional consubstanciada na letra "d"
do art. 145, a Lei Complementar 123/2005, alterada posteriormente pela
Lei Complementar 128/2007, regrou aqueles efeitos pretendidos em be-
neficio das microempresas e empresas de pequeno porte. Como estas leis
complementares são recentes, é necessário aguardar para verificar se efe-
tivamente a intenção do legislador constitucional será cumprida, especial-
mente quapto à unificação dos impostos nas esferas federal, estadual e
municipal.
Essas normas gerais de direito tributário são as que constam do Livro
II do Código Tributário Nacional- Lei 5.172, de 25.10.196672 -, que em
quatro títulos (arts. 96-208) cuida da legislação tributária, da obrigação
tributária, do crédito tributário e da administração tributária.
Legislação tributária é O conjunto das leis, tratados e convenções
internacionais, decretos e normas complementares que versem, no todo ou
em parte, tributos e relações jurídicas a eles pertinentes, segundo o Código
Tributário Nacional (art. 96), que também traça, em linhas gerais, os con-
tornos e limites dos diplomas integrantes dessa legislação, advertindo que
somente a lei pode instituir, alterar ou extinguir tributos e fixar suas alí-
quotas e bases de cálculo; definir o fato gerador da obrigação tributária e
cominar penalidades, bem como prever os casos em que estas poderão ser
dispensadas ou reduzidas; estabelecer as hipóteses de exclusão, suspensão
e extinção do crédito tributário (art. 97). A essas disposições vestibulares
seguem-se regras sobre vigência, aplicação, interpretação e integração, no
sistema jurídico nacional, da legislação tributária.
A obrigação tributária é assunto de todo um título do Livro II do
Código Tributário Nacional, que a classifica em principal - a que, sur-
gindo com a ocorrência do fato gerador, tem por objeto o pagamento do
tributo ou penalidade pecuniária - e acessória - a decorrente de presta-
ção, positiva ou negativa, prevista na legislação tributária, no interesse
da arrecadação ou fiscalização dos tributos (art. 113), esclarecendo que a
72. A denominação Código Tributário Nacional foi dada pelo art. 7º do Ato Com-
plementar 36, de 13.3.1967. Além dessa, a Lei 5.172/1966 sofreu outras alterações,
operadas pelos Atos Complementares 27, de 8.12.1966; 31, de 28.12.1966; 34, de
30.1.1967; 35, de 28.2.1967; e 36, de 13.3.1967; Decretos-leis 27 e 28, de 14.11.1966,
e 406, de 31.12.1968; e Lei 5.589, de 3.7.1970.
v- FINANÇAS MUNICIPAIS 207
penalidade pecuniária imposta pela inobservância de obrigação acessória
torna-se também obrigação principal (art. 113, § 3º). Nesse mesmo título
cuida o Código do fato gerador, dos sujeitos ativo e passivo da obrigação
tributária e da responsabilidade tributária.
O crédito tributário, que decorre da obrigação principal e tem a mes-
ma natureza desta (art. 139), é disciplinado também em título próprio,
abrangendo normas sobre sua constituição (lançamento), suspensão, ex-
tinção, exclusão, garantias eprivilégios (Título IlI, arts. 139-193).
A administração tributária, finalmente, é objeto do último título do
Livro II do Código Tributário, que contém disposições sobre fiscalização,
dívida ativa e certidões negativas (arts. 194-208).
Essas normas gerais aplicam-se igualmente à União, Estados, Distrito
Federal e Municípios, com força de lei complementar, em razão do dispos-
to no art. 146, III, da CF.
Todavia, a Lei 5.172/1966, promulgada em conformidade com a EC
18, de 1.12.1965, que alterou a Constituição de 1946, para instituir o Sis-
tema Tributário Nacional, contém outros preceitos que não configuram
normas gerais, mas especificas para as entidades tributantes, relativamen-
te aos tributos de sua competência, quando não constituem mera repetição
do texto constitucional vigente (Livro I).
Dentre esses preceitos específicos, entendemos que desde a Consti-
tuição de 1967 deixaram de ser impositivos para as entidades estatais infe-
riores os que não objetivam dirimir conflitos de competência tributária ou
regular (apenas regular) as limitações constitucionais ao poder de tributar.
Com efeito, o art. 19, § 1º, da CF de 1967, em termos quase-idênticos aos
do art. 146, IlI, da vigente CF, limitou a competência da União, em maté-
ria tributária, a esses assuntos e às normas gerais de direito tributário.
3. Tributos e outras receitas municipais
A Constituição de 1934 foi a primeira a sentir a conveniência de dar
autonomia financeira ao Município, para o quê lhe concedeu tributos pró-
prios (impostos, taxas e contribuição de melhoria), assegurando-lhe, ain-
da, participação na arrecadação do imposto de indústria e profissões e em
quaisquer novos impostos criados pela União ou pelos Estados. Até então
os Municípios viviam de rendas eventuais, doadas pelas Capitanias (fase
colonial), pelas Províncias (fase imperial) e pelos Estados-membros (Pri-
meira República).
A Carta Outorgada de 1937 suprimiu um dos impostos municipais
(cedular sobre a renda dos imóveis rurais) e a participação do Município
208 DIREITO MUNICIPAL BRASILEIRO
nos novos impostos, bem como a contribuição de melhoria. Mas a Cons-
tituição de 1946, além de conservar os impostos anteriores incluiu dois
o~tro.s impostos na c~mpetência privativa do Município (i~posto de in-
dustna e profissões e Imposto sobre atos de economia interna ou assuntos
da competência municipal, chamado "imposto do selo").
Coroando intensa campanha municipalista iniciada com a reconsti-
tu~i~nalização do país em 1946, a EC 5, de 21.11.1961, ampliou a dis-
~nmmação de rendas em favor do Município, atribuindo-lhe mais dois
I~~,o~tos e~clusivos (territorial mral e de transmissão de propriedade imo-
bIhana - sIsa) e dando-lhe participação no imposto de consumo, além de
aumentar sua quota-parte na arrecadação do imposto de renda.
. ~ ~xperiê?~ia, todavia, demonstrou que a ampliação da competência
tnbutana mUnIcIpal não produziu o efeito desejado - ou seja, o aumento
dos recurs?s financeir?s necessários ao atendimento das sempre crescen-
tes nec:ssI?ades coletIvas. <?onseqüente~ente, viviam os Municípios na
depend~ncIa dos recursos onundos da partIcipação em impostos federais e
estadua~s,. b~m co~o dos empréstimos e subvenções. O que ocorria, então,
era a SUjeIçaO do mteresse público aos interesses particulares dos muníci-
pes, resultante de injunções de toda ordem sobre o prefeito e vereadores
aliada a uma precária máquina lançadora e arrecadadora. Tal situação foi
em parte sanada pela reforma do Sistema Tributário Nacional, através da
EC 18, de 1.12.1965, que reduziu os impostos municipais a dois, manteve
a competência do Município para instituir taxas, inclusive pelo exercício
d~ pOde: de polícia, e c?ntribuição de melhoria, ampliando sua participa-
çao em Impostos federaIS e estaduais.
. ~ Di.ssemos .q~e ~ situa?ão foi sanada apenas em parte porque as de-
ficIencI~s mUnICIpaIS relatIvamente à decretação e arrecadação de tribu-
tos c?_ntmuaram a existir, pois, como observa Almir Accorsi, "enquanto
a Ul1lao. e os Estados tiveram incremento nas suas receitas pela reforma
e, es?~c~almente, pelo posterior aperfeiçoamento da máquina fiscal, os
MUl1IClplOS permaneceram estagnados nesta parte. Assim, se a União e
os Estados procuraram ampliar cada vez mais o número de contribuintes
a fai~a ?e receita, ~ re~u.zir ao mínimo a sonegação, os Municípios, e~
relaçao as rendas tnbutanas próprias, continuaram passivos".73
Esta situação tem melhorado com a introdução de recursos da infor-
n:,ática. Rotinas inf?~atizadas no ISS, por exemplo, exigindo declara-
çoes ta~to do contnbumte quanto do tomador, facilitam o cumprimento
das obngações tributárias acessórias e possibilitam melhor fiscalização,
73. Almir Accorsi, "O Sistema Tributário Nacional e os Municípios" RDM
II/34.
,
r v - FINANÇAS MUNICIPAIS 209
~
não só para detectar a ocorrência do fato gerador como o pagamento do
crédito tributário. Outro instmmento que vem sendo utilizado é a nota
fiscal eletrônica, resultando em melhoria na arrecadação dos tributos mu-
nicipais; verifica-se que a receita oriunda do ISS das Prefeituras que ado-
taram esse sistema tem crescido significativamente. Vários são os setores
beneficiados pela informatização, inclusive quanto à cobrança da dívida
ativa, quer administrativa quer judicialmente.
A discriminação tributária instituída pela EC 18/1965 e regulamenta-
da pelo Código Tributário N acionaI, com as alterações que se lhe seguiram,
foi mantida, quase que nos mesmos termos, pela anterior Constituição da
República. A Carta de 1988 aumentou sensivelmente a receita municipal,
com a outorga de mais dois impostos privativos e a majoração dos percen-
tuais dos impostos partilhados. 74 Destarte, após várias alterações no texto
constitucional original, especialmente pelas EC 3/1993, 39/2002,42/2003
e 44/2004, contam os Municípios, atualmente, com tributos privativos,
tributos partilhados e tributos comuns, além de outras receitas, como vere-
mos nos tópicos seguintes.
3.1 Tributos privativos
Tributos privativos do Município são os que a Constituição da Repú-
blica reservou à exclusiva competência municipal instituir e arrecadar (art.
156, I-IlI, e art. 149-A, introduzido pela EC 39, de 19.12.2002), a saber: 1)
imposto predial e territorial urbano (IPTU); 2) imposto sobre transmissão
"inter vivos" (ITBI), a qualquer título, por ato oneroso, de bens imóveis,
por natureza ou acessão física, e de direitos reais sobre imóveis, exceto os
de garantia, bem como cessão de direitos à sua aquisição; 3) imposto sobre
serviços de qualquer natureza (ISS), não compreendidos no art. 155, lI,
definidos em lei complementar; 4) contribuição para o custeio do serviço
de iluminação pública.
3.1.1 Imposto predial e territorial urbano (IPTU)
O IPTU, mantido pela vigente Constituição da República (art. 156,
I), resultou da fusão dos impostos territorial urbano e predial, operada
pela EC 18/1965 (art. 10).75 Trata-se de tributo real e direto, inciden-
74. De acordo com a atual Constituição Federal, a participação do Município, em
relação à União e aos Estados, é a seguinte: União - 36%; Estado - 42%, Município
_ 22% (fonte: conferência do professor Alcides Jorge Costa no Centro de Estudos da
PGE/SP).
75. Pela Constituição Federal de 1946 competia ao Município, entre outros, o
' imposto predial e territorial urbano (art. 29, I), que a EC 5/1961 separou em imposto
210 DIREITO MUNICIPAL BRASILEIRO
te sobre imóveis (construções e terrenos) localizados na zona urbana do
Município.
O fato gerador desse imposto é, nos termos constitucionais, a pro-
priedade predial e territorial urbana - o que o caracteriza como tributo
sobre o patrimônio, consoante classificação adotada pela EC 18/1965 e
seguida pelo Código Tributário Nacional, que a regulamentou. Daí por
que o mesmo Código, ao definir seu fato gerador, levou em consideração,
ainda, o domínio útil e a posse, que, como elementos da propriedade, tam-
bém integram o patrimônio (art. 32).
Tendo sido constitucionalmente unificado, o imposto em exame não
pode ser repartido em imposto predial e imposto territorial, para abran-
ger separadamente as construções e os terrenos não-construídos. Todavia,
nada impede sua utilização extrafiscaF6 pelas Municipalidades, mediante
graduação de sua alíquota, a fim de propiciar a implantação de planos
urbanísticos locais ou para atender a outras conveniências coletivas, tendo
em vista o princípio que prescreve afunção social da propriedade (CF, art.
156, I, e § lº). Assim, pode e deve ser agravado o imposto relativamente
aos terrenos baldios centrais, para compelir os proprietários a edificar, evi-
tando-se o desnecessário espraiamento da cidade, sempre prejudicial aos
serviços públicos; do mesmo modo como pode e deve ser agravado o inci-
dente sobre edificações além de uma determinada área construída quando
o que se deseja é coibir o aumento populacional de zonajá saturada. A esse
propósito já decidimos, em sentença confirmada pelo TJSP, constante da
RPG 5/135, pela constitucionalidade de imposição progressiva do imposto
territorial urbano, da periferia para o centro da cidade.
O essencial é que a atividade fiscal do Município não ultrapasse sua
zona urbana, desbordando para a rural, onde a competência impositiva é
da União (CF, art. 153, VI). Para evitar possíveis conflitos entre essas duas
entidades tributantes, é necessário que se fixe um exato conceito de zona
urbana, do qual resultará, por exclusão, o de zona rural. Foi o que fez o
Código Tributário Nacional, nesse ponto em estrita consonância com o
disposto no art. 146, I, da CF, como veremos a seguir.
sobre a propriedade territorial urbana e rural e imposto predial. Posterionnente, a
EC 10/1964 retirou da competência municipal o imposto sobre a propriedade terri-
torial rural, atribuindo-o à do Estado-membro, conservando, entretanto, os impostos
territorial urbano e predial, privativos do Município, como tributos distintos, até a
aglutinação feita pela EC 18/1965.
76. Lembramos que a Lei Complementar 101, de 4.5.2000 (Lei de Responsabi-
lidade Fiscal - LRF), veda a renúncia de receita sem que haja previsão na LDO e na
LOA do equilíbrio entre receitas e despesas; e que a Lei federal 10.028, de 19.10.2000,
estabelece constituir infração administrativa a proposta de LDO anual que não conte-
nha as metas fiscais na fonna da lei.
v - FINANÇAS MUNICIPAIS 211
3.1.1.1 Zona urbana - Zona urbana, para os efeitos do lPTU, é a
definida em lei municipal, que pode abranger as áreas urbanizadas, as
urbanizáveis e as de expansão urbana (CTN, art. 32, §§ 1º e 2º).
A área urbanizada - ou seja, a que compreende o território das cida-
des e vilas -, ainda que declarada zona urbana por lei municipal, para fins
administrativos, só ensejará a incidência do imposto em exame se contar
com pelo menos dois dos equipamentos enumerados no § 1º do art. 32 do
CTN: 1) meio-fio ou calçamento com canalização de águas pluviais; 2)
abastecimento de água; 3) sistema de esgotos sanitários; 4) rede de ilu-
minação pública, com ou sem posteamento para distribuição domiciliar;
5) escola primária ou posto de saúde a uma distância máxima de 3km do
imóvel considerado.
Todavia, para justificar a pretensão fiscal do Município é necessário
que tais equipamentos ou estabelecimentos tenham sido construídos ou
sejam mantidos pelo Poder Público, consoante expressa exigência do Có-
digo Tributário Nacional (art. 32, § lº). É irrelevante que a Administração
tenha realizado a obra ou serviço, atribuindo posteriormente sua manuten-
ção a particular, ou que os tenha recebido de particular, passando a mantê-
los: o essencial é que tenha participado ou participe do empreendimento.
A execução e manutenção dessas obras e serviços constituem, nor-
malmente, atividades próprias do Município. Mas nada impede que, me-
diante convênio ou consórcio, se obtenha a cooperação de outra entidade
estatal, segundo normas a serem fixadas por lei complementar, nos termos
do parágrafo único do art. 23 da CF. No silêncio do Código Tributário Na-
cional, que se refere genericamente a "Poder Público", entendemos que a
atribuição de tais atividades a entidade estatal diversa da competente para
tributar não descaracteriza a zona urbana para os efeitos do IPTU.
Área urbanizável e área de expansão urbana têm conceitos equiva-
lentes, diferindo apenas quanto à localização. Com efeito, ambas são por-
ções do território municipal destinadas a urbanização, mas a expressão
"área urbanizável" aplica-se à parte distinta e separada de qualquer núcleo
urbano, ao passo que "área de expansão urbana" é a que se reserva em
continuação a área urbanizada, para receber novas construções e serviços
públicos, possibilitando o normal crescimento de cidades e vilas. 77
As áreas urbanizáveis e de expansão urbana, declaradas como tais
por lei municipal, configuram zonas urbanas, para os efeitos do IPTU,
desde que constantes de loteamentos destinados a atividade urbana, apro-
77. Sobre área ou zona de expansão urbana, bem como zona urbana, v. o Capí-
tulo lI, item 4.3; e sobre zoneamento em geral, o Capítulo IX, item 3.5.
212 DIREITO MUNICIPAL BRASILEIRO
vados pelo Ministério da Agricultura, após exame dos respectivos proje-
tos pelo Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária - INCRA,
nos termos do art. 32, § 2º, do CTN e do art. 16 do Decreto-lei 57, de
18.11.1966. 78
Alerte-se que estas áreas não estão submetidas àquelas exigências
próprias da zona urbana - até porque, se assim o fosse, seriam propria-
mente zona urbana, e não urbanizáveis (§ 2º do art. 32 do CTN: "A lei
municipal pode considerar urbanas ... ").
Lembramos que essas exigências são de natureza fiscal e têm por
escopo tão-somente legitimar a competência impositiva do Município
(IPTU), em confronto com a da União (ITR). Por isso mesmo, o parcela-
mento de terrenos para fins urbanos sujeita-se às normas urbanísticas da
Lei 6. 766, de 19.12.1979, com as alterações introduzidas pelas Leis 9.785,
78. O art. 16 do Decreto-lei 57/1966 determina que "os loteamentos das áreas
situadas fora da zona urbana [área urbanizada], referidos no § 2º do art. 32 da Lei n.
5.172, dc 25 de outubro de 1966 (Código Tributário Nacional), só serão permitidos
quando atendido o disposto no art. 61 da Lei n. 4.504, de 30 de novembro de 1964".
Por seu turno, o art. 61 da Lei 4.504/1964 dispõe:
"Art. 61. Os projetos de colonização particular, quanto à metodologia deverão ser
previamcnte examinados pelo Instituto Brasileiro de Reforma Agrária, que inscreverá
a entidade e o respectivo projeto em registro próprio. Tais projctos serão aprovados
pelo Ministério da Agricultura, cujo órgão próprio coordenará a respectiva execução. §
I º. Sem prévio registro da entidade colonizadora e do projeto e sem a aprovação deste,
nenhuma parcela poderá ser vendida em programas particulares de colonização. § 2º.
O proprietário de terras próprias para a lavoura ou pecuária, interessado em loteá-Ias
para fins de urbanização ou formação de sítios de recreio, deverá submeter o respec-
tivo projeto à prévia aprovação e fiscalização do órgão competente do Ministério da
Agricultura ou do Instituto Brasileiro de Reforma Agrária, conforme o caso. § 3º. A
fim de possibilitar o cadastro, o controle e a fiscalização dos loteamentos rurais, os
CaJiórios de Registro de Imóveis são obrigados a comunicar aos órgãos competentes,
referidos no parágrafo anterior, os registros efetuados nas respectivas circunscrições,
nos termos da legislação em vigor, informando o nome do proprietário, a denominação
do imóvel e sua localização, bem como a área, o número de lotes e a data do registro
nos cit8do5 órgãos. § 4!l. Nenhum projeto de colonização particular será aprovado para
gozar das vantagens desta Lei, se não consignar para a empresa colonizadora as se-
guintes obrigações mínimas: a) abertura de estradas de acesso e de penetração à área a
ser colonizada; b) divisão dos lotes e respectivos piqueamentos, obedecendo a divisão,
tanto quanto possível, ao critério de acompanhar as vertentes, partindo a sua orientação
no sentido do espigão para as águas, de modo a todos os lotes possuírem água própria
ou comum; c) manutenção de uma reserva florestal nos vértices dos espigões e das
nascentes; d) prestaç~o de assistência médica e técnica aos adquirentes de lotes e suas
famílias; e) fomento da produção de uma determinada cultura agrícola predominante
na região ou ecologicamente aconselhada pelos técnicos do Instituto Brasileiro de Re-
forma Agrária ou do Ministério da Agricultura; f) entrega de documentação legalizada
e em ordem aos adquirentes de lotes."
v - FINANÇAS MUNICIPAIS 213
de 29.1.1999, e 10.932, de 3.8.2004, além de outras de proteção sanitária,
florestal, ambiental ou de segurança militar. 79
ALei de Parcelamento do Solo Urbano dispõe especificamente sobre
o loteamento e o desmembramento, mas adverte que deverão ser obser-
vadas as disposiçõ~s das legislações estaduais e municipais pertinentes
(art. 2º).
O parcelamento de terrenos, nessas condições, legitima, a nosso ver,
a constihüção de zona urbana, nos termos do art. 32, § 2º, do CTN, desde
que autorizado pela Prefeitura e aprovado pelo Ministério da Agricultura,
com audiência do INCRA (Decreto-lei 57/1966, art. 16).
Instituída ou alterada por lei municipal a zona urbana, o prefeito de-
verá comunicar o fato ao INCRA, juntando cópia do texto legal, para que
providencie a exclusão do lançamento do ITR a partir do exercício seguin-
te, em que os imóveis por ela abrangidos estarão sujeitos ao IPTU. Se a
União não concordar - e só poderá fazê-lo por não terem sido atendidos os
requisitos do Código Tributário Nacional e demais normas legais pertinen-
tes -, deverá recorrer ao Judiciário para ilidir a pretensão do Município.
Enquanto a Justiça não decidir a seu favor a União estará impedida de
lançar o ITR sobre os imóveis abrangidos pela lei municipal, pois é esta
que delimita a zona urbana e a separa da rural, definindo a competência
tributária do Município, nos precisos termos dos arts. 30, III e VIII, e 156,
I, da CF.
3.1.1.2 Incidência - O IPTU incide sobre os imóveis situados na zona
urbana, definida em lei do Município. Essa é a regra geral, constante do
mio 32 do CTN, que o Decreto-lei 57, de 18.11.1966 -recepcionado, assim
como o Código Tributário Nacional, pela Constituição de 1967 -, excep-
cionou, para incluir na competência tributária municipal, os imóveis situados
na zona rural utilizados exclusivamente como sítios de recreio (art. 14) e
dela excluir os imóveis situados em zona urbana utilizados em exploração
extrativa vegetal, agrícola, pecuária ou agroindustrial (art. 15).
Desde então, o critério topográfico adotado pelos arts. 29 e 32 do
CTN foi relativizado pelo critério da destinação econômica do imóvel,
ficando, assim, o imóvel localizado na área rural com destinação urbana
sujeito à incidência do imposto municipal.
79. A Lei 6.766/1979 - e alterações posteriores - passou a regular inteiramente
o parcelamento urbano (loteamentos e desmembramentos), mas tão-somente nos seus
aspectos urbanísticos e negociais, subsistindo, portanto, as disposições dos Decretos-
leis 58/1937 e 271/1967, sobre outras matérias, bem como as leis especiais que im-
põem mais requisitos para a aprovação do projeto de loteamento ou de desmembra-
mento da gleba.
214 DIREITO MUNICIPAL BRASILEIRO
Posteriormente, o art. 12 da Lei 5.868, de 12.12.1972, revogou os
arts. 14 e 15 do referido Decreto-lei 57/1966 e fixou, para fim de inci-
dência do ITR, o conceito de imóvel rural, baseado na sua destinação
(exploração extrativa vegetal, agrícola, pecuária ou agroindustrial) e área
(superior a 1 ha), independentemente de sua localização, considerando
urbanos todos os demais (art. 6º, parágrafo único); mas este último artigo
foi julgado inconstitucional pelo STF e seus efeitos suspensos pelo Sena-
do Federal. 8o
Por sua vez, o art. 12 da Lei 5.868/1972 foi considerado inconstitucio-
nal no ponto que revogou o art. 15 do Decreto- lei 57, de 18.11.1966, no
julgamento do RE 140.773, e teve sua execução suspensa pela Resolução
n. 9, de 7.6.2005, do Senado Federa1. 81 Deste modo, o critério topográfico
adotado pelos arts. 29 e 32 do CTN foi relativizado, em parte, pelo critério
da destinação econômica do imóvel - ficando, assim, o imóvel localizado
na área urbana, mas utilizado em exploração extrativa vegetal, agrícola,
pecuária ou agroindustrial, excluído da incidência do imposto municipal.
Dessa forma, a revogação inscrita no art. 12 da Lei 5.868/1972, com
referência ao art. 14 do Decreto-lei 57, não poderia produzir efeitos, por-
que a revogação do Decreto-lei 57/1966, alçado à condição de lei com-
plementar, não poderia ser feita por lei ordinária. Não obstante a Suprema
Corte ainda não se tenha manifestado expressamente também quanto a
este ponto do art. 12 da Lei 5.868/1972, sua inconstitucionalidade é ma-
nifesta, pelas mesmas razões que levaram à declaração de inconstitucio-
nalidade (e à suspensão de seus efeitos pelo Senado Federal) dos arts. 6º
e 15 (v. nota 82).
3.1.1.3 Alíquota - As alíquotas do IPTU devem ser fixadas por lei
municipal, que deverá obedecer às limitações impostas pelos arts. 145 e
150 da CF - dentre as quais se destacam o respeito aos princípios da capa-
cidade contributiva, da isonomia, da anterioridade e da "noventena", este
último introduzido pela EC 42/2003, bem como o da vedação ao confisco,
80. STF, pleno, RE 93.850-8,j. 20.5.1982, considerando que lei ordinária - como
é a Lei 5.868, de 12.12.1972 - não poderia se contrapor ao Decreto-lei 57/1966, que
foi recebido como lei complementar pela Constituição de 1967, por estabelecer nor-
mas gerais em matéria tributária. A execução desse dispositivo foi suspensa pelo Se-
nado Federal, com a edição da Resolução 313, de 30.6.1983. v., também, STJ, REsp
472.628-RS, reI. Min. João Otávio de Noronha, j. 17.8.2004.
81. Resolução n. 9, de 2005, do Senado Federal: "Art. 1º. É suspensa ( ... ), em par-
te, a execução do art. 12 da Lei Federal n. 5.868, de 12 de dezembro de 1972, no ponto
em que revogou o art. 15 do Decreto-lei Federal n. 57, de 18 de novembro de 1966,
declaradas inconstitucionais por decisão definitiva do Supremo Tribunal Federal, nos
autos do Recurso Extraordinário n. 140.773-5/210-SP".
v - FINANÇAS MUNICIPAIS 215
o qual, se inobservado, implicará agressão ao direito de propriedade, cons-
titucionalmente garantido e assegurado.
A partir da EC 29/2000, a nova redação dada ao § lº do art. 156 da
CF estabeleceu que, sem prejuízo da progressividade no tempo, a que se
refere o art. 182, § 4º, II, o IPTU pode ser progressivo em razão do valor
do imóvel e ter alíquotas diferenciadas de acordo com sua localização e
seu uso.
Vale como subsídio interpretativo a dicção da Súmula 668 do STF: "É
inconstitucional a lei municipal que tenha estabelecido, antes da Emenda
Constitucional 29/2000, alíquotas progressivas para o IPTU, salvo se des-
tinada a assegurar o cumprimento da função social da propried~de .urba-
na". Mesmo após a promulgação da mencionada emenda constlt.uclOnal,
as decisões pretorianas ainda são divergentes, aguardando-se, aSSIm, uma
manifestação direta sobre a questão, do STE Como exemplo, podemos
citar o RE 423.768, relator o Min. Marco Aurélio, sem decisão final até o
presente, discutindo a legislação do Município de São Paulo.
Essa progressividade no tempo - prevista co~o forma de gar~ntir_ o
atendimento à função social da propriedade - eXIge para su~ a~lI~açao
a edição de lei municipal que a determine, assim como a ~xlste~c~a de
plano diretor, tudo de acordo com lei federal. Mas, a~tes da Imposl~~O da
progressividade ao proprietário do solo urbano não edlficad~, sub':Í1lIzado
ou não utilizado, deve-se executar o parcelamento ou a e~lficaçao com-
pulsórios. Com efeito, a Lei 10.257, de 10.7.2001, denommada Estatuto
da Cidade, regulamentando os arts. 182 e 183 d~ CF~ estabelec:~ normas
de ordem pública e interesse social, bem como dlretnz~s de ~o.lItlca urba~
na, para ordenar o uso da propriedade. Dispõe ~~e l~l munICIpal, ~odera
determinar o parcelamento, a edificação ou a utllIzaçao compulsonos do
solo urbano não edificado, subutilizado ou não utilizado, devendo fixar as
condições e os prazos para implementação da refe~i~a.obrig~çã~ (art. 5º).
Não cumpridas as condições e os prazos, o MumclplO aplIcara o IPTU
progressivo no tempo, mediante a majoração da alíq~ota (~rt: 7º). O ~alor
da alíquota a ser aplicada a cada ano será fixado na lei mum~lpal pertl.nen-
te e não excederá a duas vezes o valor referente ao ano antenor, respeltada
a alíquota máxima de 15%. Decorridos cinco a~os de co?ran..?a do IPTU
progressivo sem que o proprietário tenha cumpndo a obngaçao de parce-
lamento, edificação ou utilização, o M~nicípio P?~erá m~nter a c?brança
do IPTU progressivo no tempo pela alI quota maxI~a _ate q~e ~eJa cum-
prida a referida obrigação, ou proceder à desapropnaçao do lmovel, com
pagamento em títulos da dívida pública (art. 8º).
Ainda relativamente à tributação progressiva, é vedada a concessão
de isenções ou de anistia (art. 7º, § 3º, do Estatuto da Cidade). Além disso,
216 DIREITO MUNICIPAL BRASILEIRO
seu art. 47 estabelece que os tributos incidentes sobre imóveis urbanos
(assim como as tarifas relativas a serviços públicos urbanos) serão dife-
renciados em função do interesse social.
3.1.1.4 Base de cálculo - A base de cálculo do IPTU é, nos termos do
Código Tributário Nacional, o valor venal do imóvel, deste excluído o dos
bens móveis nele mantidos, em caráter permanente ou temporário, para
efeito de sua utilização, exploração, aformoseamento ou comodidade (art.
33 e parágrafo único).
Essa disposição do Código Tributário Nacional- assim como as de-
mais que definem o fato gerador e a base de cálculo dos impostos - sem
embargo de não se caracterizar, na essência da natureza jurídica, como
norma geral de direito tributário, deve, contudo, assim ser considerada,
por força do comando constitucional expresso no art. 146, lU, "a", da CF;
e, por isto, cumpre reproduzi-la na lei municipal.
Sua inclusão na lei complementar justifica-se, em face do art. 146, I,
da CF, para prevenir possíveis conflitos de competência, em matéria tribu-
tária, entre a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, uma
vez que à União é lícito instituir, "mediante lei complementar, impostos
não previstos no artigo anterior, [153] desde que sejam não-cumulativos
e não tenham fato gerador ou base de cálculo próprios dos discriminados
nesta Constituição" (CF, art. 154, I). Se fosse permitido aos Municípios
escolher livremente a base de cálculo do imposto em exame, adotando
a área total, a área constmída, a metragem da testada ou qualquer outro
elemento relacionado com o imóvel, a competência tributária residual da
União seria sensivelmente reduzida, na prática.
O que não podemos entender é que o legislador, tendo erigido o va-
lor venal - ou seja, o valor de venda à vista no mercado imobiliári0 82 -,
tenha excluído do seu cômputo o valor dos móveis mantidos intencional
e permanentemente no imóvel para efeito de seu aformoseamento ou co-
modidade, contrariando o disposto no 43, m, do CC de 1916 (v. art. 79
do CC de 2002).83 O STJ, por sua 2ª Turma, decidiu que a majoração da
base de cálculo do IPTU depende da elaboração de lei, exceto nos casos
de simples atualização monetária, em atendimento ao princípio da reserva
legal. E vedado ao Município, por simples decreto, atualizar o valor venal
82. Cf. Aliomar Baleeiro, Direito Tributário ... , 1971, p. 148. No mesmo sentido:
Joaquim de Castro Aguiar, Sistema Tributário ... , p. 54.
83. Nesse mesmo dispositivo (art. 43, III) a lei civil de 1916 considerava também
imóvel tudo quanto o proprietário nele mantivesse intencionalmente empregado em sua
exploração industrial. Neste caso a exclusão operada pelo Código Tributário Nacional
foi legítima, porque o IPTU deve gravar tão-somente o prédio ou o terreno, sem cogitar
da atividade nele exercida, que pode ensejar outro imposto (ISS, ICMS ou IPI).
v - FINANÇAS MUNICIPAIS 217
dos imóveis, para fms de cálculo do IPTU, com base na planta de valores,
ultrapassando a correção monetária autorizada por ato administrativo: RT
742/206; STF, RT752/114.
A lei que venha a majorar a base de cálculo do imposto deve ser
publicada no exercício anterior ao da sua aplicação, não se sujeitand?, po-
rém, à exigência do prazo de noventa dias da publicação para ser aphcada,
estabelecido na EC 42/2003 (art. 150, § 1º, in fine, da CF).
3.1.1.5 Contribuinte - Contribuinte do IPTU é o proprietário, o ti-
tular do domínio útil ou o possuidor, a qualquer título, do imóvel sujeito
à tributação municipal (CTN, art. 34). Essa enumeração abrange todas as
pessoas que, por deterem no todo ou em parte os direito~ relativo~ à ~r~­
priedade imobiliária, podem ser sujeitos passivos da obngação tnbutana
em exame, cabendo ao Município especificar a que deverá satisfazê-~a
diretamente,84 para maior facilidade de arrecadação ou para atender a dI-
retrizes de sua política fiscal.
Muito embora o texto constitucional se refira unicamente à proprie-
dade (art. 156, I), o Código Tributário Nacional já abrangia o domínio útil
e a posse, sem, com isso, contrariar a Constituição, pois ambas as figuras
compõem também a noção de propriedade.
Proprietário é o dominus, o dono do imóvel, ou seja, aquele que de-
tém originariamente o direito de usá-lo, gozá-lo e dele dispor, bem como
o de reavê-lo do poder de quem injustamente o possua (CC, art. 1.228).
Se o proprietário tem imunidade tributária (CF, art. 150, VI, "a" e ':c", e §
2º), o contribuinte será o eventual titular do domínio útil ou o possU1d~r do
imóvel, pois a imunidade constitucional, sendo de natureza pessoal, nao se
estende a terceiros. 85
Essa antiga controvérsia doutrinária e jurisprudencial já havia sido
eliminada desde a Constituição anterior, que impôs ao promitente com-
prador a obrigação de pagar o imposto que incidisse sobre imóvel de pro~
priedade de pessoa que gozasse de imunidade tributária Tal orientação fOI
mantida pela Carta atual, nos termos do art. 150, § 3º (cf. S~mula 583 do
STF). Destarte, a imunidade cessa no. momento em qu~ a.entldad~ estata~,
autarquia, fundação instituída e mantIda pelo Poder Pubhco, partIdo .pol~­
tico (inclusive suas fundações), entidade sindical dos trab~lhadores, I~Stl­
tuição de educação e de assistência social, sem fins lucratlvos, formal1zar
84. Cf. AliomarBaleeiro, DireitoTributário ... ,1971, pp. 143 e 149.
85. Nesse sentido, já decidiu o STF que: "A imunidade trib~tá~a con~edida à
autarquia não é extensiva à outra parte contratante". E qu~: "Contnbumte d? ~mposto
predial não é somente o proprietário do imóvel, mas o tItular do seu dommlO, ou o
possuidor a qualquer título" (RDA 111/87).
218 DIREITO MUNICIPAL BRASILEIRO
promessa de compra e venda de imóvel seu com pessoa que não goze de
idêntico benefício constitucional (CF, art. 150, VI, "a" e "c").
Esse preceito, a nosso ver, reforça a tese da inextensibilidade da imu-
nidade ao titular do domínio ou possuidor do imóvel. Com efeito, se o
mero promitente comprador, ainda que sem posse, está obrigado a reco-
lher o imposto (territorial rural ou predial e territorial urbano, confonne
o caso), com muito mais razão deverá fazê-lo aquele que detém sobre o
imóvel algum dos direitos inerentes à propriedade.
Titular do domínio útil é o enfiteuta ou foreiro, nos termos dos arts.
678 e ss. do CC de 1916,86 bem como o concessionário de uso de terreno,
público ou particular, ou do respectivo espaço aéreo, na forma estabele-
cida nos arts. 7º e 8º do Decreto-lei 271/1967. Tanto na enfiteuse - que é
remunerada e perpétua - como na concessão de direito real de uso de terre-
no - que, diversamente, pode ser gratuita e por prazo certo - o proprietário
do imóvel permanece com o domínio direto, cedendo ao enfiteuta ou ao
concessionário o domínio útil, como tal compreendida a soma de todos os
demais direitos pertinentes à propriedade, inclusive o de alienação. Ambas
caracterizam-se como direitos reais sobre coisas alheias, mas enquanto a
enfiteuse só se extingue nos casos expressamente previstos no art. 692 do
CC de 1916 (deterioração do prédio aforado, comisso e falecimento do
foreiro sem herdeiros), a concessão do direito real de uso é resolúvel (De-
creto-lei 271/1967, art. 7º, § 3º). Quer seja enfiteuta, quer concessionário
de direito real de uso, o titular do domínio útil responderá, dentre outros,.
pelos encargos tributários que venham a incidir sobre o imóvel aforado ou
concedido (art. 682 do CC de 1916, que permanece em vigor conforme o
art. 2.038 do CC de 2002; Decreto-lei 271/1967, art. 7º, § 2º).
Já vimos acima que, se o senhorio - no caso de enfiteuse - ou o con-
cedente - no caso de concessão de uso - gozarem de imunidade tributária
(CF, art. 150, VI, "a" e "c", e §§ 2º-3º), essa liberalidade constitucional, de
n3tl.lreZa pessoal, não exonerará o foreiro, nem o concessionário, da obriga-
ção de pagar o imposto que incidir sobre o imóvel aforado ou concedido.
Possuidor é a pessoa que tem, de fato, o exercício, pleno ou não,
de algum dos poderes inerentes à propriedade, segundo a conceituação
do Código Civil Brasileiro (art. 1.196). Só é possuidor, entretanto, quem
mantém a posse em seu próprio nome, sem relação de dependência com
o proprietário ou possuidor indireto, e não a exerça em cumprimento de
ordens ou instruções deste (CC, art. 1.198).
86. O Código Civil de 2002 (Lei 10.406, de 10.1.2002) proibiu a constituição de
novas enfiteuses (art. 2.038). Assim, remanescem apenas as existentes, subordinando-
se às disposições do Código Civil anterior e da legislação pertinente até a sua extinção
(v. Capítulo IV, item 4.6).
v - FINANÇAS MUNICIPAIS 219
o Código Tributário Nacional considera contribuinte do IPTU o pos-
suidor do imóvel a qualquer título (art. 34, infine), abrangendo, assim,
também os que exercem apenas temporariamente a posse direta, sem pre-
juízo da posse indireta daquele de quem a tenham obtido, por força de
obrigação ou direito, como o usufrutuário, o credor pignoratício e o loca-
tário (CC, art. 1.197).
Daí resulta que, em tese, a lei tributária municipal poderia erigir em
contribuinte o locatário, cujo contrato de locação seja regido por lei fede-
ral específica para as locações urbanas (Lei do Inquilinato). Todavia, as
leis do inquilinato geralmente atribuem os encargos tributários ao locador,
e só por consentimento expresso do inquilino admitem sejam deferidos a
este como ocorre com a Lei 8.245, de 18.10.1991 (art. 22, VIII). Qual a
no~a que deve prevalecer: a do Código Tributário, que é a lei comple-
mentar, ou a da Lei do Inquilinato, que é ordinária?
Entendemos que, no caso, prevalecerá a lei ordinária, pois o próprio
Código Tributário Nacional declara que "a lei tributária não pode alterar
a definição, o conteúdo e o alcance de institutos, conceitos e fo~a~ ?e
direito privado, utilizados, expressa ou implicitamente, pe~a Co~st~tulçao
da República, pelas Constituições dos Estados,. ou pe~as.lels orgam~as .do
Distrito Federal ou dos Municípios, para defimr ou lImItar competenclas
tributárias" (art. 110). Ora, a Constituição da República, para definir a
competência tributária municipal, refere-se. express.amente à p;oprie1ade
(art. 156, I), cujo conceito nos é dado pelo dlfeIto pnvado, que e tambem o
competente para regular as relações entre as pessoas que ~et~nham p~de­
res atinentes à propriedade imobiliária e discriminar seus dIreItos e obr~ga­
ções, tais como o locador - possuidor indireto - e o inquilino - pos~Uldor
direto. Assim sendo, o disposto no art. 34 do CTN quanto ao possUldor a
qualquer título deve ser entendido em conformidad~ ~om a l~gislaçã~ pri-
vada específica - isto é, o possuidor poderá ser o sUJ eIto paSSIVO do tnbuto
quando a lei civil o permitir ou não o vedar.
Muito embora o IPTU seja real- incidindo, portanto, sobre o imóvel,
e não sobre o seu dono ou possuidor -, nada impede que a lei que o insti-
tuir leve em consideração determinados atributos pessoais do contribuinte
para reduzir sua alíquota. É o que ocorre qu~ndo a lei ~~nicip~l ~uaviza o
encargo para o proprietário que, sem pOSSUlr outro, utIlIza o lmovel para
sua residência (cf. art. 145, § 1º, da CF).87
Vale ressaltar que a situação submetida ao lançamento do imposto será
aquela representada pela situação de fato existente, mesmo que, por vezes,
87. Essa hipótese já foi examinada pelo STF, que considerou constitucionais as
leis municipais que a contemplaram (cf. Súmula 539).
 220 DIREITO MUNICIPAL BRASILEIRO
possa não corresponder ao título de propriedade. Assim, se um imóvel ti-
ver uma área, devidamente comprovada, de 1.000m2, esta deverá se sub-
meter à tributação, mesmo que no título a área tenha 1.500m2. É também
irrelevante estar, ou não, o imóvel cadastrado na Prefeitura. Havendo falha
no cadastro imobiliário, tão-só instrumento armazenador de informações
poderá ser suprida com a atuação de oficio da autoridade administrativa. '
3.1.2 Imposto sobre transmissão "inter vivos" de imóveis
e de direitos reais (IrBI)
A Constituição de 1988 transferiu para o Município esse imposto (art.
156, II), que antes pertencia ao Estado, que repartia sua arrecadação com
? ~un.ic~pio, dispondo, textualmente: "Art. 156. Compete aos Municípios
InstItuIr Impostos sobre: (... ) II - transmissão inter vivos, a qualquer títu-
lo, por ato oneroso, de bens imóveis, por natureza ou acessão fisica, e de
direitos reais sobre imóveis, exceto os de garantia, bem como cessão de
direitos à sua aquisição".88
3. I .2.1 Incidência - O fato gerador desse imposto é a transferência,
inter vivos, da propriedade imóvel, por ato oneroso, seja imóvel por na-
tureza ou por acessão fisica, bem como dos direitos reais, exceto os de
garantia (penhor, anticrese, hipoteca), abrangendo a cessão de direitos
89
reais. Transmissão inter vivos é diferente de transmissão causa mortis
bem como a transmissão onerosa é diversa da transmissão gratuita. É im~
portante essa distinção, porque tanto na transmissão causa mortis quanto
nas transmissões gratuitas (heranças e doações) a incidência é do imposto
estadual, e não do municipal.
Estu?elece o art. 79 do CC que "são bens imóveis o solo e tudo quan-
to se lhe ll1corporar natural ou artificialmente", incluindo nessa definição
os imóveis por natureza, por acessão fisica e por acessão intelectual. O
88. No § 6º do art. 34 das "Disposições Constitucionais Transitórias" até
31.12.1989 foi .aberta exceç~o ao princípio da anterioridade, pennitindo-se nesse prazo
a cobrança do Imposto 30 diaS após a publicação da lei que o instituiu ou aumentou.
89. "Algu~s Município~ definem a promessa de compra e venda como fato gera-
dor do JTBI, e diSSO decorre Importante implicação. Feita a promessa, consumado está
o fato gerador, de sorte que acessões fisicas que venham a OCOrrer no imóvel realizadas
pelo prom~tente co~prador, serão irrelevantes para a definição do imposto de~ido, ainda
que este ntio tenha Sido pago na época própria. Assim, se alguém faz promessa de venda
de um te1!eno, e o promitente comprador realiza uma edificação, não pode o Município
c.~b.rar o Imposto sobre o valor desta, a pretexto de que somente com o registro imobi-
har: o da venda. é .que se deu a transmissão do imóvel. Para fins tributários, por opção do
legislador mU~lCl?al, a transmissão deu-se com a promessa. A edificação foi feita, então,
e:n ,~erreno propno d? construtor, e, assim, não pode ser tida como objeto da transmis-
sao (cf. Hugo de Bnto Machado, Curso de Direito Tributário, 29ª ed., p. 395).
v - FINANÇAS MUNICIPAIS 221
Código Tributário Nacional (art. 35) incluiu no campo de incidência do
!TBI: "I - a transmissão, a qualquer título, da propriedade ou do domínio
útil de bens imóveis por natureza ou por acessão fisica, como definidos na
lei civil; II - a transmissão, a qualquer título, de direitos reais sobre imó-
veis, exceto os direitos reais de garantia; III - a cessão de direitos relativos
às transmissões referidas nos incisos I e II" - não podendo lei municipal,
portanto, definir como fato gerador do ITBI a transmissão da propriedade
imóvel por acessão intelectual.
Os direitos reais sobre imóveis cuja transmissão está sujeita ao im-
posto são os indicados nos arts. 1.378, 1.390, 1.414 e 1.417, respectiva-
mente, do CC. O Código Civil também indica os direitos reais de garantia
(penhor, anticrese, hipoteca) nos arts. 1.419, 1.431, 1.451, 1.506 e 1.473,
sobre cuja transmissão o ITBI não incide.
Nos termos do art. 156, § 2Q, I, da CF, o !TBI também não incide sobre
a transmissão de bens ou direitos incorporados ao patrimônio de pessoa ju-
rídica em realização de capital, nem sobre a transmissão de bens ou direitos
decorrentes de fusão, incorporação, cisão ou extinção de capital de pessoa
jurídica, salvo se, nesses casos, a atividade preponderante do adquirente for
a compra e venda desses bens ou direitos, locação de bens imóveis ou arren.:.
damento mercantil. O Código Tributário Nacional (art. 37, § § 1º-4Q) estabe-
lece regras definidoras do alcance da limitação constitucional mencionada.
Os arts. 220, 227 e 228 da Lei 6.404, de 15.12.1976 (Lei das Sociedades por
Ações), dão a definição de transformação, incorporação,jitsão e cisão de
sociedades, aplicáveis a todas as sociedades mercantis ou civis. 90
3.1.2.2 Base de cálculo - A base de cálculo do ITBI é o valor venal
dos bens ou direitos transmitidos (CTN, art. 38). Não é o preço de venda,
mas o valor venal, ou seja, o valor de mercado. Tratando-se de imposto in-
cidente sobre a transmissão por ato oneroso, a base de cálculo será estabe-
lecida pelo preço na compra e venda, que funciona como uma declaração
90. No Estado de São Paulo a Lei 10.705, de 28.12.2000 (DOESP-Executivo,
Seção I, 29.12.2000, p. 6), que dispõe sobre o imposto de transmissão causa mortis,
também instituiu o imposto sobre doação de quaisquer bens ou direitos (imóveis ou
móveis), cuja sigla, agora, é ITCMD. A partir dessa lei também se sujeita ao ITCMD a
transmissão de qualquer título ou direito representativo do patrimônio ou capital de so-
ciedade e companhia, tais como ação, quota, quinhão, participação civil ou comercial,
nacional ou estrangeira, bem como direito societário, debênture, dividendo e crédito de
qualquer natureza; dinheiro, haver monetário em moeda nacional ou estrangeira e título
que o represente, depósito bancário e crédito em conta corrente, depósito em caderneta
de poupança e a prazo fixo, quota ou participação em fundo mútuo de ações, de renda
fixa, de curto prazo, e qualquer outra aplicação financeira e de risco, sejam quais forem
o prazo e a forma de garantia; bem incorpóreo em geral, inclusive título e crédito que o
represente, qualquer direito ou ação que tenha que ser exercido e direitos autorais.
 222 DIREITO MUNICIPAL BRASILEIRO
d~ valor feita pelo contribuinte mas que pode não ser aceita pelo Fisco. Na
hIpótese de divergência aplica-se o que dispõe o art. 148 do CTN.91 De
qualquer modo, à lei municipal incumbe fixar a base de cálculo.
fi
comum constar de leis municipais que a base de cálculo do impos-
to nao pode corres~onder a valor menor que aquele estabelecido para o
IPTU, tomando, aSSIm, aquele valor venal como limite mínimo.
. Parece nã~ ser esta a melhor maneira de regrar a base imponível do
Imposto, mas sIm estabelecer sua avaliação, feita pela própria Administra-
ção, na data da ocorrência do fato gerador.
A aquisiçã~ I?or usucapião não é fato gerador deste imposto, pois nes-
ta fo~a de aqmsIção da propriedade ela se dá originariamente, e não por
transmIssão inter vivos.
3.1.2.3 Alíquotas - A alíquota do ITBI é fixada em lei ordinária do
Município co:nl?ete~te, ine~istindo na Constituição Federal, nesse aspec-
to, qualquer hmltaçao relativa a esse tributo.
3.1.2.4 Contribuinte - Contribuinte do imposto pode ser tanto o ad-
quirente como o transmitente, conforme dispuser a lei tributária municipal
da situação do bem.
3.1.3 Imposto sobre serviços de qualquer natureza (ISS)92
O ISS93 é mo?alidade d.e imposição tributária criada pela EC 18, de
l.12.1965, e mantIda pela vIgente Constituição da República, nestes ter-
91. Hugo de Brito Machado observa que não se inclui na base de cálculo do ITBI
? valor dos. imóveis p~r acessão intelectual (CC de 1916, art. 43, I1I). Ainda quanto
a bas.e de calculo d? ~buto em ~ela, anota, quanto às acessões fisicas colocadas pelo
adql~lrente, na c?ndlçao ~e promlt~~t~ comprador, ou mesmo pelo adquirente que ain-
da nao fez o registro do t~tulo aquISItivo no cartório competente: "O fato gerador está
cOl1sul1:ado pela celebraçao do contrato de compra e venda, independentemente de sua
formahz~çã~ nos te~os do direito civil. Por isto mesmo a base de cálculo é o valor
venal ~o Imovel efetIvamente vendido. Não daquele existente no momento em que se
fonnalIza a transmissão da propriedade" (Curso ... , 29ª ed., p. 398).
~2. Cf J:!ugo de Brito Machado, Curso de Direito Tributário, 29ª ed., São Paulo,
~alhelros EdItores, 2008; Roque Carrazza, Curso de Direito Constitucional Tributá-
nr:' 23ª ed., .Sã<:. Paulo, Mal.heiros Editores, 2007; Aires F. Barreto, ISS na Constitui-
çao : na Lei, Sao Paulo, Dialética, 2003; Valdir de Oliveira Rocha (coord.) O ISS e
a LeI Co,:plementar II6, São Paulo, Dialética, 2003; Sérgio Pinto Martins: Manual
do f~S, 5- ed.,. ~ão Paulo, Atlas, 2003; José Eduardo Soares de Melo, ISS - Aspectos
Teoncos e PratiCO:, 4ª e.d., São Paulo, Dialética, 2004; Ives Gandra da Silva Martins
e M~rcelo Magalhaes Peixoto (coords.), ISS na Lei Complementar I I 6/2003 Curitiba
Jurua, 2004; Celso Marcelo de Oliveira, Manual do ISS, Campinas, LZN, 2004.
. " 9.3. A C.onsti.ruiçã.o Federal não deu nome ao imposto, indicando apenas sua in-
cldenCla. Dal a dIverSIdade da nomenclatura adotada pelos tributaristas, consoante
v - FINANÇAS MUNICIPAIS 223
mos: "Art. 156. Compete aos Municípios instituir impostos sobre: ( ... ) III
- serviços de qualquer natureza, não compreendidos no art. 155, II, defi-
nidos em lei complementar".
Verifica-se, dessa norma, que a Constituição da República, ao esta-
belecer a competência impositiva do Município, limitou-a aos serviços
de qualquer natureza não compreendidos no art. 155, 11 (da competência
estadual) e definidos em lei complementar. Daí resulta que os Municípios
estão impedidos de instituir imposto sobre serviços não definidos em lei
complementar, e esta não pode incluir entre tais serviços os abrangidos
pela competência tributária de entidade estatal maior, tais como operações
de crédito, câmbio e seguro, ou relativas a títulos ou valores mobiliários,
e serviços de transporte interestadual e intermunicipal e de comunica-
ção, e, ainda, operações relativas à circulação de mercadorias, os quais
sujeitam-se a impostos privativos da União (os primeiros) e do Estado (os
últimos) (CF, arts. 153, V, e 155, II).
Ao se referir a "serviços de qualquer natureza" a atual Constituição
da República - tal como o fizeram a anterior e a EC 18/1965 - foi além
dos conceitos correntes no direito privado, para abranger toda atividade,
material ou imaterial, braçal ou intelectual, acessível a leigos ou privativa
de técnicos, desde que exercida com finalidade econômica (pois só esta
justifica sua tributação) e não sujeita a imposto federal ou estadual. Daí a
exigência de prévia definição - isto é, delimitação, esclarecimento, fixa-
ção - das atividades tributáveis pelo Município por meio de lei comple-
mentar (atualmente, Lei Complementar 116, de 31. 7 .2003 ).94
observa Bemardo Ribeiro de Moraes - que, aliás, prefere a designação imposto muni-
cipal de serviços - IMS (Sistema Tributário ... , v. I do Curso ... , pp. 420-422).
94. A exigência de definição dos serviços tributáveis pelo Município surgiu com
a Constituição Federal de 1967 (art. 25, lI), uma vez que a EC 18/1965 apenas atribuía
à lei complementar o estabelecimento de critérios de distinção entre as atividades su-
jeitas ao ISS e as abrangidas pelo ICM (art. 15, parágrafo único).
Assim, ao disciplinar o ISS, através dos seus arts. 71 a 73 (revogados e substituí-
dos pelo posteriormente também revogado Decreto-lei 406, de 31.12.1968, atualmente
Lei Complementar 116/2003), o Código Tributário Nacional limitou-se a apresentar
o conceito de serviço para efeitos tributários (fomecimento de trabalho, com ou sem
utilização de máquinas, ferramentas ou veículos, a usuários ou consumidores finais),
a ele equiparando a locação de bens imóveis (que logo o Ato Complementar 27/1966
corrigiu para bens móveis) e a locação de espaço em bens imóveis, a título de hospeda-
gem ou para a guarda de bens de qualquer natureza (art. 71, § lQ, 1-llI), esclarecendo
que tais atividades, quando acompanhadas de fomecimento de mercadorias, se sujeita-
riam também ao ICM, salvo se a prestação de serviço constituísse seu objeto principal
' e contribuísse com mais de 75% da receita média mensal da atividade (art. 71, § 2Q) .
Como seria de esperar, o sistema instituído pela EC 18/1965 e implantado pelo
Código Tributário Nacional não se mostrou satisfatório, suscitando dúvidas e contro-
 224 DIREITO MUNICIPAL BRASILEIRO
Nesse sentido, a função definidora da lei complementar vigente ini-
cia-se com os dispositivos que configuram o fato gerador e a base de cál-
culo do ISS, para se completar, a final, com a enumeração das atividades
sujeitas ao poder impositivo municipal.
3.1.3.1 Incidência - O ISS, tendo em vista os elementos empregados
na definição legal de seu fato gerador (a prestação dos serviços constan-
tes da lista anexa à Lei Complementar 116, ainda que não constituam a
atividade preponderante do prestador, cf. art. 1º) e de sua base de cálculo
(o preço do serviço, cf. art. 7º), somente incide sobre a prestação remu-
nerada dos serviços constantes da lista oferecida pela lei complementar.
Daí resultam quatro requisitos a que o Município deve atender no exercí-
cio de sua competência impositiva, a saber: definição legal dos serviços
tributáveis; efetividade da prestação do serviço; finalidade econômica da
atividade exercida pelo prestador; profissionalidade do prestador.
Desde logo, cabe ponderar que as chamadas atividades-meio - as-
sim. consideradas as atividades imprescindíveis à execução do serviço
efetIvamente contratado - devem ser tributadas pelo imposto. Com isso,
o legislador infraconstitucional pretendeu deixar consignado que todos
os serviços previstos na lista constituem fato gerador do imposto, ainda
que considerados de menor relevância ou prestados em volume inferior,
se comparados às demais atividades ("ainda que esses não se constituam
~omo atividade preponderante do prestador", segundo a dicção do art. 1º).
E importante lembrar, ainda, que a noção de serviço deve ser buscada no
direito civil (CC, arts. 593 e 594), englobando toda a espécie de serviço
ou trabalho lícito, material ou imaterial, contratado mediante retribuição,
e que não esteja sujeito às leis trabalhistas ou a leis especiais.
A definição legal dos serviços tributáveis pelo Município obedece
atualmente à técnica da listagem, urna vez que o sistema implantado pelo
Código Tributário Nacional, em consonância com a EC 18/1965, mostrou-
. 95 D '
se lt1operante. aI por que a Lei Complementar 116/2003 fixou como
fato gerador do ISS a prestação de serviços especificados em lista anexa
(art. 1º); e, para dirimir possíveis conflitos entre o Município e o Estado,
esclareceu que: a) ressalvadas as exceções expressas, os serviços incluídos
na lista não se sujeitam ao ICMS, ainda que sua prestação envolva forne-
vérsia~ qu~ 0AS A.tos Complemen~ares 27/1996 e 34, 35 e 36/1967 procuraram solucio-
nar, ate a vlgencla do Decreto-Ie1406/1968, que, em conformidade com a Constituição
Federal de. 1~67, d.e~ pratic~d~de ao novo sistema, definindo os serviços sujeitos à
A
competencla lmposltlva mumclpal. Conforme já anotado, atualmente a matéria é regi-
da pela Lei Complementar 11912003.
95. V. retro, nota 94.
v - FINANÇAS MUNICIPAIS 225
cimento de mercadorias (art. 1º, § 2º); b) o fornecimento de mercadorias
com prestação de serviço não especificado na lista autoriza a imposição
de ICMS.96
De outra parte, existem itens que excluem a competência municipal,
substituindo-a pela estadual, na ocorrência de situações que demonstram a
prevalência da circulação de mercadoria, sujeita ao ICMS, sobre a presta-
ção de serviços, objeto do ISS.
Em qualquer dessas hipóteses justifica-se a interpretação ampla e
analógica, admitida pelo STF, para definir a competência tributária, legi-
timar o lançamento ou resguardar o contribuinte de imposição indevida. 97
A lista de serviços que acompanha a Lei Complementar 116, con-
soante decidiu o STF em relação à legislação anterior, é taxativa, mas
compOlia interpretação ampla e analógica. 98 Essa orientação do Judiciário,
que não discrepa da doutrina dominante,99 deve ser entendida em confor-
midade com o princípio constitucional que erige a tipicidade - ou seja, a
estrita adequação do fato tributável à lei tributária - em condição essen-
cial para a legitimidade da imposição fiscal. Esse princípio decorre, dentre
outros, do ari. 150, I (instituição do tributo por lei), e III (fixação legal do
96. As exceções referidas devem ser interpretadas em consonância com disposto
no art. 155, § 2º, IX, "b", da CF, que faz incidir o ICMS "sobre o valor total da opera-
ção, quando mercadorias forem fornecidas com serviços não compreendidos na com-
petência tributária dos Municípios". Daí decorre, a contrario sensu, que o valor total
da operação será base de cálculo do ISS, quando as mercadorias forem fornecidas com
serviços compreendidos na competência tributária municipal. Esse é o entendimento
correto do art. 1º, § 2º, da Lei Complementar 11612003, que, na realidade, dispõe: "§
2º. Ressalvadas as exceções expressas na lista anexa, os serviços nela mencionados
não ficam sujeitos ao imposto sobre operações relativas à circulação de mercadorias e
prestações de serviços de transporte interestadual e intermunicipal e de comunicação -
ICMS, ainda que sua prestação envolva fornecimento de mercadorias".
97. A esse propósito, tivemos oportunidade de emitir parecer em que caracteri-
zamos a concretagem como serviço de construção civil, sujeita ao ISS e não ao ICM
(RT 453/45). Nosso entendimento foi acolhido pela Justiça Paulista nestes termos: "A
concretagem não é mercadoria, é serviço, e serviço típico da construção civil, seja
realizada por administração, por empreitada ou por subempreitada, como consta da
lista do ISS. Como tal, essa atividade sujeita-se tão-somente ao imposto municipal de
serviços" (RT 453/173). Posteriormente o STF veio a consagrar esse entendimento no
RE 82.501 (reI. Min. Moreira Alves, RTJ 77/959), e hoje a Súmula 167 do STJ assim
está redigida: "O fornecimento de concreto, por empreitada, para construção civil,
preparado no trajeto até a obra em betoneiras acopladas a caminhões, é prestação de
serviço, sujeitando-se apenas à incidência do ISS".
98. STF, RDA 118/155.
99. Aliomar Baleeiro, Direito Tributário ... , 1971, p. 263; Bernardo Ribeiro de
Moraes, Doutrina e Prática do Imposto sobre Serviços, p. 108; Rui Barbosa Nogueira,
Direito Financeiro, p. 101.
 226 DIREITO MUNICIPAL BRASILEIRO
fato gerador em consonância com as regras constitucionais de incidência);
e, no que tange especificamente ao ISS, do art. 156, III (definição, em lei
complementar, dos serviços tributáveis), da CF.
Assim, não é lícito ao Município lançar o ISS sobre serviço não com-
preendido na lista oficial, que é taxativa. Todavia, a lista contém itens
que não abrangem todas as atividades pretendidas pelo legislador comple-
mentar, que, por ser muito grande seu número, ou por não querer subtrair
à competência municipal futuros serviços relacionados com um mesmo
campo de atividades, preferiu deixar ao intérprete a tarefa de arrolá-las
em certos casos. IOO É o que ocorre, agora com mais ênfase, quando grande
parte dos itens ou subitens autorizam a incidência do ISS sobre serviços
congêneres - isto é, do mesmo gênero -, ainda que não constem expres-
samente da lista (por exemplo, o item 1 - serviços de informática e con-
gêneres; o item 4 - serviços de saúde, assistência médica e congêneres; o
item 6 - serviços de cuidados pessoais, estética, atividades fisicas e con-
gêneres; e muitos outros).
Para corroborar a afirmação - apesar de que mesmo sem esta dispo-
sição expressa assim se posicionavam anteriormente os aplicadores da lei
-, o art. 1Q, § 4º, prescreve que para a incidência do giavame é irrelevante
a denominação dada ao serviço. Isto vai exigir do aplicador não só a busca
de maiores conhecimentos fáticos e técnicos sobre cada serviço, como
muita cautela diante da permissão de extensão de aplicação aos serviços
congêneres, a fim de se evitarem abusos.
Ademais, incluem-se na incidência do ISS todos os serviços, mes-
mo que provenientes do exterior ou que a respectiva prestação tenha se
iniciado fora do país, ou ainda que sejam prestados mediante a utilização
de bens e serviços públicos explorados economicamente mediante auto-
rização, permissão ou concessão, com o pagamento de tarifa, preço ou
pedágio pelo usuário final do serviço (art. 1Q, § § 1Q e 3Q).
De outro lado, o imposto não incide sobre: a) as exportações de ser-
viços para o exterior do país, cujo resultado se verifique fora do Brasil
(art. 156, § 3º, lI, da CF, e art. 2Q da Lei Complementar 116/2003); b) a
prestação de serviços em relação de emprego, dos trabalhadores avulsos,
dos diretores e membros de conselho consultivo ou de conselho fiscal de
100. Desde os primórdios das discussões, a interpretação da taxatividade da lista
foi resultado de elaboração pretoriana e de construção da doutrina, sendo abrandada
quando ela própria dava lugar a uma interpretação mais extensiva, ao adotar defini-
ções genéricas, como "semelhantes", "similares", "congêneres", "outros serviços" etc.
Mas os serviços que não constem da lista e não estejam sujeitos a imposto federal ou
estadual não são tributáveis (cf Bernardo Ribeiro de Moraes, Doutrina e Prática do
Imposto sobre Serviços, pp. 177-178).
v- FINANÇAS MUNICIPAIS 227
sociedade e fundações, bem como dos sócios-gerentes e dos gerentes-
delegados; c) o valor intermediado no mercado de títulos e valores mo-
biliários, o valor dos depósitos bancários, o principal, juros e acréscimos
moratórios relativos a operações de crédito realizadas por instituições fi-
nanceiras (art. 2Q ).
A efetividade da prestação do serviço é requisito essencial para a
constituição de obrigação tributária relativa ao ISS, pois sendo o fato gera-
dor a prestação e a base de cálculo o preço (e não o valor) do serviço, fica
afastada a possibilidade de lançamento sobre a atividade em potencial,
ainda que presentes todos os demais requisitos.
Em excelente explanação sobre a matéria, Bernardo Ribeiro de Moraes
observa que: "No caso do ISS, o legislador, ao escolher, como hipótese de
incidência, a prestação de serviço, teve em mira um pressupo~to de fato de
conteúdo econômico. Tanto é verdade que foi ver um preço na prestação
de serviço, escolhendo-o como base de cálculo do ISS. Ora, aprystação de
serviço em potência, sem efetivação, não constitui atividade econômica e,
portanto, não tem preço e nem poderia servir de hipótese de incidência de
nenhum imposto" .101
Com efeito, o serviço em potencial, latente, tem valor, mas não preço,
que é a expressão monetária desse valor e surge quando se vende sua pres-
tação. Serviço em potencial, ainda que conste de uma "lista de preços", é
como a mercadoria exposta, que só rende ensejo ao ICMS quando vendida
ao consumidor. Tal como ocorre com o ICMS, é a circulação do serviço,
caracterizada por sua prestação, que propicia o surgimento da obrigação
tributária.
3.1.3.2 Local do recolhimento do imposto - O contribuinte - vale
dizer, o prestador do serviço - pode possuir ou não estabelecimento fixo,
pois o imposto, pela lei, será devido: a) no local do estabelecimento pres-
tador; b) não havendo estabelecimento, no local do domicílio do presta-
dor; c) excetuam-se as hipóteses previstas nos incisos do art. 3Q •
Essas disposições legais têm dupla finalidade: dirimir possíveis con-
flitos de competência tributária entre Municípios e resguardar o contri-
buinte de bitributação.
Assim, ao indicar o local do estabelecimento prestador do serviço
como primeira regra para a fixação da competência tributária, a lei exclui
os demais, inclusive aquele em que o serviço foi prestado. O Município
competente para arrecadar o ISS será, portanto, exclusivamente o do esta-
10 I. Bernardo Ribeiro de Moraes, Doutrina e Prática do Imposto sobre Serviços,
p.114.
 228 DIREITO MUNICIPAL BRASILEIRO
belecimento prestador do serviço, ainda que a empresa ou o profissional
tenha seu estabelecimento principal (matriz) em outra Comuna. Para tan-
to, o Município deverá atender ao disposto em sua lei tributária, de modo
que se esta não contemplar a espécie o serviço não estará sujeito ao ISS
mesmo que a lei do Município onde o serviço foi prestado, ou onde o pres-
tador tenha seu principal estabelecimento, o faça.
Estabelecimento, para os fins do ISS, é o lugar - como tal compre-
endido o prédio, equipamentos e instalações - onde o contribuinte exerce
suas atividades ou de onde as administra. Se tiver mais de um o ISS será
devido ao Município onde se situar o estabelecimento que efetivamente
prestou o serviço. 102
O art. 12 do Decreto-lei 406/1968 estabelecia que o local da presta-
ção do serviço seria o do estabelecimento prestador ou, na falta deste, o
do domicílio do prestador, com exceção dos serviços de construção civil
e de exploração de rodovias, em que se considerava o local da obra e os
territórios da estrada explorada. O problema surgiu quando os Municípios
do estabelecimento prestador e da prestação do serviço eram distintos.
Quando isso ocorria, passou-se a sustentar, com respaldo do STJ, que o
dispositivo supra deveria ser interpretado com certa largueza, argumen-
tando-se que a lei, ao se utilizar da expressão "estabelecimento prestador",
pretendia que o ISS fosse devido para o Município em cujo território se
realizara o fato gerador, ou seja, o local da efetiva prestação do serviço
(cf. EDiv no REsp 130.792-CE,103 e REsp 41.867-4-RJ,I04 RDTributário
102. Hugo de Brito Machado observa: "O STJ vinha entendendo que competente
para a cobrança do ISS seria o Município em cujo território ocorre a prestação do
serviço, sendo irrelevante o local em que se encontra o estabelecimento prestador".
E conclui o conceituado tributarista: "Com essa orientação jurisprudencial, a pretexto
de interpretar o art. 12 do Decreto-lei 406/1968, vinha declarando implicitamente sua
inconstitucionalidade. A Lei Complementar 116/2003 manteve a regra de competência
do art. 12 do Decreto-lei 406/1968, embora tenha ampliado as exceções a essa regra.
Em seu art. 3 Q estabeleceu que o serviço considera-se prestado e o imposto devido no
local do estabelecimento prestador ou, na falta do estabelecimento, no local do domi-
cílio do prestador, exceto nas hipóteses previstas em seus incisos, que indicam o local
em que será devido o imposto" (Curso ... , 29ª ed., p. 400).
103. "Embargos de divergência - ISS - Competência - Local da prestação de ser-
viço - Precedentes. I - Para fins de incidência do ISS - imposto sobre serviços, importa
o local onde foi concretizado o fato gerador, como critério de fixação de competência do
Município arrecadador e exigibilidade do crédito tributário, ainda que se releve o teor
do art. 12, alínea 'a', do Decreto-lei n. 406/1968. II - Embargos rejeitados."
104. "Tributário - ISS - Sua exigência pelo Município em cujo território se ve-
rificou o fato gerador - Interpretação do art. 12 do Decreto-lei n. 406/1968. Embora
a lei considere local da prestação de serviço o do estabelecimento prestador (art. 12
do Decreto-lei n. 406/1968), ela pretende que o ISS pertença ao Município em cujo
.1
v - FINANÇAS MUNICIPAIS 229
48/210).105 Realmente, nesses casos havia a exigência de tributo em terri-
tório diverso daquele em que se verificara o fato gerador correspondente
- configurando, por conseguinte, invasão de competência.
A Lei Complementar 11612003 definiu a questão em determinados
casos, sem, contudo, pôr fim à discussão. Seu art. 3º determina que o im-
posto será devido no local do estabelecimento prestador ou, na falta do
estabelecimento, no local do domicílio do prestador, exceto nas hipóteses
previstas nos seus incisos I a XXII, "quando o imposto será devido no
local da prestação do serviço". Somente nestes casos de serviços passíveis
de execução fora dos limites do Município onde está localizado o estabe-
lecimento prestador é que o imposto será devido no local de sua efeti~a
prestação. Nas exceções estabelecidas nos incisos do art. 3º estão os servI-
ços relacionados no subitem 3.04 - "locação, sublocação, arrendamento,
direito de passagem ou permissão de uso compartilhado ou não, de ferro-
via, rodovia, postes, cabos, dutos e condutos de qualquer natureza" - e no
subitem 22.01 - serviços de exploração de rodovia (art. 3º, §§ 1º e 2º)-,
em que o imposto será devido, proporcionalmente, para cada Município
em cujo território haja a extensão dos serviços respectivos.10 6
Mas, de maneira não muito feliz, definiu no art. 4º: "Considera-se es-
tabelecimento prestador o local onde o contribuinte desenvolva a atividade
de prestar serviços, de modo permanente ou temporário, e que configure
território se realizou o fato gerador. É o local da prestação do serviço que indica o
Município competente para a imposição do tributo (ISS), para que se não vulnere o
princípio constitucional implícito que atribui àquele (Município) o poder de tributar as
prestações ocorridas em seu território."
105. Roque Carraza (RDTributário 48/210), comentando aspec~os controve~idos
do Decreto-lei 406/1968 - dentre eles, o local da prestação do servIço, para efeito de
incidência do ISS - esclareceu: "A matéria vem disciplinada no art. 12: 'Considera-se
local da prestação ;erv-iço o do estabelecimento prestador ou, na falta, o do domi~ílio
do prestador. Esse art. 12, creio eu, deve ser considerado com grandes cautelas JUS-
tamente para que não se vulnere o princípio constitucional implícito que atribui ao
Município competência para tributar as prestações ocorridas em seu território. Se o
serviço é prestado no Município 'A', nele é que deverá ser tributado pelo IS~, ainda
que o estabelecimento prestador esteja sediado no Município 'B'. Do cO~tr~I~ esta-
ríamos admitindo que a lei do Município 'B' pode ser dotada de extraterrItonahdade,
de modo a irradiar efeitos sobre um fato ocorrido no território do Município onde ela
não pode ter voga. Sempre o ISS é devido no Município em cujo território a prestação
de serviço se deu. Isso a despeito do que dispõe o art. 12 do Decreto-lei 406/1968, que
não se sobrepõe a nenhuma norma constitucional".
, 106. Por conseqüência, haverá repercussão no pertinente à base de cálculo dos
serviços indicados, que será proporcional à extensão em que os mesmos se desenvol-
i verem (art. 7Q , § 1Q). Lembre-se, ainda, que a Lei Complementar 116/2003 revogou
expressamente a Lei Complementar 100/1999, referente à forma de cobrança do ISS
I nos serviços remunerados por pedágio.
230 DIREITO MUNICIPAL BRASILEIRO
unidade econômica ou profissional, sendo irrelevantes para caracterizá-lo
as denominações de sede, filial, agência, posto de atendimento, sucursal,
escritório de representação ou contato ou quaisquer outras que venham
a ser utilizadas". Anteriormente não havia uma definição específica na
legislação tributária - como agora -, com a natureza de norma geral, espe-
cialmente por dispor sobre eventual conflito de competência; portanto, de
cumprimento obrigatório.
Como se pode observar, o conceito de estabelecimento prestador
guarda relação direta com o de unidade econômica ou profissional, basi-
camente o local onde as atividades administrativas e técnicas pertinentes
ao serviço são, em sua maioria, prestadas; serido correta a assertiva de
que o estabelecimento prestador muitas vezes se confundirá com o local
da prestação dos serviços. Aliás, a parte final da norma afirma que para
caracterizá-lo é irrelevante as denominações de sede, filial, agência, posto
de atendimento etc.
Nesses casos, em que a lei complementar manteve como critério para
recolhimento do imposto o local do estabelecimento prestador, os confli-
tos ainda poderão ocorrer, e validade continuariam a ter as razões contidas
nos arestos do STJ acima referidos.
A segunda regra abrange os casos em que o prestador do serviço não
possua estabelecimento, nos quais o ISS será devido ao Município em que
tiver domicílio, com exclusão dos demais.
O domicílio das pessoas jurídicas, salvo a possibilidade de eleição de
domicílio especial, é o lugar onde funcionam as respectivas diretorias ou
administrações (CC, art. 75, IV, e § 1º), confundindo-se, pois, com o lugar
do estabelecimento. Destarte, toda pessoa jurídica tem estabelecimento,
pelo quê não se lhe aplica a regra do domicílio na fixação da competência
para o ISS.
O domicílio da pessoa fisica é o lugar onde fixar residência com âni-
mo definitivo ou qualquer dos lugares onde tiver residências em que viva
alternadamente (CC, arts. 70-72). No caso de serviço prestado por pessoa
fisica em Município que não o de seu domicílio, caberá a qualquer Co-
muna em que resida lançar o ISS, com prejuízo das demais. Vale dizer, o
imposto será devido ao Município que o lançar em primeiro lugar.
O Código Tributário Nacional editou normas específicas para a carac-
terização do domicílio tributário, erigindo como regra principal a possibi-
lidade de sua eleição pelo contribuinte; só na falta desta é que se procurará
identificar o domicílio tributário com base nos elementos fomecidos pela
lei (art. 127 e §§). Não nos parece, todavia, que tais disposições sejam
válidas para a caracterização do domicílio do prestador do serviço, nos ter-
v - FINANÇAS MUNICIPAIS 231
mos do art. 3º da Lei Complementar 116/2003. Esta norma refere-se a do-
micílio sem qualificá-lo, daí se inferindo que o legislador quis mencionar
o domicílio civil, que dispensa o adjetivo, diversamente do que ocorre com
o domicílio tributário. Além do mais, as disposições do Código Tributário,
se aplicáveis à espécie, prejudicariam o principal escopo da referida lei
complementar - qual seja, o de fixar competência para o ISS, dirimin-
do possíveis conflitos intermunicipais. Com efeito, bastaria ao prestador
de serviços eleger domicílio diverso daquele em que efetivamente exerce
suas atividades para burlar a lei, e até mesmo se subtrair à obrigação tribu-
tária (no caso de não ser tributado o serviço no Município de eleição).
A terceira regra, finalmente, abrange vários serviços que serão tribu-
tados pelo Município em que se efetuarem (LC 116/2003, art. 3º, I-XXII),
sem se cogitar do lugar onde o prestador tem estabelecimento ou domi-
cílio. Abrange os serviços provenientes do exterior ou cuja execução se
tenha iniciado no exterior; vários serviços de engenharia, arquitetura etc.,
compreendidos no item 7 da lista; serviços de guarda e estacionamento
de veículos terrestres automotores, de aeronaves e de embarcações, de vi-
gilância, segurança ou monitoramento de bens e pessoas e de armazena-
mento, depósito, carga, descarga, arrumação e guarda de bens de qualquer
espécie e serviços portuários, aeroportuários, ferroportuários, de terminais
rodoviários, ferroviários e metroviários.
3.1.3.3 Base de cálculo - A base de cálculo do ISS é, nos estritos
termos do art. 7º da Lei Complementar 116/2003, o preço do serviço, vale
dizer, do serviço prestado, pois seu fato gerador é a prestação do serviço.
O preço, como se viu acima, é a quantificação monetária do valor
do serviço, e só surge com sua prestação - ou, melhor, com sua venda. E
irrelevante o nome. que se lhe dê (honorários, comissão, retirada etc.) ou
que o prestador tenha lucrado com a operação (o lucro é objeto do imposto
federal sobre a renda). O essencial é que resulte de atividade exercida com
finalidade econômica.
A inexistência de finalidade econômica desautoriza a cobrança do
ISS, consoante decidiu o STF ao validar julgamento do TJCE que con-
siderou um clube recreativo a salvo do tributo porque "não se constitui
em atividade econômica organizada para a produção de bens, trocas ou
serviços" .107 Mas o requisito da finalidade econômica, aliado ao da profis-
sionalidade, legitima a exigência do imposto municipal mesmo em relação
a serviço prestado graciosamente, porque, muito embora seja lícito ao pro-
fissional, empresa ou autônomo, dispensar determinado consumidor do
I 107. STF,RDA 121/131.
j
 232 DIREITO MUNICIPAL BRASILEIRO
pagamento do preço, é inadmissível que, com isso, venha a lesar o Fisco,
subtraindo-lhe a parcela a que teria direito se a prestação do serviço fosse
remunerada. 108 Nesse caso o preço será o constante da tabela do prestador
do serviço; ou, se não houver, o corrente no mercado.
O preço do serviço, para efeito do ISS, será calculado com dedução das
parcelas correspondentes ao valor dos materiais fornecidos por seu presta-
dor nos casos dos subi tens 7.02 e 7.05 da lista. Esta hipótese abrange apenas
os materiais produzidos pelo prestador de serviços fora do local da presta-
ção dos serviços, consoante ressalva feita nos mencionados subitens.
Essa liberalidade, entretanto, não atinge outros serviços em que haja
fome cimento de material (que também é mercadoria). Em face do dispos-
to no § 2º do. art. 1º, esse material é computado no preço do serviço, salvo
nos casos em que a lista oficial determina a exclusão do fomecimento
sujeito ao ICMS, como ocorre nos subitens 14.01, 14.03 e 17.11. Neste~
casos o preço do serviço compreende apenas o trabalho propriamente dito,
comumente chamado de mão-de-obra.
Descontos concedidos pelo prestador do serviço aos seus clientes
também não serão incluídos na base de cálculo do ISS, dada a ausência
de base econômica imponível para fazer incidir o imposto; exceto se o
abatimento ficar subordinado a uma condição a cargo do tomador (cf. STJ,
REsp 622.807-BA, DJU 23.8.2004). O abatimento incondicionado, que
implicará redução na base de cálculo do ISS, deve ser devidamente com-
provado, podendo o Fisco cobrar a diferença, com os acréscimos previstos
em lei, caso isso não ocorra.
. O cálculo do ISS com base no preço do serviço é a regra geral, mas a
LeI Complementar 116/2003 prevê uma exceção, de tributação fixa, que
abrange: a) a prestação de serviços sob a forma de trabalho pessoal do
próprio contribuinte; b) os serviços prestados por algumas sociedades de
profissionais com assunção de responsabilidade pessoal.
Em qualquer dessas hipóteses a base de cálculo não poderá ser o pre-
ço do serviço, como tal entendida "a importância paga a título de remu-
108. O Tribunal de Justiça do então Estado da Guanabara, ao examinar a situação
de u_ma emp~es~ de produtos químicos que se encarregou, graciosamente, da adminis-
~;açao de_ edlfi~lo alugado por firmas congêneres, liberou-a do ISS por entender que
o ISS nao InCide sobre trabalho gratuito", como consta da ementa do acórdão (RT
449/225).
. Diver.s~mente, entendemos que o que desautorizava a tributação era a inexistên-
cia do reqUl~lto_ da profissionalidade, uma vez que, como ficou reconhecido no próprio
texto do acorda0, a empresa em questão "não era administradora de imóveis". Se o
fosse, a gratuid~de do serviço prestado não seria óbice à constituição da obrigação
fiscal, pelos motIvos expostos neste tópico.
I
J
v - FINANÇAS MUNICIPAIS 233
neração do próprio trabalho", cabendo à lei municipal estabelecer outros
parâmetros, fixos ou variáveis, em função de fatores pertinentes ao ser-
viço, como sua natureza (art. 9º, §§ 1º e 3º). Na falta de melhor critério,
a lei tributária poderá adotar, por exemplo, um índice diversificado para
cada espécie de serviço, fixo ou variável, segundo a situação do local de
trabalho, suas instalações, o número de empregados etc.
Essa sistemática de tributação fixa do ISS, introduzida pelo art. 9º do
Decreto-lei 406/1968, não foi revogada pela legislação posterior. E a Lei
Complementar 116/2003 também não contempla disposição incompatível
com os §§ 1º e 3º do art. 9º do Decreto-lei 406/1968 e, mais, expressamen-
te não revogou aqueles dispositivos que instituíram a tributação fixa (art.
10 da Lei Complementar 116/2003).
A exceção legal aplica-se em primeiro lugar aos serviços prestados
por profissionais autônomos (não necessariamente liberais), os únicos
cujas atividades podem consubstanciar trabalho pessoal. Todavia, nem to-
dos os profissionais autônomos prestam serviços sob a modalidade de tra-
balho pessoal, que é o executado pelo próprio prestador, sem intervenção
profissional congênere de terceiros. Assim, o trabalho do profissional au-
tônomo não será pessoal se da sua realização participarem outras pessoas
empenhadas em atividades integrantes do serviço prestado, como ocorre
com o do médico que emprega enfermeira para execução de tarefas secun-
dárias, mas pertinentes à sua profissão; ou o do alfaiate que se reserva o
corte e a coordenação do serviço, distribuindo a confecção propriamente
dita a outros empregados (calceiros, paletozeiros, passadores etc.).
O trabalho pessoal pode ser material (o do alfaiate, da costureira, do
encademador) ou intelectual (o do advogado, do engenheiro, do tradutor),
e não se descaracteriza pela contratação de empregados para a execução
de tarefas que não integrem o serviço, tais como recepção, telefonia e
datilografia.
A exceção legal aplica-se também a determinadas sociedades de pro-
fissionais que prestam serviços especializados com assunção de responsa-
bilidade pessoal. Tais sociedades, desde que legalmente constituídas, pa-
gam o ISS na forma prevista para o trabalho pessoal, calculado em relação
a cada profissional habilitado, sócio, empregado ou autônomo, que preste
serviços em nome da sociedade, embora assumindo responsabilidade pes-
soal, nos termos da legislação pertinente (Decreto-lei 406, art. 9º, § 3º).
São as atuais sociedades simples, como denominadas e tratadas pelo Có-
digo Civil (arts. 966 ess.).
Para terem direito à tributação diferenciada é essencial, portanto, que
os profissionais se responsabilizem pessoalmente pelos serviços prestados
234 DIREITO MUNICIPAL BRASILEIRO
em nome da sociedade, sendo pacífica a jurisprudência do STF no sentido
de que o caráter empresarial afasta a aplicação do disposto no § 3º do art.
9º do Decreto-lei 406/1968 (cf. RE 105.273, DJU21.6.1985).
Por derradeiro, é importante deixar assente que o ISS, nesse caso, é
devido pela sociedade (pessoa jurídica), e não pelos profissionais habili-
tados que prestam serviços em seu nome, consoante expressa disposição
legal; apenas seu quantum será obtido pela soma do imposto que cada
um deles deveria pagar se exercesse sua atividade com autonomia e sob
a forma de trabalho pessoal. 109 Entendemos, todavia, que, em razão da
flexibilidade que lhe confere o disposto no art. 9º, § 1º, do Decreto-lei
406, a lei tributária municipal pode gravar diferentemente o serviço desses
profissionais, consoante o prestem em nome próprio ou no da sociedade.
Durante todo o período anterior à atual lei complementar houve
impugnação judicial deste tratamento diferenciado, mas o próprio STF
confirmou sua constitucionalidade, no RE 200.324-7-RJ (reI. Min. Marco
Aurélio, j. 4.11.1999, JSTF 260/224).
3.1.3.4 Alíquotas - As alíquotas do ISS deverão sujeitar-se aos má-
ximos e mínimos fixados em lei complementar, nos termos do art. 156,
§ 3º, I, da CF, na redação que lhe deu a EC 37, de 12.6.2002. No que
tange à alíquota máxima, essa disposição constitucional apenas confere à
União a faculdade de limitar tais alíquotas, de modo que, na sua falta, os
Municípios podem estabelecê-las livremente. Já o mesmo não ocorre com
a alíquota mínima, pois o art. 88 do ADCT, na redação da EC 37/2002,
estabelece que, enquanto lei complementar não fixar a alíquota mínima de
que fala o inciso I do § 3º do art. 156 da CF, o ISS terá alíquota mínima de
2%, exceto para os serviços a que se referem os itens 32, 33 e 34 da lista
anterior, que correspondem aos subi tens da lista anexa à Lei Complemen-
tar 116/2003: 7 .02 (execução, por administração, empreitada ou subem-
preitada, de obras de construção civil, hidráulica ou elétrica e de outras
obras semelhantes, inclusive sondagem, perfuração de poços, escavação,
drenagem e irrigação, terraplenagem, pavimentação, concretagem e a ins-
talação e montagem de produtos, peças e equipamentos), 7.04 (demolição)
e 7.05 (reparação, conservação e reforma de edificios, estradas, pontes,
portos e congêneres).
E, mais: pretendendo evitar a indesejável "guerra fiscal" entre os
Municípios, a EC 37/2002 vedou a concessão de isenções, incentivos ou
beneficios fiscais que resultem, direta ou indiretamente, na redução da
alíquota mínima de 2% (ficando resguardado, contudo, o direito adquirido
109. Art. 9º, § 3º, c/c o § 1º, do Decreto-lei 406/1968.
v - FINANÇAS MUNICIPAIS 235
nos casos em que a isenção tenha sido concedida por prazo certo e em
função de determinadas condições - cf. arts. 5º, XXXVI, da CF e 178 do
CTN).
Parece que os instrumentos inseridos com o objetivo de acabar com
a dita "guerra fiscal" não são os melhores e nem irão evitá-la - podendo,
quando muito, reduzi-la. Mais eficaz seria estabelecer que o imposto seria
devido no local onde os serviços fossem efetivamente prestados, de modo
a, praticamente, tomar inúteis os vários expedientes atualmente usados,
inclusive a redução das alíquotas, que deflagra a "guerra fiscal".
A Lei Complementar 116/2003, posterior àquela EC 37/2002, definiu
a alíquota máxima do ISS em 5%, não fixando, porém, a alíquota mínima,
de forma que prevalece a alíquota de 2% prevista na EC 37.
3.1.3.5 Sujeito passivo - O sujeito passivo da obrigação principal é a
pessoa obrigada ao pagamento de tributo ou penalidade pecuniária. Pode
ser o contribuinte, quando existe relação pessoal e direta com a situação
que constitui o respectivo fato gerador; ou o responsável, quando, sem
revestir a condição de contribuinte, sua obrigação decorra de disposição
expressa de lei, mas desde que haja uma vinculação indireta com o fato
gerador (arts. 121 e 128 do CTN).
O contribuinte do ISS é o prestador do serviço, nos termos do art. 5º
da Lei Complementar 116/2003. Logo, estará obrigado ao pagamento do
ISS aquele que prestar os serviços definidos pela lei complementar como
fato gerador do imposto, mesmo que estes não constituam a atividade pre-
ponderante do prestador.
Apesar de o prestador do serviço ser o contribuinte do ISS, a lei com-
plementar, em seu art. 6º, inovou, permitindo seja atribuída a responsa-
bilidade pelo recolhimento integral do ISS, inclusive multa e acréscimos
legais, ao tomador ou ao intermediário do serviço, independentemente de
ter sido efetuada sua retenção na fonte.
De acordo com o § 2º desse artigo, são responsáveis pelo recolhi-
mento do tributo: a) o tomador ou intermediário de serviço proveniente
do exterior dQ país ou cuja prestação se tenha iniciado no exterior; b) a
pessoa jurídica, ainda que imune ou isenta, tomadora ou intermediária dos
serviços descritos nos subitens 3.05, 7.02, 7.04, 7.05, 7.09, 7.10, 7.12,
7.14, 7.15, 7.16, 7.17, 7.19, 11.02, 17.05 e 17.10 da lista.
A intenção do legislador federal foi assegurar a arrecadação do im-
posto na maioria das hipóteses excepcionadas pelo art. 3º da Lei Com-
plementar, em que o imposto será devido no local da efetiva prestação do
serviço. Isso porque o prestador geralmente tem inscrição de contribuinte
 236 DIREITO MUNICIPAL BRASILEIRO
apenas no Município em que possui estabelecimento prestador, o que tor-
na a fiscalização e arrecadação do imposto extremamente dificeis quando
este for devido para outros Municípios, pelo fato de o serviço ter sido
neles prestado, substituindo-se nesses casos o contribuinte pelo tomador
(responsável).
A norma determina a responsabilidade do tomador pelo recolhimento
do imposto nos casos que especifica, ficando, assim, o mesmo obrigado a
satisfazer a referida obrigação ainda que não tenha efetuado a retenção da
quantia a ela correspondente.
Anote-se que, não havendo lei que determine a retenção, pode o con-
tribuinte não permiti-lo, não tendo o tomador o direito de fazê-lo. Apenas,
pelo direito de regresso, ínsito na responsabilidade, é que poderia exigir do
prestador a r'eposição de seu patrimônio no estado anterior. Caso não haja
o ressarcimento amigável, será necessário socorrer-se do Poder Judiciário.
Em razão disso, e a fim de evitar maiores controvérsias entre tomador e
prestador, muitos Municípios têm estabelecido por lei a retenção na fonte
do ISS para esses casos, com base no próprio art. 6º.
Alerte-se que a figura do responsável como substituto ou responsável
pela retenção na fonte não é nova; pelo contrário, há autorização para sua
adoção desde a edição do Código Tributário Nacional, pelo disposto no
seu art. 128. O art. 6º da Lei Complementar 116/2003 tem praticamente a
mesma redação desse art. 128, apenas incluída naquele a responsabilidade
pela multa e acréscimos legais.
Aliás, muitas Municipalidades já a adotam, com sucesso. Teve início
como a retenção na fonte nos casos das execuções de obras de construção
civil, aos poucos foi aumentando o universo de serviços elencados, e com
a lei complementar passou a ter uma amplitude muito maior. Não há dúvi-
da de que esta atribuição de responsabilidade é um instrumento importan-
tíssimo para a fiscalização e arrecadação do ISS.
Embora tenha havido a exclusão expressa no desenho do fato gerador
dos conceitos de empresa e de profissional autônomo, continuam impor-
tantes para o conhecimento da sujeição passiva; e, assim, convém lembrar
que empresa, para os fins do ISS, é a atividade economicamente organiza-
da para a prestação de um ou mais dos serviços relacionados na lei com-
plementar, podendo ser individual ou coletiva, empresarial ou simples, de
direito ou de fato. 110 Em qualquer caso, estará sujeita ao pagamento do ISS
com base no preço do serviço, salvo se se tratar de sociedade enquadrada
. 110. Empresa delato é a organizada com desatendimento das exigências legais
pertmentes, o que é absolutamente irrelevante para a incidência do ISS, em face do
disposto no art. 118, I, do crn.
v- FINANÇAS MUNICIPAIS 237
no § 3º do art. 9º do Decreto-lei 406/1968, mantido pela Lei Complemen-
tar 116/2003, como vimos no tópico anterior.
A profissionalidade do prestador do serviço, inferida do art. 4º da
Lei Complementar 116/203 ("Considera-se estabelecimento prestador o
local onde o contribuinte desenvolva a atividade de prestar serviços, de
modo permanente ou temporário, e que configure unidade econômica ou
profissional ..."), é requisito essencial para o lançamento do ISS. Por pro-
fissionalidade entendemos a prestação habitual de serviço sujeito ao ISS.
A profissionalidade compreende, portanto, não só a finalidade econômica
como também a habitualidade isto é, a prática reiterada, mas não neces-
saria~ente cou'stante, de atos q~e caracterizem prestação de serviço tribu-
tada. A habitualidade presume a finalidade econômica, mas se inexistente
não autoriza a cobrança do ISS, mesmo que a prestação do serviço tenha
sido remunerada. É o caso daquele que, não sendo professor, é convidado
a ministrar uma aula; da empresa de produtos químicos que concorda em
administrar edificio alugado por empresas congêneres.
3.1.4 Contribuição para o custeio do serviço de iluminação pública
A EC 39, de 19.12.2002, introduzindo o art. 149-A na CF, facultou
aos Municípios e ao Distrito Federal a instituição de contribuição para o
custeio do serviço de iluminação pública - contribuição, essa, de duvidosa
constitucionalidade, como se vê das lições de nossos tributaristas. 111
Nos termos do art. 149-Ada CF, são competentes para instituir a Con-
tribuição para o custeio do serviço de iluminação pública os Municípios e
o Distrito Federal, por suas leis 10cais. ll2
111. Sobre a cOJ?tribuição de que se cuida, v., na doutrina: Roque Antonio Carra-
zza, Curso de Direito Constitucional Tributário, 23ª ed., São Paulo, Malheiros Edito-
res, 2007, pp. 616 e ss.; José Afonso da Silva, Curso de Direito Constitucional Positivo,
30ª ed., São Paulo, Malheiros Editores, 2008, pp. 729-730; Hugo de Brito Machado,
Curso de Direito Tributário, 29ª ed., São Paulo, Malheiros Editores, 2008, p. 422.
112. O Município de São Paulo promulgou a Lei 13.479, de 30.12.2002, insti-
tuindo a COSIP. Por essa lei, o serviço compreende a iluminação de vias, logradouros
e demais bens públicos, e a instalação, manutenção, melhoramento e expansão da rede
de iluminação pública, além de outras atividades a estas correlatas (art. 12 , parágrafo
único). Define como contribuinte todo aquele que possua ligação de energia elétrica
regular ao sistema de fornecimento de energia (art. 32 ). Estabelece que o valor da CO-
SIP será incluído no montante total da fatura mensal de energia elétrica emitida pela
concessionária desse serviço, fixando-o em R$ 3,50 para os consumidores residenciais
e R$ 11,00 para os consumidores não-residenciais. Esse valor será reajustado anual-
mente pelo mesmo índice utilizado para o reajuste da tarifa de energia elétrica (art. 4 2 , I
e 11, e parágrafo único). Isenta ao pagamento da COSIP os contribuintes vinculados às
unidades consumidoras classificadas como "tarifa social de baixa renda" pelo critério
238 DIREITO MUNICIPAL BRASILEIRO
Os contribuintes são os beneficiários da iluminação pública, a critério
do legislador municipal; o parágrafo único do art. 149-A da CF faculta
a cobrança da contribuição mediante a celebração de convênio com as
concessionárias de energia elétrica, por meio das respectivas faturas de
consumo.
Como a arrecadação da contribuição objetiva o custeio do serviço de
iluminação pública, a despesa oriunda representará sua base de cálculo.
Assim, o total do gasto com os serviços de iluminação pública deverá ser
rateado entre os beneficiados utilizando-se o critério de consumo de cada
usuário ou a testada do imóvel.
3.2 Impostos partilhados
Impostos partilhados são os de competência federal ou estadual de
cujo produto participam os Municípios, por expressa determinação cons-
titucional. A participação é parcial, representada pelas quotas-partes que
a Constituição prescreve sejam distribuídas aos Municípios, salvo quanto
ao imposto de renda, em que é plena (art. 158, I). Aparte devida ao Erá-
rio Municipal não poderá sofrer qualquer retenção ou restrição quanto à
entrega e ao emprego dos recursos a ele atribuídos (CF, art. 160), salvo as
exceções previstas para a parcela do ICMS e a da aplicada na manutenção
e desenvolvimento do ensino e nas ações e serviços públicos de saúde
(CF, arts. 158, parágrafo único, 212 e 198, § 22, na redação da EC 29, de
13.9.2000, respectivamente).
Os impostos partilhados, que examinaremos sucintamente nos tópi-
cos seguintes, são: 1) imposto de renda; 2) ITR; 3) IPVA; 4) ICMS; 5) IPI;
6) Fundo de Participação dos Municípios (FPM). Esses impostos serão
distribuídos na forma estabelecida na Lei Maior e nas normas pertinentes
nela fundadas.
Observamos, finalmente, que com relação aos impostos partilhados a
Constituição da República impõe à União, aos Estados, ao Distrito Fede-
ral e aos Municípios que divulguem, até o último dia do mês subseqüente
da ANEEL (art. 52). A concessionária de energia elétrica é a responsável pela cobrança
e arrecadação da COSIP, devendo transferir o montante arrecadado para a conta do
Tesouro Municipal especialmente designada para tal fim, sob pena de responder civil
e criminalmente pelo não-cumprimento dessa exigência legal (art. 62 ). A lei prevê,
ainda, a celebração de convênio no prazo máximo de noventa dias, entre a Prefeitu-
ra Municipal e a concessionária de energia elétrica, para a cobrança e a arrecadação
previstas no art. 6 2 , observadas as determinações cabíveis da ANEEL. Prevê, ainda,
a criação de um Fundo Especial, vinculado exclusivamente ao custeio do serviço de
iluminação pública, conforme regulamento a ser expedido pelo Poder Executivo no
prazo de noventa dias.
v- FINANÇAS MUNICIPAIS 239
ao da arrecadação, os montantes de cada um dos tributos arrecadados, os
recursos recebidos, os valores de origem tributária entregues e a entregar
e a expressão numérica dos critérios de rateio (art. 162). Essa divulgação
deverá ser feita pelo Diário Oficial da entidade interessada ou, nos Muni-
cípios que não o tiverem, em jomallocal encarregado de publicar os atos
oficiais da Municipalidade ou, ainda, mediante fixação em local público
da Prefeitura. 113
3.2.1 Imposto de renda
O imposto de renda, privativo da União, incide sobre a renda e pro-
ventos de qualquer natureza (art. 153, IlI).
Renda é o produto do capital, do trabalho ou da combinação de am-
bos; proventos de qualquer natureza são os acréscimos patrimoniais que
não consubstanciam renda (CTN, art. 43).
A Constituição da República impõe a partilha do produto da arreca-
dação do imposto de renda entre a União e as demais entidades estatais,
cabendo aos Municípios auferir parte incondicionalmente (art. 158, I) e
parte vinculada ao atendimento das exigências constitucionais e legais re-
lativas aos Fundos previstos no seu art. 159, I, "b", c/c o art. 161, lI. Neste
tópico trataremos da parte incondicionada, uma vez que os Fundos serão
estudados adiante.
Nos termos do art. 158, I, da CF, pertence aos Municípios "o pro-
duto da arrecadação do imposto da União sobre renda e proventos de
qualquer natureza, incidente na fonte, sobre rendimentos pagos, a qual-
quer título, por eles, suas autarquias e pelas fundações que instituírem e
manti verem".
A norma constitucional não faz qualquer restrição quanto à forma de
distribuição da parcela pertencente aos Mtmicípios, ressalvando apenas
a hipótese prevista no parágrafo único de seu art. 160. Observamos que
as regras pertinentes do Código Tributário Nacional (art. 85, §§ 12 e 22)
continuam em vigor no que não colidirem com as disposições da atual
Constituição da República.
113. A Lei Complementar 101, de 4.5.2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal -
LRF), exige a transparência da gestão fiscal (art. 48), indicando como seus instrumen-
tos os planos, orçamentos e leis de diretrizes orçamentárias, as prestações de contas
e o respectivo parecer prévio, o Relatório Resumido da Execução Orçamentária e o
Relatório de Gestão Fiscal e suas respectivas versões simplificadas, determinando que
a tais instrumentos seja dada ampla divulgação, inclusive em meios eletrônicos de
acesso público.
240 DIREITO MUNICIPAL BRASILEIRO
Por força do mandamento constitucional, pertence ao Município o
produto do imposto de renda que incidir sobre os rendimentos pagos a
qualquer título pela Administração direta, quando obrigatória sua retenção
pela fonte pagadora, extensivo às suas autarquias e fundações instituídas
e mantidas pelo Município, como está expresso no inciso I do art. 158 da
Carta de 1988.
3.2.2 Imposto territorial rural (ITR)
ITR é O que, pela Constituição da República, incide sobre a proprie-
dade territorial rural, competindo à União sua instituição e arrecadação
(art. 153, VI), cuja metade do produto pertence ao Município em que se
situarem os im,óveis rurais tributados (art. 158, H).
A Constituição da República de 1988 não admite qualquer retenção
ou restrição quanto à entrega e ao emprego do produto deste imposto pelo
Município, ressalvada a hipótese do parágrafo único do seu art. 160. Por
essa razão, é inconstitucional o § 3 2 do art. 85 do CTN, que autoriza a lei
federal a reservar à União até 20% do imposto arrecadado, para custeio
dos serviços de lançamento e arrecadação.
Sobre as questões relacionadas com o ITR (conceitos de zona rural,
fato gerador, incidência, contribuinte etc.), dada sua semelhança com as
atinentes ao IPTU, remetemos o leitor ao tópico em que examinamos esse
tributo municipal, cujas observações - feitas as necessárias adaptações -
valem também para o imposto federal. 114 Permitimo-nos lembrar, todavia,
que EC 42/2003 introduziu diversas alterações na estrutura deste imposto,
previsto no § 4 2 do art. 153, a saber: explicitou melhor o texto do antigo §
4 2 (o imposto "terá suas alíquotas fixadas de forma a desestimular a manu-
tenção de propriedades improdutivas"), inserindo um inciso I que diz que
o ITR "será progressivo e terá suas alíquotas fixadas de fonna a desesti-
mular a manutenção de propriedades improdutivas" (grifamos); o inciso
n, também adaptando o texto do antigo § 4 2 , in fine, veda sua incidência
"sobre pequenas glebas rurais, definidas em lei, quando as explore o pro-
prietário que não possua outro imóvel"; e o novo inciso lU permite que
o ITR seja "fiscalizado e cobrado pelos Municípios que assim optarem,
na forma da lei, desde que não implique redução do imposto ou qualquer
outra fonna de renúncia fiscal".
114. O ITR está regulado pelas Leis 9.393, de 19.12.1996,4.504, de 30.11.1964
(Estatuto da Terra), e 5.868, de 12.12.1972 (Cadastro Rural), e pelo Decreto-lei 57,
de 18.11.1966 (inclusive arts. 14 e 15, que, por serem normas complementares, a Lei
5.868/1972 não podia revogar). Essas disposições continuam em vigor no que não
contrariarem as normas constitucionais de 1988.
v - FINANÇAS MUNICIPAIS 241
Quanto à possibilidade de cobrança do ITR pelos Municípios, escla-
reça-se que lhes são outorgadas a fiscalização e a cobrança como facul-
dade; se houver opção, porém, há de ser na forma prevista em lei federal,
restringida qualquer medida que possa implicar redução do imposto ou
sua renúncia. Havendo essa opção, a totalidade da arrecadação do ITR
passa a pertencer ao Município, conforme o previsto no inciso H do ~rt.
158, na redação da EC 42/2003: "Pertencem aos Municípios ( ... ) H - Clll-
qüenta por cento do produto da arrecadação do imposto da União sobre
a propriedade territorial rural, relativamente aos imóveis neles situados,
cabendo a totalidade na hipótese da opção a que se refere o art. 153, §
4 2 , IH".
Em 27.12.2005 veio a lume a Lei 11.250, regulamentando o disposto
no inc. III do § 4 2 do art. 153 da CF, incluído pela mencionada emenda
constitucional, sobre os efeitos da eventual opção e determinando a edi-
ção de ato da Secretaria da Receita Federal visando à sua aplicação. Foi
então editada a Instrução Normativa SRF 643, de 12.4.2006, alterada pela
Instrução Normativa SRF 679, de 27.9.2006. Como o ato é recente, e sua
aplicação dependerá da celebração de convênios com os Municípios in-
teressados, ainda não surgiram possíveis dúvidas na sua aplicação; mas,
provavelmente, muitas surgirão, em virtude das complexas disposições
contidas no ato elaborado pela SRF.
ALei 9.393, de 10.12.1996, dispôs:
"Art. 2 2 . Nos termos do art. 153, § 4 2 , in fine, da Constituição, o
imposto não incide sobre pequenas glebas rurais quando as explore, só
ou com sua família, o proprietário que não possua outro imóvel. [redação
anterior à EC 42/2003]
"Parágrafo único. Para os efeitos deste artigo, pequenas glebas rurais
são os imóveis com área igualou inferior a:
"I - 100ha, se localizado em Município compreendido na Amazônia
Ocidental ou no Pantanal mato-grossense e sul-mato-grossense;
"lI - 50ha, se localizado em Município compreendido no Polígono
das Secas ou na Amazônia Oriental;
"11I- 30ha, se localizado em qualquer outro Município."
A base de cálculo do ITR é o valor fundiário, ou seja, o valor da terra
nua (art. 30 do CTN).
O fato gerador está definido no art. 29 do CTN como sendo "a pro-
priedade, o domínio útil ou a posse de imóvel por natureza, como definido
na lei civil, localizado fora da zona urbana do Município".
242 DIREITO MUNICIPAL BRASILEIRO
3.2.3 Imposto sobre a propriedade de veículos automotores (IPVA)
O IPVA é de competência estadual, partilhado com o Município na
proporção de 50% do produto arrecadado "sobre a propriedade de veícu-
los automotores licenciados em seu território" (CF, art. 158, III).
O IPVA, devido anualmente, tem como fato gerador a propriedade
de veículo automotor de qualquer espécie. Considera-se ocorrido o fato
gerador do imposto em 1º de janeiro de cada exercício. Tratando-se de
veículo novo o fato gerador considera-se ocorrido na data de sua primeira
aquisição. O imposto é devido no local onde o veículo deva ser registrado
e licenciado, inscrito ou matriculado, perante as autoridades de trânsito,
marinha ou da aeronáutica. Não estando o veículo sujeito a registro ou
licenciamento, inscrição ou matrícula, o imposto é devido no local de do-
micílio do seu proprietário.
A partilha desse tributo ao Município não pode sofrer qualquer reten-
ção ou restrição quanto à entrega e ao emprego por parte do Estado (CF,
art. 160, caput).
A Lei Complementar 63/1990, que dispõe sobre a transferência da
arrecadação dos impostos partilhados, dispôs no seu art. 2º que "cinqüenta
por cento do produto da arrecadação do imposto sobre a propriedade de
veículos automotores licenciados no território de cada Município serão
imediatamente creditados a este, através do próprio documento de arreca-
dação, no montante em que esta estiver sendo realizada".
3.2.4 Imposto sobre operações relativas à circulação de mercadorias
e sobre prestações de serviços de transporte interestadual
e intermunicipal e de comunicação (ICMS)
Como o próprio nome diz, o ICMS incide sobre as operações relativas
à circulação de mercadorias e sobre a prestação de serviços de transporte
interestadual e intermunicipal e de comunicação, de competência impo-
sitiva privativa dos Estados (CF, art. 155, lI); mas a própria Constituição
prescreve que 25% do produto de sua arrecadação constituem receita de
seus Municípios (art. 158, IV), devendo as parcelas atender aos critérios
previstos no parágrafo único do mesmo art. 158.
A Lei Complementar 63, de 11.1.1990, estabeleceu critério para o
cálculo das quotas municipais baseado na relação entre o valor adicionado
(acréscimo de valor sofrido pela mercadoria em cada operação sucessiva)
das operações no Município e as de todo o Estado (art. 3º, § 3º); fixou pra-
zos para crédito e entrega das parcelas, bem como sanções para seu desa-
tendimento; forneceu meios aos Municípios para fiscalizar a arrecadação;
v - FINANÇAS MUNICIPAIS 243
permitiu, a final, que suas disposições quanto ao critério de ~is.tribuição,
prazos de crédito e de pagamento sejam alteradas por convemo entre o
Estado e todos os seus Municípios.
O critério de distribuição percentual igualitária do ICMS não é justo
nem correspondente aos interesses nacionais, pois favo~e~e os Mu~:licí­
pios industrializados e prejudica os de preponderante abvldad~ ~g:lcola
ou pecuária. Daí a verdadeira "corrida" que ~e obse:va n6s MUmclI?lOS do
Interior para sua transformação em centro llldustnal, con: ofereCImento
de incentivos de toda ordem às empresas que venham a se lllstalar em seu
território e desestímulo para os lavradores da região. A fim de corrigir
essa situação, urge se classifiquem os Municípios em industriais e agro-
pecuários, atribuindo-se a estes maior. pa~i~ipação r;'-0. ICMS, de modo
a compensar a menor produtividade tnbutana das atIvldades do campo,
tão necessárias ao desenvolvimento do país e à vida da população quanto
a produção das indústrias de alto rendimento fisca~. ,S~ n~o se fi~~r ess.a
reforma no critério distributivo do ICMS, os MumcIplOs llldustnms am-
quilarão os agropecuários, na concorrência desigual do forte com o fraco.
Os Estados não podem deduzir quaisquer parcelas da quota do ICMS
devida a seus Municípios, seja a que título for, porque a Constituição da
República destinou-lhes esses recursos integral e incondici?~alment~,
como se vê do seu art. 158, IV Nesse sentido, o STF vem decldllldo, rel-
teradamente, pela inconstitucionalidade das leis estaduais que reservam
parte do ICMS pertencente aos Municípios para ~correr às despesas com a
fiscalização, arrecadação e administração desse lmposto.
Pode o Município vincular os recursos do ICMS para amo~izar ~u. ~a­
rantir eventuais empréstimos ou financiamentos? Em que pese as opllllOes
em contrário, fundadas no art. 167, IV, da CF ou no art. 54 da Lel 4.320,
de 17.3.1964, entendemos que inexiste óbice constitucional ou legal a essa
vinculação. Com efeito, o próprio art. 167, IV, da CF estabelece os casos
de ressalva à vedação de vinculação de receita de impostos, e dentr~ e~es
estão os impostos previstos no art. 158 da mesma CF, que, ~m seu lll~lS?
IV cuida do ICMS. Ressalte-se que a Constituição Federal VISOU a prOlblr
a ~inculação de receita dos impostos como receita própria da entidade
tributante - o que o ICMS, em relação ao Município, não o é.
Quanto ao art. 54 da Lei 4.320/1964, a vedação nele contida abrange
apenas a compensação da obrigação (do credor) de recolher rendas ~u
receitas com o direito creditório (do mesmo credor) contra a Fazenda Pu-
blica - o que é absolutamente diverso da vinculação ~ontratual de r~cursos
municipais para amortização ou garantia de emprésbmos ou fi~anc,l~men­
tos concedidos ao Município, sem envolvimento da relação trlbutana en-
tre a Municipalidade e o emprestador ou financiador.
244 DIREITO MUNICIPAL BRASILEIRO
Esse entendimento está de acordo com o do Autor na vigência da
legislação anterior, pois a disciplina legal do Fundo de Participação dos
Municípios admite a vinculação de suas quotas para amortização de dívida
com a Previdência Social e com o FGTS, nos termos do Decreto 894, de
16.8.1993. ALei Complementar 101, de 4.5.2000 (Lei de Responsabilida-
de Fiscal- LRF), não vedou tais operações de crédito, mas lhes impôs al-
gumas limitações. Realmente, o art. 38 da LRF estabelece que a operação
de crédito por antecipação de receita se destina a atender à insuficiência de
caixa durante o exercício financeiro e deverá cumprir as exigências do art.
32 do mesmo diploma legal e mais as seguintes: a) realizar-se-á somente
a partir do décimo dia do início do exercício; b) deverá ser liquidada, com
juros e outros encargos incidentes, até o dia 10 de dezembro de cada ano;
c) não será autorizada se forem cobrados outros encargos que não a taxa de
juros da operação, obrigatoriamente prefixada ou indexada à taxa básica
financeira ou a outra que a substitua. Além disso, tal operação fica proibi-
da enquanto existir operação anterior da mesma natureza não integralmen-
te resgatada, bem como no último ano de mandato do prefeito municipal.
Determina, ainda, a Lei de Responsabilidade Fiscal que as operações de
crédito em comento não serão computadas para efeito do que dispõe o in-
ciso III do art. 167 da CF desde que liquidadas até o dia 10 de dezembro de
cada ano. Estabelece, mais, a Lei de Responsabilidade Fiscal que as ope-
rações de crédito por antecipação da receita realizadas pelos Municípios
serão efetuadas mediante abertura de crédito junto à instituição financei-
ra vencedora em processo competitivo eletrônico promovido pelo Banco
Central do Brasil, ao qual incumbem manter sistema de acompanhamento
e controle do saldo do crédito aberto e, no caso de inobservância dos limi-
tes, a aplicação das sanções cabíveis à instituição credora.
A situação das quotas do Fundo de Participação dos Municípios nas
finanças municipais é mais favorável a esse tipo de operação que a do
ICMS, pois estão constitucionalmente vinculadas a planos elaborados em
confornüdade com diretrizes e prioridades do Governo Federal (CF, art.
165, § 9l2 , II). Assim, se essas quotas podem servir à amortização, garantia
ou contragarantia de operações de crédito, com mais razão o podem as
quotas do ICMS, nos limites da capacidade de endividamento do Municí-
pio interessado.
Em outra ocasião o Autor deixou claro que a vinculação proibida
só atinge os impostos próprios, e não os recursos transferidos, pois estes
são rendas financeiras e não tributárias (RDA 98/56). Em acórdão profe-
rido no RE 184. 116-8-MT (reI. Min. Marco Aurélio, j. 7.11.2000, DOU
16.2.2001), o STF manteve este mesmo posicionamento, ao decidir: "Ine-
xiste ofensa ao inciso IV do art. 167 da CF no que utilizado o produto da
v - FINANÇAS MUNICIPAIS 245
participação do Município no ICMS para liquidação de débito. A vincula-
ção vedada pelo texto constitucional está ligada a tributos próprios".
3.2.5 Imposto sobre produtos industrializados (IPI)
O IPI é de competência da União, por ela arrecadado (CF, art. 153,
IV) e distribuído, 10% do produto aos Estados e ao Distrito Federal, pro-
porcionalmente ao valor das respectivas exportações de produtos indus-
trializados (CF, art. 159, II), 21,5% ao Fundo de Participação dos Estados
e do Distrito Federal e 22,5% ao Fundo de Participação dos Municípios
(CF, art. 159, I, "a" e "b").
Dessa partilha, do montante recebido pelos Estados (10%) eles re-
distribuirão, de sua quota-parte, 25% aos seus Municípios, observados
os critérios estabelecidos no art. 158, parágrafo único, I e II - ou seja,
três quartos, no mínimo, na proporção do valor adicionado nas operações
relativas a esse imposto, realizadas em seu território; e até um quarto,
de acordo com o que dispuser lei estadual. A Lei Complementar federal
61, de 26.12.1989, estabelece normas para a participação dos Estados e
do Distrito Federal no produto da arrecàdação do IPI relativamente às
exportações.
3.2.6 Fundo de Participação dos Municípios (FPM)
O FPM, previsto no art. 159, I, "b", da CF, é constituído de 22,5% dos
4 7% do produto da arrecadação dos impostos sobre renda e proventos de
qualquer natureza e sobre produtos industrializados, privativos da União,
descontada a parcela de arrecadação do imposto de renda pertencente aos
Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios, nos termos dos arts. 157, I,
e 158, I, da CF.
A aplicação dos recursos carreados para o FPM sujeita-se aos ditames
da lei federal pertinente (CF, art. 161, lI), cabendo ao TCU o cálculo das
quotas devidas a cada Município (CF, art. 161, parágrafo único).
As normas legais que regem o FPM constam da Constituição Federal,
do Código Tributário Nacional (arts. 86-94), das Leis Complementares
62, de 28.12.1989,91, de 22.12.1997, e 106, de 23.3.2001. Com base nos
preceitos constitucionais e legais, examinaremos a seguir, sinteticamente,
a constituição e a aplicação do FPM e, quanto às quotas, o cálculo e o
critério de distribuição, pagamento e comprovação da aplicação.
3.2.6.1 Instituição e aplicação - Como vimos acima, o FPM é cons-
tituído de 22,5% do produto da arrecadação dos impostos de renda e so-

246 DIREITO MUNICIPAL BRASILEIRO
bre produtos industrializados, da competência fiscal privativa da União.
Determinando que essa parcela seja distribuída ao Fundo, para posterior
redistribuição aos Municípios, a Constituição da República a excluiu da
receita da União, que não poderá dispor desses recursos para satisfação
de suas próprias necessidades, ainda que não os movimente, segundo sua
destinação constitucional. Esses recursos constituem receita municipal la-
t~nte que se efetiva no mo~ento em que se propi~ia sua distribuição, pelo
calculo da quota-parte deVIda a cada Município. A União compete apenas
administrar o FPM, regulando sua aplicação, nos limites fixados em lei, e
procedendo à distribuição e entrega dos seus recursos, uma vez atendidos
os requisitos constitucionais e legais pertinentes.
Daí por que o Código Tributário Nacional determina ao Banco do
Brasil que, à medida que for recebendo as comunicações do recolhimento
dos impostos de renda e sobre produtos industrializados, destaque auto-
maticamente a parcela pertencente ao FPM, creditando-a na conta deste (e
não na conta Receita da União) e cientificando o TCU do total dos crédi-
tos efetuados no mês anterior (art. 87 e parágrafo único).
A aplicação do FPM far-se-á em conformidade com as diretrizes e
prioridades dos planos e programas nacionais, especialmente dos Planos
Nacionais de Desenvolvimento, respeitadas as condições locais admi-
tindo-se a destinação de recursos a fundos especiais de desenvol~imento
co~stituídos pelos Municípios, para aplicação através de bancos, compa-
nlllas de desenvolvimento e outras instituições adequadas. Ao Poder Exe-
cutivo Federal compete estabelecer os setores prioritários para a aplicação
dos recursos do FPM e os mínimos que as Municipalidades deverão desti-
nar às despesas de capital e a determinadas áreas de maior prioridade, bem
como os critérios, normas e instruções para elaboração dos programas de
aplicação, cuja aprovação é essencial para o recebimento das quotas. As
normas para a aplicação dos recursos do FPM deverão visar à pro!ITessiva
implantação do sistema de planos de desenvolvimento e de orç;mentos
plurianuais de investimentos, e as exigências para a elaboração dos pro-
gramas municipais serão estabelecidas com atenção para o nível de renda
e as condições específicas da situação administrativo-institucional dos di-
ferentes Municípios.
A par das normas regulamentares do Executivo Federal, o TCU pas-
sou também a expedir instruções normativas sobre a aplicação do FPM
(Instrução Normativa 31, de 24.11.1999) - o que, a nosso ver, desborda da
sua competência constitucional, restrita ao cálculo das quotas desse Fun-
do. Bem por isso, o art. 160 da CF veda a retenção ou qualquer restrição
à entrega e ao emprego dos recursos atribuídos na Seção VI do Capítulo I
do seu Título VI aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios, neles
v- FINANÇAS MUNICIPAIS 247
compreendidos adicionais e acréscimos relativos a impostos. O parágrafo
único do dispositivo constitucional diz, apenas, que a vedação prevista
não impede a União e os Estados de condicionarem a entrega de recursos
ao pagamento de seus créditos, inclusive de suas autarquias; e ao cum-
primento do disposto no art. 198, § 22 , II e III, que determina a aplicação
anual em ações e serviços de saúde dos recursos do FPM.
3.2.6.2 Cálculo e critério de distribuição das quotas - O cálculo das
quotas do FPM devidas aos Municípios foi constitucionalmente atribuído
à competência do TCU (CF, art. 161, parágrafo único). Disciplinando a
matéria, o Código Tributário Nacional determinou que o TCU, até o últi-
mo dia útil de cada exercício, forneça ao Banco do Brasil o coeficiente in-
dividual de participação de cada Município, fixado em conformidade com
o critério de distribuição estabelecido no seu art. 91, para vigorar durante
o exercício subseqüente (art. 92). Recebidos os coeficientes, o Banco do
Brasil calcula as quotas, em parcelas distintas para o imposto de renda e o
imposto sobre produtos industrializados, com base nos totais creditados ao
FPM no mês anterior (art. 93).
O critério de distribuição do Código Tributário Nacional (art. 91)
parte de uma primeira repartição dos recursos do Fundo entre as Capitais
(10%) e os demais Municípios (90%) para, em seguida, diversificar os
fatores que irão propiciar o cálculo dos coeficientes individuais daquelas
e destes últimos.
Assim, a distribuição do FPM é feita da seguinte forma: a) 10% para
os Municípios-Capitais; b) 86,4% para os demais Municípios do Interior;
c) 3,6% para os Municípios do Interior que fazem parte da reserva, com
mais de 142.633 habitantes (excluídas as Capitais). Para cada Capitalle-
vam-se em conta.não só sua população, relativamente à do conjunto de
Capitais, como o inverso da renda per capita do respectivo Estado; o coe-
ficiente individual de participação dos outros Municípios é obtido pela
população absoluta de cada um deles (CTN, art. 91, §§ 12 e 22).115
Os percentuais do FPM destinados aos Municípios de cada Estado
foram fixados com base na Lei Complementar 62, de 28.12.1989.
A reserva foi instituída pelo art. 32 do Decreto-lei 1.881, de 27.8.1981,
e corresponde a 4% do valor do FPM destinado aos Municípios do Inte-
rior. Os recursos da reserva são destinados aos Municípios com população
115. O Código Tributário Nacional enquadra os Municípios não-Capitais em fai-
xas de população (art. 91, § 2Q), cujos limites devem ser reajustados com base em da-
dos oficiais de população produzidos pela Fundação Instituto Brasileiro de Geografia
e Estatística - IBGE (art. 91, § 3Q).
 248 DIREITO MUNICIPAL BRASILEIRO
superior a 142.633 habitantes, ou seja, aos Municípios enquadrados nos
coeficientes 3,8 e 4,0 da tabela constante do referido decreto-lei. A dis-
tribuição dos recursos da reserva baseia-se em coeficientes calculados a
partir da pop~lação de cada Município participante e da renda per capi-
ta do respectIvo Estado, as quais são informadas pelo IBGE. A partir do
exercício de 1998 a cada participante foi garantido no mínimo o mesmo
coeficiente atribuído no exercício de 1997. Todavia, os ganhos adicionais,
em relação aos coeficientes legalmente indicados, estão sujeitos a redutor
financeiro (Lei Complementar 91/1997, art. 3º, § 2º). De acordo com o §
2º do art. 1º da Lei Complementar 91/1997, na redação que lhe deu a Lei
Complementar 106, de 23.3.2001, ficaram mantidos a partir de 1998 os
coeficientes do FPM atribuídos em 1997 aos Municípios que apresenta-
ra~ redução ,de seus coeficientes, inclusive os da reserva e das Capitais,
ap~I~ando-se, no entanto, um redutor financeiro gradativo sobre o ganho
adICIOnal: a) 70% no exercício de 2005; b) 80% no exercício de 2006; c)
90% no exercício de 2007. A partir de 1.1.2008 os coeficientes individuais
de participação no FPM serão fixados exclusivamente de acordo com a
faixa de habitantes estabelecida pelo Decreto-lei 1.881/1981 (Lei Com-
plementar 106/2001, § 2º do art. 1º). Para o exercício de 2002 a Decisão
Normativa do TCU 044, de 28.12.2001, aprovou os coeficientes a serem
utilizados no cálculo das quotas para a distribuição dos recursos do FPM.
Anteriormente à Lei Complementar 62/1989, quando havia desmem-
bramento de Municípios o coeficiente do Município-matriz era dividido
com a nova unidade de maneira proporcional à população cedida. Com
a edição da referida lei complementar os coeficientes de novos Municí-
pios somente repercutem nas unidades municipais do respectivo Estado e
a partir da instalação dos novos entes municipais, ou seja, a partir da posse
dos prefeitos eleitos. Para assegurar recursos do FPM aos novos Muni-
cípios são reduzidas, proporcionalmente, as parcelas devidas aos demais
Municípios do Estado a que pertencem, não afetando, assim, Municípios
de outro.s ~st.ados. Dessa forma, quando são criados novos Municípios
a quota md!vIdual do FPM dos demais Municípios existentes no Estado
diminui, uma vez que os novos Municípios recebem também coeficientes
individuais de participação que são somados aos coeficientes já existentes
para a distribuição do FPM destinado aos Municípios do Estado. Conse-
qüentemente, como a participação estadual na quota global do FPM per-
manece a mesma e o número de participantes aumenta, a quota individual
de todos diminui.
O TCU efetua o cálculo do coeficiente no FPM de cada Município,
obedecendo a critérios previamente estabelecidos na legislação pertinente
e com base nos dados populacionais fornecidos pelo IBGE. Compete ao
v - FINANÇAS MUNICIPAIS 249
IBGE publicar no Diário Oficial da União, até o dia 31 de agosto de cada
ano, a relação das populações dos Estados e Municípios, que será utiliza,da
pelo TCU para cálculo das quotas referentes ao FPM. Cumpre tambem
ao IBGE informar a renda per capita apurada para efeito de cálculo dos
coeficientes dos Municípios-Capitais e daqueles que integram a reserva.
Eventuais reclamações quanto aos dados populacionais divulgados devem
ser submetidas ao próprio IBGE, no prazo de 20 dias a contar da mencio-
nada publicação. 116 Solucionadas as divergências nos dados, se houver,
o IBGE encaminhará ao TCU, até o dia 31 de outubro de cada ano, a re-
lação das populações por Estados e Municípios, indicando, quando for o
caso, as populações cedidas e as remanescentes e as alterações de nomes
ocorridas no período, que são adotadas como base de cálculo para estabe-
lecer os coeficientes de cada unidade participante do FPM, os quais terão
vigência no ano seguinte. Assim, para que ocorra a revisão do número de
habitantes, com subseqüente alteração do coeficiente de participação no
FPM, estabelecido por decisão normativa do TCU, é indispensável que o
IBGE informe ao TCU dados que atualizem o resultado do último censo
demográfico.
A revisão dos coeficientes do FPM é feita anualmente, a partir da
divulgação dos dados populacionais atualizados pelo IBGE, nos termos da
Lei Complementar 59, de 22.12.1988. O Município pode mudar de coefi-
ciente se o levantamento anual realizado pelo IBGE indicar alteração no
número de seus habitantes. Havendo alteração populacional, o TCU pro-
cederá ao cálculo dos novos coeficientes, os quais produzirão efeitos fi-
nanceiros a partir do ano seguinte. Na criação e instalação de novos Muni-
cípios o TCU, com apoio nos dados populacionais divulgados pelo IBGE,
fará a revisão dos coeficientes individuais de participação dos Municípios
do Estado a que pertence a nova comuna, reduzindo proporcionalmente as
parcelas que a estes couberem, de modo a assegurar recursos do FPM ao
Município recém-criado (Lei Complementar 62/1989, art. 5º).
3.2.6.3 Pagamento das quotas - O pagamento das quotas do FPM é
efetuado pelo Banco do Brasil, que até o último dia de cada mês as cre-
ditará, em parcelas distintas para os impostos de renda e sobre produt~s
industrializados, na conta especial de cada Município, aberta na agênCIa
de sua sede ou, na falta, na agência mais próxima (CTN, art. 93 e § 1º).
Os Municípios podem encaminhar ao TCU reclamações quando os
recursos recebidos não corresponderem aos seus respectivos coeficientes
e/ou quando houver atraso no repasse dos valores devidos, excetuando os
casos de bloqueio das quotas do FPM.
116. Lei 8.443, de 16.7.1992, art. 102.
 250 DIREITO MUNICIPAL BRASILEIRO
As parcelas do FPM podem ser bloqueadas ante a inadimplência
dos Municípios junto aos Estados e ao Governo Federal. Esse bloqueio
está previsto no parágrafo único do art. 160 da CF, que faculta à União
e aos Estados condicionar o pagamento de seus créditos à entrega de re-
cursos q~e lhes sejam devidos (e às suas autarquias) pelos Municípios.
O ~loq~eIO -=- b~m c?mo o desbloqueio, que ocorre com a regularização
da madImplencla - e da competência dos órgãos federais tais como os
regionais da Secretaria da Receita Federal, quanto aos débi;os relativos ao
PASEP; a Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional, quando se tratar de
déb~tos inscritos na dívida ativa da União; o Instituto Nacional de Seguro
SOCIal, com relação aos débitos previdenciários. Para obter a liberação
dos recursos retidos os Municípios devem procurar o órgão responsável
pela retenção e efetuar a regularização da eventual situação de mora ou
inadimplência com os Governos Estadual ou Federal, conforme o caso.
Fora desses casos as quotas não podem ser validamente suspensas, nem
mesmo por falta de cumprimento ou cumprimento incorreto da exigência
de. apl~c~ção ~ínima em despesas de capital, consoante previu o Código
Tnbutano NaCIOnal (art. 94 e § 2º, lI). A suspensão do pagamento nesse
caso, ou com base em outras disposições normativas do TCU (prestação
de contas inexistente ou irregular, falhas ou inexistência do sistema de
controle interno estabelecido pelo próprio TCU, improbidade ou desvio
de recursos), atenta contra a Constituição Federal, que no tocante aos re-
cursos do FPM deixou à lei complementar o estabelecimento de normas
sobre a entrega dos mesmos, especialmente sobre os critérios de rateio
dos Fundos, objetivando promover o equilíbrio sócio-econômico entre os
Municípios (CF, art. 161, lI).
Apesar da interferência do TCU nessa matéria, com a tácita e muitas
vezes expressa concordância do Governo Federal, andou bem o consti-
tuinte de 1988, que, como já o haviam feito os anteriores, tratou as quotas
do FPM como receita do Município. Como tal, sua aplicação sujeita-se às
regras comuns de fiscalização financeira e orçamentária no âmbito muni-
cipal, isto é, de controle externo pela Câmara de Vereadores com o auxílio
do órgão estadual competente. Desse controle jamais poderá resultar a
suspensão de entradas para o Erário Municipal, mas tão-somente a não-
aprovação de contas ou a correção de atos de gestão financeira e orçamen-
tária do prefeito, com as conseqüentes sanções político-administrativas
penais e civis, de caráter pessoal. 117 Aliás, o art. 160 da CF veda a reten~
ção ou qualquer restrição à entrega e ao emprego dos recursos atribuídos
. 117. Sobre aprestação de contas do prefeito, v. os Capítulos XI, item 3.7, e XII,
Item 3.12; e sobre suas responsabilidades, o Capítulo XII, item 4.
v- FINANÇAS MUNICIPAIS 251
aos Municípios, neles compreendidos adicionais e acréscimos relativos a
impostos. 118
3.2.6.4 Comprovação da aplicação das quotas - O Código Tributário
Nacional exigiu que a comprovação da aplicação mínima dos recursos do
FPM em despesas de capital, definidas em lei de normas gerais de direito
financeiro,119 fosse feita perante o TCU (art. 94 e § 1º). Essa exigência e
a atribuição ao TCU de suspender o pagamento das quotas em razão do
seu desatendimento ou atendimento irregular não se coadunam com os
preceitos constitucionais que estabelecem a competência do TCU e os re-
quisitos para a distribuição das quotas do FPM, consoante demonstramos
acima. E nem a Lei 8.443, de 16.7.1992 (Lei Orgânica do TCU), outorga
tal competência ao TCU. Diversamente, o art. 1º, VI, diz que lhe compete
apenas e tão-somente "efetuar, observada a legislação pertinente, o cálculo
das quotas referentes aos Fundos de Participação a que alude o parágrafo
único do art. 161 da Constituição Federal, fiscalizando a entrega dos res-
pectivos recursos".
3.2.7 Fundo de Combate e Erradicação da Pobreza
O art. 79 do ADCT, na redação da EC 31, de 14.12.2000, instituiu este
Fundo, para vigorar até o ano de 2010, a ser regulado por lei complemen-
tar (Lei Complementar 111, de 6.7.2001), com o objetivo de viabilizar a
todos os brasileiros acesso a níveis dignos de subsistência, cujos recursos
serão aplicados em ações suplementares de nutrição, habitação, educação,
saúde, reforço de renda familiar e outros programas de relevante interesse
social voltados para a melhoria da qualidade de vida. Referido Fundo terá
Conselho Consultivo e de Acompanhamento que conte com a participa-
ção de representantes da sociedade civil. Compõem esse Fundo: a parcela
do produto da arrecadação correspondente a um adicional de 0,08% (oito
centésimos por cento), aplicável de 18.6.2000 a 17.6.2002, na alíquota da
contribuição social de que trata o art. 75 do ADCT (CPMF); a parcela do
produto da arrecadação correspondente a um adicional de 5% na alíquota
do IPI, ou do imposto que vier a substituí-lo, incidente sobre produtos
supérfluos e aplicável até a extinção do Fundo; o produto da arrecadação
do imposto de que trata o art. 153, VII, da CF (imposto sobre grandes
118. O TJSP decidiu ser inadmissível a retenção pela Fazenda do Estado de per-
centual do FPM (cf. RJTJSP 169/265).
119. A Lei 4.320, de 17.3 .1964, que contém normas gerais de direito financeiro,
não definiu precisamente despesas de capital, mas deixou patente que são as despesas
que criam novos bens, enriquecendo o patrimônio público (art. 12, §§ 4º-6º).
 252 DIREITO MUNICIPAL BRASILEIRO
fortunas, a ser definido em lei complementar); dotações orçamentárias;
doações, de qualquer natureza, de pessoas fisicas ou jurídicas do país ou
do Exterior; outras receitas, a serem definidas na regulamentação do refe-
rido Fundo. Os Municípios, de acordo com o que estabelece o art. 82 do
ADCT, devem instituir Fundos de Combate à Pobreza com os recursos de
que tratam os dispositivos pertinentes da Constituição Federal e outros
que vierem a destinar, devendo tais Fundos ser geridos por entidades que
contem com a participação da sociedade civil. Para o financiamento dos
Fundos Municipais poderá ser criado adicional de até 0,5% na alíquota do
ISS, ou do que vier a substituí-lo, sobre serviços supérfluos. Lei federal
definirá os serviços supérfluos a que se refere o § 2º do art. 82 do ADCT.
A Lei Complementar 111, de 6.7.2001, disciplina o Fundo em exa-
me, vedando _a utilização de seus recursos para remuneração de pessoal
e encargos sociais e determinando que o percentual máximo do Fundo a
ser destinado às despesas administrativas será definido anualmente pelo
Poder Executivo (art. 1º, §§ 1º e 2º).
Além das já constitucionalmente previstas, a Lei Complementar
111/2001 indica como receitas do Fundo os rendimentos constituídos pe-
los recursos recebidos pela União em decorrência da desestatização de
sociedades de economia mista ou empresas públicas por ela controladas
gerados a partir de 18.6.2002 (art. 2º, V). Estabelece, ainda, a Lei Comple-
mentar 111 que não se aplica aos recursos do Fundo o disposto no art. 159
e no inciso IV do art. 167 da CF, nem qualquer desvinculação de recursos
orçamentários. Também constituiu receita do Fundo a arrecadação decor-
rente do disposto no inciso I do art. 2º, no período compreendido entre
19.3.2001 e o início da vigência da Lei Complementar 111/200 1 (em vigor
na data de sua publicação: 9.7.2001), integralmente repassada ao Fundo
entre 19.6 e 31.12.2002, acrescida do percentual de remuneração aplicável
aos recursos da Conta Unica do Tesouro Nacional junto ao Banco Central
do Brasil, calculado no período entre o ingresso da receita e seu repasse
ao Fundo.
Os recursos do Fundo serão direcionados a ações que tenham como
alvo: famílias cuja renda per capita seja inferior à linha de pobreza, assim
como indivíduos em igual situação de renda; populações de Municípios e
l?calidades urbanas ou rurais, isolados ou integrantes de regiões metropo-
htanas, que apresentem condições de vida desfavoráveis (art. 3º, I e 11). A
linha de pobreza - ou conceito que venha a substituí-la - assim como os
Municípios que apresentem condições de vida desfavoráveis serão defini-
dos e divulgados a cada ano pelo Poder Executivo (art. 3º, § 2º).
O atendimento às famílias e indivíduos referidos será feito, priorita-
riamente, por meio de programas de reforço de renda, nas modalidades
v - FINANÇAS MUNICIPAIS 253
"Bolsa-Escola", para as famílias que têm filhos com idade entre 6 e 15
anos, e "Bolsa-Alimentação", àquelas com filhos em idade de O a 6 anos e
indivíduos que perderam os vínculos familiares (art. 3º, § 1º).
O art. 4º da Lei Complementar 111/2001 instituiu o Conselho Con-
sultivo e de Acompanhamento do Fundo de Combate e Erradicação da
Pobreza, cujos membros serão designados pelo Presidente da República,
com a atribuição de opinar sobre as políticas, diretrizes e prioridades d.o
Fundo e acompanhar a aplicação dos seus recursos. O Conselho Consultl-
vo terá sua composição e funcionamento regulamentados por ato do Poder
Executivo, assegurada a representação da sociedade civil (art. 4º e pará-
grafo único).
Ao órgão gestor do Fundo, que por designação do Presidente da Re-
pública é o Gabinete do Ministro de Estado Extraordinário de Segurança
Alimentar e Combate à Fome (Decreto 4.564, de 1º.1.2003), compete:
coordenar a formulação das políticas e diretrizes gerais que orientarão as
aplicações do Fundo; selecionar programas e ações a serem financiados
com recursos do Fundo; coordenar, em articulação com os órgãos respon-
sáveis pela execução dos programas e das ações financiados pelo Fundo,
a elaboração das propostas orçamentárias a serem encaminhadas ao órgão
central do Sistema de Planejamento Federal e de Orçamento, para inclusão
no projeto de lei orçamentária anual (LOA), bem como em suas altera-
ções; acompanhar os resultados da execução dos programas e .d~s aç?es
financiados com recursos do Fundo; prestar apoio técnico-admmlstratlvo
para o funcionamento do Conselho Consultivo; e dar publicidade, com
periodicidade estabelecida, aos critérios de alocação e uso dos recursos
(art. 5º, I-VI).
O Regulamento define as ações integradas de acompanhamento ou
controle a serem exercidas pelo Conselho Consultivo, pelo órgão gestor e
pelos órgãos responsáveis pela execução dos programas e das ações finan-
ciados pelo Fundo, sem prejuízo das competências dos órgãos de controle
interno e externo. Os órgãos responsáveis pela execução dos programas
e das ações financiados pelo Fundo deverão apresentar ao órgão gestor
relatórios periódicos de acompanhamento fisico e financeiro dos recursos
aplicados (art. 6º e parágrafo único).
Nos termos do art. 2º do Decreto federal 4.564, de 1º.1.2003, que
revogou o Decreto 3.997, de 1.11.2001, dando nova regulamenta~ão à
Lei Complementar 111, de 6.7.2001, integram o Conselho ConsultIVO e
de Acompanhamento do Fundo de Combate e Erradicação da Pobreza:
I - O Ministro de Estado Extraordinário de Segurança Alimentar e Com-
bate à Fome, ou seu representante, que o presidirá; II - os Secretários-
Executivos dos seguintes Ministérios: a) do Planejamento, Orçamento e

254 DIREITO MUNICIPAL BRASILEIRO
Gestão; b) da Educação; c) da Saúde; d) do Desenvolvimento Agrário;
e) da Integração Nacional; e f) da Assistência e Promoção Social; lU - o
Secretário Especial dos Direitos Humanos da Presidência da República ou
seu representante; IV - um membro representante da sociedade civil de
cada um dos seguintes Conselhos: a) Nacional de Assistência Social; b)
Nacional de Saúde; c) Nacional de Educação; d) de Defesa dos Direitos
da Pessoa Humana; e) Nacional dos Direitos da Criança e do Adolescente;
e f) Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional.
Ao Conselho Consultivo cabe opinar sobre as políticas, diretrizes e
prioridades do Fundo; sugerir áreas de atuação onde devem ser utilizados
os recursos do Fundo; propor o montante total de recursos a serem apli-
cados em cada área de atuação; apresentar proposta de metodologia de
definição da linha de pobreza e área geográfica onde as ações financiadas
pelo Fundo devam ser concentradas; acompanhar, com periodicidade a ser
definida pelo próprio Conselho, a aplicação dos recursos; e acompanhar,
sem prejuízo das competências dos órgãos de controle interno e externo,
as ações financiadas com recursos do Fundo em cada um dos órgãos res-
ponsáveis pela execução.
Aos Municípios cabe disciplinar por lei local específica seus Fundos
de Pobreza, com os recursos de que tratam os dispositivos pertinentes da
Constituição Federal e outros que vierem a destinar, devendo tais Fundos
ser geridos por entidades que contem com a participação da sociedade
civil. Para o financiamento dos Fundos Municipais poderá ser criado adi-
cional de até 0,5% na alíquota do ISS, ou do que vier a substituí-lo, sobre
serviços supérfluos. Lei federal definirá os serviços supérfluos a que se
refere o § 2º do art. 82 do ADCT. Note-se que até hoje este adicional não
foi criado, como também não foi editada a referida lei federal.
3.2.8 Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e
de Valorização dos Profissionais da Educação (FUNDEB)
Ao tratar da Educação, a Constituição de 1988 dispõe, em seu art.
211, que os entes federativos "organizarão em regime de colaboração seus
sistemas de ensino"; e, no § 2º, que "os Municípios atuarão prioritaria-
mente no Ensino Fundamental e na Educação Infantil".
Instituiu uma vinculação dos recursos, de forma a obrigar a aplicação
anual pela União de 18% dos recursos provenientes de seus impostos e pe-
los Estados, Distrito Federal e Municípios de 25% da receita dos impostos
próprios e das transferências recebidas na manutenção e desenvolvimento
do ensino.
v - FINANÇAS MUNICIPAIS 255
Sendo o Ensino Fundamental obrigatório e gratuito (art. 208, I, da
CF) e sendo elevado a prioridade nacional, em 1996 foi promulgada a EC
14 criando o Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Funda-
m;ntal e de Valorização do Magistério - FUNDEF, visando a facilitar sua
universalização e garantir remuneração condigna aos professores.
° FUNDEF foi constituído com recursoS provenientes de algumas
transferências de impostos dos Estados e dos Municípios, distribuídos
entre cada Estado e seus Municípios, proporcionalmente ao número de
alunos nas respectivas redes de Ensino Fundamental.
A porcentagem aplicada era de 15%, descontada direta~ente pelo
Banco do Brasil e depositada em conta específica de cada PrefeItura, aten-
dendo à proporção dos alunos matriculados no Ensino Fundamental no
ano anterior.
Cabia à União complementar a parte do FUNDEF recebido pelos Es-
tados e Municípios sempre que os valores médios anuais por aluno ficas-
sem abaixo do valor mínimo nacional estabelecido por decreto do Presi-
dente da República.
Como um dos objetivos era a valorização dos professores, estabelece-
se a obrigatoriedade de pelo menos 60% do FUNDEF seriam aplicad~s
no pagamento dos professores do Ensino Fundame.ntal, ~esde .que efe.b-
vamente atuando no exercício do Magistério. InclUSIve fOI preVIsta a crIa-
ção de Plano de Carreira e Remuneração do Magistério ..Os restantes 4?%
seriam aplicados no custeio de manutenção e desenvolVImento do EnSlllO
Fundamental Público.
Este Fundo, de natureza contábil, não tinha personalidade jurídica,
sendo mero mecanismo financeiro de âmbito estadual, cuja finalidade era
redistribuir dinheiro entre seus partícipes.
° FUNDEF foi regulamentado pela Lei 9.424/1996, a qual determi-
nava a existência, em cada Município, de um conselho de acompanhamen-
to e controle social do FUNDEF, a ser criado por lei municipal, sem es-
trutura administrativa própria e cujos membros não perceberiam qualquer
espécie de remuneração pela participação no colegiado.
Em 19.12.2006 foi promulgada a EC 53, que alterou a redação do
art. 60 do ADCT, prevendo a destinação, até o 14º ano da data da sua
C:
promulgação, de parte dos recursos referid~s ?o caput do art. 212 da P à
constituição, de um fundo de natureza contabIl - Fundo de Manutençao e
Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais
da Educação-FUNDEB.
Em 28.12.2006, foi editada a Medida Provisória 339, convertida na
Lei 11.494, de 20.6.2007, regulamentando o FUNDEB. A entrada em vi-
256 DIREITO MUNICIPAL BRASILEIRO
gor da regulamentação do FUNDEB, fez com que as disposições da Lei
9.424, de 24.12.1996, que regiam o FUNDEF, fossem revogadas, com
exceção dos arts. 9º a 12 da referida lei, por regularem a transição da sis-
temática de repartição e distribuição de seus recursos.
Desta forma, a manutenção e desenvolvimento da educação básica e
a remuneração condigna dos trabalhadores da educação serão custeadas
por 20% dos recursos a que se referem os incisos I, II e III do art. 155; o
inciso II do caput do art. 157; os incisos lI, III e IV do caput do art. 158;
e as alíneas "a" e "b" do inciso I e o inciso II do caput do art. 159, da
Constituição Federal, e distribuídos entre cada Estado e seus Municípios,
proporcionalmente ao número de alunos das diversas etapas e modalida-
des da educação básica presencial, matriculados nas respectivas redes, nos
respectivos âmbitos de atuação prioritária estabelecidos nos §§ 2º e 3º do
art. 211 da CF.
O inciso III prevê que lei especifica fixará piso salarial nacional para
os profissionais do magistério público e da educação básica, destinando-
se 60% dos recursos do FUNDEB ao pagamento desses profissionais em
efetivo exercício (inc. XII), repetindo o disposto no parágrafo único do art.
211 da CF, incluído pela EC 53/2006: "A lei disporá sobre as categorias de
trabalhadores considerados profissionais da educação básica e sobre a fi-
xação de prazo para a elaboração ou adequação de seus planos de carreira,
no âmbito da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios".
O resultado da composição do fundo deverá ser distribuído entre o
Distrito Federal e os Estados e entre estes e seus Municípios proporcio-
nalmente ao número de alunos das diversas etapas e modalidades da edu-
cação básica.
Importante atentar-se para o conceito de padrão mínimo de qualidade,
o qual deverá ser tratado em função da regionalização, com a finalidade de
equilibrar as eventuais disparidades. Com isto se ensejará uma equaliza-
ção de padrões mais condizentes com as necessidades do país.
Assim, a aplicação das receitas resultantes das fontes acima men-
cionadas, tanto as decorrentes dos impostos como as das transferências,
continuam sendo obrigatórias, devendo a União aplicar 18% (dezoito por
cento) e o Distrito Federal, os Estados e os Municípios 25% (vinte e cinco
por cento) na manutenção e desenvolvimento do ensino. Mas a parcela da
arrecadação de impostos transferida pela União aos Estados, ao Distrito
Federal e aos Municípios, ou pelos Estados aos respectivos Municípios,
não é considerada, para efeito do cálculo previsto neste artigo, receita do
governo que a transferir.
v - FINANÇAS MUNICIPAIS 257
3.2.9 Fundo Municipal da Saúde
Os Municípios, com a promulgação da Constituição de 1988, passa-
ram a ter competência para "prestar, com a cooperação técnica e financeira
da União e do Estado, serviços de atendimento à saúde da população" (art.
30, VII).
Em função da importância da matéria, que é imperativo constitucio-
nal, iniciou-se um processo de municipalização do atendimento à saúde
(Lei 8.080/1990).
O Fundo Municipal de Saúde, como fundo especial que é, deve aten-
der ao disposto no art. 74 da Lei 4.320/1964, sendo instituído por lei que
indicará seus objetivos, serviços a serem afetados, órgão a que se subor-
dina, o gestor para a movimentação e discriminação de seus recursos fi-
nanceiros.
O repasse dos recursos financeiros aos Municípios habilitados deverá
ser feito pelo Banco do Brasil, única instituição financeira autorizada para
tal e o será na mesma agência onde o Município recebe os recursos do
FPM. Duas contas serão abertas, sob titularidade do Fundo Municipal de
Saúde, de forma genérica, atualmente com as seguintes denominações:
designação do Município - MAC-AIH (média e alta complexidade) e de-
signação do Município - PAB (piso de atenção básica).
Os recursos financeiros têm origem em uma parte fixa, calculada por
um valor per capita/ano, e outra variável, dependente da produção. E a
Lei 8.142/1990 estabelece que, para receberem os recursos, os Municípios
deverão ter uma contrapartida de recursos para a saúde no respectivo orça-
mento, que será depositada na conta do Fundo, permitindo que o balanço
anual possa refletir todas as aplicações do Governo.
A aplicação dos recursos formadores do Fundo será acompanhada
e fiscalizada por Conselho de Saúde - sem prejuízo do disposto no art.
74 da CF, que estabelece sistema de controle interno dos entes federados
_, a quem serão prestadas as devidas contas e que tem competência para
apreciá-las e aprová-las. Após, devem ser encaminhadas ao Tribu~~l de
Contas do Estado ou do Município; e, se for o caso, à Câmara MUlllclpal.
As regras pertinentes ao Conselho estão fixadas na Lei Orgânica da Saúde
(Lei 8.080/1990), na Lei 8.142/1990 e nas definições emanadas do CNS.
O § 3º do art. 198 da CF, com a redação da EC 29/2000, prevê que lei
complementar, que será reavaliada pelo menos a cada cinco anos, estabe-
lecerá os porcentuais de aplicação (§ 2º), os critérios de rateio dos recursos
vinculados, as normas de fiscalização, avaliação e controle das despesas e
as normas de cálculo do montante a ser aplicado pela União.
258 DIREITO MUNICIPAL BRASILEIRO
Como esta lei não foi editada até 2004, a partir do exercício finan-
ceiro de 2005 aplicar-se-á o disposto no art. 77 do ADCT, com a redação
dada pela EC 2912000.
3.2.10 Outros Fundos
Outros Fundos existem ao lado dos Fundos examinados, constituídos
por recursos de diversas origens, principalmente federais, de que o Muni-
cípio pode valer-se eventualmente para atendimento de necessidades es-
pecíficas. Segundo o disposto no art. 36 do ADCT da Constituição Federal
de 1988, os Fundos existentes na data da promulgação da mencionada Lei
Maior, excetuados os resultantes de isenções fiscais que passaram a inte-
grar patrimônio privado e os de interesse da defesa nacional, extinguiram-
se, salvo aqueles ratificados pelo Congresso Nacional no prazo de dois
anos contados de 5.10.1988. A instituição de novos Fundos, qualquer que
seja sua natureza, dependerá de prévia autorização legislativa da entidade
criadora (CF, art. 167, IX).
3.3 Tributos comuns
Tributos comuns são as taxas e a contribuição de melhoria, previstas
no art. 145, II e III, da CF. Tais tributos dizem-se comuns no sentido de que
podem ser utilizados por qualquer das entidades estatais, para a remunera-
ção de seus serviços ou custeio de suas obras.
A taxa e a contribuição de melhoria, como vimos precedentemente
neste mesmo capítulo (itens 1.3.2 e 1.3.3), são conceituadas pela própria
Constituição da República, que nos fornece os respectivos fatos geradores:
exercício do poder de polícia ou utilização, efetiva ou potencial, de servi-
ços públicos específicos e divisíveis, prestados ao contribuinte ou postos à
sua disposição, para as taxas; valorização imobiliária decorrente de obra
pública, para a contribuição de melhoria. Dessa conceituação resultam os
elementos que caracterizam e distinguem as duas espécies tributárias, a
saber: a taxa é remuneratória de serviços públicos, inclusive decorrentes
do policiamento administrativo; a contribuição de melhoria é recupera-
tória do custo de obra pública; a taxa é perene, porque devida enquanto
durar o serviço; a contribuição de melhoria é instantânea, porque, embora
possa ser parcelada, esgota-se com o recolhimento do seu montante; a taxa
é ilimitada, no sentido de que sua fixação é feita com base nos custos do
serviço prestado ao contribuinte e pode ser proporcional à utilização desse
mesmo serviço; a contribuição de melhoria é limitada ao custo da obra
pública e à valorização que esta acarretar ao imóvel tributado. 120
120. Essas limitações em relação à cobrança da contribuição de melhoria, em-
bora não constantes da atual Constituição da República, devem ser estabelecidas por
v - FINANÇAS MUNICIPAIS 259
1 De sua conceituação constitucional resulta, ainda, que - diversamente
do sustentado por alguns tributaristas e acórdãos, até mesmo do STF -
esses tributos não podem ser impostos opcionalmente, de modo que não
é lícito ao Poder Público remunerar serviços mediante contribuição de
melhoria ou - o que é mais comum - recuperar o custo de obra pública
através de taxa. Pela mesma razão, é vedada a instituição de taxa para a
remuneração de serviços públicos indivisíveis, isto é, prestados ou postos
à disposição de toda a coletividade, indiscriminadamente;121 como tam-
bém o é a imposição de contribuição de melhoria quando da obra pública
não resultou valorização do imóvel tributado. Em matéria de tributos vi-
gora o princípio da tipicidade, decorrente, dentre outros, dos arts. 150, I,
e 154, I e II, da CF, segundo o qual a estrita adequação do fato tributável
\
Ao
à norma tributária (que não pode divergir da conceituação "Constitucional)
é condição inarredável para a legitimidade da imposição fiscal, ou, mais
propriamente, para a constituição da obrigação tributária.
Esclareça-se, todavia, que um mesmo empreendimento público, des-
de que compreenda obras e prestação de serviços, pode gerar o lançamen-
to dos dois tributos em exame. 122 É o que ocorre, por exemplo, com o ser-
viço de água e esgotos, implantado com a realização das obras necessárias,
cujo custo pode ser reembolsado mediante contribuição de melhoria e,
posteriormente, prestado aos usuários, que o remuneram pela taxa fixada
em lei.
Feitas essas considerações, que complementam as constantes do item
I deste capítulo, vejamos separadamente as taxas e a contribuição de me-
lhoria, nos seus aspectos de interesse para o Município.
j 3.3.1 Taxas diversas
As taxas não- estão discriminadas constitucionalmente, podendo, as-
sim, o Município criar as que forem necessárias ao policiamento adminis-
trativo originário de sua competência ou à manutenção dos serviços espe-
cíficos e divisíveis prestados aos munícipes ou postos à sua disposição.
O essencial é que sob o rótulo de taxa não se institua imposto municipal
indevido, nem se tributem pessoas, atividades ou bens não sujeitos à ação
impositiva do Município.
lei da entidade tributante que a instituir, pois não podem ficar ao arbítrio do Poder
Executivo.
121. O STF já decidiu pela inconstitucionalidade da taxa de policiamento em ge-
ral, por entender que "o beneficio especial objetivo, mensurável, é condição essencial
para que o tributo seja conceituado como taxa" (RDA 110/212).
122. Sobre obras e serviços públicos municipais, v., adiante, o Capítulo VII.
 260 DIREITO MUNICIPAL BRASILEIRO
Tratando-se de tributo comum às três esferas estatais, o Município
deve limitar-se exclusivamente às matérias de sua competência constitu-
cional e legal, tanto no que diz respeito ao poder de polícia como no que
conceme à prestação de serviços. Daí a norma disciplinadora de conflitos
constante do Código Tributário Nacional, dispondo que, "para efeito de
instituição e cobrança de taxas, consideram-se compreendidas no âmbito
das atribuições da União, dos Estados, do Distrito Federal ou dos Municí-
pios aquelas que, segundo a Constituição da República, as Constituições
dos Estados, as Leis Orgânicas do Distrito Federal e dos Municípios e a
legislação com elas compatível, competem a cada uma dessas pessoas de
direito público" (art. 80). Resumindo o preceito legal, pode-se dizer que
são atribuições do Município as compreendidas no âmbito do seu interesse
local, que estu,damos nos Capítulos IV, item 5, e VII, item 1.2.
Quanto ao poder de polícia,123 seu exercício, para legitimar a imposi-
ção de taxa, deve ser regular, ou seja, contido nos limites legais de compe-
tência, finalidade e forma. Na esteira dessa doutrina, o Código Tributário
Nacional qualifica de regular o policiamento administrativo desempenha-
do por órgão competente, nos limites da lei, com observância do processo
legal, e, se discricionário, nos termos da legislação pertinente, sem abuso
ou desvio de poder (art. 78, parágrafo único).
De outra parte, por expressa determinação constitucional, a taxa não
pode ter a mesma base de cálculo de imposto (CF, art. 145, § 2º).124 A essa
vedação o Código Tributário Nacional acrescentou o fato gerador e proi-
biu, ainda, o cálculo da taxa em função do capital das empresas (art. 77,
parágrafo único, com a redação dada pelo Ato Complementar 34/1967).
Essas disposições são, a nosso ver, meramente acautelatórias, pois na sis-
temática tributária instituída pela EC 18/1965, mantida pela vigente Cons-
tituição da República e disciplinada pelo mesmo Código Tributário, é ab-
solutamente impossível atribuir-se à taxa fato gerador ou base de cálculo
pertinentes a imposto sem descaracterizá-la como tal, sem transfonná-Ia
em imposto adicional 125 ou em imposto indevido.
123. No Capítulo VIII cuidamos exaustivamente do poder de polícia do Muni-
cípio, pelo quê nos escusamos de repetir, aqui, seu conceito e os principais setores de
sua atuação.
124. Com fundamento nessa disposição da Constituição Federal, a Súmula 595
do STF considera "inconstitucional a taxa municipal de conservação de estradas de
rodagem cuja base de cálculo seja idêntica à do ITR". Data venia do egrégio STF, a
ta'w de conservação de estradas, seja qual for sua base de cálculo, é absolutamente
inconstitucional, por incidir sobre serviço genérico e indivisível, consoante demonstra-
mos no item 1.3.2 deste capítulo.
125. No mesmo sentido: Bernardo Ribeiro de Moraes, Doutrina e Prática das
Taxas, pp. 197 e ss.
v - FINANÇAS MUNICIPAIS 261
Com efeito, o imposto, no Sistema Tributário Nacional, tem por fato
gerador uma situação independente de qualquer atividade estatal relativa
ao contribuinte; diversamente da taxa, que presume sempre uma relação
de causa e efeito entre o contribuinte e a entidade tributante (CTN, arts.
16 e 77); os impostos incidem sobre bens (propriedade rural, proprieda-
de urbana, renda) e sobre atividades (comércio, produção, serviços) do
contribuinte, enquanto as taxas são devidas pela utilização, efetiva ou po-
tencial, de serviço da entidade estatal; para os impostos a base de cálculo
guarda estrita consonância com o fato gerador (valor fundiário ou venal
da propriedade; montante real, arbitrado ou presumido da renda; valor da
operação; preço do serviço), sendo específica e privativa de cada um de-
les; por coerência com o Sistema, a base de cálculo para as taxas, ainda
que omisso o Código Tributário Nacional, deve relacionar-se estritamente
com seu fato gerador - que é, em última análise, a utilização de serviço
público, mesmo no caso do policiamento administrativo.
Dessas considerações resulta que a base de cálculo da taxa deverá
ser sempre o valor do serviço, real, presumido, estimado ou arbitrado,
não sendo admissível, para a fixação do montante do tributo devido, levar
em consideração elementos estranhos ao dimensionamento ou quantifi-
cação da utilização desse mesmo serviço, como o são os pertinentes aos
impostos.
Assim, são inconstitucionais as taxas de localização que tomem como
base de cálculo o valor locativo 126 ou a área do piso do estabelecimento, 127
ou, ainda, a média de aplicações de depósitos bancários,128 bem como
as taxas de limpeza pública cobradas sobre o valor locativo dos imóveis
servidos,129 consoante vem decidindo nossa Justiça, com fundamento, to-
davia, nos preceitos constitucionais e legais acima citados, sem atentar
para o significado ontológico da taxa e suas conseqüências.
Atendidos as n"ormas constitucionais e legais e os princípios\30 que as
informam ou delas emanam, os Municípios, nos limites de sua competên-
cia institucional, são livres para impor as taxas que julgarem necessárias
ao exercício do seu poder de polícia - como as exigidas para a localiza-
ção de estabelecimentos, para a fiscalização de atividades urbanas, para
a construção, para a realização de espetáculos públicos - e à manutenção
126. STF,RTJ60/180.
127. STF, RDA 109/66.
128. STF, RDA 106/133.
129. TACivSP, RT 448/149.
130. O 12 TACivSP reconheceu a inadmissibilidade de o Município atualizar
taxa, mediante decreto, em percentual superior ao índice de correção monetária sem
lei municipal autorizadora (cf. RT 7521206).

262 DIREITO MUNICIPAL BRASILEIRO
dos serviços, específicos e divisíveis, que prestarem ou colocarem à dispo-
sição dos munícipes - como os de abastecimento de água, esgotos sanitá-
rios, coleta domiciliar de lixo, eliminação de insetos e animais daninhos. A
atividade administrativa não é estática, desenvolvendo-se dinamicamente
segundo as necessidades dos administrados, que surgem e desaparecem
constantemente, mas são sempre crescentes no tempo e no espaço. Por
isso, são inúmeras e variáveis as atividades que podem ensejar a imposi-
ção de taxas - o que desaconselha, neste trabalho teórico, o estudo deta-
lhado de cada uma delas e até mesmo sua enumeração. O essencial, para
serem legítimas, é que as taxas se contenham nos limites constitucionais,
legais e doutrinários acima apontados.
3.3.2 Contribuição de melhoria 13 !
A contribuição de melhoria é tributo comum às três entidades esta-
tais, que se caracteriza, como vimos, por sua natureza recuperatória de
despesas públicas com obras que aumentem o valor dos imóveis por elas
beneficiados.
A existência de obra pública 132 que beneficie imóveis, urbanos ou ru-
rais, é o primeiro requisito para que a Administração Municipal possa ins-
tituir a contribuição de melhoria. O beneficio não precisa ser específico,
considerando-se como talo próprio acréscimo de valor que decorra direta
e imediatamente da obra; o essencial é que esta já tenha sido realizada,
com recursos do Município, na oportunidade da instituição do tributo.
De fato, a contribuição de melhoria não se presta à obtenção de finan-
ciamentos e é inexigível se a Administração nada despendeu com a obra,
como ocorre na pavimentação de via pública por conta dos moradores
locais - caso em que nem estes nem os proprietários de imóveis even-
tualmente valorizados pelo empreendimento poderão ser tributados. Com
esta idéia, disseminou-se a criação de "planos comunitários". Por estes
planos, os interessados contratam diretamente com a empresa que irá rea-
lizar a obra e os não-aderentes seriam substituídos pela própria Prefeitura,
a qual, posteriormente, cobraria destes, utilizando-se da contribuição de
melhoria.
Por outro lado, se a obra foi realizada em parte com recursos de outra
entidade estatal o Município poderá instituir a contribuição para recuperar
sua despesa, ainda que aquela entidade não o faça.
131. V. o artigo "Contribuição de melhoria na Constituição de 1988", de Valdir
de Oliveira Rocha, in Repertório IDB de Jurisprudência 19/385, 1993.
132. Sobre obras públicas municipais, v., adiante, o Capítulo VII.
1f
v - FINANÇAS MUNICIPAIS 263
Qualquer obra pública, desde que custeada pelos cofres públicos e
proporcione valorização imobiliária, pode ensejar contribuição de melho-
ria, pois essas são as únicas condições que a Constituição exige para sua
imposição. Assim, é absolutamente inócua, para Estados e Municípios, a
enumeração das obras públicas que autorizam a instituição do tributo em
exame, constante do Decreto-lei 195, de 24.2.1967 (art. 2Q ), que tem fim-
ção meramente exemplificativa.
A valorização imobiliária é requisito inarredável para a exigibilidade
da contribuição de melhoria. Se a obra existe e foi custeada pelo Muni-
cípio mas não acarretou qualquer valorização imobiliária, o tributo não
poderá ser validamente instituído e arrecadado.
As obras públicas, principalmente as de equipamento urbano, além
dos beneficios específicos, acarretam, em regra, a valorização dos imóveis
situados em sua zona de influência. Nem toda implementação de equi-
pamento urbano, todavia, constitui obra pública. O recapeamento de via
pública já asfaltada, por exemplo, caracteriza serviço público, e não obra,
sem qualquer valorização do imóvel, não autorizando a cobrança da con-
tribuição de melhoria. Nesse sentido já decidira o 1Q TACivSP.133
Todavia, obras existem que, ao contrário, provocam a desvaloriza-
ção dos imóveis situados em suas vizinhanças, muito embora necessárias
e úteis à coletividade em geral, como os matadouros, aeroportos e vias
elevadas, pelo desconforto que trazem aos confinantes. 134 Noutros casos,
como na elevação ou rebaixamento das vias públicas, os imóveis podem
desvalorizar-se em razão das despesas necessárias para adequá-los ao
novo nível, o que muitas vezes importa demolição e reconstrução. Nesses
casos, se o proprietário realiza as obras necessárias e, em razão delas, o
imóvel revaloriza-se, não será devida a contribuição de melhoria, mesmo
que seu valor supere:: o original, porque a valorização teria resultado de
obra privada, e não da pública. Vale dizer: não houve nexo casual entre
a valorização e a obra pública para justificar a exigência do tributo, pois
133. Cf. RT 748/270; Boletim AASP 2.183/1.597,j. 30.10.2000.
134. Exemplo típico de desvalorização em decorrência de obra pública verificou-
se com a construção do Elevado Costa e Silva, em São Paulo, mais conhecido como
"Minhocão". De grande utilidade para a Capital, pelo desafogo que trouxe ao trânsito,
essa obra, todavia, provocou a desvalorização dos imóveis confrontantes, situados na
até então valorizadíssima Av. São João, porque agravou, em relação a eles, os pro-
blemas de poluição sonora e atmosférica, além de privar da luz diurna muitos ~os
apartamentos situados abaixo do seu nível. Em razão disso já houve decisão da Justlça
Paulista condenando a Prefeitura de São Paulo a ressarcir os danos causados ao pa-
trimônio dos proprietários que demandaram contra ela (TJSP, RT 469/71; no mesmo
sentido, relativamente a outras obras: TJSP, RT 75/214, 229/130, 233/153, 353/181,
447/76 e 455/81; RDA 87/221).
 264 DIREITO MUNICIPAL BRASILEIRO
a conseqüência direta e imediata dessa mesma obra foi a desvalorização
do imóvel.
O valor total da contribuição de melhoria não pode superar o que a
Administração despendeu com a obra, mesmo que a valorização imobiliária
efetiva - isto é, a soma dos acréscimos de valor de cada imóvel benefi-
ciado - tenha sido superior à despesa pública. No montante da despesa,
entretanto, devem ser computados todos os gastos com a obra pública, tais
como os efetuados com estudos, projetos, desapropriações, execução, fis-
calização, administração e outros, inclusive os relacionados com as opera-
ções de empréstimo ou financiamento para sua realização. O valor da des-
pesa poderá ainda ser atualizado à época da instituição da contribuição de
melhoria, de acordo com os coeficientes oficiais de correção monetária.
Sobre o sujeito passivo da contribuição de melhoria - ou seja, o pro-
prietário do imóvel beneficiado - remetemos o leitor às considerações
deste item relativas ao contribuinte do IPTU. Lembramos, todavia, que o
Decreto-lei 195/1967 permite aumento de aluguel de imóvel beneficiado
por obra pública, na base de 10% ao ano da contribuição efetivamente
paga, e fu lmina de nulidade a cláusula contratual que atribua ao locatário
o pagamento do tributo, no todo ou em parte (art. 8º, §§ 2º e 3º). Essas
disposições, não configurando normas complementares nos termos do art.
146, In, da CF, não prevalecem contra as das leis de inquilinato promul-
gadas posteriormente àquele decreto-lei e que disciplinem a matéria de
modo diverso.
O Código Tributário Nacional (art. 82) e o Decreto-lei 195/1967
contêm preceitos sobre critérios, limites e forma de cobrança da contri-
bui~ão de melhoria, os quais dificultavam a, utilização do tributo pelas
entIdades menores e até mesmo pela União. A época de sua edição esses
diplomas legais eram complementares à EC 18/1965, e, como tais, de ob-
servância obrigatória pelos Estados e Municípios, nos termos do art. 1º
dessa Emenda.
Todavia, a Constituição de 1967 atribuiu à lei tributária própria de
cada entidade a fixação dos critérios, limites e forma de cobrança da con-
tribuição (art. 19, § 3º), reservando à lei complementar federal apenas as
normas gerais de direito tributário, as disposições dirimentes de conflitos
e os preceitos reguladores das limitações constitucionais do poder de tri-
butar (art. 19, § 1º). Com isso, desde sua vigência Estados e Municípios
liberaram-se do atendimento compulsório àquelas disposições do Código
Tributário e do Decreto-lei 195/1967 - situação que o legislador federal
não pode alterar, porque, embora não tendo reproduzido o § 3º do art. 19,
por redundante, a vigente Constituição da República manteve o conteúdo
do § lº do mesmo artigo da CF de 1967 (art. 146, I e III).
v - FINANÇAS MUNICIPAIS 265
Andou bem o constituinte, pois critérios, limites e forma de cobrança
de contribuição de melhoria não podem ser estabelecidos uniformemente
para todas as entidades estatais e para todas as obras públicas. Somente a
lei tributária específica - atendendo às peculiaridades e às disponibilida-
des da Administração, à natureza da obra, à situação dos imóveis na sua
área de influência e à situação econômica de seus proprietários - poderá
fixar com o máximo de acerto e justiça tributária os elementos pertinentes
à instituição e arrecadação do tributo em exame.
3.4 Outras receitas
Além dos tributos que acabamos de examinar, como fontes de renda
do Município, outros recursos podem ainda ser carreados para o Erário
Municipal, como componentes de sua receita, e tais são o produto dos
bens, serviços e atividades obtido através de preços; de empréstimos in-
ternos e externos; de financiamentos; de auxílios e subvenções de qual-
quer natureza. Tais recursos, embora não oriundos de fontes tributárias,
integram a receita municipal e são contemplados nas normas financeiras
como dotações hábeis para o custeio dos serviços públicos (Lei 4.320, de
17.3.1964, art. 11, §§ 1º, 2º e 4º).
3.4.1 Preços
O produto dos bens, serviços e atividades municipais obtido por meio
de preços é recurso proveniente de fonte produtora própria da Municipa-
lidade, pelo quê constitui renda municipal, integrante da receita corrente
local. Por isso mesmo, deve constar do orçamento, sob a rubrica própria
(receita patrimonial, receita industrial), para sua regular utilização finan-
ceira. O produto da alienação de bens móveis e imóveis do Município
sujeita-se à mesma exigência, classificando-se entre as receitas de capital
(Lei 4.320/1964, art. 11, § 4º).
Os preços podem ser públicos, quando fixados unilateralmente pela
Administração, e quase-privados, quando seu valor resultar da livre con-
corrência entre os interessados. Por não configurarem tributos, os preços
independem de lei que os estabeleça, devendo ser fixados e alterados por
decreto, ainda que no mesmo exercício financeiro. Pela mesma razão, não
se sujeitam às restrições do art. 167, IV, da CF, sendo possível, portanto, a
vinculação de seu produto a órgão, fundo ou despesa, na lei orçamentária.
Dentre os preços, os mais importantes são os públicos ou tarifas, co-
brados pela utilização de bens ou serviços públicos. As tarifas remunerató-
rias de serviços públicos distinguem-se das taxas porque não são compul-
266 DIREITO MUNICIPAL BRASILEIRO
sórias, mas cobradas somente dos usuários que os utilizam efetivamente,
se e quando entenderem fazê-lo; ao passo que as taxas são devidas pelo
contribuinte desde que o serviço, de utilização obrigatória, esteja à sua
disposição (v., retro, item 1.3.2).
As tarifas remuneratórias de serviços públicos concedidos devem ser
fixadas pela Municipalidade de modo a permitir a justa remuneração do
capital, o melhoramento e a expansão do serviço, e a assegurar o equilíbrio
econômico e financeiro do contrato, consoante dispõe a Constituição da
República (art. 175, parágrafo único, I-IV).
3.4.2 Empréstimos
Os empréstimos internos e externos são operações financeiras de que
se podem valer os Municípios para prover o custo de obras e serviços de
grande vulto para os quais sua receita ordinária se evidencie insuficien-
te. Tais empréstimos, embora não sejam rendas locais, desde que rece-
bidos pela Municipalidade passam a compor sua receita corrente ou, o
que é mais comum, de capital, nos termos dos § § 1º e 2º do art. 11 da Lei
4.320/1964.
Os empréstimos internos e externos a serem tomados pelo Municí-
pio devem vir precedidos de autorização legal da Câmara, por se tratar
de encargos extraordinários da administração financeira. Esses emprés-
timos ficam também sujeitos ao controle do Senado Federal, pois que os
externos dependem de sua prévia autorização, e ambos só poderão ser
contraídos dentro dos limites globais de endividamento do Município e
nas condições gerais estabelecidas e aprovadas pelo Senado Federal (CF,
art. 52, V-VII). 135
135. A Resolução 43 do Senado Federal, de 21.12.2001, cujo texto foi consoli-
dado em 9.4.2002, dispôs sobre as operações de crédito interno e externo dos Estados,
do Distrito Federal e dos Municípios, inclusive concessão de garantias, seus limites e
condições de autorização, e providências correlatas. Quanto às operações de crédito
interno e externo a referida resolução estabeleceu que o montante global das opera-
ções realizadas em um exercício financeiro não poderá ser superior a 16% da receita
corrente líquida e, também, que o comprometimento anual com amortizações, juros e
demais encargos da dívida consolidada, inclusive relativos a valores a desembolsar de
operações de crédito já contratadas e a contratar, não poderá exceder a 11,5% daquela
receita. Quanto à concessão de garantias, estabeleceu que seu saldo global não poderá
exceder a 22% da receita corrente líquida - limite, este, que poderá ser elevado para
32%, desde que o garantidor se ajuste às exigências do art. 92 , I a IV.
Até a edição da Lei Complementar 101, de 4.5.2000 (Lei de Responsabilida-
de Fiscal - LRF), o Município podia requerer a elevação temporária desses limites a
fim de realizar operações de crédito especificamente vinculadas a empreendimentos
financeiramente viáveis e compatíveis com os objetivos e planos nacionais de desen-
v - FINANÇAS MUNICIPAIS 267
A Lei Complementar 101, de 4.5.2000 (Lei de Responsabilidade Fis-
cal- LRF), estabeleceu, em seu art. 30, caber ao Presidente da República
submeter ao Senado Federal proposta de limites globais para o montante
da dívida consolidada da União, Estados e Municípios, cumprindo o que
estabelece o inciso VI do art. 52 da CF, bem como de limites e condições
relativos aos incisos VII a IX do mesmo artigo,136 tendo o Presidente da
República encaminhado ao Senado Federal a referida proposta em agos-
to/2000. Essa proposta converteu-se na Resolução 43 do Senado Federal,
de 21.12.2001, cujo texto foi consolidado em 9.4.2002.
Dívida consolidada oufitndada, conforme definição da Lei de Res-
ponsabilidade Fiscal (art. 29, I), é o montante total, apurado sem duplici-
dade, das obrigações financeiras do Município assumidas em virtude de
leis contratos convênios ou tratados e da realização de operações de cré-
dit;, para am;rtização em prazo superior a 12 meses. Também integram a
dívida pública consolidada as operações de crédito de prazo inferior a 12
meses cujas receitas tenham constado do orçamento (LRF, art. 29, § 3º)
e os precatórios judiciais não pagos durante a execução do orçamento em
que forem incluídos (LRF, art. 30, § 7º). O limite global das operações
volvimento ou ainda, em caso de necessidade e urgência excepcionais, apresentando
minuciosa fundamentação técnica - que o Conselho Monetário Nacional encaminha-
va através do Ministro da Fazenda, ao Presidente da República, a fim de ser submetida
à deliberação do Senado (art. 32 ). A LRF, todavia, estabeleceu no art. 31 que se ~ dívida
consolidada do Município ultrapassar o respectivo limite ao final de um quadnmestre
deverá ser a ele reconduzida até o ténnino dos três subseqüentes, reduzindo o exce-
dente em pelo menos 25% no primeiro. Enquanto perdurar o .exces~o o Municíp~o fi:a
proibido de realizar operação de crédito interna ou externa, mcluslve,P?r antec~~~ç~o
de receita ressalvado o refinanciamento do principal atualizado da diVida moblhana;
obterá re;ultado primário necessário à recondução da dívida ao limite promovendo,
entre outras medidas, limitação de empenho, na fonna do art. 92 . Vencido o prazo para
retomo da dívida ao liri:üte, e enquanto perdurar o excesso, o Município ficará também
impedido de receber transferências voluntárias da União ou do Estado (LRF, art. 3,1,.§ §
12 e 22). Além disso, tais restrições aplicam-se imediatamente se o montante ~a diVida
exceder o limite no primeiro quadrimestre do último ano do mandat? do prefeito ..Es.sas
restrições também devem ser observadas nos casos de descumpnmento ~~s ~ll:rntes
da dívida mobiliária e das operações de crédito internas e externas. O MIlllsteno da
Fazenda divulgará mensalmente a relação dos Municípios que tenham ultrapassado os
limites das dívidas consolidada e mobiliária.
136. V. a Resolução 40, de 20.12.2001, do Senado Federal, cujo texto foi con-
solidado em 9.4.2002, que dispôs sobre os limites globais para o montante da dívida
pública consolidada e da dívida pública mobiliária dos Estados, do Distrito Federal e
dos Municípios, em atendimento ao disposto no art. 52, VI e IX, da CF, e, e~tabele~eu,
no caso dos Municípios, que a dívida consolidada líquida, ao final do declmo-qumto
exercício financeiro, contado a partir do encerramento do ano de publicação dessa re-
solução, não poderá exceder a 1,2 vezes (um inteiro e dois décimos) a receita corrente
líquida (art. 32 ,11). v., sobre o assunto, o Capítulo XI.
 268 DIREITO MUNICIPAL BRASILEIRO
realizadas em um exercício financeiro não poderá ser superior a 16% da
receita corrente líquida (Resolução 43/2001, art. 7º, I).
Os limites de que fala a Lei de Responsabilidade Fiscal serão fixados
em'percen~al da receita corrente líquida para cada esfera de governo e
aphcados Igualmente a todos os entes da Federação, constituindo, para
cada um deles, limites máximos. Nada impede, todavia, que lei munici-
pal venha a fixar limites inferiores àqueles para as dívidas consolidada e
mobiliária, operações de crédito e concessão de garantias. Com vistas
ao cumprimento do limite, a apuração do montante da dívida consolidada
será efe~~~a ao final de cada quadrimestre (ao final de cada semestre para
os MUlllClplOS com população inferior a 50 mil habitantes - art. 63, I).
Para a L~i de Responsabilidade Fiscal e também para a Resolução
I
.(
43/2001 do Senado Federal (art. 4º, II), receita corrente líquida é a soma
das receitas tributárias, patrimoniais, industriais, agropecuárias, de servi-
ços, transferências correntes e outras receitas correntes, deduzidas nos
Municípios, as contribuições dos servidores para o custeio do seu ~iste­
ma de previdência e assistência social e as receitas provenientes da com-
pens.ação fin,an~eira paga pela União por conta do tempo de serviço de
servIdores publIcos que contribuíram para o regime geral de previdência.
Serão c?mputados no cálculo da receita corrente líquida os valores pagos
e rec~bIdos em decorrência da Lei Complementar 87, de 13.9.1996 (Lei
~andIr), e do ~undo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Bá-
SIca e da Valonzação dos Profissionais da Educação - FUNDEB.
. Dívfda pL~blica mobiliária, ainda de acordo com a Lei de Responsabi-
lIdade FIscal, e a representada por títulos emitidos pela União, inclusive os
do Banco Central do Brasil, Estados e Municípios (art. 29, II).
Operação de crédito é o compromisso financeiro assumido em razão
d~ mútuo, abertura de crédito, emissão e aceite de título, aquisição finan-
cIada de bens, recebimento antecipado de valores provenientes da venda
a termo de bens e serviços, arrendamento mercantil e outras operações
ass~melhadas, inclu~ive com o uso de derivativos financeiros (art. 29, III),
eqUIparando-se a taIS. operações a assunção, o reconhecimento ou confis-
são de dívidas pelo Município ou outro ente da Federação (art. 29, § lº).
A contratação de operações de crédito pelo Município, inclusive pe-
las e~p.resas por ele controladas, direta ou indiretamente, depende não só
de preVIa e expressa autorização no texto da lei orçamentária em créditos
adicionais ou lei especifica, mas de aprovação do Ministério' da Fazenda
que deverá verificar o cumprimento dos correspondentes limites e con~
dições. Para tanto, o Município interessado formalizará seu pleito funda-
mentando-o em parece.. de seus órgãos técnicos e jurídicos, demonstrando
v - FINANÇAS MUNICIPAIS 269
a relação custo/beneficio, o interesse econômico e social da operação e o
atendimento das condições estabelecidas no art. 32, § 1º, e seus incisos,
do estatuto legal em tela (Lei de Responsabilidade Fiscal). Por seu lado,
a instituição financeira que contratar operação de crédito com o Municí-
pio, exceto quando relativa à dívida mobiliária ou à externa, deverá exigir
comprovação de que a operação atende às condições e limites estabeleci-
dos, uma vez que a operação realizada com infração do disposto na men-
cionada lei complementar será considerada nula, procedendo-se ao seu
cancelamento, mediante a devolução do principal, vedado o pagamento de
juros e demais encargos financeiros. O montante previsto para as receitas
de operações de crédito não poderá ser superior ao das despesas de capital
constantes do projeto de lei orçamentária (LRF, art. 12, § 2º).
Ainda relativamente às operações de crédito, a Lei de Responsabili-
dade Fiscal veda, com as exceções expressamente consignadas nos arts.
35, §§ 1º e 2º, e 36, parágrafo único: a) a realização de operação de crédito
entre um ente da Federação, diretamente ou por intermédio de fundo, au-
tarquia, fundação ou empresa estatal dependente, e outro, inclusive suas
entidades da Administração indireta, ainda que sob a forma de novação,
refinanciamento ou postergação de dívida contraída anteriormente; b) a
operação de crédito entre uma instituição financeira estatal e o ente da
Federação que a controle, na qualidade de beneficiário do empréstimo;
c) a captação de recursos a título de antecipação de receita de tributo ou
contribuição cujo fato gerador ainda não tenha ocorrido, sem prejuízo do
disposto no § 7º do art. 150 da CF; d) o recebimento antecipado de valores
de empresa em que o Poder Público detenha, direta ou indiretamente, a
maioria do capital social com direito a voto, salvo lucros e dividendos,
na forma da legislação; e) a assunção direta de compromisso, confissão
de dívida ou operação assemelhada com fornecedor de bens, mercadorias
ou serviços mediante emissão, aceite ou aval de título de crédito, não se
aplicando esta vedação a empresas estatais dependentes; f) a assunção de
obrigação, sem autorização orçamentária, com fornecedores para paga-
mento a posteriori de bens e serviços (arts. 35-37).
As exceções previstas no art. 35, §§ I º e 2º, da LRF dizem respeito
às operações entre instituição financeira estatal e outro ente da Federação,
inclusive suas entidades da Administração indireta, que não se destinem a
financiar, direta ou indiretamente, despesas correntes ou refinanciar dívi-
das não contraídas junto à própria instituição concedente. A vedação quan-
to às operações de crédito também não impede os Municípios de comprar
títulos da dívida da União como aplicação de suas disponibilidades. Por
outro lado, o parágrafo único do art. 36 não proíbe instituição financeira
controlada de adquirir, no mercado, títulos da dívida pública para atender
270 DIREITO MUNICIPAL BRASILEIRO
a investimento de seus clientes, ou títulos da dívida de emissão da União
para aplicação de recursos próprios.
Concessão de garantia é o compromisso de adimplência de obriga-
ção financeira ou contratual assumida pelo Município ou entidade a ele
vinculada (LRF, art. 29, IV).
Refinanciamento da dívida mobiliária é a emissão de títulos para pa-
gamento do principal acrescido da atualização monetária (art. 29, V).
A operação de crédito por antecipação de receita destina-se a atender
à insuficiência de caixa durante o exercício financeiro; também depende
de autorização legislativa e do cumprimento das exigências mencionadas
nos arts. 32 e 38 da Lei Complementar 10112000. Segundo o art. 38, essa
operação não será admitida enquanto existir operação anterior da mesma
natureza não integralmente resgatada ou no último ano de mandato do pre-
feito municipal. Igualmente não será autorizada se forem cobrados outros
encargos que não a taxa de juros da operação, obrigatoriamente prefixada
ou indexada à taxa básica financeira, ou à que vier a substituí-la.
3.4.3 Emissão e venda de títulos da dívida pública
A emissão e venda de títulos da dívida pública é outro recurso fi-
nanceiro à disposição do Município para regularizar suas finanças, com
o resgate a longo prazo das apólices. A emissão e a venda desses títu-
los st~eitam-se também aos limites impostos pelo Senado Federal para
a dívida consolidada dos Municípios (CF, art. 52, VI) e deverão atender
às normas gerais da futura lei complementar federal sobre "pennissão e
resgate de títulos da dívida pública" (CF, art. 163, IV). O art. 11 da Reso-
lução 43, de 21.12.2001, do Senado Federal, cujo texto foi consolidado em
9.4.2002, estabeleceu que até 31.12.2010 os Municípios somente poderão
emitir títulos da dívida pública no montante necessário ao refinanciamento
do principal devidamente atualizado de suas obrigações representadas por
essa espécie de títulos. Para esse efeito foi definido o percentual mínimo
de 5% para o resgate dos títulos da dívida pública dos Municípios em seu
vencimento, refinanciando-se no máximo 95% do montante vincendo. O
Município cujo dispêndio anual máximo com as amortizações, juros e de-
mais encargos de todas as operações de crédito,já contratadas e a contratar
- inclusive a originária de débitos renegociados ou parcelados, acrescido,
ainda, do valor devido, vencido e não pago -, for inferior a 11,5% da recei-
ta corrente líquida deve promover resgate adicional aos 5% estabelecidos
no inciso I do art. 12, em valor suficiente para que o dispêndio anual atinja
1.1,5% da receita corrente líquida. Em caso excepcional, devidamente jus-
tIficado, os Municípios poderão pleitear ao Senado Federal, por intenné-
v - FINANÇAS MUNICIPAIS 271
dio do Ministério da Fazenda, autorização para o não-cumprimento dos
limites fixados nos arts. 6º e 7º, exclusivamente para fins de refinancia-
mento de títulos da dívida pública. Isto não se aplica aos títulos da dívida
pública emitidos com vistas a atender à liquidação de precatórios judiciais
pendentes de pagamento, objeto do parágrafo único do art. 33 do ADCT.
Por outro lado, o art. 28, lU, da Resolução senatorial 43/2001 estabelece
que a emissão de títulos da dívida pública se sujeita a autorização especí-
fica do Senado Federal, incumbindo ao Senado devolver ao Ministério da
Fazenda, para as providências cabíveis, o pedido de autorização para con-
tratação de operação de crédito cuja documentação esteja em desacordo
com o disposto na referida resolução (art. 28, parágrafo único).
3.4.4 Financiamentos
o financiamento de obras e serviços públicos com recursos prove-
nientes de fundos e instituições financeiras federais ou estaduais é prática
corrente de que se valem as Administrações Municipais, pelas facilidades
de crédito, módicas taxas de juros e longos prazos de amortização.
O financiamento constitui também modalidade de endividamento
municipal, pelo quê sua concessão depende da situação da dívida consoli-
dada do Município, em face dos limites fixados pelo Senado Federal.
3.4.5 Auxílios e subvenções
O art. 25 da LRF define transferências voluntárias como sendo "a
entrega de recursos correntes ou de capital a outro ente da Federação, a
título de cooperação, auxílio ou assistência financeira, que não decorra de
determinação constitucional, legal ou os destinados ao Sistema Único de
Saúde". A Lei de Responsabilidade Fiscal não define "recursos correntes
ou de capital", razão pela qual utilizamos os conceitos contidos na Lei
4.320, de 17.3.1964. Os §§ 1º e 2º do art. 11 deste último diploma legal
explicitam que: "São Receitas Correntes as receitas tributária, de contri-
buições, patrimonial, agropecuária, industrial, de serviços e outras e, ain-
da, as provenientes de recursos financeiros recebidos de outras pessoas de
direito público ou privado, quando destinadas a atender despesas classifi-
cáveis em Despesas Correntes"; "São Receitas de Capital as provenientes
da realização de recursos financeiros oriundos de constituição de dívidas;
da conversão, em espécie, de bens e direitos; os recursos recebidos de ou-
tras pessoas de direito público ou privado, destinados a atender despesas
classificáveis em Despesas de Capital e, ainda, o superávit do Orçamento
Corrente" .
272 DIREITO MUNICIPAL BRASILEIRO
Por outro lado, a Lei 4.320, de 17.3.1964, no § 6Q do art. 12, ex-
plica que "são Transferências de Capital as dotações para investimentos
ou inversões financeiras que outras pessoas de direito público ou priva-
do devam realizar, independentemente de contraprestação direta em bens
ou serviços, constituindo essas transferências auxílios ou contribuições,
segundo derivem diretamente da Lei de Orçamento ou de lei especial an-
terior, bem como as dotações para amortização da dívida pública". Auxí-
lios e subvenções. consubstanciam recursos concedidos pela União e pelo
Estado para fins especiais ou em face de ocorrências excepcionais na vida
do Município. Constituem provisão extraordinária que se integra na re-
ceita municipal para a satisfação dos encargos a que são destinados. A
Constituição Federal e a legislação infraconstitucional financeira vigente
disciplinam e~sas transferências de recursos. A concessão de tais auxílios
é praxe rotineira da Administração, não só aqui como nos Estados Unidos
da América do Norte, onde a conhecem e a utilizam largamente sob a
denominação de grants in aid ("concessão de auxílio"). Entre nós muito
se tem combatido a liberalidade dos auxílios e subvenções, que visam, na
maioria dos casos, a submeter as Administrações locais a um regime de
subserviência ao governo central ou estadual. Não vemos inconveniente
no sistema do grants in aid, que se baseia em elementar princípio de soli-
dariedade administrativa que deve existir entre as unidades de uma mes-
ma Nação. Nada há de vexatório ou de anti-administrativo em tais ajudas
quando ocorre uma calamidade em determinado Município ou surge fato
novo, como a comemoração de uma data histórica para a Comuna, em
que há necessidade de verbas imprevistas e de caráter extraordinário para
reparar danos ou realizar solenidades cívicas, tão úteis quanto qualquer
outra atividade municipal. O essencial é que tais transferências ou auxílios
atendam a critérios exclusivamente administrativos, ao invés de se erigi-
rem em instrumento político de submissão das Administrações locais aos
governos da União ou do Estado.
O art. 25 da LRF excluiu do conceito de transferência voluntária os
recursos qUê decorram de determinação constitucional, legal ou os desti-
nados ao Sistema único de Saúde (SUS). Por isso mesmo a transferência é
voluntária, o que não poderia ocorrer se resultasse de imposição constitu-
cional ou legal. Estão fora do conceito, portanto, as transferências efetua-
das com base nas normas constitucionais que disciplinam a repartição das
receitas tributárias (arts. 157-162) e os recursos destinados à Seguridade
Social, inclusive os destinados ao SUS.
O § 1Q do art. 25 da LRF estabelece as exigências para a realização da
transferência voluntária, além das previstas na lei de diretrizes orçamen-
tárias (LDO). Dentre elas, algumas dizem respeito ao ente da Federação
v - FINANÇAS MUNICIPAIS 273
que faz a transferência (incisos I e 111), e outras ao ente dela beneficiá-
rio (inciso IV). A primeira exigência diz respeito à existência de dotação
específica, conseqüência da vedação contida no art. 167, 11, da CF, que
proíbe "a realização de despesas ou a assunção de obrigações diretas que
excedam os créditos orçamentários ou adicionais". A segunda exigência,
que constava do inciso 11 (que foi vetado), era a formalização por meio de
convênio. O dispositivo foi vetado por razões de interesse público, já que
a transferência voluntária pode ser feita sem essa formalidade, diretamente
ao ente interessado. O veto, entretanto, não impede que convênios conti-
nuem a ser utilizados para a formalização da transferência. O inciso 111 do
art. 25 da LRF coloca como exigência a observância do disposto no inciso
X do art. 167 da CF - exigência que consubstancia mera repetição da ve-
dação constitucional de transferência voluntária de recursos pelos Gover-
nos Federal e Estaduais e suas instituições financeiras destinados ao paga-
mento de despesas com pessoal ativo, inativo e pensionistas dos Estados,
do Distrito Federal e dos Municípios. O inciso IV do art. 25 da LRF exige
que o beneficiário comprove que se acha em dia quanto ao pagamento de
tributos, empréstimos e financiamentos devidos ao ente transferidor, bem
como quanto à prestação de contas de recursos anteriormente dele recebi-
dos; deve comprovar, ainda, que está cumprindo os limites constitucionais
relativos à educação (CF, art. 212) e à saúde (CF, art. 198, § 2 Q). No que
tange à saúde a Constituição Federal não previa limite de gasto, a não ser
nos termos do art. 55 do ADCT. Mas a EC 29, de 13.9.2000, introduziu
dois parágrafos ao art. 198 da CF, estabelecendo limites mínimos a serem
aplicados, anualmente, em ações e serviços públicos de saúde. Enquanto
não promulgada a lei complementar a que se refere o art. 198, § 3Q , es-
tabelecendo os percentuais e critérios a serem adotados, prevalecerão, a
partir do exercício de 2005, os montantes defmidos no art. 77 do ADCT
(art. 77, § 4 Q). O inciso IV do art. 25 da LRF exige, ainda, que o benefi-
ciário da transferência voluntária comprove a observância dos limites das
dívidas consolidada e mobiliária, de operações de crédito, inclusive por
antecipação de receita, de inscrição em Restos a Pagar e de despesa total
com pessoal.
Finalmente, o ente beneficiário da transferência voluntária deve com-
provar que existe a previsão orçamentária de contrapartida. Vale dizer,
assim como o ente que transfere os recursos deve comprovar a existência
de dotação específica, o beneficiário também deve comprovar a existên-
cia de previsão orçamentária para a realização de despesas para as quais
depende de transferências da União ou do Estado.
O § 2Q do art. 25 da LRF veda a utilização dos recursos transferidos
em finalidade diversa da pactuada; e o § 3Q desse dispositivo excepciona
 274 DIREITO MUNICIPAL BRASILEIRO
da sanção de suspensão de transferências voluntárias aquelas relativas a
ações de educação, saúde e assistência social. Embora O dispositivo em
exame não estabeleça sanção específica, deixa claro que a suspensão das
transferências voluntárias tem caráter sancionatório. ALei de Responsabi-
lidade Fiscal prevê a aplicação da suspensão das transferências voluntárias
em diversos dispositivos, dentre os quais destacamos os arts. 11, parágrafo
~n~co, 23, § 3º, 31, § 2º, 33, § 3º, 51, § 2º, 52, § 2º, 55, § 3º, e 70, parágrafo
UlllCO.
A sanção só não será aplicada quando se tratar de transferência vo-
luntária para as áreas de educação, saúde e assistência social. Como bem
acentua a professora Maria Sylvia Zanella Di Pietra, trata-se de justifi-
cativa fácil de entender: "São áreas em que a Constituição prevê como
dever a atuação do Estado, exatamente por abrangerem atividades que
atendem a necessidades essenciais da coletividade, além de constituírem
matérias de competência comum dos três níveis de governo (art. 23, II e
V, da CF)".137
4. Orçamentos municipais
4.1 Considerações gerais
A Constituição Federal de 1988 institucionalizou um verdadeiro siste-
n:a o~çamentário ao prever a edição de uma lei do plano plurianual, lei de
dIretrIZes orçamentárias e lei do orçamento anual, todas atos normativos
que, de forma hierarquizada, se interligam com o objetivo de dotar o setor
público de um processo de planejamento orçamentário que espelhe um
plano de governo racional a longo, médio e curto prazos (arts. 165 e 166).
O si.ste~a ~rçamentário municipal deve acompanhar esses precei-
tos constItucIOnaIs, bem como as normas gerais previstas em lei comple-
mentar federal que disponha sobre finanças públicas, notadamente sobre
o exercício financeiro, a vigência, prazos, elaboração e organização do
plano plurianual, da lei de diretrizes orçamentárias e da lei orçamentária
anual, nos termos do art. 24, l e lI, e § 1º, c/c os arts. 163, l, e 165, § 9º,
daCE
Assim, a competência da União sobre direito financeiro e orçamento
limita-se à edição de normas gerais, cabendo aos Estados, Distrito Federal
e Municípios a normatização específica sobre a matéria.
Como normas gerais, as determinações estabelecidas pela Lei de
Responsabilidade Fiscal deverão ser complementadas por leis locais mu-
137. Maria Sylvia Zanella Di Pietro, in Ives Gandra da Silva Martins e Carlos
Valder do Nascimento (orgs.), Comentários ___ , p_ 174.
v - FINANÇAS MUNICIPAIS 275
nicipais que detalhem aquelas normas gerais com as especificidades de
interesse local.
Como já dissemos anteriormente - e ora nos permitimos repetir -,
permanecem em vigor as regras da Lei 4.320/1964, de conteúdo e abran-
gência não alcançados pelo diploma legal, que com ele não conflitem, nem
com as disposições constitucionais vigentes.
A Lei de Responsabilidade Fiscal fixa limites para despesas com pes-
soal, para a dívida pública, e ainda determina a especificação de metas que
deverão ser apresentadas e aprovadas pelo Poder Legislativo competente.
De acordo com o mencionado diploma legal, nenhum administrador pú-
blico poderá criar nova despesa continuada (por mais de dois anos) sem
indicar sua fonte de receita ou sem reduzir outros gastos já existentes, ob-
jetivando que o governante não comprometa o orçamento ou orçamentos
futuros.
O Município, segundo o disposto em sua lei orgânica, poderá com-
plementar a legislação federal, exercendo sua competência legislativa no
espaço da normatividade específica pertinente ao interesse local.
4.2 Plano plurianual
A lei do plano plurianual deve estabelecer, de forma regionalizada, as
diretrizes e metas da Administração Municipal para as despesas de capital
e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de duração
continuada. Suas disposições devem alcançar o final do primeiro exe~cício
financeiro do mandato do prefeito (CF, art. 165, § 1º).
Como leciona José Afonso da Silva: "É a lei complementar de caráter
financeiro, vista ac~ma, que vai definir vigência, prazos e modo de elabo-
ração do plano plurianual, que é um plano de investimentos, com o qual
deverão estar em consonância todos os planos e programas nacionais, re-
gionais e setoriais previstos na Constituição (arts. 48, IV, e 165, § 4º)".138
Referida lei complementar está prevista no § 9º do art. 165 da CF e es-
tabelece normas gerais de direito financeiro que servirão de fundamento
para a elaboração dos outras instrumentos normativos do sistema orça-
mentário. A esse diploma legal "cabe dispor sobre o exercício financeiro,
a vigência, os prazos, a elaboração e a organização do plano plurianual,
da lei de diretrizes orçamentárias e da lei orçamentária anual, bem como
estabelecer normas de gestão financeira e patrimonial da Administração
direta e indireta, bem como condições para a instituição e funcionamento
138. Curso de Direito Constitucional Positivo, 30ª ed., 2008, pp. 735-736.
276 DIREITO MUNICIPAL BRASILEIRO
de fitndos".139 É uma lei básica permanente, pois as demais, de caráter
temporário, nela devem fundamentar-se.
Embora o autor acima citado se refira ao plano plurianual federal,
claro está que tais regras valem também para o plano plurianual do Muni-
cípio, que deve se harmonizar com aquele - ou seja: o Município no seu
plano plurianual deve detalhar, pormenorizar, minudenciar, tudo quanto se
refira aos planos e programas de seu interesse local, podendo o legislador
municipal abordar aspectos diversificados, de seu interesse. Bem por isso,
a Lei de Responsabilidade Fiscal prevê que a lei de diretrizes orçamen-
tárias (LDO) seja integrada pelo Anexo de Metas Fiscais, no qual serão
estabelecidas metas anuais, nos termos previstos nos § § I º a 4º do art. 4º.
Daí por que o veto do Presidente da República ao art. 3º e seus §§ Iº e 2º
da LRF, suprimindo o Anexo de Política Fiscal, não ocasionará prejuízo
algum aos objetivos da lei complementar, pois o art. 4º, acima referido,
já prevê a apresentação do mencionado Anexo à LDO. No que tange ao
Município a conseqüência mais importante na manutenção do veto é que
os prazos do plano plurianual serão os previstos nas leis orgânicas mu-
nicipais ou, na omissão destas, os fixados no art. 35, § 2º, I, do ADCT, a
saber: o envio do projeto ao Legislativo deverá ocorrer até 31 de agosto
do primeiro ano do mandato do Executivo e a Câmara deverá devolver o
autógrafo para sanção até o encerramento da sessão legislativa, no mês de
dezembro.
4.3 Diretrizes orçamentárias
A lei de diretrizes orçamentárias (LDO) deve estabelecer as metas e
prioridades da Administração Municipal, incluindo as despesas de capital
para o exercício financeiro subseqüente, orientar a elaboração da lei orça-
mentária anual (LOA), dispor sobre as alterações na legislação tributária
local e ser aprovada até o final do primeiro semestre de cada ano (CF, art.
165, § 2º). O art. 166, § 4º, da CF prevê a possibilidade de emendas ao
projeto de LDO, desde que compatíveis com o plano plurianual.
A LRF, no art. 4º, cuida da LDO, que compreenderá as metas e prio-
ridades da Administração Pública Municipal, incluindo as despesas de ca-
pital para o exercício financeiro subseqüente, orientará a elaboração da
LOA, disporá sobre as alterações na legislação tributária e estabelecerá
a política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento (CF,
art. 165, § 2º). A LDO deverá dispor sobre o equilíbrio entre receitas e
despesas, critérios e forma de limitação de empenho nas hipóteses legais,
139. Cf. José Afonso da Silva, Curso ... , 30ª ed., p. 736.
v - FINANÇAS MUNICIPAIS 277
nonnas relativas ao controle de custos e à avaliação dos resultados dos
programas financiados com recursos dos orçamentos e demais condições e
exigências para transferências de recursos a entidades públicas e privadas
(art. 4º, I, e suas alíneas "a", "b", "e" e "f').
Integrará o projeto da LDO o Anexo de Metas Fiscais, em que serão
estabelecidas metas anuais, em valores correntes e constantes, relativas
a receitas, despesas, resultados nominal e primário e montante da dívida
pública, para o exercício a que se referirem e para os dois seguintes (LRF,
art. 4º, § 1º). A metodologia de apuração do resultado primário - diferen-
ça entre receitas e despesas, exceto juros - deve ser objeto de proposta
do Presidente da República, nos termos do art. 30, § 1º, IV, da LRF. As
previsões de receitas e o estabelecimento dessas metas deverão ser feitos
com rigor, sendo exigida a apresentação da metodologia e da memória de
cálculo (LRF, arts. 12 e 4º, § 2º, lI). O Tribunal de Contas e os sistemas
de controle interno da Prefeitura e da Câmara de Vereadores fiscalizarão o
cumprimento das metas (LRF, art. 59).
Para garantir o cumprimento das metas a Lei de Responsabilidade
Fiscal determina que a cada dois meses se verifique se a realização da
receita permitirá o alcance daquelas. Se não permitir, deverão ser reali-
zadas limitações de empenho e movimentação financeira (corte de des-
pesas), tanto pela Prefeitura quanto pela Câmara de Vereadores (art. 9º).
A Lei 10.028/2000 considera infração administrativa"deixar de expedir
ato determinando limitação de empenho e movimentação financeira, nos
casos e condições estabelecidos em lei", punida com multa de 30% dos
vencimentos anuais do agente que lhe der causa (art. 5º, lII, e §§ 1º e
2º). Além disso, o prefeito deverá, até o final dos meses de maio, setem-
bro e fevereiro, demonstrar e avaliar o cumprimento das metas fiscais de
cada quadrimestre, em audiência pública perante a Câmara de Vereadores
(LRF, art. 9º, § 4º).
O Anexo de Metas Fiscais também deverá conter a avaliação do cum-
primento das metas relativas ao ano anterior; o demonstrativo das metas
anuais, instruído com memória e metodologia de cálculo que justifiquem
os resultados pretendidos, comparando-as com as fixadas nos três exercí-
cios anteriores e evidenciando a consistência delas com as premissas e os
objetivos da política econômica nacional; a evolução do patrimônio líqui-
do, também nos últimos três exercícios, destacando a origem e a aplicação
dos recursos obtidos com a alienação de ativos.
Para o adequado preenchimento do Anexo de Metas Fiscais deverão
ser utilizados os conceitos de resultados e dívida constantes da Resolução
43, do Senado Federal, de 9.4.2002, os quais passamos a analisar.
 278 DIREITO MUNICIPAL BRASILEIRO
o ~esultado fiscal deverá ser calculado tomando por base os dados
de ~eceIta e desl?esa pelo regime de caixa e os juros líquidos nominais
dev,!dos pelo. regIme de ~ompetência. As receitas e despesas também po-
derao ser obtidas por melO dos balancetes orçamentários mensais sendo a
despesa computada pelo critério de liquidação. ' fiscais na forma da lei". Essa infração é punida com multa de 30% dos
. . A apuração compreende todos os órgãos da Administração direta e
llldIreta, conforme definido na Lei de Responsabilidade Fiscal. O cálculo
deverá ser acompanhado da listagem dos órgãos da Administração indireta
que componham a abrangência.
Para entender os ~onceitos de resultados nominal e primário é impor-
t~nte saber que as re~eItas podem ser fiscais - as resultantes das ações pre-
cI~uas do. governo (Impostos: taxas, contribuições, transferências etc.); e
nao-jisc_alS - aqu~l~s eve~tuaIs e não resultantes da ação típica de governo
(operaçoes de credito, aplIcações financeiras, alienações de bens etc.).
, . As desp::sas também podem ser classificadas em fiscais - aquelas
tipIcas da açao governamental (manutenção, construção de hospitais, es-
t:a?as, portos, escolas etc.); e não-jiscais - aquelas não-inerentes à ação
tipIca de governo (como, por exemplo, os juros e amortização da dívida).
Resultado nominal é o valor apurado entre todas as receitas arreca-
dada~ (fiscais e não-fiscais) e todas as despesas efetuadas (fiscais e não-
fi~C~lS). S~ o resultado for positivo o Município terá apresentado um supe-
r~v:t nomInal. Estes recursos poderão ser utilizados para amortização da
dIVIda ou como ~uperávit ~nan~ei~o para aplicação no exercício seguinte.
O resultado nommal negativo slgmficará aumento da dívida pública líqui-
da no período de sua apuração.
Resultado primário é a diferença entre as receitas e despesas fiscais.
Se o, resultado for po~itivo significará que o Município foi capaz de aten-
der as despe.sas fiscaIS com. suas receitas fiscais, gerando superávit para
atend~r aos Juro~ e à am~rtIzação da dívida. Se o resultado primário for
negativo as receitas fiSCaiS terão sido insuficientes para atender às des-
pesa.s fisc~is. O ~nanciamento desse déficit será feito com a captação de
receItas nao-fiscaIS (operações de crédito, alienações e receitas de aplica-
ções financeiras).
.Resultado operacional é igual ao resultado primário apurado dele
abatido o pagamento dos juros da dívida. Se o resultado operacional for
positivo o Município terá podido, com suas receitas fiscais, atender a todas
as despesas fiscais, pagar os juros da dívida e, ainda, constituir poupança
para amortizar a dívida.
. . ?ívida cons?lidada líCJ.uida é a dívida consolidada deduzidas as dispo-
mbIhdades de Caixa, as aplIcações financeiras e demais ativos financeiros.
v- FINANÇAS MUNICIPAIS 279
Anotamos, neste passo, que a Lei federal 10.028, de 19.10.2000, que
definiu os crimes financeiros e as infrações administrativas, diz, no art. 52,
lI, que constitui infração administrativa contra as leis de finanças públicas
"propor lei de diretrizes orçamentárias anual que não contenha as metas
vencimentos anuais do agente que lhe der causa, sendo o pagamento da
multa de sua responsabilidade pessoal, e será processada e julgada pelo
Tribunal de Contas a que competir a fiscalização contábil, financeira e
orçamentária da pessoa jurídica de direito público envolvida (art. 52, §§
12 e2 2 ).
A LDO também deverá conter o Anexo de Riscos Fiscais, onde se-
rão avaliados os passivos contingentes e outros riscos capazes de afetar
as contas públicas, informando as providências a serem tomadas, caso se
concretizem (LRF, art. 4 2 , § 32 ). Este Anexo deverá descrever os poten-
ciais eventos capazes de perturbar o equilíbrio das contas caso ocorram
passivos contingentes e outros riscos, vale dizer, ocorrência de fatos cir-
cunstanciais que gerem despesas imprevisíveis, redução de receita ou per-
da de bens patrimoniais.
"Passivos contingentes são obrigações incertas porque dependem de
condição futura.,,140 Segundo De Plácido e Silva: "Contingente, derivado
do Latim contingere, possui, segundo o próprio sentido o~iginário, duas
acepções: como adjetivo indica tudo o que possa acontecer ou suceder, é
o eventual, ocasional; como substantivo significa a parte ou cota, que é
estabelecida, para evidência de uma contribuição".141
Como exemplo de passivos contingentes podemos citar o julgamento
definitivo de ações judiciais que acarretem desembolsos financeiros. Ou-
tros exemplos seriam alagamentos, inundações, deslizamentos, incêndios
etc., que possam provocar inesperados desembolsos financeiros, perda de
bens móveis ou imóveis e até a necessidade de conceder remissão (perdão)
de créditos tributários. Também a perda ocasional de receita - causada,
por exemplo, por uma imprevista crise econômica - pode ocasionar pas-
sivo contingente.
Pois bem, para que os valores estimativos dos passivos contingentes
não sejam aleatórios, pois os mesmos deverão constituir uma parcela da
reserva de contingência, na Lei Orçamentária Anual (LOA), os agentes
públicos responsáveis pela avaliação das circunstâncias em exame deve-
140. Cf. Carlos Maurício C. Figueiredo, in Valdir de Oliveira Rocha (coord.),
Aspectos Relevantes ... , p. 40, nota de rodapé 6.
141. De Plácido e Silva, Vocabulário Jurídico, 12ª ed., v. I, p. 544, verbete "Con-
tingente".
 280 DIREITO MUNICIPAL BRASILEIRO
rão efetuar levantamentos e investigações junto aos registros contábeis,
buscando encontrar ocorrências semelhantes anteriores. Esses dados e os
conseqüentes desembolsos servirão de base para os valores a serem inse-
ridos na proposta orçamentária do exercício seguinte. Além disso, devem
ser consultadas outras autoridades administrativas - como, por exemplo,
o responsável pela frota de veículos e outros bens patrimoniais, a fim de
que forneça informações sobre eventuais acidentes que tenham provocado
perdas -, bem como a área jurídica, para que esclareça sobre os valores
potencialmente desembolsáveis decorrentes de ações judiciais em curso.
Feitas essas averiguações, que deverão ser relacionadas em quadros
específicos, indicativos das diversas ocorrências, suas causas e os prejuí-
zos correspondentes, já haverá condições de elaboração do Anexo de Ris-
cos Fiscais corretamente fundamentado na realidade local.
4.4 Lei do orçamento anual
A lei orçamentária anual (LOA) deve compreender: o orçamento
fiscal referente aos Poderes municipais, aos seus Fundos, órgãos e enti-
dades da Administração direta e indireta; o orçamento de investimento
das empresas em que o Poder Público Municipal, direta ou indiretamente,
detenha a maioria do capital social com direito a voto; o orçamento da
Seguridade Social, incluindo todas as entidades e órgãos a ela vinculados
(CF, art. 165, § 5º).
Detennina, ainda, a Constituição Federal que a "lei orçamentária anual
não conterá dispositivo estranho à previsão da receita e à fixação da des-
pesa, não se incluindo na proibição a autorização para abertura de créditos
suplementares e contratação de operações de crédito, ainda que por ante-
cipação de receita, nos termos da lei" (art. 165, § 8º); acrescentando que o
projeto de lei orçamentária será acompanhado de demonstrativo do efeito,
sobre as receitas e despesas, decorrente de isenções, anistias, remissões,
subsídios e benefícios de natureza financeira, tributária e creditícia (art.
165, § 6º).
O art. 166, § 3º, da CF prevê a possibilidade de emendas ao projeto de
LOA, desde que sejam compatíveis com o plano plurianual e com a lei de
diretrizes orçamentárias (LDO) (cf. inciso I) e atendam às exigências dos
incisos II e lU do mesmo parágrafo.
O projeto de LOA deve ser elaborado nos termos das nonnas consti-
tucionais pertinentes, acima indicadas, de forma compatível com o plano
plurianual, a LDO, a LRF, a Lei 4.320/1964 e a lei orgânica do Município.
A LOA conterá, em anexo, um demonstrativo da compatibilidade da pro-
gramação dos orçamentos com os objetivos e metas constantes do Anexo
v - FINANÇAS MUNICIPAIS 281
de Metas Fiscais, previsto no § 1º do art. 4º; também instruirá o projeto da
LOA um demonstrativo regionalizado do efeito, sobre as receitas e despe-
sas, decorrente de isenções, anistias, remissões, subsídios e benefícios de
natureza financeira, tributária e creditícia (CF, § 6º do art. 165), bem como
das medidas de compensação a renúncias de receita e ao aumento de des-
pesas obrigatórias de caráter continuado; conterá, ainda, reserva de contin-
gência - cuja forma de utilização e montante, definido com base na receita
corrente liquida, serão estabelecidos na LDO -, destinada ao atendimento
de passivos contingentes e outros riscos e eventos fiscais imprevistos.
Todas as despesas relativas à dívida pública, mobiliária ou contratual,
e as receitas que as atenderão constarão da LOA; o refinanciamento da
dívida pública constará separadamente na lei orçamentária e nas de cré-
dito adicional. A atualização monetária do principal da dívida mobiliária
refinanciada não poderá superar a variação do índice de preços previsto na
LDO ou em legislação específica; é vedado consignar na LOA crédito com
finalidade imprecisa ou com dotação ilimitada (LRF, art. 5º, § 4º).
A LOA não consignará dotação para investimento com duração supe-
rior a um exercício financeiro que não esteja previsto no plano plurianual
ou em lei que autorize sua inclusão, sob pena de responsabilidade, confor-
me disposto no § 1º do art. 167 da CF.
A iniciativa e a elaboração do projeto da LOA cabem privativamente
ao Executivo, que deverá enviá-lo, no prazo estabelecido na lei orgânica
do Município, ao Legislativo.
4.5 Princípios orçamentários
O Orçamento Brasileiro é regido por princípios constitucionais e le-
gais, além da orieJ:.ltação doutrinária que informa sua elaboração e execu-
ção.
Os princípios constitucionais básicos do nosso orçamento anual são
os que constam dos arts. 165, lU, e § 5º, e 167, IV, da CF, a saber: anua-
lidade, universalidade e não-vinculação da receita - os quais serão exa-
minados a seguir. Outros princípios foram consignados pelo constituinte
federal, tais como o da exclusividade (art. 165, § 8º), o da programação
(art. 165, § 7º), o da vinculação das despesas de capital ao orçamento
plurianual (art. 167, § 1º) e os que estabelecem vedações constitucionais
ao orçamento anual (art. 167, I-UI e V-X, este último acrescentado pela EC
19/1998). Além desses mandamentos de fonte constitucional, as normas
gerais de direito financeiro e de orçamento, a serem editadas pela União
(art. 24, § lº), podem estabelecer prescrições complementares de atendi-
mento obrigatório em todos os orçamentos públicos, como ocorre com as
 282 DIREITO MUNICIPAL BRASILEIRO
da Lei 4.320/1964, até que sobrevenha a lei complementar a que se refere
o já citado § 9º do art. 165.
Veremos neste tópico os princípios constitucionais básicos, e no de-
senvolver do capítulo respigaremos as demais normas orçamentárias.
4.5.1 Anualidade
A anualidade exige que a previsão orçamentária se renove em cada
ano, para que fique mais próxima da realidade financeira. Se os orçamen-
tos pudessem prolongar-se por vários anos haveria, por certo, um grande
desajuste na previsão da receita e na fixação da despesa, dada a instabili-
dade dos fatores políticos, econômicos e sociais, que se modificam de ano
para ano. No Brasil, como na maioria dos países, o ano financeiro coincide
com o ano civil,142 conforme dispõe expressamente a Lei 4.320/1964 (art.
34), só permitindo o empenho da despesa, em cada exercício, até 31 de
dezembro (art. 32, II), data em que termina a vigência do orçamento em
execução.
4.5.2 Universalidade
A universalidade impõe a inclusão no orçamento anual de todas as
receitas e despesas da Administração, consoante determina a Constituição
da República (art. 165, § 5º), compreendendo o das entidades da Adminis-
tração direta e indireta, órgãos e fundos. A universalidade exige ainda a
inclusão no orçamento das receitas e despesas por seus totais, co~soant~ a
lição de Giuliani Fonrouge. 143
4.5.3 Não-vinculação
A não-vinculação da receita veda a sujeição do produto de impostos
a órgão, fundo ou despesa, de modo que possam atender indiscriminada-
mente às necessidades da Administração. Esse princípio foi parcialmente
acolhido pela atual Constituição da República, cujo art. 167, IV, ressalva
dessa vedação "a repartição do produto da arrecadação dos impostos a
que se referem os arts. 158 e 159, a destinação de recursos para as ações e
serviços públicos de saúde, para manutenção e desenvolvimento do ensino
142. Dentre os países em que não há coincidência do ano financeiro com o ci-
vil fig~am ~lemanha, Inglaterra,. Itália e Estados Unidos. Nos dois primeiros o ano
financeiro situa-se entre 1Q de abnl e 31 de março; nos dois últimos, entre 1Q de julho
e 30 de junho seguinte.
143. Giuliani Fonrouge, Derecho Financiero, v. I, p. 173.
v - FINANÇAS MUNICIPAIS 283
e para realização de atividades da administração tributária, como determi-
nado, respectivamente, pelos arts. 198, § 2º, 212 e 37, XXII, e a prestação
de garantias às operações de crédito por antecipação de receita, previstas
no art. 165, § 8º". É também permitida a vinculação de receitas próprias
geradas pelos impostos a que se referem os arts. 155 e 156 e dos recursos
de que tratam os arts. 157, 158 e 159, I, "a" e "b", e II, para a prestação de
garantia ou contragarantia à União e para pagamento de débitos para com
esta (§ 4º do art. 167). Essas exceções ao princípio da não-vinculação da
receita não podem ser ampliadas para outros casos não previstos constitu-
cionalmente, o que representaria uma restrição (inconstitucional) à auto-
nomia financeira do Município.
4.6 Proposta orçamentária
Proposta orçamentária é o conjunto de documentos relativos aos pla-
nos governamentais, à previsão da receita e à fixação das despesas que o
Executivo deve enviar anualmente ao Legislativo, para sua apreciação e
votaçãO. 144 No plano municipal, enquanto a lei complementar prevista no
art. 165, § 9º, da CF não dispuser sobre a questão, compete à lei orgânica
do Município fixar o prazo para o prefeito enviar a proposta orçamentária
à Câmara de Vereadores. Se dentro desse prazo a Câmara não a receber,
além de o prefeito incorrer em crime de responsabilidade por omissão (cf.
art. 1º do Decreto-lei 20111967), o Município ficará sem lei orçamentária
e, conseqüentemente, terá que se utilizar do recurso previsto para o caso
de rejeição do projeto de lei orçamentária anual (CF, art. 166, § 8º).145
A proposta orçamentária compor-se-á de: mensagem; projeto de lei
do orçamento; tabelas explicativas; especificação de programas especiais.
4.6.1 Mensagem
A mensagem é a expOSlçao circunstanciada com que o Executivo
encaminha o plano orçamentário ao Legislativo. Nela cabem todas as
considerações que julgar oportuno tecer sobre os problemas econômicos,
financeiros, sociais, políticos e administrativos que assoberbam o gover-
no, visando a esclarecer o Legislativo sobre o entrosamento do orçamento
com os demais planos de obras e serviços que existam em elaboração ou
144. Neste tópico analisamos sumariamente apenas a proposta orçamentária. Os
problemas relacionados com a elaboração, votação e execução do orçamento, inclusive
abertura de créditos, serão estudados nos Capítulos XI e XII.
145. v., mais adiante, Capítulo XII, item 3.7, ao cuidarmos da elaboração e exe-
cução do orçamento.
284 DIREITO MUNICIPAL BRASILEIRO
em execução, merecendo comentários especiais a receita estimada e as
despesas programadas. Nesse sentido, a Lei 4.320/1964 fixou o conteúdo
da mensagem, nestes termos: "exposição circunstanciada da situação eco-
nômico-financeira, documentada com demonstração da dívida fundada e
flutuante, saldos de créditos especiais, restos a pagar e outros compromis-
sos financeiros exigíveis; exposição e justificação da política econômico-
financeira do governo, justificação da receita e despesa, particularmente
no tocante ao orçamento de capital" (art. 22, I).
4.6.2 Projeto de lei de orçamento
O projeto de lei de orçamento, de iniciativa do prefeito, é o documen-
to que, de forma articulada, estima a receita e fixa o montante da despesa,
podendo, ainda, conter disposições que autorizem a abertura de créditos
suplementares e operações de crédito por antecipação da receita, nos ter-
mos do art. 165, § 8º, da CF. O projeto deve atender aos preceitos da Lei
de Responsabilidade Fiscal, a saber: a) conter, em anexo, demonstrativo
da compatibilidade da programação dos orçamentos com os objetivos e
metas constantes do Anexo de Metas Fiscais, integrante da lei de dire-
trizes orçamentárias (LDO); b) ser acompanhado do documento a que se
refere o § 6º do art. 165 da CF, bem como das medidas de compensação
a renúncias de receita e ao aumento de despesas obrigatórias de caráter
continuado; c) conter reserva de contingência, cuja forma de utilização e
montante, definido com base na receita corrente líquida, serão estabeleci-
dos na LDO, destinada ao atendimento de passivos contingentes e outros
riscos e eventos fiscais imprevistos; d) fazer constar todas as despesas
relativas à dívida pública, mobiliária ou contratual, e as receitas que as
atendcrão; e) fazer constar, separadamente, o refinanciamento da dívida
pública; f) cuidar para que a atualização monetária do principal da dívida
mobiliária refinanciada não supere a variação do índice de preços pre-
visto na LDO ou em legislação específica; g) não consignar crédito com
finalidade imprecisa ou com dotação ilimitada; h) não consignar dotação
para investimento com duração superior a um exercício financeiro que não
esteja previsto no plano plurianual ou em lei que autorize a sua inclusão,
confonne disposto no § 1º do art. 167 da CF.
O conteúdo do projeto não deve discrepar do que as normas gerais
de direito financeiro, a LDO e o plano plurianual prescrevem para a lei do
orçamento, na qual, ao fim do processo legislativo, deverá transformar-se.
Compõe-se, assim, de poucos artigos, dos quais os mais importantes são:
o que estima a receita efixa a despesa; o que apresenta os sumários gerais
da receita, por fontes, e da despesa, por jUnções do governo. Integram,
v - FINANÇAS MUNICIPAIS 285
ainda, o projeto de lei de orçamento os seguintes quadros: d~m~ns.trat~vo
da receita e despesa, segundo as categorias econômicas; dlscnmmatlvo
da receita por fontes e respectiva legislação; das dotações por órgãos do
governo e da Administração; e o acompanham outros quadros demons-
trativos, tanto os primeiros quanto estes últimos elaborad~s em con~or­
midade com os anexos da Lei 4.320/1964 e com os preceltos da Lei de
Responsabilidade Fiscal.
Note-se, por fim, que a reestimativa de receita por parte do Poder
Legislativo só será admitida se comprovados erro ou omissão de ordem
técnica ou legal (art. 12, § 1º, da LRF).
4.6.3 Tabelas explicativas
As tabelas explicativas, segundo o ensinamento de Guilherme ~oo­
jen, "destinam-se, como a própria designação está exprimindo, a, ex~hcar,
a esclarecer o orçamento até os seus últimos pormenores agrup~vels, ?e-
nominados itens", aduzindo que "a receita é decomposta a partir de tltu-
los mais gerais até as suas últimas especificações, de modo a mostrar sua
proveniência e suas implicações; o mesmo acontece com a despesa, que
se desdobra a partir dos grandes títulos relativos às funções do governo
ou às unidades administrativas até os itens que agrupam, pela natureza,
os próprios instrumentos de que se serve o governo para a exec.uçã? de
seus serviços". 146 A Lei 4.320/1964 determina que as tabelas exphcatlvas,
além das estimativas de receita e despesa, especifiquem, ainda, em colu-
nas distintas e para fms de comparação, receitas e despesas de exercícios
anteriores do exercício em vigor e do exercício por vir, arrecadadas,
realizadas' ou previstas conforme o caso (art. 22, lII), institucionalizando
, ·d 147 .,
antiga praxe que algumas legislações - como a dos Estados Um os - ]a
consagraram como peças do próprio orçamento.
4.6.4 Especificação de programas especiais
As especificações dos programas especiais de trabalho custeados por
dotações globais, exigidas pela Lei 4.320/1964 (art. 22, IV), configura~
um aspecto da técnica do orçamento-programa, que impõe a programaçao
ao nível de cada unidade administrativa (arts. 27 e ss.). No que tange aos
programas especiais custeados por dotações globais as especificaçõe~ de-
vem ser elaboradas em termos de metas visadas, decompostas em estlma-
146. Guilhenne Moojen, Orçamento Público, Rio de Janeiro, 1959, p. 106.
147. Budget and Accounting Act, 1921, art. 201.
 286 DIREITO MUNICIPAL BRASILEIRO
tivas do custo das obras a executar e dos serviços a prestar, acompanhadas
de justificação econômica, financeira, social e administrativa (art. 22).
4.7 Receita
Receita orçamentária é o conjunto dos recursos financeiros que en-
tram. para os cofres públicos, consoante o previsto na lei de orçamento. A
re.ceIta compreende, portanto, as rendas (recursos próprios oriundos dos
tnbut~s e preços privativos da entidade estatal) e todos os demais ingres-
sos, taIS com? os provenientes de tributos partilhados, fundos de qualquer
natureza e ongem, empréstimos, financiamentos, subvenções e doações.
Como já salientamos precedentemente, a receita pública é o gênero
de. que as rer:das são espécies. Lamentavelmente, nossa legislação finan-
~eIra.em mmtasyassagens confunde receita com renda, ou, pelo menos,
IdentIfica os, d?IS conceitos, numa deplorável falta de técnica, que tem
acarretado d~,?das.e perplexidades na prática orçamentária. Quando as
nonnas admInIstratIvas se referem à receita devemos entender o todo· e
qu~ndo ~en~ionam rendas .devemos identificar apenas os recursos fin;n-
celros propnos de cada entIdade estatal (tributos e preços). Assim na re-
c~i:a municipal en~rar.n todos os !ecursos financeiros recebidos pel; Muni-
CIplO, de fontes pr~pnas ou alheIas; ao passo que na renda municipal só se
compu~am os haundos de seus tributos (impostos, taxas e contribuição de
melhona) e do produto de seus bens, serviços ou atividades (preços).
Nos t.e?TIos do art. 11 da LRF, constituem requisitos essenciais da
responsabIlIdade na gestão fiscal a instituição, previsão e efetiva arreca-
daçã~ d~ todos os tributo~ da competência constitucional do Município.
Isto sIg~llfica que os prefeItos deverão dedicar especial atenção à previsão
de ::eceItas, pOIS serão cobrados quanto à arrecadação e terão dificuldades
malOr~s pa:.a co~ceder inc~ntivos e beneficios fiscais (renúncia de receita).
Se aSSl,l11 nao ,a~r o prefeIto, o Município estará sujeito à sanção prevista
no paragrafo UnICO do art. 11 da Lei Complementar 10112000.
Trinta dias após a publicação dos orçamentos as receitas deverão ser
desdobradas em metas bimestrais de arrecadação, medidas de combate
à sonegação deverão ser especificadas, se cabíveis, e demonstrativos da
evol~ç.ão d~ dívida ativa e dos créditos tributários que podem ser cobrados
admInIstratIvamente deverão ser apresentados (LRF, art. 13).
Na p~estação de _co~tas o 'prefeito deverá relatar o desempenho da
arrecadaçao em ::ela~ao a prevIsão, apresentar as medidas adotadas para
melh~rar a fiscahzaçao e combater a sonegação, analisar e infonnar sobre
as. açoes p~ra recuperação dos créditos tributários e relatar o que mais foi
feIto para Incrementar a arrecadação (art. 58).
v - FINANÇAS MUNICIPAIS 287
4.7.1 Orçamento
O orçamento da receita é praticamente inalterável depois de aprova-
do, porque os tributos, cujo produto representa a maior parte dos recursos
financeiros, só podem ser arrecadados em confonnidade com as leis tribu-
tárias promulgadas em exercício anterior àquele em que se deve executar
o orçamento (CF, art. 150, I e lII). Todavia, o montante da receita arreca-
dada pode ser superior ou inferior ao previsto no orçamento, porque neste
a receita é simplesmente estimada (e não fixada, como a despesa), vale
dizer, avaliada por aproximação da realidade, segundo o método adotado
pelo Fisco (método das médias trienais, método automático, método direto
etc.); e, além disso, no curso do orçamento podem ser carreadas para os
cofres públicos receitas não previstas na lei de meios, mas legitimamente
recebidas, como as rendas industriais de serviços criados durante o ano e
remunerados por preços, os empréstimos públicos, os auxílios e as sul;>-
venções. Nem por isso essas receitas novas e não cogitadas deixarão de ser
orçamentárias, uma vez que a Lei 4.320/1964 detennina sejam "classifi-
cadas como receita orçamentária, sob as rubricas próprias, todas as recei-
tas arrecadadas, inclusive as provenientes de operações de crédito, ainda
que não previstas no orçamento", ressalvadas apenas as mencionadas no
parágrafo único do seu art. 3º (art. 57).148
4.7.2 Classificação
A classificação da receita municipal deve atender ao disposto na Lei
4.320/1964, que reparte a receita pública em duas categorias econômi-
cas: receitas correntes e receitas de capital (art. 11). As primeiras são
as constituídas pelas receitas tributárias, patrimonial, industrial e receitas
diversas, bem com~ as provenientes de recursos financeiros recebidos de
outras pessoas de direito público ou privado e destinadas a atender a des-
pesas classificáveis como despesas correntes (§ 1º); as segundas (recei-
tas de capital) são as provenientes da realização de recursos financeiros
oriundos de constituição de dívidas e da conversão em espécie de bens e
direitos, integrando-as também os recursos recebidos de outras pessoas, de
direito público ou privado, e destinadas às despesas de capital, bem como
o superávit do orçamento corrente (§ 2º). No esquema para a classificação
148. Lembramos que nem todas as quantias recebidas pelos cofres públicos são
receitas. Como observa José Afonso da Silva, com apoio em Aliomar Baleeiro (Uma
Introdução ... , v. I, 1972, p. 130), há ingressos que "não passam de movimentos de
fundo, em nada incrementando o patrimônio público, desde que estão condicionados
a restituição posterior ou representam mera recuperação de valores emprestados ou
cedidos pelo governo" (O Prefeito e o Município, p. 239).
288 DIREITO MUNICIPAL BRASILEIRO
da receita por fontes, as receitas correntes são subdivididas em receita
tributária (impostos, taxas, contribuição de melhoria), receita patrimo-
nial (receitas imobiliárias, receitas de valores mobiliários, participação
e dividendos, outras receitas patrimoniais), receita industrial (receita de
serviços industriais e outras receitas industriais) e transferências correntes
(multas, contribuições, cobrança da dívida ativa, outras receitas diversas).
As receitas de capital são classificadas por fontes como receitas diversas,
abrangendo operações de crédito, alienação de bens móveis e imóveis,
amortização de empréstimos concedidos, transferências de capital e outras
receitas de capital (§ 4º). Essa classificação é minudenciada no Anexo 3
da Lei 4.320/1964, que indica também os itens em que as receitas devem
figurar no orçamento, fixando-lhes os códigos gerais, que poderão ser
complementados por códigos locais (art. 8º, § 3º).
4.8 Renúncia de receita
A LRF, no art. 14, cuida da renúncia de receita, estabelecendo que a
concessão ou ampliação de incentivo ou benefício de natureza tributária
das quais decorra renúncia de receita pelo Município deverão estar acom-
panhadas de estimativa do impacto orçamentário-financeiro no exercício
em que devam iniciar sua vigência e nos dois seguintes, atender ao dis-
posto na lei de diretrizes orçamentárias (LDO) e a pelo menos uma das
seguintes condições: a) demonstração pelo proponente de que a renúncia
foi considerada na estimativa de receita da lei orçamentária, na forma do
art. 12, e de que não afetará as metas de resultados fiscais previstas no ane-
xo próprio da LDO; b) virem acompanhadas de medidas de compensação,
no período da renúncia, por meio do aumento de receita, proveniente da
elevação de alíquotas, ampliação da base de cálculo, majoração ou criação
de tributo ou contribuição. Se o ato de concessão ou ampliação do incen-
tivo ou benefício de natureza tributária do qual decorra renúncia tributária
estiver fundado em medidas de compensação (art. 14, 11) o benefício só
entrará em vigor quando implementadas as medidas compensatórias (au-
mento de receita por meio de elevação de alíquotas, ampliação da base de
cálculo etc.).
A renúncia de receita dá-se por meio de anistia, remissão, subsídio,
crédito presumido, concessão de isenção em caráter não-geral, alteração
de alíquota ou modificação de base de cálculo que implique redução dis-
criminada de tributos ou contribuições e outros beneficios que correspon-
dam a tratamento diferenciado favorável ao contribuinte.
Anistia é uma das causas de exclusão do crédito tributário, relativa-
mente a penalidades pecuniárias (multas), prevista nos arts. 180-182 do
v - FINANÇAS MUNICIPAIS 289
CTN. Só se aplica a infrações cometidas antes da vigência da lei que a
concede. Não alcança os atos criminosos, contravencionais ou os pratica-
dos com dolo, fraude ou simulação, nem as infrações resultantes de con-
luio. A anistia de caráter geral é concedida sem quaisquer exigências e
decorre da lei. A anistia tem caráter restrito quando é concedida, em cada
caso, por despacho da autoridade administrativa, em requerimento com o
qual o interessado faça prova do preenchimento das condições e do cum-
primento dos requisitos previstos em lei para sua concessão.
Remissão é perdão, dispensa. Nos termos do art. 172 do CTN, só
pode ser concedida pela autoridade administrativa para tanto expressa-
mente autorizada por lei. Pode, ainda, ser concedida diretamente pela lei.
O Código Tributário Nacional estabelece que a lei pode autorizar a auto-
ridade administrativa a conceder, por despacho fundamentado, remissão
total ou parcial do crédito tributário, atendendo aos requisitos ftxados nos
incisos I a V do mencionado dispositivo. Não se confunda remissão (com
ss) com remição (com ç). Remissão é perdão. Remição é ato de remir,
livrar do poder alheio, adquirir de novo, resgatar.
A remissão não se confunde com a anistia, que é forma de exclusão
do crédito tributário. A remissão pressupõe tenha havido um lançamento.
Os demais benefícios tributários favoráveis aos contribuintes (subsí-
dio, crédito presumido, isenção em caráter não-geral, alteração de alíquota
ou base de cálculo etc.), todos eles, têm como objetivo incentivar o desen-
volvimento de detenninadas regiões ou a intensificação de determinada
atividade, através da diminuição do valor do tributo devido. Tais benefí-
cios, nos tennos do art. 156, § 3º, 111, da CF, nos Municípios, só por lei
municipal específica podem ser concedidos. 149
A LRF, no § 3º do art. 14, estabelece que a exigência do caput do
dispositivo não se aplica às alterações de alíquotas dos impostos de impor-
tação de produtos estrangeiros; de exportação, para o exterior, de produtos
nacionais ou nacionalizados; sobre produtos industrializados; de opera-
ções de crédito, câmbio e seguro, ou relativas a títulos ou valores mobi-
liários. Também não é aplicável ao cancelamento de débito cujo montante
seja inferior ao dos respectivos custos de cobrança.
4.9 Despesa
Despesa pública é todo dispêndio que a Administração faz para o
custeio de seus serviços, remuneração dos servidores, aquisição de bens,
149. Cf. Sacha Calmon Navarro Coêlho, Teoria Geral do Tributo e da Exonera-
ção Tributária, São Paulo, Ed. RT, 1992.
290 DIREITO MUNICIPAL BRASILEIRO
execução indireta de obras e serviços e outros empreendimentos necessá-
rios à consecução de seus fins. Segundo o art. 16 da LRF, a criação, ex-
pansão ou aperfeiçoamento de ação governamental que acarretem aumen-
to da despesa (que não seja considerada irrelevante, nos termos em que
dispuser a lei de diretrizes orçamentárias - LDO) serão acompanhados
de: I - estimativa, acompanhada das premissas e metodologia de cálculo
utilizadas, do impacto orçamentário-financeiro no exercício em que deva
entrar em vigor e nos dois subseqüentes; II - declaração do ordenador da
despesa de que o aumento tem adequação orçamentária e financeira com
a lei orçamentária anual (LOA) e compatibilidade com o plano plurianual
e com aLDO.
Essas normas constituem condição prévia para: I - empenho e licita-
ção de serviços, fornecimento de bens ou execução de obras; II - desapro-
priação de imóveis urbanos a que se refere o § 32 do art. 182 da CF.
A referida lei complementar define como: I - adequada com a LOA a
despesa objeto de dotação específica e suficiente, ou que esteja abrangida
por crédito genérico, de forma que, somadas todas as despesas da mesma
espécie, realizadas e a realizar, previstas no programa de trabalho, não
sejam ultrapassados os limites estabelecidos para o exercício; II - compa-
tível com o plano plurianual e a LDO a despesa que se conforme com as
diretrizes, objetivos, prioridades e metas previstos nesses instrumentos e
não infrinja qualquer de suas disposições.
Serão consideradas não-autorizadas, irregulares e lesivas ao patrimô-
nio público a geração de despesa ou a assunção de obrigação que não
atendam a tais dispositivos.
A despesa pública deve realizar-se em estrita consonância com o
princípio da legalidade, que, nos termos da Constituição da República,
impõe não só a autorização legislativa para a sua efetivação como, tam-
bém, afixação legal do quantum do dispêndio autorizado (art. 165, § 82 ).
Do princípio da legalidade, tal como consagrado no texto constitucional,
resultam as vedações abrangendo a realização de despesas que excedam
os créditos orçamentários ou adicionais; a transposição de recursos de
uma dotação orçamentária para outra sem prévia autorização legal; a aber-
tura de crédito especial ou suplementar também sem anterior autorização
legislativa e sem indicação dos recursos correspondentes; a concessão de
créditos ilimitados; a transferência voluntária de recursos e a concessão
de empréstimos para pagamento de despesas com pessoal ativo, inativo e
pensionista (CF, art. 167).150
150. Com a redação dada ao art. 167 pela EC 19/1998.
v - FINANÇAS MUNICIPAIS 291
Somente a abertura de créditos extraordinários independe de autori-
zação legal prévia, porque se destina a atender a despesas imprevisíveis
(por isso mesmo não dotadas na lei orçamentária) e urgentes, como as
decorrentes de guerra, comoção interna ou calamidade pública (CF, art.
167, § 32).151 Todavia, a própria Constituição limita a vigência do crédito
extraordinário ao exercício em que foi autorizado ou, no máximo, se a
autorização ocorreu nos últimos quatro meses do exercício, ao término do
subseqüente (art. 167, § 2 2 ), e a Lei 4.320/1964 determina ao Executivo
que dê conhecimento imediato de sua abertura ao Legislativo (art. 44).
Consoante o art. 19 da LRF, para os fins do disposto no caput do art.
169 da CF, nos Municípios, a despesa total com pessoal, em cada período
de apuração, não poderá exceder a 60% da receita corrente líquida.
Excluem-se desse limite as despesas: I - de indenização por demis-
são de servidores ou empregados; II - relativas a incentivos à demissão
voluntária; III - derivadas da aplicação do disposto no inciso II do § 62 do
art. 57 da CF; IV - decorrentes de decisão judicial e da oompetência de
período anterior ao da apuração a que se refere o § 2 2 do art. 18 (a serem
incluídas no limite do respectivo Poder ou órgão, nos termos do art. 20);
V - com inativos, ainda que por intermédio de fundo específico, custeadas
por recursos provenientes: a) da arrecadação de contribuições dos segura-
dos; b) da compensação financeira de que trata o § 92 do art. 201 da CF;
c) das demais receitas diretamente arrecadadas por fundo vinculado a tal
finalidade, inclusive o produto da alienação de bens, direitos e ativos, bem
como seu superávit financeiro.
A repartição do limite global de 60%, fixado no art. 19, deverá cor-
responder a 6% para o Legislativo, incluído o Tribunal de Contas do Mu-
nicípio, quando houver, e 54% para o Executivo.
Ao fixar percentuais da receita limitativos de gastos com pessoal para
os Poderes Legislativo e Executivo do Município, a Lei de Responsabili-
dade Fiscal particularizou minúcias e detalhes que de forma alguma po-
dem ser definidos como normas gerais. É, pois, flagrante, nessa parte, sua
inconstitucionalidade. 152
151. A enumeração do texto constitucional é meramente exemplificativa, de
modo que toda despesa que se apresente como imprevisível e urgente autoriza a aber-
tura de crédito extraordinário. O essencial é a coexistência dos dois requisitos cons-
titucionais - isto é, a imprevisibilidade e a urgência -, não sendo lícito à lei ordinária
limitar os casos que admitem o crédito excepcional.
152. A inconstitucionalidade do art. 20 da Lei Complementar 101, de 4.5.2000,
foi argüida em diversas ações diretas promovidas perante o STF, dentre as quais as
ADIn 2.238-5, 2.365-9 (nas quais foi negada a liminar de suspensão da eficácia do
292 DIREITO MUNICIPAL BRASILEIRO
4.9.1 Orçamento
O orçamento da despesa deve compreender todos os gastos do Mu-
nicípio, isto é, da Prefeitura e da Câmara. 153 Com a edição da EC 25, de
14.2.2000, que entrou em vigor em 1.1.2001, foram introduzidas, através
do art. 29-A, restrições às despesas do Poder Legislativo Municipal, de tal
modo que o total da sua despesa, incluídos os subsídios dos vereadores
e excluídos os gastos com inativos, não poderá ultrapassar o percentual
da soma da receita tributária e das transferências aludidas nos arts. 153,
§ 5º, 158 e 159 da CF, a ser definido de conformidade com a popula-
ção do Município, a saber: I - 8% para Municípios com população de
até 100.000 habitantes; II - 7% para Municípios com população entre
100.001 e 300.000 habitantes; III - 6% para Municípios com população
entre 300.001 e 500.000 habitantes; IV - 5% para Municípios compopu-
lação acima de 500.000 habitantes. Além disto, o gasto da Câmara Muni-
cipal com folha de pagamento, incluídos os subsídios dos vereadores, não
deverá ser superior a 70% de sua receita (art. 29-A, § 1º).
O orçamento deve observar o disposto nos arts. 12 a 21 e Anexo 4 da
Lei 4.320/1964, que classifica as despesas, segundo as categorias econô-
micas, em despesas correntes (despesas de custeio e transferências corren-
tes) e despesas de capital (investimentos, inversões financeiras e transfe-
rências de capital). Todas essas despesas devem figurar no orçamento em
conformidade com a discriminação por elementos constantes do art. 13 da
Lei 4.320, especificados e codificados no seu Anexo 4, facultada a adoção
de códigos complementares locais (art. 8º, § 3º). As despesas de capi-
preceito normativo questionado), 2.261-0, 2.241 e 2.256, todas ainda aguardando jul-
gamento pelo mérito.
V. também, a respeito deste assunto, o Capítulo X, adiante, item 1.2.1, "Limites
e controle de despesa com pessoal".
153. As despesas da Câmara de Vereadores devem ter verbas próprias no orça-
mento municipal, mas sua efetivação, embora feita pela Edilidade, obedece à mesma
tramitação das despesas da Prefeitura e fica sujeita a comprovação para a prestação
anual de contas do exercício financeiro. O numerário correspondente às verbas da
Câmara deve ser posto à sua disposição, pelo prefeito, em parcelas mensais correspon-
dentes ao duodécimo das respectivas dotações. Nada justifica a exigência de certas Câ-
maras de que suas verbas sejam entregues de uma só vez, no início do ano financeiro.
Desde que a Câmara não realiza obras ou serviços externos, limitando-se suas despesas
aos seus serviços internos e remuneração de seus membros, os recursos necessários a
essas despesas devem ser fornecidos na proporção dos gastos, ou seja, em duodécimos
mensais, para não sobrecarregar os encargos pecuniários do Executivo, principalmente
no início do ano, em que a arrecadação da receita orçada é diminuta e insuficientes são
as disponibilidades de caixa.
Sobre a matéria, v. o Capítulo Xl, item 2.2.3.6, "Requisição de numerário da
Câmara".
v - FINANÇAS MUNICIPAIS 293
tal, compreendendo investimentos (obras públicas, serviços em regime de
programação especial, equipamentos e instalações, material permanente e
participação na constituição ou aumento de capital de empresas ou entida-
des industriais ou agrícolas), inversões financeiras (aquisição de imóveis,
participação na constituição ou aumento de capital de empresas ou enti-
dades comerciais ou financeiras, aquisição de títulos representativos de
capital de empresas em funcionamento, constituição de fundos rotativos,
concessão de empréstimos e inversões financeiras diversas) e transferên-
cias de capital (auxílios para equipamentos e instalações, amortização da
dívida pública, auxílios para obras públicas, auxílios para inversões finan-
ceiras e outras contribuições), devem ser contempladas, necessariamente,
no orçamento plurianual de investimentos, sem o quê não poderão ser
realizadas (CF, art. 165, I, e § 1º).
Além de obedecer às normas de contabilidade pública, a escrituração
das contas deverá observar as disposições contidas no art. 50 da LRF.
Devidamente autorizadas, todas as despesas, para sua efetivação, de-
vem passar por estágios de fixação e esclarecimento, a saber: empenho,
liquidação e pagamento.
4.9.2 Empenho
O empenho, segundo a Lei 4.320/1964, "é o ato emanado de autori-
dade competente que cria para o Estado obrigação de pagamento pendente
ou não de implemento de condição" (art. 58). A conceituação legallabora
em erro, pois a obrigação de pagamento precede o empenho e resulta da
lei ou do contrato gerador da despesa. O empenho, que se formaliza na
denominada nota de empenho (Lei 4.320, art. 61), não constitui obrigação
nem compromisso de pagamento, pois é operação financeira de caráter
contábil, visando à reserva do numerário para o pagamento da despesa
comprometida, dentro da dotação específica. 154
Sua finalidade é, portanto, evitar que, pela dedução da parcela le-
galmente comprometida, a Administração venha a ultrapassar as dotações
orçamentárias. O empenho não cria, pois, a obrigação de pagamento;
opera como ato-condição do pagamento. Sua validade está condiciona-
da ao atendimento dos requisitos estabelecidos nos arts. 59 e 61 da Lei
4.320/1964, a qual veda a realização de qualquer despesa sem prévio em-
154. A nota de empenho somente terá natureza obrigacional quando, nos termos
da legislação local, substituir o contrato fonnal ou outro documento hábil nos ajustes
administrativos não sujeitos, em tese, a concorrência. No mesmo sentido: José Afonso
da Silva, Orçamento-Programa no Brasil, pp. 337 e ss.
294 DIREITO MUNICIPAL BRASILEIRO
penho (art. 60), salvo nos casos especiais previstos na legislação pertinen-
te (art. 60 e § 1Q ).155
4.9.3 Liquidação
A liquidação é o estágio em que se verifica o direito do credor em
face de seus títulos creditórios. Como bem salienta Alberto Deodato, "a
liquidação é a verificação da legitimidade na despesa empenhada, proce-
dida à vista de títulos, documentos, dispositivos legais e demais provas, a
fim de apurar a origem e objeto daquilo que se deve pagar; e quem deve
embolsar a importância para extinguir a obrigação". 156 É exatamente isso
o que estabelece a Lei 4.320/1964 (art. 63 e §§), condicionando o estágio
seguinte - pagamento - a prévia liquidação regular da despesa (art. 62).
4.9.4 Pagamento
O pagamento é o último estágio da realização da despesa, ou seja,
aquele em que se exaure a dívida. Inicia-se com a ordem de pagamento
exarada por autoridade competente, em documento processado pelo servi-
ço de contabilidade, após verificada a regularidade da liquidação (arts. 62
e 64), encerrando-se com a entrega da importância ao credor pela Tesoura-
ria ou Pagadoria, por estabelecimento bancário credenciado ou, em casos
excepcionais, mediante adiantamento (art. 65).157
Os pagamentos devidos pela Fazenda Municipal em razão de sentença
judiciária sujeitam-se ao regime geral previsto no art. 100 da CF, do qual
não discrepa o art. 67 da Lei 4.320/1964. Esses pagamentos far-se-ão na
ordem cronológica de apresentação dos precatórios (requisições judiciais)
e à conta dos créditos respectivos, vedada a designação de casos ou de pes-
soas nas dotações orçamentárias e nos créditos extra-orçamentários (adi-
155. Essas prescrições visam a eliminar os abusos cometidos por alguns prefeitos
no final de seus mandatos, decorrendo do errôneo conceito que a lei deu ao empenho,
como vimos no texto. Todavia, embora salutares, não se contêm na competência reser-
vada à União pelo art. 24, § l Q, da CF, pois não configuram normas gerais, no sentido
que se infere do texto constitucional, uma vez que se destinam especificamente aos
Municípios, e não genericamente às entidades estatais. Assim sendo, essas disposições
não passam de normas de tutela municipal pela União, inadmissível na nossa organiza-
ção político-administrativa, a par de representarem flagrante invasão da competência
municipal.
156. Alberto Deodato, Manual ... , p. 316.
157. O regime de adiantamento consiste na entrega de numerário a servidor,
sempre precedida de empenho na dotação própria, para que este realize despesas que
não possam subordinar-se ao processo normal de aplicação, só sendo admissível nos
casos expressamente definidos em lei (Lei 4.320/1964, art. 68).
v - FINANÇAS MUNICIPAIS 295
cionais) abertos para esse fim. O art. 10 da LRF estabelece que a execução
orçamentária e financeira identificará os beneficiários de pagamento de
sentenças judiciais, por meio de sistema de contabilidade e administração
financeira, para fins de observância da ordem cronológica determinada no
art. 100 da CF.
O orçamento deverá incluir obrigatoriamente a verba necessária ao
pagamento dos débitos constantes dos precatórios apresentados até 1Q de
julho (CF, art. 100, § 1º), pagando-se os demais mediante abertura de cré-
ditos adicionais. Tanto as dotações como os créditos serão consignados ao
Poder Judiciário, cabendo ao presidente do Tribunal que proferir a deci-
são exeqüenda 158 determinar o pagamento, segundo as possibilidades do
depósito, isto é, das importâncias recolhidas à repartição competente, por
força das mesmas dotações ou dos créditos adicionais. Compete, ainda,
ao presidente do Tribunal, no caso de desatendimento da ordem de apre-
sentação dos precatórios e a requerimento do credor preterido, ouvido o
chefe do Ministério Público, autorizar o seqüestro da quantia necessária à
satisfação do débito (CF, art. 100, § 2º).
Os precatórios judiciais 159 não pagos durante a execução do orçamen-
to em que houverem sido incluídos integram a dívida consolidada, para
fins de aplicação do limite global de seu montante, fixado pelo Senado
Federal, nos termos do inciso VI do art. 52 da CF, bem como do art. 30
daLRF.
Os pagamentos, em geral, devem ser efetuados até o último dia do
ano financeiro, sob pena de caírem em exercício findo ou exercício en-
158. Lembramos que o trânsito emjulgado, que é condição de exeqüibilidade
das sentenças condenatórias contra a Fazenda Pública proferidas por juízes de primeira
instância, somente pode ocorrer após sua confirmação pela segunda instância, uma
vez que o Código de Processo Civil as sujeita ao duplo grau de jurisdição. Daí por que
a Constituição Federal deferiu aos presidentes de Tribunais as ordens de pagamento
por conta das dotações consignadas ao Poder Judiciário mas, na prática, os juízes da
execução desempenham essa função, requisitando diretamente os pagamentos devidos
nos seus processos (CF, art. 100, § 2Q).
159. A EC 37, de 12.6.2002, acrescentou o art. 87 ao ADCT, estabelecendo que:
"Para efeito do que dispõem o § 3Q do art. 100 da Constituição Federal e o art. 78 des-
te Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, serão considerados de pequeno
valor, até que se dê a publicação oficial das respectivas leis definidoras pelos entes da
Federação, observado o § 4Q do art. 100 da Constituição Federal, os débitos ou obriga-
ções consignados em precatório judiciário, que tenham valor igualou inferior a trinta
salários mínimos perante a Fazenda dos Municípios". E o § ~ do art. 100, também
introduzido pela EC 3712002, preceitua que: "São vedados a expedição de precatório
complementar ou suplementar de valor pago, bem como fracionamento, repartição ou
quebra do valor da execução, a fim de que seu pagamento não se faça, em parte, na for-
ma estabelecida no § 3Q deste artigo e, em parte, mediante expedição de precatório".
296 DIREITO MUNICIPAL BRASILEIRO
cerrado; mas as despesas empenhadas e não pagas até 31 de dezembro
são classificadas como Restos a Pagar, podendo ser realizadas e quitadas
em qualquer. tempo, enquanto não se verificar a prescrição qüinqüenal em
favor da Fazenda Pública. Os Restos a Pagar, obedecidas as disposições
do art. 42 da LRF, constituem dívida flutuante e devem ser registrados em
conta própria, por exercício e por credor, com distinção entre as despesas
processadas e as não-processadas, consoante estabelece a Lei 4.320/1964
(arts. 36 e 91, II, e parágrafo único). ALRF, em seu art. 42, veda ao titular
do poder ou órgão, nos últimos dois quadrimestres do seu mandato, con-
trair obrigação de despesa que não possa ser cumprida integralmente den-
tro dele ou que tenha parcelas a serem pagas no exercício seguinte sem que
haja suficiente disponibilidade de caixa para esse efeito. Na determinação
da disponibilidade de caixa serão considerados os encargos e despesas
compromissados a pagar até o final do exercício. O disposto no art. 42,
todavia, não pode ser analisado isoladamente. Há que se considerar o que
estabelecem os arts. 35, I e II, 48,58,59,60,62 e 63 da Lei 4.320/1964.
As contas de exercícios findos são pagas, normalmente, mediante abertu-
ra de crédito especial, mas a lei admite dotação orçamentária específica,
discriminada por elementos e obedecida, sempre que possível, a ordem
cronológica para a satisfação desses débitos (Lei 4.320, art. 37).
4.10 Dotação
Dotação, em sentido amplo, é o recurso fixado no orçamento para
atender às necessidades de determinado órgão, fundo ou despesa. Na nos-
sa vigente sistemática financeira, dotação ou verba 160 é a parcela do crédi-
to orçamentário fixado para a execução de um programa governamental,
vinculada a determinado elemento de despesa, em conformidade com a
classificação legal.
Como ensina José Afonso da Silva, os créditos orçamentários são
estabelecidos em favor das unidades orçamentárias, que são as unida-
des administrativas (em geral, no nível departamental) responsáveis pela
execução dos programas. As dotações significam parcelas desse crédito
destinadas a alguma despesa ou a despesa de algum serviço, projeto ou
atividade, e até para algum órgão. 161
160. A antiga distinção entre dotação e verba tende a desaparecer, uma vez que
seus conceitos se equivalem no moderno vocabulário financeiro-orçamentário, em que
o termo "verba" está em desuso, absorvido por "dotação", como observa José Afonso
da Silva (Orçamento-Programa ... , p. 313). Aliás, a Lei 4.320/1964 já não emprega
"verba", muito embora a Constituição Federal ainda o faça, mas com o mesmo sentido
de dotação orçamentária (cf. art. 100, § 1!!).
16l. José Afonso da Silva, Orçamento-Programa ... , p. 313, e também Curso ... ,
30ª ed., Terceira Parte, Título V, "Bases Constitucionais das Instituições Financeiras".
v- FINANÇAS MUNICIPAIS 297
4.10.1 Vinculação a determinado elemento de despesa
A vinculação a determinado elemento de despesa decorre do disposto
no art. 5º da Lei 4.320/1964, que veda a consignação de dotações globais
para atender, indiferentemente, a despesas de pessoal, material, serviços de
terceiros, transferências ou quaisquer outras, em conformidade com o art.
15 da mesma lei, o qual determina a discriminação orçamentária da despe-
sa no mínimo por elementos, como tal entendido seu desdobramento "com
pessoal, material, serviços, obras e outros meios de que se serve a Admi-
nistração Pública para a consecução dos seus fins" (§ 1º). A regra legal é,
portanto, a da dotação especifica por elementos de despesa, salvo quanto
aos programas especiais de trabalho referidos no art. 2º da Lei 4.320 e às
entidades da Administração indireta, cujas despesas serão custeadas por
dotações globais, isto é, sem discriminação na lei orçamentária.
Os elementos de despesa relacionados no Anexo 4 da Lei 4.320/1964
constituem os itens de discriminação da despesa (art. 8º, § 1º). Nem todos
esses elementos (ou itens) de despesa devem figurar no orçamento muni-
cipal, porque o Município não realiza, necessariamente, todas as despesas
classificadas no Anexo 4, algumas das quais por não se conterem no âmbi-
to de sua competência constitucional (pessoal militar, instituições federais
ou estaduais etc.). Por outro lado, esses elementos (ou itens), estabelecidos
genericamente para todas as entidades estatais, podem ser desdobrados
em outros, tantos quantos sejam necessários ao melhor atendimento das
conveniências da Administração Municipal na execução de seu orçamen-
to. Todavia, sempre que a lei orçamentária consignar recursos para um
elemento, para subelemento ou para uma das possíveis subdivisões deste,
configura-se uma dotação.
Os pagamentos só podem ser feitos à conta das respectivas dotações,
decorrendo daí a proibição de transposição de recursos e os problemas
de desvio de verba e de emprego irregular de rendas, que comentaremos
a seguir.
4.10.2 Proibição de transposição de recursos
A proibição de transposição, remanejamento ou transferência de
recursos de uma dotação orçamentária (categoria de programação) para
outra ou de um órgão para outro sem prévia autorização legislativa é pre-
ceito constitucional (art. 167, VI) decorrente do princípio da legalidade da
despesa, que estudamos precedentemente.
A transposição de recursos é uma contingência de toda Administra-
ção diante da variabilidade dos fatos e da modificação das condições que
298 DIREITO MUNICIPAL BRASILEIRO
atuaram na elaboração do orçamento; e, por isso mesmo, é admitida dentro
de certos critérios técnicos e legais. Havendo necessidade de transposição,
total ou parcial, de dotação de um elemento para outro, dentro ou fora da
mesma unidade orçamentária, será indispensável que, por lei especial, se
anule a verba inútil ou sua parte excedente e se transfira o crédito resul-
tante dessa anulação para a dotação insuficiente. Essa exigência constitu-
cional, todavia, não se aplica aos casos em que se admite dotação global
(programas especiais de trabalho, entidades da Administração indireta),
nos quais a discriminação das parcelas se faz por decreto do Executivo ou
por ato do dirigente da entidade, na forma estatutária, conforme o caso,
com possibilidade de alteração por ato da mesma natureza.
Por outro lado, a Lei 4.320/1964 faculta "a redistribuição de parcelas
das dotações çle pessoal, de uma para outra unidade orçamentária, quando
considerada indispensável à movimentação de pessoal, dentro das tabelas
ou quadros comuns às unidades interessadas, e se realize em obediência à
legislação específica" (art. 66, parágrafo único). Essa autorização genéri-
ca é, a nosso ver, inconstitucional, pois entendemos, com José Afonso da
Silva,162 que a prévia autorização legal a que se refere o inciso VI do art.
167 da CF há de ser pedida e concedida em cada caso em que se mostre
necessária a transposição de recursos.
Lembramos, finalmente, que a transposição de recursos não é o único
meio de que dispõe o prefeito para suprir as deficiências do orçamento em
face de fatos novos ocorrentes durante sua execução, porquanto pode va-
I cr-se também dos créditos adicionais, previstos e disciplinados nos arts.
40 a 46 da Lei 4.320/1964, para reforço de dotação (créditos suplementa-
res), para despesas comuns sem dotação específica (créditos especiais) e
para despesas urgentes e imprevistas (créditos extraordinários). 163
4.10.3 Desvio de verba
o desvio de verba consiste no emprego de dotação orçamentária em
despesa diversa daquela a que foi legalmente destinada. Tal conduta, sobre
ser uma irregularidade administrativa, constitui crime contra a Adminis-
tração Pública, definido na primeira parte do art. 315 do CP,164 do qual
pode ser sujeito ativo qualquer agente público que tenha a faculdade de
disposição das verbas orçamentárias e não tenha sido contemplado em lei
específica, como ocorre com o prefeito municipal.
162. Orçamento-Programa ... , p. 315.
163. Sobre a abertura desses créditos, V., adiante, o Capítulo XII, item 3.8.
164. O art. 315 do CP dispõe: "Dar às verbas ou rendas públicas aplicação diver-
sa da estabelecida em lei: Pena - detenção de um a três meses, ou multa".
v- FINANÇAS MUNICIPAIS 299
Realmente, o prefeito que praticar o desvio de verba incidirá no cri-
me de responsabilidade previsto no art. 1Q, UI, do Decreto-lei 201, de
27.2.1967, punido com pena mais severa que a prescrita para seus subal-
temos - detenção de três meses a um ano (art. l Q , § l Q ), aplicável ao chefe
de Executivo Municipal que desviar ou aplicar indevidamente verba pú-
blica. Embora punidos com a mesma pena, o desvio e a aplicação indevida
de verbas públicas são crimes distintos, cuja tipificação está intimamente
relacionada com a interpretação das normas constitucionais e legais per-
tinentes às finanças públicas, em geral, e à execução orçamentária, em
particular.
Assim, o desvio de verba propriamente dito é a transposição de recur-
sos de determinada dotação para outra sem prévia autorização legal, com
infração ao disposto no art. 167, VI, da CF; ao passo que a aplicação inde-
vida de verba se caracteriza com a simples utilização de dotação em des-
conformidade com o preceituado na lei orçamentária. Em qualquer hipóte-
se, porém, se o prefeito se apropriar das dotações, desviá-las ou utilizá-las
indevidamente, em proveito próprio ou alheio, sua conduta tipificará um
dos crimes previstos nos incisos I e U do art. l Q do Decreto-lei 201/1967,
que são punidos muito mais severamente que o simples desvio de verba
(reclusão de dois a doze anos).
4.10.4 Emprego irregular de rendas
O emprego irregular de renda pública é outro crime contra a Ad-
ministração relacionado com a execução do orçamento. Está definido,
juntamente com o crime de desvio de verba, no mesmo art. 315 do CP,
mas constitui figura delituosa autônoma e inconfundível com a de desvio
ou uso indevido de dotação orçamentária, que comentamos precedente-
mente. No desvio de verba há um recurso orçamentário que é utilizado
em desconformidade com o orçamento; no emprego irregular de renda
- como tal entendido qualquer recurso financeiro diverso do previsto no
orçamento para determinada despesa - há numerário disponível que é uti-
lizado sem autorização legal. Ocorre o emprego irregular de renda, por
exemplo, quando o prefeito, valendo-se do produto de uma alienação de
bem municipal (não prevista no orçamento), aplica-o na construção de
uma ponte para a qual não há dotação orçamentária (despesa não fixada
no orçamento, portanto).
O emprego irregular de renda pública constitui, também, crime de
responsabilidade do prefeito, definido no inciso lU do art. 1Q do Decreto-
lei 201/1967, valendo quanto a ele as mesmas observações expendidas
acima sobre o desvio de verba, inclusive no que tange ao agravamento da
 300 DIREITO MUNICIPAL BRASILEIRO
pena quando o emprego irregular de renda é feito em proveito próprio ou
alheio.
Consectários dos crimes que examinamos acima são os previstos nos
incisos IV (emprego de subvenções, auxílios, empréstimos ou recursos
de qualquer natureza em desacordo com os planos ou programas a que se
destinam), V (despesas não autorizadas por lei ou realizadas em desacordo
com as normas financeiras pertinentes), IX (concessão de empréstimos,
auxílios ou subvenções sem autorização da Câmara ou em desacordo com
a lei que os autorizou) e XI (contratação administrativa sem prévia con-
corrência ou tomada de preços) do art. 1º do Decreto-lei 20111967. Com
efeito, o que essas disposições contemplam especificamente são atos que
se enquadram na tipificação geral do desvio de verba ou do emprego irre-
gular de renda pública, conforme o caso. 165
4.11 Transparência, controle e fiscalização
A transparência é assegurada na LRF, arts. 48-49, através dos planos,
orçamentos e leis de diretrizes orçamentárias; das prestações de contas e
respectivo parecer prévio; do Relatório Resumido da Execução Orçamen-
tária e do Relatório de Gestão Fiscal, bem como das versões simplificadas
desses documentos, aos quais deverá ser dada ampla divulgação, inclusive
por meios eletrônicos de acesso público. A Lei de Responsabilidade Fiscal
também assegura a transparência mediante o incentivo à participação po-
pular e a realização de audiências públicas durante os processos de elabo-
ração e discussão dos planos, da LDO e dos orçamentos. Esses instrumen-
tos deverão ser colocados à disposição do contribuinte a fim de que exerça
seus direitos de cidadão no controle e na fiscalização das contas públicas.
Prevê, ainda, o art. 49 da LRF que as contas apresentadas pelo prefeito
municipal ficarão disponíveis durante todo o exercício, na respectiva Câ-
mara de Vereadores e no órgão técnico responsável pela sua elaboração,
para consulta e apreciação pelos cidadãos e instituições da sociedade.
O controle é a função pela qual a Administração e o cidadão-contri-
buinte verificam se os planos, objetivos, metas, recursos ou insumos a eles
destinados foram alcançados e utilizados com eficiência.
Afiscalização financeira e orçamentária no âmbito municipal reali-
za-se mediante controle externo da Câmara de Vereadores, com o auxílio
do Tribunal de Contas dos Estados ou do Município ou dos Conselhos
ou Tribunais de Contas dos Municípios, onde houver, e controle interno
165. Sobre a responsabilidade penal do prefeito, v., adiante, o Capítulo XII, item
4.1.
v - FINANÇAS MUNICIPAIS 301
do Executivo Municipal (LRF, art. 59), na forma da lei (CF, art. 31 e §§).
Além disso, a Lei de Responsabilidade Fiscal possibilita ao cidadão que
denuncie qualquer irregularidade ou ilegalidade, responsabilizando corre-
tamente quem efetuar denúncia infundada ou inverídica (Lei 10.028, de
19.10.2000, art. 1º). Neste tópico examinaremos o controle interno, uma
vez que o externo será visto no Capítulo XI, na parte em que cuidaremos
das atribuições da Câmara Municipal (item 3).
As normas gerais sobre fiscalização financeira e orçamentária cons-
tam dos arts. 75 a 81 da Lei 4.320/1964, sob o título controle da execução
orçamentária, bipartido em controle interno e controle externo, em con-
formidade com a Constituição Federal (arts. 31,70 e 71). Também a LRF,
no art. 59, prevê o exercício do controle externo e interno, enum~rando
nos incisos e parágrafos os principais pontos que devem ser analIsados
nesse mister, como veremos a seguir.
4.11.1 Controle interno
A fiscalização financeira e orçamentária atribuída ao Executivo (con-
trole interno) compreende os controles da legalidade, da fidelidade e ~a
execução. O controle interno da legalidade é exercido sobre os atos pertl-
nentes à arrecadação da receita e à realização das despesas, bem como so-
bre os que acarretem ou possam acarretar nascimento ou extinção de direi-
tos e obrigações; o controle interno dafidelidade visa à conduta funcional
dos agentes responsáveis por bens e valores públicos; o controle interno
da execução tem por objetivo o cumprimento do programa de trabalho do
governo, considerado em seus aspectos financeiros, de realização de obras
e prestação de serviços (Lei 4.320/1964, arts. 75 e 76).
A LRF, estabelece, no art. 59, que o Poder Legislativo, diretamente
ou com o auxílio dos Tribunais de Contas, e o sistema de controle in-
terno de cada Poder e do Ministério Público fiscalizarão o cumprimento
das suas nonnas, com ênfase para os seguintes pontos: a) atingimento das
metas estabelecidas na lei de diretrizes orçamentárias (LDO); b) limites e
condições para realização de operações de crédito e inscrição em Restos
a Pagar; c) medidas adotadas para o retomo da despesa total com pessoal
ao respectivo limite, nos termos dos arts. 22 e 23; d) providências toma-
das, conforme o disposto no art. 31, para recondução dos montantes das
dívidas consolidada e mobiliária aos respectivos limites; e) destinação de
recursos obtidos com a alienação de ativos, tendo em vista as restrições
constitucionais e as da Lei de Responsabilidade Fiscal; f) cumprimento do
limite de gastos totais dos Legisl~tivos Municipais, quando houver.
302 DIREITO MUNICIPAL BRASILEIRO
Além disso, o referido diploma legal prevê que os Tribunais de Con-
tas alertarão os Poderes ou órgãos mencionados no art. 20 (Ministério
Público, Congresso Nacional, Senado Federal, Assembléias Legislativas
Estaduais, Tribunais de Contas Estaduais, do Distrito Federal e dos Mu-
nicípios, quando houver, os Tribunais referidos no art. 92 da CF, os Tri-
bunais de Justiça e as demais Cortes Estaduais) quando constatarem: a) a
possibilidade de ocorrência das situações previstas no inciso II do art. 4º e
no art. 9º; b) que o montante da despesa total com pessoal ultrapassou 90%
do limite; c) que os montantes das dívidas consolidada e mobiliária, das
operações de crédito e da concessão de garantia se encontram acima de
90% dos respectivos limites; d) que os gastos com inativos e pensionistas
se encontram acima do limite definido em lei; e) fatos que comprometam
os custos ou os resultados dos programas ou indícios de irregularidades na
gestão orçamentária.
Compete, ainda, aos Tribunais de Contas verificar os cálculos dos
limites da despesa total com pessoal de cada Poder e órgão referidos no
art. 20 da LRF.
O art. 63 da LRF faculta aos Municípios com população inferior a
cinqüenta mil habitantes optar por fazer a verificação do cumprimento
dos limites estabelecidos nos arts. 19 e 20 ao final do semestre, bem como
divulgar semestralmente o Relatório de Gestão Fiscal e os demonstrati-
vos indicados no art. 53. Ainda é facultado àqueles Municípios elaborar
o Anexo de Metas Fiscais e o Anexo de Riscos Fiscais da LDO e o anexo
de que trata o inciso I do art. 5º a partir do quinto exercício seguinte ao
da publicação da Lei Complementar 101/2000 (Lei de Responsabilidade
Fiscal).
A Lei de Responsabilidade Fiscal estabelece, ainda, que a União
prestará assistência técnica e cooperação financeira aos Municípios para
a modernização das respectivas Administrações tributária, financeira, pa-
trimonial e previdenciária, com vistas ao cumprimento das suas normas
(art. 64).
A assistência técnica consistirá no treinamento e desenvolvimento de
recursos humanos e na transferência de tecnologia, bem como no apoio à
divulgação dos instmmentos de que trata o art. 48 em meio eletrônico de
amplo acesso público.
A cooperação financeira compreenderá a doação de bens e valores,
o financiamento por intermédio das instituições financeiras federais e o
repasse de recursos oriundos de operações externas.
4.11.1.1 Legalidade - O controle interno da legalidade deverá ser
exercido prévia, concomitante e subseqüentemente aos atos de execução
v- FINANÇAS MUNICIPAIS 303
orçamentária (arrecadação da receita e realização das despesas), cabendo
aos serviços competentes a verificação da exata observância dos limites
das quotas mensais atribuídas a cada unidade orçamentária na programa-
ção de desembolso.
4.11.1.2 Fidelidade - O controle interno da fidelidade funcional far-
se-á por meio de levantamentos, prestações ou tomadas de contas de todos
os responsáveis por bens ou valores públicos. A lei municipal que instituir
o sistema de controle interno poderá prescrever prestação ou tomada de
contas anual, mas sem prejuízo da que deva ser feita em final de gestão,
bem como da. faculdade de o responsável pela fiscalização da fidelidade
funcional exigi-la ou determinar o levantamento das contas a qualquer
tempo.
4.11.1.3 Execução - O controle interno da execução deve efetivar-se,
sempre que possível, em termos de unidades de medida previamente esta-
belecidas para cada atividade no programa de trabalho do governo.
Essas normas gerais de fiscalização financeira e orçamentária po-
dem ser suplementadas pelos Estados (CF, art. 24, § 2º) e minudenciadas
nas leis municipais que instituírem os sistemas locais de controle interno.
Dentre outras coisas, essas leis deverão indicar os órgãos responsáveis
pela fiscalização do cumprimento do programa governamental de traba-
lho (em regra, o encarregado da elaboração da proposta orçamentária) e
da liberação das quotas trimestrais (de preferência, o competente para os
serviços de contabilidade), fixando-lhes as atribuições, limites de atuação
e responsabilidades. No mais, os encargos do controle interno são do pre-
feito municipal, como se depreende do art. 76 da Lei 4.320/1964.
4.12 Crime e responsabilidade fiscal
A Lei federal 10.028, de 19.10.2000, alterou o Código Penal (Decre-
to-lei 2.848/1940),166 nos arts. 1º e 2º (crimes comuns); a Lei 1.079/1950
e o Decreto-lei 20111967, nos arts. 3º e 4º (crimes de responsabilidade);
e no art. 5º estabeleceu infrações dos dispositivos das leis de finanças pú-
blicas. Referida lei deu tratamento penal para o descumprimento das dis-
posições da Lei de Responsabilidade Fiscal, que estabeleceu normas de
finanças públicas voltadas para a responsabilidade da gestão fiscal. Ilícitos
administrativos praticados no exercício da função pública, no que tange
ao controle, aplicação e disponibilidade do Erário, são, agora, considera-
166. Sobre a Lei 10.028, de 19.10.2000, cf.: Damásio E. de Jesus, "Adendo espe-
cial", in Ives Gandra da Silva Martins e Carlos Valder do Nascimento (orgs.), Comen-
tários ... , pp. 603 e ss.; Luiz Celso de Barros, Responsabilidade ... , pp. 209 e ss.
304 DIREITO MUNICIPAL BRASILEIRO v- FINANÇAS MUNICIPAIS 305

dos crimes, atingindo os maus gestores do dinheiro público. O legislador
preocupou-se também com as falsas denunciações visando à instauração
de investigações administrativas, inquéritos civis e ações de improbidade
administrativa contra agentes públicos, que a jurisprudência vinha enten-
dendo não constituírem o delito do art. 339 do CP. Na redação anterior
esse dispositivo só se referia a investigação policial e processo judicial.
Agora refere-se também à instauração de investigação administrativa, in-
quérito civil ou ação de improbidade administrativa. 167
As penas privativas de liberdade são a reclusão e a detenção, variando
a pena conforme a gravidade da transgressão fiscal. A pena de reclusão
deve ser cumprida em regime fechado, semi-aberto ou aberto; a de de-
tenção, em regime semi-aberto ou aberto. Dentre as penas de interdição
temporária de direitos tem-se a proibição do exercício de cargo, função ou
atividade pública, bem como de mandato eletivo. A pena de multa consiste
no pagamento ao Fundo Penitenciário da quantia fixada na sentença e cal-
culada em dias-multa. Será no mínimo de dez e no máximo de trezentos e
sessenta dias-multa. São também efeitos da condenação a perda de cargo,
função pública ou mandato eletivo: a) quando aplicada pena privativa de
liberdade por tempo igualou superior a um ano, nos crimes praticados
com abuso de poder ou violação de dever para com a Administração Públi-
ca; b) quando for aplicada pena privativa de liberdade por tempo superior
a quatro anos, nos demais casos.
No art. 3Q a Lei 10.028/2000 alterou a Lei federal 1.079, de 10.4.1950,
que define os crimes de responsabilidade das autoridades da União e dos
Estados e regula o respectivo processo e julgamento. Este diploma legal
não alcança diretamente as Administrações Municipais.
No art. 4 Q a Lei 10.028 dá nova redação a incisos do art. l Q do De-
creto-lei 201, de 27.2.1967. O art. l Q do Decreto-lei 201 define os crimes
de responsabilidade dos prefeitos municipais, sujeitos ao julgamento do
Poder Judiciário, independentemente do pronunciamento da Câmara de
Vereadores, que serão examinados mais adiante, no Capítulo XII, item
4.1.1. A condenação definitiva em qualquer desses crimes acarreta a perda
de cargo e a inabilitação, peio prazo de cinco anos, para o exercício de
cargo ou função pública, eletivo ou de nomeação, sem prejuízo da repara-
ção civil do dano causado ao patrimônio público ou particular. Os crimes
são de ação pública, punidos os dos incisos I e II com a pena de reclusão,
de dois a doze anos, e os demais com a pena de detenção, de três meses a
três anos.
Lembramos, ainda, que a Lei 8.429, de 2.6.1992, dispõe sobre as san-
ções aplicáveis aos agentes públicos nos casos de enriquecimento ilícito
no exercício de mandato, cargo, emprego ou função na Administração Pú-
blica.
A Lei 10.028/2000 prevê, ainda, nos incisos I a IV do art. 5Q , infrações
administrativas, as quais deverão ser processadas e julgadas pelo Tribunal
de Contas a que competir a fiscalização contábil, financeira e orçamen-
tária da pessoa jurídica de direito público envolvida (art. 5Q , § 2Q ) . Essas
infrações administrativas são punidas com multa de 30% dos vencimentos
anuais do agente que lhes der causa, sendo o pagamento da multa de sua
responsabilidade pessoal (art. 5Q , § l Q ).

167. A Lei 10.028/2000 acrescentou um novo capítulo ao Código Penal, com os

arts. 359-A a 359-H, que cuida dos crimes contra as finanças públicas. No dizer de Ma-
ximilianus Cláudio A. Führer e Maximiliano Roberto E. Führer, trata-se de "face penal
da Lei de Responsabilidade Fiscal" (Resumo de Direito Penal- Parte Especial, 8ª ed.,
Malheiros Editores, 2008, p. 250 e Código Penal Comentado, 2ª ed., 2008).
Os artigos assim introduzidos são: Art. 359-A. Contratação de operação de
crédito; Art. 359-B. Inscrição de despesas não empenhadas em Restos a Pagar;
Art. 359-C. Assunção de obrigação no último ano do mandato ou legislatura; Art.
359-D. Ordenação de despesa não autorizada; Art. 359-E. Prestação de garantia
graciosa; Art. 359-F. Não-cancelamento de Restos a Pagar; Art. 359-G. Aumento
de despesa total com pessoal no último ano do mandato ou legislatura; Art. 359-H.
Oferta pública ou colocação de títulos no mercado.

Capítulo VI
BENS MUNICIPAIS
1. Conceito e classificação dos bens públicos: 1.1 Conceito - 1.2 Classi-
ficação: 1.2.1 Bens de uso comum do povo ou do domínio público - 1.2.2
Bens de uso especial ou do património administrativo - 1.2.3 Bens dom i-
niais ou do património disponível. 2. Administração dos bens municipais.
3. Uso dos bens municipais: 3.1 Uso comum do povo - 3.2 Uso especial:
3.2.1 Autorização de uso - 3.2.2 Permissão de uso - 3.2.3 Concessão de
uso - 3.2.4 Concessão de direito real de uso e direito de superfície - 3.2.5
Concessão especial de uso - 3.2.6 Cessão de uso. 4. Alienação de bens
municipais: 4.1 Venda - 4.2 Doação - 4.3 Dação em pagamento - 4.4
Permuta - 4.5 Investidura - 4.6 Enfiteuse - 4.7 Concessão de domínio
- 4.8 Legitimação de posse. 5. Imprescritibilidade, impenhorabilidade e
não-oneração dos bens municipais. 6. Aquisição de bens pelo Município:
6.1 Forma e requisitos.
1. Conceito e classificação dos bens públicos
O Município, como entidade estatal e pessoa jurídica, desde sua for-
mação recebe coisas corpóreas e incorpóreas; adquire direitos e contrai
obrigações. Todo esse complexo de bens constitui o patrimônio público
municipal, sujeito à Administração local, que regulará seu uso e lhe dará a
destinação adequada e, excepcionalmente, fará a alienação conveniente.
O patrimônio público municipal é, assim, formado por bens de toda
natureza e espécie que tenham interesse para a Administração e para os ad-
ministrados. Esses bens recebem conceituação, classificação e destinação
legal para sua correta utilização e alienação, como veremos no decorrer
deste capítulo, em cujo final trataremos da aquisição de bens pelo Municí-
pio, uma vez que tais bens passarão a integrar seu patrimônio.
1.1 Conceito
O conceito de bem é amplo, abrangendo tudo aquilo que tenha valor
econômico ou moral e seja suscetível de proteção jurídica. No âmbito lo-
cal consideram-se bens ou próprios municipais todas as coisas corpóreas
VI - BENS MUNICIPAIS 307
ou incorpóreas: imóveis, móveis e semoventes; créditos, débitos, direitos
e ações que pertençam, a qualquer título, ao Município.
Conceituando os bens em geral, o Código Civil reparte-os inicial-
mente em públicos e particulares, esclarecendo que são públicos os do
domínio nacional, pertencentes às pessoas jurídicas de direito público in-
terno, e particulares todos os outros, seja qual for a pessoa a quem per-
tencerem (art. 98 do CC). O conceito adotado não deixa dúvidas quanto
ao fato de que também são bens públicos os pertencentes às autarquias! e
fundações públicas. 2
Quanto aos bens das empresas estatais (empresas públicas e socieda-
des de economia mista), fundações com personalidade jurídica de direito
privado instituídas ou subvencionadas pelo Poder Público, serviços sociais
autônomos e organizações sociais, entendemos que são bens públicos com
destinação especial e administração particular das instituições a que fo-
ram transferidos para consecução dos fins estatutários. A origem e a natu-
reza total ou predominante desses bens continuam públicas; sua destinação
é de interesse público; apenas sua administração é confiada a uma entidade
de personalidade privada, que os utilizará na forma da lei instituidora e do
estatuto regedor da instituição. A destinação especial destes bens sujeita-
os aos preceitos da lei que autorizou a transferência do patrimônio estatal
ao da empresa estatal,fundação ou ente paraestatal, a fim de atender aos
objetivos visados pelo Poder Público criador ou qualificador da entidade.
Esse patrimônio, embora incorporado a uma instituição de personalidade
privada, continua vinculado ao serviço público, apenas prestado de forma
descentralizada ou indireta por uma empresa estatal, fundação ou ente pa-
raestatal, de estrutura comercial, civil ou, mesmo, especial. Mas, lato sen-
su, é patrimônio público, tanto assim que na extinção da entidade reverte
ao ente público que.a criou, e qualquer ato que o lese poderá ser invalidado
por ação popular (Lei federal 4.717, de 1965, art. 1º).
A despeito de serem bens públicos, dadas sua destinação especial a or-
ganizações de personalidade privada e sua administração em moldes parti-
culares, os bens das empresas estatais prestam-se a oneração como garan-
tia real e se sujeitam a penhora por execução de dívidas da entidade, como
também podem ser alienados na forma estatutária, independentemente de
lei autorizativa, se móveis. Os bens imóveis dependem de lei para sua alie-
nação (Lei 8.666, de 1993, art. 17, I). No mais regem-se pelas normas do
direito público, inclusive quanto à imprescritibilidade por usucapião, uma
1. Ruy Cime Lima, Princípios de Direito Administrativo, 7ª ed., p. 178.
2. Sobre bens públicos em geral, V., do Autor, Direito Administrativo Brasileiro,
34ª ed., São Paulo, Malheiros Editores, 2008, Capítulo VIII.
308 DIREITO MUNICIPAL BRASILEIRO
vez que, se desviados dos fins especiais a que foram destinados, retomam
à sua condição originária do patrimônio de que se destacaram.
Não há outro raciocínio a seguir, porque, se tais bens pertenciam ao
Estado e foram transferidos com destinação especial a uma empresa do
Estado, desde o momento em que esta os abandona, ao ponto de serem
apossados por terceiros, tais bens, que já permaneciam na órbita estatal,
apenas utilizados pela Administração descentralizada, reincorporam-se no
patrimônio da entidade centralizada que os cedera tão-somente para o fim
estabelecido na lei autorizadora da instituição estatal.
1.2 Classificação
Todos os· bens públicos são bens nacionais, eis que integrantes do
patrimônio da Nação, na sua unicidade estatal; mas, embora politicamente
componham o acervo nacional, civil e administrativamente pertencem a
cada uma das entidades públicas que os adquiriram.
Segundo a destinação, o Código Civil reparte os bens públicos em três
categorias: I - os de uso comum do povo, tais como rios, mares, estradas,
ruas e praças; II - os de uso especial, tais como os edifícios ou terrenos
destinados a serviço ou estabelecimento federal, estadual, territorial ou
municipal, inclusive os de suas autarquias; In - os dominicais, que cons-
tituem o patrimônio das pessoas jurídicas de direito público, como objeto
de direito pessoal, ou real, de cada uma dessas entidades (art. 99). Quanto
a estes, estipula que, não dispondo a lei em contrário, consideram-se do-
minicais os bens pertencentes às pessoas jurídicas de direito público a que
se tenha dado estrutura de direito privado (art. 99, parágrafo único).
Todos os bens vinculados ao Município por relações de domínio ou de
serviço ficam sujeitos à sua administração. Daí o dizer-se que uns são bens
do domínio público, e outros, bens do patrimônio administrativo. Com
mais rigor técnico, tais bens são reclassificados, para efeitos administrati-
vos, cm bens do domínio público (os da primeira categoria: de uso comum
do povo), bens patrimoniais indisponíveis (os da segunda categoria: de uso
especial) c bens patrimoniais disponíveis (os da terceira e última categoria:
dominiais), segundo se lê no Regulamento da Contabilidade Pública.
Convém se assinale que a enumeração dos bens públicos feita no art.
99 do CC não é exaustiva, e nem poderia ter esse caráter, dada a crescente
ampliação das atividades públicas, que a todo momento exigem outros
bens para o patrimônio administrativo. E não rareiam exemplos nesse sen-
tido, como se depara na incorporação do álve0 3 de rio público mudado de
3. O Código de Águas (Decreto federal 24.643, de 19.7.1934), em seu art. 99 ,
define: "Álveo é a superficie que as águas cobrem sem transbordar para o solo natural
VI - BENS MUNICIPAIS 309
curso (CC, art. 1.252; Código de Águas, arts. 26 e 27); na incorporação
da propriedade privada ao patrimônio administrativo no caso de abandono
de imóvel urbano (CC, art. 1.276); e na passagem à categoria de bens pú-
blicos das vias de comunicação e dos espaços livres constantes do memo-
rial e planta de loteamento de terrenos, como decorrência do registro (Lei
6.766, de 19.12.1979, art. 22). Esses bens, por isso mesmo que vinculados
a um fim administrativo, sofrem restrições à sua alienação, oneração e
utilização.
1.2.1 Bens de uso comum do povo ou do domínio público
Como exemplifica a própria lei, são os mares, praias,4 rios, estradas,
ruas e praças. Enfim, todos os locais abertos à utilização pública adquirem
esse caráter de comunidade, de uso coletivo, de fruição própria do povo.
"Sob esse aspecto - acentua Cirne Lima - pode o domínio público definir-
se como a forma mais completa da participação de um bem na atividade de
administração pública. São os bens de uso comum, ou do domínio público,
o serviço mesmo prestado ao público pela Administração, assim como as
estradas, ruas e praças".5 Esses bens integram-se no domínio público pela
só destinação ao uso indiscriminado do povo, e independem de qualquer
registro imobiliário. 6
1.2.2 Bens de uso especial ou do patrimônio administrativo
São os que se destinam especialmente à execução dos serviços públi-
cos e, por isso mesmo, são considerados como instrumentos desses servi-
ços; não integram propriamente a Administração, mas constituem o apare-
lhamento administrativo, tais como os edifícios das repartições públicas,
os terrenos aplicados aos serviços públicos, os veículos da Administração,
os matadouros, os mercados e outras serventias que o Município põe à
e ordinariamente enxuto". O álveo será público de uso comum ou dominical, conforme
a propriedade das respectivas águas (art. 10). Os arts. 26 e 27 dispõem sobre a proprie-
dade quando ocorre mudança do álveo. O STJ entendeu que o Município de São Paulo
tem direito à propriedade de leito abandonado do rio Tietê, "pois sem a alteração do
curso do leito, feita pelo município, ele nem sequer seria visível" (REsp 330.046-SP,
reI. Min. Franciulli Netto, j. 9.11.2004, cf. Tribuna do Direito, fevereiro/2005, p. 6).
4. As praias foram incluídas como bens de uso comum do povo pela Lei 7.661,
de 16.5.1988, que proibiu qualquer forma de urbanização ou de utilização do solo que
impeça o livre e franco acesso a elas e ao mar, em qualquer direção e sentido (cf. seu
art. 10 e §§).
5. Ruy Cime Lima, Princípios ... , 7ª ed., p. 189.
6. TJSP, RT 364/94.
 DIREITO MUNICIPAL BRASILEIRO
310
disposição do público, mas com destinação especial. Tais bens, como têm
uma finalidade pública permanente, são também chamados bens patrimo-
niais indisponíveis.?
1.2.3 Bens dominiais ou do patrimônio disponível
São os que, embora integrando o domínio público como os demais,
deles diferem pela possibilidade sempre presente de serem utilizados em
qualquer fim ou, mesmo, alienados e consumidos nos serviços da própria
Administração. Daí receberem também a denominação de bens patrimo-
niais disponíveis, 8 ou de bens do patrimônio fiscal. 9 Tais bens integram o
patrimônio do Município como objeto de direito pessoal ou real, isto é, so-
bre eles o Município exerce "poderes de proprietário, segundo os preceitos
de direito constitucional e administrativo" - na autorizada expressão de
Clóvis Beviláqua. 1o Não têm eles uma destinação pública determinada,
nem um fim administrativo específico. Os bens patrimoniais disponíveis
do Município não são destinados ao povo em geral, nem empregados no
serviço público, mas permanecem à disposição da Administração para
qualquer uso ou alienação, na forma que a lei autorizar.
Nessa categoria, a título exemplificativo, citamos os materiais que
o Município adquire, utiliza e consome na sua atividade pública; as suas
terras devolutas (Lei 640, de 1852, art. 3º); as terras dos extintos aldea-
mentos de índios em que estejam fundadas vilas ou povoações (Lei 2.672,
de 1875, art. 8º, n. 3); o usufruto (foros) das terras dos extintos aldeamen-
tos de índios que não foram remidos (Lei 3.348, de 1887, art. 8º, n. 3);
as matas, águas e acessões dos terrenos de seu patrimônio não aforado e
as servidões de água, caminho vicinal e abertura de estradas (Lei 601, de
1850, art. 16, §§ 1º-3º; Lei 2.672, de 1875, art. lº, § 2º); os bens que tiver
adquirido por qualquer título legítimo (Decreto 2.800, de 1898, arts. 12,
n. 9, e 51, ns. 1-2).
Terras devolutas são todas aquelas que, embora pertencentes ao do-
mínio público de uma das entidades estatais (União, Estado ou Municí-
pio), não se acham utilizadas pelo Poder Público, nem destinadas a fins
administrativos específicos. São bens públicos patrimoniais ainda não
utilizados pelas referidas entidades. É o conceito dado pela Lei Imperial
7. Código da Contabilidade Pública, arts. 804 e 811.
8. Ruy Cime Lima, Princípios ... , 7ª ed., p. 179.
9. Veiga Filho, Manual de Ciências das Finanças, Rio de Janeiro, 1923, pp. 162
e ss.
10. Código Civil Comentado, v. I, p. 294.
VI - BENS MUNICIPAIS 311
601, de 18.9.1850, repetido no vigente Decreto-lei 9.760, de 5.9.1946, que
dispõe sobre os bens imóveis da União (art. 5º). As terras devolutas per-
tenciam à União, que, pela Constituição de 1891, as transferiu aos Estados
(art. 64), e alguns as concederam parcialmente aos seus Municípios. ll O
processo de discriminação das terras devolutas rege-se pela Lei 6.383, de
7.12.1976, com as adaptações das leis de organização judiciária de cada
Estado quando se tratar de terras públicas estaduais ou municipais (CF,
art. 26, IV).12
A legitimação de posse é forma excepcional de transferência do
domínio de terra devoluta ou de área municipal não utilizada pela Ad-
ministração, ocupada por longo tempo por particular que nela se instala,
cultivando-a ou levantando edificação para seu uso. A legitimação de pos-
se faz-se na forma administrativa estabelecida pelo Município e o título
expedido é registrado no cartório imobiliário competente para a traslação
da propriedade ao legitimado.
Terrenos de marinha merecem, aqui, uma referência, para esclarecer
que mesmo os localizados no perímetro urbano ou nas áreas do Município
não se incorporam ao seu patrimônio, mas sim ao da União. Por definição
dada pelo Aviso Imperial 373, de 12.7.1833, "são terrenos de marinha to-
dos os que, banhados pelas águas do mar ou dos rios navegáveis, em sua
foz, vão até a distância de 33m para a parte das terras, contadas desde o
ponto em que chega o preamar médio".
11. O Estado de São Paulo, pela sua primeira Lei de Organização Municipal
(Lei 16, de 13 .11.1891), concedeu às Municipalidades, para a formação de cidades,
vilas e povoados, "as terras devolutas adjacentes às povoações de mais de 1.000 al-
mas em raio de círculo de 6km, a partir da praça central" (art. 38, § 12 ). Este raio foi
posteriormente aumentado para 12km no Município da Capital e 8km nos demais (Lei
14.916, de 6.8.1945), e assim permaneceu até a edição da Lei Orgânica dos Municípios
(Decreto-lei 9, de 3.12.1969), que passou para o Município da Capital todas as terras
devolutas localizadas em seu território (art. 60).
Atualmente, com a edição da Lei Orgânica do Município de São Paulo as terras
devolutas localizadas dentro dos limites de seu território são patrimônio municipal (cf.
art. 11 O, § 1º).
12. As terras rurais de qualquer das entidades estatais ficam sujeitas, para transfe-
rência de domínio ou de uso a particulares, às limitações constitucionais (art. 188); às
restrições de faixa de fronteira (Lei 6.634, de 2.5.1979); às de aquisição por estrangeiro
(Lei 5.709, de 7.10.1971); às do Estatuto da Terra e Reforma Agrária (Lei 4.504, de
30.11.64; Dec.-Iei 582, de 15.5.69; Dec.-lei 1.110, de 9.7.70; Lei 5.868, de 12.12.72,
regulamentada pelo Decreto 72.106, de 18.4.73).
Em princípio,· as normas federais sobre administração, uso e alienação de bens
públicos da União não se aplicam aos Estados e Municípios, que podem legislar sobre
a matéria; mas as disposições sobre terras devolutas, faixa de fronteira, terrenos de
marinha e reforma agrária são impositivas para todas as entidades estatais, conforme
consta da atual Constituição Federal (cf. arts. 20, I1I, e 26, IV).
312 DIREITO MUNICIPAL BRASILEIRO
A utilização dos terrenos de marinha, inclusive para edificações, de-
pende de autorização federal; 13 mas, tratando-se de áreas urbanas ou urba-
nizáveis, as construções e atividades civis nelas realizadas ficam sujeitas
a regulamentação e a tributação municipais, como as demais realizações
particulares. A reserva dominial da União visa, unicamente, a fins de defe-
sa nacional, sem restringir a competência estadual e municipal no ordena-
mento territorial e urbanístico dos terrenos de marinha, quando utilizados
por particulares para fms civis.
2. Administração dos bens municipais
Ao Município incumbe a administração de seus bens, no uso regular
da autonomia constitucional que lhe é assegurada para cuidar de tudo que
é de seu interesse local (art. 30, I).
No conceito de administração de bens compreende-se normalmente o
poder de utilização e conservação das coisas administradas, diversamente
da idéia de propriedade, que contém, além desses, o poder de oneração e
de disponibilidade e a faculdade de aquisição. Daí por que os atos triviais
de administração - ou seja, de utilização e conservação do patrimônio do
Município - independem de autorização especial, ao passo que os de alie-
nação, oneração e aquisição de bens exigem, em regra, lei autorizadora e
licitação para o contrato respectivo. 14
Em sentido estrito a administração dos bens municipais compreen-
de unicamente sua utilização e conservação segundo a destinação natural
ou legal de cada coisa, e em sentido amplo abrange também a alienação
dos bens que se revelarem inúteis ou inconvenientes ao domínio público
como, ainda, a aquisição de novos bens necessários ao serviço público
local. O administrador do Município - o prefeito - tem, portanto, o poder
de utilização e o dever de conservação dos bens municipais. Daí por que,
para utilizá-los e conservá-los segundo sua normal destinação, não precisa
de autorização especial da Câmara, mas para mudar a destinação, aliená-
los ou destruí-los dependerá de lei autorizativa. 15 Quanto à oneração, não
13. Sobre terrenos de marinha v. as seguintes nonnas: Dec.-lei 2.490, de
16.8.1940; Dec.-lei 3.438, de 17.7.1941; Dec.-lei 5.666, de 15.7.1943; e Dec.-lei
9.760, de 5.9.1946. . Des. Cunha Bueno, j. 26.10.1994, v.u.; 1ª c., Ap. cível 215.797-1, Marília, reI. Des.
14. Sobre alienação de bens públicos consulte-se, do Autor, Licitação e Contrato
Administrativo, 14ª ed., 2ª tir., São Paulo, Malheiros Editores, 2007, Capítulo 11, item 5.
15. A Constituição do Estado de São Paulo, de 5.10.1989, ao cuidar do desenvol-
vimento urbano, dispôs que "as áreas definidas em projetos de loteamento como áreas
verdes ou institucionais não poderão ter sua destinação, fim e objetivos originais alte-
rados, exceto quando a alteração da destinação tiver como fmalidade a regularização
de: a) loteamentos, cujas áreas verdes ou institucionais estejam total ou parcialmente
VI - BENS MUNICIPAIS 313
admitimos sua incidência sobre bens públicos, salvo quando incorporados
a empresa estatal.
O Município administra seus bens segundo as regras do direito pú-
blico e as normas administrativas que editar, aplicando-se-lhes supletiva-
mente os preceitos do direito privado. Observe-se, desde logo, que a trans-
ferência de propriedade dos bens imóveis se opera normalmente segundo
as disposições e instrumentos civis (escritura e registros imobiliários co-
muns), sendo os atos e procedimentos administrativos que a antecedem
meras formalidades internas que não afetam a substância negociaI do con-
trato civil realizado entre a Administração e o particular. Por esta razão é
que, uma vez feito o registro, ou simplesmente assinada a escritura pelas
partes, tomam-se irretratáveis os atos ou procedimentos administrativos
ocupadas por núcleos habitacionais de interesse social, destinados à população de bai-
xa renda e cuja situação esteja consolidada; b) equipamentos públicos implantados
com uso diverso da destinação, fim e objetivos originariamente previstos quando da
aprovação do loteamento. § lº. As exceções contempladas nas alíneas 'a' e 'b' do
inciso VII deste artigo serão admitidas desde que a situação das áreas objeto de regu-
larização esteja consolidada até dezembro de 2004, e mediante a realização de com-
pensação, que se dará com a disponibilização de outras áreas livres ou que contenham
equipamentos públicos já implantados nas proximidades das áreas objeto de compen-
sação. § 2º. A compensação de que trata o parágrafo anterior poderá ser dispensada, por
ato fundamentado da autoridade competente, desde que nas proximidades já existam
outras áreas com as mesmas finalidades que atendam as necessidades da população
local" (art. 180, VII, e §§ 1º e 2º, com a redação dada pela Emenda Constitucional
n. 23, de 31 de janeiro de 2007). O TJSP tem reiteradamente proclamado a inconsti-
tucionalidade de leis municipais que, afrontando o preceito do art. 180, VII, da Carta
Paulista, desafetam e autorizam a alienação de áreas verdes e institucionais definidas
em projeto de loteamento.
A Corte Paulista tem afinnado a importância das áreas verdes na preservação da
qualidade de vida urbana e considerado inadmissível a alteração do fim e objetivos
previamente estabelecidos, que desfigura o conjunto urbanístico definido no parce-
lamento do solo, caracterizando desvio de finalidade e dano ambiental, uma vez que
a nOffila constitucional estadual oferece proteção justificada das condições de habi-
talidade e conforto. Além disto, acentua que a competência legislativa municipal em
matéria de direito urbanístico é suplementar, não podendo a diretriz constitucional
estadual ser por aquela contrariada (Órgão Esp., ADIn 18.468-0, São Paulo, reI. Des.
Dirceu de Mello, j. 9.11.1994, v.u.; Órgão Esp., ADIn 19.847-0, São Paulo, reI. Des.
Rebouças de Carvalho, j. 15.2.1995, v.u.; Órgão Esp., ADIn 20.597-0, São Paulo, reI.
Roque Mesquita, j. 20.12.1994, v.u.; ADIn 17.067-0, São Paulo, reI. Des. Bueno Ma-
gano, j. 26.5.1993, v.u.; 1ª C. de Direito Público, Ap. cível 270.573-1, Dracena, reI.
Des. Ruy Coppola,j. 5.3.1996, v.u.; JTJ 150/270,152/273,161/270,162/92 e 168113;
1ª C. de Direito Público, Ap. cível 23.955-5, Barueri, reI. Des. Demóstenes Braga,
j. 3.11.1998, m.v.; Órgão Esp., ADIn 36.358-0, São Paulo, reI. Des. Dante Busana,
j. 19.8.1998, v.u.; Órgão Esp., ADIn 59.747-0, reI. Des. Dante Busana, j. 10.5.2000,
m.v.; JTJ 150/270, 152/273, 154/266, 161/270, 173/288, 198/275 e 204/99).
 314 DIREITO MUNICIPAL BRASILEIRO
precedentes, e a transferência do domínio só poderá ser modificada ou
invalidada por via judicial ou por acordo entre as partes.
Todo bem público municipal fica sujeito ao regime administrativo
pertinente ao seu uso, conservação ou alienação. Embora utilizados coleti-
vamente pelo povo ou individualmente por alguns usuários, cabem sempre
ao Município a administração e a proteção de seus bens, podendo valer-se
dos meios judicia}s comuns e especiais para a garantia da propriedade e
defesa da posse. E admissível até mesmo o mandado de segurança para a
proteção de direito líquido e certo concernente ao domínio público, desde
que a ofensa provenha de ato de outra autoridade pública.
Observamos que a utilização indevida de bens públicos municipais
por particulares, notadamente a ocupação de imóveis, pode - e deve - ser
repelida por meios administrativos, independentemente de ordem judicial,
pois o ato de defesa do patrimônio público, pela Administração, é auto-
executável, como o são, em regra, os atos de polícia administrativa, que
exigem execução imediata, amparada pela força pública, quando isto for
necessário.
Cabe ao prefeito a administração dos bens municipais, respeitada a
competência do presidente da Câmara quanto aos utilizados nos serviços
da Edilidade; mas mesmo no que toca a estes bens somente os atos de uso
e conservação é que competem ao presidente, visto que os de alienação
e aquisição devem ser realizados pelo Executivo, como representante do
Município. Só se justifica a aquisição pela Câmara de bens de consumo
específico, para os quais tenha dotação orçamentária própria, para salva-
guarda de sua independência funcional em relação ao Executivo.
Outro preceito de obrigatória observância na administração dos bens
municipais é o cadastramento, assim entendidos o registro e a identifi-
cação de seus móveis e imóveis, bem como as anotações de estoque dos
matcriais e coisas fungíveis utilizados em suas repartições e serviços.
A alienação e a aquisição de bens do ou para o Município subor-
dinam-se a exigências administrativas e financeiras estabelecidas na Lei
8.666, de 1993, na lei orgânica municipal, na Lei federal 4.320, de 1964, e
em normas específicas de licitação que veremos adiante, em tópicos pró-
prios deste mesmo capítulo.
3. Uso dos bens municipais
Os bens municipais ou se destinam ao uso comum do povo ou a uso
especial. Em qualquer desses usos o Município interfere como poder ad-
ministrador, disciplinando e policiando a conduta do público ou dos usuá-
VI - BENS MUNICIPAIS 315
rios especiais, a fim de assegurar a conservação dos bens e possibilitar sua
normal utilização, tanto pela coletividade quanto pelos indivíduos como,
ainda, pelas repartições administrativas que também usam dos próprios
municipais para a execução dos serviços públicos.
No decorrer deste tópico veremos as duas modalidades de uso dos
bens municipais e os instrumentos hábeis ao deferimento de usos espe-
ciais, assim como o relacionamento dos usuários com a Administração e
com terceiros.
3.1 Uso comum do povo
Uso comum do povo é todo aquele que se reconhece à coletividade
em geral sobre os bens públicos, sem discriminação de usuários ou ordem
especial para sua fruição. É o uso que o povo faz das ruas e logradouros pú-
blicos, dos rios navegáveis, do mar e das praias naturais. Esse uso comum
não exige qualquer qualificação ou consentimento especial, nem se pode
cobrar ingresso ou limitar a freqüência, pois isto importaria um atentado
ao direito subjetivo público do indivíduo de fruir os bens de uso comum
do povo sem qualquer limitação individual. Para esse uso só se admitem
regulamentações gerais, de ordem pública, preservadoras da segurança,
da higiene, da saúde, da moral e dos bons costumes, sem particularizações
de pessoas ou categorias sociais. Qualquer restrição ao direito subjetivo
de livre fruição - como a cobrança de pedágio nas rodovias - acarreta a
especialização do uso e, quando se tratar de bem realmente necessário à
coletividade, só pode ser feita em caráter excepcional.
A propósito, o publicista argentino Miguel S. Marienhoff, em sua obra
Domínio Público (Buenos Aires, 1955, p. 45), indaga e responde: "Que
se entiende por usos comunes deI dominio público? Son los que pueden
realizar todos los hombres por su sola condición de tales, sin más requisito
que la observancia de las disposiciones reglamentarias de carácter general
dictadas por la autoridad".
No uso comum do povo os usuários são anônimos, indeterminados, e
os bens utilizados o são por todos os membros da coletividade - uti univer-
si -, razão pela qual ninguém tem direito ao uso exclusivo ou a privilégios
na utilização do bem: o direito de cada indivíduo limita-se à igualdade
com os demais na fruição do bem ou no suportar os ônus dele resultantes.
Pode-se dizer que todos são iguais perante os bens de uso comum do povo.
Mas, por relações de vizinhança e outras situações especiais, o indivíduo
pode adquirir determinados direitos de utilização desses bens e se sujeitar
a encargos específicos.
316 DIREITO MUNICIPAL BRASILEIRO
É O que ocorre, por exemplo, com os moradores de duas ruas diversas
da mesma cidade. O morador da rua "A" está em situação diferente do
morador da rua "B", embora ambos tenham a mesma possibilidade de
trânsito por essas vias públicas. Assim sendo, se a Prefeitura interdita a rua
"A", seu morador pode ter direitos a reclamar contra a Municipalidade, ao
passo que o morador da rua "B" não os terá, ainda que seja de seu inte-
resse o trânsito por aquela via pública. É que o morador da rua interditada
tem um direito subjetivo público ao seu uso, enquanto que o morador da
outra rua poderá ter apenas simples interesse nesse uso. Por este exemplo
percebe-se que a diversidade de situação fática das pessoas em relação aos
bens públicos de uso comum do povo pode acarretar-lhes direitos e encar-
gos diversos, embora em princípio todos tenham indiscriminadamente a
mesma faculçlade de utilização. I 6
O que convém fixar é que os bens municipais de uso comum do
povo, não obstante estejam à disposição da coletividade, permanecem sob
a administração e vigilância da Prefeitura, que tem o dever de mantê-los
em normais condições de utilização pelo público em geral. Todo dano ao
usuário imputável a falta de conservação ou a obras e serviços públicos
nesses bens é de responsabilidade do Município, desde que o evento dano-
so não seja atribuível à culpa exclusiva da vítima.
3.2 Uso especial
Uso especial é todo aquele que, por um título individual, a Adminis-
tração atribui a determinada pessoa para fruir de um bem público com ex-
clusividade, nas condições convencionadas. É também uso especial aque-
le a que a Administração impõe restrições ou para o qual exige pagamento,
bem como o que ela mesma faz de seus bens para a execução dos serviços
públicos, como é o caso dos edifícios, veículos e equipamentos utilizados
por suas repartições; mas aqui só nos interessa a utilização do domínio
público por particulares, comprivatividade.
Todos os bens públicos, qualquer que seja sua natureza, são passíveis
de uso especial por particulares desde que a utilização consentida pela
Administração não os leve à inutilização ou destruição, caso em que se
converteria em alienação.
Ninguém tem direito natural a uso especial de bem público, mas qual-
quer indivíduo ou empresa pode obtê-lo mediante contrato ou ato unila-
16. O TJRJ decidiu que o Município tem obrigação de desobstruir via públi-
ca ocupada por favelados, impedindo o acesso de proprietários aos seus imóveis (RT
744/336).
VI - BENS MUNICIPAIS 317
teral da Administração, na forma autorizada por lei ou regulamento ou
simplesmente consentida pela autoridade competente. Assim sendo, o uso
especial do bem público será sempre uma utilização individual - uti sin-
guli - a ser exercida privativamente pelo adquirente desse direito. O que
tipifica o uso especial é a privatividade da utilização de um bem público,
ou de parcela desse bem, pelo beneficiário do ato ou do contrato, afastan-
do a fruição geral e indiscriminada da coletividade ou do próprio Poder
Público. 17 Esse uso pode ser consentido gratuita ou remuneradamente, por
tempo certo ou indeterminado, consoante o ato ou contrato administrativo
que o autorizar, permitir ou conceder.
Uma vez titulado regularmente para o uso especial, o particular passa
a ter um direito subjetivo público ao seu exercício, oponível a terceiros e
à própria Administração nas condições estabelecidas ou convencionadas.
A estabilidade ou precariedade desse uso assim como a retomada do bem
público, com ou sem indenização ao particular, dependerão do título atri-
butivo que o legitimar.
O uso especial de bem público por particular é mui freqüente para a
instalação de bancas de jornais, vendas de frutas, estacionamentos fecha-
dos de automóveis, locais em mercados, exploração de restaurante e hotéis
de propriedade pública e tantas outras utilizações privadas do domínio
municipal. Nos Municípios do Estado de São Paulo consentia-se até na
cessão remunerada de máquinas e operadores da Prefeitura para serviços
transitórios de particulares desde que não houvesse prejuízo para os tra-
balhos públicos e o interessado se responsabilizasse pela conservação e
devolução dos bens recebidos. A inovação, por nós introduzida quando
redigimos o projeto da Lei Orgânica Paulista de 1969 - revogada após a
edição das Constituições Municipais -, justificava-se porque nem sempre
o munícipe está em condições de adquirir e manter custosos equipamentos
para pequenos e eventuais serviços em sua propriedade rural, podendo,
com as cautelas legais, utilizar-se dos bens municipais de uso especial,
numa recíproca cooperação da Administração com o administrado. Atual-
mente essa forma de uso especial de bem público depende de previsão
expressa nas Constituições Municipais.
As formas administrativas para o uso especial de bem público por
particulares variam desde as simples e unilaterais autorização de uso e
permissão de uso até os formais contratos de concessão de uso e de con-
cessão de uso como direito real resolúvel, além da imprópria e obsoleta
17. Diogo Freitas do Amaral, A Utilização do Domínio Público pelos Particula-
res, Lisboa, 1956, pp. 206 e ss.; Louis Trotabas, De l'Utilisation du Domaine Public
par les Particulieres, Paris, 1924, pp. 79 e ss.
318 DIREITO MUNICIPAL BRASILEIRO
adoção dos institutos civis do comodato, da locação e da enfiteuse, como
veremos a seguir. 18
3.2.1 Autorização de uso
Autorização de uso é o ato negociaI, unilateral, discricionário e precá-
rio pelo qual a Administração consente na prática de determinada atividade
individual incidente sobre um bem público. Não tem forma nem requisitos
especiais para sua efetivação, pois visa apenas a atividades transitórias e
iITelevantes para o Poder Público, bastando que se consubstancie num ato
escrito do prefeito, revogável sumariamente a todo tempo e sem qualquer
ônus para o Município. Essas autorizações são comuns para ocupação de
terrenos baldios, para retirada de água em fontes não abertas ao uso comum
do povo e para outras utilizações de interesse de certos particulares, desde
que não prejudiquem a comunidade nem embaracem o serviço público.
Tais autorizações não geram privilégios contra a Administração ainda que
remuneradas e fruídas por muito tempo, e, por isso mesmo, dispensam lei
autorizativa e licitação para seu deferimento.
Em complementação ao Estatuto da Cidade, a MP 2.220, de 4.9.2001,
introduziu em nossa legislação uma autorização de uso especial (art. 9º),
destinada ao ocupante que até 30.6.2001 possuiu como seu, sem inter-
rupção e oposição, até duzentos e cinqüenta metros quadrados de it;nóvel
público situado em área urbana, utilizando-o para fins comerciais. E uma
figura jurídica paralela à concessão especial de uso, criada pela mesma
nonna para o possuidor de imóvel nas mesmas condições que o utiliza
para fins de moradia. Mas, enquanto esta é um direito do possuidor, a
autorização mencionada é apenas umafaculdade do Poder Público. A au-
torização será gratuita e conferida mediante termo administrativo.
3.2.2 Permissão de uso
Permissão de uso é o ato negociaI, unilateral, discricionário e pre-
cário através do qual a Administração faculta ao particular a utilização
indi vidual de deternlÍnado bem público. Como ato negocial,19 a permissão
pode ser com ou sem condições, gratuita ou remunerada, por tempo certo
ou indeterminado, conforme o estabelecido no termo próprio, mas sempre
l110dificável e revogável unilateralmente pela Administração quando o in-
18. O TJSP decidiu que não incorre em ilegalidade a lei orgânica que autoriza a
prestação de serviço com máquinas e operadores da Prefeitura, em benefício do par-
ticular, mediante a devida remuneração, cuja tarifa é estabelecida em decreto (cf. RT
742/248).
19. TJSP, RJTJSP 124/202.
VI - BENS MUNICIPAIS 319
teresse público O exigir, dados sua natureza precária e o poder discricioná-
rio do permitente para consentir e retirar o uso especial do bem público. 2o
A revogação faz-se, em geral, sem indenização, salvo se em contrário se
dispuser, pois a regra é a revogabilidade sem ônus para a Administração.
O ato da revogação deve ser idêntico ao do deferimento da permissão e
atender às condições nele previstas.
A permissão, enquanto vigente, assegura ao permissionário o uso es-
pecial e individual do bem público conforme fixado pela Administração e
gera direitos subjetivos defensáveis pelas vias judiciais,21 inclusive ações
possessórias para proteger a utilização na forma permitida. Via de regra, a
permissão não confere exclusividade de uso, que é apanágio da concessão,
mas excepcionalmente pode ser outorgada com privatividade sobre outros
interessados, desde que tal privilégio conste de cláusula expressa e encon-
tre justificativa legal.
Qualquer bem municipal admite permissão de uso especial a particu-
lar, desde que a utilização seja também de interesse da coletividade que
irá fruir de certas vantagens desse uso, que se assemelha a um serviço de
utilidade pública, tal como OCOITe com as bancas de jornais em praças,
os vestiários em praias e outras instalações particulares convenientes em
logradouros públicos. Se não houver interesse para a comunidade, mas
tão-somente para o particular, o uso especial não deve ser permitido nem
concedido, mas simplesmente autorizado em caráter precaríssimo. Vê-se,
portanto, que a permissão de uso é um meio-termo entre a informal auto-
rização e a contratual concessão, pois é menos precária que aquela, sem
atingir a estabilidade desta. A diferença é de grau na atribuição do uso
especial e na vinculação do usuário com a Administração.
A pelmissão de uso especial de bem público, como ato unilateral e
precário de administração, normalmente é deferida pelo prefeito indepen-
dentemente de lei .autorizativa, mas sempre precedida de licitação (Lei
8.666, de 1993, art. 2º), podendo a lei orgânica do Município impor re-
quisitos e condições para sua formalização e revogação, caso em que o
Executivo deverá atender às normas pertinentes.
3.2.3 Concessão de uso
Concessão de uso de bem público é o contrato administrativo pelo
qual o Poder Público atribui a utilização exclusiva de bem de seu domínio
20. STJ, RT 729/144.
21. Observe-se que em permissão onerosa de uso, consistente em exploração de
banca de revistas, o TJSP julgou inadmissível o aumento do valor do preço público
pelo permitente, em desconformidade com as condições legais vigentes à data do ne-
gócio (RT707/46).
320 DIREITO MUNICIPAL BRASILEIRO
a um particular, para que o explore por sua conta e risco, segundo sua es-
pecífica destinação. O que caracteriza a concessão de uso e a distingue dos
institutos assemelhados - autorização e permissão de uso - é o caráter
contratual e estável da utilização do bem público, para que o particular
concessionário o explore consoante sua destinação legal e nas condições
convencionadas com a Administração concedente.
A concessão pode ser remunerada ou gratuita, por tempo certo ou
indeterminado, mas deverá ser sempre precedida de autorização legal e,
nonnalmente, de licitação para o contrato. Sua outorga não é nem discri-
cionária nem precária, pois obedece a normas legais e regulamentares e
tem a estabilidade relativa dos contratos administrativos, gerando direitos
individuais e subjetivos para as partes contratantes. Tal contrato confere
ao concessionário um direito pessoal de uso especial do bem público con-
cedido, privativo e intransferível sem prévio consentimento da Adminis-
tração, pois é realizado intuitu personae, embora admita fins lucrativos. É
o que ocorre com a concessão de uso remunerado de um hotel municipal,
de áreas de mercado ou de locais para bares e restaurantes em edifícios ou
logradouros públicos.
Na concessão de uso - como, de resto, em todo contrato adminis-
trativo - prevalece o interesse público sobre o particular, razão pela qual
é admitida a alteração de cláusulas regulamentares do ajuste, e até mes-
mo sua rescisão antecipada, mediante composição dos prejuízos, quando
houver motivo relevante para tanto. Essas características o distinguem do
contrato de locação, regido pelo direito privado, uma vez que a concessão
de uso é um ajuste administrativo típico, sujeito unicamente às normas
do direito público. Erroneamente as Administrações têm feito concessões
renumeradas de uso de seus bens sob a imprópria denominação de loca-
çtío, pretendendo submetê-las ao Código Civil ou às leis do inquilinato
e até mesmo à lei de locações para fins comerciais, o que é inadmissível
tratando-se de uso especial de bem público. 22 Também não se deve con-
22. Embora o Decreto-lei federal 9.760, de 5.9.1946, se refira a locação de imó-
veis da União, não nos parece que os bens públicos possam ser alugados nos moldes
do direito privado.
A locação é contrato típico de direito privado, onde as partes devem manter equi-
valência de situações nos direitos e obrigações que reciprocamente assumirem. Por
isso, conceitua-se a locação como um contrato bilateral perfeito, oneroso, comutativo e
consensual. Apresenta-se com estas características no Código Civil (arts. 565 e ss. CC
2002). Ora, no direito administrativo jamais se poderá traspassar o uso e o gozo do bem
público com as características da locação civil, porque implicaria renúncia de poderes
irrenunciáveis da Administração, para que ela viesse a se colocar em igualdade com o
particular, como é da essência desse contrato no campo do direito privado. O só fato
de uma lei administrativa, primando pela falta de técnica, se referir erroneamente a um
I
VI - BENS MUNICIPAIS 321
fundir a concessão gratuita de uso com o comodato,23 pois são institutos
diferentes e sujeitos a normas diversas. A locação e o comodato são con-
tratos de direito privado, impróprios e inadequados para a atribuição de
uso especial de bem público a particular; em seu lugar deve ser sempre
adotada a concessão de uso, remunerada ou gratuita, conforme o caso. Há,
ainda, à disposição da Administração a concesstío de direito real de uso,
que veremos a seguir.
3.2.4 Concessão de direito real de uso e direito de superficie 24
A concessão de direito real de uso é o contrato pelo qual a Adminis-
tração transfere o uso remunerado ou gratuito de terreno público a particu-
lar, como direito real resolúvel, para que dele se utilize em fins específi-
instituto civil não é o bastante para implantá-lo em nosso direito público. Aliás, o mes-
mo diploma federal desvirtua o que ele denomina de "locação dos próprios nacionais",
quando declara que ela "se fará mediante contrato, não ficando sujeita a disposições de
outras leis concernentes à locação" (art. 87). Como se poderá entender uma locação que
não se subordina às normas da locação? Além dessa contradictio in terminis, o mesmo
decreto-lei ainda ressalva que essa "locação" poderá ser rescindida "quando o imóvel
~o~ necessário ao serviço público" (alt. 88, 1Il). Locação por tempo certo, rescindível a
JUIZO de uma das partes, aberra dos mais elementares princípios desse instituto.
O que a lei federal denominou impropriamente de locação nada mais é que con-
cessão remunerada de uso dos bens do domínio público patrimonial - instituto, este,
perfeitamente conhecido e praticado pela Administração Pública dos povos cultos e
regido por normas próprias do direito administrativo.
COllces~ão de liSO, onerosa ou gratuita, será sempre um contrato administrativo,
que traz em SI mesmo a possibilidade ínsita de a Administração desfazê-lo a qualquer
tempo, desde que ocorram motivos de interesse público. Sustentar-se que o Poder PÚ-
blico realiza locação de seus bens aos particulares seria tão aberrante dos modernos
princípios do direito administrativo como afirmar que o funcionário público faz com a
Administração um contrato de locação de serviços, quando hoje ninguém desconhece
a natureza estatutária das relações que se estabelecem entre as entidades estatais e seus
servidores.
Nesse sentido: STJ, RT752/132.
A atual Lei das Locações insiste no erro, dizendo que as locações de imóveis de
p~oI?ried~de da União, dos Estados e dos Municípios continuam reguladas pelo Código
ClVII (LeI 8.245, de 18.10.1991, art. 1º, parágrafo único, I; cf. art. 2.036 do CC).
23. Comodato ou empréstimo é também instituto típico do direito privado, concei-
tuado nos arts. 579 e ss. do CC 2002, como a entrega de coisas não-fungíveis para uso
gratuito. No direito administrativo esse instituto encontra seu sucedâneo na concessão
de liSO não remunerada, regida pelo direito público e com as características próprias
dos contratos administrativos. Por isso a Administração Pública não deve utilizar-se do
comodato quando dispõe, para o mesmo fim, da concessão gratuita de uso.
24. Sobre a matéria, v.: Caio Tácito, "Concessão real de uso de terras públicas",
RDA 150/209; Ricardo Pereira Lira, "Concessão do direito real de uso" RDA 16311·
Eros Roberto Grau, "Concessão de direito real de uso", RDP 5 / 9 4 . ' ,
322 DIREITO MUNICIPAL BRASILEIRO
cos de urbanização, industrialização, edificação, cultivo ou qualquer outra
exploração de interesse social. É o conceito que se extrai do art. 7Q do
Decreto-lei federal 271, de 28.2.1967, que criou o instituto entre nós.
A concessão de uso, como direito real, adere ao bem e o acompa-
nha em todas as suas mutações, sendo transferível por ato inter vivos ou
por sucessão legítima ou testamentária. Admite hipoteca e qualquer ou-
tro gravame, como os demais direitos reais, com a só diferença de que o
imóvel reverterá à Administração concedente se o concessionário, seus
adquirentes ou sucessores não lhe derem o uso prometido ou o desviarem
de sua finalidade contratual (art. 7Q , § 4 Q ). Desse modo o Poder Público
garante-se quanto à fiel execução do contrato, assegurando o uso a que o
terreno é destinado e evitando prejudiciais especulações imobiliárias dos
que adquirem imóveis públicos para aguardar valorização vegetativa, em
detrimento da coletividade. Mas se o adquirente do uso lhe der a fruição
contratual terá o bem integrado no seu patrimônio como os demais direitos
reais. Assim, a concessão de direito real de uso vinha sendo, entre nós, o
sucedâneo do direito de supeljicie dos ingleses e escandinavos.
Com o advento da Lei 10.257, de 10.7.2001, denominada Estatuto
da Cidade, o direito de superficie veio a ser instituído como um direito
real, que se destaca do direito de propriedade sobre o solo, podendo ser
atribuído a quem não seja o proprietário do terreno. O superficiário é con-
siderado o proprietário dos edificios, plantações, canais e de outras obras
feitas à sua custa na superficie cedida pelo proprietário do terreno, seja a
título precário ou a qualquer outro título. A referida lei relacionou entre
os institutos jurídicos e políticos que servem de instmmento da política
urbana o direito de supeljicie, definindo-o como consistente na utilização
do solo, subsolo ou espaço aéreo relativo ao terreno na forma estabelecida
no contrato respectivo, atendida a legislação urbanística.
A concessão de direito real de uso substitui vantajosamente a maioria
das alienações de telTenos públicos, mormente quando feitas por venda ou
doação incondicionada. Não se confunde com a enfiteuse25 ou aforamen-
to, que é instituição civil bem diversa e menos adequada ao uso especial de
bem público por particulares. A concessão do direito real de uso depende
de lei autorizativa e de concorrência (Lei 8.666, de 1993, art. 23, § 3Q) -
25. Enfiteuse ou aforamento é o instituto civil que permite ao proprietário atribuir
a outrem o domínio útil de imóvel, mediante a remuneração de um foro anual certo e
invariável, em caráter perpétuo. O Código Civil de 2002 proibiu, no art. 2.038, a cons-
tituição de novas enfiteuses e subenfiteuses, determinando que as existentes fiquem
subordinadas à legislação anterior (CC de 1916, arts. 678 a 694, e leis subseqüentes),
até sua extinção. A concessão remunerada de uso e a concessão de direito real de uso
são instrumentos próprios do direito administrativo, cujos ajustes têm as características
e a flexibilidade dos contratos públicos, e melhor preservam o interesse coletivo.
VI - BENS MUNICIPAIS 323
pois importa alienação de parcela do domínio público, razão pela qual a
lei federal impõe seu registro em livro especial no cartório imobiliário
competente, tanto para sua constituição quanto para seu cancelamento.
Desde a inscrição da concessão o concessionário fmirá plenamente do
terreno para os fins estabelecidos no contrato e responderá por todos os
encargos civis, administrativos e tributários que venham a incidir sobre o
imóvel e suas rendas. Resolve-se a concessão antes de seu termo se o con-
cessionário der ao terreno destinação diversa da estabelecida no contrato
ou descumprir cláusula resolutória do ajuste, perdendo as benfeitorias que
houver feito no imóvel (art. 7Q , §§ P-3 Q ).
Ressalte-se que a licitação está dispensada quando a concessão de
direito real de uso do bem público se destinar a outro órgão ou entidade da
Administração Pública (Lei 8.666, de 1993, art. 17, § 2Q ).
ALei 10.257, de 10.7.2001, prevê que nos casos de programas e pro-
jetos habitacionais de interesse social desenvolvidos por órgãos ou en-
tidades da Administração Pública com atuação específica nessa área os
contratos de concessão de direito real de uso de imóveis públicos terão,
para todos os fins de direito, caráter de escritura pública, excepcionando
a regra geral estipulada no art. 108 do atual CC. Além disso, constituirão
título de aceitação obrigatória em garantia de contratos de financiamentos
habitacionais (art. 48).
Permite, ainda, o Decreto-lei 271, de 1967, a concessão de uso do
espaço aéreo sobre a superficie de telTenos públicos ou particulares, toma-
da em projeção vertical, nos termos e para os fins referidos no art. 7 Q e na
fonna que for regulamentada (art. 8º). Como acima visto, a utilização do
espaço aéreo relativo ao terreno, na forma contratualmente estabelecida e
obedecida a legislação urbanística, integra o direito de superficie, instituí-
do pelo Estatuto da Cidade (Lei 10.257, de 10.7.2001).
Verifica-se que ainda há resistência ao instituto da concessão de di-
reito real de uso até mesmo por parte dos Registros Imobiliários, que o
desconhecem e, por isso, hesitam na sua inscrição, embora determinada
pelo Decreto-lei 271, de 1967 (o registro pode ser feito por subsunção
analógica ao disposto no art. 167, I, n. 7, da Lei 6.015, de 1973), mas
os Municípios devem utilizá-lo sempre que se mostrar mais adequado à
consecução dos fins administrativos visados com a entrega de terrenos
públicos a particulares.
3.2.5 Concessão especial de uso
A concessão especial de uso é a nova figura jurídica criada pela MP
~
2.220, de 4.9.2001, para regularizar a ocupação ilegal de terrenos públicos
j
I
324 DIREITO MUNICIPAL BRASILEIRO
pela população de baixa renda sem moradia. A Constituição Federal havia
instituído o usucapião especial urbano, ao determinar que: "Aquele que
possuir como sua área urbana de até duzentos e cinqüenta metros qu~dra­
dos, inintenuptamente e sem oposição, utilizando-a para sua moradia ou
de sua família, adquirir-Ihe-á o domínio, desde que não seja proprietário de
outro imóvel urbano ou rural" (art. 183). O preceito só resolvia em parte
o problema, porque alcançava apenas os imóveis de propriedade privada,
visto que o § 3 Q do citado art. 183 proibia o usucapião dos imóveis públi-
cos. Para contornar a dificuldade criou-se a concessão especial de uso, que
era referida no Estatuto da Cidade (Lei 10.257, de 10.7.2001) de forma
mais ampla, mas cujos dispositivos foram vetados pelo Poder Executivo.
Na medida provisória a concessão especial de uso é outorgada a todo
aquele que até 30.6.2001 possuir como seu, por cinco anos consecutivos e
sem oposição, até duzentos e cinqüenta metros quadrados de imóvel públi-
co situado em área urbana, utilizando-o para sua moradia ou de sua família,
desde que não seja proprietário ou concessionário de outro imóvel urbano
ou rural (art. 1Q). Com esta limitação da posse ao tempo já decorrido preten-
de-se coibir novas ocupações irregulares de vias e logradouros públicos.
Esta concessão especial de uso aproxima-se da concessão do direi-
to real de liSO, que veremos a seguir, mas dela se distingue porque se
restrino-e à finalidade de moradia do possuidor. Demais, não se trata de
b •
uma faculdade do Poder Público concedente, mas sim de um direito do
possuidor, desde que provadas as condições previstas na lei. Assemelha-
se ao usucapião mas inexiste a transferência do domínio. Trata-se de um
direito real sob;e coisa alheia, mas direito real resolúvel. É transferível
por ato inter vivos ou causa mortis, mas se extingue se o concessionário
der ao imóvel destinação diversa de moradia ou adquirir a propriedade de
outro imóvel urbano ou rural. Ela será outorgada por termo administrativo
ou, em caso de recusa da Administração, por sentença judicial, valendo o
respectivo título para inscrição no cartório de registro de imóveis.
Nos imóveis onde não for possível identificar os terrenos ocupados
pelos possuidores (favelas e assemelhados) a concessão especial de uso
será conferida de forma coletiva, sendo atribuída a cada morador igual
fração ideal de telTeno, independentemente da área por ele ocupada, salvo
acordo escrito entre os mesmos (para maiores detalhes, v. do Autor, Direi-
to de Construir, 9ª ed., Malheiros Editores, 2005).
3.2.6 Cessão de uso
Cessão de uso é a transferência gratuita da posse de bem público de
uma entidade ou órgão para outro, a fim de que o cessionário o utilize
VI - BENS MUNICIPAIS 325
segundo sua normal destinação, por tempo certo ou indeterminado. É ato
de colaboração entre repartições públicas, em que aquela que tem bem
desnecessário aos seus serviços cede o uso a outra que o está precisando,
nas condições estabelecidas no respectivo termo de cessão.
Como já ponderou, corretamente, Caio Tácito, esta cessão se inclui
entre as modalidades de utilização de bens públicos não aplicados ao ser-
viço direto do cedente e não se confunde com qualquer das formas de
alienação. 26 Trata-se, apenas, de transferência de posse, do cedente para o
cessionário, mas ficando sempre a Administração-proprietária com o do-
mínio do bem cedido, para retomá-lo a qualquer momento ou ao término
do prazo da cessão. Assemelha-se ao comodato do direito privado, mas
é instituto próprio do direito administrativo, já previsto e conceituado na
legislação federal concernente aos bens imóveis da União. 27
Também não se confunde com qualquer das modalidades pelas quais
se outorga ao particular o uso especial de bem público, vistas anteriormen-
te (autorização de uso,permissão de uso, concessão de uso, concessão de
direito real de uso), nem tampouco se identifica com a velha concessão de
domínio dos tempos coloniais, que é espécie obsoleta de alienação. Real-
mente, a cessão de uso é uma categoria específica e própria para o traspas-
se da posse de um bem público para outra entidade ou órgão público da
mesma entidade, que dele tenha necessidade e se proponha a empregá-lo
nas condições convencionadas com a Administração cedente. Entretanto,
a cessão de uso vem sendo desvirtuada para a transferência de bens públi-
cos a entes não-administrativos e até para particulares.
A cessão de uso entre órgãos da mesma entidade - como, por exem-
plo, entre Secretarias do mesmo Município -não exige autorização legis-
lativa e se faz por si~nples termo e anotação cadastral, pois é ato ordinário
de administração através do qual o Executivo distribui seus bens entre
suas repartições para o melhor atendimento do serviço. Quando, porém,
a cessão é para outra entidade necessário se toma lei autorizativa da Câ-
mara para legitimar essa transferência de posse (não de domínio) do bem
municipal e estabelecer as condições em que o prefeito pode fazê-la. Em
qualquer hipótese, a cessão de uso é ato administrativo interno, que não
opera a transferência da propriedade, e por isso mesmo dispensa registros
externos.
26. "Bens públicos - Cessão de uso", RDA 32/482.
27. Decreto-lei 9.760, de 5.9.1946, arts. 64, § 3º, 125 e 126; e Lei 9.636, de
15.5.1998, arts. 18-21. Essa legislação não se aplica aos Estados e Municípios, que
podem legislar a respeito mas devem se restringir às finalidades próprias da cessão.

DIREITO MUNICIPAL BRASILEIRO
326
4. Alienação de bens municipais
A administração dos bens municipais compreende normalmente a uti-
lização e conservação do patrimônio local, mas excepcionalmente pode
o Município ter necessidade ou interesse na alienação de alguns de seus
bens, caso em que o prefeito dependerá de lei autorizadora e do atendi-
mento de exigências especiais impostas por normas superiores. É o que
veremos a seguir.
Alienação é toda transferência de propriedade, remunerada ou gratui-
ta, sob a fonna de venda, doação, dação em pagamento, permuta, inves-
tidura, legitimação de posse ou concessão de domínio. Qualquer dessas
formas de alienação pode ser usada pelo Município, desde que satisfaça as
exigências.administrativas para o contrato alienador e atenda aos requisi-
tos específicos do instituto utilizado. Em princípio toda alienação de bem
público depende de lei autorizadora, de licitação (Lei 8.666, de 1993, art.
17, I-lI) e de avaliação da coisa a ser alienada; mas casos há de inexigibi-
lidade dessas formalidades, por incompatíveis com a própria natureza do
contrato. Há, ainda, uma forma excepcional de alienação de bem público,
restrita a tenas devolutas, que é a denominada legitimação de posse, que
conceituaremos adiante.
A defeituosa redação do art. 67, do Código Civil de 1916, criticada
pelo Autor, veio a ser superada pelo advento da nova codificação que,
em seus arts. 100 e 101, estabelece que os bens públicos de uso comum
do povo e os de uso especial são inalienáveis, enquanto conservarem a
sua qualificação, na fonna que a lei determinar, enquanto que os bens
públicos dominicais podem ser alienados, observadas as exigências da
lei. Na realidade isso não ocone. Assim, os bens públicos, quaisquer que
sejam, podem ser alienados, desde que a Administração satisfaça certas
condições prévias para sua transferência ao domínio privado ou a outra
entidade pública. O que a lei civil explícita é que os bens públicos são
inalienáveis enquanto destinados ao uso comum do povo ou afins admi-
nistrativos especiais, isto é, enquanto tiverem afetação pública, ou seja,
destinação pública especíjica. Exemplificando: uma praça pública ou um
edificio público não podem ser alienados enquanto tiverem essa destina-
ção, mas qualquer deles poderá ser vendido, doado ou permutado desde o
momento em que seja, por lei, desafetad0 28 da destinação originária que
tinha e traspassado para a categoria de bem dominial, isto é, do patrimônio
disponível do Município.
28. Sobre desafetação de bem público, v. RDA 7/476,1996. Sobre a inadmissibi-
lidade de desafetação e alienação de áreas definidas em projeto de loteamento como
áreas verdes ou institucionais, v. nota 15 deste capítulo.
VI - BENS MUNICIPAIS 327
A alienação de bens imóveis do patrimônio municipal exige autori-
zação por lei,29 avaliação prévia e concorrência, sendo inexigível esta
última formalidade nos casos de doação, dação em pagamento, permu-
ta, legitimação de posse e investidura, por incompatíveis com a própria
natureza do contrato, que tem objeto determinado e destinatário certo
(Lei 8.666, de 1993, art. 17, I). Cumpridas as exigências legais e admi-
nistrativas, a alienação de imóvel público a particular formaliza-se pelos
instrumentos e com os requisitos da legislação civil (escritura pública e
transcrição no Registro Imobiliário), e desde que assinada a escritura pelas
partes aA~ministração não poderá mais modificar ou invalidar a alienação
por ato umlateral, o que só poderá ser feito por acordo ou por via judicial.
Ilegal é a anulação ou revogação unilateral dos atos administrativos que
precederam a alienação, com pretensos efeitos modificativos ou invalida-
tórios do contrato de transferência do domínio imobiliário, que é contrato
civil em que, apenas, uma das partes é a Administração. 3D
Quanto à transferência de bens imóveis do Município para outra enti-
dade estatal ou autarquia, pode ser feita diretamente por lei, por forma civil
ou por termo administrativo: no primeiro caso independe de registro; nos
dois últimos será necessário registrar o instrumento traslativo do domínio.
Não se confunda, porém, a alienação da propriedade com a simples ces-
são de uso do imóvel para outra entidade pública ou privada ou para órgão
da mesma Administração, o que é feito por mero termo administrativo e
anotação no respectivo cadastro, mas sem qualquer registro no Registro
Imobiliário, uma vez que esse traspasse de uso não constitui transferência
de domínio, mas apenas entrega da posse do bem a outra entidade ou ór-
gão, para sua utilização institucional.
. A alienação de bens móveis e semoventes (animais) depende, em prin-
cípIO, de avaliação prévia e licitação, dispensada esta nos casos expressa-
mente previstos na Lei 8.666, de 1993 (cf. art. 17, lI, e alíneas "a"-"f').
Como se verifica da Lei 8.666, não se exige autorização legal para a aliena-
ção de bens móveis, mas entendemos que essa autorização se faz necessá-
ria, podendo ser genérica, dependendo do bem móvel a ser alienado. 31 As
. . .2? Os bens imóveis da Administração Pública adquiridos por procedimentos
JudICiaIS ou por dação em pagamento poderão ser alienados por ato da autoridade com-
petente, mediante comprovação da necessidade ou utilidade da alienação, observados
o procedimento licitatório e a avaliação prévia (cf. art. 19 da Lei 8.666, de 1993).
30. STF, RTJ 32/352, RDA 46/192; Amaldo de Valles, in Trattato, de Orlando, v.
y'l, Parte I, p. 614; Rafael Bie1sa, Derecho Administrativo, v. I, p. 80; André de Lauba-
dere, Contrats Administratifs, v. I, p. 263; Luís Antônio de Andrade, in RDA 49/470·
Carlos Medeiros Silva, in RDA 79/465. '
31. Sobre a matéria, v.: Marçal Justen Filho, Comentários à Lei de Licitações e
Contratos Administrativos, 6ª ed., p. 163.
328 DIREITO MUNICIPAL BRASILEIRO
vendas são geralmente realizadas em leilão administrativo, sem maiores
formalidades, entregando-se no ato a coisa ao licitante que oferecer o me-
lhor preço acima da avaliação, em lance verbal, para pagamento à vista.
Assim sendo, a alienação de bens móveis e semoventes não tem nor-
mas rígidas para sua realização, salvo obediência ao dispositivo mencio-
nado (art. 17, II), podendo o Município dispor a respeito como melhor lhe
convier. O que convém é que o Município regule antecipadamente essas
alienações, onerosas ou gratuitas, para evitar abusos e favoritismos na sua
realização.
A receita de capital obtida com a alienação de bens patrimoniais mó-
veis e imóveis não pode ser utilizada para cobrir despesas correntes (art.
44 da Lei Complementar 101, de 4.5.2000, Lei de Responsabilidade Fiscal
- LRF). A única exceção ocorre quanto às despesas relativas aos regimes
de previdência social, geral e próprio dos servidores públicos, sendo ne-
cessário, neste caso, expressa previsão legal.
Tal restrição imposta por lei ao poder de administração dos bens tem
claramente o objetivo de coibir os riscos de esbanjamento e dissipação do
patrimônio público.
Feitas essas considerações de ordem geral, vejamos as várias formas
de alienação.
4.1 Venda
Venda ou, mais propriamente, venda e compra é o contrato civil ou
comercial pelo qual uma das partes (vendedor) transfere a propriedade de
um bem à outra (comprador), mediante um preço certo em dinheiro (CC,
art. 481). Toda venda, ainda que de bem público, é contrato de direito pri-
vado. Não há venda administrativa; há, tão-somente, venda e compra civil
ou comercial em que o vendedor é a Administração - no caso, o Muni~ípio
-, mas isto não transforma o ajuste em contrato administrativo. 32 E - e
será sempre - contrato de direito privado, apenas realizado pelo Município
com fOlmalidades administrativas prévias, exigidas para a regularidade da
alienação do bem público.
Asformalidades administrativas para a venda de. bem municipal imó-
vel são a autorização legislativa, a avaliação prévia e a licitação, nos
termos da legislação pertinente.
Tratando-se de bem de uso comum do povo ou de uso especial haverá
necessidade de desafetação por lei municipal, que poderá ser a mesma que
32. Rui Cirne Lima, in RDA 32/16.
VI - BENS MUNICIPAIS 329
autorize a alienação. A avaliação deverá ser feita por perito habilitado ou
órgão competente da Municipalidade. A licitação obedecerá às normas ge-
rais da Lei federal 8.666, de 1993 (art. 17, I), no que couber, e às especiais
do Município, se as tiver, aplicáveis à espécie. 33
Quanto à venda de bens móveis e semoventes exigem-se também, em
princípio, avaliação e licitação prévias (Lei 8.666, de 1993, art. 17, II),
adotando-se qualquer modalidade licitatória, inclusive o leilão adminis-
trativo, que é mais simples e recomendável para alienações de pequeno
valor. Casos há, porém, de venda de equipamentos e produtos com desti-
nação especial, para os quais não se exige licitação. É o que ocorre, por
exemplo, com a venda de sementes, adubos, inseticidas e reprodutores aos
agricultores e criadores que o Município tenha interesse em fomentar em
seu território. Para essas alienações basta que a lei autorize sua efetivação
e estabeleça as condições de venda ou revenda aos interessados que satis-
façam as exigências legais. É uma atividade de incentivo ao desenvolvi-
mento local, perfeitamente cabível na competência do Município.
4.2 Doação
Doação é o contrato pelo qual uma pessoa, o doador, por liberalidade,
transfere do seu patrimônio bens ou vantagens para o de outra, o donatá-
rio, (CC, arts. 538 e ss.). É contrato civil, e não administrativo, fundado
em liberalidade do doador, embora possa ser com encargos para o donatá-
rio. A doação só se aperfeiçoa com a aceitação do donatário, quer seja ela
pura ou com encargo.
O Município pode fazer doações de bens móveis ou imóveis desafe-
tados do uso público, e comumente o faz para incentivar construções e ati-
vidades particulares de interesse local e convenientes à comunidade. Essas
doações podem ser'com ou sem encargos, e em qualquer caso dependem
de lei autorizadora, que estabeleça as condições para sua efetivação, de
prévia avaliação do bem a ser doado e de licitação (arts. 17, I, "b",34 e II,
"a", da Lei 8.666, de 1993).
33. Cf., do Autor, Licitação e Contrato Administrativo, 14~ ed., 2~ tir., 2007, Ca-
pítulo III.
34. A eficácia da alínea "b" do inciso I do art. 17 da Lei 8.666, de 1993, que
restringe a possibilidade de doação de bens imóveis da Administração Pública "exclu-
sivamente para outro órgão ou entidade da Administração Pública, de qualquer esfera
de governo", está suspensa pelo STF até julgamento final daADln 927-3-RS, por força
de decisão liminar de 3.11.1993, publicada no DJU 10.11.1993. No mesmo julgamento
o STF suspendeu a eficácia do § 1Q do referido art. 17 da Lei 8.666, de 1993, que de-
termina a reversão do bem imóvel doado ao patrimônio da entidade doadora uma vez
cessadas as razões que justificaram a doação.

330 DIREITO MUNICIPAL BRASILEIRO
Para as doações com encargos poder-se-á realizar licitação a fim de
escolher o donatário que proponha cumpri-los em melhores condições
para a Administração ou para a comunidade. O certame é dispensado no
caso de interesse público devidamente justificado; e, de qualquer forma,
o instrumento contratual deverá conter, obrigatoriamente, os encargos, o
prazo de seu cumprimento e cláusula de reversão, sob pena de nulidade do
ato (art. 17, § 4º).
Modernamente, a doação de terrenos públicos vem sendo substituída
- e com vantagens - pela concessão de direito real de uso, que examina-
mos precedentemente, neste mesmo capítulo.
4.3 Dação em pagamento
Dação em pagamento é a entrega ao credor, consentida por este, de
prestação diversa da que lhe é devida (CC, art. 356).
O Município pode utilizar-se da dação em pagamento, com prévia
alltorização legislativa e avaliação do bem a ser empregado no resgate da
dívida (Lei 8.666, de 1993, art. 17, I, "a"). Fixado o valor da coisa dada em
pagamento, as relações entre as partes reger-se-ão pelas normas da compra
e venda, e se aquela for título de crédito a transferência importará cessão,
sujeitando-se, então, aos preceitos deste instituto (CC, arts. 286 e ss.).
A dação em pagamento, embora consubstancie uma alienação de bem
público, não exige licitação, por se tratar de contrato com destinatário cer-
to, que é o credor que consente no pagamento por essa forma.
4.4 Permuta
Permuta, troca ou escambo é o contrato pelo qual as partes transfe-
rem e recebem um bem uma da outra - bens, esses, que se substituem re-
ciprocamente no patrimônio dos permutantes. Há sempre na permuta uma
alienação e uma aquisição de coisas, da mesma espécie ou não. A permuta
pressupõe igualdade de valor entre os bens permutáveis, mas é admissível
a troca de coisas de valores desiguais, com reposição ou torna em dinheiro
do faltante. Essa complementação em pecúnia, para se igualarem os va-
lores das coisas trocadas, não desnatura a permuta, desde que a intenção
precípua de cada parte é obter o bem da outra.
A permuta de bem público municipal, como as demais alienações,
exige autorização legislativa e avaliação prévia das coisas a serem tro-
cadas, mas não exige licitação, pela impossibilidade mesma de sua reali-
zação, uma vez que a determinação dos objetos da troca não admite subs-
I
VI - BENS MUNICIPAIS 331
tituição ou competição licitatória em qualquer de suas modalidades (Lei
8.666, de 1993, art. 17, I, "C").35
Qualquer bem municipal, desde que desafetado do uso comum do
povo ou de destinação pública especial, pode ser permutado com outro
bem público ou particular, da mesma espécie ou de outra. O essencial é
que a lei autorizadora da permuta identifique os bens a serem permutados
e a avaliação prévia lhes atribua corretamente os valores para a efetivação
da troca sem lesão ao patrimônio público.
Aplicam-se àpermuta as disposições da compra e venda civil (CC,
art. 533); e, tratando-se de troca de imóveis, fica sujeita às formas e regis-
tros competentes para a transferência do domínio.
4.5 Investidura
Investidura36 é a incorporação de uma área pública isoladamente in-
construível ao terreno particular confinante que ficou afastado do novo
alinhamento em razão de alteração do traçado urbano. Isto ocorre freqüen-
temente quando a Prefeitura executa retificações nas vias e logradouros
públicos, corrigindo as tortuosidades do primitivo alinhamento ou abrindo
novas ruas e praças. Em tais casos, quando a Municipalidade adentra pro-
priedades particulares é obrigada a indenizar o que delas retirou; quando
sobram nesgas de terrenos públicos confinantes com essas propriedades é
obrigada a transferi-las aos particulares lindeiros, mediante o recebimento
de seu justo valor. 37
É instituto típico do direito municipal, pois que resulta do conceito ur-
banístico de alinhamento como limite entre o domínio público urbano e a
35. A Lei 8.666, de 1993, havia estabelecido, no art. 17, I, "c", que a permuta
de imóvel com dispensa de licitação só poderia ocorrer por outro imóvel destinado ao
serviço público e cujas necessidades de instalação e localização condicionassem sua
escolha. A mesma lei só permitia a permuta de bens móveis "exclusivamente entre
órgãos ou cntidades da Administração Pública" (art. 17, 11, "b"). Medida cautelar do
STF, porém, suspendeu integralmente a eficácia do primeiro dispositivo e da expressão
entre aspas do segundo preceito, até o julgamento definitivo da ação (ADln 927-3-RS,
julgamento da liminar em 3.11.1893, DJU 10.11.1993).
36. A Lei 8.666, de 1993, no § 3º do art. 17, define investidura como "a aliena-
ção aos proprietários de imóveis lindeiros de área remanescente ou resultante de obra
pública, área esta que se tornar inaproveitável isoladamente, por preço nunca inferior
ao da avaliação e desde que esse não ultrapasse a 50% (cinqüenta por cento) do valor
constante da alínea 'a' do inciso 11 do art. 23 desta Lei".
37. Sobre investidura, consultem-se os excelentes pareceres dos Procuradores
do antigo Estado da Guanabara José de Miranda Valverde, in RDPG 1/33; Gustavo
Philadelpho Azevedo, in RDPG 3/476; Luiz de Macedo Soares Machado Guimarães
in RDPGRJ 14/232; e Rocha Lagoa, inRDPGRJ 14/238. '
332 DIREITO MUNICIPAL BRASILEIRO
propriedade particular. Daí por que quando o alinhamento recua a proprie-
dade particular avança; quando o alinhamento avança a propriedade recua.
Esse clássico conceito doutrinário merece, atualmente, ampliação, no
sentido de abranger qualquer área inaproveitável isoladamente, remanes-
cente ou resultante de obra pública (art. 17, § 3Q , da Lei 8.666, de 1993),
uma vez que esta pode afetar também os terrenos rurais. Assim sendo,
área inaproveitável isoladamente "é aquela que não se enquadra nos mó-
dulos estabelecidos por lei para edificação urbana ou aproveitamento para
fins agropecuários" - consoante lição de Antônio Marcello da Silva, o
qual conclui que "a inaproveitabilidade da área, isoladamente, é justifi-
cativa suficiente para a alienação e também para a dispensa de licitação,
pois não poderia ser usada por outrem que não o proprietário do imóvel
lindeiro".38,
Realmente, essa situação cria para o proprietário confinante o direito
de adquirir por investidura a área pública remanescente e inaproveitável
segundo sua destinação natural, visto que só ele pode incorporá-la ao seu
lote e utilizá-la com o todo a que ficou integrada. Por isso mesmo, a inves-
tidura, embora seja uma forma de alienação e aquisição de imóvel público,
exigindo autorização legislativa, por sua natureza e fins especiais dispensa
a licitação (Lei 8.666, de 1993, art. 17, I, "d"), uma vez que a transferência
de propriedade só se pode fazer ao particular lindeiro e pelo preço apurado
em avaliação prévia, segundo os valores correntes no local. Esse caráter de
incorporação compulsória permite aos beneficiários da investidura a plena
utilização e edificação da área a ser investida, desde o momento da retra-
ção do alinhamento ou da conclusão das obras de que resultaram sobras
inaproveitáveis de terrenos públicos na divisa ou no meio das proprieda-
des particulares. Se assim não fosse poderia ocorrer o encravamento do
prédio particular até a fonnalização da investidura, quando, por exemplo,
pela alteração do alinhamento primitivo surgisse uma área intransitável e
inaproveitável interceptando o acesso à via pública e impedindo a normal
fruição da propriedade privada.
No expressivo dizer do Min. Oscar Saraiva, quando Procurador-Geral
da Prefeitura do antigo Distrito Federal: "A investidura, como forma ju-
rídica de aquisição de propriedade, consagrada no direito municipal, se-
gue, de perto, o instituto civil da acessão, subordinando-se, pois, à regra
geral de que accessio cedit principal. Na investidura, como na acessão, a
área inaproveitável pelas suas dimensões acede a outra, considerada como
principal".39
38. Contratações Administrativas, São Paulo, 1971, p. 47.
39. In RDPG 3/478, apud Gustavo Philadelpho Azevedo.
V1- BENS MUNICIPAIS 333
Entretanto, do mesmo modo que pode o proprietário lindeiro compe-
lir a Prefeitura a incorporar ao seu terreno, por investidura, a área pública
inaproveitável isoladamente, pagando o justo valor, pode também a Muni-
cipalidade desapropriar o imóvel confinante cujo proprietário se recusar a
investir, para, após a incorporação, vender o todo a terceiro. 40 É a solução
do Direito Francês,41 perfeitamente aplicável ao nosso, uma vez que o ins-
tituto da investidura tanto lá como aqui tem as mesmas finalidades urba-
nísticas, ou seja, uniformizar o alinhamento e permitir a normal utilização
dos exíguos terrenos públicos isoladamente inaproveitáveis segundo as
exigências legais.
A Lei 9.648, de 27.5.1998, que introduziu várias modificações na Lei
8,666, de 1993, acrescentou novo inciso ao § 3Q do art. 17, para considerar
investidura também "a alienação aos legítimos possuidores diretos ou, na
falta destes, ao Poder Público, de imóveis para fms residenciais construí-
dos em núcleos urbanos anexos a usinas hidrelétricas, desde que conside-
rados dispensáveis na fase de operação dessas unidades e não integrem a
categoria de bens reversíveis ao final da concessão". Esta hipótese foge
completamente ao conceito tradicional de investidura. A área é remanes-
cente de obra pública mas pode ser aproveitada isoladamente, motivo pelo
qual se tornou necessário explicitá-la, a fim de que pudesse ser conside-
rada como um caso de investidura. Este dispositivo destina-se, sem dú-
vida, a solucionar problemas concretos defrontados pela Administração:
empresas governamentais que depois da construção de usina não mais
necessitavam das casas edificadas para os operários, convindo repassá-las
para seus ocupantes diretos, assim como para o Poder Público, nos casos
de áreas de uso comum (ruas e praças) ou de uso público (escolas, postos
de saúde, etc.).
A formalização da investidura faz-se por escritura pública ou termo
administrativo, sempre sujeitos a transcrição no Registro Imobiliário com-
petente.
4.6 Enfiteuse
O novo Código Civil (Lei 10.406, de 10.1.2002) proibiu a constitui-
ção de enfiteuse (art. 2.038). Mas, como irão subsistir os regimes enfi-
têuticos existentes, subordinando-se às disposições do CC anterior e da
legislação pertinente até a sua extinção, iremos, a seguir, apreciá-lo.
40, STF, RTJlOO/694.
41. Duez e Debeyre, Traité de Droit Administratif, p. 787; Berthélemy, Droit
Administratif, p. 539; Morin, De I'Alignement, pp. 68 e ss.
334 DIREITO MUNICIPAL BRASILEIRO
Enfiteuse ou aforamento é o instituto civil que permite ao proprie-
tário atribuir a outrem o domínio útil do imóvel, pagando a pessoa que o
adquire, e assim se constitui enfiteuta, ao senhorio direto u~a pens~o ou
foro anual, certo e invariável (CC de 1916, art. 678). ConsIste, pOIS, na
transferência do domínio útil do imóvel público para a posse, uso e gozo
perpétuos da pessoa que irá utilizá-lo daí por diante.
Em linguagem técnica, aforamento ou enfiteuse é o direito real de
posse, uso e gozo pleno da coisa alheia que o titular (foreiro.ou enfiteuta)
pode alienar e transmitir hereditariamente, porém com a obngação de pa-
. d·Ireto. 42
gar perpetuamente uma pensão anual (foro) ao senh ono
Característico do aforamento ou enfiteuse é, pois, o exercício simul-
tâneo de direitos dominiais sobre o mesmo imóvel por duas pessoas: uma
sobre o domínio direto - o Município; outra sobre o domínio útil- o par-
ticular, foreiro , no caso de bens públicos municipais. 43
Conceituemos os termos desse instituto eliminado, a partir da vigên-
cia do novo Código Civil, da nossa legislação, substituído por outros ins-
trumentos mais simples e eficazes postos à disposição da Administração
Pública para a consecução de seus fins.
Domínio útil consiste no direito de usufruir o imóvel do modo mais
completo possível e de o transmitir a outrem por ato entre vivos ou de
última vontade (testamento).
Domínio direto, também chamado domínio eminente, é o direito à
substância mesma do imóvel, sem suas utilidades.
Foro, cânon ou pensão é a contribuição anual e fixa que o foreiro ou
enfiteuta paga ao senhorio direto, em caráter perpétuo, para o exercício de
seus direitos sobre o domínio útil do imóvel.
Laudêmio é a importância que o foreiro ou enfiteuta paga ao senhorio
direto quando ele, foreiro, aliena o domínio útil a outrem e o senhorio
direto renuncia ao seu direito de reaver esse domínio útil, nas mesmas
condições em que o terceiro o adquire. Sempre que ho~ver pret~n~en~e
à aquisição do domínio útil o foreiro é obrigado a comumcar a e~Iste.ncta
desse pretendente e as condições da alienação, para que o senhono dI~eto
- no caso, o Município - exerça seu direito de opção, dentro de 30 dias,
ou renuncie a ele, concordando com a transferência a outrem, caso em que
terá direito ao laudêmio (CC de 1916, art. 683) na base legal ou contratual
(CC de 1916, art. 686).
42. Clóvis Bevi1áqua, Código Civil ... , v. m, p. 237.
43. Desde que não atinja o domínio direto do bem, é admissível o usucapião
exercido contra o particular enfitêutico para aquisição do domínio útil de bem público
(TRF-5ª R., RT727/315 e 741/450).
VI - BENS MUNICIPAIS 335
o Código Civil de 1916 minudeia as condições de fruição do afora-
mento, os direitos e obrigações entre as partes (arts. 679-691) e as causas
de sua extinção e resgate (arts. 692-693) - o que dispensa maiores conside-
rações sobre o instituto relativamente à sua parte legal. É de se acrescentar,
ainda, que leis administrativas existem, principalmente no plano federal,
visando a lhe acentuar mais nitidamente os contornos e dar mais segurança
às relações entre o enfiteuta e o senhorio direto, sabido que os aforamentos
constituem fonte inesgotável de divergências e demandas. 44
A extinção do aforamento pode-se dar, segundo a lei civil, pelo pe-
recimento de seu objeto, pelo comisso e pelo falecimento do enfiteuta, se
não tiver herdeiros, e ressalvado o direito dos credores (art. 692 do CC
de 1916), podendo, ainda, as leis administrativas e o contrato estabelecer
outras modalidades extintivas da enfiteuse, desde que não desnaturem o
instituto.
Comisso é, portanto, uma pena legal, prevista como forma extintiva
do aforamento, para o caso de o foreiro deixar de pagar o foro ou pensão
por três anos consecutivos, caso em que o senhorio direto reaverá o domí-
nio útil, pagando ao enfiteuta o valor das benfeitorias necessárias (CC de
1916, art. 692, II). Essa cominação da lei civil, a nosso ver, não impede
seja modificado o período de mora necessário para se considerar o foreiro
em comisso, podendo ser alargado ou restringido pelas leis administrativas
ou por cláusula contratual. A fixação do Código Civil de 1916 afigura-
se-nos supletiva da vontade das partes ou das leis especiais a propósito,
respeitando-se sempre, é claro, os direitos adquiridos, o ato jurídico per-
feito e a coisa julgada que se tenha estabelecido relativamente a enfiteuses
anteriores (CF, art. 5º, XXXVI).
Sempre acentuamos a inutilidade do regime enfitêutico e sua incon-
veniência na prática administrativa. Muitos Estados já o haviam excluído
desde as antigas leis orgânicas editadas sob a égide da ordem constitucional
pretérita à atual, que instituiu as Cartas Municipais. Nunca se encontram
,."
44. Acerca de enfiteuse, v.: Decreto 4.956, de 9.9.1943, sobre desapropriação de
terras aforadas; Decreto 22.785, de 31.5.1933, que veda o resgate de terrenos perten-
centes ao domínio da União; Decreto-lei 3.437, de 17.7.1941, que dispõe sobre terre-
nos de fortificações; Decreto-lei 5.666, de 15.7.1943, que dispõe sobre concorrência
para aforamento; Decreto-lei 9.760, de 5.9.1946, alterado pelo Decreto-lei 1.561, de
1977, pela Lei 7.450, de 23.12.1981, que dispõe sobre bens imóveis da União e autori-
zação dos Municípios para o aforamento de terrenos situados em zona que esteja sendo
urbanizada (art. 99, "d"), e posteriormente pelo Decreto-lei 2.398, de 21.12.1987, que,
entre outras providências, proíbe os Registros de Imóveis de registrar escrituras sem
o prévio pagamento do laudêmio (art. 3º, § 2º); Decreto-lei 1.876, de 14.7.1981, que
dispensa do pagamento de foro e laudêmio os titulares dos bens imóveis da União nos
casos de interesse social.
336 DIREITO MUNICIPAL BRASILEIRO
razões ponderáveis para sua subsistência quando o Município dispõe de
tantos outros meios de tomar produtivo seu patrimônio e de ajudar os des-
favorecidos que desejam cultivar suas terras. Se o intuito é obter rendas, as
Municipalidades têm à mão o sistema das concessões remuneradas de uso;
se desejam propiciar a modestos agricultores ou industriais a obtenção de
terrenos para o desenvolvimento de suas atividades, poderão concedê-los
com os encargos que julgarem convenientes à sua exploração.
O aforamento teve sua justificativa nos tempos coloniais, quando,
pelo Alvará de 5.10.1795, as Municipalidades receberam terras com o fim
precípuo de as administrar e cultivar por si ou por seus foreiros. Destas
terras, parte as Câmaras e Conselhos de então aforaram e parte atribuí-
ram às Fábricas das Igrejas locais, ficando em alguns casos as Municipa-
lidades com'o encargo do recebimento do foro para entregar aos párocos.
Com a reorganização municipal operada com o advento da República, e
subseqüente fortalecimento das rendas locais, com a discriminação atual,
nenhum interesse subsiste para os Municípios, hoje, em auferir quantias
ilTisórias de seus terrenos foreiros. Por outro lado, a separação entre a
Igreja e o Estado cortou as relações administrativas entre o Município e a
Paróquia, ficando cada qual com seus bens próprios, sem qualquer interes-
se das Prefeituras na arrecadação de foros para a Igreja.
Inexistindo, assim, as primitivas razões que justificavam os infindá-
veis aforamentos que emperravam a Administração local com obsoletas
limitações ao domínio pleno dos bens municipais, bem andou o novo Có-
digo Civil ao proibir a constituição de enfiteuse (art. 2.038), fazendo a
velharia desaparecer de nossa legislação.
Observe-se, finalmente, que sobre os bens aforados a particulares in-
cidem os impostos e as taxas pertinentes da União, do Estado ou do Muni-
cípio, como se a propriedade plena pertencesse ao foreiro ou enfiteuta. 45
4.7 Concessão de domínio
Concessão de domínio é forma de alienação de terras públicas que
teve sua origem nas concessões de sesmarias da Coroa e foi largamen-
te usada nas concessões de datas das Municipalid~des da Colônia e do
Império. Atualmente só é utilizada nas concessões de terras devolutas
da União, dos Estados e dos Municípios,46 consoante prevê a Constitui-
ção da República (art. 188, § 1º). Tais concessões não passam de vendas
ou doações dessas terras públicas, sempre precedidas de lei autorizadora
45. STF, RDA 30/210.
46. V. nota 12, acima.
VI - BENS MUNICIPAIS 337
e avaliação das glebas a serem concedidas a título oneroso ou gratuito,
além da aprovação do Congresso Nacional quando excedentes de 2.500ha.
Quando feita por uma entidade estatal a outra a concessão de domínio for-
maliza-se por lei e independe de registro; quando feita a particulares exige
termo administrativo ou escritura pública e o título deve ser registrado no
Registro Imobiliário competente, para a transferência do domínio.
A concessão de domínio de terras públicas não deve ser confundi-
da com a concessão administrativa de uso de bem público, nem com a
concessão de direito real de uso de terrenos públicos, que já estudamos
precedentemente, porque importa alienação do imóvel, enquanto estas -
concessões de uso como direito pessoal ou real - possibilitam apenas a
utilização do bem concedido, sem a transferência de sua propriedade.
4.8 Legitimação de posse
Legitimação de posse é o modo excepcional de transferência de do-
mínio de terra devoluta ou área pública sem utilização ocupada por lon-
go tempo por particular que nela se instala, cultivando-a ou levantando
edificação para seu uso. A legitimação da posse há que ser feita na forma
da legislação pertinente, sendo que para as terras da União o Estatuto da
Terra (Lei 4.504, de 1964) já disciplina seu procedimento e a expedição
do título (arts. 11 e 97-102), para o devido registro do imóvel em nome
do legitimado. Quanto às terras estaduais e municipais, são igualmente
passíveis de legitimação de posse para transferência do domínio público
ao particular ocupante, na forma administrativa estabelecida na legislação
pertinente.
Expedido o título de legitimação de posse - que, na verdade, é título
de transferência de .domínio -, seu destinatário, ou sucessor, deverá levá-lo
a registro. No Registro de Imóveis podem apresentar-se quatro situações
distintas: a) o imóvel não estar registrado; b) o imóvel estar registrado
em nome do próprio legitimado; c) o imóvel estar registrado em nome do
antecessor do legitimado; d) o imóvel estar registrado em nome de terceiro
estranho ao legitimado. No primeiro caso ("a") registra-se normalmente o
título de legitimação; no segundo e no terceiro casos ("b" e "c") o regis-
tro do título de legitimação de posse substituirá os registros anteriores;
no quarto caso ("d") registra-se o título de legitimação de posse, ficando
sem efeito o registro existente. Em qualquer dos casos prevalecerão as
metragens e a descrição do imóvel constantes do título de legitimação de
posse, pois a finalidade precípua deste ato é a regularização da proprieda-
de pública e das aquisições particulares por essa forma anômala, mas de
alto sentido social.

338 DIREITO MUNICIPAL BRASILEIRO
Não há usucapião de bem público como direito do posseiro, mas,
sim, reconhecimento do Poder Público da conveniência de legitimar de-
terminadas ocupações, convertendo-as em propriedade em favor dos ocu-
pantes que atendam às condições estabelecidas na legislação da entidade
legitimante. Essa providência harmoniza-se com o preceito constitucional
da função social da propriedade (art. 170, IH) e resolve as tão freqüentes
tensões resultantes da indefinição da ocupação, por particulares, de terras
devolutas e de áreas públicas não utilizadas pela Administração.
5. Imprescritibilidade, impenhorabilidade
e não-oneração dos bens municipais
Os bens públicos - e, portanto, os bens municipais - são, em regra,
imprescritíveis, impenhoráveis e não sujeitos a oneração. Vejamos a ra-
zão de ser desses atributos, que têm fundamentos constitucionais e legais,
além de encontrarem plena justificação na prática administrativa.
5.1 Imprescritibilidade
A imprescritibilidade dos bens públicos decorre como conseqüência
lógica da sua inalienabilidade originária. E é fácil demonstrar a assertiva:
se os bens públicos são originariamente inalienáveis, segue-se que nin-
guém os pode adquirir enquanto guardarem essa condição. Daí não ser
possível a invocação de usucapião sobre eles. É princípio jurídico de acei-
tação universal que não há direito contra Direito, ou, por outras palavras,
não se adquire direito em desconfonnidade com a lei vigente.
A despeito disso, por longo tempo lavrou fundo a divergência juris-
pmdencial, até que os Decretos federais 19.924,22.785 e 710, respectiva-
mente de 27.4.1931, 31.5.1933 e 17.9.1938, cortaram a dúvida, reiterando
a imprescritibilidade dos bens públicos, "seja qual for a sua natureza" (art.
2 Q do Decreto 22.785). Hoje é remansos a a jurispmdência nesse sentido,
quer do STF (Súmula 340), quer das Cortes estaduais.47
5.2 Impenhorabilidade
A impenhorabilidade dos bens públicos decorre de preceito constitu-
cional (CF, art. 100), que dispõe sobre a forma pela qual serão executadas
as sentenças judiciárias contra a Fazenda Pública, sem permitir a penhora
47. STF, RDA 1/159,4/203 e 28/222, RF 109/104,113/392, 131/415 e 132/120;
TJSP, RT 120/222 e 121/684. v., também, o artigo de Jônatas Milhomens, "Da intangi-
bilidade dos bens públicos", RDPG 2/7l.
VI - BENS MUNICIPAIS 339
de seus bens. Admite, entretanto, o seqüestro da quantia necessária à satis-
fação do débito, desde que ocorram certas condições processuais.
Advirta-se, entretanto, desde logo, que o Código de Processo Civil
(Lei 5.869, de 11.1.1973, retificada pela Lei 5.925, de 1.10.1973) contém
seção especial para a execução contra a Fazenda Pública (arts. 730-731),
estabelecendo as regras para o pagamento das requisições judiciais, na
ordem de apresentação dos precatórios e à conta do respectivo crédito.
Isto significa que caberá ao Executivo Municipal providenciar os recur-
sos necessários à execução, que se realiza sem penhora de qualquer bem
público. 48
5.3 Não-oneração
A impossibilidade de oneração dos bens públicos de qualquer espécie
(das entidades estatais, autárquicas e fundacionais) parece-nos questão in-
discutível diante do disposto no art. 100 da CF, que lhes veda a penhora.
Penhor, anticrese e hipoteca são, por definição legal, direitos reais
de garantia sobre coisa alheia (CC, art. 1.419). Como tais, caracterizam-
se pelo poder de seqüela, isto é, de acompanhar a coisa em todas as suas
mutações, mantendo-a como garantia da execução. No dizer de Clóvis,
"o que caracteriza esta classe de direitos reais é a íntima conexão em que
se acham com as obrigações, cujo cumprimento asseguram. É por vin-
cularem a coisa, diretamente, à ação do credor, para a satisfação de seu
crédito, que lhes cabe, adequadamente, a denominação de direitos reais
de garantia".49
O mesmo diz a lei civil: "Nas dívidas garantidas por penhor, anti-
crese ou hipoteca, o bem dado em garantia fica sujeito, por vínculo real,
ao cumprimento da obrigação" (CC, art. 1.419). E no artigo seguinte a
lei esclarece: "Só aquele que pode alienar poderá empenhar, hipotecar ou
dar em anticrese; só os bens que se podem alienar poderão ser dados em
penhor, anticrese ou hipoteca" (CC, art. 1.420).
48. A emenda da Reforma Previdenciária (EC 20, de 15.12.1998, com a redação
alterada pela EC 30, de 13.9.2000) eliminou a necessidade de expedição de precatórios
contra a Fazenda Pública para pagamentos de obrigações definidas em lei como de
pequeno valor devidas em virtude de sentença judicial transitada em julgado. O art. 87
do ADCT, acrescido pela EC 37, de 12.6.2002, dispõe que, para efeito do que dispõem
o § 3º do art. 100 da CF e o art. 78 do ADCT, serão considerados de pequeno valor, até
que se dê a publicação oficial das respectivas leis definidoras pelos entes da Federação,
observado o disposto no § 4º do art. 100 da CF, os débitos ou obrigações consignados
em precatório judiciário que tenham valor igualou inferior a trinta salários mínimos,
perante a Fazenda dos Municípios.
49. Código Civil ... , v. m, p. 327.
340 DIREITO MUNICIPAL BRASILEIRO
Por essa conceituação legal ficam afastados, desde logo, os bens de
uso comum e os de uso especial, que são por natureza inalienáveis.
Restam, portanto, os dominiais e as rendas públicas. Mas quanto a
estes há o obstáculo constitucional da impenhorabilidade em execução ju-
dicial. Se tais bens, embora alienáveis, são impenhoráveis por lei, não se
prestam a execução direta, que é consectário lógico do vínculo real que
se estabelece entre a coisa e a ação do credor hipotecário, pignoratício ou
anticrético.
Desde que a Constituição Federal retirou a possibilidade de penhora
de bens da Fazenda Pública Federal, Estadual e Municipal, retirou também
a possibilidade de oneração de tais bens, uma vez que a execução de toda
garantia real principia pela penhora, na ação executiva correspondente,
para a subseqüente satisfação da dívida, mediante praceamento ou adjudi-
cação do bem dado em garantia. Uma garantia real que não contasse com
a execução direta da coisa onerada deixaria de satisfazer seus fins, desga-
rantindo o direito do credor. Não seria, de modo algum, garantia real.
Neste ponto lamentamos divergir do eminente publicista Christiano
Martins da Silva, que, em seus magníficos comentários à Lei Orgânica
Mineira, sustentou a possibilidade de servirem os bens patrimoniais e as
rendas municipais como garantia real, principalmente para a obtenção de
empréstimos externos ou internos. 5o Com a devida vênia, dissentimos
de tão douta opinião. A nosso ver a proibição constitucional abrange todo
e qualquer bem da Fazenda Pública, móveis, imóveis, rendas e direitos
creditórios, isentando-os de penhora. Não imp0l1a, por igual, o fim a que
se destine a garantia real. Desde que os bens públicos de qualquer ca-
tegoria são insuscetíveis de penhora, e a penhora é consectário legal da
execução para a satisfação do crédito objeto da garantia real, ressalta a
impossibilidade de se constituir penhor ou hipoteca sobre bens e rendas
públicas de qualquer natureza ou procedência.
Para a garantia de empréstimos há o recurso à emissão de títulos e ou-
tros mais postos à disposição das Administrações pelo direito financeiro,
sem necessidade de o Município recorrer a institutos de direito civil que
impliquem execução direta sobre os bens vinculados à dívida.
Aliás, até do ponto de vista político seria desaconselhável - por ve-
xatório e embaraçoso para a Administração - a execução pignoratícia ou
hipotecária de bens do seu patrimônio.
Como medidas de defesa da situação financeira dos Municípios a
Constituição Federal prevê outros meios, inclusive a intervenção do Estado
50. Direito Público Municipal e Administração dos Municípios, ns. 3-4, p. 355.
VI - BENS MUNICIPAIS 341
para lhes regularizar as finanças no caso de deixarem de pagar, por dois anos
consecutivos, sua dívida fundada (CF, art. 35, I). Com tais recursos, de or-
dem administrativa e constitucional, o Município poderá fazer face às suas
necessidades econômico-financeiras sem comprometer seu patrimônio.
Exige o interesse público - e por isso mesmo a Constituição da Repú-
blica o resguardou - que o patrimônio das pessoas públicas fique a salvo
de apreensões judiciais por créditos de particulares. Para a execução de
sentenças condenatórias da Fazenda Pública a Lei Magna e o Código de
Processo Civil instituíram modalidade menos drástica que a penhora, po-
rém não menos eficaz que esta - ou seja, a da requisição de pagamentos, à
conta dos créditos respectivos, e o subseqüente pedido de intervenção, se
desatendida a requisição. Ressalvaram-se, assim, os interesses da Admi-
nistração, sem se descuidar dos direitos de seus credores.
Advirta-se, porém, que esse privilégio só ampara o patrimônio das
entidades públicas (estatais, autárquicas e fundacionais), sem alcançar
o das empresas estatais, de personalidade privada (empresa pública, so-
ciedade de economia mista, serviços sociais autônomos etc.), cujos bens
podem ser objeto de garantia real e se sujeitam às apreensões executivas,
como já o demonstramos no início deste capítulo (item 1).
6. Aquisição de bens pelo Município
O Município, no desempenho normal de sua administração, adquire
bens de toda espécie e os incorpora ao patrimônio público para a reali-
zação de seus fins. Essas aquisições ou são feitas contratualmente, pelos
instrumentos comuns do direito privado, sob a forma de compra, permu-
ta, doação, dação em pagamento, ou se realizam compulsoriamente por
desapropriação ou adjudicação em execução de sentença, ou, ainda, se
efetivam por força·de lei na destinação de áreas públicas nos loteamentos,
na forma do art. 22 da Lei 6.766, de 1979, e na concessão de domínio
de terras devolutas. Todas essas modalidades de aquisição e alienação já
foram vistas nos tópicos anteriores, aos quais remetemos o leitor, para
evitar repetição da matéria. O que resta advertir é que cada modalidade de
aquisição tem forma e requisitos específicos para sua efetivação segundo
se trate de imóvel, móvel ou semovente e conforme o valor do bem a ser
adquirido.
O Código Civil de 2002, ao regular a perda da propriedade particular,
dispõe que o imóvel abandonado, que não se encontra na posse de nin-
guém, poderá ser arrecadado como bem vago e incorporado ao patrimônio
público depois de três anos. Se for imóvel urbano, passará à propriedade
do Município, ou do Distrito Federal, se se achar nas respectivas circuns-
342 DIREITO MUNICIPAL BRASILEIRO
crições. Se for rural, passará à propriedade da União, onde quer que se
encontre. Presume-se de modo absoluto a intenção de abandono quando,
cessados os atos de posse, deixar o proprietário de satisfazer os ônus fis-
cais (art. 1.276 e parágrafos). A arrecadação far-se-á por procedimento
judicial ordinário, com publicação de editais convocando o proprietário
e demais interessados. A sentença final será o título a ser registrado no
Registro de Imóveis. A novidade introduzida pelo Código de 2002 é a
presunção de abandono estabelecida pela falta de pagamento dos tributos
devidos e relativos ao imóvel.
Entendemos também possível a aquisição de bens por usucapião em
favor do Município, segundo os preceitos civis desse instituto e o pro-
cesso especial de seu reconhecimento. Será este o meio adequado para a
Administraç-ão obter o título de propriedade de imóvel que ela ocupa, com
ânimo de domínio, por tempo bastante para usucapir. A sentença de usu-
capião passará a ser o título aquisitivo registrável no cartório imobiliário
competente. SI
Cumpre, finalmente, considerar o direito de preempção previsto pelo
Estatuto da Cidade (Lei 10.257, de 2001), que na terminologia jurídica
significa a preferência na aquisição de determinada coisa, de conformi-
dade com cláusula anteriormente ajustada ou em virtude de detenninação
legal. A referida lei, em seu art. 25, estabelece que o direito de preempção
confere ao Poder Público Municipal preferência para aquisição de imóvel
urbano objeto de alienação onerosa entre particulares. E tal direito será
exercido sempre que o Poder Público necessitar de áreas para: I - regula-
rização fundiária; II - execução de programas e projetos habitacionais de
interesse social; III - constituição de reserva fundiária; IV - ordenamento
c direcionamento da expansão urbana; V - implantação de equipamentos
urbanos e comunitários; VI - criação de espaços públicos de lazer e áreas
verdes; VII - criação de unidades de conservação ou proteção de outras
áreas de interesse ambiental; VIII - proteção de áreas de interesse históri-
co, cultural ou paisagístico (art. 26, I_IX).s2
Outra forma de aquisição prevista no Estatuto da Cidade diz respeito
aos casos de parcelamento, edificação ou utilização compulsórios do solo
urbano não edificado, subutilizado ou não utilizad9, em que o Poder Pú-
blico poderá facultar ao proprietário de área atingida, a requerimento dele,
o estabelecimento de consórcio imobiliário como forma de viabilização
financeira do aproveitamento do imóvel. Para tanto a lei considera con-
sórcio imobiliário a forma de viabilização de planos de urbanização ou
51. TJSP, RT 726/244.
52. v., adiante, no Capítulo IX, item 104.2, "Estatuto da Cidade".
VI - BENS MUNICIPAIS 343
edificação por meio da qual o proprietário transfere ao Poder Público Mu-
nicipal seu imóvel e, após a realização das obras, recebe como pagamento
unidades imobiliárias devidamente urbanizadas ou edificadas.
6.1 Forma e requisitos
De um modo geral, toda aquisição onerosa de imóvel para o Municí-
pio depende de lei autorizativa e de avaliação prévia, podendo dispensar
concorrência se o bem escolhido for o único que convenha à Administra-
ção; quanto aos móveis e semoventes (animais) destinados ao consumo ou
a? serviç.~ público, s:1a aquisição dispensa autorização legislativa espe-
Cial, por Ja subentendida na lei orçamentária ao conceder dotação própria,
mas dependerá de licitação, na modalidade adequada ao valor do contrato
(concorrência, tomada de preços ou convite), salvo se estiver na reduzida
faixa de inexigibilidade ou dispensa legal desse requisito S3 (Lei 8.666, de
1993, arts. 14-16).
Toda aquisição de bens pelo Município deverá constar de processo
regular no qual se especifiquem as coisas a serem adquiridas e sua des-
tinação, a forma e condições da aquisição e as dotações próprias para a
despesa, a ser feita com prévio empenho (Lei 4.320, de 1964, art. 60),
nos termos do contrato aquisitivo precedido de licitação, quando for o
caso (Lei 4.320, art. 70; Lei 8.666, de 1993, e legislação local pertinente,
se houver). O desatendimento das exigências legais na aquisição de bens
para o Município poderá dar causa à invalidação do contrato, até mesmo
! por ação popular (Lei 4.717, de 1965, arts. 1º e 4º, V), e à responsabiliza-
f ção do prefeito por crime de desvio de verba ou de efetivação de despesa
não autorizada por lei (Decreto-lei 201, de 1967, art. 1º, I e I1I), além do
ressarcimento de dano, se houver lesão aos cofres municipais.
Outra conseqÜência do descumprimento das normas legais e regula-
mentares na aquisição de bens para o Município e na efetivação da despe-
sa é a rejeição das contas do prefeito pelo parecer do Tribunal de Contas
competente e julgamento da Câmara de Vereadores, nos termos constitu-
cionais (CF, art. 31).
Os bens imóveis de uso especial e os dominiais adquiridos por qual-
quer forma pelo Município ficam sujeitos a registro na circunscrição imo-
biliária competente; os bens de uso comum do povo (vias e logradouros
públicos) estão dispensados de registro enquanto mantiverem essa desti-
\ nação.
53. Sobre esta matéria, V., do Autor, Licitação e Contrato Administrativo 14ª ed.
2ª tir., 2007, São Paulo, Malheiros Editores, 2002. ' ,
J

Capítulo VII
SERVIÇOS E OBRAS MUNICIPAIS
1. Competência do Município para serviços e obras públicas: 1.1 Repar-
tição das competências - 1.2 Critério do interesse local - 1.3 Ativida-
de jurídica e social. 2. Serviços públicos: 2.1 Conceito e classificação:
2.1.1 Serviços públicos propriamente ditos - 2.1.2 Serviços de utilidade
pública - 2.1.3 Outras classificações - 2.2 Regulamentação e contro-
le - 2.3 Remuneração - 2.4 Requisitos do serviço e direitos do usuário:
2.4.1 Greve nos serviços essenciais - 2.5 Responsabilidades. 3. Obras pú-
blicas: 3.1 Conceito - 3.2 Classificação - 3.3 Contratação - 3.4 Execução
- 3.5 Responsabilidades. 4. Formas de execução: 4.1 Serviços centraliza-
dos, descentralizados e desconcentrados: 4.1.1 Execução direta e indireta
- 4.2 Instrumentos de descentralização: 4.2.1 Autarquias - 4.2.2 Autar-
quias de regime especial - 4.2.3 Agências - 4.2.4 Agência executiva -
4.2.5 Agências reguladoras - 4.2.6 Fundações - 4.2.7 Empresas estatais
Oll governamentais - 4.2.8 Entes de cooperação - 4.2.9 Serviços delega-
dus a particulares - 4.2.10 Contratação de serviços e obras com terceiros
- 4.3 Convênios e cunsórcio: 4.3.1 Convênios - 4.3.2 Consórcios. 5. Meios
de illtervenção na propriedade: 5.1 Desapropriação - 5.2 Servidão admi-
Ilistrativa - 5.3 Requisição - 5.4 Ocupação temporária. - 5.5 Limitação
administrativa. 6. Principais serviços e obras municipais: 6.1 Arruamen-
tu alinhamento e nivelamento: 6.1.1 Arruamento - 6.1.2 Alinhamento -
6.1.3 Nivelamento - 6.2 Águas e esgotos sanitários: 6.2.1 Águas (potável
e industrial) - 6.2.2 Esgotos sanitários - 6.3 Galerias de águas pluviais
- 6.4 Pavimentação e calçamento - 6.5 Iluminação pública - 6.6 Trânsito
e tráfego - 6. 7 Transporte coletivo - 6.8 Estradas vicinais - 6.9 Mercados,
feiras e matadouros: 6.9.1 Mercados - 6.9.2 Feira-livres - 6.9.3 Matadou-
ros - 6.10 Serviço funerário - 6.11 Segurança urbana - 6.12 Educação e
ensino - 6.13 Saúde, higiene e assistência social: 6.13.1 Saúde pública -
6.13.2 Higiene pública - 6.13.3 Assistência social- 6.14 Limpeza de vias
e logradouros públicos e coleta de lixo - 6.15 Esporte, lazer e recreação
- 6.16 Saneamento básico e a Lei Jl.445, de 5.1.2007.
1. Competência do Município para serviços e obras públicas
Em capítulo precedente apreciamos a organização dos serviços públi-
cos locais como um dos princípios constitucionais asseguradores da auto-
nomia municipal (Capítulo III, item 3). Neste cuidaremos da competência
VII - SERVIÇOS E OBRAS MUNICIPAIS 345
do Município para prestá-los, estabelecendo os critérios distintivos entre
serviços privativos e serviços comuns às três entidades estatais, indicando
as atividades que competem ao governo local para, ao depois, analisarmos
as formas e meios de sua execução e, a final, considerarmos os principais
serviços e obras municipais.
Preliminarmente, esclarecemos que a expressão constitucional ser-
viços públicos de interesse local (art. 30, V) abrange não só os serviços
públicos propriamente ditos, como também as obras públicas e demais
atividades do Município necessárias ou úteis aos munícipes. Feita essa
observação, vejamos como se repartem as competências na matéria.
1.1 Repartição das competências
A repartição das competências para a prestação de serviço público ou
de utilidade pública pelas entidades estatais - União, Estado, Distrito Fe-
deral, Município - opera-se segundo critérios técnicos e jurídicos, tendo-
se em vista sempre os interesses próprios de cada esfera administrativa, a
natureza e extensão dos serviços, bem como a capacidade para executá-los
vantajosamente para a Administração e para os administrados.
A Constituição de 1988 manteve a mesma linha básica de repartição
de competências advinda das Constituições anteriores: poderes reserva-
dos ou enumerados da União (arts. 21-22), poderes remanescentes para
os Estados (art. 25, § 1º) e poderes indicativos para o Município (art. 30).
Não obstante, procurou distinguir a competência executiva da competên-
cia legislativa. A primeira é a competência material para a execução dos
serviços, que pode ser privativa (art. 21) ou comum (art. 23). A segunda
refere-se à capacidade de editar leis e pode ser privativa (art. 22), concor-
rente (art. 24) e suplementar (arts. 24, § 2º, e 30, II).
No âmbito da 'competência legislativa concorrente a mesma Consti-
tuição reservou-a apenas à União, aos Estados e ao Distrito Federal (art.
24), determinando (em seu § 1º) que à União cabe apenas editar normas
gerais; aos Estados permanece a competência suplementar (§ 2º) e, mais,
na ausência de norma geral editada pela União esses ficam com a compe-
tência legislativa plena, para atender a suas peculiaridades (§ 3º), mas a
superveniência da lei federal sobre normas gerais suspende a eficácia da
lei estadual,no que lhe for contrário (§ 4º).
A competência legislativa suplementar foi deferida aos Estados (art.
\ 24, § 2º) mas estendida também aos Municípios, aos quais compete "su-
i
\ plementar a legislação federal e estadual no que couber" (art. 30, II).
t A competência do Município para organizar e manter serviços públi-
cos locais está reconhecida constitucionalmente como um dos princípios
j
346 DIREITO MUNICIPAL BRASILEIRO
asseguradores de sua autonomia administrativa (CF, art. 30, V). A única
restrição é a de que tais serviços sejam de seu interesse local. O interesse
local - já o definimos - não é o interesse exclusivo do Município, por-
que não há interesse municipal que o não seja, reflexamente, do Estado-
membro e da União. O que caracteriza esse interesse municipal é a sua
predominância para o Município em relação ao eventual interesse estadual
ou federal acerca do mesmo assunto. Integra essa competência municipal
a elaboração de lei local disciplinando as concessões e permissões de ser-
viço público, atendidas as normas gerais estabelecidas nas Leis 8.987 e
9.074, de 1995, com as alterações subseqüentes.
1.2 Critério do interesse local
O crité;io do interesse local é sempre relativo ao das demais enti-
dades estatais. Se sobre determinada matéria predomina o interesse do
Município em relação ao do Estado-membro e ao da União tal matéria
é da competência do Município; se seu interesse é secundário compara-
ti vamente com o das' demais pessoas político-administrativas a matéria
refoo-e da sua competência privativa, passando para a que tiver interesse
predominante a respeito do assunto. A aferição, port~nto, da competência
municipal sobre serviços públicos locais há de ser feIta em cada caso con-
creto tomando-se como elemento aferidor o critério da predominância do
inter;sse, e não o da exclusividade, em face das circunstâncias de lugar,
natureza e finalidades do serviço.
A propósito, a Constituição de 1988 inovou em alguns aspectos ao
eleger detenninados serviços públicos de interesse local em dever expres-
so do Município. É o que ocorre com o transporte coletivo, l dando-lhe,
inclusive caráter de essencialidade (art. 30, V); com os programas de edu-
cação pré-escolar e de ensino fundamental (art. 30, VI); com ~ se~iço de
atendimento à saúde da população; com o ordenamento terrItonal, me-
diante planejamento e controle do uso, parcela~en~o .e o~u~a?ão do solo
urbano (art. 30, VIII); e com a proteção do patnmolllo hlstonco-cultural
local (art. 30, IX). Outros, ainda, oferecem faces sujeit~s. concomita~te­
mente à tríplice regulamentação federal, estadual e mUlllclpal, em carater
supletivo ou concorrente, como é exemplo típico o tr~nsito, e~ .que as
normas gerais estão afetas à União (Código de TrânsIto Brasllel~o), .as
normas secundárias são da competência estadual (regulamentos regIOnaIs)
e a regulamentação urbana compete ao Município (estacionamentos, mão
1. Nessa competência estão incluídas as questões relativas a circ';1lação, estacio-
namento, pontos de parada, horário, itinerário e a delegação do servIço (STF, RDA
191/177).
\ Por exclusão, podemos identificar como atividade social - e, por-
I
VII - SERVIÇOS E OBRAS MUNICIPAIS 347
e contramão, velocidade no perímetro urbano, pontos de carros de praça,
permissões e concessões de linhas urbanas etc.). A indicação expressa de
tais serviços pelo texto constitucional toma-os prioritários em relação aos
demais, constituindo sua falta uma grave omissão dos governantes muni-
cipais (prefeito e vereadores).
A Constituição outorga, ainda, ao Município a competência expressa
para "criar, organizar e suprimir Distritos, observada a legislação esta-
dual" (art. 30, IV). Este poder, que antes era conferido ao Estado, reforça
a autonomia do Município e diz mais com a forma de prestação dos servi-
ços, permitindo a desconcentração de atividades para melhor atendimento
da população.
1.3 Atividade jurídica e social
Os assuntos sujeitos à ação do Município não são suscetíveis de enu-
meração taxativa, pela razão evidente de que a atividade humana é multi-
fária e o progresso põe, dia a dia, novos recursos à disposição do Homem
e da Sociedade para a satisfação de suas necessidades e de seu conforto.
Mas uma distinção genérica entre as matérias que cabem à União e aos
Estados-membros prover e as que ficam ao alcance dos Municípios é pos-
sível estabelecer desde já, recordando-se que há duas ordens fundamentais
de atividade a reclamar a ação governamental: a atividade jurídica e a
atividade social.
A atividade jurídica é a que entende com a defesa externa, a manu-
tenção da ordem interna, a instituição e proteção dos direitos fundamentais
do Homem e do Estado.
A atividade social é a que visa a assegurar e a fomentar as condições
de desenvolvimento da Sociedade e de bem-estar dos indivíduos, pela sa-
tisfação oportuna de suas necessidades físicas, econômicas e espirituais.
A atividade jurídica cabe, por índole, às esferas governamentais mais
altas (União e Estados-membros), pela razão muito simples de que contém
interesses nacionais e gerais relevantíssimos, a que só elas estão em condi-
ções de atender eficazmente.
A atividade social, ao contrário da jurídica, está ao alcance de to-
das as esferas administrativas, porque visa a prover interesses restritos
a indivíduos, comunidades reduzidas, grupos ou situações peculiares de
determinadas regiões. As matérias que se enquadram na atividade social
são sempre da competência municipal, privativa ou comum, conforme o
caso ocorrente ..
tanto, sujeita à competência municipal em tese - toda matéria que não se
348 DIREITO MUNICIPAL BRASILEIRO
enquadrar na atividade jurídica, ou seja, no âmbito da defesa nacional, da
ordem interna geral, da instituição e proteção de direitos fundamentais
do Homem e do Estado. Assim, não cabe ao Município legislar sobre as
Forças Armadas, mas cabe-lhe instituir sua guarda própria para dar maior
segurança aos seus munícipes; não cabe ao Município prover sobre saú-
de pública em geral, mas compete-lhe prestar, com a cooperação técnica
e financeira da União e do Estado, serviços de atendimento à saúde da
população local (CF, art. 30, VII); não cabe ao Município legislar sobre
direito comercial, mas pode fixar o horário do comércio, visando à melhor
ordenação da vida urbana. E assim é porque os primeiros casos implicam
atividade jurídica, e os últimos atividade social, de interesse local.
Toda atividade social pode ser traduzida em obras e serviços públicos
ou de utilidade pública da competência do Município desde que se conte-
nha nos restritos limites do bem-estar dos munícipes, sem invadir a esfera
dos interesses gerais da União ou regionais do Estado-membro.
Concluindo, podemos afirmar que obras e serviços da competência
municipal são todos aqueles que se enquadrem na atividade social reco-
nhecida ao Município segundo o critério da predominância de seu interes-
se em relação às outras entidades estatais. Inútil será qualquer tentativa de
enumeração exaustiva dos serviços e obras públicas locais, uma vez que a
constante ampliação das funções municipais exige a cada dia novas reali-
zações. Tudo dependerá da maior ou menor capacidade do Município para
oferecer aos munÍcipes as utilidades de seu interesse, traduzidas em obras,
atividades e serviços públicos ou de utilidade pública.
É o que veremos a seguir, iniciando pelos serviços públicos.
2. Serviços públicos
A Constituição Federal dispõe expressamente que incumbe ao Poder
Público, na forma da lei, a prestação de serviços públicos. Dessa forma,
a lei disporá sobre o regime de delegação, os direitos dos usuários, a po-
lítica tarifária, a obrigação de manter serviço adequado e as reclamações
relativas à prestação (arts. 175, parágrafo único, e 37, § 3º). A Constituição
insere, ainda, o conceito de serviço relevante, como o de saúde (art. 197).
Atendendo a essa orientação, o Código de Defesa do Consumidor (Lei
8.078/1990) considera como direito básico do usuário a adequada e eficaz
prestação dos serviços públicos em geral (art. (2) e, em complemento,
obriga o Poder Público ou seus delegados a fornecer serviços adequados,
eficientes, seguros e contínuos, dispondo sobre os meios para o cumpri-
mento daquelas obrigações e a reparação dos danos (art. 22 e parágrafo
único).
VII - SERVIÇOS E OBRAS MUNICIPAIS 349
Aprestação de serviços pelo Poder Público é a atribuição primordial
do governo e, até certo ponto, sua própria razão de ser. O Estado na sua
acepção ampla - União, Estado-membro e Município - não se justifica
senão como entidade prestadora de serviços públicos aos indivíduos que
o compõem. 2
A função governamental - e particularmente a administrativa - visa a
assegurar a coexistência dos governados em Sociedade, mantendo a paz ex-
terna e a concórdia interna, garantindo e fomentando a iniciativa particular,
regulando a ordem econômica, promovendo a educação e o ensino, preser-
vando a saúde pública, propiciando, enfim, o bem-estar social, através de
obras e serviços necessários à coletividade (serviços públicos propriamente
ditos) ou convenientes aos indivíduos (serviços de utilidade pública).
2.1 Conceito e classificação
Serviço Público é todo aquele prestado pela Administração ou por
seus delegados, sob normas e controles estatais, para satisfazer necessi-
dades essenciais ou secundárias da coletividade ou simples conveniências
do Estado.
Os serviços públicos e os serviços de utilidade pública, embora tenham
em comum sua destinação ao público, conceitualmente não se confundem.
2.1.1 Serviços públicos propriamente ditos
Serviços públicos, propriamente ditos, são os que a Administração
presta diretamente à comunidade, por reconhecer sua essencialidade e ne-
cessidade para a sobrevivência do grupo social e do próprio Estado. Por
isso mesmo, tais serviços são considerados privativos do Poder Público,
no sentido de que só a Administração deve prestá-los, sem delegação a
terceiros, mesmo porque geralmente exigem atos de império e medidas
compulsórias em relação aos administrados. Exemplos desses serviços são
os de defesa nacional, os de polícia, os de justiça e os de preservação da
saúde pública.
2.1.2 Serviços de utilidade pública
Serviços de utilidade pública são os que o Poder Público, reconhe-
cendo sua conveniência (não essencialidade, nem necessidade) para os in-
2. Léon Duguit, Droit Constitutionnel, p. 71. v., no Direito Pátrio: Celso Antônio
Bandeira de Mello, Prestação de Serviços Públicos e Administração Indireta, 2ª ed.,
2ª tir., São Paulo, Ed. RT, 1983, e, também Curso de Direito Administrativo, 25ª ed.,
2008, pp. 658 e ss.; Carlos Roberto Martins Rodrigues, "A crise e a evolução do con-
ceito de serviço público",RDP 57-58/130.
 ~
f
350 DIREITO MUNICIPAL BRASILEIRO
divíduos componentes da sociedade, presta-os diretamente ou delega sua
prestação a terceiros (concessionários, permissionários ou autorizatários),
mediante condições regulamentadas e sob seu controle, mas por conta e
risco dos prestadores, a serem remunerados pelos usuários. São exemplos
característicos dessa modalidade os serviços de transporte coletivo, os de
fornecimento de energia elétrica, água, gás, telefone e outros mais.
No primeiro caso (serviço público) o serviço visa a satisfazer neces-
sidades gerais e essenciais da coletividade, para que ela possa subsistir e
desenvolver-se como tal; na segunda hipótese (serviço de utilidade públi-
ca) o serviço visa a facilitar a vida do indivíduo na sociedade, pondo à sua
disposição utilidades que lhe proporcionarão mais comodidade, conforto
e bem-estar. Daí alguns autores denominarem os primeiros serviços pró-
comunidaçle, e os segundos serviços pró-cidadão, fundados na considera-
ção de que aqueles se dirigem ao bem comum, ou seja, ao interesse geral
da comunidade, e estes, embora reflexamente interessem a toda a coleti-
vidade, atendem precipuamente ao interesse e conveniência do indivíduo,
como particular. 3
No exato conceito de Coehen, do American Utilities Bureau, "public
utilities are deemed to be industries where on the public welfare is so de-
pendent that there is created a special public interest in the organization,
conduct, operation and rates of the industry" - ou, tirando em vernáculo:
"serviços de utilidade pública são aquelas indústrias das quais o bem-estar
público depende de tal forma que gera um interesse especial na sua orga-
nização, direção, operação e tarifas".
Os serviços de utilidade pública expressam-se, comumente, em ativi-
dades industriais, e por isso se tornam impróprios do Estado.
Serviços industriais 4 são os que produzem renda para quem os presta,
mediante a remuneração da utilidade usada ou consumida - remunera-
ção, esta, que, tecnicamente, se denomina tarifa ou preço público, por ser
sempre fixada pelo Poder Público, quer quando o serviço é prestado por
seus órgãos ou entidades, quer quando por concessionários, permissioná-
rios ou autorizatários. Os serviços industriais são impróprios do Estado,
por consubstanciarem atividade econômica que só poderá ser explorada
diretamente pelo Poder Público quando "necessária aos imperativos da
segurança nacional ou a relevante interesse coletivo, conforme definidos
em lei" (CF, art. 173, caput).
3. Oswaldo Aranha Bandeira de Mello, "Do serviço público", RDA 21/1.
4. Sobre serviços industriais, v. J. CretelIa Júnior, "Serviços comerciais e indus-
triais do Estado", RDM 28/13; Toshio Mukai, "Distinção entre serviços públicos in-
dustriais ou comerciais e atividades econômicas", Revista do Advogado 17/28; Maria
Sylvia Zanella Di Pietro, Direito Administrativo, 13ª ed., pp. 103-104.
VII - SERVIÇOS E OBRAS MUNICIPAIS 351
Serviços próprios do Estado: são aqueles que se relacionam intima-
mente com as atribuições do Poder Público (segurança, polícia, higiene e
saúde públicas etc.) e para a execução dos quais a Administração usa da
sua supremacia sobre os administrados. Por esta razão, só de~em ser pres-
tados por órgãos ou entidades públicas, sem delegação a partIculares.
Tais serviços, por sua essencialidade, geralmente são gratuitos ou de
baixa remuneração, para que fiquem ao alcance de todos 'os membros da
coletividade.
Serviços impróprios do Estado: são os que não afetam substancial-
mente as necessidades da comunidade, mas satisfazem interesses comuns
de seus membros, e, por isso, a Administração os presta remuneradamen-
te, por seus órgãos ou entidades descentralizadas (autarquias, em~resas
públicas, sociedades de econo~ia, ~ista, fu~da?õe~ ~overname~taIs),. ou
delega sua prestação a conceSSlOnanos, permIsslOnanos ou ~utonzatanos.
Esses serviços normalmente são rentáveis e podem ser realIzados com ou
sem privilégio (não confundir com monopólio), mas sempre sob regula-
mentação e controle do Poder Público competente. 5
2.1.3 Outras classificações
Outras classificações merecem ainda ser lembradas, tais como as que
repartem os serviços públicos ou de utilidade pública em: administrativos,
gerais, especificas, divisíveis e indivisíveis, compulsórios e facultativos.
2.1.3.1 Serviços administrativos - São os que o Poder Público exe-
cuta para atender a suas necessidades internas ou prepar~~ outros servi?os
que serão prestados ao público, tais como os de contabIlIdade, os da Im-
prensa oficial, das estações experimentais etc.
2.1.3.2 Serviços gerais ou "uti universi" - São os que atendem a toda
a coletividade sem usuários determinados, como os de polícia, ilumina-
ção pública,6 ~alçamento e outros dessa espécie. Esses se~~ços desti?-a~­
se indiscriminadamente a toda a população, sem que se enJam em dIreIto
subjetivo individual de qualquer administrado à su~ fruiç~o part~cula~, 0.u
privativa de seu domicílio, de sua rua ou de seu bairro. Sao servIços mdI-
5. O TJSP julgou legítima a prestação de serviços com máquinas e o?era~ore~
da Prefeitura em beneficio de particular diante da devida remuneração, cUJa tanfa e
estabelecida em decreto (RT742/248).
6. O TJSP, Pleno, decidiu que a iluminação pública, não sendo serviço específico
e divisível, não pode ser cobrada mediante taxa, e sim custeada por imposto (TJSP, RT
6421102). No mesmo sentido: JSTJ78/110.
352 DIREITO MUNICIPAL BRASILEIRO
visíveis, isto é, não mensuráveis na sua utilização. Daí por que tais servi-
ços devem ser mantidos por impostos (tributo geral), e não por taxa? ou
tarifa, que é remuneração mensurável e proporcional ao uso individual do
serviço.
2.1.3.3 Serviços individuais ou "uti singuli" - São os prestados ou
postos à disposição de usuários determinados, que os fruirão individual-
o
mente, mediante remuneração, tais como telefone, a coleta de lixo, a
energia elétrica, gás e a água domiciliares. Esses serviços, desde que im-
plantados, geram direito subjetivo à sua obtenção por todos aqueles que
se encontram na área de sua prestação ou fornecimento e satisfaçam as
exigências regulamentares. São serviços de utilização individual e mensu-
rável, e geralmente facultativos, pelo quê devem ser remunerados por taxa
(tributo) ou tarifa (preço público), e não por imposto.
O atraso no pagamento desses serviços tem suscitado hesitações por
palie da jurisprudência sobre a legitimidade da suspensão de seu forneci-
mento ao usuário em mora. Há que distinguir entre o serviço compulsório
e ofacultativo: naquele a suspensão do fornecimento é ilegal, pois se aAd-
ministração o considera essencial, impondo-o coercitivamente ao usuário
(como é a ligação domiciliar às redes de esgoto sanitário e de água potável
e a limpeza urbana), não pode suprimi-lo por atraso no pagamento; neste
é legítima a supressão, porque, sendo livre sua fruição, entende-se não-
essencial, e, portanto, suprimível quando o usuário deixar de remunerá-lo,
sendo, entretanto, indispensável aviso-prévio. 8 Ocorre ainda que, se o ser-
viço é compulsório, sua remuneração é por taxa (tributo), e não por tarifa
(preço), e a falta de pagamento de tributo não autoriza outras sanções além
de sua cobrança executiva com os gravames legais (correção monetária,
multa, juros, despesas judiciais).9
7. Flávio Bauer Novelli, "Apontamentos sobre o conceito jurídico de taxa", RDA
18911.
8. O STF entende que o serviço de água e esgoto é remunerado por tarifa (REs
54.194,77.162,207.609; Ag. 225.143). No RE 96.055-4-PR(rel. Min. Moreira Alves),
entendeu a Suprema Corte que "o abastecimento de água é serviço indispensável à
coletividade e não pode estar sujeito a cortes por falta de pagamento" (j. 19.2.1982).
V. também STJ, REsp 49.902-0 (DJU22.8.1994), REsp 279.502 (DJU 27. 11.2002) e
REsp 450.130 (DJU 11.11.2002). Todavia, ultimamente, o STJ tem admitido o corte
(REsp 123.444, DJU 14.2.2005, e REsp 363.943-MG, DJU 1.3.2004, 1-ª Seção; e REsp
337.965-MG, DJU 8.11.2004, 2ª Seção). Quanto à energia elétrica, o STJ passou a
admitir a suspensão em caso de inadimplência (REsp 628.833-RS, REsp 460.271-SP,
e REsp 715.074-RS). Mas, se houver irregularidade na medição do consumo, não cabe
o corte (REsp 721.108, DJU 17.6.2005).
9. Tratando-se de serviço concedido, v. art. 6º, § 3º, da Lei 8.987, de 1995.
VII - SERVIÇOS E OBRAS MUNICIPAIS 353
2.1.3.4 Serviços divisíveis - São os suscetíveis de utilização mensu-
rável, separadamente, para cada um de seus usuários, como o telefone, o
gás, a energia elétrica e a água domiciliares.
2.1.3.5 Serviços indivisíveis - São os que, uma vez instalados, aten-
dem a toda a coletividade indistintamente, sem admitir utilização parti-
cular e especial de qualquer indivíduo ou empresa, como o calçamento, a
iluminação pública, a rede de águas pluviais etc.
2.1.3.6 Serviços compulsórios - são todos aqueles que o Poder Públi-
co, reconhecendo sua essencialidade e necessidade em prol da segurança,
da saúde e da higiene da comunidade, impõe seu uso pelos administrados
nas condições estabelecidas em lei. Tais serviços geralmente são gratuitos,
ou remunerados por taxas módicas, ao alcance de todos os usuários, mas
nunca por tarifa.
2.1.3.7 Serviços facultativos - São os que a Administração ou seus
delegados põem à disposição dos interessados, sem os compelir ao uso, e
fixam a remuneração por tarifa, nunca por taxa, pois esta é incompatível
com a facultatividade de sua utilização.
Esses atributos podem conjugar-se tanto nos serviços públicos quanto
nos serviços de utilidade pública, para lhes determinar o modo de opera-
ção e de remuneração, bem como os encargos de quem os executa e os
direitos e deveres de seus usuários. 10
2.2 Regulamentação e controle
A regulamentação e o controle do serviço público e de utilidade
pública caberão sempre e sempre ao Poder Público, qualquer que seja a
modalidade de sua-prestação aos usuários. O fato de tais serviços serem
delegados a terceiros, estranhos à Administração Pública, não lhe retira
o poder indeclinável de regulamentá-los e controlá-los, exigindo sempre
sua atualização e eficiência, de par com o exato cumprimento das con-
dições impostas para seu fornecimento ao público. Qualquer deficiência
10. Para maiores esclarecimentos sobre serviços públicos, v., do Autor, Direito
Administrativo Brasileiro, 34ª ed., São Paulo, Malheiros Editores, 2008, Capítulo VI,
e também a excelente monografia de Celso Antônio Bandeira de Mello, Prestação de
Serviços Públicos ___ , 2ª ed., 2ª tir., São Paulo, Ed. RT, 1983. V. também: do mesmo
autor, Curso de Direito Administrativo, 25ª ed., São Paulo, Malheiros Editores, 2008,
Capítulos XI e XII; Maria Sylvia Zanella Di Pietro, Direito Administrativo, 13ª ed.,
pp. 94 e ss., e Parcerias na Administração Pública, 3ª ed., São Paulo, Atlas, 1999;
Dora Maria de Oliveira Ramos, Terceirização na Administração Pública, São Paulo,
LTr,2001.
354 DIREITO MUNICIPAL BRASILEIRO
da serviço., que revela inaptidão. de quem a pr~st~ a~ descum~ri~ent~ de
abrigações impastas pela Administração., ensejara a mtervençaa Imedmta
da Pader Pública delegante para regularizar seu funcianamenta au lhe re-
tirar a prestação..
Em tadas as atas au cantratas administrativas, cama são. as que came-
tem a explaraçãa de serviças públicas a particulares, está sempre presente
a passibilidade da madificaçãa unilateral das cláusulas regulamentares de
sua prestação., pela Pader Pública, au da revagaçãa da delegação., desde
q ue a interesse caletiva
.
assim a exija. Esse pader regulamentadar da Ad-
. 11 .. d~· 12
ministração. é haje panta pacífica na dautrma e na junspru enCla.
O Município. deve ter sempre em vista que as serviços púb:ico~ .au
de utilidade pública são. serviças para o público, e que as canceSSlOnanas
au quaisquer autras prestadares de tais serviças~ãa, na feliz,expressãa de
Brandeis, public servants, isto. é, criados, servidores do publzco: O fim
precípua da serviço público, au de utilidade pública, cama? própna name
está a indicar, é servir ao. pública, e, paralelamente, praduzlr renda a quem
a expIara. Daí decarre a dever indeclinável de a canceden:e re~lamentar,
fiscalizar e intervir na serviço. cancedida sempre que naa estlver senda
prestada a cantenta da pública a que é destinada. Bem par isso., a EC.19,
de 4.6.1998, deu nava redação. ao. § 3º da art. 37 da CF, para determ~nar
que a lei disciplinará "as reclamações relativas à pre~taçãa das s~rvlças
públicas em geral, asseguradas a manutenção. ~a serviço. de ate.ndlmenta
ao. usuária e a avaliação. periódica, externa e mterna, da quahdade das
serviças" (incisa I); "a acesso. das usuárias a registras administrativ?s ~ a
infannações sabre atas de gaverna", ressalvando. expres~amente a mvlO-
labilidade da intimidade, da vida privada, da hanra e da Imagem das pes-
saas asseaurada a direita à indenização. pela dana material au maral de-
ca~·~nte d: sua vialaçãa, bem cama as registros e infarmações cuja sigilo.
seja imprescindível à segurança da saciedade e da .Estada (incisa lI); "a
representação. cantra a exercício. negligente au abUSiva de_carga, em~rega
au função. na Administração. Pública" (incisa III). E~ razaa d~ssas dlspa-
sições canstitucianais, a Estada de São. Paula fez editar a Lei 10.294, de
11. Bilac Pinto, Regulamentação Efetiva dos Serviços de Utilida~e. Públic~,
1941; Luiz de Anhaia Mello, O Problema Econômico dos Serviços :!e Utlhda~e Pu-
blica 1940· Plínio A. Branco, Diretrizes Modernas para a Concessao de ServIços de
Utilidade Pública, 1949; J. H. Meirelles Teixeira, A Competência Municipal na Regu-
lamentação dos Serviços Públicos Concedidos, 1948; Góes de, Andra~e, "Re.gulamen-
tação dos serviços de utilidade pública", RDPG U370. V. tambem Mana SylvIa Zan~lla
Di Pietro, Parcerias ... , 3ª ed., p. 74; Marçal Justen Fil~lO,. Concessões de ~e:Vlç~s
Públicos, São Paulo, Dialética, 1997; Dora Maria de OlIveIra Ramos, Tercemzaçao
... , São Paulo, LTr, 2001.
12. STF, RDA 37/307,22/222 e 30/289.
VII - SERVIÇOS E OBRAS MUNICIPAIS 355
20.4.1999 (DOESP, Seção. I, 21.4.1999, p. 2), que dispõe sabre prateçãa e
defesa da usuária da serviço. pública da Estada e dá autras pravidências.
2.3 Remuneração
A remuneração do serviço público e de utilidade pública pade ser
feita por taxa au par tarifa. Será remunerada par taxa tado serviço. que far
compulsório para a usuária, cama a utilização. da rede damiciliar de água e
de esgota sanitário, a de caleta de lixa e qualquer autra cansiderada essen-
cial à camunidade; será remunerada par tarifa a serviço. facultativa, pasto
à dispasiçãa da usuária para que dele se utilize quando o desejar, tal cama
a de transparte caletiva, energia elétrica damiciliar, gás encanada, telefane,
as quais são. de utilidade pública mas não essenciais à vida camunitária.
Tanta a taxa cama a tarifa hão. de retribuir satisfatariamente a pres-
tação. da serviço., para que seu investimento., manutenção., aperaçãa e
ampliação. sejam custeadas pelas usuárias e, quando. se tratar de serviço.
industrial explarada par cancessianária au permissianária,praduza lucra
razaável para a investidar. É a que dispõe a Canstituiçãa da República na
que cancerne à cancessãa au permissão. de serviço. pública, ao. determinar
que a lei pertinente dispará sabre "palítica tarifária" (art. 175, parágrafo.
única, IlI), entendenda-se que a lei deva assegurar a equilíbrio ecanômi-
ca-financeira na prestação. da serviço..
Embara caibam ao. Executiva a fixação. e alteração. de tarifas, em qual-
quer época da ano., tal ata não. é discricianária, mas vinculada às narmas
legais e regulamentares e, sabretuda, às cláusulas cantratuais da cances-
são. au às candições da autarga da permissão., que disciplinam a prestação.
e a remuneração. de serviço. cancedida au permitida.
Se as tarifas fixadas pela Município. infringirem preceitas pratetares
da domínio econômico au canstituírem abuso de poder a interessada pade-
rá invalidar a fixaçãó ilegal e respansabilizar as infratares par via judicial.
Quanta às taxas remuneratórias de serviças, deverão. ser fixadas au
majaradas par lei anteriar ao. exercício. financeira em que vão. ser cabradas
(CF, art. 150, I e III).
O Estatuto da Cidade (Lei federal 10.257, de 10.7.2001) estabelece
que as tarifas relativas a serviças públicos urbanas serão. diferenciadas em
função. da interesse sacial (art. 47).
2.4 Requisitos do serviço e direitos do usuário
Os requisitos da serviço. pública au de utilidade pública são. sintetiza-
dos, madernamente, em cinco. princípias que a Município. deve ter sempre
presentes, para exigi-las de quem as preste: a princípio. da permanência
356 DIREITO MUNICIPAL BRASILEIRO
impõe continuidade no serviço; o da generalidade impõe serviço igual
para todos; o da eficiência exige atualização do serviço; o da modicidade
exige tarifas razoáveis; e o da cortesia se traduz em bom tratamento para o
público. Faltando qualquer desses requisitos em um serviço público ou de
utilidade pública é dever da Administração intervir para restabelecer seu
regular funcionamento ou retomar sua prestação. 13
Os direitos do usuário são hoje reconhecidos em qualquer serviço pú-
blico ou de utilidade pública como fundamento para a exigibilidade de sua
prestação nas condições regulamentares e em igualdade com os demais
utentes. São direitos cívicos, de conteúdo positivo, consistente no poder
de exigir da Administração ou de seu delegado o serviço que um ou outro
se obrigou a prestar individualmente aos usuários. 14 São direitos públicos
subjetivos de exercício pessoal quando se tratar de serviço uti singuli e o
usuário estiver na área de sua prestação. Tais direitos rendem ensejo às
ações correspondentes, inclusive mandado de segurança coletivo, confor-
me a prestação a exigir ou a lesão a reparar judicialmente. 15
Quando se tratar de serviço uti universi os interesses coletivos ou di-
fusos serão defendidos pelo Ministério Público ou por entidades, públicas
ou privadas, voltadas à proteção ao consumidor, na forma do respectivo
Código (arts. 81 e 82).
Antes pairavam dúvidas sobre a viabilidade da ação do particular para
obter em juízo o serviço concedido que lhe fosse recusado ou retardado
pelo concessionário. Imaginava-se, erroneamente, que só o poder conce-
dente era titular da ação contra o concessionário, incumbindo, portanto,
unicamente à Administração Pública, como fiadora da regularidade do
serviço delegado, regulamentar, fiscalizar e impor sua prestação aos usuá-
rios. Devemos ao Conselho de Estado Francês a modificação de tal ponto
de \'ista, ao decidir que o usuário pode exigir diretamente do delegado a
prestação que lhe é devida individualmente, em razão da delegação rece-
bida do delegante. 16 Fiel a essa orientação, e com base na melhor doutri-
na, decidimos pioneiramente que o usuário, como legítimo destinatário do
serviço concedido, dispõe da via cominatória contra o concessionário para
lhe exigir a prestação pessoal a que se comprometeu perante a Administra-
ção Pública - e essa tese vem merecendo o apoio de nossos Tribunais. 17
13. Magalhães Colaço, Concessões de Serviços Públicos, pp. 61 e ss.
14. Gabino Fraga, Derecho Administrativo, 1948, p. 543.
15. Nesse sentido julgou o STJ, concedendo em mandado de segurança "legiti-
midade ao usuário para atacar ato de prefeito municipal que altera linha de ônibus de
transporte intermunicipal na zona urbana da cidade" (RT 739/207).
16. Pierre Souty, Recuei! de Jurisprudence en Matiere Administrative, p. 118.
17. Nossas sentenças in RDA 25/263 e RT 232/196; e, no mesmo sentido: TJDF,
RDA 55/144, RT304/764; TASP, RT290/425 e 302/506.
VII - SERVIÇOS E OBRAS MUNICIPAIS 357
A esse propósito, já acentuamos alhures que seriam inanes todos os
direitos do usuário à obtenção do serviço se não dispusesse o interessado
de ação judicial para os fazer valer quando relegados. Recusar-se a via
judicial para o particular demandar o relapso prestador de serviço público
ou de utilidade pública seria a negação do preceito constitucional que as-
segura a qualquer pessoa o acesso ao Poder Judiciário por lesão ou ameaça
a direito (CF, art. 5º, XXXV) e da regra legal do art. 189 do CC, que esta-
belece que "violado o direito, nasce para o titular a pretensão".
A via adequada para o usuário exigir o serviço que lhe for negado
pelo Poder Público ou por seus delegados, sob qualquer modalidade, é a
cominatória com base no art. 287 do CPC. O essencial é que a prestação
objetivada se consubstancie num direito de fruição individual do servi-
ço pelo autor, ainda que extensivo a toda uma categoria de beneficiários.
Assim, um serviço de interesse geral e de utilização coletiva uti universi,
como a pavimentação e a iluminação das vias públicas, não é suscetível
de ser exigido por via cominatória,18 mas os serviços domiciliares, como
água encanada, telefone, eletricidade e demais utilidades de prestação uti
singuli, podem ser exigidos judicialmente pelo interessado que esteja na
área de sua prestação e atenda às exigências regulamentares para a sua
obtenção. 19
Mas não só a obtenção do serviço, como também sua regular presta-
ção, constitui direito do usuário. Desde que instalado o equipamento ne-
cessário, responde o prestador pela normalidade do serviço e se sujeita às
indenizações de danos ocasionados ao usuário pela suspensão da presta-
ção devida ou pelo mau funcionamento. 2o
Além da via cominatória, o Código de Defesa do Consumidor (Lei
8.078, de 11.9.1990) prevê, em título próprio, outros instrumentos para a
tutela dos interessesindividuais, coletivos ou difusos em juízo, dispondo,
inclusive, sobre a legitimação ordinária e extraordinária para a propositura
da ação (arts. 81-104).
Ampliando ainda mais os direitos dos usuários, a EC 19, de 1998, deu
nova redação ao § 3º do art. 37 da CF para determinar que a lei - lei, essa,
de cada entidade estatal, pois se trata de matéria de organização administra-
tiva - discipline as formas de participação do usuário na Administração PÚ-
blica direta e indireta, regulando especialmente as reclamações relativas à
18. TASP, RT235/492.
19. TJDF, RDA 29/248 e 55/144, RT 304/764; TJSP, RT 232/196; TASP, RT
290/425 e 302/506.
20. O STJ reconheceu a legitimidade ativa do usuário para impugnar ato do pre-
feito que alterou itinerário de linha de ônibus (RT739/207).
358 DIREITO MUNICIPAL BRASILEIRO
prestação dos serviços públicos em geral, o acesso a informações sobre atos
de governo e a disciplina da representação contra a negligência ou abuso no
exercício de cargo, emprego ou função na Administração Pública. 21
2.4.1 Greve nos serviços essenciais
A Constituição Federal, ao assegurar o direito de greve, estabeleceu
que a lei definirá os serviços essenciais e disporá sobre o atendimento das
necessidades inadiáveis da comunidade (art. 9º). A Lei federal 7.783, de
28.6.1989, define como serviços essenciais: o de água, de energia elétrica,
gás e combustíveis; o de saúde; o de distribuição e comercialização de
medicamentos e alimentos; o funerário; o de transporte coletivo; o de cap-
tação e tratamento de esgoto e lixo; o de telecomunicações; o relacionado
com substâncias radioativas; o de tráfego aéreo; o de compensação bancá-
ria e o de processamento de dados ligados a esses serviços (art. 10).
Os sindicatos, os empregados e os trabalhadores ficam obrigados, de
comum acordo, a garantir, durante a greve, a prestação desses serviços
desde que a greve coloque em perigo iminente a sobrevivência, a saúde
ou a segurança da população (art. 11 e parágrafo único). Caso a greve seja
declarada ilegal o sindicato poderá ser condenado a indenizar o prejuízo
causado à população. 22
Quanto ao direito de greve dos servidores da Administração Pública
direta e indireta, "será exercido nos termos e nos limites definidos em lei
específica" (cf. art. 37, VII, na redação dada pela EC 19, de 1998).
2.5 Responsabilidades
Nos serviços públicos ou de utilidade pública prestados diretamente
pela Administração centralizada responde a entidade pública prestadora
pelos danos causados ao usuário ou a terceiros, independentemente da
prova de culpa de seus agentes ou operadores, visto que a Constituição
da República estabelece a responsabilidade objetiva do Poder Público,
ficando-lhe ressalvada apenas a ação regressiva contra os causadores do
dano quando tiverem agido culposamente (art. 37, § 6º).
21. Cf. Álvaro Lazzarini, "Consumidor de serviços públicos - Dever de indenizá-
lo enquanto cidadão", RT 774/126. No âmbito da Administração Federal o Decreto
3.507, de 13.6.2000, dispôs sobre o estabelecimento de padrões de qualidade do aten-
dimento prestado aos cidadãos pelos seus órgãos e entidades, definindo as diretrizes
normativas para o estabelecimento de tais padrões, e instituiu o Sistema Nacional de
Avaliação da Satisfação do Usuário dos Serviços Públicos.
22. TJSP, Ap. cíveI188.695-l,j. 17.8.1994.
VII - SERVIÇOS E OBRAS MUNICIPAIS 359
Quanto aos que realizam serviços por delegação do Poder Público
incumbem-lhes também as mesmas obrigações de prestação regular aos
usuários e, conseqüentemente, os mesmos encargos indenizatórios que te-
ria o Município se os prestasse diretamente, inclusive a responsabilidade
objetiva pelos danos causados a terceiros (CF, art. 37, § 6º). Essa respon-
sabilidade é sempre da entidade (autárquica, fundacional, empresarial ou
paraestatal), da empresa ou da pessoa física que recebeu a delegação para
executar o serviço (concessionário, permissionário ou autorizatário), sem
alcançar o Município, que transfere a execução com todos os seus ônus e
vantagens. No entanto, pode o Poder Público responder subsidiariamente
pelos danos resultantes da má prestação do serviço delegado, em si mesmo
considerado. 23
As demais responsabilidades decorrentes do serviço público ou de
utilidade pública regem-se, entre a Administração e seus delegados ou
contratantes, pelas cláusulas da delegação ou do contrato entre os execu-
tores do serviço e seus usuários ou terceiros, pelo respectivo regulamento
e normas pertinentes do direito privado, no que concerne à composição de
danos. 24
3. Obras públicas
A realização de obras públicas de interesse local é da competência
do Município, constituindo uma das atribuições mais relevantes do gover-
no comunal. O conceito de obra, entretanto, pede algumas considerações
precedentes ao estudo da obra pública, para o correto entendimento de seu
significado e de suas implicações na prática administrativa.
3.1 Conceito
Obra, em acepção ampla, é toda realização material do homem visan-
do a adaptar a Natureza às suas conveniências. Em sentido administrativo
obra é somente construção, reforma ou ampliação em imóvel. Constru-
ção é a obra originária. É a conjugação de materiais e de atividades empre-
gados na execução de um projeto de engenharia. Reforma é melhoramento
na construção, sem aumento de área ou capacidade. Ampliação é alteração
23. É o que ocorre, por exemplo, num serviço delegado de travessia: se a embar-
cação afundar em decorrência de falha do serviço a responsabilidade do Poder Público
pelos danos aos usuários será subsidiária (não solidária); mas se a embarcação abalroar
outra particular os prejuízos desta serão suportados apenas pelo delegado.
24. Sobre responsabilidade civil da Administração Pública, v., do Autor, Direito
Administrativo ... , 34ª ed., 2008, Capítulo X.
360 DIREITO MUNICIPAL BRASILEIRO
da construção, com aumento de área ou capacidade. Essas realizações em
imóveis são consideradas obras, e não serviços. O que caracteriza a obra
e a distingue do serviço é a predominância do material sobre o trabalho
(mão-de-obra), pois em toda obra entram serviços, mas estes são supera-
dos pelos materiais empregados na estrutura em formação ou modifica-
ção. Essa distinção entre obra e serviço é feita pela Administração Pública
tanto para a determinação dos tributos que podem incidir sobre aquela e
este como para se saber qual a modalidade de licitação a que fica sujeito o
contrato da obra ou do serviço.25
Obra pública é toda construção, reforma ou ampliação em imóvel
destinada a fins públicos, realizada diretamente pela Administração ou in-
diretamente por seus delegados ou contratantes. O que caracteriza a obra
pública é sua destinação ao público ou ao serviço público, sendo indife-
rentes o modo de sua execução, a pessoa que a executa e o local de sua
realização. A obra pública é a realização material que a Administração co-
mumente executa sobre um bem público como equipamento ou estrutura
para um serviço público a ser oferecido à comunidade; em outros casos é a
própria obra que serve diretamente ao público. Pode, ainda, a obra ser im-
plantada em terreno particular mas com finalidade pública. Em todas essas
hipóteses será obra pública, desde que destinada ao público ou ao serviço
público, variando apenas seu modo de utilização, que pode ser comum do
povo ou especial de um serviço destinado ao público, ou mesmo de um
serviço técnico ou administrativo reservado a seus servidores e usuários
específicos. 26
3.2 Classificação
A classificação das obras públicas, segundo sua destinação, as dis-
tribui em quatro grupos, a saber: equipamento urbano, abrangendo as vias
e logradouros públicos bem como os demais melhoramentos próprios da
cidade (ruas, praças, monumentos, cemitérios, calçamento e canalizações,
redes de energia elétrica e comunicações, aterros sanitários, estádios, li-
nhas de Metrô etc.); equipamentos administrativos, compreendendo as
instalações e aparelhamentos que servem como meios para execução do
serviço administrativo em geral (oficinas, laboratórios, garagens etc.); em-
25. Em outras acepções, obra significa produção intelectual, artística, literária,
jurídica ou científica, indicando também a atividade construtiva em si mesma ou ainda
a construção em andamento. Mas o sentido que nos interessa aqui é o administrativo,
de realização material em imóvel, que, quando destinado a fins públicos, tipifica a
obra pública.
26. Para maiores esclarecimentos sobre obras públicas, v., do Autor, Licitação e
Contrato Administrativo, 14ª ed., 2ª tir., 2007, Capítulo X, item 1.
VII - SERVIÇOS E OBRAS MUNICIPAIS 361
preendimentos de utilidade pública, abarcando as construções de serventia
geral da coletividade urbana e rural (estradas, ferrovias, pontes, portos,
aeroportos, canais, represas, usinas hidrelétricas e atômicas, obras de sa-
neamento, drenagem, irrigação etc.); edificios públicos, para os serviços
administrativos ou uso do povo (sedes de governo, fóruns, repartições
públicas em geral etc.). Nessas quatro categorias enquadram-se todas as
obras públicas, embora nem todas sejam da competência do Município,
pois só lhe estão afetas as de peculiar interesse local.
3.3 Contratação
A contratação das obras públicas em geral fica sujeita a licitação
pública, observadas as normas gerais da Lei 8.666, de 1993, e as especiais
da legislação municipal pertinente. A obrigatoriedade de procedimento li-
citatório consta, agora, da própria Constituição Federal (art. 37, XXI); a
dispensa, a inexigibilidade e a vedação de licitação só podem ocorrer nos
casos expressos na legislação federal acima citada (Lei 8.666, arts. 24-25,
com a redação dada pela Lei 8.883, de 1994), não sendo permitido às
normas estaduais ou municipais ampliar os casos de dispensa, inexigibili-
dade e vedação, nem os limites máximos de valor fixados para as diversas
modalidades de licitação, nem reduzir os prazos dos instrumentos convo-
catórios e os de interposição e decisão de recurso.
3.4 Execução
A execução das obras públicas tanto pode ser feita diretamente pela
Administração centralizada e suas autarquias, como indiretamente por
seus delegados e contratados particulares. No primeiro caso o Poder PÚ-
blico assume as responsabilidades integrais do empreendimento; no se-
gundo mantém as responsabilidades próprias da Administração e transfe-
re os encargos específicos da execução. Em qualquer hipótese, porém, a
execução da obra pública deve ser precedida de projeto e especificações
dentro das normas técnicas adequadas, que são as da Associação Brasileira
de Normas Técnicas (ABNT), segundo dispõe a Lei 4.150, de 21.11.1962.
Além disso, o projeto e sua execução, constituindo trabalhos de engenha-
ria, arquitetura ou agronomia, requerem profissionais habilitados na for-
ma da legislação federal pertinente. 27 As obras integrantes das categorias
27. O exercício das profissões de engenheiro, arquiteto e agrônomo está regulado
pela Lei 5.194, de 24.12.1966, e disciplinado por resoluções normativas do Conse-
lho Federal de Engenharia e Arquitetura (CONFEA) e atos dos Conselhos Regionais
(CREAs). Os direitos e deveres dos autores de projetos estão abrangidos pela Lei
362 DIREITO MUNICIPAL BRASILEIRO
edificio público e equipamento administrativo ficam sujeitas às normas
gerais da edificação particular, dada sua destinação - finalidades huma-
nas (trabalho, estudo, habitação, recreação etc.) -, razão pela qual devem
respeitar o direito dos vizinhos, as normas sanitárias federais e estaduais,
bem como os regulamentos municipais e as restrições de zoneamento, uso
e ocupação do solo urbano, pois não seria compreensível que o Município
editasse as regras de ordenação da cidade e ele próprio as descumprisse
nas suas construções. Aliás, para os edificios públicos federais a sujeição
à legislação estadual e municipal está expressamente determinada pela Lei
125, de 3.12.1935, num magnífico exemplo de respeito da União à auto-
nomia das entidades menores. Quanto aos equipamentos urbanos e aos
empreendimentos de utilidade pública, por suas destinações específicas
e peculiaridades técnicas, não se subordinam aos preceitos do Código de
Obras ou de Edificações Particulares e normas complementares, sendo
executados segundo as exigências do interesse coletivo e de acordo com
projetos especiais, desvinculados da legislação comum.
Para as obras e serviços públicos em geral a Lei Paulista de Licitação
e Contratos28 indica os seguintes requisitos que podem ser observados nos
projetos: segurança; funcionalidade e adequação ao interesse público;
economia na execução, conservação e operação; possibilidade de empre-
go de mão-de-obra, materiais e matérias-primas existentes no local para
execução, conservação e operação;facilidade na execução, conservação
e operação, sem prejuízo da durabilidade da obra ou do serviço; ado-
çcio das normas técnicas adequadas. Essas indicações condensam os mais
modernos preceitos administrativos para a boa concepção e execução das
obras públicas, aos quais a mesma lei adita o princípio da padronização
para as construções rotineiras, "que não justificam diversificações inúteis
e onerosas ao Erário", como ponderamos na Exposição de Motivos que
deu origem à referida lei.
3.5 Responsabilidades
As responsabilidades decorrentes da execução da obra pública po-
dem ser contratuais e extracontratuais. Contratuais são todas aquelas que
resultam do ajuste entre a Administração, o autor do projeto, o fiscal ou
consultor, o construtor, seus empregados e fornecedores de materiais; ex-
tracontratuais são as que decorrem de danos a vizinhos e terceiros. Só
destas cuidaremos neste tópico, pois que as outras dependem do que cons-
9.610, de 19.2.1998. Ressalte-se que o art. 83 da Lei 5.194, de 1966, foi expressamente
revogado pela Lei 8.666, de 1993.
28. Cf. Lei Paulista 6.544, de 22.11.1989, art. 10.
VII - SERVIÇOS E OBRAS MUNICIPAIS 363
tar do contrato e exigem estudo mais aprofundado, só cabível em trabalho
especializado. 29
Ao executar a obra pública ou ao determinar que um construtor a
execute o Município assume a posição de dono da obra e se coloca na
situação de vizinho perante os particulares sujeitos aos seus efeitos, razão
pela qual responde direta e objetivamente pelos danos que vier a causar
aos vizinhos e terceiros. Ao delegar a execução da obra pública a outra en-
tidade ou a concessionário o Poder Público transfere as responsabilidades
da execução com as mesmas características com que a executaria direta-
mente, pois em qualquer caso a obra continua sendo pública ou de interes-
se público, permanecendo inalterada a relação civil dano/indenizaç~o para
com qualquer membro da comunidade lesado pelo sófato da obra. E o que
veremos a seguir, analisando primeiramente a responsabilidade originária
da Administração e, ao depois, a responsabilidade delegada a entidades
estatais (empresas públicas, sociedades de economia mista e fundações
públicas), paraestatais e a concessionários que passam a executar obras
públicas ou de utilidade pública em bens do domínio público, e até mesmo
na propriedade particular.
A responsabilidade civil pelos danos da obra pública surge do só fato
de sua realização, bastando que a vítima demonstre o nexo causal entre a
obra e os prejuízos suportados. 3o A Administração só se libera dessa res-
ponsabilidade comprovando a culpa exclusiva da vítima ou a ausência de
relação entre a obra e o dano. É a regra do art. 37, § 6º, da CF, que con-
sagrou a responsabilidade objetiva do Poder Público e de seus delegados
pelos atos lesivos aos particulares. No caso de obra pública tal responsa-
bilidade deriva diretamente da construção, que é umfato administrativo,
razão pela qual a Administração não a descarta nem mesmo quando con-
trata a execução com um construtor particular. O que pode haver é reforço
da responsabilidade legal objetiva (sem culpa) com a responsabilidade
contratual subjetiva (com culpa) do construtor e do autor do projeto, fi-
cando todos solidários na indenização do dano perante a Adminish·ação-
contratante, se assim for estabelecido no contrato.
Essa responsabilidade sem culpa transfere-se às empresas estatais
(empresas públicas, sociedades de economia mista e fundações públicas),
paraestatais e aos concessionários, aos quais o Poder Público delega a
execução de obras e serviços. Realizando tais obras e serviços em nome
29. Sobre todas as responsabilidades decorrentes da obra pública, V., do Autor,
Licitação ... , 14ª ed., 2ª tir., Capítulo X.
30. TFR, RTFR 32/121 e 126; TJSP, RT 189/714, 194/680, 199/310,276/367,
3011246,302/232 e 442/133.
364 DIREITO MUNICIPAL BRASILEIRO
do Poder Público delegante, que só lhes transferiu a execução, e não a titu-
laridade da construção, esses empreendimentos continuam a ser públicos
ou de utilidade pública não obstante executados por entidades de perso-
nalidade privada. Mas, como a responsabilidade civil perante as vítimas
resulta dos danos causados diretamente pela obra ou pelo serviço, é lógico
e justo que sua reparação se faça pelas mesmas regras da responsabilidade
objetiva do Poder Público delegante. Tanto isto é exato que a jurispru-
dência vem admitindo mandado de segurança contra atos de sociedade
de economia mista e de empresa pública concernentes a obras e serviços
delegados, como o admitira de há muito contra ato de concessionário,
exatamente porque tais obras e serviços continuam sendo públicos ou de
utilidade pública, como originariamente o eram.
Outra equiparação daquelas entidades privadas aos entes públicos
está na admissibilidade legal da ação popular para a invalidação de atos e
contratos lesivos ao seu patrimônio (Lei 4.717, de 1965, rui. 1º, ampliado
em sua abrangência pelo art. 5º, LXXIII, da CF de 1988). Assim, se essas
obras e serviços equiparam seus executores-delegados ao Poder Público-
delegante para fins de mandado de segurança e ação popular, deverão
equipará-los também nas ações indenizatórias de danos ocasionados por
essas mesmas obras e serviços. Em tais casos a responsabilidade civil é ob-
jetiva (independente de culpa) e não se desnatura pela delegação do Poder
Público, pois este transfere a execução da obra com as mesmas caracterís-
ticas, vaatagens e encargos originários com que a realizaria diretamente.
Se assim não fosse ficaria burlado o princípio constitucional da responsa-
bilidade objetiva do Poder Público pelos danos de suas obras e serviços
aos cidadãos com a só transferência da execução a seus delegados.
Finalmente, de se observar que a obra pública nociva à vizinhança ou
em construção na propriedade particular não desapropriada regularmen-
te autoriza a defesa dos prejudicados por via possessória, nunciatória,
cominatória ou demolitória, bem como a ação de indenização se já con-
sumados os trabalhos e, havendo ofensa a direito líquido e certo, terá ca-
bimento e procedência até mesmo o mandado de segurança. Se a obra for
lesiva ao patrimônio público ou o contrato houver sido feito sem licitação,
quando exigível, ou com licitação fraudada, enseja.rá sua invalidação por
ação popular, com a responsabilização dos culpados pelo ajuste lesivo ao
patrimônio público (Lei 4.717, de 1965, arts. 1º e 4º, III, "a"-"c").
Quanto às demais responsabilidades decorrentes da execução da obra
pública entre a Administração e seus contratantes, empregados e fornece-
dores, regem-se pelas cláusulas contratuais e normas legais pertinentes,
tendo-se sempre em vista que todo contrato de obra pública é contrato ad-
VII - SERVIÇOS E OBRAS MUNICIPAIS 365
ministrativo, e, como tal, sujeito precipuamente às disposições do direito
público e supletivamente aos princípios do direito privado.
Feitas essas considerações gerais, passemos a examinar asformas de
execução dos serviços e obras municipais.
4. Formas de execução
O Município, como as outras entidades estatais, para executar os ser-
viços e obras públicas que lhe competem necessita não só de recursos
financeiros e pessoal especializado, como também de meios técnicos e
equipamento apropriado. Nem sempre todos os elementos se encontram
na Prefeitura, razão pela qual em muitos casos terá que confiar a execução
da obra ou do serviço a autarquias ou empresas estatais; a concessionários,
permissionários ou autorizatários; ou contratá-la com empresas particula-
res. Daí as diversificadas modalidades de realização de obras e serviços
públicos, que podem ser executados por forma centralizada, descentrali-
zada ou desconcentrada, como veremos a seguir.
4.1 Serviços centralizados, descentralizados e desconcentrados
Serviços centralizados são os que o Município detém e realiza por
seus próprios órgãos, em seu próprio nome e sob sua exclusiva responsa-
bilidade. Nessa modalidade ele é ao mesmo tempo o titular e o executor do
serviço, que permanece integrado na estrutura da Administração centrali-
zada, agora denominada Administração direta (Decreto-lei 200, de 1967,
art. 4º, 1).31
Serviços descentralizados são todos aqueles que a Administração
Pública transfere sua titularidade ou sua execução, por outorga ou dele-
gação, a autarquias,> fundações, empresas estatais, entes paraestatais, em-
31. Administração centralizada é a constituída por órgãos da estrutura estatal,
diversamente da Administração descentralizada, que é fonnada por entidades autár-
quicas, estatais e paraestatais que recebem, por outorga ou delegação, a incumbência
de realizar determinados serviços, obras ou atividades públicas ou de interesse públi-
co. Qualquer dessas Administrações pode executar seus serviços, obras e atividades
diretamente por seus órgãos, ou indiretamente por contrato com terceiros. Daí a dis-
tinção entre Administração centralizada e descentralizada e execução direta e indireta.
Entretanto, a Constituição da República e o Decreto-lei 200, de 1967, substituíram a
correta denominação de Administração centralizada e descentralizada pela equívoca
designação de Administração direta e indireta, confundindo-as com a execução direta
e indireta de serviços, obras e atividades de ambas as Administrações, pois que tanto a
Administração direta pode prestar seus serViços indiretamente, como a Administração
indireta pode prestá-los diretamente, bastando que o façam, respectivamente, por ter-
ceiros (prestação indireta) ou por seus próprios meios (prestação direta).
366 DIREITO MUNICIPAL BRASILEIRO
presas privadas ou particulares individualmente e, agora, aos consórcios
públicos (Lei 11.107, de 6.4.2005). Há outorga quando a Administração
cria uma entidade e a ela transfere, por lei, determinado serviço público ou
de utilidade pública; há delegação quando a Administração transfere, por
contrato (concessão ou consórcio público) ou ato unilateral (permissão
ou autorização), unicamente a execução do serviço, para que o delegado
o preste ao público em seu nome e por sua conta e risco, nas condições
regulamentares e sob controle estatal.
A distinção entre serviço outorgado e serviço delegado é fundamen-
tal, porque aquele é transferido por lei e só por lei pode ser retirado ou
modificado, e este tem apenas sua execução traspassada a terceiro, por
ato administrativo (bilateral ou unilateral), pelo quê pode ser revogado,
modificado e anulado como o são os atos dessa natureza. A delegação é
menos que outorga, porque esta traz uma presunção de definitividade, e
aquela, de transitoriedade, razão pela qual os serviços outorgados o são,
nonualmente, por tempo indeterminado, e os delegados, por prazo certo,
para que ao seu término retornem ao delegante. Mas em ambas as hipó-
teses o serviço continua sendo público ou de utilidade pública, apenas
descentralizado, contudo sempre sujeito aos requisitos originários, e sob
regulamentação e controle do Poder Público que o descentralizou.
A descentralização pode ser territorial ou geográfica (v.g., da União
aos Estados-membros, e destes aos Municípios) ou institucional, que é
a que se opera com a transferência do serviço ou simplesmente de sua
execução da entidade estatal para suas autarquias,fundações, empresas
estatais, entes paraestatais e delegados particulares.
Serviços desconcentrados são aqueles que a Administração executa
centralizadamente mas distribui entre vários órgãos da mesma entidade,
para facilitar sua realização e obtenção pelos usuários. A desconcentra-
ção é uma técnica administrativa de simplificação e aceleração do ser-
viço dentro da mesma entidade, diversamente da descentralização, que é
uma técnica de especialização consistente na retirada do serviço de uma
entidade e transferência a outra para que o execute com mais perfeição e
autonomia. Não obstante essa nítida distinção conceitual, nossa legisla-
ção confunde freqüentemente desconcentração com descentralização, a
exemplo do Decreto-lei 200, de 1967, que, tendo erigido a descentraliza-
ção num dos princípios fundamentais da Reforma Administrativa Federal
(art. 6º, lU), indica providências que caracterizam desconcentração, e não
descentralização (art. 10, § 1º, "a", e outros).
Os serviços centralizados, descentralizados ou desconcentrados ad-
mitem execução direta ou indireta, porque isto diz respeito à sua implan-
tação e operação, e não a quem tem a responsabilidade pela sua prestação
VII - SERVIÇOS E OBRAS MUNICIPAIS 367
ao usuário. Impõe-se, portanto, distinguir prestação centralizada, descen-
tralizada ou desconcentrada do serviço, de execução direta ou indireta
desse mesmo serviço.
4.1.1 Execução direta e indireta
Execução direta do serviço é a realizada pelos próprios meios da pes-
soa responsável pela sua prestação ao público, seja esta pessoa estatal,
autárquica, fundacional, empresarial, paraestatal, empresa privada ou par-
ticular. Considera-se o serviço em execução direta sempre que o encarre-
gado de seu oferecimento ao público o realiza pessoalmente, ou por seus
órgãos, ou por seus prepostos (não por terceiros contratantes). Para essa
execução não há normas especiais, senão aquelas mesmas constantes da
lei instituidora do serviço, ou consubstanciadora da outorga, ou autoriza-
dora da delegação a quem vai prestá-lo aos usuários.
Execução indireta do serviço é a que o responsável pela sua prestação
aos usuários comete a terceiros para realizá-lo nas condições regulamen-
tares. Serviço próprio ou delegado, feito por outrem, é execução indireta.
Portanto, quer a Administração direta, quer a Administração indireta (au-
tarquias, fundações, empresas públicas e sociedades de economia mista),
como também os entes de cooperação (serviços sociais autônomos, organi-
zações sociais etc.) ou as empresas privadas e particulares que receberem
serviços públicos ou de utilidade pública para prestar aos destinatários,
podem, em certos casos, executar indiretamente o serviço, contratando-o
(não delegando) com terceiros.
A possibilidade da execução indireta depende, entretanto, da natureza
do serviço, pois alguns existem que não admitem substituição do executor
- como, por exemplo, os de polícia - e para outros a própria outorga ou
delegação proíbe o traspasse da execução. Mas o que se deseja acentuar é
ri
que a execução indireta é meio de realização do serviço, que tanto pode
ser empregado pelo Estado como por aqueles a quem ele transferiu o ser-
viço ou sua prestação aos usuários, observando-se, ainda, que execução
indireta não se confunde com prestação descentralizada, desconcentrada
e centralizada de serviço, que se referem à forma de prestação desse mes-
mo serviço, e não ao meio de sua execução. 32
32. Para maiores esclarecimentos sobre serviços públicos, v. o Capítulo VI do
Direito Administrativo ... , 34ª ed., do Autor, e também a excelente monografia de Cel-
so Antônio Bandeira de Mello, Prestação de Serviços Públicos ... , 2ª ed., 2ª tir., São
Paulo, Ed. RT, 1983. v., também: do mesmo autor, Curso ... , 25ª ed., 2008, Capítulos
XI e XII; Maria Sylvia Zanella Di Pietro, Direito Administrativo, 13ª ed., pp. 94 e ss.,
e Parcerias ... , 3ª ed., São Paulo, Atlas, 1999.
368 DIREITO MUNICIPAL BRASILEIRO
4.2 Instrumentos de descentralização
Feitas essas considerações de ordem geral, vejamos agora asformas
descentralizadas de prestação de serviços públicos e de utilidade pública
que se outorgam às autarquias,jimdações, empresas estatais e entidades
paraestatais, ou se delegam aos consórcios públicos previstos pela Lei
11.107, de 2005, aos concessionários, permissionários e autorizatários,
ou se executam por acordos sob a modalidade de convênios e consórcios
administrativos.
4.2.1 Autarquias
4.2.1.1. Conceito - Autarquias 33 são entes administrativos autônomos,
criados por lei específica, com personalidade jurídica de direito público
interno, patrimônio próprio e atribuições estatais específicas. São entes
autônomos, mas não são autonomias. Inconfundível é autonomia com au-
tarquia: aquela legisla para si; esta administra-se a si própria, segundo as
leis editadas pela entidade que a criou.
O conceito de autarquia é meramente administrativo; o de autonomia
é precipuamente politico. Daí estarem as autarquias sujeitas ao controle
da entidade estatal a que pertencem, enquanto as autonomias permanecem
livres desse controle e só adstritas à atuação política das entidades maiores
a que se vinculam, como ocorre com os Municípios Brasileiros (autono-
mias) em relação aos Estados-membros e à União. 34
33. Sobre autarquias no Direito Brasileiro, consultem-se: Tito Prates da Fonseca,
Autarquias Administrativas, São Paulo, 1935; Celso Antônio Bandeira de Mello, Natu-
reza e Regime Jurídico das Autarquias, São Paulo, 1968, e Curso ... , 25ª ed., 2008, pp.
160 e ss.; Caio Tácito, "Conceito de autarquia", RDP 4/24; José Martins Rodrigues,
"Autarquia", RDA 33/500; Antão de Moraes, "Autarquia", RDA 59/497; Manoel de
Oliveira Franco Sobrinho, "Noção jurídica de autarquia", RT 131/3; Odete Medauar,
Confrole Administrativo das Autarquias, São Paulo, 1976; Maria Sylvia Zanella Di
Pietro, Direito Administrativo, 13ª ed., pp. 358 e ss.
34. Advertimos que as denominadas autarquias territoriais do Direito Italiano
contemporâneo diferem fundamentalmente das nossas autarquias administrativas ou
institucionais, de que cuidamos neste estudo. As chamadas autarquias territoriais
equivalem às nossas autonomias políticas, pois nelas se enquadram as Regiões, as
Províncias e as Comunas Italianas, sem símile perfeito no direito público brasileiro,
porque o Brasil é uma República Federativa e a Itália é uma República Regional. v., a
propósito, a excelente monografia de Alberto Ronchey, Le Autonomie Regionali e la
Costituzione, pp. 53 e ss.
Advertimos, ainda, que mesmo as autarquias administrativas estrangeiras não
coincidem com as nossas, pelo quê a doutrina alienígena nessa matéria só pode ser
invocada com reservas e adaptações ao sistema administrativo brasileiro.
VII - SERVIÇOS E OBRAS MUNICIPAIS 369
A autarquia é forma de descentralização administrativa, através da
personificação de um serviço retirado da Administração centralizada. Por
essa razão, à autarquia só deve ser outorgado serviço público típico, e não
atividades industriais ou econômicas, ainda que de interesse coletivo. Para
estas a solução correta é a outorga às empresas governamentais criadas
para esse fim, ou delegação a empresas privadas, mediante concessão ou
permissão. Serviços de interesse coletivo mas não exclusivos do Estado,
principalmente nas áreas de saúde, ensino, cultura, meio ambiente e pes-
quisa científica e tecnológica, podem ser delegados a entidades particu-
lares, para esse fim qualificadas como organizações sociais (Lei federal
9.637, de 15.5.1998).
Autarquia é pessoa jurídica de direito público, com função pública
própria e típica, outorgada pelo Estado, não se confundindo com as fun-
dações de direito privado, nem com as empresas governamentais, e menos
ainda com os entes de cooperação (serviços sociais autônomos e organiza-
ções sociais). Todas estas entidades são pessoas jurídicas de direito priva-
do, como veremos adiante, motivo pelo qual os privilégios administrativos
(não os políticos) do Estado se transmitem natural e institucionalmente
às autarquias, sem beneficiar aqueloutras entidades, senão quando lhes
são atribuídos por lei especial. E, por fim, assinale-se esta diferença: a
personalidade da autarquia, por ser de direito público, nasce com a lei que
a institui, independentemente de registro; a personalidade das fundações,
empresas governamentais e dos entes de cooperação, por ser de direito
privado, nasce com o registro de seu estatuto, elaborado segundo a lei que
autoriza sua criação.
A doutrina moderna é concorde no assinalar as características das
entidades autárquicas, ou seja: sua criação por lei especifica com per-
sonalidade de direito público, patrimônio próprio, capacidade de auto-
administração sob controle estatal e desempenho de atribuições públicas
típicas. Sem a conjunção desses elementos não há autarquia.
A autarquia não age por delegação; age por direito próprio e com
autoridade pública, na medida do jus imperii que lhe foi outorgado pela lei
que a criou. 35 Como pessoa jurídica de direito público interno a autarquia
traz ínsita, para a consecução de seus fins, uma parcela do poder estatal
que lhe deu vida. Sendo um ente autônomo, não há subordinação hie-
rárquica da autarquia para com a entidade estatal a que pertence, porque
i
I
35. Francesco D' Alessio, Istituzioni di Diritto Amministrativo, v. I, p. 199; Guido
Zanobini, Corso di Diritto Amministrativo, v. I, p. 139; Tito Prates da Fonseca, Autar-
quias Administrativas, 1935, p. 79; Celso Antônio Bandeira de Mello, Natureza ... , pp.
276 e ss., e Curso ... , 25ª ed., 2008, p. 161.
J
370 DIREITO MUNICIPAL BRASILEIRO
se isto ocorresse anularia seu caráter autárquico. 36 Há mera vinculação à
entidade-matriz, que, por isso, passa a exercer um controle legal, expresso
no poder de correção finalística do serviço autárquico.
"A autarquia - explica Arturo Lentini - não é outra coisa senão uma
forma específica de capacidade de direito público, própria daqueles su-
jeitos auxiliares do Estado, que exercem função pública por um interesse
próprio que seja igualmente público, e não daqueles que exercem funções
públicas na qualidade de privados (entes paraestatais), com ou sem inte-
resse próprio".37
Aproximando-se da boa doutrina, mas com defeitos de redação e
omitindo a personalidade de direito público, que é essencial, o Decreto-lei
200, de 1967, assim conceitua: "Autarquia - o serviço autônomo, cria-
do por lei, com personalidade jurídica, patrimônio e receita próprios para
executar atividades típicas da Administração Pública, que requeiram, para
seu melhor funcionamento, gestão administrativa e financeira descentra-
lizada" (art. 5Q , I).
Essa conceituação legal, só cogente para a Administração Federal,
tem o mérito de impedir que a União outorgue às suas autarquias serviços
impróprios do Poder Público, ou seja, atividades econômicas específicas
da iniciativa privada, que só podem ser exploradas, suplementaffi1ente,
por empresas públicas e sociedades de economia mista, na forma estabele-
cida pela Constituição Federal (art. 173 e §§). Com essa limitação obviam-
se, no âmbito federal, as freqüentes distorções que se vinham observando
no sentido de se atribuir atividades empresariais a autarquias, e serviços
públicos a empresas estatais, gerando insolúveis problemas jurídicos, ad-
ministrativos e tributários na sua organização e operação.
Resta-nos esclarecer que, sendo a autarquia um instrumento de des-
centralização de serviço público, pode ser criada por qualquer entidade
estatal- União, Estado-membro, Município -, desde que atenda aos requi-
sitos fOffi1ais e materiais de sua instituição, organização e funcionamento.
Na autonomia político-administrativa das entidades estatais para prover os
serviços públicos de sua competência está implícito o poder de descentra-
lizá-los em autarquias, para que sejam realizados com maior eficiência e
adequação ao interesse coletivo. 38
36. Umberto Fragola, Diritto Amministrativo, p. 109; Miguel Reale, "Da recorri-
bilidade dos atos administradores das autarquias", RDA 23/4.
37. Istituzioni di Diritto Amministrativo, Milão, 1939, p. 77.
38. O STF entende que a autarquia interestadual é inviável (RTJ 141/273, Infor-
mativo STF 247, ACOr 503-RS, reI. Min. Moreira Alves, j. 25.10.2001).
VII - SERVIÇOS E OBRAS MUNICIPAIS 371
4.2.1.2 Caracteres - A autarquia, sendo um prolongamento do Poder
Público, uma longa manus do Estado, deve executar serviços próprios do
Estado, em condições idênticas às do Estado, com os mesmos privilégios
da Administração-matriz, e passíveis dos mesmos controles dos atos ad-
ministrativos. O que diversifica a autarquia do Estado são os métodos
operacionais de seus serviços, mais especializados e mais flexíveis que os
da Administração centralizada.
Embora identificada com o Estado, a autarquia não é entidade esta-
tal; é simples desmembramento administrativo do Poder Público. E, assim
sendo, pode diversificar-se das repartições públicas para se adaptar às exi-
gências específicas dos serviços que lhe são cometidos. Para tanto, assume
as mais variadas formas e se rege por estatutos peculiares à sua destinação.
Essa necessidade de adaptação dos meios aos fins é que justifica a criação
de autarquias, com estrutura adequada à prestação de determinados servi-
ços públicos especializados.
Como se vê, as autarquias prestam-se à realização de quaisquer ser-
viços públicos típicos, próprios do Estado, mas são indicadas especifi-
camente para aqueles que requeiram maior especialização ou imposição
estatal, e que, conseqüentemente, exijam organização adequada, autono-
mia de gestão e pessoal especializado, liberto da burocracia comum das
repartições centralizadas.
A instituição das autarquias - ou seja, sua criação - faz-se por lei
específica (CF, art. 37, XIX), mas a organização se opera por decreto,
que aprova o regulamento ou estatuto da entidade, e, daí por diante, sua
implantação se completa por atos da Diretoria, na forma regulamentar ou
estatutária, independentemente de quaisquer registros públicos.
O patrimônio inicial das autarquias é formado com a transferência de
bens móveis e imóv.eis da entidade-matriz, os quais se incorporam ao ativo
da nova pessoa jurídica. A transferência de imóveis ou é feita diretamente
pela lei instituidora - caso em que dispensa o registro -, ou a lei apenas
autoriza a incorporação, a qual se efetivará por termo administrativo ou
por escritura pública, para a necessária transcrição no Registro Imobiliá-
rio competente. O que não se admite é a transferência de domínio de bens
imóveis por decreto ou qualquer outro ato administrativo unilateral.
Os bens e rendas das autarquias são considerados patrimônio públi-
co, mas com destinação especial e administração própria da entidade a que
foram incorporados, para realização dos objetivos legais e estatutários.
Daí por que podem ser utilizados, onerados e alienados, para os fins da
instituição, na forma regulamentar ou estatutária, independentemente de
autorização legislativa especial, salvo para os bens imóveis (Lei 8.666, de
1993, art. 17, I), porque essa autorização está implícita na lei que a criou e
372 DIREITO MUNICIPAL BRASILEIRO
lhe outorgou os serviços com os conseqüentes poderes para bem executá-
los. Por essa razão, os atos lesivos ao patrimônio autárquico são passíveis
de anulação por ação popular (Lei 4.717, de 1965, art. 1º). Por idêntico
motivo, extinguindo-se a autarquia, todo o seu patrimônio reincorpora-se
no da entidade estatal que a criou. 39
A jurisprudência dominante tem sustentado que as autarquias, dis-
pondo de patrimônio próprio, respondem individualmente por suas obri-
gações e se sujeitam aos pagamentos a que forem condenadas, sem res-
ponsabilidade das entidades estatais a que pertencem;40 mas o rigor dessa
orientação nos parece excessivo, pois, exaurindo-se os recursos autárqui-
cos - que são também patrimônio público -, não vemos como possa a
Fazenda Pública eximir-se da responsabilidade subsidiária para o resgate
dos débitos restantes. 41
O orçamento das autarquias é formalmente idêntico ao das entidades
estatais, com as peculiaridades indicadas nos arts. 107-110 da Lei 4.320,
de 1964, e adequação ao disposto no art. 165, § 5º, da CF.
Os dirigentes das autarquias são investidos nos respectivos cargos na
forma que a lei ou seu estatuto estabelecer. Tendo em vista o modelo fe-
deral (art. 52, III, "f', da CF), o STP tem decidido pela validade de norma
legal, estadual ou municipal, que prevê a participação legislativa na sua
nomeação. 42
Os atos dos dirigentes das autarquias equiparam-se aos atos admi-
nistrativos, e, por isso, devem observar os mesmos requisitos para sua
expedição, com atendimento específico das normas regulamentares e es-
tatutárias da instituição, sujeitando-se aos controles internos e ao exame
de legalidade pelo Judiciário, pelas vias comuns (ações ordinárias) ou es-
peciais (mandado de segurança e ação popular).
Os contratos das autarquias estão sujeitos a licitação por expressa
determinação do art. 1º, parágrafo único, da Lei 8.666, de 1993, e do art.
39. v., do Autor, Direito Administrativo ... , 34ª ed., 2008, Capítulo VIII, item l.
40. STF, RF 194/163, RT 153/301, RDA 59/333. Contra: STF, RT 141/779.
4l. Nesse sentido, v.: Tito Prates da Fonseca, Autarquias ... , 1938, pp. 111 e ss.;
Celso Antônio Bandeira de Mello, Natureza ... , pp. 465 e ss.
42. O STF entendeu que, "à vista da cláusula final de abertura do art. 52, 1Il, 'f',
da CF de 1988, é válida a norma legal, federal, estadual ou municipal, que subordi-
na a nomeação de dirigentes de autarquias ou fundações públicas a prévia aprovação
do Legislativo" (ADln-MC 1.949-0, DJU 25.11.2005, v.u.). "Nomeação de dirigentes
de autarquias e fundações públicas pelo Governador do Estado, após aprovação das
indicações pela Assembléia Legislativa. Observância ao modelo federal, que prevê a
participação legislativa na nomeação de dirigentes de autarquias ou fundações públicas
(CF, artigo 52, I1I, 'f'). Vício de inconstitucionalidade. Inexistência" (ADln 1.281-PA,
DJU23.4.2004).
VII - SERVIÇOS E OBRAS MUNICIPAIS 373
37, XXI, da CF, sendo nulos quando não a realizarem ou fraudarem o pro-
cedimento licitatório (Lei 4.717, de 1965, arts. 1º e 4º, III, IV-V).
O pessoal de cada autarquia está sujeito ao regime jurídico previsto
pela lei da entidade-matriz. Assim, após a ECI19, que suprimiu a obrigato-
riedade de um regime jurídico único, a lei local, no âmbito do Município,
poderá estabelecer o mesmo regime dos servidores da Administração di-
reta ou regime próprio, para todas ou para determinada autarquia. As proi-
bições de acumulação remunerada de cargos, empregos e funções atingem
também os servidores das autarquias, nos expressos termos dos incisos
XVI-XVII do art. 37 da CF. Por outro lado, para efeitos criminais (CP, art.
327) os servidores e dirigentes de autarquias igualam-se a "funcionários
públicos", na terminologia dessa norma, que ainda se refere a "funcio-
nários públicos", quando, hoje, são todos "servidores públicos". Para as
sanções decorrentes de atos de improbidade administrativa são agentes
públicos (Lei 8.429, de 1992, art. 21).
Se, não obstante, a autarquia se dedicar à exploração de atividade eco-
nômica impõe-se-lhe, por força do art. 173, § 1º, da CF, nas relações de
trabalho com seus empregados, o mesmo regime das empresas privadas. 43
4.2.1.3 Privilégios - as autarquias brasileiras nascem com os privi-
légios administrativos (não políticos) da entidade estatal que as institui,
auferindo também as vantagens tributárias e as prerrogativas processuais
da Fazenda Pública, além dos que lhes forem outorgados por lei especial,
como necessários ao bom desempenho das atribuições da instituição. 44
Presentemente, salvo omissão de nossa parte, os privilégios das au-
tarquias, em geral, são os seguintes: imunidade de impostos sobre seu
patrimônio, renda e serviços vinculados às suas finalidades essenciais ou
delas decorrentes (CF, art. 150, § 2º); prescrição qüinqüenal de suas dí-
vidas passivas (Decreto-lei 4.597, de 19.8.1942); execução fiscal de seus
créditos inscritos (CPC, art. 578); ação regressiva contra seus servido-
res culpados por danos a terceiros (CF, art. 37, § 6º); impenhorabilida-
de de seus bens e rendas (CF, art. 100 e §§); impossibilidade de usucapião
de seus bens imóveis (Decreto-lei 9.760, de 5.9.1946, art. 200); recurso
de ofício nas sentenças que julgarem improcedente a execução de seus
créditos fiscais (CPC, art. 475, III; STF, Súmula 620); prazo em quádru-
plo para contestar e em dobro para recorrer (CPC, art. 188, e Decreto-lei
7.659, de 21.6.1945); pagamento de custas só a final, quando vencidas
(CPC, art. 27); juízo privativo da entidade estatal a que pertencem (CF,
43. STF, Pleno, ADln 83-7-DF, DJU 18.10.1992.
44. O art. 8º da Lei federal 8.620, de 5.l.1993, assegura ao INSS as mesmas
prerrogativas e privilégios da Fazenda Pública.
374 DIREITO MUNICIPAL BRASILEIRO
art. 109, I); ampliação do prazo para desocupação de prédio locado para
seus serviços, quando decretado o despejo (Lei 8.245, de 18.10.1991, art.
63, § 3º); não sujeição a concurso de credores ou a habilitação de crédito
em falência, concordata ou inventário para cobrança de seus créditos; re-
tomada dos bens havidos ilicitamente por seus servidores (Lei 8.429, de
1992); impedimento de acumulação de cargos, empregos e funções para
seus servidores (CF, art. 37, XVI-XVII); dispensa de exibição de instru-
mento de mandato em juízo, pelos procuradores de seu quadro, para os
atos ad judicia. O art. 962 do CC não mais prevê preferências entre as três
Fazendas Públicas.
Além desses privilégios, expressos ou implícitos nas leis vigentes,
reputamos extensíveis às autarquias municipais quaisquer outros de cará-
ter administrativo (não político) que sejam concedidos genericamente ao
Município, tendo em vista facilitar o desempenho dos serviços públicos.
Advertimos, entretanto, que os privilégios específicos de determinadas en-
tidades ou órgãos estatais centralizados (v.g., justiça, polícia, serviços sa-
nitários etc.) não se estendem às autarquias, como a elas não se transferem
as prerrogativas políticas e o poder normativo das autonomias territoriais:
Estados-membros, Municípios e Distrito Federal. Daí por que as autar-
quias não se igualam às entidades estatais, nem se sobrepõem a qualquer
delas em direitos ou poderes públicos, ainda que pertençam a uma entida-
de político-administrativa de grau superior.
Entre as autarquias deve ser observada a mesma precedência fede-
ral, estadual ou municipal caso concorram seus interesses sobre o mes-
mo objeto, mas entre autarquias e entidades estatais hão de prevalecer
sempre as prerrogativas destas sobre as daquelas, por superior na ordem
constitucional a posição das entidades político-administrativas (União,
Estados-membros e Municípios) em relação à das entidades meramente
administrativas (autarquias). Essa realidade jurídica impede que qualquer
autarquia dispute preferência com as entidades estatais, ou a elas se sobre-
ponha em direitos e vantagens, ainda que o ente autárquico pertença a uma
esfera estatal de grau superior.
4.2.1.4 Controle autárquic0 45 - É a vigilância, orientação e correção
que a entidade estatal exerce sobre os atos e a conduta dos dirigentes de
45. Alguns autores ainda usam as expressões tutela administrativa ou tutela
autárquica, mas o correto é dizer-se controle administrativo ou controle autárquico,
como acentuam os modernos administrativistas (cf. Marcel Walline, Traité de Droit
Administratif, p. 424; Georges VedeI, Droit Administratif, v. lI, p. 418; Duez e De-
beyre, Traité de Droit Administratif, p. 69; Jean Rivero, Droit Administratif, pp. 272 e
ss.; André de Laubadere, Traité de Droit Administratif, v. 11, p. 90).
VII - SERVIÇOS E OBRAS MUNICIPAIS 375
suas autarquias. Mas esse controle não é pleno, nem ilimitado. É restrito
aos atos da administração superior e limitado aos termos da lei que o esta-
belece, para não suprimir a autonomia administrativa dessas entidades. 46
Observamos, todavia, que os desmandos administrativos e o excesso de
despesas das autarquias levaram o governo, na esfera federal, a estabele-
cer rígidos controles financeiros.
Sendo as autarquias serviços públicos descentralizados, personaliza-
dos e autônomos, não se acham integradas na estrutura orgânica do Exe-
cutivo, nem hierarquizadas a qualquer chefia, mas tão-somente vinculadas
à Administração direta, compondo, separadamente, a Administração indi-
reta do Estado com outras entidades autônomas (fundações, empresas pú-
blicas e sociedades de economia mista). Por esse motivo não se sujeitam
ao controle hierárquico do prefeito, mas sim a um controle diverso, finalís-
tico, atenuado, normalmente de legalidade e excepcionalmente de mérito,
visando unicamente a mantê-las dentro de suas finalidades institucionais,
enquadradas no plano global da Administração a que se vinculam e fiéis
às suas nonnas regulamentares. É um controle de orientação e correção
superiores, só apreciando os atos internos e a conduta funcional de seus
dirigentes em condições especialíssimas, autorizadas por lei. 47
Daí a oportuna advertência de Maspétiol e Laroque: "Não há, por-
tanto, poderes gerais de tutela; há medidas particulares de tutela, que a
lei concede a certas autoridades com o escopo de salvaguardar o inte-
resse geral contra os interesses particulares das coletividades descentra-
lizadas e de assegurar a unidade de conduta de todas as pessoas morais
l
I administrativas".48 Tal doutrina está sumulada nesta máxima do Direito
I Francês: Pas de tutelle sans texte; pas de tutelle au delà des textes.
~.
O inegável é que a autonomia administrativa da autarquia é um direi-
to subjetivo públicC!, oponível ao próprio Estado quando o infrinja. Diante
rt disto, o controle autárquico só é admissível nos estritos limites e para os
r fins que a lei o estabelecer. 49
~
46. v., do Autor, Direito Administrativo ... , 34ª ed., Capítulo XI, item 3, sobre
I
controle administrativo.
47. A. Nogueira de Sá, Do Controle Administrativo sobre as Autarquias, pp. 83
e ss.; Afonso Almiro, Controle Financeiro das Autarquias, pp. II e ss.; Tito Prates da
Fonseca, Autarquias Administrativas, 1935, pp. 93 e ss.; Celso Antônio Bandeira de
Mello, Natureza ... , pp. 426 e ss.; Odete Medauar, Controle Administrativo das Autar-
quias, São Paulo, 1976, pp. 65 e ss.
48. Maspétiol e Laroque, La Tutelle Administrative, p. 276. No mesmo sentido:
\ Horacio Heredía, ContraI Administrativo sobre los Entes Autárquicos, pp. 26 e ss.;
Léon Michoud, Théorie de la Personnalité Morale, v. 11, pp. 297 e ss.
l
49. Cino Vitta, Diritto Amministrativo, v. I, p. 140. No mesmo sentido: Celso
Antônio Bandeira de Mello, Natureza ... , p. 436.
376 DIREITO MUNICIPAL BRASILEIRO
No âmbito municipal o controle das autarquias realiza-se na tríplice
linha política, administrativa e financeira, mas adstritos todos esses con-
troles aos termos da lei que os instituir. O controle político normalmente
se faz pela aprovação do nome de seus dirigentes pela Câmara e nomeação
pelo Executivo; o controle administrativo se exerce através da supervisão
executiva do prefeito, bem como por meio de recursos administrativos
internos e externos, na forma regulamentar; o controle financeiro se opera
nos moldes da Administração direta, inclusive prestação de contas ao Tri-
bunal competente, por expressa determinação constitucional (arts. 70-71,
lI). Neste ponto é oportuno relembrar que o orçamento das autarquias é
aprovado por decreto do Executivo, salvo se lei especial determinar que o
seja pelo Legislativo (Lei 4.320, de 1964, art. 107).
O afastamento dos dirigentes de autarquia é admissível nos casos re-
gulamentares ou, na omissão, quando sua conduta configurar infração pe-
naI, ilícito administrativo previsto para os servidores públicos em geral ou
desmandos na Administração; mas, ainda aqui, a intervenção estatal deve
ser acompanhada de processo adequado à apuração das responsabilidades
funcionais. A destituição sumária dos administradores autárquicos, quando
investidos por prazo determinado ou representantes de determinada clas-
se, se nos antolha injurídica e ofensiva da autonomia administrativa de tais
entidades, como também lesiva de direito subjetivo de seus dirigentes. O
poder de intervenção não é discricionário, mas vinculado aos pressupostos
finalísticos do serviço autárquico. Daí por que não se pode admitir o con-
trole substitutivo ao talante da entidade estatal a que pertence a autarquia,
sem que o ato interventivo se conforme com as normas institucionais ou
regulamentares do serviço descentralizado.
Pelas Leis 8.429, de 2.6.1992, e 8.730, de 10.11.1993, a posse e o
exercício de agente público autárquico, de fundação pública e de empre-
sas governamentais ficam condicionados à apresentação de declaração de
bens, a fim de ser arquivada no Serviço de Pessoal competente (art. 13).
4.2.2 Autarquias de regime especial
Algumas leis referem-se a autarquias de regime especial, sem definir
seu conteúdo. Diante dessa imprecisão conceitual, é de se dizer que au-
tarquia de regime especial é toda aquela a que a lei instituidora conferir
privilégios específicos e aumentar sua autonomia comparativamente com
as autarquias comuns, sem infringir os preceitos constitucionais pertinen-
tes a essas entidades de personalidade pública.
Bem por isso, Caio Tácito, referindo-se ao conceito de autarquia dado
pelo art. 5º do Decreto-lei 200, de 1967, advertiu que: "Não se qualificou,
VII - SERVIÇOS E OBRAS MUNICIPAIS 377
porém, nessa lei orgânica da Administração Pública Federal, ou em qual-
quer outra, diferenciação entre autarquias comuns e autarquias de regime
especial" .50
O que posiciona a autarquia como de regime especial são as regalias
que a lei criadora lhe confere para o pleno desempenho de suas finalidades
específicas, observadas as restrições constitucionais. 51
Recentemente vêm sendo criadas agências executivas e reguladoras,
sob forma de autarquias de regime especial. De outra parte, a Lei 11.107,
de 6.4.2005, criou as associações públicas ou pessoas jurídicas de direi-
to privado resultantes de consórcios públicos entre os entes federativos,
como veremos adiante.
4.2.3 Agências
As agências, cujo modelo foi retirado do direito administrativo norte-
americano, são órgãos com funções reguladoras, controladoras e fiscaliza-
doras, ou qualificados para implementar uma estratégia de reestruturação
e desenvolvimento institucional, por via de contrato de gestão celebrado
com o Ministério incumbido de sua supervisão.
O pretexto de sua adoção, na órbita da Administração Pública, tem
sido a sua maior liberdade de atuação e independência frente ao Poder
Executivo e, com isso, a possibilidade de melhor desempenho do papel
regulatório. 52
50. Ensino Superior Oficial, parecer dado ao Conselho Federal de Educação em
3.6.1981 e publicado pela UFRJ, p. 6. V. também: Eurípedes Carvalho Pimenta, "Au-
tarquias de regime especial - Limites de tutela", RDPG 16/475, e Ana Cândida da
Cunha Fen·az, "O regime especial das autarquias educacionais", RDPG 17/201.
51. São considerados autarquias de regime especial o Banco Central do Brasil
(Lei 4.595, de 1964), a.Comissão Nacional de Energia Nuclear (Lei 4.118, de 1962), a
Universidade de São Paulo (Decreto-lei 13.855, de 1944, e Decretos 52.326, de 1969,
I'
I e 52.906, de 1972), bem como as entidades encarregadas, por lei, dos serviços de fis-
~
i calização de profissões regulamentadas (OAB, CONFEA e congêneres), dentre outras
! que ostentam características próprias na sua organização, direção, operacionalidade e
r gestão de seus bens e serviços. De fato, a Lei 9.649, de 27.5.1998, no art. 58, estabelece
f que os serviços de fiscalização de profissões regulamentadas serão exercidos em ca-
f ráter privado, por delegação do Poder Público, mediante autorização legislativa, além
de dispor sobre sua organização em geral, inclusive sobre a competência da Justiça
f
,
! Federal para apreciação das controvérsias sobre o exercício daqueles serviços. Não
obstante, o STJ (CComp 23 .570-RJ, DJU9.11.1998) vem entendendo que as entidades
criadas anteriormente por leis específicas que lhes outorgaram personalidade de direito
público mantêm essa característica, uma vez que somente por outra lei específica (para
\ cada uma daquelas entidades) é que tais diplomas poderiam ser revogados (lei especial
somente por lei especial pode ser revogada).
\ 52. Cf. Maria Sylvia Zanella Di Pietro, Direito Administrativo, 13ª ed., pp.
391-393. V. também Celso Antônio Bandeira de Mello, Curso ... , 25ª ed., p. 170.
1

378 DIREITO MUNICIPAL BRASILEIRO
Anotando tratar-se de um modismo introduzido no direito brasileiro
e difundido pelo mundo em decorrência do movimento da globalização,
Maria Sylvia Zanella Di Pietro salienta: "Enquanto no sistema europeu-
continental, em que se inspirou o Direito Brasileiro, a Administração
Pública tem uma organização complexa, que compreende uma série de
órgãos que integram a Administração direta e entidades que compõem a
Administração indireta, nos Estados Unidos toda a organização adminis-
trativa se resume em agências (vocábulo sinônimo de ente administrativo,
em nosso Direito), a tal ponto que se afinna que 'o direito administrati-
vo norte-americano é o direito das agências' (cf. EloÍsa Carbonell et a!.,
1996:22)".53
Observa a renomada autora que, nos Estados Unidos existem vários
tipos de agências, dentre os quais as reguladoras e as não-reguladoras,
confonne tenham ou não poderes nonnativos, delegados pelo Congresso,
para baixar nonnas que afetem direitos, liberdades ou atividades econômi-
cas dos cidadãos. Outra distinção lá existente é entre agências executivas
e agências independentes, sendo os dirigentes das primeiras livremente
destituídos pelo presidente da República, e os das segundas protegidos
por maior estabilidade, porque só podem perder seus cargos por razões
previstas em lei. Outra característica das agências norte-americanas é a de
que exercemfitnções quase-legislativas, porque editam nonnas, efitnções
quase-judiciais, porque resolvem detenninados conflitos de interesses,
detenninando o Direito aplicável para solucioná-los. E é justamente a de-
legação do poder legislativo que vem ocasionando o desinteresse jurídico
pelas agências naquele país, em face da indelegabilidade desse poder, de-
corrente do princípio da separação de Poderes, bastante rígido no Direito
Norte-Americano.
A rigor, no nosso direito administrativo, a novidade é mais de fonna
do q uc de conteúdo, posto que já existem entidades no Brasil, especialmen-
te autárquicas, com maior independência em relação ao Poder Executivo,
como ocorre com as Universidades Públicas, a Ordem dos Advogados do
Brasil (OAB) e outras entidades em que os dirigentes dispõem de man-
dato fixo, não podendo ser livremente exonerados pelo Poder Executivo,
como também existem inúmeras entidades que exercem função regulado-
ra, ainda que de constitucionalidade bastante duvidosa; é o caso do Conse-
lho Administrativo de Defesa Econômica (CADE), do Banco Central, do
Conselho Monetário Nacional, do Conselho de Seguros Privados, dentre
tantas outras. Algumas agências que estão sendo criadas nada mais são do
que autarquias de regime especial, de há muito já existentes no Direito
53. Maria Sylvia Zanella Di Pietro, Direito Administrativo, 13ª ed., pp. 392-393;
Parcerias ... , 3ª ed., Capítulo 6.
fi
"
VII - SERVIÇOS E OBRAS MUNICIPAIS 379
Brasileiro. A maior novidade talvez venha sendo a instituição das agências
reguladoras que vêm assumindo o papel que o Poder Público desempenha
nas concessões e pennissões de serviços públicos e na concessão para ex-
ploração e produção de petróleo. É o caso daANATEL (Agência Nacional
de Telecomunicações), ANEEL (Agência Nacional de Energia Elétrica) e
ANP (Agência Nacional do Petróleo).
Vejamos, separadamente, as agências executivas e as agências regu-
ladoras.
4.2.4 Agências executivas
A lei que dispõe sobre a organização administrativa federal - Lei
9.649, de 27.5.1998 (art. 51) - estabelece que o Poder Executivo poderá
qualificar como agência executiva autarquia ou fundação que tenha em
andamento umplano estratégico de reestruturação e desenvolvimento ins-
titucional e celebre com o Ministério supervisor um contrato de gestão. O
referido plano estratégico definirá as diretrizes, políticas e medidas vol-
tadas para o fortalecimento institucional da entidade e ampliação de sua
autonomia, cujos aspectos básicos deverão constar do contrato de gestão,
que terá o prazo mínimo de um ano.
Como se vê, a agência executiva não é uma entidade nova, instituída
com essa denominação, mas deriva de W' ':':alificação dada a uma au-
tarquia ou fundação preexistente cOl1: c,ic{.:;rauél «pta a implementar uma es-
tratégia de reestruturação e desen~(llvil11f"nt0 institucional, por via de con-
i
I trato de gestão, celebrado com o MinÍ:,;tei ,'..umbido de sua supervisão.
O objetivo do preceito legal é aumentar a eficiência da autarquia
tf. ou fundação, mediante a ampliação de sua autonomia, paralelamente à
·r
responsabilidade de seus administradores. O controle far-se-á através do
contrato de gestão; que deverá prever a fixação de metas de desempenho
para a entidade, estabelecendo os prazos de sua realização ..' os critérios de
avaliação de desempenho, confonne previsto no art. 37, ~ , . da CF.
A qualificação da autarquia ou fundação como agência executiva, efe-
tuada por ato específico do Chefe do Executivo, pennitirá que ela ingresse
em um regime especial, usufruindo de detenninadas vantagens previstas
em leis ou decretos, entre as quais a da Lei 9.648, de 27.5.1998, que alterou
a lei de licitações, consistente na elevação em dobro do valor para dispensa
de licitação, para as compras, obras e serviços contratados por autarquias e
fundações qualificadas como agências executivas. Por sua vez, a desquali-
ficação ocorrerá no caso de descumprimento do plano estratégico.
AAdministração Pública deve atender ao princípio da legalidade. As-
sim, a ampliação da autonomia e outras vantagens a serem concedidas às
380 DIREITO MUNICIPAL BRASILEIRO
agências executivas devem estar previstas em lei, não bastando constar do
contrato de gestão.
Os Municípios poderão adotar o mesmo modelo da organização ad-
ministrativa federal, para qualificar como agências executivas suas autar-
quias e fundações. Nesse caso, porém, deverão editar suas próprias nor-
mas, de acordo com o que estabelece o art. 37, § 8º, da CF.
4.2.5 Agências reguladoras 54
Com a nova política governamental de transferir para o setor privado
a execução de serviços públicos, reservando ao Estado a regulamentação,
o controle e a fiscalização desses serviços, houve a necessidade de criar,
na Administração, agências especiais destinadas a esse fim, no interesse
dos usuários e da sociedade. Tais agências têm sido denominadas de agên-
cias reguladoras e foram instituídas como autarquias sob regime especial,
com o propósito de assegurar sua autoridade e autonomia administrativa.
Com essa finalidade, a Lei 9.427, de 26.12.1996, instituiu a Agência Na-
cional de Energia Elétrica (ANEEL), para regular e fiscalizar o setor de
geração, transmissão e distribuição de energia elétrica; e a Lei 9.472, de
16.7.1997, criou a Agência Nacional de Telecomunicações (ANATEL),
com o mesmo objetivo em relação ao setor de telecomunicações, porque
ambas as áreas estão sendo privatizadas.
Paralelamente, com a quebra do monopólio da Petrobrás entendeu-se
conveniente criar a Agência Nacional do Petróleo (ANP - Lei 9.478, de
8.8.1997), para regular e fiscalizar as atividades econômicas antes reali-
zadas por aquela companhia e agora podendo ser exercidas também por
outras empresas, mediante concessão ou autorização. 55
No âmbito do Ministério da Saúde, com a instituição do Sistema Na-
cional de Vigilância Sanitária, criou-se também a Agência Nacional de Vi-
gilância Sanitária (ANVISA-Lei 9.782, de 26.1.1999), que atuará como
entidade administrativa independente com a finalidade de proteger a saúde
da população, por intermédio do controle sanitário da produção e comer-
cialização de produtos e serviços submetidos a vigilância sanitária (medi-
camentos, alimentos, cosméticos, laboratórios, planos de saúde etc.).
Um ano depois foi também criada a Agência Nacional de Saúde Su-
plementar-ANS (Lei 9.961, de 28.1.2000), como órgão de regulamenta-
54. Eurico de Andrade Azevedo, "Agências reguladoras", RDA 213/141; Mau-
ro Roberto Gomes de Mattos, "Agências reguladoras e suas características", RDA
218/71; Maria Sylvia Zanella Di Pietro, Direito Administrativo, 13ª ed., pp. 394-398;
Celso Antônio Bandeira de Mello, Curso ... , 25ª ed., pp. 169 e ss.
55. v., do Autor, Direito Administrativo ... , 34ª ed., Capítulo VIII, item "Petróleo".
VII - SERVIÇOS E OBRAS MUNICIPAIS 381
ção, normatização, controle e fiscalização das atividades que garantam a
assistência suplementar à saúde. Cabe a esta autarquia, entre outras atri-
buições, a de zelar pelo cumprimento dos contratos das operadoras dos
planos privados de assistência à saúde, que tantos problemas têm causado
à população brasileira.
Vinculada ao Ministério do Meio Ambiente, foi instituída a Agência
Nacional de Águas (ANA - Lei 9.984, de 17.7.2000), com competência
para supervisionar, controlar e avaliar as atividades decorrentes do apro-
veitamento dos recursos hídricos bem como outorgar, mediante autoriza-
ção, o direito de uso da água em rios de domínio da União. 56
A Lei 10.233, de 5.6.2001, criou o Conselho Nacional de Integração
de Políticas de Transportes e instituiu duas agências reguladoras: a Agên-
cia Nacional de Transportes Terrestres e a Agência Nacional de Trans-
portes Aquaviários, cujos objetivos estão implícitos nos próprios nomes:
regular e supervisionar, em suas respectivas áreas, as atividades de pres-
tação de serviços e exploração da infra-estrutura exercidas por terceiros.
Tal diploma já foi modificado pela MP 2.217-3, de 4.9.2001, que nele in-
troduziu diversas alterações, como tem sido costume do Poder Executivo
Federal- felizmente limitado, agora, pela EC 32, de 12.9.2001.
A Lei 11.182, de 27.9.2005, criou a Agência Nacional de Aviação
Civil (ANAC), vinculada ao Ministério da Defesa, para regular e fiscalizar
as atividades de aviação civil e de infra-estrutura aeronáutica e aeropor-
tuária.
Como se disse, todas essas agências foram criadas como autarquias
de regime especial, considerando-se o regime especial como o conjunto de
privilégios específicos que a lei outorga à entidade para a consecução de
seus fins. No caso das agências reguladoras até agora criadas no âmbito
da Administração ·Federal esses privilégios caracterizam-se basicamente
pela independência administrativa, fundamentada na estabilidade de seus
dirigentes (mandato fixo), autonomia financeira (renda própria e liberda-
de de sua aplicação) e poder normativo (regulamentação das matérias de
sua competência). Entendeu-se indispensável a outorga de amplos poderes
a essas autarquias, tendo em vista a enorme relevância dos serviços por
elas regulados e fiscalizados como, também, o envolvimento de poderosos
grupos econômicos (nacionais e estrangeiros) nessas atividades.
ALei 9.986, de 18.7.2000, dispõe sobre a gestão de recursos huma-
nos das agências reguladoras, estabelecendo que elas terão relações de
trabalho regidas pela Consolidação das Leis do Trabalho (CLT) e legisla-
56. v., do Autor, Direito Administrativo ... , 34ª ed., Capítulo VIII, item 3.
 DIREITO MUNICIPAL BRASILEIRO
382
ção trabalhista correlata, em regime de emprego público. E para resguar-
dar sua independência proíbe aos empregados, requisitados, ocupantes de
cargos comissionados e dirigentes o exercício de qualquer outra atividade
profissional, inclusive gestão operacional de empresa, ou direção político-
partidária, excetuados os casos admitidos em lei.
Com relação a compras e contratação de serviços, estende a todas as
agências reguladoras o regime especial de licitação, antes somente con-
cedido à ANATEL, possibilitando que elas se utilizem das modalidades
de consulta e pregão, nos termos de regulamento próprio. Excetuam-se
apenas as contratações referentes a obras e serviços de engenharia, que
ficam subordinadas às normas gerais de licitação e contratação da Admi-
nistração Pública.
Essas agências reguladoras possuem aspectos comuns e alguns es-
pecíficos, em face da natureza dos serviços por elas controlados, podendo
ser destacados os seguintes: a) os administradores possuem mandato, só
podendo ser destituídos por condenação judicial transitada em julgado,
improbidade administrativa ou descumprimento injustificado das políticas
estabelecidas para o setor ou pelo contrato de gestão; b) nomeação dos
dirigentes pelo presidente da República, com prévia aprovação dos nomes
pelo Senado Federal, nos termos do art. 52, m, "f', da CF; c) edição de
normas sobre matérias de sua competência; d) vedação ao ex-dirigente, até
um ano depois de deixar o cargo, de representar qualquer interesse peran-
te a agência, ou de prestar serviços a empresas sob sua regulamentação;
e) recursos próprios oriundos de taxa de fiscalização ou de autorizações
específicas relativas às suas atividades; f) declaração de utilidade pública,
para fins de desapropriação ou servidão administrativa, das áreas necessá-
rias aos concessionários, permissionários e autorizados de energia elétrica
(ANEEL).
Como está dito no capítulo próprio, a autarquia, sendo um prolonga-
mento do Poder Público, uma longa manus do Estado, executa serviços
próprios do Estado, em condições idênticas às do Estado, com os mesmos
privilégios da Administração-matriz e passível dos mesmos controles dos
atos constitucionais.
O que diversifica a autarquia do Estado são os métodos operacionais,
que permitem maior flexibilidade de atuação, com possibilidade de deci-
sões rápidas e ações imediatas.
Tem-se contestado o poder normativo conferido às agências, mas esse
poder normativo há de se cingir aos termos de suas leis instituidoras e
aos preceitos dos decretos regulamentadores expedidos pelo Executivo. O
poder outorgado às agências, neste campo, visa a atender à necessidade de
VII - SERVIÇOS E OBRAS MUNICIPAIS 383
uma normatividade essencialmente técnica, com um mínimo de influência
política. 57
Pelas razões precedentemente expostas, os Municípios também po-
dem criar suas agências reguladoras, obviamente no âmbito do interesse
local.
4.2.6 Fundações 58
As fundações, como "universalidade de bens personalizada, em aten-
ção ao fim, que lhe dá unidade", ou como "um patrimônio transfigurado
pela idéia, que põe ao serviço de um fim determinado",59 sempre estive-
ram nos domínios do direito civil, sendo consideradas pessoas jurídicas de
direito privado (Decreto-lei 200, de 1967, art. 5º, IV, acrescentado pela Lei
federal 7.596, de 1987).
Ultimamente, porém, pelo fato de o Poder Público vir instituindo fun-
dações para prossecução de objetivos de interesse coletivo - educação,
ensino, pesquisa, assistência social etc. -, com a personificação de bens
públicos e, em alguns casos, fornecendo subsídios orçamentários para sua
manutenção, passou-se a atribuir personalidade pública a essas entidades,
a ponto de a própria Constituição da República de 1988, encampando a
doutrina existente,60 ter instituído as denominadas fundações públicas, ora
chamando-as de "fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público",
ora de "fundação pública", ora de "fundações mantidas pelo Poder Públi-
co", ora simplesmente "fundação".61
Com esse tratamento, a Carta da República transformou essas fun-
dações em entidades de direito público, integrantes da Administração
57. Cf. Diogo de Figueiredo Moreira Neto, "Agências reguladoras - Natureza
jurídica, competência normativa, limites de atuação", RDA 215/71; Pedro Dutra, "O
poder regulamentar dos órgãos reguladores", RDA 221/239. V. também Eduardo Krau-
se, Agências de Regulação, Porto AlegrelRS, Mercado Aberto, 2001 - em que o autor,
além da parte doutrinária, reúne a legislação de todas as agências reguladoras nacio-
nais, bem como de diversas estaduais.
58. Diante das alterações introduzidas em alguns dispositivos pela EC 19, de
1~9.8, entendemos eliminar o termo "públicas", em consonância com a denominação
utIlrzada pela Constituição Federal e defendida pelo próprio Autor.
59. Clóvis Beviláqua, Código Civil Comentado, v. l, p. 233.
60. Miguel Reale, Direito Administrativo, p. 17; Celso Antônio Bandeira de
Mello, "Personalidade de direito público", RDP 1/115, e Curso ... , 25ª ed., 2008, pp.
1?1 e ss.; Geraldo Ataliba, "Fundação pública", RT 478/43; Maria Sylvia Zanella Di
Pletro, "Fundações públicas", RDA 11/674.
61. Respectivamente: - arts. 22, XXVII; 71, II-IV; 150, § 2º; 169, parágrafo úni-
co; - arts. 37, XIX, e 19 do ADCT; - art. 37, XVII; - art. 163, II.
384 DIREITO MUNICIPAL BRASILEIRO
indireta,62 ao lado das autarquias e das empresas governamentais. 63 Nesse
sentido, já decidiu o STF, embora na vigência da Constituição anterior,
que "tais fundações são espécie do gênero autarquia".64
Não entendemos como uma entidade (fundação) possa ser espécie de
outra (autarquia), sem se confundirem nos seus conceitos. Todavia, a pre-
valecer essa orientação jurisprudencial, aplicam-se às fundações de direito
público todas as normas, direitos e restrições pertinentes às autarquias. A
EC 19/1998, deu nova redação ao inciso XIX do art. 37 da CF, deixando
transparecer ter voltado ao entendimento anterior no sentido de que a fun-
dação é entidade com personalidade jurídica de direito privado: "somente
por lei específica poderá ser criada autarquia e autorizada a instituição de
empresa pública, sociedade de economia mista e de fundação, cabendo à
lei complementar, neste último caso, definir as áreas de atuação".
Afundação foi colocada ao lado das empresas governamentais (en-
tidades de direito privado): a lei não a cria, apenas autoriza sua criação,
devendo o Executivo tomar as providências necessárias para o registro
detenninante do nascimento da pessoa jurídica de direito privado. E mais:
lei complementar deverá definir as áreas em que poderá atuar afundação,
não podendo essa figura jurídica servir de panacéia para qualquer ativida-
de que a Administração pretenda efetuar com relativa autonomia. 65
62. O Decreto-lei 2.299, de 21.11.1986, alterando dispositivos do Decreto-lei
200, de 1967, reintegrou as fundações na Administração indireta.
63. As fundações públicas diferem das empresas estatais quanto à personalidade
jurídica: as primeiras são entes de direito público; as segundas, de direito privado.
64. STF,RDA 160/85, 161/50 e 1711124.
65. Na verdade, o Autor sempre entendeu que a fundação, mesmo quando criada
e mantida pelo Poder Público, não perdia a sua personalidade de direito privado, nem
se transformava em entidade pública, ficando, simultaneamente, sujeita à tutela do
Ministério Público, à supervisão administrativa da entidade estatal que a instituiu e
ao dever de prestar contas ao Tribunal de Contas. Esse seu entendimento foi mantido
até o advento da CF 1988, quando modificou a redação para o texto atual, que agora é
alterado com a EC 19, de 1998.
A doutrina mais recente parece voltar ao magistério antigo do Autor, entendendo
que o Pod.::r Público pode criar, por lei, fundação com personalidade de direito público
- fil11dação pública -, e, neste caso, ela é uma espécie de autarquia; mas pode também
determinar a criação da fundação com personalidade de direito privado - fundação
privada. No primeiro caso a lei cria a fundação; no segundo a lei autoriza o Poder
Executivo a instituí-la.
É evidente que o Poder Público pode aplicar às fundações de direito privado, por
ele instituídas, regras especiais, exorbitantes do Código Civil, desde que assim entenda
I
conveniente (Maria Sylvia Zanella Di Pietro, Direito Administrativo, 2001, pp. 366
e ss.; Adílson Abreu Dallari, "Fundação privada", RDP 98/81; Eros Roberto Grau,
"Fundações privadas", RDP 98/75; Carlos Ari Sundfeld, "Fundações governamen-
tais", RDP 97/86). v., a respeito, e no sentido indicado pelos atualizadores, o parecer
J
VII - SERVIÇOS E OBRAS MUNICIPAIS 385
Tinha razão, portanto, o autor ao profligar aquela inovação constitu-
cional, com a mudança da personalidade jurídica da fundação. Não obs-
tante, como já existem fundações instituídas por lei com personalidade
jurídica de direito público, hão de coexistir as duas espécies até que venha
a norma regulamentadora da matéria, ou até que aquelas sejam extintas.
4.2.6.1 Caracteres - As fundações prestam-se, principalmente, à rea-
lização de atividades não-lucrativas e atípicas do Poder Público, mas de
interesse coletivo, como educação, cultura, pesquisa, sempre merecedoras
do amparo estatal.
Sua instituição depende de autorização de lei especifica (CF, art. 37,
XIX), da entidade-matriz, cabendo ao Executivo providenciar os demais
atos necessários à sua formação, visto que só terão existência legal após
sua inscrição no Registro competente.
Os contratos celebrados pelas fundações de direito público ou de
direito privado devem ser precedidos de licitação, nos termos do art. 37,
XXI, da CF. 66
As fundações, assim como as empresas estatais, podem editar regu-
lamentos próprios, devidamente publicados, desde que não conflitem com
as disposições da norma federal (Lei 8.666, de 1993, art. 119).
O orçamento das fundações é formalmente idêntico ao das entidades
estatais (Lei 4.320, de 1964), devendo-se atender ao disposto no art. 165,
§ 5Q , da CF.
Os dirigentes das fitndações, de direito público ou de direito priva-
do, são investidos nos respectivos cargos na forma que a lei ou o estatuto
estabelecer e seu pessoal está sujeito ao regime jurídico estatutário ou ce-
letista, bem como aos planos de carreira instituídos pela entidade-matriz
(CF, art. 39).
Pela Lei 8.429, de 2.6.1992, a posse e o exercício de agente públi-
co autárquico, de fundação e de empresas estatais ficam condicionados à
apresentação de declaração de bens, a fim de ser arquivada no Serviço de
Pessoal competente (art. 13).
As proibições de acumulação remunerada de cargo, emprego oufun-
ção atingem os servidores das fundações, nos expressos termos dos inci-
sos XVI -XVII do art. 37 da CF.
de Flávio Giron, como Subprocurador-Geral da República, no RE 219.900, adotado
como razão de decidir (DJU28.9.2001).
66. Marçal Justen Filho, nos seus Comentários à Lei de Licitações e Contratos
Administrativos (6ª ed., p. 31), diz que há três requisitos cumulativos para a fundação
se~ disciplinada pela Lei 8.666, de 1993. São eles: a) manutenção mediante recursos pú-
blIcos; b) controle estatal; c) desenvolvimento de atividade administrativa do Estado.
 1
1
386 DIREITO MUNICIPAL BRASILEIRO
Também para fins criminais, de mandado de segurança e ação popu-
lar são eles considerados, respectivamente, "funcionários públicos" (CP,
art. 327), e seus dirigentes "autoridades", no que concerne ao desempenho
das funções delegadas (Lei 1.533, de 1951, art. 1º, § 1º, e Lei 4.717, de
1965, art. lº).
Para as sanções decorrentes de atos de improbidade administrativa
são agentes públicos (Lei 8.429, de 1992, art. 2º).
4.2.7 Empresas estatais ou governamentais
4.2.7.1 Explicação preliminar - Neste tópico, até a 10ª edição desta
obra, o Autor tratava das entidades paraestatais, pessoas jurídicas de di-
reito priv&do, cuja criação era autorizada por lei, com patrimônio público
ou misto, para realização de atividades, obras ou serviços de interesse co-
letivo, sob normas e controle do Município. Em seguida, como espécies
de entidades paraestatais, cuidava especificamente das empresas públicas,
sociedades de economia mista e serviços sociais autônomos. Nas primei-
ras edições de sua obra também inseria as fundações instituídas pelo Poder
Público mas com personalidade de direito privado.
Em meados da década de 60, quando o Autor lançou a 1ª edição desta
obra, justificava-se essa sistematização, já que - como ele próprio afir-
mava - a doutrina e a legislação brasileira confundiam com freqüência o
ente autárquico com o paraestatal. Ao longo de todos esses anos, contudo,
houve acentuada evolução da matéria, embora ainda persistam muitas in-
congruências nos textos legislativos. Ainda que se tenha difundido a ex-
pressão entidade paraestatal com o conceito que lhe dera o Autor,67 está
hoje assentado, inclusive em decorrência de normas constitucionais, que
as fundações, empresas públicas e sociedades de economia mista fazem
parte da Administração indireta do Estado. Ora, se fazem parte da Admi-
nistração indireta do Estado, não podem estar ao lado deste, como entes
paraestatais.
Assim, julgamos conveniente substituir este tópico, para cuidar dire-
tamente das empresas estatais, mesmo porque, em face da EC 19, de 1998,
passaram a ter tratamento diferençado, conforme seu objeto de atuação. E
no tópico seguinte versaremos sobre os entes de cooperação - estes, sim,
pessoas jurídicas de direito privado que prestam serviços de interesse co-
letivo, utilizando-se de recursos públicos, mas que não integram a Admi-
nistração, permanecendo ao lado do Estado, como verdadeiras entidades
paraestatais.
67. Maria Sylvia Zanella Di Pietro, Direito Administrativo, 10ª ed., p. 306.
VII - SERVIÇOS E OBRAS MUNICIPAIS 387
Neste gênero incluímos os serviços sociais autônomos e as novas or-
ganizações sociais, figura jurídica criada para a prestação de serviços de
interesse público, mas não exclusivos do Estado.
.Alertamos o ~eitor, contudo, para o fato de que muitas leis em vigor
contmuam a refenr-se a entidades paraestatais com o conceito dado nas
edições anteriores à 11 ª, abrangendo, portanto, as empresas públicas e as
sociedades de economia mista. .
N a denominação genérica de empresas estatais ou governamentais
incluem-se as empresas públicas, as sociedades de economia mista e as
empresas que, não tendo as características destas, estão submetidas ao
c?~trole d? governo. Estas últimas, na verdade, surgiram no mundo ju-
ndIco naclOnal em momento expansionista do Estado Brasileiro, em que
empresas estatais foram adquirindo outras, cujos objetos sociais eram de-
pois ad~ptados aos interesses do Poder Executivo. Surgiram, assim, no-
vas SOCIedades sem que tivesse havido qualquer autorizaçí101egal, motivo
p~lo qual não poderiam ser reconhecidas como empresas públicas ou so-
CIedades de economia mista. A elas a Constituição se refere ao estabelecer
a ~r~ibição de acumular cargos, empregos e funções (art. 37, XVII) e ao
eXIgIr prestação de contas (art. 71, II), e agora também no § 1º do art. 173,
com a redação dada pela EC 19, de 1998.
. ~s ;mpre~as estatais são pessoas jurídicas de direito privado cuja
cnaçao e autonzada por lei específica (salvo a exceção mencionada aci-
ma), com patrimônio público ou misto, para a prestação de serviço público
ou para a execução da atividade econômica de natureza privada. Serviço
públi~o, no caso, entendido no seu sentido genérico, abrangendo também
a realIzação de obras (estradas, edifícios, casas populares etc.).
Na verdade, as empresas estatais são instrumentos do Estado para
a consecução de seus fins, seja para atendimento das necessidades mais
imediatas da população (serviços públicos), seja por motivos de segurança
nacio?al ou por relevante interesse coletivo (atividade econômica). A per-
sonalIdade jurídica de direito privado é apenas a forma adotada para lhes
as~e~urar melhores condições de eficiência, mas em tudo e por tudo ficam
s~]eItas ~os princípios ~ásicos da Administração Pública. Bem por isso,
sao conSIderadas como mtegrantes da Administração indireta do Estado.
. É importante distinguir as empresas estatais conforme o tipo de ati-
vldad.e .que exerçam, ou seja, prestação de serviço público ou execução
de aflvzdade econômica. Essa distinção já vinha sendo apontada por boa
~ar;e. da doutrina, por determinar diferenciação significativa no seu regime
]Undlco. A EC 19, de 1998, porém, deu nova redação ao § 1º do art. 173
da CF, ao dispor que "a lei estabelecerá o estatuto jurídico da empresa
388 DIREITO MUNICIPAL BRASILEIRO
pública, da sociedade de economia mista e de suas subsidiárias que explo-
rem atividade econômica de produção ou comercialização de bens ou de
prestação de serviços" - estatuto, esse, que deve prever: a) a função social
da empresa e as formas de fiscalização pelo Estado e pela sociedade; b) su-
jeição ao regime jurídico próprio das empresas privadas, inclusive quanto
aos direitos e obrigações civis, comerciais, trabalhistas e tributários; c) li-
citação e contratação de obras, serviços, compras e alienações, observados
os princípios da Administração Pública; d) constituição e funcionamento
dos Conselhos de Administração e Fiscal, com a participação de acionis-
tas minoritários; e) mandato, avaliação de desempenho e responsabilidade
dos administradores.
Um dos fundamentos da ordem econômica brasileira é a livre con-
corrência, motivo pelo qual o exercício de qualquer atividade econômi-
ca independe de autorização do Poder Público, salvo os casos previstos
em lei (CF, art. 170, parágrafo único). A exploração direta de atividade
econômica pelo Estado, ressalvadas as hipóteses consignadas na própria
Constituição, só é admitida em caráter suplementar, quando necessária aos
imperativos da segurança nacional ou a relevante interesse coletivo (CF,
art. 173). Isto significa que, mesmo quando instituída para a execução de
uma atividade econômica, a empresa governamental deverá atender a um
interesse público, pois caso contrário há vedação constitucional expressa a
essa interferência na esfera que é reservada ao setor privado.
No que diz respeito às empresas estatais prestadoras de serviço pú-
blico não existe entre elas e a entidade estatal a que pertencem a relação
jurídica de concessão de serviço público. A lei que autoriza a instituição
da empresa pública já estabelece suas finalidades, sendo impertinente a
existência de contrato entre a entidade estatal criadora e sua empresa. A
respeito, tem razão Celso Antônio Bandeira de Mello ao dizer que "não
faria sentido considerar presente, na relação entre a criatura e seu sujeito
criador (que pode até mesmo extingui-la, a seu talante), o específico ple-
xo de direitos oponíveis pelo concessionário ao concedente" (Curso ... ,
25ª ed., p. 199). Só há concessão quando a empresa governamental presta
serviço público de competência de outra entidade estatal que não aquela
a que pertence. É o caso, v.g., das empresas estaduais de energia elétrica,
serviço público de competência da União; ou de empresa de saneamento
do Estado-membro, concessionária dos serviços públicos de água e esgoto
de Municípios. Quando a empresa governamental presta serviço público
de competência da própria entidade que a criou não há concessão, há sim-
plesmente outorga legaL
No plano jurídico, tanto a União como Estados-membros e Muni-
cípios têm competência para instituir empresas estatais. Como, porém, a
VII - SERVIÇOS E OBRAS MUNICIPAIS 389
exploração de atividade econômica pelo Estado é suplementar à iniciativa
privada, só podendo ocorrer quando for indispensável à segurança nacio-
nal ou a relevante interesse público, como defmidos em lei, a esfera de
competência do Município fica muito limitada, mas não impossível, já
que sua atuação nessa área é muito restrita. Entretanto, para a prestação de
serviços públicos de interesse local a competência do Município é ampla
para criar sua empresa.
A criação de empresa pública ou sociedade de economia mista depen-
de de lei específica autorizadora. Diferentemente da autarquia, que é cria-
da diretamente pela lei, no caso das empresas estatais e suas subsidiárias
a autorização é dada por lei, cabendo ao Executivo tomar as providências
necessárias para a instituição. A redação dada pela EC 19, de 1998, ao
inciso XIX e a manutenção do inciso XX do art. 37 deixam isso muito cla-
ro. Conseqüentemente, as sociedades em que o Estado tenha participação
acionária mas cuja instituição não tenha sido autorizada por lei não cons-
tituem sociedades de economia mista e a elas não se aplicam as normas
constitucionais e legais referentes a estas, salvo quando expressamente
assim consignado.
O patrimônio dessas empresas é constituído com recursos públicos
(na empresa pública) ou públicos e particulares (no caso da sociedade de
economia mista). Tais empreendimentos, ainda quando voltados à presta-
ção de serviço público, admitem lucro, e devem mesmo produzi-lo, para
seu desenvolvimento e atrativo do capital privado. O lucro, porém, não é
o objetivo principal da empresa, nem mesmo quando explore atividade
econômica, pois a atuação do Estado nesta área só se justifica quando haja
relevante interesse coletivo ou seja imprescindível à segurança nacional
(CF, art. 173).
Quanto aos bens públicos recebidos para formação de seu patrimônio
e os adquiridos no ·desempenho de suas atividades, passam a formar uma
outra categoria de bens públicos, com destinação especial, sob adminis-
tração particular da empresa a que foram incorporados, para a conse-
cução de seus fins estatutários. Com essa qualificação, tais bens podem
ser utilizados, onerados ou alienados, sempre na forma estatutária e inde-
pendentemente de autorização legislativa especial, porque tal autorização
está implícita na lei que autorizou a criação da empresa e lhe outorgou
os poderes necessários para realizar as atividades, obras ou serviços que
constituem os objetivos da organização. Daí decorre que todo o seu pa-
trimônio - bens e rendas - serve para garantir empréstimos e obrigações
resultantes de suas atividades, sujeitando-se a execução pelos débitos da
empresa, no mesmo plano dos negócios da iniciativa privada, pois sem
essa igualdade obrigacional e executiva seus contratos e títulos de crédito
390 DIREITO MUNICIPAL BRASILEIRO
não teriam aceitação e liquidez na área empresaria1. 68 As empresas pres-
tadoras de serviços públicos, contudo, apresentam situação diferente, pois
os bens vinculados ao serviço não podem ser onerados, nem penhorados,
nem alienados (salvo autorização de lei específica), em face do princípio
da continuidade do serviço.
A transferência inicial de bens públicos imóveis, para formação do
patrimônio da empresa e subseqüentes aumentos de seu capital, tem sido
feita por decreto, com avaliação prévia e posterior recebimento pela Di-
retoria, a título de integralização, transcrevendo-se, após, a respectiva ata
no Registro Imobiliário competente. 69 Parece-nos, entretanto, que mais
adequada é a transferência desses bens por ato bilateral - termo adminis-
trativo ou escritura pública -, após a autorização legislativa especial ou
geral da lei instituidora da empresa e respectiva avaliação dos imóveis a
serem incorporados ao patrimônio da empresa pública, transcrevendo-se
oportunamente o título translativo da propriedade.
Na extinção seu patrimônio - deduzida a parte dos particulares nas
empresas de capital misto - reincorpora-se à entidade estatal-matriz, como
conseqüência natural da dominialidade pública de tais bens. Por essa mes-
ma razão, os atos lesivos do patrimônio da empresa estatal sujeitam-se a
anulação por ação popular (Lei 4.717, de 1965, art. 1º), nos termos do art.
5º, LXXIII, da CF.
A rigor, sendo a criação de empresa governamental expressamente
autorizada por lei, somente outra lei poderia autorizar sua extinção, o que
de fato tem ocorrido com a implantação do Programa Nacional de De-
sestatização. Coloca-se, porém, a indagação: possuindo forma mercantil,
pode a empresa estatal desaparecer em virtude de falência?
Hão de ser distinguidas, aqui, as empresas exploradoras de ativida-
de econômica das que prestam serviço público. As primeiras, quer sejam
68. "A prescrição qüinqüenal do Dec. 20.910/1932 não se aplica às empresas pú-
blicas e sociedades de economia mista, incidindo o art. 177 do Código Civil" [o artigo
referido é do CC de 1916, prescrição vintenária; v. art. 205 do novo CC, prescrição
decenária] (STJ, REsp 325.730-SP, com diversos precedentes).
69. Assim têm sido feitas as transferências de imóveis do Município da Capital
de São Paulo para a Empresa Municipal de Urbanizaçãq - EMURB, que é empresa
pública, cuja criação foi autorizada pela Lei municipal 7.670, de 24.11.1971, para
"execução de programas de obras de desenvolvimento de áreas urbanas", e que está
constituída "sob a forma de sociedade civil de fins econômicos", como consta do art.
1º de seu Estatuto, aprovado pelo Decreto 9.836, de 7.2.1972.
No âmbito federal as transferências de bens públicos têm sido feitas confusa-
mente por leis e decretos, sendo que as transcrições de bens imóveis incorporados às
sociedades por ações da Administração indireta da União são reguladas pelo Decreto-
lei 807, de 4.9.1969.
VII - SERVIÇOS E OBRAS MUNICIPAIS 391
empresas públicas, quer sociedades de economia mista, ficam sujeitas a
falência, pois é preceito constitucional sua submissão ao regime jurídico
próprio das empresas privadas, inclusive quanto aos direitos e obrigações
civis e comerciais (CF, art. 173, § 1º, 11). De igual modo, não responde
a entidade criadora, nem mesmo subsidiariamente, pelas obrigações da
sociedade falida. A elas, portanto, não se aplica a exceção do art. 2º, I, da
Lei 11.101, de 9.2.2005, que regula a falência da sociedade empresária,
nem se aplicava o antigo preceito do art. 242 da Lei das Sociedades Anô-
nimas (revogado pela Lei 10.303, de 31.10.2001), que vedava a falência
das sociedades de economia mista, mas sujeitava seus bens à penhora e
execução e determinava que a entidade pública que as instituiu respondia
subsidiariamente por suas obrigações. Não fosse assim, a empresa estatal
exploradora de atividade econômica apresentar-se-ia ao mercado em gran-
de vantagem sobre a empresa privada, o que o dispositivo constitucional
pretendeu coibir.
Com relação às empresas prestadoras de serviço público a situação é
diferente. Estão excluídas do alcance da Lei 11.101, de 9.2.2005, que re-
gula a falência da sociedade empresária, pois seu art. 2º, I, estabelece que
ela não se aplica às empresas públicas e sociedades de economia mista.
Ressalte-se que os bens vinculados ao serviço não podem sofrer penho-
ra, em virtude do princípio da continuidade do serviço público. Os bens
aplicados ao serviço público são intangíveis. Ajurisprudência, porém, tem
admitido a penhora de suas rendas para pagamento de seus débitos. 70 O
STF firmou entendimento no sentido de que se a empresa estatal presta
serviço público, a execução deve ser feita via precatório. 71 O que ficou
afastada foi a responsabilidade subsidiária da entidade pública criadora da
empresa. Mas, tratando-se de serviço público indispensável, certamente a
entidade estatal intervirá para manter o serviço funcionando.
Quanto à contratação de obras, serviços e compras, assim como à
alienação de seus bens, as empresas estatais prestadoras de serviços pú-
blicos ficam sujeitas a licitação, nos termos da Lei 8.666, de 1993, poden-
do ter regulamentos próprios, aprovados pela autoridade superior e pu-
blicados, que estabeleçam um procedimento licitatório adequado às suas
finalidades, com observância dos preceitos básicos da lei (art. 119). De
igual forma, os contratos por elas celebrados são contratos administra-
tivos, em tudo semelhantes aos efetuados pelos órgãos da Administração
direta. Com relação às empresas que exploram atividade econômica a li-
70. lº TACivSP, RT 695/107, BAASP 1.965; STJ, REsp 36.535-0-SP. A respeito,
v., também, Athos Gusmão Carneiro, "Sociedade de economia mista, prestadora de
serviços públicos. Penhorabilidade de seus bens", RT 749/141.
71. STF, RE 220.906, RE 229.696 e RE 230.072; STJ, REsp 36.535-0-SP.
392 DIREITO MUNICIPAL BRASILEIRO
citação e a contratação ficarão sujeitas aos princípios da Administração
Pública, nos termos de seu futuro estatuto jurídico (CF, art. 173, § 1º, III,
com a redação da EC 19, de 1998), que, evidentemente, não deve impor
as mesmas restrições previstas para as suas congêneres prestadoras de ser-
viços públicos, sob pena de contrariar o preceito constitucional de que o
regime jurídico de tais entidades deve ser assemelhado ao das empresas
privadas, inclusive quanto aos direitos e obrigações civis, comerciais, tra-
balhistas e tributários (CF, art. 173, § 1º, lI).
A administração de tais empresas varia segundo o tipo e modalidade
que a lei determinar, sendo admissíveis desde a direção unipessoal até a
gerência colegiada, com elementos do Estado, representantes da sociedade
e dos acionistas minoritários, se for o caso. Igualmente variável é a forma
de controle que a entidade-matriz se reserva para exercer sobre a empresa,
podendo' ser utilizado, inclusive, o contrato de gestão. Mas o controle será
sempre necessário.
Os dirigentes das empresas estatais são investidos em seus cargos
na forma que a lei ou seus estatutos estabelecerem. Eles ficam sujeitos ao
mandado de segurança quando exerçam funções delegadas do Poder PÚ-
blico (CF, art. 5º, LXIX), à ação popular por lesão ao patrimônio público
(CF, art. 5º, LXXIII), à ação por improbidade administrativa (Lei 8.429,
de 1992, arts. 1º-2º) e à ação penal por crimes praticados contra a Admi-
nistração Pública (CP, art. 327, parágrafo único).
O regime de pessoal das empresas estatais é o previsto na legislação
trabalhista e nas normas acidentárias. Os dissídios decorrentes da relação
de trabalho são julgados pela Justiça do Trabalho (art. 114 da CF). Os
empregados das empresas prestadoras de serviço público ficam sujeitos
a concurso público, salvo para os cargos ou funções de confiança (art.
37, lI). A admissão dos empregados das empresas que explorem atividade
econômica, as quais devem ter regime jurídico similar ao das empresas
privadas, dependerá do estatuto a ser aprovado, na forma da nova redação
do § 1º do art. 173 da CF. De qualquer maneira, porém, deverá ser asse-
gurado o amplo acesso dos cidadãos ao emprego público, qualificados
por algum tipo de processo seletivo adequado. Os salários serão sempre
fixados e alterados pela Diretoria da entidade, na forma do contrato de tra-
balho e das normas salariais comuns, embora condicionados às restrições
orçamentárias e financeiras impostas pela nova redação dada ao art. 169,
§ I º, da CF. Quanto à proibição constitucional de acumulação de cargos,
funções ou empregos, atinge também os dirigentes e empregados das em-
presas públicas e sociedades de economia mista (art. 37, XVII).
Em princípio, as empresas estatais (sociedades de economia mista
e empresas públicas) têm autonomia administrativa e financeira, sendo
VII - SERVIÇOS E OBRAS MUNICIPAIS 393
apenas supervisionadas pela Pasta do Executivo a que estiver~~ vincr:-
ladas (não subordinadas), mas os desmandos e abusos na admlmstraçao
dessas entidades criaram tal endividamento, e tantos gastos supérfluos,
que a União viu-se forçada a instituir rigorosos controles administrativos
e financeiros, através de normas legais ou regulamentares, em comple-
mentação às disposições do Decreto-lei 200, de 1967. A EC 19, de 1998,
ampliou o rigor no controle das despesas com pessoal, determinando a
aplicação do teto salarial a essas empresas, desde que recebam recursos do
Poder Público (CF, art. 37, XI, e § 9º). Por outro lado, estimulou a cele-
bração de contratos de gestão com seus administradores, de forma a poder
estabelecer critérios de remuneração do pessoal e também o controle de
desempenho de seus dirigentes (CF, art. 37, § 8º).
Duas são as espécies de empresas estatais: a sociedade de economia
mista e a empresa pública. A forma de organização jurídica varia de acor-
do com a espécie. A sociedade de economia mista deve ser estruturada sob
a forma de sociedade anônima, porque fica sujeita aos preceitos da Lei
6.404, de 15.12.1976. A empresa pública pode ser instituída sob qualquer
das formas admitidas em Direito, como veremos adiante.
ALei Complementar 101, de 4.5.2000 (Lei de Responsabilidade Fis-
cal- LRF), deu nova definição a empresa estatal dependente, estabelecen-
do que é a controlada pelo Município que tenha recebido do controlador
no último exercício, e para a qual haja previsão orçamentária no exercício
corrente, recursos financeiros para pagamento de despesas com pessoal e
custeio, excluídos aqueles recursos provenientes de aumento de partici-
pação acionária. Observe-se que uma empresa, mesmo estatal, que presta
serviço ao Município - e, pOlianto, recebe recursos contra a prestação des-
ses serviços - não é considerada dependente. A condição de dependência
só ocorre pela transferência a título de subvenção ou subsídio.
A LRF não fixa critérios que determinam quando uma empresa esta-
tal dependente pode deixar de ser assim considerada. Esta lacuna deverá
ser preenchida por resolução do Senado Federal com a fixação dos limites
de endividamento.
Da definição transcrita acima se deduz que para ser considerada de-
pendente a empresa estatal deve receber recursos do seu ente controlador
',:
por dois exercícios consecutivos; e deixará de ser considerada dependente
quando no orçamento não houver autorização para novas transferências.
As transferências para aumento de capital social não caracterizam uma
I
,
, empresa estatal como dependente, porque os aportes se colocam como um
investimento na expectativa de retorno sob a forma de dividendos.
Outro destaque quanto às empresas estatais dependentes é o de que
elas continuarão sendo regidas pela Lei 6.404, de 1976, apesar de suas
J
394 DIREITO MUNICIPAL BRASILEIRO
receitas integrarem a base de cálculo da receita corrente líquida dos entes
que as financiarem. Considerando que as transferências para pagamento
de pessoal destas empresas entrarão nos limites de pessoal do Executivo,
nada mais justo que suas receitas componham a base de cálculo da receita
corrente líquida.
Cumpre anotar, ainda, que qualquer entidade que figure no orçamen-
to como destinatária de recursos deverá observar todos os procedimen-
tos expedidos para a Administração direta, mesmo estando sujeita à Lei
6.404, de 1976. Assim sendo, a entidade deverá obedecer às duas legisla-
ções (Leis 4.320, de 1964, e 6.404, de 1976). A escrituração contábil será
única, mas as demonstrações poderão ser diferentes.
4.2.7.2 Empresas públicas - Empresas públicas são pessoas jurídicas
de direito privado, instituídas pelo Poder Público mediante autorização
de lei específica, com capital exclusivamente público, para a prestação
de serviço público ou a realização de atividade econômica de relevante
interesse coletivo, nos moldes da iniciativa particular, podendo revestir
qualquer forma e organização empresarial.
As empresas públicas são geralmente destinadas à prestação de servi-
ços públicos industriais ou atividades econômicas em que o Estado tenha
interesse próprio ou considere convenientes à coletividade. Começaram a
ser adotadas entre nós com os contornos imprecisos dos institutos novos,
mas já estavam bem desenvolvidas nos Estados Unidos, Inglaterra e Ca-
nadá (public corporation ou government corporation), na Itália (imprese
pubbliche, società commerciale pubbliche ou enti pubblichi economici),
na França (établissements nationaux ou sociétés nationales) e na Alema-
nha (oifentliche Anstalt), como informam as publicações estrangeiras72 e,
já agora, os estudos nacionais. 73
72. John MacDiarmid, Government Corporation and Federal Funds, Nova York,
1938; A. H. Hanson, Public Enterprise and Economic Development, Londres, 1954;
Jean Rivero, "O regime das empresas nacionalizadas e a evolução do direito adminis-
-trativo", RDA 49/44; Roger Pinto, "A empresa pública autônoma de caráter econô-
mico, em direito comparado", RDA 47/483; Raul Bernardo Garrido Valenzuela, Las
Empresas Estatales, Chile, 1966; Agustín A. Gordillo, Empresas deI Estado, Buenos
Aires, 1966; Juan José Perulles Bassas, La Empresa Pública y su Normativa, Bar-
celona, 1970; Serge Passeron, L'Autonomie de Géstion des Etablissements Publics
Nationaux, Paris, 1968.
73. Bilac Pinto, "O declínio das sociedades de economia mista e o advento das
modernas empresas públicas", RDA 32/1; Alfredo de Almeida Piva, "As sociedades de
economia mista e as empresas públicas", RDA 60/1; Manoel de Oliveira Franco Sobri-
nho, "Organização administrativa das empresas públicas", RDP 15/24; Oscar Barreto
Filho, "A forma jurídica das empresas públicas do Estado e do Município", Revista
da Procuradoria do Estado de São Paulo 2/193; Caio Tácito, "As empresas públicas
VII - SERVIÇOS E OBRAS MUNICIPAIS 395
o que caracteriza a empresa pública é seu capital exclusivamente pú-
blico, de uma só ou de várias entidades, mas sempre capital público. Sua
personalidade é ~e direito privado e suas atividades se regem pelos precei-
tos comerciais. E uma empresa, mas uma empresa estatal por excelência,
constituída, organizada e controlada pelo Poder Público.
Diante dessa realidade, os alemães a consideram como o Estado na
qualidade de empresário: Der Staat Unternehmer. Difere da autarquia e da
fundação pública por ser de personalidade privada e não ostentar qualquer
parcela de poder público; distingue-se da sociedade de economia mista
por não admitir a participação do capital particular. É de natureza ambiva-
lente, como assinala Francesco Vito, porque "pertence ao mesmo tempo
ao domínio público e ao domínio privado, sem se identificar completa-
mente com um ou com outro". 74
O relatório da Conferência promovida pela Associação Internacional
de Ciências Jurídicas, realizada em Praga em outubro de 1958, para estudo
da empresa pública consubstanciou, na conclusão XXIV, os seguintes da-
dos: "A empresa pública autônoma é uma criação do Estado. Submete-se,
portanto, a estatuto definido pelo Estado. Sua existência depende do Es-
tado, que a instituiu. Precisamente, porém, em virtude dessa instituição, o
Estado introduz no setor de economia pública uma estrutura descentraliza-
da. A conservação dessa descentralização supõe o respeito à autonomia da
i'o
empresa pública. Exige que não seja colocada sob a autoridade hierárquica
de órgãos ou agentes do Estado (Ministros, por exemplo). Dentro dos li-
mites de sua carta constitutiva a empresa age livremente. A autonomia da
empresa subsiste se o Estado definir as obrigações das unidades do setor
econômico sob a forma de planos gerais. Não é incompatível com uma
participação do Estado, limitada e fixada pelo estatuto da empresa, na ges-
tão. Atrai a si diferentes formas de controle pelo Estado, administrativo,
financeiro, jurisdicional, parlamentar. Esses controles têm como finalida-
de verificar se a empresa está sendo gerida convenientemente. Permitem
corrigir uma administração infeliz ou irregular".75
Ante as características apontadas, a empresa pública situa-se na zona
de transição entre os instrumentos de ação administrativa do Poder PÚ-
no Brasil", RDA 84/432, e "Regime jurídico das empresas estatais", RDA 195/1; The-
místoc1es Brandão Cavalcanti, "A empresa pública no Direito Brasileiro", RDA 91/1;
José Cretella Júnior, "Regime jurídico das empresas públicas", RDA 106/62; José Na-
bantino Ramos, "Empresas públicas", RDA 107/14; Lucia Valle Figueiredo, Empresas
Públicas e Sociedades de Economia Mista, São Paulo, 1978; Toshio Mukai, Direito
Administrativo e Empresas do Estado, Rio de Janeiro, Forense, 1984.
74. "Controle da empresa pública", RDA 60/14.
75. RDA 57/492.
 396 DIREITO MUNICIPAL BRASILEIRO
blico e as entidades privadas de fins industriais. Sujeita-se ao controle do
Estado, na dupla linha administrativa e política, já que seu patrimônio, sua
direção e seus fins são estatais. Vale-se tão-somente dos meios da iniciati-
va privada para atingir seus fins de interesse público.
As empresas que explorem atividade econômica deverão ter, agora,
seu estatuto jurídico, do qual deverão constar: a) sua função social e as
formas de sua fiscalização pelo Estado e pela sociedade; b) submissão
ao regime próprio das empresas privadas, inclusive quanto aos direitos
e obrigações civis, comerciais, trabalhistas e tributários; c) sujeição aos
princípios da administração pública para a licitação e contratação de obras,
serviços e compras; d) existência de Conselhos de Administração e Fiscal;
e) mandatos, avaliação de desempenho e responsabilidade dos administra-
dores (CF, art. 173, § 1º).
Essa regra constitucional, dirigida a todas as entidades estatais _
União, Estados-membros, Municípios e Distrito Federal-, deixa claro que
qualquer delas pode criar estabelecimentos empresariais de personalida-
de privada para exploração de atividade econômica, desde que o faça em
caráter supletivo da iniciativa particular, se nivele às empresas privadas
congêneres, em direitos e obrigações, e se sujeite ao regime trabalhista e
aos tributos devidos em suas operações.
Diante da permissão constitucional, a União legislou para suas em-
presas públicas no Decreto-lei 200, de 1967, incluindo-as na sua Adminis-
tração indireta com esta conceituação: "Empresa pública - a entidade do-
tada de personalidade jurídica de direito privado, com patrimônio próprio
e capital exclusivo da União, criada por lei para a exploração de atividade
econômica que o governo seja levado a exercer por força de contingência
ou de conveniência administrativa, podendo revestir-se de qualquer das
formas admitidas em Direito" (art. 5º, lI). Subseqüentemente, o Decreto-
lei 900, de 1969, excepcionou a exigência da exclusividade do capital da
União, para permitir a participação de outras pessoas jurídicas de direito
público interno, bem como de entidades da Administração indireta da pró-
pria União, dos Estados-membros, do Distrito Federal e dos Municípios,
desde que a maioria do capital votante permaneça com a União (art. 5º).
Tal conceituação é, evidentemente, de caráter administrativo e só
impositiva para a União, sabido que provém de diplomas norteadores da
Administração Federal. Livres, pois, continuam os Estados-membros e
Municípios para criar, organizar e operar suas empresas públicas desvin-
culadas dessas disposições federais, de alcance restrito aos serviços da
União. E tanto é assim que estas empresas vêm sendo instituídas a cada dia
pelos Estados-membros e Municípios, sem que se tenha levantado dúvida
aceitável de inconstitucionalidade.
VII - SERVIÇOS E OBRAS MUNICIPAIS 397
A razão desse poder de criação de tais empresas pelas entidades polí-
ticas menores está em que sua instituição é ato de direito administrativo,
e não de direito privado. De fato, desde que a Constituição da República
outorga competência aos Estados-membros e Municípios para organizar
seus próprios serviços (arts. 25, § 2º, e 30, V), confere-lhes, conseqüente-
mente, o poder administrativo de criar os instrumentos necessários à sua
execução, por meios centralizados e descentralizados ~ estatais, autár-
quicos, fundacionais ou empresariais -, desde que respeitem as normas
e princípios pertinentes da mesma Constituição. Inexistindo limitações,
no setor dos serviços públicos, todas as entidades estatais igualam-se em
poderes e atribuições para o exercício de sua competência constitucional.
Podem, assim, as entidades políticas menores usar dos mesmos instrumen-
tos administrativos de que se utiliza a União para realizar obras, serviços
e atividades de sua competência constitucional.
Bem por isso, Nabantino Ramos, em aprofundado estudo, refutou van-
tajosamente o entender daqueles que, além de negar aos Estados-membros
e Municípios o poder de instituir empresas públicas, pretendem confiná-
las aos tipos societários existentes, o que de modo algum se compadece
com a origem e finalidade governamental dessas empresas. 76
Concluímos, assim, que qualquer das entidades políticas pode criar
empresa pública, desde que o faça mediante autorização de lei específica
(CF, art. 37, XIX); que a empresa pública pode ter forma societária eco-
nômica convencional ou especial; que tanto é apta para realizar atividade
econômica como qualquer outra da competência da entidade estatal insti-
tuidora; que, quando explorar atividade econômica, deverá operar sob as
normas aplicáveis às empresas privadas, sem privilégios estatais; que, em
qualquer hipótese, o regime de seu pessoal é o da legislação do trabalho.
É de se lembrar, ainda, que as empresas públicas não possuem, por
natureza, qualquer privilégio administrativo, tributário ou processual, só
auferindo aqueles que a lei autorizadora ou norma especial expressamente
lhes conceder. Todavia, a Constituição da República já indicou a Justiça
Federal como competente para as causas em que as empresas públicas
da União forem interessadas (art. 109, I), e a Justiça do Trabalho para os
litígios trabalhistas (art. 114).
4.2.7.3 Sociedades de economia mista -As sociedades de economia
mista são pessoas jurídicas de direito privado, com participação do Po-
der Público e de particulares no seu capital e na sua administração, para
76. "Empresas públicas", RDA 107/14 e RDP 17/99.
398 DIREITO MUNICIPAL BRASILEIRO
l VII - SERVIÇOS E OBRAS MUNICIPAIS
a realização de atividade econômica ou serviço público outorgado pelo
Estado. Revestem a forma das empresas particulares, admitem lucro e se
regem pelas normas das sociedades mercantis, com as adaptações impos-
tas pelas leis que autorizarem sua criação e funcionamento. São entida-
des que integram a Administração indireta do Estado, como instrumentos
de descentralização de seus serviços (em sentido amplo: serviços, obras,
atividades).77
Como pessoa jurídica privada, a sociedade de economia mista deve
realizar, em seu nome, por sua conta e risco, serviços públicos de natu-
reza industrial ou atividade econômica de produção ou comercialização
de bens, suscetíveis de produzir renda e lucro, que o Município reputa
de relevante interesse coletivo. O objetivo dessa descentralização admi-
nistrativaé o de utilizar o modelo empresarial privado, seja para melhor
atendimento aos usuários do serviço público ou para maior rendimento na
exploração da atividade econômica. Além disso, a sociedade de economia
mista permite a captação de capitais privados, assim como a colaboração
desse setor na direção da empresa.
Conciliam-se, deste modo, a estrutura das empresas privadas com os
objetivos de interesse público. Vivem, portanto, em simbiose o empreen-
dimento particular com o amparo estatal. Esse amálgama da Administra-
ção com o administrado levou Raymond Racine a proclamar que, embora
reguladas pelo direito privado, as sociedades de economia mista adentram
também o domínio do direito público. 78 Esta interpretação, entretanto, não
as confunde com as entidades estatais, nem com os entes autárquicos ou
fundacionais, visto que cada uma destas instituições tem características
próprias, privilégios distintos e objetivos diversos, como já salientamos
em itens precedentes.
Embora pertencendo à Administração indireta, a sociedade de econo-
mia mista ostenta estrutura e funcionamento da empresa particular, porque
isto constitui, precisamente, sua própria razão de ser. Nem se compre-
enderia que se burocratizasse tal sociedade a ponto de lhe emperrar os
movimentos e a flexibilidade mercantil, com os métodos estatais. O que
se visa com essa organização mista é, no dizer abalizado de Ascarelli, a
"utilizar-se da agilidade dos instrumentos de técnica jurídica elaborados
pelo direito privado".19
77. v., a respeito, a doutrina nacional e estrangeira citada no Direito Administra-
tivo ... , do Autor, 34ª ed., 2008.
78. Raymond Racine, Au Service des Nationalisations - L 'Enterprise Privée,
p.23.
79. Problemas das Sociedades Anônimas e Direito Comparado, p. 155.
399
A expressão economia mista tem sido entendida, restritamente, no
sentido de conjugação de capitais públicos e privados para a consecução
de fins de interesse coletivo, mas se nos afigura possível a constituição
desse tipo de sociedade com participação estatal e particular de outra natu-
reza que não a financeira. O essencial parece-nos ser a associação dos ele-
mentos do Estado com os do indivíduo - elementos, estes, que se podem
traduzir tanto em participação pecuniária como técnica, administrativa,
científica ou cultural.
Sociedade de economia mista será toda aquela que contar com a par-
ticipação ativa do Estado e do particular no seu capital ou na sua direção,
vale dizer, na sua economia interna, na mais ampla acepção do vocábulo.
Nem sempre é o capital o elemento propulsor das atividades societárias. O
fomento estatal através de incentivos oficiais ou ajuda técnica poderá ser
tão eficiente e decisivo para o sucesso de determinadas empresas como a
ajuda financeira na constituição de seu capital.
Não se infira, porém, que toda participação estatal converte o empre-
endimento particular em sociedade de economia mista. Absolutamente,
não. Pode o Estado subscrever parte do capital de uma sociedade sem lhe
atribuir o caráter de empresa governamental. O que define a sociedade de
economia mista é a participação ativa do Poder Público na vida e realiza-
ção da empresa. Não importa seja o Estado sócio majoritário ou minoritá-
rio; o que importa é que se lhe reserve, por lei ou convenção, o poder de
atuar nos negócios sociais.
O Decreto-lei 200, de 1967, ao estabelecer os princípios da Reforma
Administrativa Federal, colocou-a na Administração indireta (art. 4º, lI,
"c") e assim a conceituou: "Sociedade de economia mista - a entidade
dotada de personalidade jurídica de direito privado, criada por lei para a
exploração de atividade econômica, sob a forma de sociedade anônima,
cujas ações com direito a voto pertençam em sua maioria à União ou a
entidade da Administração indireta" (art. 5º, lIl, com a redação dada pelo
Decreto-lei 900, de 1969).
Com esse conceito, restritivo e incorreto, a União auto limitou-se ao
lhe impor a forma de sociedade anônima, quando poderia revestir forma
de outra sociedade; ao confinar seu objeto no campo da atividade econô-
mica, quando poderia realizar outras atividades ou serviços de interesse
público; ao obrigar que o capital público votante seja majoritário, quando
seria admissível fosse minoritário, desde que o governo viesse a conduzir,
por outros meios, a atuação estatutária da sociedade. A Constituição de
1988 só permite a criação dessa sociedade mediante autorização por lei
específica, o mesmo ocorrendo com suas subsidiárias e sua participação
em outras companhias (art. 37, XIX-XX).
 400 DIREITO MUNICIPAL BRASILEIRO
ALei das Sociedades Anônimas (Lei 6.404, de 15.12.1976) estabele-
ce que as sociedades de economia mista ficam sujeitas aos seus preceitos,
sem prejuízo de disposições especiais de lei federal (art. 235). Conseqüen-
temente, Estados e Municípios também deverão obedecer a essa forma de
organização, já que não têm competência para legislar sobre direito civil e
comercial. Mais ainda: tais sociedades deverão submeter-se às disposições
que forem expedidas no âmbito federal. Para as empresas que explorem
atividade econômica a EC 19, de 1998,já previu a edição do respectivo es-
tatuto jurídico, com as condicionantes previstas no art. 173, § 1º, da CF.
Mas nem por isso fica a entidade estatal instituidora impedida de esta-
belecer normas administrativas para a consecução dos objetivos estatutários
e para o controle finalístico da sociedade, que é empresa estatal, integrante
da Administração indireta ou descentralizada do Município. Esses preceitos
administrativos devem ser estabelecidos na lei que autoriza a criação da so-
ciedade, para sua reprodução no estatuto, a ser aprovado nos moldes socie-
tários próprios e arquivado no Registro competente. Só após esse registro é
que a sociedade de economia mista adquire personalidade, como as demais
pessoas jurídicas de direito privado (CC, arts. 44, lI, e 45).
Como instrumento de descentralização de atividades ou serviços pú-
blicos ou de interesse coletivo, a sociedade de economia mista tanto pode
ser instituída pela União como pelos Estados-membros e Municípios, o
que realmente vem acontecendo em todos os níveis governamentais.
O objeto da sociedade de economia mista tanto pode ser um serviço
público como uma atividade econômica empresarial. Quando for serviço
público sua liberdade operacional é ampla e irrestrita; quando for ativida-
de econômica fica limitada aos preceitos constitucionais da subsidiarie-
dade e da não-competitividade com a iniciativa privada, sujeitando-se às
nOlmas aplicáveis às empresas congêneres particulares e ao regime tribu-
tário comum, pois é dever do Estado dar preferência, estímulo e apoio à
iniciativa privada para o desempenho da atividade econômica (CF, art. 173
e §§). Entretanto, a realidade vem demonstrando que as empresas estatais
vêm sendo criadas com desrespeito aos mandamentos constitucionais, in-
vadindo a área reservada ao empresariado particular e fazendo-lhe aberta
concorrência. Com o início do Programa Nacional de Desestatização foi
posto um paradeiro a essa situação, devolvendo-se à iniciativa privada
várias empresas que vinham explorando atividades econômicas.
Ao concluir, permitimo-nos relembrar que as sociedades de economia
mista, como as empresas públicas, não têm, por natureza, qualquer privi-
légio estatal, só auferindo as prerrogativas administrativas, tributárias e
processuais que lhes forem concedidas especificamente na lei criadora ou
VII - SERVIÇOS E OBRAS MUNICIPAIS 401
em dispositivos especiais pertinentes, conforme a doutrina exposta prece-
dentemente e a firme orientação da jurisprudência. 80
4.2.8 Entes de cooperação
4.2.8.1 Entidades paraestatais, conceito e espécies - Pode-se dizer,
hoje, que os entes de cooperação são as verdadeiras entidades paraesta-
tais, como o Autor as conceituava: pessoas jurídicas de direito privado
dispostas paralelamente ao Estado, ao lado do Estado, para executar co-
metimentos de interesse do Estado, mas não privativos do Estado.
Entre as espécies de entes de cooperação - que podem ser compre-
endidas na expressão entidade paraestatal- estão os serviços sociais au-
tônomos, já existentes há muito tempo, e as organizações sociais, figura
jurídica criada pela Lei federal 9.637, de 15.5.1998.
4.2.8.2 Serviços sociais autônomos - Serviços sociais autônomos são
todos aqueles instituídos por lei, com personalidade de direito privado,
para ministrar assistência ou ensino a certas categorias sociais ou grupos
profissionais, sem fins lucrativos, sendo mantidos por dotações orçamen-
tárias ou por contribuições parafiscais. São entes paraestatais, de coope-
ração com o Poder Público, com administração e patrimônio próprios,
revestindo a forma de instituições particulares convencionais (fundações,
sociedades civis ou associações) ou peculiares ao desempenho de suas
incumbências estatutárias. São exemplos desses entes os diversos serviços
sociais da indústria e do comércio (SENAI, SENAC, SESC, SESI), com
estrutura e organização especiais, genuinamente brasileiras. Por não exis-
tirem como instituições municipais, para maiores esclarecimentos remete-
mos o leitor ao nosso Direito Administrativo Brasileiro (34ª ed.), Capítulo
VI, item 7.1.1.
4.2.8.3 Organizações sociais -ALei federal 9.637, de 18.5.1998, au-
torizou o Poder Executivo a qualificar como organizações sociais pessoas
jurídicas de direito privado, sem fins lucrativos, cujas atividades estatutá-
rias sejam dirigidas ao ensino, à pesquisa científica, ao desenvolvimento
tecnológico, à proteção e preservação do meio ambiente, à cultura e à
saúde, atendidos os requisitos previstos naquele diploma.
A organização social, portanto, não é um novo ente administrativo, é
uma qualificação, um título, que a Administração outorga a uma entidade
80. STF, RTJ 6/357, RDA 47/165, 51/298, 53/195 e 56/255; TFR, RDA 40/335;
TJGB, RDA 51/301; TJSP, RDA 37/208 e 55/219.
402 DIREITO MUNICIPAL BRASILEIRO
privada, sem fins lucrativos, para que ela possa receber determinados be-
neficios do Poder Público (dotações orçamentárias, isenções fiscais etc.)
f VII - SERVIÇOS E OBRAS MUNICIPAIS
para a realização de atividades necessariamente de interesse coletivo.
O objetivo declarado pelos autores da Reforma Administrativa81 com
a criação da figura das organizações sociais foi encontrar instrumento que
permitisse a transferência para elas de certas atividades exercidas pelo
Poder Público e que melhor o seriam pelo setor privado, sem necessida-
de de concessão ou permissão. Trata-se de nova forma de parceria, com
a valorização do chamado terceiro setor, ou seja, serviços de interesse
público mas que não necessitam ser prestados pelos órgãos e entidades
governamentais. Além dessa, existe outra intenção subjacente, que é a de
exercer maior controle sobre as entidades privadas que recebem verbas
orçament;írias para a consecução de fins assistenciais, mas que não ficam
submetidas a qualquer controle de resultados.
Essas pessoas jurídicas de direito privado são aquelas previstas no
Código Civil (art. 44, I e II). Podem já existir ou ser criadas para o fim
específico de receber o título de organizações sociais e prestar os serviços
desejados pelo Poder Público. O que importa é que se ajustem aos requi-
sitos da lei. São eles: a) não podem ter finalidade lucrativa e os eventuais
excedentes financeiros devem ser reaplicados em suas atividades; b) fim
social de interesse coletivo, em qualquer das áreas previstas na lei: ensino,
saúde, cultura etc.; c) possuir órgãos diretivos colegiados, com a participa-
ção de representantes do Poder Público e da comunidade; d) publicidade
de seus atos; e) submissão ao controle do Tribunal de Contas dos recursos
oficiais recebidos (o que já existe); f) celebração de um contrato de gestão
com o Poder Público, para a formação da parceria e a fixação das metas a
serem atingidas e o controle dos resultados.
Submetendo-se a essas exigências e obtendo a qualificação de organi-
zação social, a entidade poderá contar com os recursos orçamentários e os
bens públicos (móveis e imóveis) necessários ao cumprimento do contrato
de gestão. Os bens ser-Ihe-ão transferidos mediante permissão de uso e os
recursos serão liberados de acordo com o cronograma de desembolso esta-
belecido no contrato de gestão. O Dec. 5.504, de 5.8.2005, obriga as organi-
zações sociais a se utilizarem da modalidade licitatória do pregão, de prefe-
rência na sua forma eletrônica, na aquisição de bens ou serviços de interesse
comum, adquiridos em decorrência de recursos repassados pela União.
Convém alertar que o Conselho de Administração da entidade deverá
exercer papel fundamental na sua administração. Em sua composição os
81. Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado, Brasília, Ministério da
Administração e Reforma do Estado - MARE, 1995.
representantes da comunidade e do Poder Público devem constituir maio-
ria absoluta, controlando os atos da Diretoria Executiva, cujos membros
403
serão pelo Conselho designados e dispensados.
De certa forma, o Poder Público assenhoreia-se do controle da entida-
de privada - com a colaboração da comunidade -, para que ela possa vir a
exercer as atividades sociais desejadas, utilizando-se de recursos oficiais.
A qualificação da entidade privada como organização social é ato
administrativo discricionário do Poder Público. No âmbito federal o exa-
me da conveniência e oportunidade da medida cabe ao ministro ou titular
do órgão supervisor ou regulador da área de atividade correspondente ao
objeto social da entidade pretendente, assim como ao ministro da Admi-
nistração. O mesmo se pode dizer em relação às outras esferas de governo
- estadual e municipal-, que deverão editar lei disciplinando essas organi-
zações. Mas, evidentemente, a Administração há de justificar devidamente
o porquê da outorga, ou não, do título jurídico de organização social à
entidade que o pleiteia. Todo e qualquer ato administrativo deve ser mo-
tivado, principalmente aqueles resultantes do poder discricionário, pois
estes precisamente é que devem estar embasados na clara demonstração
do interesse público que os fundamenta.
O Poder Executivo também poderá desqualificar a entidade privada,
retirando-lhe o título de organização social, mas esta providência há de
estar baseada no descumprimento das disposições contidas no contrato de
gestão e devidamente apurada em processo administrativo, assegurado o
direito de defesa aos dirigentes da organização.
O contrato de gestão, portanto, é o instrumento jurídico básico dessa
forma de parceria entre o setor público e o privado. Embora a lei denomine
este instrumento de contrato, na verdade trata-se de um acordo operacio-
nal entre a Administração e a entidade privadaP
Estados e Municípios - repetimos -, se quiserem se utilizar dessa
forma de parceria na sua administração, deverão aprovar suas próprias
leis. Trata-se de matéria de prestação de serviços, e, por conseguinte, de
competência da respectiva entidade estatal. A Lei federal 9.637, de 1998,
não é uma lei nacional, cujas normas gerais seriam aplicáveis aos Estados
e Municípios. Ela poder servir de modelo, devendo ser adaptada às pe-
culiaridades regionais ou locais, de acordo com os setores considerados
prioritários pela entidade: cultura, meio ambiente, saúde, ensino, desen-
volvimento tecnológico, pesquisa científica etc.
82. v., do Autor, Direito Administrativo ... , 34ª ed., 2008, Capítulo V.
404 DIREITO MUNICIPAL BRASILEIRO
4.2.9 Serviços delegados a particulares
Já vimos que o Município pode realizar centralizadamente seus pró-
prios serviços, por meio dos órgãos da Administração direta, ou prestá-
los descentralizadamente, através das entidades autárquicas e empresas
estatais que integram a Administração indireta (autarquias, empresas pú-
blicas, sociedades de economia mista e fundações instituídas pelo Poder
Público), ou, ainda, por meio de entes paraestatais de cooperação que não
compõem a Administração direta nem a indireta (serviços sociais autôno-
mos, organizações sociais e outros), e, finalmente, por empresas privadas
e particulares individualmente (concessionários, permissionários e autori-
zatários; CF, arts. 21, XII, e 175).83
Quando o Município executa seus próprios serviços o faz como ti-
tular dos mesmos; quando os comete a outrem pode transferir-lhes a titu-
laridade ou simplesmente a execução. A transferência da titularidade do
serviço é outorgada por lei e só por lei pode ser retirada ou modificada;
a transferência da prestação do serviço é delegada por ato administrativo
(bilateral ou unilateral) e pela mesma forma pode ser retirada ou altera-
da, exigindo apenas, em certos casos, autorização legislativa. Entre nós,
a outorga de serviço público ou de utilidade pública é feita às autarquias,
fundações e às empresas estatais, pois que a lei, quando as cria, já lhes
transfere a titularidade dos respectivos serviços, e a delegação é utilizada
para o traspasse da execução de serviços a particulares, mediante regula-
mentação e controle do Poder Público.
A delegação é essencial para a legalidade da prestação do serviço
por parte do particular, sob pena de se tomar "clandestina", isto é, sem a
indispensável regulamentação e controle público. De certa forma, algumas
Administrações têm tolerado o serviço de transporte coletivo sem delega-
ção fonnal e, assim, sem regulamentação e controle - especialmente por
meio das chamadas "lotações" -, em regra alegando-se o direito da livre
iniciativa. Todavia, como bem decidiu o STF, em boa hora, "não pode ser
dispensada, a título de proteção da livre iniciativa, a regular autorização,
concessão ou permissão" do serviço público. 84
Pela Constituição vigente os prestadores de serviços públicos respon-
dem diretamente pelos danos que vierem a causar "a terceiros (CF, art. 37,
§ 6Q ). A delegação pode ser feita sob as modalidades de concessão, per-
83. A propósito, v. Maria Sylvia Zanella Di Pietro, Do Direito Privado na Admi-
nistração Pública, São Paulo, Atlas, 1989.
84. STF, RE 214.382-1, sobre transporte interestadual de passageiros (Boletim
Informativo 171/3).
VII - SERVIÇOS E OBRAS MUNICIPAIS 405
missão e autorização, resultando daí os serviços concedidos,permitidos e
autorizados, que veremos a seguir.
4.2.9.1 Serviços concedidos - São todos aqueles que o particular exe-
cuta em seu nome, por sua conta e risco, remunerados por tarifa, na forma
regulamentar, mediante delegação contratual ou legal do Poder Público
concedente. Serviço concedido é serviço do Poder Público, apenas execu-
tado por particular em razão da concessão.
Concessão é a delegação contratual da execução do serviço, na for-
ma autorizada por lei e regulamentada pelo Executivo. 85 O contrato de
concessão é ajuste de direito administrativo, bilateral, oneroso, comuta-
tivo e realizado intuitu personae. 86 Com isto se afirma que é um acordo
administrativo (e não um ato unilateral da Administração), com vantagens
e encargos recíprocos, no qual se fixam as condições de prestação do ser-
viço, levando-se em consideração o interesse coletivo na sua obtenção
e as condições pessoais de quem se propõe executá-lo por delegação do
poder concedente. Sendo um contrato administrativo, como é, fica sujei-
to a todas as imposições da Administração necessárias à formalização do
ajuste, dentre as quais a autorização governamental, a regulamentação e
a licitação. 87
A lei apenas autoriza a concessão e delimita a amplitude do contrato
a ser firmado; o regulamento estabelece as condições de execução do ser-
viço; o contrato consubstancia a transferência da execução do serviço, por
delegação, ao concessionário, vencedor da concorrência. O contrato há
que observar os termos da lei, do regulamento e do edital da licitação, sob
pena de se expor a nulidade.
Pela concessão o poder concedente não transfere propriedade algu-
ma ao concessionário, nem se despoja de qualquer direito ou prerrogativa
pública. Delega, apenas, a execução do serviço, nos limites e condições
legais e contratuais, sempre sujeita a regulamentação e fiscalização do
concedente.
85. Mário Masagão, Natureza Jurídica da Concessão de Serviço Público, p. 101.
86. A Lei 8.987, de 1995, conceitua a concessão de serviço público como sua
delegação a pessoa jurídica ou consórcio de empresas que demonstre capacidade para
seu desempenho, por sua conta e risco e por prazo determinado. Sua formalização
far-se-á mediante contrato administrativo, precedido de licitação, na modalidade de
concorrência. Destarte, a pessoa física não mais poderá obter concessão de serviço
público; somente permissão, que terá sempre caráter precário e será formalizada me-
diante contrato de adesão.
87. A Constituição Federal obriga à licitação (art. 175), assim como a Lei 8.666,
de 1993 (art. 2Q), e a Lei 8.987, de 1995 (art. 14).
406 DIREITO MUNICIPAL BRASILEIRO
I VII - SERVIÇOS E OBRAS MUNICIPAIS
I!
Como o serviço, apesar de concedido, continua sendo público, o po-
der concedente - União, Estado-membro, Município - nunca se despoja
do direito de explorá-lo direta ou indiretamente, por seus órgãos, suas au-
tarquias e empresas estatais, desde que o interesse coletivo assim o exija.
Nessas condições, permanece com o poder concedente a faculdade de, a
qualquer tempo, no curso da concessão, retomar o serviço concedido, me-
diante indenização, ao concessionário, dos lucros cessantes e danos emer-
gentes resultantes da encampação. As indenizações, em tal hipótese, serão
as previstas no contrato ou, se omitidas, as que forem apuradas amigável
ou judicialmente.
A concessão, em regra, deve ser conferida sem exclusividade, para
que seja possível sempre a competição entre os interessados, favorecendo,
assim, os usuários com serviços melhores e tarifas mais baratas. Apenas
quando houver inviabilidade técnica ou econômica de concorrência na
prestação do serviço, devidamente justificada, admite-se a concessão com
exclusividade (Lei 8.987, de 1995, art. 16). A atividade do concessionário
é atividade privada, e assim será exercida, quer no tocante à prestação do
serviço, quer no que entende com seu pessoal (TJRS, RDA 16/94). Somen-
te para os fins expressamente consignados em lei, ou no contrato, é que se
equiparam os concessionários a autoridades públicas, sujeitando-se seus
atos a mandado de segurança (Lei 1.533, de 1951, art. 1º, § 1º) e demais
ações cabíveis.
Nas relações com o público o concessionário fica adstrito à observân-
cia do regulamento e do contrato, que devem estabelecer direitos e deveres
também para os usuários, além dos já estabelecidos em leis, para defesa dos
quais o particular dispõe de todos os meios judiciais comuns, notadamente
a via cominatória, para exigir a prestação do serviço nas condições em que
o concessionário se comprometeu a prestá-lo aos interessados em gera1. 88
Findo o prazo da concessão devem reverter ao poder concedente os
direitos e bens vinculados à prestação do serviço, nas condições estabele-
cidas no contrato. 89
A regulamentação dos serviços concedidos compete inegavelmente
ao Poder Público, por determinação constitucional (art. 175, parágrafo
único) e legal (Lei 8.987, de 1995, art. 29,1).90 Isto porque a concessão é
88. Sentença do Autor in RDA 25/263 e, no mesmo sentido, TJDF, RDA 39/248.
O Código de Defesa do Consumidor (Lei 8.078, de 1990) reconheceu expressamente
os direitos dos usuários dos serviços públicos (arts. 62 , X, e 22), estabelecendo os
meios processuais indispensáveis de defesa (arts. 81-104).
89. Cf. parecer do Autor in RDA 102/462.
90. Sobre a matéria, após a Lei 8.987, de 1995: Eurico de Andrade Azevedo e
Maria Lúcia Mazzei de Alencar, Concessão de Serviços Públicos, São Paulo, Malhei-
407
sempre feita no interesse da coletividade, e, assim sendo, o concessionário
fica no dever de prestar o serviço em condições adequadas para o públi-
co. Não o prestando eficientemente, pode e deve a Administração Públi-
ca retomá-lo, por insatisfatório. Nessa conformidade, entende-se sempre
preservado ao concedente o poder de regulamentar e controlar a atuação
do concessionário, desde a organização da empresa até sua situação eco-
nômica e financeira, seus lucros, o modo e a técnica da execução dos ser-
viços, bem como fixar as tarifas em limites razoáveis e eqüitativos para a
empresa e para os usuários.
Diante dessa realidade, nossas Constituições, desde a de 1934, con-
signaram o dever de regulamentação das concessões por lei, e a vigente
repete a determinação, nestes termos:
"Art. 175. Incumbe ao Poder Público, na forma da lei, diretamente
ou sob regime de concessão ou permissão, sempre através de licitação, a
prestação de serviços públicos.
"Parágrafo único. A lei disporá sobre:
"I - o regime das empresas concessionárias e permissionárias de ser-
viços públicos, o caráter especial de seu contrato e de sua prorrogação,
bem como as condições de caducidade, fiscalização e rescisão da conces-
são ou permissão;
"II - os direitos dos usuários;
"IlI - política tarifária;
"IV - a obrigação de manter serviço adequado."
Pela Constituição de 1988 cabe à entidade concedente editar a lei
regulamentar de suas concessões, o que não impede sobrevenha norma fe-
deral-nacional com preceitos gerais para todas as concessões (CF, art. 22,
XXVII) - o que ocorreu com a Lei 8.987, de 13.2.1995, que estabeleceu as
ros Editores, 1998; Benedicto Porto Neto, Concessão de Serviço Público no Regime
da Lei n. 8.987/95 - Conceitos e Princípios, São Paulo, Malheiros Editores, 1998;
Toshio Mukai, Concessões e Permissões de Serviços Públicos, São Paulo, 1996; Mar-
çal Justen Filho, Concessões ... , São Paulo, Dialética, 1997; Antônio Carlos Cintra do
Amaral, Licitação para Concessão de Serviço Público, São Paulo, Malheiros Editores,
1995, e Concessão de Serviço Público, São Paulo, Malheiros Editores, 1996; Amoldo
Wald, Luíza Rangel de Moraes e Alexandre Wald, O Direito de Parceria e a Nova Lei
de Concessões, São Paulo, 1996; Maria Sylvia Zanella Di Pietro, Parcerias ... , 3ª ed.,
São Paulo, Atlas, 1999; antes da Lei 8.987, de 1995, v.: Bilac Pinto, Regulamentação
Efetiva ... , pp. 36 e ss.; Odilon C. de Andrade, Serviços Públicos e de Utilidade Públi-
ca, pp. 102 e ss.; Luiz de Anhaia Mello, O Problema Econômico ... , pp. 47 e ss.; Plínio
A. Branco, Diretrizes Modernas ... , pp. 43 e ss.; John Bauer, Eifective Regulation of
the Public Utilities, pp. 74 e 8S., e Transforming Public Utility Regulation, pp. 4 e ss.;
Jones e Bigham, Princíples ofPublic Utilities, pp. 649 e S8.
 DIREITO MUNICIPAL BRASILEIRO
408
normas gerais sobre o regime de concessão e permissão de serviços públi-
cos. Esta lei procurou sistematizar a matéria, cuidando dos vários aspectos
básicos do instituto em capítulos próprios, estabelecendo as definições,
conceituando o serviço adequado, explicitando os direitos e obrigações
dos usuários, fixando as regras da política tarifária, da licitação e do con-
trato, relacionando os encargos do poder concedente e do concessionário,
arrolando os casos de intervenção no serviço e de extinção da concessão.
Posteriormente, nova lei federal alterou alguns dispositivos da primeira e
regulou a concessão dos serviços de energia elétrica, de competência fe-
deral (Lei 9.074, de 7.7.1995). Novas alterações foram introduzidas pelas
Leis 9.648, de 27.5.1998, e 9.791, de 24.3.1999.
Os Municípios, contudo, devem aprovar suas próprias leis sobre con-
cessões e pemússões para atender ao disposto no art. 175 da CF, respei-
tando os preceitos que constituem normas gerais, contidos na Lei 8.987,
de 1995. 91 Se preferirem, podem adotar a lei federal em todos os seus ter-
mos, mas hão de fazê-lo mediante lei. Caso contrário haverá necessidade
de uma lei específica para cada concessão, estabelecendo suas diretrizes,
como sempre se entendeu anteriormente.
A Lei federal 9.074, de 7.7.1995, resultante de conversão da MP 890,
editada no mesmo dia da Lei 8.979, de 13.12.1995, veda à União, aos
Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios executarem obras e serviços
públicos por meio de concessão ou permissão sem lei que os autorize e
fixe os respectivos termos. 92 Ao mesmo tempo, já autoriza a concessão
9l. Sobre o conceito de normas gerais, v. acórdão do STF inRDA 200/193.
92. O Estado de São Paulo editou a Lei 7.835, de 8.5.1992, e o Estado do Rio a
Lei 1.481, de 21.6.1989, fixando as regras das concessões de serviços e obras públicas
estaduais. A propósito do tema, convém observar que a Lei federal 9.074, de 7.7.1995,
ao aprovar medida provisória que regulava a concessão dos serviços de energia elétri-
ca, inseriu dispositivo vedando "à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Muni-
cípios executar obras e serviços públicos por meio de concessão e permissão de serviço
público, sem lei que lhes autorize e lhes fixe os termos, dispensada a lei autorizativa
nos casos de saneamento básico e limpeza urbana e nos já referidos na Constituição
Federal, nas Constituições Estaduais e nas Leis Orgânicas do Distrito Federal e Muni-
cípios, observados, em qualquer caso, os termos da Lei 8.987, de 1995".
Este dispositivo não tem conteúdo de norma geral, e, por conseguinte, não se apli-
ca aos Estados e Municípios. Segundo o eminente Min. Carlos Velloso, "legislar sobre
normas gerais significa dispor 'com generalidade' (= sem detalhamento, estabelecendo
os grandes parâmetros, a 'moldura', dentro dos quais as normas locais, específicas, e
com detalhamento, deverão se acomodar), o que, à evidência, supondo a existência
de normas não-gerais, específicas, até mesmo briga com a idéia de simplesmente ...
vedar" (do voto do Relator na decisão liminar naADln 927-3-RS, RDA 200/197). Não
cabe à lei federal, portanto, definir os serviços estaduais e municipais que dependem
de lei para ser objeto de concessão ou permissão. Isto é matéria de norma do poder
concedente, que melhor disporá sobre as conveniências de sua administração.
VII - SERVIÇOS E OBRAS MUNICIPAIS 409
ou, quando couber, a permissão de determinados serviços e obras públi-
cas de competência da União, listados no art. 1º (vias federais, barragens,
eclusas, estações aduaneiras etc.). Isto quer dizer que o ato do Executivo
previsto no art. 5º da Lei 8.987, de 1995, não substitui a lei autorizadora da
concessão; tal ato será sempre necessário, para complementação da norma
legal, justificando o traspasse do serviço ou da obra ao concessionário.
Toda concessão, portanto, fica submetida a duas categorias de nor-
mas: as de natureza regulamentar e as de ordem contratual. As primeiras
disciplinam o modo e forma de prestação do serviço; as segundas fixam
as condições de remuneração do concessionário; por isso, aquelas são de-
nominadas leis dos serviço, e estas, cláusulas econômicas oufinanceiras.
Como as leis, aquelas são alteráveis unilateralmente pelo Poder Público
segundo as exigências da comunidade; como cláusulas contratuais, estas
são fixas, só podendo ser modificadas por acordo entre as partes.
Consideram-se normas regulamentares ou de serviço todas aquelas
estabelecidas em lei, regulamento ou no próprio contrato visando à presta-
ção de serviço adequado; consideram-se cláusulas econômicas oufinan-
ceiras as que entendem com a retribuição pecuniária do serviço e demais
vantagens ou encargos patrimoniais do concessionário e que mantêm o
"equilíbrio econômico e financeiro do contrato", na boa expressão de Caio
Tácito. 93
A esse propósito, o TJDF deixou julgado que "as cláusulas regula-
mentares, consideradas como lei de serviço, são alteráveis unilateralmente
pela Administração, porque não se compreende haja lei ou regra social
imutável. As leis são feitas para atender às necessidades sociais, de modo
que, sendo estas variáveis, aquelas também o devem ser. Eis por que o
Poder Público pode mudar à vontade as cláusulas regulamentares, sem
audiência do concessionário".94
Essa é a orientação pacífica de nossos Tribunais, capitaneada pelo Su-
premo, desde 1908, em memorável acórdão que resumiu toda a doutrina
dominante no assunto, com inexcedível clareza e precisão conceituaP5
93. O Equilíbrio Financeiro na Concessão de Serviço Público (tese), p. 6.
94. TJDF, atual RJ, RDA 38/332.
95. Eis a ementa do referido acórdão, publicado na antiga Revista de Direito
10170 e reproduzido na RDA 9/30:
"Na concessão de uma obra ou serviço público, o governo não transfere proprie-
dade alguma ao concessionário; este obtém, apenas, o uso ou gozo da coisa durante o
prazo da exploração concedida.
"Os direitos do Poder Público de que o concessionário é investido, como de desa-
propriar ou arrecadar tarifas do público, não os exerce jure proprio, mas como mero dele-
gado ou mandatário do poder concedente, e nos precisos limites da delegação recebida.
 410 DIREITO MUNICIPAL BRASILEIRO
o poder de regulamentar as concessões é inerente e indespojável do
concedente. Cabe ao Executivo aprovar o regulamento do serviço e deter-
"Quaisquer que sejam os favores e direitos reconhecidos ao concessionário, to-
dos eles são outorgados em vista do bem público; conseqüentemente, se entendem
sempre regulados e fiscalizados pelo poder concedente.
"O concessionário, mesmo quando a concessão assenta em um verdadeiro con-
trato, nada pode pretender que não se ache expressamente concedido nas cláusulas do
instrumento; nada pode obrigar ao poder concedente, que não se ache aceito expres-
samente pelo dito poder nas cláusulas referidas; tudo que não estiver expressamente
concedido, se entende negado e subsistente no poder concedente, porque todo direito
do concessionário nasce da concessão e com a concessão, ao contrário do poder con-
cedente, que se entende sempre na posse e gozo de toda faculdade, sobre a qual não se
tenha livremente coarctado.
"O poder concedente nada pode fazer que afete ou diminua os favores e direitos
concedidos quanto à substância dos mesmos; mas a não ser nos casos nomeadamente
declarados no contrato, tudo pode ordenar quanto ao regulamento dos modos de exe-
cução da obra ou serviço, que é seu, e assim continua, como também em relação à mais
completa fiscalização, em bem do público.
"Embora reduzida a contrato, uma concessão para exploração de serviço público,
propriamente dito, e na qual se delega ao concessionário direito desse Poder Público,
isto é, o exercício de poder sobre uma parte da administração ou do domínio público,
não pode ser somente regida pelos preceitos do direito civil ou privado; esse direito
seria incapaz de criar uma concessão da espécie e ditar-lhe o seu objeto e fim.
"Toda concessão desta natureza é, antes de tudo, ato de direito administrativo, e,
como tal, explorada pelo concessionário, sempre sob as vistas imediatas do governo
concedente.
"A existência do concessionário, os seus direitos e o exercício destes não foram e
não são atos seus exclusivos, mas atos derivados e dependentes do poder que os outor-
gou ou delegou, e ao qual, por isso mesmo, tem o concessionário de prestar contas.
"Qualquer que seja a forma posteriormente tomada pelo concessionário, isto é,
de empresa ou associação, aos olhos do poder concedente, ele é e continua sempre
simples concessionário, qualidade única, em que foi reconhecido por esse poder, e
daí a comunhão de interesses e direitos, já relativamente à exploração ou gestão dos
serviços, já resultante do uso que o concessionário faz dos direitos que exerce por mera
delegação do poder concedente: ele não pode invocar outra qualidade para opor-se à
ação do governo, nem declarar-se um estranho ao governo, ou ao interesse público,
representado por este.
"O concessionário, como qualquer outro agente ou delegado do Poder Público,
desde que arrecada tarifas, se constitui no dever de mostrar ao poder, em cujo nome
age, e quando o mesmo exigir, que não saiu da esfera dos poderes recebidos, no modo,
na aplicação e na importância das tarifas arrecadadas: trata-se do exercício de um po-
der soberano, que não é lícito transferir a ninguém mediante contrato e apenas susce-
tível de delegação dentro de limites e condições postos, os quais cumpre ao delegante,
sem exceção, fiscalizar e verificar em nome do bem público, razão e fundamento único
de semelhante delegação ao indivíduo ou empresa privada.
"As dúvidas do contrato devem ser decididas contra o concessionário e em favor
do público ou do interesse público, tal é a regra universalmente ensinada em matéria
de concessão, que alguém explora, sobre coisa ou serviço público."
VII - SERVIÇOS E OBRAS MUNICIPAIS 411
minar a fiscalização de sua execução, pela forma conveniente. A fixação e
a alteração de tarifas são também atos administrativos, do âmbito regula-
mentar do Executivo, não dependendo de lei para sua expedição.
Convém se advirta que a regulamentação a que estamos nos referindo
é apenas a da execução do serviço, e não a normativa das concessões em
geral, a ser feita por lei, como já vimos precedentemente.
Nos poderes de regulamentação e controle se compreende a facul-
dade de o Poder Público modificar a qualquer tempo o funcionamento
do serviço concedido, visando à sua melhoria e aperfeiçoamento técnico,
assim como a de aplicar penalidades corretivas ao concessionário (mul-
tas, intervenção no serviço) e afastá-lo definitivamente da execução (cas-
sação da concessão e rescisão do contrato), uma vez comprovada sua
incapacidade moral, financeira ou técnica para executá-lo em condições
satisfatórias. 96
A licitação para a outorga de concessão será efetuada sempre na mo-
dalidade de concorrência, aplicando-se, no que couber, a legislação espe-
cífica da matéria (Lei 8.666, de 1993, com as modificações determinadas
pela Lei 8.987, de 1995, alterada pela Lei 9.648, de 27.5.1998). O julga-
mento será feito segundo um dos seguintes critérios: a) menor valor da
tarifa do serviço a ser prestado; b) maior oferta pela outorga da concessão;
c) melhor proposta técnica com preço fixado no edital; d) combinação de
proposta técnica com o valor da tarifa; e) combinação de proposta técnica
com o preço da concessão; f) melhor preço da concessão, após aprovação
da proposta técnica; g) menor valor da tarifa, após aprovação da proposta
técnica. Procurou-se, destarte, combinar a avaliação da proposta técnica
com o pagamento a ser efetuado pela outorga da concessão, devendo o
edital conter todos os parâmetros e exigências para a formulação das pro-
postas técnicas. Quando fala em preço a lei está a se referir tanto ao valor
da tarifa como ao valor a ser pago pela concessão.
O procedimento normal para a outorga da concessão é a concorrên-
cia, como foi dito acima. Não obstante, no plano federal, a legislação que
aprovou o Programa Nacional de Desestatização (Lei 9.491, de 9.9.1997)
admite também a modalidade leilão. A referida lei considera também de-
sestatização "a transferência, para a iniciativa privada, de serviços públi-
cos explorados pela União, diretamente ou através de entidades controla-
das, bem como daqueles de sua responsabilidade" (art. 2º, § 2º, "b"). Esta
desestatização poderá ser efetuada segundo várias modalidades operacio-
nais, entre as quais se incluem a concessão, a permissão e a autorização
de serviços públicos, admitindo-se, nestes casos, que a licitação seja pro-
96. STF, RDA 331209 e 37/307; TJDF, RDA 38/332.
 412 DIREITO MUNICIPAL BRASILEIRO
cedida mediante leilão (art. 4º, VI, e § 3º), como tem ocorrido em vários
casos concretos. Para esse fim, contudo, é necessário que a concessão seja
aprovada pelo Conselho Nacional de Desestatização, ao qual caberá a in-
dicação da modalidade operacional a ser aplicada (art. 6º, lII, "a").
O contrato de concessão é o documento escrito que encerra a dele-
gação do poder concedente, define o objeto da concessão, delimita a área,
fonna e tempo da exploração, estabelece os direitos e deveres das partes e
dos usuários do serviço.
Documento da maior relevância, o contrato de concessão não tem
merecido dos Poderes Públicos a necessária atenção na sua feitura, ficando
quase sempre entregue sua redação aos próprios pretendentes à concessão,
que, assim, a amoldam às suas conveniências, sem atender ao interesse pú-
blico e aos direitos dos usuários. As concessões vigentes são, em geral- e
paradoxalmente -, instrumentos em que o Poder Público e os usuários é
que se submetem à vontade despótica das empresas, tais são as cláusulas a
seu favor e a nenhuma reserva de direitos para o particular a que o serviço
se destina. Já é tempo de os concedentes reagirem contra esta inversão de
poderes, defendendo melhor o público e exigindo dos seus concessioná-
rios, na feitura dos contratos novos ou na fiscalização dos já existentes, a
prestação eficiente e regular dos serviços que lhes são concedidos.
As cláusulas principais a serem insertas no contrato de concessão,
além de outras peculiares ao caso, são as que indiquem e delimitem o
objeto, modo e forma da prestação do serviço; que assegurem o serviço
adequado; que disponham sobre a fiscalização, reversão e encampação,
fixando os critérios de indenização; que estabeleçam o início, tenno ou
condições de prorrogação do contrato; que delimitem as áreas de presta-
ção do serviço, os poderes e regalias para sua execução; que estabeleçam o
valor do investimento e o modo de integralização do capital; que forneçam
os critérios para a detenninação do custo do serviço e conseqüente fixação
e revisão das tarifas, na base de uma justa e razoável retribuição do capital;
que determinem a constituição de reservas para eventuais depreciações e
fundo de renovação; que assegurem a expansão do serviço pela justa fixa-
ção de tarifas; que prevejam a fonna de fiscalização da contabilidade e dos
métodos e práticas da execução do serviço; que precisem a responsabili-
dade do concessionário pela inexecução ou deficiente execução do serviço
e estabeleçam as sanções respectivas (advertências, multas, intervenção
etc.); que estabeleçam os casos de cassação da concessão e conseqüente
rescisão do contrato; que fixem o critério de indenização para o caso de
encampação; que disponham sobre os direitos e deveres dos usuários para
a obtenção e remuneração do serviço (prazo para a prestação dos serviços
domiciliares, modo de pagamento da tarifa e adiantamentos para a insta-
, VII - SERVIÇOS E OBRAS MUNICIPAIS 413
f
I lação, fonna de atendimento dos pedidos etc.); que indiquem o foro e o
! modo amigável de solução das divergências contratuais; que esclareçam o
modo e fonna de aplicação das penalidades contratuais e administrativas e
a autoridade competente para impô-las.
As cláusulas lembradas acima estão relacionadas no art. 23 da Lei
8.987, de 1995, e não oferecem, na sua maioria, dificuldade de entendi-
mento e redação, por se referirem a conceitos e precauções de rotina dos
contratos administrativos. 97
O contrato de concessão, como os demais contratos administrativos,
pode ser alterado unilateralmente pela Administração. Mas essa altera-
ção restringe-se às cláusulas regulamentares ou de serviço, sempre para
melhor atendimento do público. Além disso, toda vez que, ao modificar a
prestação do serviço, o concedente alterar o equilíbrio econômico e finan-
ceiro do contrato terá que reajustar as cláusulas remuneratórias da conces-
são, adequando as tarifas aos novos encargos acarretados ao concessioná-
rio (Lei 8.987, de 1995, art. 9º, § 4º).
Essa orientação tomou-se pacífica entre nós desde a tese pioneira de
Caio Tácito, que concluiu afinnando: "Ao Estado é lícito alterar as con-
dições objetivas do serviço, mas não poderá deslocar a relação entre os
tennos da equação econômica e financeira, nem agravar os encargos ou as
obrigações do concessionário, sem reajustar a remuneração estipulada".98
E assim é porque a remuneração do serviço nas bases inicialmen-
te ajustadas constitui direito fundamental e adquirido do concessionário,
imutável ao nuto da outra parte; direito adquirido, reconhecido tanto pela
doutrina como pena nossa jurisprudência e atualmente pela Constituição
Federal (art. 37, XXI).
Inegável é, portanto, que o contrato de concessão cria direitos e obri-
gações individuais para as partes. Dentre os direitos encontra-se o de o
concessionário auferir as vantagens de ordem pecuniária que o contrato
lhe garantiu. Satisfeitas as condições contratuais pelo concessionário, a
rentabilidade assegurada à empresa erige-se em direito adquirido, exigí-
vel do concedente na fonna avençada. Qualquer modificação unilateral,
posterior, da nonna legal ou regulamentar ou de cláusula contratual per-
tinente ao serviço não invalida as vantagens contratuais asseguradas ao
concessionário, porque tais modificações não podem ter efeito retroativo
97. Todos esses aspectos do contrato de concessão acham-se bem analisados por
Plínio A. Branco em sua monografia Diretrizes Modernas ... , editada pela Prefeitura
da Capital de São Paulo, em 1949, a propósito dos serviços de transporte coletivo do
Município.
98. O Equilíbrio Financeiro ... , p. 78.
 414 DIREITO MUNICIPAL BRASILEIRO
prejudicial ao direito adquirido, preservado por disposição constitucional
(art. 5º, XXXVI).
A alteração unilateral é admissível sempre, mas unicamente no to-
cante aos requisitos do serviço e com correlata revisão das cláusulas eco-
nômicas e financeiras afetadas pela alteração, para se manter o equilíbrio
econômico e financeiro inicial.
Afiscalização do serviço concedido cabe ao Poder Público conceden-
te, que é o fiador de sua regularidade e boa execução perante os usuários.
Serviços públicos e serviços de utilidade pública são sempre serviços para
o público. Assim sendo, é dever do concedente exigir sua prestação em
caráter geral, permanente, regular, eficiente e com tarifas módicas (Lei
8.987, de 1995, art. 6º, § 1º). Para assegurar esses requisitos, indispensá-
veis em todo serviço concedido, reconhece-se à Administração Pública o
direito de fiscalizar as empresas, com amplos poderes de verificação de
sua administração, contabilidade, recursos técnicos, econômicos e finan-
ceiros, principalmente para conhecer a rentabilidade do serviço, fixar as
tarifas justas e punir as infrações regulamentares e contratuais.
A fiscalização será feita por órgão técnico da Administração conce-
dente ou por entidade com ela conveniada. Paralelamente, o regulamento
do serviço deverá prever a constituição de comissão integrada por repre-
sentantes do poder concedente, do concessionário e dos usuários, a fim de
que colabore na fiscalização (Lei 8.987, de 1995, art. 30, parágrafo único)
(v. o tópico anterior sobre Agências reguladoras).
No poder de fiscalização está implícito o de intervenção para regula-
rizar o serviço quando estiver sendo prestado deficientemente aos usuários
ou ocorrer sua indevida paralisação. 99 O ato interventivo, expedido pre-
viamente pelo concedente, deverá indicar os motivos da medida e o prazo
de sua duração, e no início e no fim da intervenção lavrar-se-á o termo
respectivo com todas as indicações necessárias à sua regularidade. A in-
tervenção há que ser provisória, pois se definitiva importaria encampação
do serviço ou rescisão do contrato (arts. 29, 111, e 32-34).
A prestação do serviço concedido deve atender fielmente ao res-
pectivo regulamento e às cláusulas contratuais específicas, para plena
satisfação dos usuários, que são seus legítimos destinatários. Mas, inde-
pendentemente das normas pertinentes, há cinco princípios regedores de
todo serviço público ou de utilidade pública de presença obrigatória na sua
prestação: generalidade, permanência, eficiência, modicidade e cortesia.
99. O TJSP admitiu a intervenção preventiva diante de uma situação de perigo
iminente para o serviço de transporte coletivo urbano, na cidade de São Paulo (MS
45.953-1, São Paulo, reI. Des. Freitas Camargo).
VII - SERVIÇOS E OBRAS MUNICIPAIS 415
O princípio ou requisito da generalidade significa serviço para todos
os usuários, indiscriminadamente; o da permanência ou continuidade im-
põe serviço constante, na área e período de sua prestação; o da eficiência
quer dizer serviço satisfatório, qualitativa e quantitativamente; o da mo-
dicidade indica preços razoáveis, ao alcance de seus destinatários; o da
cortesia significa bom tratamento ao público.
Esse conjunto de requisitos ou princípios é, modernamente, sintetiza-
do na expressão serviço adequado, que a nossa Constituição adotou, com
propriedade técnica, ao estabelecê-lo como uma das diretrizes para a lei
normativa das concessões (art. 175, parágrafo único, IV), que o defmiu no
art. 6º (Lei 8.987, de 1995).
Desatendendo a qualquer desses requisitos o concessionário expõe-
se às sanções regulamentares ou contratuais da concessão, por execução
inadequada do serviço.
O serviço concedido deve ser remunerado por tarifa (preço público),
e não por taxa (tributo). E a tarifa deve permitir a justa remuneração do
capital, o melhoramento e a expansão do serviço, assegurando o equilíbrio
econômico e financeiro do contrato. Daí por que impõe-se a revisão perió-
dica das tarifas, de modo a adequá-las ao custo operacional e ao preço dos
equipamentos necessários à manutenção e expansão do serviço, a fim de
propiciar a justa remuneração do concessionário, na forma contratada (Lei
8.987, de 1995, art. 23, IV).
A revisão das tarifas é ato privativo do poder concedente, em nego-
ciação com o concessionário, que deverá demonstrar a renda da empresa,
as despesas do serviço e a remuneração do capital investido ou a ser inves-
tido nas ampliações necessárias.
Os direitos do usuário devem ser claramente assegurados no contrato
de concessão, por ser ele o destinatário do serviço concedido. A ausência
de cláusulas em favor do público tem ensejado o maior descaso das em-
presas concessionárias pelos direitos do usuário, o que não aconteceria se
o próprio interessado no serviço dispusesse de reconhecimento expresso
em seu favor para exigir a prestação que lhe é mui comumente denegada
ou retardada, sem qualquer providência punitiva do Poder Público. A atual
Constituição consagrou expressamente a proteção desses direitos em seu
art. 175, parágrafo único, 11, os quais foram contemplados no art. 7º da Lei
8.987, de 1995. Mais recentemente, a Lei 9.791, de 24.3.1999, passou a
obrigar os concessionários a oferecer ao consumidor ou usuário o mínimo
de seis datas opcionais para o vencimento de seus débitos.
É certo e inegável que o princípio da generalidade, que informa todo
serviço público, por si só permitiria a qualquer particular utilizar-se da
416 DIREITO MUNICIPAL BRASILEIRO
prestação prometida pelo concessionário ao público em geral; mas se o
contrato não estipula prazo para o atendimento do pedido, se não prevê
sanções pelo não-atendimento, se não dispõe sobre a maneira de o inte-
ressado fazer valer seus direitos, todo fundamento doutrinário será inútil e
sem conseqüências práticas para a obtenção do serviço.
Sendo princípio incontroverso que os serviços públicos e de utilidade
pública não admitem discriminações ou privilégios entre os pretendentes
à sua utilização, por se tratar de um "direito cívico", como o denomina
apropriadamente Gabino Fraga,IOO chegamos à exata conclusão de que
qualquer interessado terá ação contra o concessionário que o desatender.
Além disso, injustas discriminações têm sido observadas na execução
dos serviços concedidos, por favoritismo ou interesses escusos, sem que os
preteridos tenham meios de coagir o concessionário à estrita observância
contratual e regulamentar. Assim, a presença de cláusulas asseguradoras
dos direitos do usuário e das obrigações correlatas do concessionário, com
as sanções respectivas, ensejará o chamamento do faltoso a juízo no mo-
mento em que descumprir o estipulado. A esse propósito já tivemos opor-
tunidade de decidir que o usuário, desatendido na obtenção de qualquer
serviço concedido, tem pedido cominatório (CPC, art. 287) para haver
judicialmente a prestação que lhe é assegurada, com todos os consectários
da condenação. Naquela oportunidade sustentamos, com base na doutrina
e na jurisprudência estrangeira - porquanto até então não se admitia entre
nós a ação do usuário contra o concessionário -, que "o usuário de servi-
ço público concedido tem ação para fazer valer os seus direitos quando
relegados".101 Em ação subseqüente reiteramos esse ponto de vista, confir-
mado pelo TACivSP e posteriormente seguido pelo TJGB e STF, com os
mesmos argumentos de nossas decisões anteriores. 102 Firmada está, hoje,
a jurisprudência no sentido de que o pretendente à utilização de serviço
concedido pode demandar diretamente o concessionário para constrangê-
lo a prestar o serviço, sob pena de lhe pagar perdas e danos ou a multa cor-
respondente, cominada na sentença (v. Código de Defesa do Consumidor,
Lei 8.078, de 1990, arts. 6º, X, 22 e 81-104).
A extinção da concessão ou a retomada do serviço concedido podem
OCOlTer por diversos motivos e formas. O término do prazo da concessão
impõe a reversão do serviço ao concedente; o interesse público superve-
100. Derecho Administrativo, México, 1947, p. 543.
101. Nossa sentença in RT 202/408 e RDA 25/263, refonnada pelo TJSP, RT
202/408.
102. Nossa sentença, confInnada pelo 1º TACivSP, in RT 232/196, e, no mesmo
sentido: TJGB, RDA 39/248 e 55/144; 1º TACivSP, RT302/506 e 347/405; STF, RTJ
63/128.
VIl- SERVIÇOS E OBRAS MUNICIPAIS 417
niente à concessão muitas vezes exige a encampação ou resgate do ser-
viço; a conveniência recíproca das partes ou a inadimplência do conces-
sionário pode conduzir à rescisão do contrato; ou, ainda, a ilegalidade da
concessão ou do contrato pode impor sua anulação. Em cada uma dessas
hipóteses, a extinção da concessão ou a retomada do serviço ocorrem por
circunstâncias e atos diferentes e produzem conseqüências distintas entre
as partes, como veremos a seguir.
O advento do termo contratual, ou reversão, como a própria palavra
indica, é o retomo do serviço ao concedente ao término do prazo contra-
tual da concessão. Segundo a doutrina dominante, acolhida pelos nossos
Tribunais, a reversão só abrange os bens, de qualquer natureza, vinculados
à prestação do serviço. Os demais, não utilizados no objeto da concessão,
constituem patrimônio privado do concessionário, que deles pode dispor
livremente e, ao final do contrato, não está obrigado a entregá-los, sem
pagamento, ao concedente. Assim é porque a reversão só atinge o serviço
concedido e os bens que asseguram sua adequada prestação.
Se o concessionário, durante a vigência do contrato, formou um acer-
vo à parte, embora provindo da empresa, mas desvinculado do serviço e
sem emprego na sua execução, tais bens não lhe são acessórios e, por isso,
não o seguem, necessariamente, na reversão. 103
As cláusulas de reversão é que devem prever e tomar certo quais os
bens que, ao término do contrato, serão transferidos ao concedente e em
que condições. A reversão gratuita é a regra, por se presumir que, durante a
exploração do serviço concedido, o concessionário retira não só a renda do
capital como, também, o próprio capital investido no empreendimento.
Embora seja cláusula essencial do contrato (Lei 8.987, de 1995, art.
23, X), se nada for estipulado a respeito, entende-se que o concedente terá
o direito de receber de volta o serviço com todo o acervo aplicado na sua
prestação, sem quaiquer pagamento. Mas casos há de concessão de curto
prazo, ou de investimentos especiais e de alto custo, que justificam se
convencione a indenização total ou parcial dos bens da empresa quando
da reversão do serviço.
A Lei 8.987, de 1995, determina que o poder concedente indenize o
concessionário de todas as parcelas de investimentos vinculados aos bens
103. Castro Nunes, parecer in RDA 42/444; Antão de Moraes, parecer in RDA
42/458; Carlos Medeiros Silva, parecer in RDA 43/454; Alcino Pinto Falcão, "A cláu-
sula de reversão na concessão de serviço público", RDP 15/127; Themístocles Bran-
dão Cavalcanti, parecer in RDA 102/453; parecer do Autor in RDA 102/462 - estes dois
últimos pareceres anexados à Ap. 63.405, da Guanabara, por Caio Tácito, que obteve
acolhimento da tese, por unanimidade, pelo TJGB, RDP 15/227. No mesmo sentido:
TJGB, RDA 45/218, confInnado pelo STF no RE 32.865.
418 DIREITO MUNICIPAL BRASILEIRO
reversíveis, ainda não amortizados ou depreciados, que tenham sido r~a­
lizados com o objetivo de garantir a continuidade e atualidade do serviço
(art. 36). Pretende-se evitar, com essa detenninação, que a ~restação do
serviço se deteriore nos últimos anos do prazo da concessao, por f~lta
de investimentos do concessionário. Ao garantir, legalmente, a mde.ru.za-
ção desses investimentos torna-se mais fácil ~o poder concedente ,exigir o
cumprimento do dever de atualidade do serviço, corresp~nde~t: a I?anu-
tenção e melhoria dos equipamentos, instalações e demaIs eXlgenClaS do
serviço. ALei 11.445, de 5.1.2007, modificou alguns parágrafos do art. 42
da Lei 8.987/1995, regulando o término da concessão e o pagamento de
eventual indenização.
Encampação ou resgate é a retomada coativa do serv.iço, pelo P?d~r
concedente, durante o prazo da concessão, por motivo de l~teresse pu~h­
co. Não pode o concessionário, em caso ~lgum, opor-se .a encampaçao.
Seu direito limita-se à indenização dos prejuízos que, efetIvamente, o ato
de império do Poder Público lhe acarretar, ca1cula~a na ~onna do art. 3~ da
Lei 8.987, de 1995. A encampação depende de lei autonzador~ e~peclfic~
e pagaInento prévio da indenização apura~a (~r:t. 37). Sem ~uvlda, a lei
pretendeu dar maiores garantias ao conceSSlOnano ao tran~fenr para o ~e­
gislativo a decisão de encampar, uma vez que o reconhe~l~ento d~ eXIs-
tência de interesse público passa a depender de uma declsao colegiada, e
não individual do chefe do Executivo. Justifica-se que assim seja, uma vez
que a retomada do serviço pode importar indenização vultosa, dependente,
tal vez, de dotação específica.
Não se deve confundir encampação com rescisão, nem com anula-
ção, ou com reversão, visto serem institutos diversos, embora todos façam
volver o serviço ao concedente.
Rescisão é o desfazimento do contrato durante o prazo de sua execu-
ção. Rescisão é termo genérico, que comporta várias espécies, m~s a Lei
8.987, de 1995, reservou-o para a extinção da concessão p~omovl~a pelo
concessionário junto ao Poder Judiciário (art. 39). A rescisão umlateral
imposta pelo poder concedente foi denominada de en~ampação, quando
motivada por interesse público (art. ~7)" ~u de ca~u:ld~de: ~ua~do de-
corrente de inadimplência do conceSSlOnano. A reSClsao judlcwl e a~ue~a
determinada pelo Poder Judiciário, mediante provocação do conceSSlOna-
rio em face de descumprimento do contrato pelo poder concedente. Para
obtê-la o concessionário deve: a) promover ação específica para esse fim;
b) comprovar o descumprimento de cl.áusulas contr~tuais pel~ p~der con:
cedente; c) manter a prestação do serviço sem soluça~ de contll?-Uldade at?
a decisão judicial transitar em julgado. Embora a leI não o dIga, havera
sempre lugar para a rescisão amigável, que decorre de acordo das partes
1 VII - SERVIÇOS E OBRAS MUNICIPAIS 419
no qual elas convencionam o modo e forma de devolução do serviço e
eventuais pagamentos devidos.
A rescisão por inadimplência do concessionário é, entre nós, também
denominada caducidade, que corresponde à decadenza do Direito Italiano
e à déchéance da doutrina francesa. A Lei 8.987, de 1995, dispõe que o
poder concedente poderá declarar a caducidade da concessão quando: a) o
serviço estiver sendo prestado de fonna inadequada; b) o concessionário
descumprir cláusulas contratuais ou disposições legais ou regulamentares;
c) o concessionário paralisar o serviço; d) perder as condições econômi-
cas, técnicas ou operacionais; e) não cumprir as penalidades impostas por
infrações anteriores; f) não atender à intimação para regularizar a pres-
tação do serviço; g) for condenado, em sentença transitada em julgado,
por sonegação de tributos, inclusive contribuições sociais. A caducidade
será declarada por decreto do poder concedente, depois de comprovada a
inadimplência do concessionário em processo administrativo, observado
o princípio do contraditório. A indenização será apurada no decurso do
processo, dela devendo ser descontado o valor das multas contratuais e
dos danos causados ao poder concedente (art. 38 e §§).
Anulação é a invalidação do contrato por ilegalidade na concessão ou
na fonnalização do ajuste. A anulação não se confunde com a rescisão,
porque esta supõe um contrato válido, mas mal-executado (inadimplência)
ou cuja execução pelo concessionário se tenha tornado inconveniente ao
interesse público, ao passo que aquela ( anulação) pressupõe um contrato
,o-
i ilegal, embora esteja sendo regularmente executado. Daí por que a anula-
I
\ ção não impõe indenização alguma e produz efeitos ex tunc, retro agindo
às origens da concessão; e a rescisão nonnalmente obriga o concedente a
~ indenizar e só atua dali para diante, ex nunc. É oportuno observar que a Lei
1ij de Ação Popular considera nulo, dentre outros contratos, o de concessão
de serviço público' quando celebrado sem concorrência não dispensada
por lei ou com concorrência fraudada (Lei 4.717, de 1965, art. 4º, III,
"a" -"c").
A Lei 8.987, de 1995, prevê, ainda, que a concessão se extingue pela
falência ou extinção da empresa concessionária, ou pelo falecimento ou
incapacidade do titular, no caso de empresa individual (art. 15, VI). Esta
última hipótese só se aplica às permissões, uma vez que somente pessoa
jurídica pode ser concessionária (art. 2º, II), e jurídicas são apenas aquelas
enumeradas no art. 44 do CC, as associações, as sociedades e as funda-
ções, sem contar as pessoas jurídicas de direito público. Empresa indivi-
dual, oujirma individual, não é pessoa jurídica, mas sim o nome adotado
pela pessoa fisica para uso em seu comércio. Opõe-se àjirma social ou
razão social, própria aos nomes comerciais das sociedades mercantis.
420 DIREITO MUNICIPAL BRASILEIRO
o patrimônio do concessionário, por vinculado a um serviço de uti-
lidade pública, não pode sofrer paralisação ou retardamento na sua pres-
tação, está protegido pelo Código Penal (Decreto-lei 2.848, de 1940), que
considera crime de dano qualificado (art. 163, III, com a redação dada
pela Lei 5.346, de 1967) qualquer lesão aos bens da empresa.
4.2.9.2 Parcerias público-privadas l04 - É uma nova forma de partici-
pação do setor privado na implantação, melhoria e gestão da infra-estru-
tura pública, principalmente nos setores de rodovias, ferrovias, hidrovias,
portos, energia etc., como alternativa à falta de recursos estatais para in-
vestimentos nessas áreas.
A Lei 11.079, de 30.12.2004, define a parceria público-privada como
contrato administrativo de concessão - mas uma concessão especial, di-
versa da que estudamos anteriormente, porque o particular presta o serviço
em seu nome, mas não assume todo o risco do empreendimento, uma vez
que o Poder Público contribui financeiramente para sua realização e ma-
nutenção.
Duas são as modalidades de parceria público-privada instituídas pela
referida lei: concessão patrocinada - quando a concessão de serviços ou de
obras públicas envolver uma contraprestação do Poder Público adicional-
mente à tarifa cobrada dos usuários; e concessão administrativa - quando
a remuneração do serviço é feita integralmente pela Administração, ainda
que ele envolva execução de obra ou fornecimento de bens.
Na verdade, são duas formas de concessão que refogem ao conceito
tradicional desse contrato administrativo, porque envolvem contrapresta-
ção pecuniária do Poder Público. Não obstante, a elas se aplicam os prin-
cípios básicos da concessão comum, com as alterações especificadas pela
nova lei. Passamos, assim, a contar com três tipos de concessão de servi-
ços: a comum, que continua regulada pela Lei 8.987/1995; apatrocinada
e a administrativa, que se regem pela nova lei, com aplicação subsidiária
da lei de 1995.
Com relação a esta última, é preciso não confundi-la com a concessão
de uso de bem público, também chamada de concessão administrativa de
uso, para diferençá-Ia da concessão do direito real de uso, por nós men-
cionadas no capítulo VI. Esta concessão administrativa é um contrato de
prestação de serviços de que a Administração é a usuária direta ou indi-
reta, conforme a define a lei. Daí por que a remuneração é paga integral-
mente pela própria Administração. Destina-se, ao que parece, a permitir a
104. v., também, sobre a matéria, do Autor, Direito Administrativo Brasileiro,
34ª ed., 2008, Capítulo VI, item 7.2.
421
inserção do setor privado em serviços até agora pouco atrativos, como a
construção de presídios, hospitais, escolas e outros setores.
A celebração do contrato de parceria público-privada é vedada quan-
do seu valor seja inferior a vinte milhões de reais, ou quando o período de
sua prestação seja inferior a cinco anos, ou, ainda, quando tenha como ob-
jeto único o fornecimento de mão-de-obra, o fornecimento e a instalação
de equipamentos ou a execução de obra pública. A estipulação de valor
mínimo tão elevado, sem dúvida, .reduz a possibilidade de os pequenos
municípios celebrarem essas parcerias. As cláusulas do contrato devem
obedecer ao disposto no art. 23 de Lei 8.987/1995 e, também, às condições
constantes do art. 5º da nova lei.
Deve ser constituída uma sociedade de propósito específico para im-
plantar e gerir o objeto da parceria, sendo vedado à Administração ser
titular da maioria do seu capital votante.
A contratação da parceria público-privada deve ser precedida de li-
citação, na modalidade de concorrência, com características especiais,
conforme previsto na Lei 11.079/2004, que, também, determina que as
despesas com os contratos não podem exceder a 1% da receita corrente
líquida de cada exercício.
Note-se que, antes do advento da Lei 11.079/2004, o Estatuto da
Cidade (Lei 10.257/2001) já previa hipóteses de parcerias entre o Poder
Público e o setor privado, das quais se destacam as operações urbanas
consorciadas, que analisamos no capítulo IX, item 1.4.2.10.
4.2.9.3 Serviços permitidos - Além dos serviços concedidos, que
vimos precedentemente, há, ainda, os serviços permitidos, que veremos
agora, e os serviços autorizados, que serão vistos ao depois. Todos são
modalidades de serviços delegados ao particular, apenas por formas e com
garantias diferente's: a concessão é delegação contratual e, modernamente,
legal; a permissão e a autorização constituem delegações por ato unilateral
da Administração; aquela, com maior formalidade e estabilidade para o
serviço; esta, com mais simplicidade e precariedade na execução.
Serviços permitidos são todos aqueles para os quais a Administração
estabelece os requisitos para sua prestação ao público e, por ato unilateral
(termo de permissão), comete a execução aos particulares que demonstra-
rem capacidade para seu desempenho. lOS
A permissão é, em princípio, discricionária e precária, mas admite
condições e prazos para exploração do serviço, a fim de garantir rentabili-
105. Sobre o conceito de permissão e suas modalidades, V., do Autor, Direito
Administrativo ... , 34ª ed., Capítulo Iv, item 4.3, "Atos negociais".
422 DIREITO MUNICIPAL BRASILEIRO
r
!
dade e assegurar a recuperação do investimento do permissionário, visan-
do a atrair a iniciativa privada. O que se afirma é que a unilateralidade, a
discricionariedade e a precariedade são atributos da permissão, embora
possam ser excepcionados em certos casos, diante do interesse administra-
tivo ocorrente. Esses condicionamentos e adequações do instituto para de-
legação de serviços de utilidade pública ao particular - empresa ou pessoa
física - não invalidam a faculdade de o Poder Público, unilateralmente e
a qualquer momento, modificar as condições iniciais do termo, ou mesmo
de revogar a permissão sem possibilidade de oposição do permissionário,
salvo se ocorrer abuso de poder ou desvio de finalidade da Administração,
caso em que as condições e prazos devem ser respeitados pela Administra-
ção que os instituiu (TJSP, RJTJSP 125/196).
Enquanto, porém, o Poder Público não modificar as condições ou
cassar a permissão prevalece o estabelecido e poderá o permissionário de-
fender seus direitos perante a Administração ou terceiros. Cessará - repe-
timos - qualquer direito anteriormente reconhecido desde o momento em
que o permitente, unilateral e discricionariamente, cassar a permissão ou
impuser novas condições ao permissionário. E assim é porque, como bem
esclarece Basavilbaso, "toda permissão traz implícita a condição de ser,
em todo momento, compatível com o interesse público, e, por conseguin-
te, revogável ou modificável pela Administração, sem recurso algum por
parte do permissionário". 106
O serviço permitido é executado em nome do permissionário, por sua
conta e risco, mas sempre nas condições e com os requisitos preestabeleci-
dos pela Administração permitente, que o controla em toda sua execução,
podendo nele intervir quando prestado inadequadamente aos usuários. O
início e o fim da intervenção devem ser precedidos dos respectivos termos
circunstanciados.
A permissão, por sua natureza precária, presta-se à execução de ser-
viços ou atividades transitórias, ou mesmo permanentes, mas que exijam
freqüentes modificações para acompanhar a evolução da técnica ou as
variações do interesse público, tais como o transporte coletivo, o abaste-
cimento da população e demais atividades cometidas a particulares mas
dependentes do controle estatal.
Em geral, a permissão não gera privilégio nem assegura exclusivida-
de ao permissionário, salvo no caso de inviabilidade técnica ou econômica
justificada (art. 16).107 A permissão para a prestação de serviço público
106. Derecho Administrativo, Buenos Aires, 1952, v. IV, p. 218.
107. STF,RDA 54/114; TJSP,RDA 411225,RT2581142; lºTACivSP,RT236/496
(anteriores à Lei 8.987, de 1995).
VII - SERVIÇOS E OBRAS MUNICIPAIS 423
ou de utilidade pública, pela Constituição de 1988, exige licitação, nos
termos do seu art. 175, do art. 2º da Lei 8.666, de 1993, e dos arts. 2º, IV,
e 40 da Lei 8.987, de 1995. Observe-se, ainda, que não se estendem auto-
maticamente aos permissionários as prerrogativas dos concessionários de
serviços públicos, só se beneficiando das que lhes forem expressamente
atribuídas.
Embora ato unilateral e precário, a permissão é deferida intuitu per-
sonae, e como tal não admite a substituição do permissionário, nem pos-
sibilita o traspasse do serviço ou do uso permitido a terceiros sem prévio
assentimento do permitente. 108
Quanto aos atos dos permissionários, praticados em decorrência da
permissão, podem revestir-se de certa autoridade pela delegação recebida
do Poder Público; e, nessas condições, tomam-se passíveis de mandado
de segurança, desde que lesivos de direito líquido e certo (Lei 1.533, de
1951, art. 1º, § 1º).
Outra observação que se impõe é a de que os atos dos permissioná-
rios são de sua exclusiva responsabilidade, sem afetar a Administração
permitente. Embora praticados por delegação do Poder Público e sob sua
fiscalização, por eles respondem os próprios permissionários, mas, sub-
seqüentemente, poderá ser responsabilizada a Administração permitente,
por culpa na escolha ou na fiscalização do executor do serviço.
Apermissão vem sendo a modalidade preferida pelas Administrações
Federal, Estaduais e Municipais para delegação de serviços de transporte
coletivo a empresas de ônibus nas respectivas áreas de sua competência,
muito embora o Código de Trânsito Brasileiro (Lei 9.503, de 23.9.1997)
admita também a concessão e a autorização (art. 107).
Caberá ao Município, em cada caso e diante das circunstâncias locais
ocorrentes, verificar qual a modalidade de delegação conveniente ao servi-
ço e aos interesses da comunidade, para optar entre a concessão, a permis-
são ou a autorização. Somente quando lei geral ou especial indica a moda-
lidade toma-se ela obrigatória para a transferência da execução do serviço;
na sua omissão, compete ao prefeito escolher a que mais convier.
Observe-se, finalmente, que serviço permitido é serviço de utilidade
pública, e, como tal, sempre sujeito às normas do direito público. Não
se pode, assim, realizar permissão ou traspassar a prestação de serviço
permitido em forma de avença privada, em que predomina o interesse par-
ticular. Nem sempre as normas do direito privado servirão para regular
satisfatoriamente o funcionamento do serviço de interesse público.
108. Otto Mayer, Derecho Administrativo AZemán, v. III, Buenos Aires, trad. De-
palma, 1951, p. 238, 4.
424 DIREITO MUNICIPAL BRASILEIRO
A Lei 8.987, de 1995, conceitua permissão de serviço público: a
delegação, a título precário, mediante licitação, da prestação de serviços
públicos, feita pelo poder concedente, a pessoa física ou jurídica que de-
monstre capacidade para seu desempenho, por sua conta e risco (art. 2º~
IV). Ao contrário do que recomenda o Autor, contudo, o art. 40 da LeI
8.987 determina que a permissão seja formalizada mediante contrato de
adesão, ajuste de direito privado, que tem características próprias e que
não deveria ser utilizado para fins de prestação de serviço público. Basta
considerar que, embora formalizada mediante contrato, a permissão não
perde seu caráter de precariedade e de revogabilidade por ato unilateral do
poder permitente - idéias incompatíveis com a noção de contrato privado.
Acresce, ainda, que a mesma lei estabelece sejam aplicados às permissões
os preceitos referentes às concessões (art. 40, parágrafo único). Claro está
que esta aplicação far-se-á apenas no que couber, visto que são figuras
administrativas assemelhadas mas distintas, não podendo ser totalmente
equiparadas, como deixou bem claro o Autor.
4.2.9.4 Serviços autorizados - Serviços autorizados são aqueles que
o Poder Público, por ato unilateral, precário e discricionário, consente na
sua execução por particular para atender a interesses coletivos instáveis
ou emergência transitória. Fora destes casos, para não fraudar o princípio
constitucional da licitação, a delegação deve ser feita mediante permissão
ou concessão. 109 São serviços delegados e controlados pela Administração
autorizante, normalmente sem regulamentação específica, e sujeitos, por
índole a constantes modificações no modo de sua prestação ao público e a
, . 110
supressão a qualquer momento, o que agrava sua precarIedade.
A remuneração de tais serviços é tarifada pela Administração, como
os demais de prestação ao público, dentro da mensurabilidade dos serviços
oferecidos aos usuários. A execução deve ser pessoal e intransferível a ter-
ceiros. Sendo uma modalidade de delegação discricionária, em princípio
não exige licitação, mas poderá ser adotado, para escolha do melhor au-
torizatário, qualquer tipo de seleção, caso em que a Administração ficará
vinculada aos termos do instrumento convocatório.
A modalidade de serviços autorizados é adequada para todos aqueles
que não exigem execução pela própria Administração, nem pedem espe-
cialização na sua prestação ao público, como ocorre com os serviços de
táxi, de despachantes, de pavimentação de ruas por conta dos moradores,
109. Neste sentido, v. Decreto 952, de 1993, art. 3Q, I1I-IV.
110. V. Cid Tomanik Pompeu, Autorização Administrativa (tese), São Paulo, Ed.
RT, 1979, e "Natureza jurídica da autorização", RDA 142/11; e José Cretella Jr., "De-
finição da autorização legislativa", RT 813/753.
VII - SERVIÇOS E OBRAS MUNICIPAIS 425
de guarda particular de estabelecimentos ou residências - os quais, embo-
ra não sendo uma atividade pública típica, convém que o Poder Público
conheça e credencie seus executores e sobre eles exerça o necessário con-
trole no seu relacionamento com o público e com os órgãos administrati-
vos a que se vinculam para o trabalho.
Os serviços autorizados não se beneficiam das prerrogativas das ati-
vidades públicas, só auferindo as vantagens que lhes forem expressamente
deferidas no ato da autorização, e sempre sujeitas a modificação ou su-
pressão sumária, dada a precariedade ínsita desse ato. Seus executores não
são agentes públicos, nem praticam atos administrativos; prestam, apenas,
um serviço de interesse da comunidade, por isso mesmo controlado pela
Administração e sujeito à sua autorização. A contratação desses serviços
com o usuário é sempre uma relação de direito privado, sem participação
ou responsabilidade do Poder Público. Qualquer irregularidade deve ser
comunicada à Administração autorizante, mas unicamente para que ela
conheça a falta do autorizatário e, se for o caso, lhe aplique a sanção cabí-
vel, inclusive a cassação da autorização.
O Município é competente para expedir autorizações referentes à
execução precária de seus serviços, à utilização transitória de seus bens
e à realização de atividades de emergência sujeitas ao seu controle. Tais
autorizações terão sempre caráter precário e poderão ser alteradas ou su-
primidas sumariamente.
4.2.10 Contratação de serviços e obras com terceiros
A contratação de serviços e obras do Município com terceiros depen-
de, normalmente, de três requisitos, a saber: definição do objeto, recurso
financeiro e licitar;ão, sem os quais o ajuste é passível de nulidade.
4.2.10.1 Definição do objeto - Definição do objeto é a caracteriza-
ção do que o Município pretende obter da parte com quem vai contratar.
Quer se trate de obra ou de serviço, necessário é que seja defrnida a pre-
tensão da Administração contratante perante a empresa que irá realizá-lo
nas condições desejadas pelo Poder Público. Para os objetos simples ou
padronizados basta sua descrição ou identificação nominal comum, mas
para os complexos, notadamente as obras e serviços de engenharia, exige-
se projeto básico,lll com as especificações bastantes para o entendimento
do que se pretende executar.
111. Sobre projeto básico, atenção para os arts. 6Q, IX, e 7Q da Lei 8.666, de 1993.
V., ainda, Marçal Justen Filho, Comentários à Lei de Licitações ... , 6ª ed., p. 102.
Ainda sobre projeto básico, lembramos que seu conceito há de se adequar ao objeto
 426 DIREITO MUNICIPAL BRASILEIRO
A definição do objeto não requer o projeto completo, com todos os
elementos e detalhes da obra ou do serviço, o que poderá ser completado
no projeto executivo, apresentado no devido tempo, precedendo sempre
as etapas da execução. O essencial é a definição preliminar do que a Ad-
ministração pretende realizar, dentro das normas técnicas adequadas, de
modo a possibilitar sua perfeita compreensão e quantificação das propos-
tas para a contratação almejada.
Para a definição do objeto abre-se um processo interno com a deter-
minação do prefeito ou com a proposta do órgão competente da Prefeitura,
aprovada pelo chefe do Executivo, para a execução da obra ou do serviço
desejado; e, após as manifestações técnicas e frnanceiras pertinentes, com
apresentação do anteprojeto ou projeto básico e indicação dos recursos
próprios; expede-se o edital ou convite para a modalidade cabível de li-
citação. Irregular é a contratação de serviços e obras de engenharia sem
projeto assinado por profissional legalmente habilitado, nos termos da Lei
5.194, de 1966, como nulo é o contrato que o Município firmar com pes-
soa física ou jurídica não habilitada a executá-lo (art. 15).
4.2.10.2 Recursos financeiros - Recursos financeiros são dotações
próprias para a efetivação da despesa pública. Qualquer despesa da Ad-
ministração deve ter recursos financeiros para seu atendimento, ou seja,
dotação orçamentária ou crédito adicional (especial, suplementar ou ex-
traordinário) aprovado regularmente. Assim, as obras e serviços públicos,
antes de sua contratação, devem ter os recursos financeiros adequados à
realização da despesa que o contrato irá acarretar no exercício de sua exe-
cução. Se a execução do contrato se prolongar por mais de um exercício
financeiro em cada orçamento anual há de ser incluída a dotação neces-
sária, segundo a previsão da lei de diretrizes orçamentárias e do plano
plurianual.
Esta exigência é de ordem genérica para toda despesa e específica
para os investimentos, que, nos termos da Lei 4.320, de 1964, "serão dis-
criminados na lei de orçamento segundo os projetos de obras e de outras
aplicações" (art. 20). Isto significa que, antes da assinatura de qualquer
ajuste que acarrete despesa para o Município, o empreendimento deve es-
tar programado dentre as realizações do exercício· financeiro e, além disso,
liberadas as quotas trimestrais da despesa para a unidade orçamentária
que vai efetivá-Ia. ll2 A falta de cumprimento dessa exigência, todavia, não
da licitação, especialmente quando se tenha em vista a elaboração do próprio projeto
básico, através dos denominados contratos de gerenciamento.
112. Cf. José Afonso da Silva, Orçamento-Programa no Brasil, São Paulo, 1973,
pp. 324 e ss.
VII - SERVIÇOS E OBRAS MUNICIPAIS 427
invalida o contrato, mas impede o pagamento de suas despesas enquanto
não se fizerem as programações legais.
A Constituição Federal de 1988 instituiu um sistema de planejamento
orçamentário a longo, médio e curto prazos, através da edição da lei do
plano plurianual, da lei de diretrizes orçamentárias e da lei do orçamen-
to anual (art. 165). Necessário é, pois, que o Município programe seus
empreendimentos e ao definir o objeto para o contrato faça também a es-
timativa do custo global, prevendo os recursos financeiros, ainda que a
execução seja por etapas e se prolongue por vários exercícios, caso em
que a dotação específica será consignada em cada orçamento anual até a
conclusão da obra ou do serviço.
A despesa estimada deverá correr pela dotação própria, a ser indicada
pelo respectivo código, no contrato, para o correspondente empenho pré-
vio no devido tempo e o subseqüente pagamento nas épocas e condições
ajustadas. Ilegal é a celebração de contrato sem indicação da dotação pró-
pria e existente no orçamento, pois em muitos casos a Administração omi-
te essa indicação ou indica dotação inexistente, por já consumida àquela
época por outros contratos em execução, o que constitui burla invalidado-
ra do ajuste, por fraude orçamentária.
Se a obra ou o serviço é necessário ao Município e inexiste verba
para sua realização o correto é a solicitação prévia, do prefeito à Câmara,
da abertura de crédito especial ou suplementar correspondente à despesa
estimada, para, após sua aprovação, assinar o respectivo contrato, nele
indicando a dotação própria. Nada impede, todavia, que se realize con-
dicionalmente a licitação, antes ou durante a aprovação do crédito, para
ganhar tempo no procedimento licitatório; mas o contrato não poderá ser
celebrado senão depois da aprovação da verba necessária.
4.2.10.3 Licitação - Licitação é o procedimento administrativo me-
diante o qual a Administração Pública seleciona a proposta mais vantaj osa
para o contrato de seu interesse. Realiza-se através de uma sucessão or-
denada de atos vinculantes para a Administração e para os licitantes, sem
a observância dos quais são nulos o procedimento licitatório e o contrato
subseqüente.
A licitação admite as seguintes modalidades: concorrência, tomada
de preços, convite, concurso, leilão e pregão.
Concorrência é a modalidade de licitação própria para contratos de
grande valor, em que se admite a participação de quaisquer interessados,
cadastrados ou não, que satisfaçam as condições do edital, convocados
com a antecedência mínima prevista na lei, com ampla publicidade pelo
órgão oficial e pela imprensa particular.
428 DIREITO MUNICIPAL BRASILEIRO
Tomada de preços é a licitação realizada entre interessados previa-
mente registrados, observada a necessária habilitação, convocados com a
antecedência mínima prevista na lei, por aviso publicado na imprensa ofi-
cial e em jornal particular, contendo as informações essenciais da licitação
e o local onde pode ser obtido o edital. A Lei 8.666, de 1993, aproximou
a tomada de preços da concorrência, exigindo a publicação do aviso e
permitindo o cadastramento até o terceiro dia anterior à data do recebi-
mento das propostas (arts. 21-22, § 2º). A tomada de preços é admissível
nas contratações de obras, serviços e compras dentro dos limites de valor
estabelecidos na lei e corrigidos por ato administrativo competente.
Convite é a modalidade de licitação mais simples, destinada às con-
tratações de pequeno valor, consistindo na solicitação escrita a pelo menos
três interessados do ramo, registrados ou não, para que apresentem suas
propostas no prazo mínimo de cinco dias úteis (Lei 8.666, de 1993, art. 21,
§ 2º, IV). O convite não exige publicação porque é feito diretamente aos
escolhidos pela Administração através de carta-convite. A lei determina,
porém, que cópia do instrumento convocatório seja afixada em local apro-
priado, estendendo-se automaticamente aos demais cadastrados na mesma
categoria, desde que manifestem seu interesse até 24 horas antes da apre-
sentação das propostas (art. 22, § 3º). Por outro lado, a cada novo convite,
realizado para objeto idêntico ou assemelhado, deverá ser convidado pelo
menos outro fornecedor que não participou da licitação imediatamente an-
terior, enquanto existirem cadastrados não convidados (art. 22, § 6º).
Concurso é a modalidade de licitação destinada à escolha de trabalho
técnico ou artístico, predominantemente de criação intelectual. Normal-
mente há atribuição de prêmio aos classificados, mas a lei admite também
a oferta de remuneração (Lei 8.666, de 1993, art. 22, § 4º).
Leilão é espécie de licitação utilizável na venda de bens móveis e
semoventes (Lei 8.666, de 1993, arts. 22, § 5º, e 53), e em casos especiais
também de imóveis (art. 19, IH).
Pregão l13 é uma nova modalidade de licitação instituída pela MP
2.182-18, de 23.8.2001, convertida na Lei 10.520, de 17.7.2002. Sua
ementa diz o seguinte: "Institui, no âmbito da União, Estados, Distrito
Federal e Municípios, nos termos do art. 37, inciso XXI, da Constituição
Federal, modalidade de licitação denominada pregão, para aquisição de
bens e serviços comuns". Trata-se de norma geral, que estabelece nova
modalidade de licitação, aplicável para todas as entidades da Federação.
113. No âmbito federal o pregão está regulamentado pelos Decretos 3.555, de
8.8.2000, e 3.693, de 20.12.2000. Sobre o pregão v.: Marçal Justen Filho, Pregão, São
Paulo, Dialética, 2001; Maria Sylvia Zanella Di Pietro, Direito Administrativo, 13ª ed.,
pp. 321 e ss.
VII - SERVIÇOS E OBRAS MUNICIPAIS 429
Diferentemente das outras espécies de licitação, em que a modalidade
é estabelecida em função do valor do objeto licitado, o pregão destina-se
à aquisição de bens e serviços comuns. Nos termos da lei, consideram-se
bens e serviços comuns aqueles cujos padrões de desempenho e qualidade
possam ser objetivamente definidos pelo edital, por meio de especifica-
ções usuais no mercado (art. lº, parágrafo único). O conceito legal é insu-
ficiente, visto que, a rigor, todos os bens licitados devem ser objetivamente
definidos, em descrição sucinta e clara (Lei 8.666/1993, art. 40, I). O que
caracteriza os bens e serviços comuns é sua padronização, ou seja, a pos-
sibilidade de substituição de uns por outros com o mesmo padrão de qua-
lidade e eficiência. Isto afasta desde logo os serviços de engenharia, bem
como todos aqueles que devam ser objeto de licitação nas modalidades de
melhor técnica ou de técnica e preço. No pregão o fator técnico não é leva-
do em consideração, mas apenas o fator preço. O essencial é que o objeto
licitado possa ser definido por meio de especificações usuais no mercado,
o que não impede a exigência de requisitos mínimos de qualidade, como
acontece, por exemplo, com o denominado material de escritório.
Por outro lado, não está a Administração obrigada a realizar o pregão
toda vez que desejar obter um bem ou serviço comum. Poderá optar por
qualquer outra das modalidades de licitação, se assim for de interesse pú-
blico. O pregão é apenas mais uma opção que a lei lhe concede, ao dizer
que tal modalidade "poderá" ser adotada (art. I º). 114
O pregão eletrônico é aquele efetuado por meio da utilização de re-
cursos de informática, ou seja, por meio de comunicação pela internet.
Está previsto no § 1º do art. 2º da Lei 10.520/2002. No âmbito da União,
seu regulamento foi aprovado pelo Decreto 5.450, de 31.5.2005, cujo art.
4º dispõe que o pregão é a modalidade obrigatória para a aquisição de
bens e serviços comuns, sendo preferencial a forma eletrônica. Seu proce-
dimento segue as regras básicas do pregão comum, mas, como é evidente,
deixa de ocorrer a presença fisica do pregoeiro e dos participantes, já que
todas as comunicações são feitas por via eletrônica.
O Dec. 5.504, de 5.8.2005, determinou que o mesmo procedimento
deve ser séguido por entes públicos e privados, quando tais contratações
forem realizadas com recursos da União, decorrentes de convênios ou ins-
trumentos congêneres, ou ainda consórcios públicos. Esta determinação
alcança também as Organizações Sociais (Lei 9.637/1998) e as entidades
qualificadas como Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público
°
114. Sobre pregão, v., do Autor, Direito Administrativo Brasileiro, 34ª ed., São
Paulo, Malheiros Editores, 2008, Capítulo V, item 7, e Licitação e Contrato Adminis-
trativo, 14ª ed., 2ª tir., São Paulo, Malheiros Editores, 2007, Capítulo m, item 7, pp.
95 e ss, onde a matéria é examinada com mais amplitude.
430 DIREITO MUNICIPAL BRASILEIRO
1
! VII - SERVIÇOS E OBRAS MUNICIPAIS
(Lei 9.790/1999). Tais entidades poderão utilizar sistemas de pregão ele-
trônico próprios ou de terceiros e a sua inviabilidade deverá ser devida-
mente justificada pelo dirigente ou autoridade competente. Novos recursos
da União relativos ao mesmo ajuste ficam condicionados à comprovação
dos preceitos desse decreto.
O procedimento da licitação, em qualquer de suas modalidades, é
formal e há que atender à legislação pertinente, principalmente nas fases
características da concorrência - edital, documentação e proposta, habili-
tação, julgamento e adjudicação -, até a celebração do contrato, sob pena
de invalidação daquele e nulidade deste (para maiores esclarecimentos so-
bre licitação e contrato, v., do Autor, Licitação ... , cit., 14ª ed., 2ª tir., onde
a matéria está amplamente estudada).
Os càntratos de obras e de serviços públicos podem revestir as mais
diversas modalidades, sendo correntes os de empreitada, administração
contratada, tarefa e concessão. Os de empreitada atendem às disposições
da Lei 8.666/1993, art. 6º, VIII, "a", "b" e "c", e arts. 610 a 626, do Có-
digo Civil, com aplicação dos princípios que regem os contratos adminis-
trativos; os demais têm regência própria das leis administrativas de cada
entidade estatal - no caso, o Município -, desde que atendam às normas
gerais superiores aplicáveis à espécie.
O contrato de gerenciamento é aquele em que o contratante, no caso o
Poder Público, comete ao gerenciador a condução de um empreendimen-
to, reservando para si a competência decisória final e responsabilizando-se
pelos encargos financeiros da execução das obras e serviços projetados,
com os respectivos equipamentos para sua implantação e operação. 1l5
N essa moderna modalidade contratual todas as atividades necessárias
à implantação do empreendimento são transferidas ao gerenciador (em-
presa ou profissional habilitado) pela entidade ou órgão interessado, que
apenas retém o poder de decisão sobre os trabalhos e propostas apresenta-
dos, e, uma vez aprovados, passa a responsabilizar-se pelo seu custo, nas
condições ajustadas com seus elaboradores e executores.
As contratações municipais, como qualquer outro ajuste da Adminis-
tração Pública, ficam sujeitas ao controle judicial de legalidade, assim en-
tendido não só o exame formal de seu texto como,.também, o atendimento
dos requisitos extrínsecos e intrínsecos do negócio que o contrato encerra.
Esse controle judicial pode ser feito através das vias processuais de proce-
115. Sobre contrato de gerenciamento, v., do Autor, Direito Administrativo Bra-
sileiro, 34ª ed., capo V, item 5.5, e também, o artigo "Contrato de gerenciamento -
Novo sistema para realização de obras públicas", RDA 135/1, RT 533/11, e Estudos e
Pareceres de Direito Público, 1II/1.
431
dimento ordinário, sumário ou especial de que dispõe o titular do direito
lesado ou ameaçado de lesão para obter a anulação do ato ilegal, em ação
contra a Administração Pública. Essa regra está excepcionada pela ação
popular e pela ação civil pública, em que o autor não defende direito pró-
prio, mas, sim, interesses da coletividade ou interesses difusos.
4.3 Convênios e consórcios
A ampliação das funções estatais, a complexidade e o custo das obras
públicas vêm abalando, dia a dia, os fundamentos da administração clás-
sica, exigindo novas formas e meios de prestação de serviços afetos ao
Município.
Evoluímos, cronologicamente, dos serviços públicos centralizados
para os serviços delegados a particulares, destes passamos aos serviços
outorgados a autarquias; daqui defletimos para os serviços traspassados
afundaçães e empresas estatais, e finalmente chegamos aos serviços de
interesse recíproco de entidades públicas e organizações particulares rea-
lizados em mútua cooperação, sob as formas de convênios e consórcios
administrativos. E assim se faz porque em muitos casos já não basta a
só modificação instrumental da prestação do serviço na área de respon-
sabilidade de uma Administração. Necessárias se tomam sua ampliação
territorial e a conjugação de recursos técnicos e financeiros de outros in-
teressados na sua realização. Desse modo se conseguem serviços de alto
custo que jamais estariam ao alcance de uma Administração menos abas-
tada. Daí o surgimento dos convênios e consórcios administrativos como
solução para tais situações.
4.3.1 Convênios
Convênios administrativos são acordos firmados por entidades públi-
cas de qualquer espécie, ou entre estas e organizações particulares, para
realização de objetivos de interesse comum dos partícipes. 1l6
Convênio é acordo, mas não é contrato. 1l7 No contrato as partes têm
interesses diversos e opostos; no convênio os partícipes têm interesses
comuns e coincidentes. Por outras palavras: no contrato há sempre duas
partes (podendo ter mais de dois signatários), uma que pretende o objeto
116. Sobre convênios, v.: Fernando Santana, in RPGE 4/83; Aran Hatchikian
Neto, in RDP 49-50/198; Ada Pellegrini Grinover, in RDP 6/19; Fábio Fanucchi, in
RDA 120/507; parecer do Autor in Estudos e Pareceres de Direito Público, v. IX, p.
101; Leon Frejda Szklarowsky, "Convênios administrativos", RT669/393; Maria Syl-
via Zanella Di Pietro, Parcerias ... , 3ª ed., pp. 177 e ss.
117. STF, RTJ141/619.
 432 DIREITO MUNICIPAL BRASILEIRO
do ajuste Ca obra, o serviço etc.), outra que pretende a contraprestação cor-
respondente Co preço, ou qualquer outra vantagem); diversamente do que
ocorre no convênio, em que não há partes mas unicamente partícipes com
as mesmas pretensões. Por essa razão, no convênio a posição jurídica dos
signatários é uma só e idêntica para todos, podendo haver, apenas, diver-
sificação na cooperação de cada um, segundo suas possibilidades, para a
consecução do objetivo comum, desejado por todos.
Diante dessa igualdade jurídica de todos os signatários do convênio
e da ausência de vinculação contratual entre eles, qualquer partícipe pode
denunciá-lo e retirar sua cooperação quando o desejar, só ficando respon-
s~vel pelas ob~gações e auferindo as vantagens do tempo em que parti-
CIpOU voluntanamente do acordo. A liberdade de ingresso e retirada dos
partícipes do convênio é traço característico dessa cooperação associativa
e, por isso mesmo, não admite cláusula obrigatória da pennanência ou
sancionadora dos denunciantes. 118 Nossas Administrações, entretanto, têm
confundido, em muitos casos, o convênio com o contrato administrativo
realizando este em lugar e com a denominação daquele - o que dificult~
sua interpretação e execução.
Os convênios, entre nós, não adquirem personalidade jurídica, per-
manecendo como simples aquiescência dos partícipes para a prossecução
de objetivos comuns, o que nos leva a considerá-los, tão-somente, uma
cooperação associativa, livre de vínculos contratuais. Essa instabilidade
institucional, aliada à precariedade de sua administração, vem criando di-
ficuldades insuperáveis para sua operatividade, principalmente no campo
empresarial, que exige pessoas e órgãos responsáveis para as contratações
de grande vulto.
A Constituição Federal de 1988 não se refere nominadamente aos
convênios, mas não impede sua fonnação, como instrumento de coopera-
ção associativa, quer entre os entes federados, quer entre estes e entidades
~rivadas que disponham de meios para realizar os objetivos comuns, de
mteresse recíproco dos partícipes. A EC 19, de 4.6.1998, deu nova redação
ao art. 241 da CF, ao dispor que "a União, os Estados, o Distrito Federal
e os Municípios disciplinarão por meio de lei os consórcios públicos e os
convênios de cooperação entre os entes federados, autorizando a gestão
a~sociada de serviços. públicos, bem como a transferência total ou par-
CIal de encargos, servIços, pessoal e bens essenciais à continuidade dos
serviços transferidos". Os consórcios públicos foram regulados pela Lei
11.105, de 6.4.2005. E aLei 11.473, de 10.5.2007, estabelece que a União
poderá finnar convênio com os Estados e o Distrito Federal para executar
118. Nesse sentido já decidiu o TJSP, in RJTJSP 95/61.
1;.1-
i
...
VII - SERVIÇOS E OBRAS MUNICIPAIS 433
atividades e serviços imprescindíveis à preservação da ordem pública e da
incolumidade das pessoas e do patrimônio.
A organização dos convênios não tem fonna própria, mas sempre se
fez com autorização legislativa e recursos financeiros para atendimento
dos encargos assumidos no tenno de cooperação. Entretanto, o STF vem
decidindo que é inconstitucional a nonna que exige autorização legislati-
va, por ferir a independência dos Poderes. 1l9 Data venia, não nos parece
que ocorra essa inconstitucionalidade, porque o convênio e o consórcio
são sempre atos gravosos que extravasam dos poderes nonnais do admi-
nistrador público, e, por isso, dependem da aquiescência do Legislativo.
A execução dos convênios tem ficado, comumente, a cargo de uma
das entidades participantes ou de comissão diretora. De qualquer fonna,
o convênio pennanece despersonalizado e sem órgão diretivo adequado.
Diante desses inconvenientes, recomenda-se a organização de uma enti-
dade civil ou comercial com a fmalidade específica de dar execução aos
tennos do convênio, a qual receberá e aplicará seus recursos nos fins es-
tatutários, realizando diretamente as obras e serviços desejados pelos par-
tícipes ou contratando-os com terceiros. Assim, o convênio manter-se-á
como simples pacto de cooperação, mas disporá de uma pessoa jurídica
que lhe dará execução, exercendo direitos e contraindo obrigações em
nome próprio e oferecendo as garantias peculiares de uma empresa.
A Lei 8.666, de 1993, considera contrato, para seus fins, "todo e qual-
quer ajuste entre órgãos ou entidades da Administração Pública e particu-
lares, em que haja um acordo de vontades para a fonnação de vínculo e a
estipulação de obrigações recíprocas, seja qual for a denominação utiliza-
da" (art. 2º, parágrafo único). No art. 116 detennina a incidência de seus
dispositivos, no que couber, a todos os convênios, acordos, ajustes e ou-
tros instrumentos congêneres celebrados por órgãos e entidades da Admi-
nistração. Nos seus parágrafos estabelece uma série de fonnalidades que
devem ser cumpridas quando da celebração de convênio, principalmente
quando houver repasse de recursos da entidade pública à organização pri-
vada interessada. 120
4.3.2 Consórcios
Consórcios públicos são pessoas de direito público, quando associa-
i ção pública, ou de direito privado, decorrentes de contratos finnados entre
I
!
1I9.RTJ94/995 e 115/597,RDA 140/63 e 1611169,RT599/22.
120. Esses dispositivos foram inseridos na lei em decorrência de abusos prati-
I cados no âmbito do governo federal, com repasse de recursos para muitas entidades
privadas pretensamente assistenciais. Não são aplicáveis aos convênios em que não
haja entidade ou órgão repassador.
434 DIREITO MUNICIPAL BRASILEIRO
entes federados, após autorização legislativa de cada um, para a gestão
associada de serviços públicos e de objetivos de interesse comum dos con-
sorciados, através de delegação e sem fins econômicos. Trata-se de gestão
associada ou cooperação associativa de entes federativos, para a reunião
de recursos financeiros, técnicos e administrativos - que cada um deles,
isoladamente, não teria -, para executar o empreendimento desejado e de
utilidade geral para todos.
A Lei 11.107, de 6.4.2005, dispôs sobre nonuas gerais para os entes
da Federação, a saber, a União, os Estados, o Distrito Federal e os Muni-
cípios, constituírem consórcios públicos para a realização de objetivos de
interesse comum, a serem por eles detenuinados, conferindo-lhes, inova-
dorament~, personalidade jurídica, seja pela fonua de associação pública
- agora relacionada no art. 41, IV, do Código Civil, como pessoa jurídica
de direito público interno, hipótese em que o consórcio passa a integrar
a administração descentralizada de todos os entes da Federação consor-
ciados -, seja como pessoa jurídica de direito privado, previsão essa que
deverá constar do protocolo de intenções que antecederá o contrato de sua
constituição (arts. 1º, 3º e 6º).
No caso de assumir personalidade jurídica de direito privado, o con-
sórcio deverá observar as nonuas de direito público no que concerne a li-
citações, contratos, prestação de contas e admissão de pessoal, esta regida
pelas regras da Consolidação das Leis do Trabalho (art. 6º, § 2º).
A celebração de contrato de consórcio público dependerá de prévia
lei, que disciplinará a participação do ente consorciado ou ratificará o pro-
tocolo de intenções, caso este já tenha sido subscrito (art. 5º e seu § 4º).
É usual, entre nós, o consórcio de Municípios para realização de
obras, serviços e atividades de competência local, mas de interesse co-
mum de toda uma região. Com essa cooperação associativa as Municipa-
lidades reúnem recursos financeiros, técnicos e administrativos que uma
só Prefeitura não teria para executar o empreendimento desejado e de uti-
lidade geral para todos. Com a edição da Lei 11.107, de 6.4.2005, passa a
ser por ela regido.
Para cumprimento de seus objetivos, o consórcio público poderá ser
contratado pela administração direta ou indireta dos entes da Federação
consorciados, dispensada a licitação, bem como poderá finuar convênios,
contratos, acordos de qualquer natureza, receber auxílios, contribuições e
subvenções de outras entidades e órgãos do governo, outorgar concessão,
.,~..
penuissão ou autorização de obras ou serviços públicos, mediante autori-
zação expressa contida no contrato de sua instituição (art. 2º).
I
VII - SERVIÇOS E OBRAS MUNICIPAIS 435
o Chefe do Poder Executivo de um dos entes da Federação consor-
ciados será, obrigatoriamente, o representante legal do consórcio público.
E, a assembléia geral, a sua instância máxima. O número de votos que
cada consorciado possuirá na assembléia geral deverá ser previsto no pro-
tocolo de intenções, assegurando-se ao menos um voto a cada um.
Os entes consorciados celebrarão um contrato de rateio, que será for-
malizado em cada exercício financeiro, e seu prazo de vigência não poderá
ser superior ao das dotações que o suportam, com exceção dos contratos
relativos a projetos de programas e ações previstos em plano plurianual
ou a gestão associada de serviços públicos custeados por tarifas ou outros
preços públicos. Somente mediante o contrato de rateio é que os consor-
ciados poderão repassar recursos ao consórcio público.
Além de estar sujeito ao atendimento dos dispositivos da Lei de Res-
ponsabilidade Fiscal (Lei Complementar 10112000), obrigando-se ao for-
necimento das infonuações pertinentes às contas dos entes consorciados,
o consórcio público está, também, sujeito à fiscalização contábil, opera-
cional e patrimonial pelo Tribunal de Contas competente para apreciar as
contas do Chefe do Poder Executivo que figure como seu representante
legal.
Como está expresso na lei, os participantes do consórcio público são
apenas os entes da Federação, ou seja, a União, os Estados, o Distrito Fe-
deral e os Municípios, que, entre si, celebram o acordo.
O consórcio público distingue-se do convênio uma vez que deste não
resulta a criação de pessoa jurídica. 121
5. Meios de intervenção na propriedade
Entende-se por intervenção na propriedade privada todo ato do Poder
Público que compulsoriamente retira ou restringe direitos dominiais pri-
vados ou sujeita o uso de bens particulares a uma destinação de interesse
público.
O Município, para realizar suas obras e serviços, utiliza-se de diver-
sificados meios de intervenção na propriedade privada, a fim de obter os
bens e recursos de toda ordem de que precisa para implantar seus planos,
concretizar seus projetos, concluir seus empreendimentos de necessidade
121. Os consórcios públicos, sendo personalizados, assemelham-se aos consorzi
intercomunali italianos, personalizados pela Lei 383, de 3.3.1934 (Legge Comunale e
Provinciale), com as modificações subseqüentes (cf. Giuseppe Stancanelli, I Consorci
nel Diritto Amministrativo, pp. 70 e ss.). Também é necessário distinguir os consórcios
administrativos, que estamos apreciando, dos consórcios de empresas para participa-
ção em licitação e dos consórcios comerciais para a venda de bens.
436 DIREITO MUNICIPAL BRASILEIRO
ou utilidade pública, notadamente os equipamentos urbanos. Dentre esses
meios ou instrumentos de intervenção na propriedade merecem destaque:
a) a desapropriação; b) a servidão administrativa; c) a requisição; d) a
ocupação temporária; e) a limitação administrativa (para mais amplos
detalhes sobre os meios de intervenção na propriedade, v. o Capítulo IX,
item 2, do Direito Administrativo Brasileiro, 34ª ed., 2008, do Autor).
5.1 Desapropriação
Neste tópico não iremos discorrer sobre o instituto da desapropria-
ção, matéria típica do direito administrativo, mas apenas conceituá-la e
indicar o modo de sua utilização pelo Município, como instrumento de
urbanização. 122
Desapropriação ou expropriação é a transferência compulsória da
propriedade particular (ou pública, de entidade de grau inferior para supe-
rior) para o Poder Público ou seus delegados, por necessidade ou utilidade
pública, ou por interesse social, mediante prévia e justa indenização em
dinheiro, e, ainda, por desatendimento a normas do Plano Diretor (desa-
propriação-sanção - art. 182, § 4º, III, da CF), neste caso com pagamento
em títulos da dívida pública municipal.
Para a execução de obras e serviços públicos o Município pode desa-
propriar quaisquer bens particulares, principalmente imóveis necessários
à implantação dos equipamentos urbanos e dos edificios públicos, desde
que atenda aos requisitos constitucionais do instituto (art. 5º, XXIV) e
observe as normas básicas do seu procedimento, expressas no Decreto-lei
3.365, de 21.6.1941 - que dispõe sobre a desapropriação por utilidade ou
necessidade pública, e respectivo processo -, ou se atenha aos preceitos
da Lei 4.132, de 10.9.1962, que regula a expropriação por interesse social,
ou, ainda, atenda ao que estabelece o Decreto-lei 1.075, de 22.1.1970, que
disciplina a desapropriação de prédios residenciais urbanos. De acordo
com a atual Constituição Federal o Município pode, para atendimento à
política urbana, efetivar desapropriação de imóvel incluído no Plano Di-
retor, "não edificado, subutilizado ou não utilizado", com pagamento em
títulos da dívida pública, "de emissão previamente aprovada pelo Senado
Federal, com prazo de resgate de até 10 anos, em parcelas anuais, iguais
122. Para maiores esclarecimentos sobre a matéria, V., do Autor, Direito Admi-
nistrativo ... , 34ª ed., 2008, Capítulo IX, item 2.1, "Desapropriação". Consultem-se,
também: o artigo do Autor "Desapropriação para urbanização", RDA 11611; Seabra
Fagundes, Da Desapropriação no Direito Brasileiro, Rio de Janeiro, Freitas Bastos,
1949; José Carlos de Moraes Salles, A Desapropriação à Luz da Doutrina e da Juris-
prudência, São Paulo, Ed. RT, 1980; José Cretella Júnior, Tratado Geral das Desapro-
priações, Rio de Janeiro, Forense, 1980.
VII - SERVIÇOS E OBRAS MUNICIPAIS 437
e sucessivas" (art. 182 e §§). Diversamente das demais modalidades de
desapropriação, trata-se, aqui, de uma desapropriação-sanção, pelo não-
atendimento da política urbana estabelecida pelo Município. 123
A Lei 10.257, de 10.7.2001, denominada Estatuto da Cidade, regu-
lamentando os arts. 182 e 183 da CF, estabelece normas de ordem pública
e interesse social, bem como diretrizes de política urbana, para ordenar o
uso da propriedade. Dispõe que lei municipal poderá determinar o par-
celamento, a edificação ou a utilização compulsórios do solo urbano não
edificado, subutilizado ou não utilizado, devendo fixar as condições e os
prazos para implementação da referida obrigação (art. 5º). Não cumpridas
as condições e os prazos, o Município aplicará o IPTU progressivo no
tempo, mediante a majoração da alíquota (art. 7º). Decorridos cinco anos
de cobrança do IPTU progressivo sem que o proprietário tenha cumprido
a obrigação de parcelamento, edificação ou utilização, o Município poderá
proceder à desapropriação do imóvel, com pagamento em títulos da dívida
pública (art. 8º).
A desapropriação deve ser decretada pelo prefeito, embora possa ser
por lei da Câmara, mas sempre promovida pelo Executivo ou pela enti-
dade a quem se atribuir o bem expropriado. A declaração expropriatória
não retira o bem da posse ou do domínio do proprietário enquanto o ex-
propriante não for imitido na posse e subseqüentemente a Justiça fizer a
necessária adjudicação, com a justa e prévia indenização.
A Lei Complementar 101, de 4.5.2000 (Lei de Responsabilidade Fis-
cal - LRF), estabelece em seu art. 46 que é nulo de pleno direito ato de de-
sapropriação de imóvel urbano expedido sem o atendimento do disposto no
§ 3º do art. 182 da CF ou prévio depósito judicial do valor da indenização.
Os bens havidos por expropriação devem ser empregados no fim in-
dicado no decreto expropriatório ou excepcionalmente ser aplicados em
outra destinação pública, nos casos devidamente justificados, sob pena
de desvio de finalidade e retrocessão. A Prefeitura e seus delegados não
podem transferir o bem desapropriado a qualquer particular, salvo no caso
de constituição de núcleo industrial com plano antecipadamente aprovado
por lei municipal que indique as condições de sua implantação e os requi-
sitos para alienação de lotes aos pretendentes que os satisfizerem, como
dispõe a Lei 6.602, de 7.12.1978. 124
123. Deixamos de tecer qualquer consideração sobre a desapropriação para Re-
forma Agrária, por não ter o Município competência para tal medida, que é privativa
da União (CF, art. 184).
124. O STF decidiu pela nulidade de decreto municipal expropriatório mediante
comprovação de que o bem foi desapropriado para uso de empresa particular, desvir-
tuada, assim, a utilidade pública mencionada no referido decreto (RT 161/582).
438 DIREITO MUNICIPAL BRASILEIRO
A ação de desapropriação é promovida perante o juízo da comarca a
que pertencer o Município e segue o procedimento indicado no Decreto-
lei 3.365, de 1941, com a avaliação dos bens por perito nomeado pelo juiz
e assistentes das partes, para a fixação dajusta indenização, que abrange
o valor real do imóvel e de suas utilidades, juros, correção monetária (se
o pagamento ocorrer depois de um ano da avaliação), despesas judiciais,
salários de peritos e assistentes e honorários de advogado. Fixada a inde-
nização e transitada a sentença em julgado, o pagamento é requisitado ao
expropriante, que deverá atendê-la na ordem rigorosa dos precatórios, sob
pena de seqüestro da quantia devida e responsabilização do prefeito ou de
quem descumpriu a ordem judicial. Se não houver dotação orçamentária
para o pagamento deverá o prefeito enviar à Câmara projeto de lei para
abertura d9 crédito necessário (CF, art. 100, §§ 12 -22 ).
O expropriado, por sua vez, deve provar a propriedade do bem imó-
vel para levantar a quantia depositada. Via de regra, essa comprovação é
feita mediante apresentação da escritura pública, devidamente registrada
no cartório competente. Excepcionalmente, diante da inexistência desse
título de propriedade, entendemos que o expropriado pode se utilizar das
provas cabíveis nas ações de usucapião, sabido que através do usucapião
também se adquire o domínio do imóvel (arts. 1.238-1.244 do CC).
É admissível a desistência da desapropriação, a qualquer tempo antes
da adjudicação, desde que seja revogado o ato expropriatório por não mais
subsistirem os motivos de sua expedição, ficando o Município sujeito à
indenização de prejuízos eventualmente acarretados ao proprietário.
A desapropriação promovida ilegalmente, com irregularidade formal
ou com abuso ou desvio de poder, é anulável por ação direta do expro-
priado (inclusive mandado de segurança) ou por ação popular, se lesiva ao
patrimônio público.
5.2 Servidão administrativa
Outra instituição do direito público de que se pode valer o Município
para propiciar a execução de obras e serviços locais é a servidão adminis-
trativa. Como instrumento de urbanização, destina-se a assegurar a utili-
zação de determinado imóvel particular para obras e serviços públicos,
geralmente subterrâneos (aquedutos, redes de esgotos, galerias pluviais)
ou aéreos (cabos condutores de energia elétrica, fios telefônicos), que não
inutilizem o bem para sua normal destinação, possibilitando, assim, a im-
plantação do equipamento urbano sem exigir desapropriação. Com isso,
mantêm-se o domínio do imóvel com o particular e a serventia para o ser-
i
I ss.; Maria Sylvia Zanella Di Pietro, Servidão Administrativa, São Paulo, 1978; Adílson
viço público com o Município, reduzindo-se enormemente a indenização
~\!
.>
m
VII - SERVIÇOS E OBRAS MUNICIPAIS 439
devida, ou mesmo dispensando-a, se as obras não prejudicarem em nada a
utilidade econômica do bem passível da servidão.
Servidão administrativa ou pública é ônus real de uso imposto pela
Administração à propriedade particular para assegurar a realização e con-
servação de obras e serviços públicos ou de utilidade pública, mediante
indenização dos prejuízos efetivamente suportados pelo proprietário.
Na precisa definição de Bielsa, a servidão administrativa é "un de-
recho público real, constitui do por una entidad pública sobre un bien pri-
vado, con el objeto de que éste sirva aI uso público, como una extensión
o dependencia deI dominio público".125 Quase com as mesmas palavras,
Basavilbaso conceitua "la servidumhre administrativa o servidumbre de
derecho público como un derecho real, constitui do sobre un inmueble pri-
vado, con el objeto de servir aI uso público". 126 O próprio autor grifa as
três características da servidão administrativa, ou seja, ônus real, incidente
sobre bem particular, com a finalidade de permitir utilização pública. Es-
tas características são, exatamente, as das servidões administrativas admi-
tidas pelo nosso direito público. 127
As servidões administrativas ou públicas não se confundem com as
servidões civis de direito privado, nem com as limitações administrativas
de direito público, nem com as desapropriações. Vejamos os caracteres
distintivos desses institutos. A servidão civil é direito real de um prédio
particular sobre outro, com finalidade de serventia privada uti singuli; a
servidão administrativa é ônus real do Poder Público sobre a propriedade
particular, com finalidade de serventia pública - publicae utilitatis. A li-
mitação administrativa é uma restrição pessoal, geral e gratuita, imposta
genericamente pelo Poder Público ao exercício de direitos individuais, em
benefício da coletividade; a servidão administrativa é um ônus real de
uso, imposto espeçificamente pela Administração a determinados imóveis
particulares, para possibilitar a realização de obras e serviços públicos.
Assim, a restrição à edificação além de certa altura é uma limitação ad-
ministrativa ao direito de construir, ao passo que a obrigação de suportar
a passagem de fios de energia elétrica sobre determinadas propriedades
privadas, como serviço público, é uma servidão administrativa, porque
onera diretamente os imóveis particulares com uma serventia pública. A
limitação administrativa impõe uma obrigação de não fazer; enquanto que
125. Restricciones y Servidumbres Administrativas, p. 108.
126. Derecho Administrativo, v. VI, p. 178.
127. Evaristo Silveira Júnior, "Servidões administrativas", RT293/26; José Mar-
tins Rodrigues, in RDA 31/23; WaIter T. Álvares, Direito da Energia, v. I1I, pp. 701 e
de Abreu Dallari, "Servidões administrativas", RDP 59-60/88 .

440 DIREITO MUNICIPAL BRASILEIRO
a servidão administrativa impõe um ônus de suportar que se faça. Aquela
incide sobre o proprietário (obrigação pessoal); esta incide sobre a pro-
priedade (ônus real).
Também não se confunde a servidão administrativa com a desa-
propriação, porque esta retira a propriedade do particular, ao passo que
aquela conserva a propriedade com o particular, mas lhe impõe o ônus de
suportar um uso público. Na desapropriação despoja-se o proprietário do
domínio e, por isso mesmo, se indeniza a propriedade; enquanto que na
servidão administrativa mantém-se a propriedade com o particular, mas se
onera essa propriedade com um uso público, e por esta razão se indeniza
o prejuízo (não a propriedade) que este uso, pelo Poder Público, venha a
causar ao titular do domínio privado. Se este uso público acarretar dano à
propriedade serviente, indeniza-se este dano; se não acarretar, nada há que
indenizar. Vê-se, portanto, que na desapropriação indeniza-se sempre; na
servidão administrativa, nem sempre. 128
A desapropriação impõe-se quando há necessidade de retirar a pro-
priedade do particular para uma obra ou serviço público, ou para uma des-
tinação de interesse social; a servidão justifica-se quando essas mesmas
obras ou serviços públicos, ou essa atividade de interesse social, puderem
ser feitos sem se retirar a propriedade do particular. Assim, por exemplo,
para se instalar uma estação de tratamento de água em terreno particular
há necessidade de desapropriação da área a ser ocupada com esse equipa-
mento público, mas para a passagem do aqueduto subterrâneo pela mesma
propriedade pode não haver necessidade de desapropriação, bastando a
simples instituição da servidão administrativa, com a só indenização dos
danos que a construção do aqueduto causar momentaneamente à mesma
propriedade.
A instituição da servidão administrativa ou pública faz-se por acordo
administrativo ou por sentença judicial, precedida sempre de ato declara-
tório da servidão, à semelhança do decreto de utilidade pública para desa-
propriação. A própria Lei geral da Desapropriação - Decreto-lei 3.365, de
1941 - admite a constituição de servidões "mediante indenização na for-
ma desta Lei" (art. 40). Claro está que só se aplica o processo expropria-
tório no que couber à servidão administrativa. A indenização não será da
propriedade, mas sim dos danos ou prejuízos que o uso dessa propriedade
pelo Poder Público efetivamente causar ao imóvel serviente. Se desse uso
público não resultar prejuízo ou dano à propriedade particular a Admi-
nistração nada terá que indenizar. Só o exame específico de cada caso
I servidão administrativa aérea, v. trabalho de Luiz Rodrigues Wambier in RT 665/47.
I 131. STJ, REsp 5.741-RS, j. 8.5.1991; TJSP, RJTJSP 130/44.
~
128. TASP, RDA 43/264 e 345/385, RT 297/548.
VII - SERVIÇOS E OBRAS MUNICIPAIS 441
particular poderá indicar se haverá ou não prejuízos a compor na servidão
administrativa que vier a ser instituída.
Divergimos de Walter T. Álvares 129 quando sustenta que as servidões
administrativas independem de inscrição no Registro Imobiliário, sob o
fundamento de que sua eficácia resulta diretamente dos atos de instituição.
Absolutamente, não. Como todo ônus real, a servidão administrativa só
se efetiva com a inscrição no Registro competente, para conhecimento e
validade erga omnes - o que é confinnado pelo art. 168, I, "f', da Lei de
Registros Públicos (Lei 6.015, de 1973), que impõe inscrição para as "ser-
vidões em geral", abrangendo, obviamente, as civis e as administrativas,
aparentes ou não.
Para as servidões administrativas de aqueduto, bem como para a rea-
lização de obras hidráulicas, transporte e distribuição de energia elétrica,
o Código de Águas (Decreto 24.643, de 19.7.1934) disciplina o respectivo
processo, criando uma ação especialíssima (arts. 117-138 e 151-154), e o
Decreto 35.851, de 16.6.1954, ditou nonnas para sua instituição.
Para a exploração das riquezas minerais em geral, e para o petróleo
em especial, o Código de Mineração (Decreto-lei 227, de 28.2.1967, al-
terado pela Lei 8.901, de 30.6.1994) e a Lei 9.478, de 6.8.1997 (art. 8º,
VIII), alterada pela Lei 10.202, de 20.2.2001, admitem expressa ou impli-
citamente a servidão administrativa, paralelamente à desapropriação.
Outras servidões administrativas podem ser instituídas em beneficio
de quaisquer obras ou serviços públicos federais, estaduais ou municipais,
bem como de suas autarquias, empresas estatais e concessionárias de ser-
viços de utilidade pública, visto que a destinação desse instituto é, exata-
mente, propiciar a utilização da propriedade particular para uma serventia
pública sem desintegrar o domínio privado. 13o
A indenização da servidão faz-se em correspondência com o prejuí-
zo causado ao imóvel. Não há fundamento algum para o estabelecimento
de um percentual fixo sobre o valor do bem serviente, como pretendem
alguns julgados. A indenização há que corresponder ao efetivo prejuízo
causado ao imóvel, segundo sua nonnal destinação. Se a servidão não
prejudica a utilização do bem nada há que indenizar; se a prejudica, o pa-
gamento deverá corresponder ao efetivo prejuízo, chegando, mesmo, a se
transfonnar em desapropriação indireta com indenização total da proprie-
dade se a inutilizou para sua exploração econômica nonnal. 131
129. Direito da Energia, v. I1I, pp. 719-721.
130. Súmula 56 do STJ: "Na desapropriação para instituir servidão administra-
tiva, são devidos juros compensatórios pela limitação do uso da propriedade". Sobre
442 DIREITO MUNICIPAL BRASILEIRO
5.3 Requisição
Requisição é a utilização coativa de bens ou serviços particulares pelo
Poder Público por ato de execução imediata e direta da autoridade requi-
sitante e indenização ulterior, para atendimento de necessidades coletivas
urgentes e transitórias. O fundamento do instituto da requisição encontra-
se no art. 5º, :XXV, da CF, que autoriza o uso da propriedade particular,
na iminência de perigo público, pelas autoridades competentes (civis ou
militares).
A requisição pode abranger bens móveis, imóveis e serviços, e não
depende de intervenção prévia do Poder Judiciário para a sua execução,
porque, como ato de urgência, não se compatibiliza com o controle judi-
cial a priori. É sempre um ato de império do Poder Público, discricionário
quanto ao objeto e oportunidade da medida, mas condicionado à existên-
cia de perigo público iminente (CF, arts. 5º, :XXV, e 22, IlI) e vinculado
à lei quanto à competência da autoridade requisitante, à finalidade do ato
e, quando for o caso, ao procedimento adequado. Esses quatro últimos
aspectos são passíveis de apreciação judicial, notadamente para a fixação
do justo valor da indenização.
5.4 Ocupação temporária
O Município, para a execução de suas obras e serviços, precisa muitas
vezes de área livre nas proximidades do empreendimento para a instalação
do canteiro de obras, guarda de materiais e outras utilizações transitórias,
que podem ser feitas por ocupação temporária.
Ocupação temporária ou provisória é a utilização transitória, remu-
nerada ou gratuita, de bens particulares pelo Poder Público para a execu-
ção de obras, serviços ou atividades públicas ou de interesse público (CF,
art. 5º, :XXV).
O fundamento da ocupação temporária é, normalmente, a necessi-
dade de local para depósito de equipamentos e materiais necessários à
realização de. obras e serviços públicos nas vizinhanças da propriedade
particular.
"O direito de ocupação temporária - sustenta Laubadere - é uma
prerrogativa do executor de serviços públicos, que lhe permite utilizar
transitoriamente um terreno pertencente ao particular, seja para deposi-
tar os instrumentos de trabalho, seja para extrair materiais necessários ao
serviço" .132
132. Traité de Droit Administratif, 1957, p. 804.
I VII - SERVIÇOS E OBRAS MUNICIPAIS 443
Essa prerrogativa estatal pode ser transferida a concessionários e
empreiteiros, desde que autorizados pela Administração a ocupar terre-
nos baldios ou propriedades inexploradas nas proximidades das obras ou
serviços públicos a realizar. A ocupação temporária não admite demoli-
ções ou alterações prejudiciais à propriedade particular utilizada; permite
apenas seu uso momentâneo e inofensivo, compatível com a natureza e
destinação do bem ocupado.
Se houver dano à propriedade por ele responde o ocupante tempo-
rário, não por ato ilícito, mas por decorrência natural do próprio poder
i de ocu~ação: Não ocorrendo dano nem prejuízo na utilização temporária,
nada ha que mdenizar.
\,
Entre nós, ocupação temporária e coativa de terrenos não edifica-
dos está prevista, mediante remuneração, no art. 36 do Decreto-lei 3.365,
de 1941. Trata-se de um "arrendamento forçado", como dizia o Decreto
I 4.956, de 1903 (art. 42), ao regulamentar a Lei 1.021, do mesmo ano,
que disciplinou originariamente o instituto. Para essa ocupação deverá o
I
,l.
Município interessado expedir a competente ordem, fixando, desde logo,
a justa indenização devida ao proprietário do terreno ocupado (STF, RTJ
I
r
91/512).
A Lei 8.666, de 1993, alterada pelas Leis 8.883, de 1994, e 9.648, de
1998, por sua vez, ao cuidar da rescisão do contrato de obra pública, ad-
ft, mite e regula a ocupação temporária do local, instalações, equipamentos,
material e pessoal do construtor inadimplente (art. 80, lI).
I
5.5 Limitação administrativa
~
Limitação administrativa é toda imposição geral, gratuita, unilateral
e de ordem pública'condicionadora do exercício de direitos ou de ativida-
~
; des particulares às exigências do bem-estar social.
As limitações administrativas são preceitos de ordem pública. Deri-
vam, comumente, do poder de polícia inerente e indissociável da Admi-
I
nistração e se exteriorizam em imposições unilaterais e imperativas, sob
a tríplice modalidade: positiva (fazer), negativa (não fazer) ou permissiva
(deixar fazer). No primeiro caso, o particular fica obrigado a realizar o
I que a Administração lhe impõe; no segundo, deve abster-se do que lhe é
vedado; no terceiro, deve permitir algo em sua propriedade.
Em qualquer hipótese, porém, as limitações administrativas hão de
corresponder às justas exigências do interesse público que as motiva sem
produzir um total aniquilamento da propriedade ou das atividades regula-
das. Essas limitações não são absolutas, nem arbitrárias. Encontram seus
444 DIREITO MUNICIPAL BRASILEIRO
lindes nos direitos individuais assegurados pela Constituição e devem
expressar-se em forma legal. Só são legítimas quando representam razoá-
veis medidas de condicionamento do uso da propriedade, em benefício do
bem-estar social (CF, art. 170, IH), e não impedem a utilização da coisa
segundo sua destinação natural.
Além disso, para que sejam admissíveis as limitações administrativas
sem indenização, como é de sua índole, hão de ser gerais, isto é, dirigidas
a propriedades indeterminadas, mas determináveis no momento de sua
aplicação.
6. Principais serviços e obras municipais
Na impossibilidade de apreciar todas as obras e serviços municipais,
limitamo-nos a comentar os mais comuns, aqueles que, por sua constância
nos grandes e pequenos Municípios, estão a suscitar problemas diários
e a pedir urgentes soluções técnicas, administrativas e jurídicas para sua
correta e eficiente realização. I33
Certo é que a administração local abrange todo o território do Mu-
nicípio - zona urbana e rural -, mas a cidade, por sua concentração
populacional, exige maiores cuidados da Prefeitura, que nela executa a
quase-totalidade de suas obras e serviços, a começar pelo arruamento, ali-
nhamento e nivelamento, atividades caracteristicamente municipais, que
marcam o início de toda urbanização.
6.1 Arruamento, alinhamento e nivelamento 134
o arruamento, o alinhamento e o nivelamento constituem atribuições
próprias do Município, porque deles dependem o traçado, a funcionalida-
de e a estética da cidade. Traduzem-se em obras e serviços diretamente
executados pela Prefeihlra ou simplesmente aprovados por seus órgãos
técnicos para serem realizados pelos particulares interessados na formação
133. Dois serviços locais que eram tradicionalmente da competência do Muni-
cípio passaram, por mandamento constitucional, para a alçada da União: o de energia
elétrica e o de telefones. Por esse motivo deixamos de comentá-los, retirando-os da
relação dos serviços municipais.
134. A Lei 10.098, de 19.12.2000, estabeleceu normas gerais e critérios bási-
cos para a promoção da acessibilidade das pessoas portadoras de deficiência ou com
mobilidade reduzida, definindo requisitos mínimos de acessibilidade a vias públicas,
parques, espaços livres, estacionamentos, e também quanto a construções, ampliações
e reformas de edificios de uso público ou privado. Assim, os Municípios deverão ade-
quar seus códigos de obras e edificações aos dispositivos da mencionada lei.
VII - SERVIÇOS E OBRAS MUNICIPAIS 445
de novos núcleos urbanos (loteamentos) ou observados nas edificações e
na renovação de bairros envelhecidos, como legítimas imposições urba-
nísticas. A conexidade destes três serviços aconselha seu estudo conjunto,
como faremos neste tópico.
6.1.1 Arruamento
Arruamento é o conjunto de vias de circulação, logradouros públi-
cos e espaços livres aprovado pela Prefeitura para uma determinada área
urbana ou urbanizável em zona rural. As prescrições para o arruamento -
largura, declividade, pavimentação das vias etc. - são da privativa compe-
tência do Município e se justificam pela necessidade de harmonização do
sistema viário da cidade com os demais equipamentos urbanos exigidos
para a circulação e ordenação das atividades locais. Todo arruamento de-
pende de prévia aprovação da Prefeitura, embora se venha generalizando
a errônea prática de abrir ruas e praças, entregando-as ao público, antes de
sua oficialização pelo Município.
O arruamento aprovado pela Prefeitura e constante de plano de lotea-
mento devidamente registrado produz, desde o registro, a integração no
domínio do Município das ruas e praças, bem como das áreas reservadas
para edifícios públicos e equipamentos urbanos, conforme dispõe o art. 22
da Lei 6.766, de 19.12.1979. Agora não padece mais dúvida de que o ar-
ruamento registrado tem efeito translativo da propriedade de todas as áreas
a ele destinadas, independentemente de escritura de doação dessas áreas
para a Municipalidade. Entretanto, se houver necessidade de ampliação ou
retificação do arruamento originariamente aprovado, a Prefeitura só pode-
rá obter as áreas necessárias por aquisição contratual ou desapropriação.
Nem todo arruamento é de domínio público, só o sendo o aprovado
em loteamento ou o oficializado por ato inequívoco da Prefeitura, pois que
existem as vias particulares em propriedade privada ou em loteamento
fechado, omitido pela legislação mas admitido na prática quando não con-
traria as normas urbanísticas locais. Em tais casos as vias de circulação, as
áreas livres e os espaços reservados para certas edificações de interesse do
loteamento fechado continuam sendo particulares, porque aprovados pela
Prefeitura com essa característica; passam a constituir apenas uma servi-
dão dos moradores daquele loteamento, à semelhança das áreas livres dos
modernos edifícios de apartamentos. O que torna público o arruamento
no seu sentido amplo (ruas, praças, locais de estacionamento de veículos,
áreas livres em geral) é a oficialização pela Prefeitura por ato formal ou
pela notória destinação ao uso comum do povo. 135
135. TJSP, RT 137/520,148/214 e 244/268; TASP, RT309/458 e 327/577.
 446 DIREITO MUNICIPAL BRASILEIRO
Por outro lado, é admissível a alienação de área de ruas, praças e
espaços livres 136 quando isso for de interesse local e haja desafetação do
uso público por lei que traspasse o bem para o domínio disponível do Mu-
nicípio e autorize o negócio pela forma adequada (venda, permuta, doação
etc.). Pode, ainda, um novo arruamento passar rente a terrenos particula-
res, deixando faixas inconstruíveis entre a rua e o lote, o que autoriza a
transferência da área inaproveitável ao proprietário lindeiro, por investidu-
ra, como veremos ao tratar do alinhamento, que cria mais freqüentemente
essa situação.
6.1.2 Alinhamento
Alinh,ame,!to é o limite entre a propriedade privada e o domínio pú-
blico urbano. E ato unilateral da Prefeitura que importa uma imposição
urbanística à propriedade particular, em benefício do traçado viário da ci-
137
dade. Uma vez fixado, o alinhamento obriga a todos os confrontantes da
via pública, independentemente de indenização, salvo quando, modificado
posteriormente, acarretar prejuízo aos prédios fronteiriços. Da modifica-
ção do alinhamento primitivo podem resultar aumento ou redução de área
do domínio público: no primeiro caso o Município terá que indenizar a
faixa das propriedades particulares atingidas pelo novo alinhamento; no
segundo terão os particulares o direito de incorporar aos seus lotes, por
investidura, a faixa lindeira remanescente do domínio público até atingir
o novo alinhamento. A investidura mais comum é afrontal, resultante do
recuo do alinhamento, mas pode ser lateral ou mesmo de fundo quando se
abre ou se altera via pública contígua a essas faces do lote.
Na investidura o particular pagará o justo valor da área acrescida ao
seu terreno, a qual lhe será transferida independentemente de licitação,
porque na realidade não se trata de compra e venda comum, mas de uma
alienação especial a adquirente exclusivo, que é o proprietário lindeiro,
titular do direito à incorporação da área inconstruível isoladamente. Além
disso, a investidura dessa faixa inconstruível isoladamente é de interesse
público, para o acertamento dos limites entre o domínio da Municipalida-
de e a propriedade particular obstruída pelo novo alinhamento. Tratando-
se de recuo de alinhamento o proprietário do lote lindeiro pode utilizar-se
da faixa remanescente desde o momento em que houve o afastamento da
rua, pois se assim não fosse ficaria com sua propriedade obstruída até a
formalização da investidura (v. Capítulo VI, item 4.5).
136. V. nota 15 do Capítulo VI.
137. Louis Jacquignon, Le Droit de l'Urbanisme, pp. 44 e ss.
VII - SERVIÇOS E OBRAS MUNICIPAIS 447
Não se confunda alinhamento com recuo obrigatório de construção.
Ambos constituem imposições edilícias de natureza urbanística, mas com
finalidades e efeitos jurídicos diversos. O alinhamento é a divisa entre o
domínio público e a propriedade privada, impedindo a utilização particu-
lar de qualquer área que ultrapasse a linha fixada pela Prefeitura; o recuo
é mera limitação urbanística ao direito de construir. Estabelecido o ali-
nhamento, cessarão a posse e o uso do particular sobre a área que o ultra-
passar, devendo o Município indenizar a parte da propriedade abrangida
pelo domínio público; fixado o recuo, o proprietário particular continua
com seu domínio e posse sobre a faixa atingida, sobre a qual apenas não
poderá edificar. O alinhamento produz um despojamento do domínio; o
recuo impõe unicamente uma limitação de uso. Por isso, aquele obriga a
indenização, e este é gratuito.
6.1.3 Nivelamento
Nivelamento é a fixação da cota correspondente aos diversos pontos
característicos da via urbana, a ser observada por todas as construções
nos seus limites com o domínio público (alinhamento). Como imposição
urbanística, é obrigatória para os que constroem, independentemente de
indenização pelas obras e serviços que tiverem que realizar para a concor-
dância do terreno com o nível da rua. Mas, se a Prefeitura alterar poste-
riormente o nivelamento, com elevação ou rebaixamento da via pública,
causando prejuízo às construções que atenderam ao primitivo nível da rua,
o Município deverá indenizar o dano causado aos particulares. 138
Por outro lado, se a construção desatender ao nivelamento estabele-
cido poderá a Prefeitura exigir sua observância e até mesmo a demolição,
para que não fique prejudicado o perfil da via pública.
Ao aprovar o projeto de qualquer construção urbana a Prefeitura de-
verá fornecer o nivelamento a ser observado, com as indicações necessá-
rias à perfeita locação da obra em rdação à cota da via pública.
Problema conexo com o nivelamento é a construção das modernas
vias expressas elevadas, que, embora não alterem a superfície das ruas,
trazem para os proprietários lindeiros inegáveis prejuízos com a obstrução
da vista, emissão de fumaça e aumento de ruídos decorrentes da inten-
sificação do trânsito de veículos em alta velocidade. Esses "elevados",
prejudicando as propriedades fronteiriças, obrigam o Município a compor
o dano, como nas demais obras públicas lesivas à vizinhança.
138. TJSP, RT 146/189 e 629,151/650, 156/688 e 233/153.
 DIREITO MUNICIPAL BRASILEIRO
448
6.2 Águas e esgotos sanitários1 39
As obras e serviços para fornecimento de água potável e elimina-
ção de detritos sanitários domiciliares, incluindo a captação, condução,
tratamento e despejo adequado, são atribuições precípuas do Município,
como medidas de interesse da saúde pública em geral e dos usuários em
particular. Por sua correlação, merecem estudo conjunto, como faremos
a seguir.
6.2.1 Aguas (potável e industrial)
O abastecimento de água potável e industrial é serviço público neces-
sário a toda cidade ou núcleo urbano, e, como tal, incumbe ao Município
prestá-lo nas melhores condições técnicas e econômicas para os usuários.
Pode ser realizado diretamente pela Prefeitura ou por terceiros, uma vez
que entra na categoria dos serviços industriais, cuja prestação se permite
a particulares, com atribuições delegadas pela Administração. O essencial
é que seja posto à disposição de todos os habitantes da área urbana, com
abundância e em adequadas condições de utilização.
Com a aprovação do Plano Nacional de Saneamento Básico 140 (PLA-
NASA), o governo federal firmou convênio com os Estados-membros para
que estes executem, diretamente ou através de uma entidade delegada, os
serviços de água e esgotos sanitários dos Municípios, mediante concessão
das Municipalidades à empresa organizada pelo Estado. Essa transferên-
cia do serviço local ao Estado nem sempre é conveniente para os Municí-
pios, uma vez que desloca sua prestação para uma organização estranha
aos interesses da localidade, distanciada do usuário e sem condições para
atender prontamente às necessidades dos munícipes e harmonizar estes
serviços com as demais realizações da Prefeitura. Além disso, a centraliza-
ção do serviço, a padronização das tarifas e o desconhecimento das pecu-
liaridades locais constituirão empecilhos ao normal fornecimento de água
domiciliar e à necessária ampliação das redes, segundo o desenvolvimento
de cada cidade e bairro. Tudo isso desaconselha a política centralizadora
da União com referência a esses serviços caracteristicamente municipais.
O desejável seria a unificação técnica dos projetos e o financiamento fe-
deral e estadual aos Municípios, para que as Prefeituras e suas entidades
139. Sobre abastecimento de água, v.: Diogo de Figueiredo Moreira Neto, "Po-
der concedente para o abastecimento de água", RDA 213/23; Alice Gonzales Borges,
"Reflexões sobre a gestão de recursos hídricos no Estado da Bahia", RDA 213/89.
140. V. Caio Tácito, "Saneamento básico - Região Metropolitana - Competência
estadual", RDA 213/323; Alaôr Caffé Alves, Saneamento Básico, São Paulo, EDIPRO,
1998.
VII - SERVIÇOS E OBRAS MUNICIPAIS 449
autônomas executassem tais serviços sob a orientação e fiscalização dos
órgãos responsáveis pelo Plano de Saneamento Básico do país. A produ-
ção industrial da água e o destino final dos esgotos sanitários, sim, pode-
riam ficar com o Estado, mas a distribuição domiciliar da água e a coleta
de esgotos são serviços do peculiar interesse do Município, intransferíveis
à União ou ao Estado.
A remuneração dos serviços de água e esgotos normalmente é feita
por taxa, em face da obrigatoriedade da ligação domiciliar à rede pública.
Tem-se insistido na remuneração por tarifa, com a colocação de medidor
(hidrômetro), mas isto só será possível se se cobrar separadamente a taxa
de esgoto e a tarifa de água, aquela compulsória e esta facultativa, segun-
do o consumo do usuário. O só fato de se estabelecer uma taxa medida não
a descaracteriza como tributo, transformando-a em preço, pois persistirão
ainda a compulsoriedade da ligação e o consumo mínimo tipificando a
taxa. Comumente a tarifa da água industrial é menor que a da água potá-
vel, porque esta exige um tratamento maior para tomá-la consumível do-
miciliarmente, e aquela é fornecida em grande quantidade para utilização
pelos estabelecimentos industriais.
Dificilmente se poderá cobrar o serviço de água mediante tarifa, por-
que sua ligação domiciliar é de interesse sanitário e por isso deve ser com-
pulsória para todos os moradores da cidade. Ora, como uma das caracterís-
ticas da tarifa (preço público) é a facultatividade na utilização do serviço,
torna-se incompatível a liberdade de seu pagamento com a obrigatorieda-
de da sua utilização. Somente nas cidades em que seja facultativa a ligação
domiciliar de água à rede urbana - o que não é aconselhável- poder-se-á
adotar a remuneração por tarifa.
Muito se tem discutido sobre se a falta de pagamento do usuário au-
toriza a suspensão do fornecimento de água. A doutrina e a jurisprudência
hesitam a respeito, encontrando-se opiniões e julgados nos dois sentidos.
A nosso ver, só será lícito e possível o corte de água ou o fechamento
de esgotos domiciliares se tais serviços não forem compulsórios, nem
remunerados por taxa, mas sim por tarifa. Se o Município os considera
essenciais à higiene e saúde pública, obrigando seu uso pelos moradores
urbanos e cobrando a respectiva taxa, não pode suprimir tais serviços pelo
atraso no pagamento, pois isto seria contrariar a essencialidade e compul-
soriedade com que foram instituídos. Nesses casos só resta à Prefeitura
cobrar executivamente o débito do usuário. Se, porém, for facultativa a
ligação de água e de esgoto domiciliares, remunerados por tarifa, então,
sim, poderão ser suprimidos quando o usuário deixar de remunerá-los,
entendendo-se que renunciou à sua utilização.
450 DIREITO MUNICIPAL BRASILEIRO
6.2.2 Esgotos sanitários
A rede de esgotos sanitários é obra pública indispensável em toda
cidade abastecida de água, mas a realização desse serviço exige aprimo-
rada técnica, para que não gere maiores problemas com o lançamento de
dejetos in natura, provocando a poluição dos mananciais de que se servem
as populações ribeirinhas.
Nestas condições, o projeto de esgotos deve ser precedido de certas
cautelas, tais como o levantamento da planta cadastral da cidade e zona
circunvizinha, em escala e com curvas de nível; coleta de elementos es-
tatísticos demográficos; estudo econômico-social da aglomeração; coleta
de dados geológicos e hidrológicos; composição provável dos esgotos;
natureza e condições dos esgotos industriais da cidade; grau de poluição
das águas a jusante e montante; estudo da futura utilização ou aproveita-
mento das águas servidas - além de outros dados que as peculiaridades
locais indicarem.
A forma de remuneração desse serviço pode ser idêntica à da água
potável ou industrial, sob a modalidade de taxa ou de tarifa, proporcional
à provável utilização, para arrecadação conjunta da retribuição devida à
Municipalidade.
6.3 Galerias de águas pluviais
As galerias de águas pluviais são obras públicas necessárias em qual-
quer cidade para evitar o alagamento das ruas e conduzir as águas das
chuvas ao seu escoadouro natural, que normalmente é o rio ou o mar mais
próximo.
Nem sempre a Prefeitura tem dado a devida atenção a essas obras
urbanas, ensejando freqüentes inundações nos bairros mais baixos da ci-
dade, com prejuízos materiais a comerciantes e moradores, que com justas
razões acionam o Município e obtêm indenizações devidas pela incúria da
Administração e mau funcionamento do serviço público nesse setor. 141
As redes pluviais devem abranger não só o escoamento das águas
domiciliares como o das vias públicas, conjugadas com as obras conexas
de retificação, alargamento e proteção das margens dos rios e córregos
que banhem ou atravessem a cidade, com transbordamentos danosos a
seus habitantes. Por idêntica razão, os lagos e lagoas situados na zona
urbana ou nos seus arredores merecem o mesmo tratamento, não só para
141. STF, RDA 1221169; TJSP, RT 346/235, 4491104 e 4531102. Contra: TJSP,
RT749/260.
VII - SERVIÇOS E OBRAS MUNICIPAIS 451
livrá-los das enchentes como para impedir a proliferação de mosquitos e
outros insetos que se reproduzam nas águas paradas, molestando a popula-
ção e transmitindo doenças. Todos esses inconvenientes ocasionados pelas
águas pluviais impõem sua captação e condução ao escoadouro natural em
condições técnicas adequadas.
As obras e serviços de águas pluviais não admitem remuneração por
taxa ou tarifa, por serem equipamentos urbanos de utilidade geral e sem
usuários determinados que deles aufiram vantagem individual, específica
e divisível. Por isso, seu custo e manutenção devem correr à conta dos
impostos gerais, e não a cargo de contribuintes especiais.
Somente quando tais obras e serviços acarretarem valorização ex-
traordinária às propriedades confinantes ou adjacentes poderá a Prefei-
tura cobrar-lhes a contribuição de melhoria, que terá como limite total a
despesa realizada, e como limite individual o acréscimo de valor que da
obra resultar para cada imóvel beneficiado, embora a atual Constituição
Federal não o diga (art. 145, III). Para a arrecadação dessa contribuição,
que é um tributo especial, toma-se necessária a promulgação de uma lei
municipal que estabeleça as condições de sua imposição entre os benefi-
ciários da obra.
Se as galerias de águas pluviais tiverem que atravessar terrenos parti-
culares o Município poderá desapropriar a faixa necessária ou impor ser-
vidão administrativa, mediante as indenizações devidas, totais ou parciais,
conforme o caso ocorrente.
6.4 Pavimentação e calçamento
A pavimentação do leito carroçável das vias públicas e o calçamento
dos passeios para pedestres se impõem a toda cidade, como requisito para
eficiência do tráfego e fator de higiene, conforto e estética urbana.
Variam e se diversificam os tipos de pavimentação segundo as condi-
ções peculiares de cada cidade e suas disponibilidades financeiras para a
realização desse serviço, cujo processo mais rudimentar é o dos pavimen-
tos sílico-argilosos, ou de solos estabilizados naturalmente, até a utilização
dos paralelepípedos de pedra ou do concreto de cimento e, modemamente,
dos revestimentos superficiais asfálticos. A escolha da pavimentação não
deve ficar exclusivamente ao gosto do prefeito, mas, sim, ao juízo dos téc-
nicos, porque sua durabilidade e conservação dependem da utilização da
via pública, da intensidade do tráfego, das condições do terreno e demais
fatores que atuam sobre o material adotado.
Quanto ao revestimento dos passeios é de toda conveniência que as
Prefeituras estudem e adotem um tipo uniforme de calçamento, para evitar
452 DIREITO MUNICIPAL BRASILEIRO
o afeamento da cidade e a dificuldade de conservação, pela multiplicidade
de materiais utilizados em cada quarteirão, como ocorre freqüentemente
em nossas urbes.
O alto custo da pavimentação e do calçamento tem levado as Munici-
palidades a partilhar com os particulares interessados o preço desses servi-
ços, ou mesmo a lhes permitir que os realizem a suas expensas. Quando se
facultar a execução do calçamento e da pavimentação por conta dos parti-
culares necessária se toma a prévia autorização da Prefeitura, por se tratar
de obras a serem realizadas em bens públicos. Para isso os interessados
deverão indicar minuciosamente as condições em que pretendem realizar
a pavimentação e o calçamento, dadas as implicações técnicas e jurídicas
que o contrato dos particulares com a empresa construtora apresenta para
sua legitimação administrativa perante a Municipalidade.
Mas, sendo a pavimentação e o calçamento empreendimentos pró-
prios do Município, ele os pode realizar diretamente ou contratar sua exe-
cução com terceiros. No passado o custeio e manutenção desses melhora-
mentos urbanos foram feitos por taxa, validada pela Súmula 129 do STF,
aaora
C>
em conflito com o novo conceito constitucional desse tributo, só
admissível para "serviços públicos específicos e divisíveis" em relação ao
usuário-contribuinte (art. 145, lI). O correto, atualmente, é a recuperação
do custo da pavimentação e do calçamento por meio de contribuição de
melhoria, uma vez que sua realização traz especial valorização para os
imóveis lindeiros. Quanto à conservação, é de ser custeada por impostos,
uma vez que a via pública é de utilização geral, uti universi, e não apenas
de uso de moradores da rua (v. Capítulo VI, item 3).
6.5 Iluminação pública
O fornecimento de energia elétrica domiciliar, que antes fora serviço
da alçad:1 do Município, passou agora para a privativa jurisdição da União,
a quem compete, por reserva constitucional, explorar, diretamente ou me-
diante autorização, permissão ou concessão, os serviços e instalações de
energia elétrica (art. 21, XII, "b").
Resta, assim, às Municipalidades apenas prover a cidade de ilumina-
ção pública, obtendo a energia elétrica da União ou da empresa que deti-
ver a concessão, permissão ou autorização para seu fornecimento naquela
área. Quanto aos usuários particulares, obterão as ligações diretamente
da fornecedora de energia, sem qualquer interferência ou aquiescência
da Prefeitura, que passou a ser estranha a esse serviço de utilidade públi-
ca, embora realizado no território do Município e mesmo no perímetro
urbano.
VII - SERVIÇOS E OBRAS MUNICIPAIS 453
Unicamente para as instalações de equipamentos e condutores elétri-
cos que interfiram com outros serviços urbanos no Município, ou exijam
obras na via pública, é que seus executores - União ou seus concessioná-
rios, permissionários ou autorizatários - dependerão de prévia aquiescên-
cia da Prefeitura e acordo no modo de execução e restauração do que for
destruído ou prejudicado pela obra.
Ainda subsistem as antigas concessões municipais para fornecimento
de energia elétrica em determinados Municípios, mas estas não poderão
ser prorrogadas nem renovadas pela Municipalidade (nem pelo Estado)
no seu término, passando o serviço automaticamente ao governo federal,
que é seu exclusivo titular. O acervo da concessão extinta, porém, con-
tinua de propriedade do concessionário e deverá reverter ao concedente
originário nos termos do contrato, pois o que a Constituição transferiu
à União foi a titularidade do serviço para sua subseqüente exploração, e
não a dominialidade dos bens do concessionário anterior a essa inovação
constitucional.
A EC 39, de 19.12.2002, introduziu o art. 149-A na Constituição
Federal, facultando aos Municípios e ao Distrito Federal a instituição de
contribuição, na forma das respectivas leis, para o custeio do serviço de
iluminação pública, observado o disposto no artigo 150, I (exigir ou au-
mentar tributo sem lei que o estabeleça) e III (princípio da anterioridade,
proibição de cobrança no mesmo exercício financeiro em que haja sido
publicada a lei que instituiu ou aumentou o tributo etc.). Até a promulga-
ção dessa EC os Municípios cobravam "taxa" de iluminação pública. Mas
a reiterada jurisprudência de nossos Tribunais repudiava essa taxa,142 por
entender que o serviço de iluminação pública não é específico nem divisí-
vel e, portanto, não poderia ser o seu custo remunerado por meio de taxa.
6.6 Trânsito e tráfego
Os serviços de trânsito e tráfego têm ensejado sérios conflitos de
atribuições entre o Município e o Estado-membro, o que nos leva a tecer
considerações mais extensas sobre o assunto.
De início, convém distinguir essas duas atividades: trânsito é o
deslocamento de pessoas ou coisas (veículos ou animais) pelas vias de
circulação; tráfego é o deslocamento de pessoas ou coisas pelas vias de
circulação em missão de transporte. Assim, um caminhão vazio quando
se desloca por uma rodovia está em trânsito; quando se desloca transpor-
tando mercadoria está em tráfego. Daí a distinção entre normas de trânsito
142. TJSP, RT 6421103 e 736/363.

454 DIREITO MUNICIPAL BRASILEIRO
e normas de tráfego: aquelas dizem respeito às condições de circulação;
estas cuidam das condições de transporte nas vias de circulação. Como a
circulação e o transporte são atividades conexas, as regras de trânsito e
tráfego geralmente são editadas conjuntamente, embora distintas quanto
aos seus objeto e finalidades.
O trânsito e o tréifego são daquelas matérias que admitem a tríplice
regulamentação - federal, estadual e municipal -, conforme a natureza e
âmbito do assunto a prover. A dificuldade está em se fixar, com precisão,
os limites da competência das três entidades estatais que concorrem na
sua ordenação. Os meios de circulação e transporte interessam a todo o
país, e por isso mesmo a Constituição da República reservou para a União
a atribuição privativa de legislar sobre trânsito e transporte (art. 22, XI),
permitinçlo que os Estados-membros legislem supletivamente a respeito
da matéria, nos termos da lei complementar pertinente.
Ao editar o vigente Código de Trânsito Brasileiro (CTB - Lei 9.503,
de 23.9.1997), a União estabeleceu no art. 5º que o Sistema Nacional de
Trânsito "é o conjunto de órgãos e entidades da União, dos Estados, do
Distrito Federal e dos Municípios que tem por finalidade o exercício das
atividades de planejamento, administração, normatização, pesquisa, regis-
tro e licenciamento de veículos, formação, habilitação e reciclagem de
condutores, educação, engenharia, operação do sistema viário, policia-
mento, fiscalização, julgamento de infrações e de recursos e aplicação de
penalidades". São objetivos básicos do Sistema Nacional de Trânsito: a)
estabelecer diretrizes da Política Nacional de Trânsito, com vistas à segu-
rança, à fluidez, ao conforto, à defesa ambiental e à educação para o trân-
sito, e fiscalizar seu cumprimento; b) fixar, mediante normas e procedi-
mentos, a padronização de critérios técnicos, financeiros e administrativos
para a execução das atividades de trânsito; c) estabelecer a sistemática de
fluxos permanentes de informações entre seus diversos órgãos e entidades,
a fim de facilitar o processo decisório e a integração do Sistema (art. 6º).
De um modo geral, pode-se dizer que cabe à União legislar sobre os
assuntos nacionais de trânsito e transporte, ao Estado-membro compete
regular e prover os aspectos regionais e a circulação intermunicipal em seu
território, e ao Município cabe a ordenação do trânsito urbano, que é de
seu interesse local (CF, art. 30, I e V). O art. 24 do CTB elenca as várias
competências municipais nos incisos I-XXI: cumprir e fazer cumprir a
legislação e as normas de trânsito, no âmbito de suas atribuições; planejar,
projetar, regulamentar e operar o trânsito de veículos, de pedestres e de
animais, e promover o desenvolvimento da circulação e da segurança de
ciclistas; implantar, manter e operar o sistema de sinalização, os dispo-
sitivos e os equipamentos de controle viário; coletar dados estatísticos e
VII - SERVIÇOS E OBRAS MUNICIPAIS 455
elaborar estudos sobre os acidentes ~e trânsit~ e suas :au~as; esta?ele~er,
coniunto com os órgãos de políCia ostensIva de translto, as dlretnzes
em :J fi l' - d t ~
para o policiamento ostensi~o de trâ~si~o; e~ecutar ~ l~ca lza.çao :, ran-
sito, autuar e aplicar as medIdas admmIst~atlVas ca~l~els por mfra~o~s de
circulação, estacionamento e parada prevIstas no CO?lgO, no exerclc~o r~­
guIar do poder de polícia de trânsito; a1?licar a~ penah~ades de advertencla
por escrito e multa por infrações de cIrculaçao, estaclOnamento e parada
previstas no Código, notifican~o os infrator~s e arrecada~do as m~lt~s qu.e
aplicar; fiscalizar, autuar e aplIcar as penalIdades e medl~as ad~.mmstratl­
vas cabíveis relativas a infrações por excesso de peso, dlmensoes e ~ota­
ção dos veículos, bem como notificar e arre~a~ar as ~ul:as que, aP:lcar;
fiscalizar o cumprimento da exigência de prevIa permlssao do orgao ou
entidade de trânsito competente para a execução de obra ou evento que
possa perturbar ou interromper a livre .circulação de v.eículos e pedestres
ou colocar em risco sua segurança, aplIcando as penahdades e arre~adan­
do as multas previstas no Código; implantar, manter e operar o sl~tema
de estacionamento rotativo pago nas vias; arrecadar valores provementes
de estada e remoção de veículos e objetos e escolta de veículos de cargas
superdimensionadas ou perigosas; credenci~r os serviço~ de escolta, f~s­
calizar e adotar medidas de segurança relatlvas aos servIços de remoça0
de veículos escolta e transporte de carga indivisível; integrar-se a outros
órgãos e en~idades do Sistema Nacional de Trânsito para fins d: a~ecada­
ção e compensação de multas imposta~ n~ áre~ de s~a cO,mpete~cIa, com
vistas à unificação do licenciamento, a slmphficaçao e a celendade das
transferências de veículos e de prontuários dos condut~r.es de u~a para
outra unidade da Federação; implantar medidas da PolIÍlca Na~l~nal de
Trânsito e do Programa Nacional de Trânsito; promover e partICIpar de
projetos e programas de educação e segurança de ~âns~to, de acordo ~om
as diretrizes estabelecidas pelo CONTRAN; planejar e Implantar medIdas
para redução da circulação de veículos e reorientação d? tráfeg~, co~ o
objetivo de diminuir a emissão global de poluentes; r:,glstrar e lIc:ncIar,
na forma da legislação, ciclomotores, veículos de tr~çao e propu~sao hu-
mana e detração animal, fiscalizando, autuando, aphcando penahdades e
arrecadando multas decorrentes de infrações, dentre outras.
A circulação urbana e o tráfego local, abrangendo o ~ransporte ~ol~­
tivo em todo o território municipal, são atividades da estnta competencla
do Município, para atendimento das necessidades específicas de sua po-
pulação, entre outras. ~ .
O tráfego sujeita-se aos mesmos princípios enunc~ados par~ o tr:nslto
no que conceme à competência para sua regulamentaçao: cabe a Umao le-
gislar sobre o tráfego interestadual; cabe ao Estado-membro prover sobre
456 DIREITO MUNICIPAL BRASILEIRO
o tráfego regional; e compete ao Município dispor sobre o tráfego local,
especialmente o urbano.
E assim é na generalidade das nações civilizadas, que reconhecem às
comunidades locais o direito-dever de zelar pela circulação e pelo trans-
porte em seu território, preservando seu sistema viário - urbano e rural
- contra o congestionamento do trânsito e os excessos do tráfego. Todas
as medidas de ordenamento da circulação e dos transportes no território
municipal são da competência do Município, porque visam - no dizer au-
torizado de Hodges - ao controle do tráfego na via pública: the traffic
control in the public street. 143
Assim sendo, compete ao Município regulamentar o uso das vias sob
sua jurisdição; conceder, autorizar ou permitir exploração de serviço de
transporte coletivo para as linhas municipais; regulamentar o serviço de
automóvel de aluguel (táxi); determinar o uso de taxímetro nos automóveis
de aluguel; limitar o número de automóveis de aluguel. Essa enumeração
é meramente exemplificativa, pois pode ser acrescida de outros assuntos
não enumerados mas que se enquadrem no interesse local do Município,
que é o atributo constitucional indicativo de sua competência. Na compe-
tência do Município insere-se, portanto, a fixação de mão e contramão nas
vias urbanas, limites de velocidade e veículos admitidos em determinadas
áreas e horários, locais de estacionamento, estações rodoviárias, e tudo o
mais que afetar a vida da cidade.
Ocorre, entretanto, que nem todos os Municípios estão aparelhados
para executar eficientemente os serviços de trânsito e tráfego de sua com-
petência, e por isso podem delegar essas atribuições ao Estado ou Territó-
rio a que pertençam mediante convênio.
Os problemas de trânsito e tráfego urbanos têm desafiado as Adminis-
trações locais, que comumente procuram resolvê-los com medidas restri-
tivas de circulação e transporte. Entretanto, adverte Alker Tripp, ex-chefe
do trânsito de Londres: "Nessa matéria, nada que se possa fazer através
de medidas construtivas deve ser feito mediante restrições legais. Este é o
axioma da ciência do trânsito e do tráfego".144
Comentando judiciosamente essa afinnativa, ajuntou o professor Be-
zerra BaItar: "Em planejamento urbano deve-se, pois, pensar a sério em
reformar o sistema de vias de circulação, e com esse sistema reformar a
143. Henry Hodges, City Management - Theory and Practice of Municipal Ad-
ministration, p. 467. Sobre o poder de polícia municipal, v. julgado do STF reco-
nhecendo a legitimidade de lei local proibindo o estacionamento de veículos sobre
calçadas, meios-fios, passeios etc. (RT 761/177).
144. Town Planning and Road Traffic, p. 127.
VII - SERVIÇOS E OBRAS MUNICIPAIS 457
estrutura urbana. A reforma das vias de tráfego deve ter como objetivo
primeiro a hierarquia dessas vias". 145
O transporte coletivo é outro assunto de capital importância para o
Município, e que se relaciona com as matérias de trânsito e tráfego; mas,
dada sua autonomia como serviço local, é tratado separadamente no tópico
seguinte, ao qual remetemos o leitor.
6.7 Transporte coletivo
O transporte coletivo urbano e rural, desde que se contenha nos limi-
tes territoriais do Município, é de sua exclusiva competência, como servi-
ço público de interesse local, com caráter essencial (CF, art. 30, V).
Esse serviço tanto pode ser executado diretamente pela Prefeitura
como por autarquia municipal, por empresa estatal do Município ou por
empresas particulares, mediante concessão ou permissão 146 - formas, es-
tas, expressamente previstas na Constituição Federal (art. 30, V) - ou,
ainda, por autorização.
A modalidade recomendável para a delegação do transporte coletivo
municipal a terceiros é a concessão, mediante lei autorizativa, regulamen-
tação do serviço por decreto e concorrência para a seleção do melhor pro-
ponente, que firmará o contrato com o Município por tempo determinado,
com ou sem privilégio de área, como indicado no edital. A vantagem da
concessão é a estabilidade contratual que oferece para ambas as partes,
garantindo ao Município concedente a obtenção de um serviço adequa-
do, e ao particular concessionário a rentabilidade de seu investimento nas
condições previstas.
Quanto à petmissão, é ato unilateral e precário, que desestimula o
permissionário a grandes investimentos, e por isso só se presta para a dele-
gação de pequenas linhas que a qualquer momento devam ser modificadas
ou suprimidas. Para obviar o inconveniente dessa instabilidade negociaI
têm-se feito permissões condicionadas, nas quais o próprio permitente
fixa o prazo de sua validade e estabelece as condições de prestação e de
remuneração do serviço; mas mesmo assim o ato continua a ser precário e
unilateralmente cancelável a qualquer tempo, apenas sujeitando a Admi-
nistração a indenização se antecipar seu término.
145. Introdução ao Planejamento Urbano, Recife, 1957, p. 107.
146. V. aLei federa18.987, de 13.2.1995, que dispõe sobre o regime de concessão
e pennissão da prestação de serviços públicos, previsto no art. 175 da CF, e dá outras
providências.
458 DIREITO MUNICIPAL BRASILEIRO
Embora a Constituição Federal não se tenha referido à autorização
para transporte coletivo, entendemos que em casos excepcionais e de
pequena duração esse regime de prestação de serviço público pode ser
utilizado, como o fez a Lei Orgânica do Município de São Paulo ao ad-
mitir, além da concessão e da permissão, "outras formas de contratação"
(art. 172).
Tal ocorre quando fatos eventuais aumentam extraordinariamente a
demanda de transporte em determinado local- como, por exemplo, a inau-
guração de uma feira industrial ou de uma exposição agrícola -, caso em
que a Prefeitura autoriza uma ou várias empresas a realizar esse serviço
enquanto durar o certame, fixando desde logo, no alvará, o itinerário, os
horários, a tarifa e demais condições convenientes.
O que convém reiterar é que todo transporte coletivo local é da com-
petência do Município, que o poderá executar diretamente por seus órgãos,
ou indiretamente por entidades municipais ou por delegatários particula-
res, mediante concessão ou permissão.
Em qualquer hipótese, porém, esse serviço local ficará sujeito a regu-
lamentação e controle do Município, quer na sua implantação e operação,
quer na sua remuneração, cujas tarifas são fixadas por ato do prefeito. 147
Sobre os serviços de transporte coletivo incidem os respectivos im-
postos, pois que "configuram fato econômico suscetível de variada tribu-
tação", como bem observou Pereira Gomes, em percuciente análise do
vigente regime fiscal nesse setor. 148
O Sistema Nacional de Transportes não retirou a competência do
Município para o transporte coletivo local, apenas o integrou no Plano
Nacional de Viação, ao lado do intermunicipal, que é da jurisdição do
Estado-membro, e dos interestadual e internacional, sujeitos à compe-
tência da União. Essa política visa à integração dos transportes coletivos
terrestres numa só rede, o que já vem sendo posto em prática na área
t:rbana da Capital de São Paulo com a integração metrô-ônibus, em que o
mesmo bilhete de passagem vale para os dois meios de transporte nas li-
nhas integradas, facilitando enormemente a circulação dos usuários (STJ,
RT 739/207).
147. Por ter o Município autonomia para legislar sobre transporte coletivo mu-
nicipal, decidiu o STF ser inconstitucional dispositivo municipal que vincula o au-
mento de tarifa desse serviço concedido a valor praticado em outro Município (RE
191.532-SP, j. 27.5.1997, DJU 29.8.1997). v., ainda, sobre clandestinidade de trans-
porte coletivo de passageiros e legitimidade do Município para retenção do veículo,
TJSP, RT 754/256.
148. "Os serviços de transporte e sua tributação", RDP 28/289.
VII - SERVIÇOS E OBRAS MUNICIPAIS 459
6.8 Estradas vicinais
As estradas vicinais, assim entendidas as vias de comunicação da
cidade e vilas com a zona rural, são da alçada exclusiva do Município. A
abertura e conservação dessas estradas constitui um dos serviços mais cus-
tosos para a Municipalidade, quer pelos problemas técnicos que apresenta,
quer pela mecanização que exige, quer pelas despesas que acarreta para o
Erário Municipal.
Diante dessa realidade, é aconselhável o consórcio entre Municípios
para aquisição do equipamento necessário e sua utilização na abertura e
conservação das estradas internas que interligam seus territórios, tornando-
se de interesse comum da região, para o escoamento da produção agrícola
e pecuária dos munícipes, pelo quê podem ser partilhados os encargos pú-
blicos desse serviço entre as Municipalidades limítrofes. Dificilmente as
pequenas Prefeituras terão condições de, sozinhas, arcar com as enormes
despesas de conservação dessas vias públicas rurais de pouco trânsito mas
indispensáveis aos que delas dependem para a exploração de suas terras.
Daí seu generalizado abandono por parte do Município, que as deixa aos
efeitos da erosão até se tomarem intransitáveis, para serem recuperadas
com maiores despesas que a de sua normal manutenção.
Por todos esses motivos toma-se conveniente a conjugação de meios
técnicos e recursos financeiros para esse serviço de abertura e conservação
de estradas municipais, seja através de consórcios entre os Municípios
interessados, seja pela criação de uma autarquia ou empresa estatal (so-
ciedade de economia mista ou empresa pública), com a participação das
Municipalidades da região, a quem se atribua o encargo que atualmente
pesa sobre cada uma das Prefeituras.
Para atender às despesas desse serviço os Municípios geralmente
criam a taxa de co,?servação de estradas municipais, devida pelos proprie-
tários de terras rurais com base de cálculo na área do imóvel, o que tem
ensejado repetidas demandas sob o fundamento de que se confunde com o
imposto territorial rural. Realmente, esse regime de lançamento é de du-
vidosa legalidade; mas vamos além, pois, diante do novo sistema tributá-
rio consagrado na vigente Constituição da República, só se pode arrecadar
taxas "em razão do exercício do poder de polícia ou pela utilização, efeti-
va ou potencial, de serviços públicos específicos e divisíveis, prestados ao
contribuinte ou postos à sua disposição" (art. 145, lI). Ora, no caso não há
qualquer manifestação do poder de polícia do Município na conservação
de uma estrada vicinal; como também tal serviço, embora posto à dispo-
sição dos usuários, não é específico nem divisível entre os contribuintes,
como exige a Constituição, pois que da estrada pública todos se utilizam
indiscriminadamente, sejam proprietários rurais ou não. Daí entendermos
460 DIREITO MUNICIPAL BRASILEIRO
que não se pode lançar taxa alguma para conservação de via pública, de
uso comum do povo. O que o Município pode cobrar é a contribuição de
melhoria dos proprietários de imóveis valorizados por obras públicas (CF,
art. 145, lU), inclusive estrada municipal. Mas essa contribuição é tributo
recuperatório do custo das novas estradas, e não remuneratório da con-
servação das já existentes, as quais só podem ser mantidas por impostos,
a menos que tenham requisitos especiais de utilização que justifiquem a
cobrança de pedágio (tarifa). 149
6.9 Mercados, feiras e matadouros
A atual Constituição Federal dispõe, em seu art. 23, VIII, que a orga-
nização do abastecimento alimentar é de competência comum da União,
dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios; todavia, a administra-
ção e o controle direto do abastecimento da população constituem matéria
de interesse local, privativa do Município.
6.9.1 Mercados
Os mercados públicos constituem equipamento urbano a cargo da Mu-
nicipalidade, que os deve localizar e construir de modo a facilitar a aquisi-
ção de gêneros de primeira necessidade pela população. O funcionamento
dos mercados merece cuidadosa regulamentação municipal, para que sua
utilização não se converta em simples fonte de renda para os especuladores
e atravessadores do comércio, sem qualquer vantagem para o consumidor.
Em geral, as áreas, bancas ou boxes dos mercados municipais são
entregues a particulares, de preferência produtores, para a exposição e
venda de seus produtos diretamente ao público. Essa utilização pode re-
vestir a forma de concessão, permissão ou autorização de uso de bem
público;150 nunca, porém, a de locação civip51 Desde que o mercado faz
parte do domínio público, como bem de uso especial do Município, sua
utilização por particulares fica sujeita às normas do direito administrativo;
e, assim sendo, a ocupação de suas áreas é de ser feita por aqueles que
melhores condições ofereçam em procedimento licitatório, nos casos de
concessão e permissão (art. 2º, da Lei 8.666/1993), ou as apresentem para
j.:~
149. Sobre pedágio, v. parecer do Autor in RDP 16/343 e RT 430/33.
150. Sobre concessão, permissão e autorização de uso de bem público, v. o Ca-
pítulo VI, item 3.
.. .•
151. TFR, RDPG 4/299; TJRJ, RDA 38/344 e 43/248; TJSP, RDA 38/262 e
45/233, RT 185/827, 307/327 e 318/172; TASP, RDA 45/226, RT 240/408 e 261/606;
;/
..
I
TRF-4ª R., RT746/419; STJ, RT752/132.
VII - SERVIÇOS E OBRAS MUNICIPAIS 461
a autorização de uso, remuneradas através de preço que cubra as despesas
de conservação e manutenção desse serviço de interesse da comunidade.
Quer como contrato (concessão), quer como ato unilateral do Poder Públi-
co (permissão ou autorização), a entrega do mercado a particulares con-
substancia sempre uma delegação de serviço público, a título revogável
ou precário, suscetível de adaptação às exigências do interesse coletivo,
quer pela fixação de novas condições regulamentares de sua execução,
quer pela retomada do próprio municipal, para sua exploração direta ou
mesmo para entrega a outros particulares que ofereçam maior vantagem
à coletividade.
No mesmo regime administrativo dos mercados públicos ficam os
centros de abastecimento, entrepostos ou tendais que o Município queira
construir e manter para facilitar a venda de produtos de consumo geral da
população; mas isto não impede que o Estado-membro ou a própria União
também implantem e operem esses serviços na área urbana, visando a am-
pliar o fornecimento aos revendedores e propiciar maior estocagem de
gêneros nos grandes centros consumidores. Nesse caso o controle sanitá-
rio dos produtos e a administração do estabelecimento caberão à entidade
estatal responsável pela sua implantação e operação.
Os mercados em condomínio com o Município são instituições novas
que estão surgindo para atender às exigências das cidades modernas. Nada
há a objetar à sua adoção, pois representam a adequação do equipamento
urbano aos reclamos e conveniências da comunidade. Requerem, apenas,
regulamentação edilícia específica e apta a obviar certos males da priva-
tização dos serviços públicos. São modalidade híbrida do direito civil e
do direito municipal, uma vez que o condomínio é instituição privada e o
mercado é equipamento urbano.
Basta essa consideração para evidenciar que se o condomínio do mer-
cado for estabelecido exclusivamente segundo os cânones civis colocará
o Município em igualdade de condições com os condôminos particulares,
retirando-lhe a supremacia de Poder Público, necessária à fiscalização do
prédio e das atividades de seus co-proprietários realizadas no condomínio.
Impõe-se, portanto, uma regulamentação prévia desse tipo de con-
domínio público-privado, pela qual se estabeleçam os direitos e deveres
dos condôminos particulares e os poderes reservados à Prefeitura na ad-
ministração do mercado e até mesmo no controle do uso da propriedade
condominial, para que não contrarie o interesse coletivo e a destinação
desse equipamento urbano. Será de toda conveniência que na instituição
do condomínio do mercado já se estabeleça uma co-propriedade reso-
lúvel ou revogável para os casos de violação das cláusulas contratuais
ou desvirtuamento dos fins públicos do empreendimento. Não basta, a
462 DIREITO MUNICIPAL BRASILEIRO
nosso ver, o regulamento interno, que se tem feito depois de constituído
o condomínio e concluído o mercado. Necessário se torna lei municipal
prévia que estabeleça as condições da instituição do condomínio do mer-
cado e indique as cláusulas essenciais que devem constar da escritura,
para que operem efeito geral em relação aos condôminos e terceiros. Só
assim ficará o Município a salvo de surpresas na conduta dos particulares
que se comprometerem a comerciar os artigos próprios de mercado nas
condições convenientes à população e desejadas pela Municipalidade. Se
os condôminos desatenderem às condições impostas poderá o Município
afastá-los do condomínio, reavendo as respectivas partes, para transferi-
las a outros, capazes de atender aos fins institucionais do mercado, que é,
por definição, equipamento público destinado ao abastecimento urbano de
artigos vitais para a população.
Os supermercados ou hipermercados são os mais modernos estabele-
cimentos de venda a varejo de gêneros e produtos de consumo doméstico,
caracterizados pelo auto-serviço e pagamento à vista na apresentação da
mercadoria retirada pelo próprio consumidor. São estabelecimentos co-
merciais particulares, mas sujeitos a regulamentação e controle especí-
ficos do Município, pelas profundas implicações com a vida da cidade.
Daí a necessidade da ordenação de seu funcionamento de acordo com os
interesses e as peculiaridades locais. Obviamente, o Município não irá re-
gular a atividade econômica desses centros de venda, mas, sim, sua ope-
racionalidade no que se relaciona com a segurança do público, a higiene
na exposição dos produtos, os dias e horários de abertura e fechamento, 152
sujeitando-os a licenciamento prévio e especial e a permanente fiscaliza-
ção da Prefeitura. 153
152. O STJ assentou que o ato do Município que proíbe o funcionamento dos
supcnnercados nos domingos e feriados invade a competência normativa da União
Federal, cuja predominância para legislar sobre as atividades comerciais varejistas no
território nacional, acha-se presente na hipótese versada, em decorrência das exigên-
cias sociais e econômicas contemporâneas. Acrescentou que o interesse coletivo com
alcance nacional prevalece sobre o peculiar interesse do Município, cuja competência
para legislar sobre o assunto é supletiva. Destacou que o Decreto 27.048/1949, que
regulamentou a Lei 605/1949, pennite que o comércio de gêneros de primeira neces-
sidade funcione nos dias de repouso. E os atuais supennercados, gênero mais moderno
dos mercados de outrora, beneficiam-se de tal orientação, não tendo, por isso, aplica-
ção a Súmula 419, do STF, que proclama que "os municípios têm competência para
regular o horário de comércio local, desde que não infrinjam leis estaduais ou fede-
rais válidas" (REsp 297.358-PR, 1ª Tunna, reI. Min. José Delgado,j. 15.3.2001, DJU
30.4.2001, p. 127; REsp 506.876-SP, 2ª Tunna, reI. Min. João Otávio de Noronha, j.
27.2.2007, DJU 15.3.2007, p. 294).
153. O Município da Capital de São Paulo conceituou os supennercados pela
Lei 7.208, de 13.11.1968, e regulamentou seu funcionamento por sucessivos decre-
VII - SERVIÇOS E OBRAS MUNICIPAIS 463
6.9.2 Feiras-livres
As feiras-livres são típicas e tradicionais instituições municipais.
Realizam-se na forma do regulamento de cada Municipalidade nos locais,
nos dias e nas condições estabelecidas pela Prefeitura, e ficam sujeitas
inteiramente à sua fiscalização.
A participação nas feiras-livres depende de permissão ou autorização
(nunca de concessão) para exposição e venda de produtos de consumo
doméstico, nos locais indicados, nas vias e logradouros públicos, pelos
feirantes que obtiverem o respectivo alvará, atendidas as condições regu-
lamentares e paga a remuneração cabível.
Essa aquiescência da Prefeitura é unilateral e precária, revogável e
modificável a qualquer tempo, porque as exigências de utilização da via
pública impõem freqüentes mudanças de locais das feiras-livres e até mes-
mo a supressão em determinadas áreas ou bairros. Por isso não pode haver
um licenciamento contratual e definitivo, que gere direitos de permanên-
cia dos feirantes em qualquer área pública da cidade. Nulo seria o contrato
que lhes desse tal estabilidade ou assegurasse a exposição e venda de seus
produtos permanentemente num ponto certo da via pública, porque tal
ajuste seria contrário à destinação dos bens de uso comum do povo.
Mas, havendo feira-livre, cabe ao Município regulamentá-la e fisca-
lizá-la em todos os seus aspectos, principalmente no tocante à higiene na
exposição dos gêneros alimentícios e no que concerne ao estado dos pro-
dutos deterioráveis, tendo-se em vista que geralmente são mantidos ao
relento e sem proteção contra as impurezas do meio ambiente.
As feiras-livres em algumas cidades constituem verdadeira tradição e
devem ser mantidas como ponto de exposição e venda do artesanato local,
visto que como formas de abastecimento da população já estão superadas
pelos entrepostos permanentes, pelos mercados públicos e pelos modernos
supermercados particulares.
Presentemente estão proliferando os denominados sacolões, que são
feiras-livres realizadas em áreas públicas municipais onde a venda dos
produtos comestíveis é realizada por peso, quaisquer que sejam as merca-
I dorias adquiridas. O preço é único por quilo de produto comprado.
I
I tos, proibindo, inclusive, a abertura aos domingos e feriados. Contra essa proibição
i insurgiram-se dezenas desses estabelecimentos, mas tiveram sua pretensão repelida,
j
naquela ocasião, em todos os mandados de segurança, por todas as Câmaras do TJSP,
i que afinnaram a competência do prefeito para essa detenninação, consoante sustentou
i o impetrado nas infonnações por nós elaboradas (cf., do Autor, Estudos e Pareceres
... , v. lI, p. 545, e acórdão in RJTJSP 38/186).
I
464 DIREITO MUNICIPAL BRASILEIRO
6.9.3 Matadouros
Os matadouros constituem equipamento necessário ao abastecimento
da população urbana, mas devem ser localizados fora e distantes da cida-
de, pelos óbvios inconvenientes que apresentam no seu funcionamento,
quer quanto à condução dos animais para o abate, quer quanto ao mau
cheiro que exalam.
A fiscalização desse serviço de interesse público é primordialmente
da competência do Município, dadas as suas implicações com o interesse
local, mas nem por isso os matadouros e frigoríficos ficam dispensados do
atendimento das normas federais e estaduais de higiene e saúde pública
que lhes são pertinentes. A questão tem suscitado viva controvérsia nos
Tribunais, dividindo-se a jurisprudência entre os que afastam a competên-
cia municipal, por reputá-la originariamente da União e supletivamente
do Estado-membro, e os que a admitem, por considerá-la incidente sobre
matéria de interesse do Município.
De nossa parte, entendemos que a razão está com os que sustentam a
competência comunal para dispor sobre matadouros municipais e inspe-
cionar as carnes que deles saem para o consumo local. Mas - note-se bem
- o poder do Município nesse assunto não vai ao ponto de regulamentar
o comércio de carnes em geral, senão apenas o fornecimento de carne
verde à população local. Não se nega a competência constitucional da
União para legislar sobre normas gerais de defesa e proteção da saúde,
como também sobre produção e consumo (art. 24, § 2º), nem se recusa a
competência supletiva do Estado-membro nessa legislação (art. 24, V e
XII, e § I º); mas daí não se pode inferir a supressão do poder de polícia
do Município para fiscalizar os gêneros alimentícios destinados aos seus
munícipes, dentre os quais se incluem a carne fresca, o leite, os ovos e de-
mais produtos que passam pelos entrepostos locais para consumo diário da
população urbana. Certamente não poderá o Município arrogar-se compe-
tência para regulamentar a atividade de matadouros-frigoríficos situados
em seu território mas que não abastecem o mercado local, destinando seus
produtos industrializados ao comércio em geral. Tais estabelecimentos,
por não executarem o abate de animais para abastecimento local, refogem
da alçada regulamentar do Município, para só se sujeitarem às normas
federais de industrialização e comércio da carne. 154
154. A fiscalização sanitária dos produtos de origem animal está disciplinada
pela Lei 7.889, de 23.11.1989, que revogou a Lei 5.760, de 3.12.1971, que era regula-
mentada pelo Decreto 73.116, de 8.11.1973. A Lei 6.437, de 20.8.1977, configura as
infrações sanitárias.
VII - SERVIÇOS E OBRAS MUNICIPAIS 465
No poder de ordenamento dos serviços de interesse do Município
enquadra-se, necessariamente, o de fiscalização e controle do abate de ani-
mais em matadouros municipais, bem como a verificação do estado sani-
tário da carne verde oferecida ao consumo local; mesmo porque nenhuma
fiscalização é exercida efetivamente pelos órgãos federais e estaduais nas
pequenas cidades, razão pela qual se impõe a atuação da Prefeitura nesse
setor, estabelecendo a obrigatoriedade da inspeção do produto no tendal
municipal antes de ser exposto à venda (CF, art. 23, VIII).
Como bem advertiu o TJSP: "É absurdo, porém, confundir a proi-
bição de duplicidade de fiscalização no mesmo estabelecimento ou local
com a fiscalização sucessiva da mercadoria, especialmente a carne e ou-
tros gêneros deterioráveis".155 Se a União ou o Estado mantiverem inspe-
ção sanitária permanente no matadouro municipal torna-se desnecessária
a da Prefeitura; mas se isto não ocorrer - e geralmente não ocorre nos pe-
quenos matadouros -legítima é a inspeção do Município, com a cobrança
da respectiva taxa de fiscalização. 156
6.10 Serviço funerário
O serviço fUnerário é da competência municipal, por dizer respeito a
atividades de precípuo interesse local- quais sejam: a confecção de cai-
xões, a organização de velório, o transporte de cadáveres e a administração
de cemitérios. As três primeiras podem ser delegadas pela Municipalidade,
com ou sem exclusividade, a particulares que se proponham a executá-las
mediante concessão ou permissão, como pode o Município realizá-las por
suas repartições, autarquias, fundações ou empresas estatais. 157
Quando delegados esses serviços a particulares, serão executados sob
fiscalização e controle da Prefeitura, para que se assegurem o bom atendi-
mento do público e a modicidade das tarifas. Este poder de regulamenta-
ção é irrenunciável e deverá ser exercido ainda que omitido na delegação,
porque a polícia mortuária e a fiscalização dos serviços concedidos são
atributos dp Município, como entidade delegante.
Os terrenos dos cemitérios municipais são bens do domínio público
de uso especial, razão pela qual não podem ser alienados, mas simples-
mente concedidos aos particulares para as sepulturas, na forma do res-
pectivo regulamento local. Daí a exata afirmativa de Trotabas de que "a
1 155. TJSP, RT3271168, confirmada em embargos, RT3531120.
~.1
j.
156. TJSP, RT299/345; TASP, RT203/535, 266/641 e 288/732.
157. TJSP, RDA 45/110 e 56/236, RT 164/630, 275/544, 280/448 e 309/244;
,
-
TASP, RT303/479, 310/408 e 3111484.

466 DIREITO MUNICIPAL BRASILEIRO
concessão de uso dos terrenos de cemitérios é um modo de utilização pri-
vativa do domínio público, segundo a sua destinação específica" .158 Essa
concessão de uso é revogável desde que ocorram motivos de interesse
público ou seu titular descumpra as normas de utilização, consoante têm
entendido uniformemente os Tribunais.
Convém advertir que a competência municipal não adentra a parte de
saúde pública e de normas para autópsia, exumação de cadáveres, prazo
para sepultamento e outros aspectos de atribuição estadual e até mesmo
federal. Cabem ao Município a parte administrativa dos cemitérios e os
serviços funerários propriamente ditos, para a prestação dos quais a Pre-
feitura pode cobrar a respectiva remuneração.
A construção e exploração de cemitério particular por sociedade co-
mercial depende de licença por parte da Administração e não pode ser
dissociada da exploração dos serviços funerários, sendo vedado ao Muni-
cípio conceder ou permitir a prestação de tais serviços sem prévias autori-
zação legislativa e licitação. 159
6.11 Segurança urbana
Os serviços de segurança urbana comumente desempenhados pelos
nossos Municípios têm-se restringido à guarda de seus edificios, à preven-
ção contra incêndios e à extinção de animais nocivos; mas nada impede
- e tudo aconselha - se estendam a outros setores em que se fazem neces-
sárias a proteção dos munícipes e a preservação do patrimônio público e
particular.
Para tanto impõe-se a criação de guarda municipal como serviço per-
manente de segurança urbana, ao lado dos outros serviços locais que pro-
piciam conforto e bem-estar aos munícipes - como, aliás, está previsto na
Constituição do Estado de São Paulo (art. 147).
A guarda municipal destina-se ao policiamento administrativo da ci-
dade, especialmente dos parques e jardins, dos edificios públicos e mu-
seus, onde a ação dos depredadores do patrimônio público se mostra mais
danosa. Tal serviço enquadra-se perfeitamente na competência municipal,
mas nem sempre vinha sendo aceito pelo Estado-membro como atribuição
local sob o especioso argumento de que constitucionalmente só as unida-
des federadas podem ter "polícias militares".
158. De /'Utilisation du Domaine Public par les Particulieres, p. 142.
159. STJ, REsp 622.101-RJ, 1ª Turma, rel. Min. José Delgado,j. 20.4.2004, DJU
17.5.2004,p.160.
VII - SERVIÇOS E OBRAS MUNICIPAIS 467
. . A guarda municipal - ou que nome tenha - é apenas um corpo de
vlgllantes adestrados e armados 160 para a proteção do patrimônio público
e maior segurança dos munícipes, sem qualquer incumbência de manuten-
ção de ordem pública (atribuição da polícia militar) ou de polícia judiciária
(atribuição da polícia civil). 161 O fato de se confiar uma arma a seus com-
ponentes não "militariza" essa guarda nem a descaracteriza como serviço
civil do Município, pois até os vigilantes particulares são autorizados a
portar arma para o desempenho de sua missão, e assim também o devem
ser os guardas municipais. Aliás, nas oportunidades em que a questão foi
levada à Justiça os Tribunais decidiram pela constitucionalidade das guar-
das municipais armadas, uma vez que o policiamento preventivo e a pro-
teção a pessoas e bens é atribuição comum a todas as entidades estatais
nos limites de sua competência institucional. 162 A Constituição de 1988
faculta aos Municípios a constituição de guardas municipais destinadas à
proteção de seus bens, serviços e instalações, conforme dispuser a lei (art.
144, § 8º).
O serviço de prevenção contra incêndios, principalmente no seu as-
pecto preventivo, é da competência do Município. As providências cau-
telares devem ser exigidas desde a aprovação dos projetos de construção,
p.ara os quais o Código de Obras e as normas especiais estabelecem requi-
sItos de segurança contra fogo e impõem dispositivos de salvamento nos
edificios de utilização coletiva, casas de diversão, recintos de espetáculos
e demais estabelecimentos ou locais sujeitos a incêndios.
Pode ainda o Município organizar corpo de bombeiros voluntários
para auxiliar o corpo militar de bombeiros (este, sim, privativo do Estado,
nos termos do art. 144, § 6º, da CF) nas emergências que os incêndios pro-
vocam nos centros urbanos, e mesmo nas queimadas de florestas, tão fre-
qüentes na zona rural nas épocas de seca. Nessas eventualidades sempre se
verifica a insuficiência de homens e de equipamento do serviço estadual,
que bem pode ser complementado pela organização local.
160. A Lei 10.826, de 22.12.2003, estabeleceu que podem portar arma de fooo
os integrantes das guardas municipais das capitais dos Estados e dos Municípios co~
mais de .quinh~ntos mil h~bitan~es e, somente quando em serviço, os dos Municípios
com maIS de cmqüenta mll habItantes (art. 6º, lU e IV, com a redação dada pela Lei
10.867/2004).
. 161. Algumas de tais atribuições poderão vir a ser estendidas às guardas munici-
paIS caso venha a ser aprovada a PEC 514/1997, que altera o art. 144, dispondo em seu
§ 6º que "os Municípios poderão constituir guardas municipais destinadas à proteção
de seus bens, serviços e instalações, podendo, ainda, exercer funções de segurança
pública da competência dos Estados, na forma fixada em lei estadual assim como
serviços de bombeiro". '
162. TJSE, RDA 33/233; TASP, RT254/432.
468 DIREITO MUNICIPAL BRASILEIRO
Outro aspecto a ser provido pelo Município é o da promoção de cam-
panhas educativas da população sobre a prevenção e combate ao fogo,
bem como a formação de corpos de voluntários que se disponham a coo-
perar com as autoridades competentes nos momentos de necessidade ge-
rados pelos grandes incêndios, urbanos e rurais. Tal iniciativa tem sido
posta em prática em muitas cidades paulistas, com resultados plenamente
satisfatórios.
O serviço de combate aos animais nocivos é da competência precípua
das Prefeituras, principalmente a extinção de formigas, ratos e mosquitos.
Realmente, os animais nocivos - insetos, pássaros, roedores etc. - mere-
cem o decidido combate por parte dos Poderes Públicos e dos particulares,
em face dos males que causam à vida humana e à economia nacional.
Diante dos produtos químicos modernos já não há temer as pragas
bíblicas, que talavam os trigais e flagelavam os povos, sem que o homem
pudesse extingui-las. Em nossos dias só a incúria dos governos e a inércia
dos fundiários respondem pela proliferação dos animais daninhos. A partir
da Constituição de 1988 a proteção ao meio ambiente e o combate à polui-
ção, em qualquer de suas formas, passaram a ser de competência comum
das quatro entidades estatais (art. 23, VI), de acordo com as normas de
cooperação a serem expedidas por lei complementar federaL
Todos os meios e modos de extinção dessas pragas podem ser uti-
lizados, segundo as peculiaridades locais, quer através de medidas pre-
ventivas, quer no combate direto aos seus redutos; e, para tanto, deve o
Município instituir e manter os serviços adequados, desenvolvendo pa-
ralelamente campanha educativa para secundar a ação oficial e ensinar
aos particulares como usar os inseticidas, raticidas, herbicidas - que, mal-
empregados, podem ser prejudiciais ao homem, às suas culturas e animais
domésticos.
6.12 Educação e ensino
A educação e o ensino 163 adquiriram tal importância na vida das na-
ções civilizadas que passaram a figurar nas Constituições como dever do
Estado e direito dos indivíduos.
Entre nós o problema educacional a todos sobreleva, porque dele
decorre a maioria - se não a totalidade - dos males que afligem a vida
nacional. Essa verdade, embora cediça, merece repetida a cada momento,
para que se grave na consciência de todo brasileiro o dever inescusável de
163. Sobre a matéria, v. José Afonso da Silva, Curso de Direito Constitucional
Positivo, 30ª ed., São Paulo, Malheiros Editores, 2008, Quarta Parte, Título lI, Capítu-
lo III, "Da Ordem Constitucional da Cultura".
VII - SERVIÇOS E OBRAS MUNICIPAIS 469
concorrer para a educação e para o ensino na medida de sua capacidade e
de seus recursos.
Os princípios constitucionais sobre a educação e o ensino estão con-
densados no art. 206 da CF, nos seguintes termos: "I - igualdade de con-
dições para o acesso e permanência na escola; II - liberdade de aprender,
ensinar, pesquisar e divulgar o pensamento, a arte e o saber; III - plura-
lismo de idéias e de concepções pedagógicas, e coexistência de institui-
ções públicas e privadas de ensino; IV - gratuidade do ensino público
em estabelecimentos oficiais; V - valorização dos profissionais do ensino,
garantidos, na forma da lei, planos de carreira para o magistério público,
com piso salarial profissional e ingresso exclusivamente por concurso pú-
blico de provas e títulos; (redação dada pela EC 19, de 1998) VI - gestão
democrática do ensino público, na forma da lei; VII - garantia de padrão
de qualidade.
Pela Constituição anterior não cabia ao Município organizar seu sis-
tema de ensino; pela atual compete à União, aos Estados, ao Distrito Fe-
deral e aos Municípios organizar seus sistemas de ensino, em regime de
colaboração (art. 211).
Quanto à legislação, a União tem competência privativa para editar
normas de diretrizes e bases da educação nacional (art. 22, XXIv, da CF),
enquanto que a União juntamente com os Estados e o Distrito Federal pos-
suem competência concorrente para matéria de educação, cultura, ensino
e desporto (art. 24, IX).
Ao Município, portanto, só compete criar e manter escolas ou cursos,
de qualquer espécie ou grau, de acordo com seu sistema de ensino. Mas é
recomendável que se dedique prioritariamente ao ensino fundamental e à
educação infantil (art. 211, § 2Q, da CF).
A Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional (Lei 9.394, de
20.12.199('1, com as alterações introduzidas pela Lei 11.274, de 6.2.2006,
deternlina que o poder público deve recensear os educandos no ensino hm-
damental, com especial atenção para o grupo de seis a quatorze e de quinze
a dezesseis anos de idade e o Distrito Federal, cada Estado e Município e,
supletivamente, a União devem matricular todos os educandos a partir dos
seis anos de idade no ensino fundamental (art. 87, §§ 2Q e 3Q, I).
É caso de intervenção do Estado no Município a não-aplicação do
percentual mínimo de sua receita de impostos (25%) na manutenção e
desenvolvimento do ensino (art. 35, UI, CF).164
164. V. Laís de Almeida Mourão, "Inconstitucionalidade de Lei Orgânica do Mu-
nicípio que fixa a maior o percentual mínimo exigido pela CF para o Município desti-
nar à manutenção e desenvolvimento do ensino", BDM 6/324, 1996.
470 DIREITO MUNICIPAL BRASILEIRO
A Emenda Constitucional 53, de 19.12.2006, introduziu nova altera-
ção no art. 60, do ADCT, para estabelecer que até o décimo quarto ano a
partir da sua promulgação, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios
destinarão parte dos recursos a que se refere o caput do art. 212 da Cons-
tituição Federal à manutenção e desenvolvimento da educação básica e
à remuneração condigna dos trabalhadores da educação, respeitadas as
disposições contidas em seus incisos e parágrafos. Assegura a distribuição
dos recursos e de responsabilidades entre o Distrito Federal, os Estados e
seus Municípios mediante a criação, no âmbito de cada Estado e do Distri-
to Federal, de um Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação
Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação-FUNDEB, de na-
tureza contábil, e estatui que eles serão constituídos por 20% dos recursos
a que se referem os incisos I, 11 e 111 do art. 155; o inciso 11 do caput do art.
157; os incisos 11, 111 e IV do caput do art. 158; e as alíneas "a" e "b" do
inciso I e o inciso 11 do caput do art. 159, todos da Constituição Federal,
distribuídos entre cada Estado e seus Municípios, proporcionalmente ao
número de alunos das diversas etapas e modalidades da educação básica
presencial, matriculados nas respectivas redes, nos respectivos âmbitos de
atuação prioritária estabelecidos nos §§ 2º e 3º do art. 211 da CF.
A Lei 11.494, de 20.6.2007, regulamentou o FUNDEB dispondo so-
bre as fontes de receita, a complementação da União, a distribuição (atra-
vés de intrincados cálculos e fórmulas), a transferência, a gestão e a uti-
lizacão dos recursos. Instituiu, no âmbito do Ministério da Educação, a
COI~issão Intergovernamental de Financiamento para a Educação Básica
de Qualidade, composta por um representante daquele Ministério, um re-
presentante dos secretários estaduais e um dos secretários municipais d~
educação de cada uma das cinco regiões político-administrativas do. BrasIl
(art. 12), com as atribuições relacionadas no ~rt. 13, d~~tre as qU~IS .a d,e
fixar anualmente a parcela da complementaçao da Umao a ser dIstnbm-
da para os Fundos por meio de programas direcionados para a melhoria
da qualidade da educação básica, devendo exercer suas competências em
observância às garantias estabelecidas nos incisos I, 11, 111 e IV do caput
do art. 208, da CF e às metas de universalização da educação básica es-
tabelecidas no Piano Nacional de Educação. Estabeleceu que os Estados,
o Distrito Federal e os Municípios deverão implantar planos de carreira e
remuneração dos profissionais da educação básica, de modo a assegurar:
I - a remuneração condigna dos profissionais na educação básica da rede
pública; 11 - integração entre o trabalho individual e a proposta pe~agógi­
ca da escola; 111 - a melhoria da qualidade do ensino e da aprend1zagem
(art. 40).165
165. Sobre o FUNDEB, v. Capítulo V, item 3.2.8.
VII - SERVIÇOS E OBRAS MUNICIPAIS 471
Compatível com a posição do Município é, ainda, a implantação de
cursos profissionalizantes, de grau elementar ou médio, para atender às
necessidades da indústria, do comércio e da agricultura da região. O que
não se justifica é a criação desordenada de escolas superiores municipais,
sem recursos materiais e financeiros para sua manutenção e sem corpo
docente capacitado para o ensino desejado.
6.13 Saúde, higiene e assistência social 166
Os serviços de saúde pública, higiene e assistência social incluem-
se na categoria das atividades comuns às três entidades estatais, que, por
isso, podem provê-los em caráter comum, concorrente ou supletivo (CF,
art. 23, 11 e IX).
Tais matérias, como facilmente se percebe, interessam tanto à União
como aos Estados-membros, ao Distrito Federal e aos Municípios em ge-
ral. Por isso, não se pode determinar, a priori, a competência a que ficam
sujeitas. As circunstâncias de cada caso e os objetivos visados pelo serviço
é que determinarão a entidade competente.
No setor da saúde um exemplo esclarecerá a questão: o serviço con-
tra a malária é federal e está disseminado por todo o país, onde grassa
a moléstia em caráter endêmico; os Estados-membros também realizam
serviços de saneamento com o fito de debelar o mesmo mal; entretanto,
podem os Municípios mais diretamente interessados no combate a essa
enfermidade criar e manter serviços especiais de saneamento, visando a
conservar desbastadas as margens das águas municipais ou drenados os
charcos onde prolifera o inseto transmissor, caso os serviços federais e
estaduais não objetivem essas providências.
O mesmo se pode dizer da higiene pública e da assistência social,
em relação às quais o governo federal tem procurado prover com leis de
caráter nacional, e os Estados-membros com regulamentos especiais para
sua região. Entretanto, há sempre lugar para o Município completar a ação
federal e estadual quando as necessidades locais se ressentirem de falhas
ou ineficiência das providências superiores.
Tratando-se de competências concorrentes e supletivas, sempre que
a esfera mais alta passar a prover o mesmo assunto de modo diverso do
provimento inferior fica afastada a regulamentação da entidade menor; se
não houver conflitos vigem, paralelamente, ambas as competências.
166. Para maiores esclarecimentos, V., do Autor, o Direito Administrativo ... ,
34ª ed., o tópico "Polícia sanitária", Capítulo m, item 8.

472 DIREITO MUNICIPAL BRASILEIRO
6.13.1 Saúde pública
A saúde pública tem merecido de todos os povos civilizados especial
atenção, através de medidas preventivas e processos curativos das enfer-
midades que acometem o homem, em caráter epidêmico ou endêmico,
agudo ou crônico, hereditário ou adquiridas no meio ambiente.
A saúde pública está intimamente relacionada não só com as condi-
ções ambientais em que vivem os indivíduos, como - e principalmente
- com os alimentos de que se nutrem. Daí a preocupação constante das
nações modernas de atuar no duplo sentido da higienização das cidades
e regiões habitáveis e de controlar e orientar a alimentação do povo, para
obter o maior número de cidadãos prestantes e o máximo de rendimento
das atividades humanas.
Ao Município sobram poderes para editar normas de preservação da
saúde pública nos limites de seu território, uma vez que, como entidade
estatal que é, está investido de suficiente poder de polícia inerente a to~a
a Administração Pública para a defesa da saúde e bem-estar dos munícl-
peso Claro é que o Município não pode legislar e agir contra as normas
gerais estabelecidas pela União l67 e pelo Estado-membro ou além delas,
mas pode supri-las na sua ausência, ou complementá-las em suas lacunas,
em tudo que disser respeito à saúde pública local (CF, arts. 24, XII, e 30,
1,11 e VII).168
Aliás, já dissemos - e convém seja repetido -, em matéria de saúde
pública predomina sempre o interesse nacional, porque em nossos dias
não há doença ou moléstia que se circunscreva unicamente a determinado
Município ou região, em face dos rápidos meios de transporte, que, se con-
duzem com presteza os homens, agem também como fator contaminante
de todo o país.
Convergindo os interesses das três esferas estatais, hão de convergir
também seus esforços para a preservação da saúde do povo.
6.13.2 Higiene pública
A higiene pública é o meio utilizado pelo Poder Público para a pre-
servação da saúde da coletividade. Realiza-se pela imposição de medidas
coercitivas e instrução constante dos indivíduos, visando a lhes incutir
167. Sobre as normas gerais, v. tópico Polícia Sanitária, no capítulo seguinte
(item 2.1). O STJ reconheceu que o Município pode fiscalizar hospital mantido por
entidade privada para analisar o modo corno são empregadas as verbas repassadas pelo
SUS (RT751/209).
168. A. Almeida Júnior, "Higiene e ambiente", in Jornadas de Educação, p. 13.
VII - SERVIÇOS E OBRAS MUNICIPAIS 473
hábitos e conhecimentos com que possam proteger a própria saúde e a dos
outros.
A esse respeito observou o professor Almeida Júnior, com muita pro-
priedade, que de nada vale a teoria higiênica sem os hábitos higiênicos.
Estes é que são fundamentais para todo povo, na preservação de sua saú-
de. 169
O campo da higiene pública 170 pode-se dizer que é co-extensivo ao
de toda a Nação e até mesmo ao de todo o orbe terrestre, como bem o de-
monstra a existência desse órgão internacional que é a Organização Mun-
dial de Saúde (OMS). Mas, para o propósito deste trabalho, só diremos da
higiene pública local, como serviço da competência do Município.
Mesmo no âmbito da Comuna a higiene coletiva se desdobra em ati-
vidades e serviços de alta complexidade e importância, como são o do
controle sanitário propriamente dito, o da profilaxia, o da educação sanitá-
ria, os serviços de clínica médica e odontológica e laboratórios de análises,
os socorros públicos de urgência, a assistência hospitalar, a assistência à
maternidade e à infância e os serviços de registro e estatística.
O controle sanitário abrange a limpeza das vias e logradouros públi-
cos, a remoção e o destino final do lixo coletado em seu território, a rede
de água e esgotos, a inspeção de gêneros alimentícios, o tratamento da
169. A Constituição Federal estabelece que os Municípios têm competência para
"prestar, com a cooperação técnica e financeira da União e do Estado, serviços de aten-
dimento à saúde da população" (art. 30, VII) e deverão aplicar, anualmente, em ações
e serviços públicos de saúde, recursos mínimos derivados da aplicação de percentuais
calculados sobre o produto da arrecadação dos impostos a que se refere o art. 156 e
dos recursos de que tratam os arts. 158 e 159, inciso I, alínea "b" e § 3!! (art. 198, § 2!!,
IH, incluído pela EC 29/2000). Esses percentuais deverão ser fixados por Lei Comple-
mentar, que será reavaliada pelo menos a cada cinco anos (art. 198, § 3º, incluído pela
EC 2912000). Corno esta lei não foi editada até 2004, a partir do exercício frnanceiro
de 2005, aplica-se o disposto no art. 77, dos Atos das Disposições Transitórias, com
a nova redação dada pela EC 2912000. Esse papel do Município é destacado nas Leis
8.080, de 19.9.1990, e 8.142, de 28.12.1990. A primeira estabelece expressamente a
"conjugação dos recursos financeiros, tecnológicos, materiais e humanos da União,
dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios na prestação de serviços de assis-
tência à saúde da população" (art. 7º, XI) e a segunda prevê os repasses de recursos
do Fundo Nacional de Saúde para cobertura das ações e serviços de saúde a serem im-
plementados pelos Municípios, desde que estes, dentre outros requisitos, contem com
um Fundo de Saúde, fiscalizado por um Conselho de Saúde (art. 42) (sobre o Fundo
Municipal de Saúde, v. Capítulo V, item 3.2.9).
170. O Código de Defesa do Consumidor (Lei 8.078, de 11.9.1990), provendo
normas sobre a higiene pública, proíbe a colocação no mercado ou o fornecimento de
produto que possa colocar em risco a saúde ou a segurança do consumidor, estabele-
cendo as respectivas sanções.
474 DIREITO MUNICIPAL BRASILEIRO
água potável, a fiscalização dos recintos franqueados ao público, as edifi-
cações urbanas, os veículos de transporte coletivo, o estado dos quintais
das residências particulares, e tudo mais que possa constituir veículo ou
foco de moléstias e doenças ou desfavorecer a saúde da população urbana
ou rural.
A ação do Município no setor da saúde pública deve entrosar-se,
sempre que possível, com a da União e do Estado-membro, não só pelo
interesse comum das três entidades estatais, como pelo alto custo dos pro-
cessos preventivos e curativos a empregar. Além disso, as medidas higiê-
nicas e profiláticas, para terem eficácia, hão de se estender a grandes áreas,
que, na maioria das vezes, transcendem os limites territoriais do Municí-
pio, para atingir as Prefeituras vizinhas e, não raro, toda uma região. Inútil
será um Mupicípio higienizar seu território se o Município limítrofe não
tomar idêntica medida sanitária. Com efeito, de nada valeria drenar-se a
margem esquerda de um rio maleitoso e a direita, pertencente a outra Pre-
feitura, permanecer com as águas estagnadas, propícias à proliferação de
pernilongos transmissores da malária.
Tais considerações aconselham a formação de consórcios intermuni-
cipais para a realização de empreendimentos sanitários destinados à solu-
ção dos problemas comuns da região. Desse modo, os Municípios interes-
sados na preservação da saúde pública repartirão os encargos e colherão
juntos os frutos da cooperação.
Além da cooperação entre as três esferas estatais e as Prefeituras vizi-
nhas, impõe-se ainda a coordenação dos próprios serviços locais de saúde
e higiene públicas, para que se não desperdicem esforços e verbas num
só setor, deixando outros ao abandono. Coordenar é dispor os órgãos e
atividades do mesmo serviço de tal forma que, concorrendo para o mesmo
fim, não se choquem, não se absorvam, nem se repitam inutilmente. A
observação não é carente de razão, porque Municípios há em que dois ou
mais órgãos desempenham a mesma função san.itária e nos quais doentes
crônicos são alojados no pronto-socorro e o hospital é que fica atendendo,
morosamente, os casos urgentes ...
Afiscalização e execução das medidas sanitárias, o Município as
realiza nos limites de sua competência, usando do poder de polícia que lhe
é inerente (CF, art. 30, I). Insistimos, porém, que a ação do Município em
matéria de saúde pública é sempre conjunta com a da União e do Estado-
membro (CF, art. 23, II). A Municipalidade age onde não agem as enti-
dades superiores, mesmo porque seria inútil e economicamente contra-
indicada a pluralidade de serviços para a consecução do mesmo fim. Mas
as exigências da saúde pública são sempre urgentes e inadiáveis. Por isso,
não basta que a União e o Estado-membro tenham criado em lei o serviço
V1I - SERVIÇOS E OBRAS MUNICIPAIS 475
ou prescrito a adoção da medida; necessário é que o serviço instituído já
esteja funcionando para afastar a ação do Município sobre o mesmo as-
sunto. Enquanto os órgãos federais ou estaduais não estiverem agindo no
território municipal permanecerá a ação do Município.
6.13.3 Assistência social
Ao Estado moderno se reconhece o dever de prestar assistência aos
necessitados, no mais amplo significado dessa palavra, isto é, em todos os
setores em que o indivíduo, por seus próprios esforços, não puder obter
os recursos mínimos para manter a si e sua família, bem como defender
seus direitos em juízo. Na Constituição Federal de 1988 esse dever vem
expresso como competência comum a todas as entidades estatais (art. 23,
II, parte final).
Dessa conceituação sobressai que a assistência social (não confundir
com previdência social) compreende o amparo material, moral e jurídico
do necessitado e de sua família. Material, provendo-os de recursos neces-
sários à sobrevivência na sociedade; moral, amparando-os com conselhos
e o calor da solidariedade humana;jurídico, assegurando-lhes a movimen-
tação gratuita dos meios judiciários de que necessitarem para a defesa de
seus direitos.
O conceito de assistência social evoluiu de caridade pública ao de
proteção legal do indivíduo pelo Estado. Primitivamente o Poder Público
assistia aos necessitados baseado na idéia de beneficência; modernamente
assiste-lhes por um dever de solidariedade humana, da Sociedade para
com todos os membros que a compõem. Perante o Estado - e nessa acep-
ção se entende a União, o Estado-membro e o Município - todo ser hu-
mano se apresenta como merecedor de amparo, quer como elemento útil à
economia da comunidade, quer como elemento improdutivo por deficiên-
cia fisica, mental ou educacional. Aos indivíduos capazes o Poder Público
deve proteção no sentido de amparar e fomentar sua produtividade; aos
incapazes, no sentido de lhes restituir a capacidade ou de supri-la com os
recursos necessários, quando inexeqüíveis a reintegração ou o aproveita-
mento do indivíduo no seio da comunidade social.
No nosso sistema constitucional, desde a proclamação da República,
o Estado é laico, isto é, separado da Igreja. Mas nem por isso se desviou
dos preceitos cristãos de igualdade e solidariedade entre os homens e de
respeito à dignidade e à vida humana.
A assistência social aos necessitados, com os serviços de prevenção
e recuperação dos desajustados da coletividade local, afigura-se-nos per-
feitamente cabível na competência municipal- o que não impede, é claro,
476 DIREITO MUNICIPAL BRASILEIRO
seja empreendida e realizada em cooperação ou com o auxílio da União
e do Estado-membro. O que negamos, porém, é a possibilidade constitu-
cional de a União e o Estado-membro legislarem para o Município sobre
assistência social, impondo-lhe encargos de qualquer ordem. O Município
tem o dever de assistir aos necessitados, às famílias de prole numerosa, à
maternidade, à infância e à juventude; mas o modo, forma e limites dessa
assistência são de sua exclusiva escolha. Necessário é que se reaja contra
o vez o da intromissão federal e estadual em assuntos de economia domés-
tica do Município, e principalmente no campo social.
A ação do Município nesse campo é muito adequada, porque, como
observa Alcides Greca, "o governo municipal, que se encontra em cons-
tante e íntima relação com o núcleo da população urbana, está em condi-
ções de conhecer com exatidão suas necessidades, e, por isso mesmo, é
chamado a remediá-las com eficácia".17l
Aspectos existem, porém, de âmbito regional ou nacional, que só po-
dem ser enfrentados eficientemente pelo governo federal, estadual, ou,
mais propriamente, pela ação conjunta de todas as esferas estatais, e nesta
situação se alinham as questões relacionadas com a família, com o desem-
prego, com o abandono de menores e outras mais, que saltam as divisas
do Município, e por isso ficam sob a responsabilidade dos poderes de ação
mais ampla.
O Município pode prestar assistência social direta, através de órgãos ou
instituições públicas próprios, ou indireta, fomentando e subvencionando
instituições ou estabelecimentos particulares que se dedicam a este mister.
Não hesitamos em sustentar e aconselhar, mesmo, que as Municipali-
dades decidam sempre pela assistência social indireta, isto é, pela ajuda a
instituições particulares. Isso porque a missão de amparo social é, sobre-
tudo, missão sentimental, que exige dedicação, espírito de fraternidade e o
calor humano dos que a realizam.
Para a execução de serviços sociais de interesse regional é de toda
conveniência a formação de consórcios intermunicipais que, com mais
amplitude de ação e maiores recursos financeiros e administrativos, pos-
sam enfrentar e solucionar os problemas gerais da região e particulares de
cada Município.
6.14 Limpeza de vias e logradouros públicos e coleta de lixo
A limpeza de vias e logradouros públicos é, igualmente, serviço de
interesse local, de suma importância para a coletividade, pois o acúmulo de
171. Derecho y Ciencia de la Administración Municipal, v. lI, p. 231.
VII - SERVIÇOS E OBRAS MUNICIPAIS 477
lixo nesses locais tem sido a grande causa de enchentes em dias de chuvas,
com o entupimento de bueiros responsáveis pelo escoamento das águas.
Hoje em dia o Município tem recorrido à contratação de empresas
especializadas nesses serviços, selecionadas mediante procedimento lici-
tatório, eliminando, com isso, os grandes problemas com encargos traba-
lhistas e previdenciários.
Idêntico sistema tem sido utilizado para a coleta de lixo, em que a
seleção de empresas especializadas vem proporcionando economia nos
gastos públicos e - por que não dizer? - maior eficiência na consecução
do serviço.
Cabe, ainda, ao Município a decisão sobre o destino final a ser dado
aos detritos coletados em seu território (lixo, refugo, entulho e outros re-
síduos sólidos imprestáveis), à vista das peculiaridades locais e em con-
formidade com os procedimentos técnicos adequados ao controle sanitário
ambiental.
Dessa forma, além do espalhamento a céu aberto (técnica precária e
pouco indicada para os grandes aglomerados urbanos, dados a vasta exten-
são de terra requerida e os riscos de poluição ambiental), da incineração
(de custo elevado, mormente no que concerne aos equipamentos exigidos
para se evitar a poluição atmosférica) e do aproveitamento industrial (nem
sempre exeqüível), o Município pode utilizar o sistema de aterro sanitário,
que se apresenta como uma solução bastante satisfatória para o problema
da destinação final dos detritos sólidos, aliada à vantagem de permitir o
aproveitamento de terrenos muito baixos ou de acentuados desníveis.
6.15 Esporte, lazer e recreação
Esporte, lazer e recreação são necessidades biológicas do ser huma-
no, só agora difundidas entre nossa sociedade. Aos poucos, sentimos que
estão se popularizando entre nós a prática de esporte, a dedicação aos mo-
mentos de lazer e recreação.
Também o Município vem-se preocupando em oferecer esses servi-
ços à sua comunidade, através de liberação de espaços livres - as deno-
minadas ruas de lazer -, novos parques, apresentação de shows em locais
públicos, apresentação de orquestras sinfônicas e incentivo às competi-
ções esportivas.
6.16 Saneamento básico e a Lei 11.445, de 5.1.2007
A Lei 11.445, de 5.1.2007, estabelece as diretrizes nacionais para o
saneamento básico e os princípios fundamentais que devem nortear a pres-
478 DIREITO MUNICIPAL BRASILEIRO
tação desse serviço público (arts. 1º e 2º).Considera como saneamento bá-
sico: a) o abastecimento de água potável, desde a sua captação e tratamen-
to até as ligações prediais; b) a coleta, transporte, tratamento e disposição
final dos esgotos sanitários; c) a limpeza urbana de manejo dos resíduos
sólidos, com tratamento e destino final do lixo; e d) a drenagem e manejo
das águas pluviais urbanas.
Assim considerado o saneamento básico, a competência para sua
execução seria, naturalmente, do Município. Ocorre que nas Regiões
Metropolitanas isto não seria possível, dada a interligação das redes de
água e esgoto de várias cidades. Semelhante dificuldade ocorre com os
Municípios situados na mesma bacia hidrográfica. Ainda mais quando a
própria lei determina que a utilização de recursos hídricos na prestação
de serviços públicos de saneamento básico, inclusive para disposição ou
diluição de esgotos e outros resíduos líquidos, está sujeita a outorga de
direito de uso, nos termos da Lei 9.433, de 8.1.1997, de seus regulamentos
e das legislações estaduais. Por isso mesmo a lei determina que "os planos
de saneamento básico deverão ser compatíveis com os planos das bacias
hidrográficas em que estiverem inseridos" (art. 19, § 3º).
Tendo em vista essa realidade, a Lei 11.445/2007 abriu um capítulo
para regular a prestação regionalizada dos serviços de saneamento básico
(arts. 14 e ss.), que pode ser feita por órgãos ou entidades de ente da Fede-
ração ou por consórcio público, nos termos do art. 241 da CF.
Por outro lado, a lei não cuidou dos recursos necessários ao financia-
mento do serviço, tendo o Poder Executivo vetado todos os dispositivos
que tratavam da matéria.
Capítulo VIII
PODER DE POLÍCIA DO MUNICÍPIO
1. Considerações gerais: 1.1 Origens e evolução -1.2 Conceito -1.3 Ra-
zão e fundamento - 1.4 Objeto e finalidade - 1.5 Extensão e limites -
1.6 Atributos: 1.6.1 Discricionariedade - 1.6.2 Auto-executoriedade -
1.6.3 Coercibilidade - 1.7 Meios de atuação -1.8 Sanções -1.9 Condi-
ções de validade. 2. Principais setores de atuação do poder de polícia do
Município: 2.1 Polícia sanitária - 2.2 Polícia das construções - 2.3 Po-
lícia das águas - 2.4 Polícia da atmosfera - 2.5 Polícia das plantas e
animais nocivos - 2.6 Polícia dos logradouros públicos: 2.6.1 Segurança
- 2.6.2 Higiene e moral- 2.6.3 Conforto e estética - 2.6.4 Publicidade
urbana - 2.7 Polícia de costumes: 2.7.1 Conduta pública - 2.7.2 Jogos
e sorteios - 2.7.3 Espetáculos - 2.7.4 Telecomunicação - 2.8 Polícia de
pesos e medidas - 2.9 Polícia das atividades urbanas em geral. 3. Poder
de propulsão: 3.1 Conceito e objetivos.
1. Considerações gerais
De início é de se esclarecer que o poder de polícia não é um po-
der político, privativo dos órgãos constitucionais do Estado, mas sim um
poder administrativo difundido entre toda a Administração Pública, na
medida das necessidades de suas funções. Enquanto os poderes políticos
identificam-se com·os Poderes de Estado e só são exercidos pelos res-
pectivos órgãos constitucionais do Governo, os poderes administrativos
difundem-se por toda a Administração e se apresentam como meios de sua
atuação. Aqueles são poderes imanentes e estruturais do Estado; estes são
contingentes e instrumentais da Administração.
Dentre os poderes administrativos figura, com especial destaque, o
poder de polícia administrativa, que a Administração Pública exerce sobre
todas as atividades e bens que afetam ou possam afetar a coletividade.
1.1 Origens e evolução
As origens do poder de polícia remontam às cidades gregas da An-
tigüidade (poUs), onde a vigilância pública fora tão necessária como o é,
 DIREITO MUNICIPAL BRASILEIRO
480
presentemente, nas modernas metrópoles. Da polis grega esse poder de
vigilância se trasladou para a urbe romana, sob a designação latina politia,
que nos deu o vocábulo português polícia.
Substancialmente, esse poder de vigilância não se modificou, ga-
nhando apenas maior extensão, com o correr dos tempos .e a ~rescen:e
ampliação das funções do Estado Moderno, cada vez ~aIs atIVO, maIS
constrangedor das liberdades públicas, mais intervenciomsta, no bom sen-
tido da expressão.
A evolução do poder de polícia acompanhou não só o desenvolvi-
mento das cidades, como também a multiplicação das atividades huma-
nas, a expansão dos direitos individuais e as exigências do interesse so-
cial. Daí a extensão do poder de polícia a toda conduta do homem que
afete ou possa afetar a coletividade. Com es~a a.trangência, o Es:a~o.' em
sentido amplo - União, Estado-membro, DIstnto Federal, MumcIplO -,
pode exercer esse pode~ a~ministrativo d: c~n:rol~ so~re todas as pessoa~,
bens e atividades, nos lImites da competencla mstttuclOnal de cada.Adml-
nistração, visando sempre à preservação dos interesses da comumdade e
do próprio Estado.
No âmbito municipal o poder de polícia incide sobre todos os as-
suntos de interesse local, especialmente sobre as atividades urbanas que
afetem a vida da cidade e o bem-estar de seus habitantes.
1.2 Conceito
Poder de polícia é a faculdade de que dispõe aAd~i~istração p~b~ica
para condicionar e restringir o uso e gozo de bens, atIvIdades e dIreitos
l
individuais, em beneficio da coletividade ou do próprio Estado.
Em linguagem menos técnica podemos dizer que o poder de polícia
é o mecanismo de frenagem de que dispõe a Administração Pública para
conter os abusos do direito individual. Por esse mecanismo, que faz parte
de toda Administração, o Estado detém a atividade dos particulares que se
revelar contrária, nociva ou inconveniente ao bem-estar social, ao desen-
volvimento e à segurança nacional.
1. Sobre poder de polícia, v. Caio Tácito, "O poder de polícia e seus lir!ütes",
RDA 27/1 e "Administração e poder de polícia", RDA 39/258; Hely Lopes Melrelles,
"Poder de' polícia no Município", RDPGRJ 4/55, e "Poder de polícia e segurança na-
cional" RT 445/287' Celso Antônio Bandeira de Mello, "Apontamentos sobre o poder
de polí~ia" RDP 9/55, e Curso ... , 25ª ed., 2008, pp. 805 e ss.; Clóvis Beznos, Poder
de Policia: São Paulo, 1979; Álvaro Lazzarini, "Limites do poder de polícia", Justitia
170/73, e "Poder de polícia x abuso de poder", RT721/339.
VIII - PODER DE POLÍCIA DO MUNICÍPIO 481
Desde já convém distinguir a polícia administrativa, que nos interes-
sa neste estudo, da políciajudiciária e da polícia de manutenção da ordem
pública,2 estranhas às nossas cogitações. Advirta-se, porém, que a polícia
administrativa incide sobre os bens, direitos e atividades, ao passo que
as outras atuam sobre as pessoas, individual ou coletivamente. Apolícia
administrativa é inerente e se difunde por toda a Administração Pública,
enquanto as demais são privativas de determinados órgãos (polícias civis)
ou corporações (polícias militares).
Modernamente se tem distinguido a polícia administrativa geral da
polícia administrativa especial,3 sendo aquela a que cuida genericamente
da segurança, da salubridade e da moralidade públicas, e esta de setores
específicos da atividade humana que afetem bens de interesse coletivo,
tais como a construção, a indústria de alimentos, o comércio de medica-
mentos, o uso das águas, a exploração das florestas e das minas, e tantos
outros que exigem restrições próprias e regime jurídico peculiar.
Deve-se, ainda, distinguir o poder de polícia originário do poder de
polícia delegado, pois aquele nasce com a entidade que o exerce, e este
provém de outra, através de transferência legal. O poder de polícia origi-
nário é pleno no seu exercício e consectários, ao passo que o delegado é
limitado aos termos da delegação e se caracteriza por atos de execução.
Por isso mesmo, no poder de polícia delegado não se compreende a im-
posição de taxas, porque o poder de tributar é intransferível da entidade
estatal que o recebeu constitucionalmente. Só esta pode taxar e traspassar
os recursos para o delegado realizar o policiamento que lhe foi atribuído.
Mas no poder de polícia delegado está implícita a faculdade de aplicar
sanções aos infratores, na forma regulamentar, pois que isto é atributo de
seu exercício.
No dizer de Cooley: "O poder de polícia (police power), em seu sen-
tido amplo, compreende um sistema total de regulamentação interna, pelo
qual o Estado busca não só preservar a ordem pública senão também esta-
belecer para a vida de relações dos cidadãos aquelas regras de boa conduta
e de boa vizinhança que se supõem necessárias para evitar conflito de di-
2. A propósito, v.: Direito Administrativo da Ordem Pública, diversos autores,
p.147.
3. Georges VedeI, Droit Administratif, p. 595; Jean Rivero, Droit Administratif,
p. 413; F. P. Bénoit, Le Droit AdministratifFrançais, p. 764. V. também: nossas con-
ferências pronunciadas na Escola Superior de Guerra, "Poder de polícia e segurança
nacional", RT 445/287, e "Poder de polícia, desenvolvimento e segurança nacional",
RDA 125/1; José Afonso da Silva, "Poder de polícia - Atribuição a entidade paraes-
tatal", RDA 132/241; Cid Tomani,k Pompeu, "O exercício do poder de polícia pelas
empresas públicas", RF 258/438; Alvaro Lazzarini, Estudos de Direito Administrativo
São Paulo, 1995. '
482 DIREITO MUNICIPAL BRASILEIRO
l VIII - PODER DE POLíCIA DO MUNICÍPIO
rei tos e para garantir a cada um o gozo ininterrupto de seu próprio direito,
até onde for razoavelmente compatível com o direito dos demais".4
Entre nós, Caio Tácito explica que "o poder de polícia é, em suma,
o conjunto de atribuições concedidas à Administração para disciplinar e
restringir, em favor do interesse público adequado, direitos e liberdades
individuais". 5
O que a doutrina assinala uniformemente é a faculdade que tem a
Administração Pública de ditar e executar medidas restritivas do direito
individual em benefício do bem-estar da coletividade e da preservação do
próprio Estado. Esse poder é inerente a toda Administração e se reparte
entre todas as esferas administrativas da União, dos Estados, do Distrito
Federal e dos Municípios.
Essa conceituação doutrinária já passou para nossa legislação, valen-
do citar o Código Tributário Nacional, que, em texto amplo e explicativo,
dispõe: "Art. 78. Considera-se poder de polícia a atividade da Administra-
ção Pública que, limitando ou disciplinando direito, interesse ou liberdade,
regula a prática de ato ou abstenção de fato, em razão de interesse público
concernente à segurança, à higiene, à ordem, aos costumes, à disciplina da
produção e do mercado, ao exercício de atividades econômicas dependen-
tes de concessão ou autorização do Poder Público, à tranqüilidade pública
ou ao respeito à propriedade e aos direitos individuais ou coletivos".
1.3 Razão e fundamento
A razão do poder de polícia é a necessidade de proteção do interesse
social, e seu fundamento está na supremacia geral que a Administração
Pública exerce, em seu território, sobre todas as pessoas, bens e ativida-
des - supremacia que se revela nos mandamentos constitucionais e nas
n01111as de ordem pública, que a cada passo opõem condicionamentos e
restrições aos direitos individuais em favor da coletividade, incumbindo
ao Poder Público seu policiamento administrativo.
Sem muito pesquisar, deparamos na vigente Constituição da Repúbli-
ca claras limitações às liberdades pessoais (art. 5º, VI e VIII); ao direito de
propriedade (art. 5º, XXIV e XXXIII); ao exercício das profissões (art. 5º,
XIII); ao direito de reunião (art. 5º, XVI); aos direitos políticos (art. 15); à
liberdade de comércio (arts. 170 e 173). Por igual, o Código Civil condi-
ciona o exercício dos direitos individuais ao seu uso normal, ao "exercício
4. Cooley, Constitutional Limitation, Nova York, 1903, p. 829.
5. Caio Tácito, "O poder de polícia e seus limites", RDA 27/1. V. também Clóvis
Beznos, Poder de Polícia, São Paulo, 1979.
483
regular de um direito reconhecido", proibindo o abuso (arts. 186-188 do
CC 2002), e, no que concerne ao direito de construir, além de sua nor-
malidade, condiciona-o ao respeito às normas administrativas e ao direito
dos vizinhos (arts. 1.277 e 1.299 do CC). Leis outras - como a Lei dos
Recursos Hídricos, o ~ódigo de Mineração, o Código Florestal, o Código
de Caça e Pesca, a LeI do Meio Ambiente, o Código de Defesa do Con-
6
sumidor - cominam idênticas restrições, visando sempre à proteção dos
interesses gerais da comunidade contra os abusos do direito individual.
A cada restrição de direito individual - expressa ou implícita em
norma legal - corresponde equivalente poder de polícia administrativa à
Administração Pública, para tomá-la efetiva e fazê-la obedecida. Isto por
que esse poder se embasa, como já vimos, no interesse superior da coleti-
vidade em relação ao direito do indivíduo que a compõe.
O regime de liberdades públicas em que vivemos assegura o uso
normal dos direitos individuais, mas não autoriza o abuso nem permite o
exer~íc!o anti-social de~s~s direitos. As liberdades admitem limitações e
os dIreItos pedem condICIOnamento ao bem-estar social. Essas restrições
fica,~ a c_argo da polícia. administrativa. Mas sob a invocação do poder de
P?lz~lQ nao pode a autondade anular as liberdades públicas ou aniquilar os
dIreIto~ fun~amentais d~ indivíduo, assegurados na Constituição, dentre
os qUaIS se mserem o dIreito de propriedade e o exercício de profissão
regulamentada ou de atividade lícita.
1.4 Objeto e finalidade
O objeto do poder de polícia administrativa é todo bem direito ou
atividade i?dividua~ ':lue possa afetar a coletividade ou pôr ~m risco a
defesa naCIOnal, eXIgmdo, por isso mesmo, regulamentação, controle e
cont~nfão pelo Poder Público. Com esse propósito a Administração pode
cond~c~onar o exercício de direitos individuais, pode delimitar a execução
de atIVIdades, como pode restringir o uso de bens que afetem a coletivida-
de em geral, ou contrariem a ordem jurídica estabelecida ou se oponham
aos objetivos permanentes da Nação.
. D~s.d~ q~e a con~uta do indivíduo ou da empresa tenha repercussões
preJudI~IaIs a comun~dade ou ao Estado, sujeita-se ao poder de polícia
preventtvo ou repressIvo, pois ninguém adquire direito contra o interesse
público.?
.6. ?s !'1unicípios, a !eor do disposto no art. 105 do CDC, "não estão impedidos
de cnar orgaos com a finalIdade de defender o consumidor" (cf Eduardo Gabriel Saad
Comentários ao Código de Defesa do Consumidor, 3ª ed., p. 657). '
7. TJSP, RJTJSP 128/391.
 DIREITO MUNICIPAL BRASILEIRO
484
Afinalidade do poder de polícia, como já assinalamos precedente-
mente, é a proteção ao interesse público no seu sentido mais amplo. ~~s­
se interesse superior da comunidade entram não só os valores matenal~,
como também o patrimônio moral e espiritual do povo, expresso na tradI-
ção, nas instituições ou nas aspirações nacionais da maioria que sustenta o
regime político adotado e consagrado na Constituição e na ordem jurídica
vigente. Desde que ocorra um interesse público relevante justifica-s~ ?
exercício do poder de polícia da Administração para a contenção de atIvI-
dades particulares anti-sociais.
1.5 Extensão e limites
A extensão do poder de polícia é hoje muito ampla, abrangendo des-
de a proteção à moral e aos bons costumes, a preservação da saúde públi-
ca, a censura de espetáculos públicos, a segurança das construções e dos
transportes, até a segurança nacional em particular. Daí encontrarmos nos
Estados Modernos a polícia de costumes, a polícia sanitária, a polícia das
construções, a polícia das águas, a polícia da atmosfera, a polícia florestal,
a polícia de trânsito, a polícia dos meios de comunicação e divulgação,
a polícia das profissões, a polícia ambiental, a polícia da economia po-
pular, e tantas outras que atuam sobre atividades particulares que afetam
ou podem afetar os superiores interesses da comunidade, que incu~?e ao
Estado velar e proteger. Onde houver interesse relevante da coletividade
ou do próprio Estado haverá, correlatamente~ igual poder de polí~ia admi-
nistrativa para a proteção desses interesses. E a regra, sem exceçao.
Com a ampliação do campo de incidência do poder de polícia, que
se iniciou com a necessidade de proteger os habitantes das cidades, che-
gamos hoje a utilizar esse poder até para a preservação da segurança n~­
cional, que é, em última análise, a situação de tranqüilidade e garantIa
que o Estado oferece ao indivíduo e à coletividade, para a consecução dos
objetivos do cidadão e da Nação em geral (v. nota 2, retro).
Os limites do poder de polícia administrativa são demarcados pelo
interesse social em conciliação com os direitos fundamentais do indiví-
duo, assegurados na Constituição Federal (art. 5Q). Do absolutis~o. in-
dividual evoluímos para o relativismo social. Os Estados DemocratIcos
como o nosso inspiram-se nos princípios de liberdade e nos ideais de
solidariedade humana. Daí o equilíbrio a ser procurado entre a fruição
dos direitos de cada um e os interesses da coletividade, em favor do bem
comum. Em nossos dias predomina a idéia da relatividade dos direitos,
porque, como bem adverte Ripert, "o direito do indivíduo não pode ser
absoluto, visto que absolutismo é sinônimo de soberania. Não sendo o
VIII - PODER DE POLÍCIA DO MUNICÍPIO 485
homem soberano na sociedade, o seu direito é, por conseqüência, sim-
plesmente relativo". 8
Essa sujeição do direito individual aos interesses coletivos ficou bem
marcada na Constituição de 1946, que condicionava o uso do direito de
propriedade ao bem-estar social (art. 147), e cujo princípio foi reproduzi-
do na vigente Constituição da República, ao estabelecer que a ordem eco-
nômica, "fundada na valorização do trabalho humano e na livre iniciativa,
tem por fim assegurar a todos existência digna, conforme os ditames da
justiça social, observados os seguintes princípios": propriedade privada
e função social da propriedade (art. 170, H-IH) - que é o acolhimento da
afmnativa de Duguit de que "a propriedade não é mais o direito subjetivo
do proprietário; é a função social do detentor da riqueza".9
Através de restrições impostas às atividades do indivíduo que afetem
a coletividade, cada cidadão cede parcelas mínimas de seu direito à co-
munidade, e o Estado lhe retribui em segurança, ordem, higiene, sossego,
moralidade e outros beneficios públicos, propiciadores do conforto indi-
vidual e do bem-estar geral. Para efetivar essas restrições individuais em
favor da coletividade o Estado se utiliza desse poder discricionário, que é
o poder de polícia administrativa. Tratando-se de um poder discricionário,
a norma legal que o confere não minudeia o modo e as condições da práti-
ca do ato de polícia. Esses aspectos são confiados ao prudente critério do
administrador público. Mas se a autoridade ultrapassar o permitido em lei
incidirá em abuso de poder, corrigível por via judicial. O ato de polícia,
como ato administrativo que é, fica sempre sujeito a invalidação, pelo Po-
der Judiciário, quando praticado com excesso ou desvio de poder. 10
1.6 Atributos
O poder de polícia tem atributos específicos e peculiares ao seu exercí-
cio, e tais são a discricionariedade, a auto-executoriedade e a coercibilidade.
1.6.1 Discricionariedade
A disericionariedade traduz-se na livre escolha, pela Administração,
da oportunidade e conveniência de exercer o poder de polícia, bem como
8. Georges Ripert, O Regime Democrático e o Direito Civil Moderno, São Paulo,
Saraiva, 1937, p. 233.
9. Léon Duguit, Las Transformaciones Generales del Derecho Privado, Posada,
Madri, 1931, p. 37.
10. STF, RDA 36/78, RTJ 161/672; TJSP, RDA 39/258 e 47/263, RT 249/283,
263/592,268/471 e 284/401; 1º TACivSP, RDA 45/239 e 65/158, RT263/492, 298/601
e 303/556. Sobre o assunto v. Álvaro Lazzarini, "Poder de polícia ... ", RT721/339.

DIREITO MUNICIPAL BRASILEIRO
486
de aplicar as sanções legais e empregar os meios conducentes a atingir o
fim colimado, que é a proteção de algum interesse público. Nesse particu-
lar _ e desde que o ato de polícia administrativa se contenha nos limites
legais e a autoridade se mantenha na faixa de opção que lhe é atribuída - a
discricionariedade é legítima.
No uso da liberdade legal de valoração das atividades policiadas e na
graduação das sanções aplicáveis aos infratores é que reside a discricio-
nariedade do poder de polícia, mas mesmo assim a sanção deve guardar
correspondência e proporcionalidade com a infração.
Observe-se que o ato de polícia é, em princípio, discricionário, mas
passará a ser vinculado se a norma legal que o rege estabelecer o modo
e a forma de sua realização. Neste caso a autoridade só poderá praticá-lo
validamente atendendo a todas as exigências da lei ou do regulamento
pertinente.
Ao conceituarmos o poder de polícia como faculdade discricionária
não estamos reconhecendo à Administração qualquer poder arbitrário. Dis-
cricionariedade não se confunde com arbitrariedade. Discricionariedade
é liberdade de agir dentro dos limites legais; arbitrariedade é ação fora
ou excedente da lei, com abuso ou desvio de poder. O ato discricionário,
quando se atém aos critérios legais, é legítimo e válido; o ato arbitrário é
sempre ilegítimo e inválido: nulo, portanto. Daí ajusta observação de Otto
Mayer de que: "La regIa de Derecho no puede ser violada por disposición
de policía; ésta no puede autorizar 10 que dicha regIa prohibe ni prohibir
10 que ella permite" .11
1.6.2 Auto-executoriedade
A auto-executoriedade, ou seja, a faculdade de a Administração de-
cidir e executar diretamente sua decisão, por seus próprios meios, sem
intervenção do Judiciário, é outro atributo do poder de polícia. Com efei-
to, no uso desse poder a Administração impõe diretamente as medidas
ou sanções de polícia administrativa necessárias à contenção de atividade
anti-social que ela visa a obstar. Nem seria possível condicionar os atos
de polícia à aprovação prévia de qualquer outro órgão ou poder estranho
à Administração. Se o particular sentir-se agravado em seus direitos, sim,
poderá reclamar, pela via adequada, ao Judiciário, que intervirá oportuna-
mente para a correção de eventual ilegalidade administrativa ou fixação da
indenização que for cabível. I2 O que o princípio da auto-executoriedade
11. Derecho Administrativo Alemán, Buenos Aires, Depa1ma, 1950, v. lI, p. 59.
12. STF, RDA 36/78; TJSP, RDA 111/297 e 117/233, RT397/184.
VIII - PODER DE POLÍCIA DO MUNICípIO 487
a~toriz~ é .a prática do ato de polícia administrativa pela própria Admi-
lllstraçao, mde.t:endentemente de mandado judicial. Assim, por exemplo,
~uan?o a P:e~eltura encontra uma edificação irregular ou oferecendo pe-
r~g,? a coletIVIdade ela embarga diretamente a obra e promove sua demo-
~IÇ~o: se for o caso, por determinação própria, sem necessidade de ordem
JudICIal para esta interdição e demolição.
Nesse sentid~ j~ dec~diu o STF, concluindo que, no exercício regular
da auto tutela admIlllstratIva, pode a Administração executar diretamente
o;; ~tos emanados de seu poder de polícia, sem se utilizar da via comina-
tona, que é posta à sua disposição em caráter facultativo. 13 Nem se opõe a
ess~ conclu~ão ~ ~isposto n?s arts. 287, 934 e 936 do CPC, uma vez que o
pedIdo comma~on? .conc~d~do ao Poder Público é simples faculdade para
o acertamento JudICIal prevlO dos atos resistidos pelo particular se assim
o desejar a Administração. 14 '
, ~a me~ma linha doutrinária, deixou julgado o TJSP que: "Exigir-se
prevIa,a~tonza.ç~o do .r0der !udiciário equivale a negar-se o próprio poder
de polICIa adml111stratIva, cUJO ato tem de ser direto e imediato, sem as de- I
longas e co.mpli~aç~es de um processo judiciário prévio"Y Ao particular
11
que se sentIr pr~j~,d~cado pelo ato de polícia da Administração é que cabe
re:orrer ao JudlCIanO, uma vez que não pode fazer justiça pelas próprias 1t
maos.
. Cons?ante esse entendimento, que se assenta em sólidas razões de di- II
i1
i1
r~tto e de mteresse público, é atribuição das Prefeituras, no âmbito muni- .,
CIpal, expedir, fiscalizar e cassar as licenças e autorizações concedidas no ;í
uso do poder de p.olícia administrativa do Município, bem como ordenar
e fazer executar dIretamente as medidas restritivas de direito individual e
as san?ões correspondentes, autorizadas em lei ou regulamento. Esses atos
e m~dIdas de P?l!~i~ ~dministrativa devem ser realizados pelos próprios
servIdores m':lllcIpaIs mcumbidos do serviço; e, se houver resistência por
parte ~o partIcular, o prefeito requisitará a força policial necessária para
garantrr sua execução.
Mas. n~o se c?~funda a auto-executoriedade das sanções de polícia
co~ punzça~ sumam:: e sem defesa. A Administração Municipal só pode
aplI~a: sança~ ~umanamente e sem defesa (principalmente no caso de in-
terdlçao de atIVIdade, apreensão ou destruição de coisas) nos casos urgen-
13. STF, RF 124/438. No mesmo sentido: STJ REsp 50407-4-SP D TU
31.8.1994. ' . , J
14. TJSP, R'.lTJSP 1191105.
15. TJSP, RT 183/823. No mesmo sentido: STF, RDA 1131175 e 118/329· TJSP
RDA 931188, RT204/283, 227/137, 386/54 e 391/187. ' ,
488 DIREITO MUNICIPAL BRASILEIRO
tes, que ponham em risco a segurança ou a saúde pública, ou quando se
tratar de infração instantânea surpreendida na sua flagrância - aquela ou
esta comprovadas pelo respectivo auto de infração, lavrado regularmente;
nos demais casos exige-se o processo administrativo correspondente, com
plenitude de defesa ao acusado, para validade da sanção imposta.
Observamos que a auto-executoriedade do poder de polícia é restrita
aos atos de proteção à coletividade, não servindo de meio de coação para
cobrança de créditos fiscais. Por isso, têm os Tribunais decidido reitera-
damente ser ilegal o fechamento de estabelecimento ou a interdição de
atividade por falta de pagamento de impostos ou taxas, os quais só podem
sujeitar o devedor à via judicial executiva. 16 Também as multas, ainda que
decorrentes do poder de polícia, excluem-se da auto-executoriedade, só
podendo ser executadas por via judicial. I?
1.6.3 Coercibilidade
A coercibilidade, isto é, a imposição coativa das medidas adotadas
pela Administração, constitui também atributo do poder de polícia. Real-
mente, todo ato de polícia é imperativo (obrigatório para seu destinatário),
admitindo o emprego da força pública para seu cumprimento, quando re-
sistido pelo administrado. Não há ato de polícia facultativo para o parti-
cular, pois todos eles admitem a coerção estatal para tomá-l<;ls efetivos,
e essa coerção também independe de autorização judicial. E a própria
Administração que determina e faz executar as medidas de força que se
tomarem necessárias para a execução do ato ou aplicação da penalidade
administrativa resultante do exercício do poder de polícia.
O atributo da coercibilidade do ato de polícia justifica o emprego da
força fisica quando houver oposição do infrator mas não legaliza a violên-
cia desnecessária ou desproporcional à resistência, que em tal caso pode
caracterizar o excesso de poder e o abuso de autoridade, nulificadores do
ato praticado e ensejadores das ações civis e criminais para reparação do
dano e punição dos culpados.
1.7 Meios de atuação
Atuando a polícia administrativa de maneira preferentemente preven-
tiva, ela age através de ordens e proibições mas, e sobretudo, por meio de
normas limitadoras e condicionadoras da conduta daqueles que utilizam
16. STF, Súmula 70; TJSP, RT284/401; TASP, RT348/514 e 387/168.
17. STF, RDA 94/61.
VIII - PODER DE POLÍCIA DO MUNIcíPIO 489
bens ou exercem atividades que possam afetar a coletividade, estabelecen-
do as denominadas limitações administrativas. 18 Para tanto, o Poder PÚ-
blico edita leis e os órgãos executivos expedem regulamentos e instruções
fixando as condições e requisitos para o uso da propriedade e o exercício
das atividades que devam ser policiadas; e, após as verificações necessá-
rias, é outorgado o respectivo alvará de licença ou de autorização, ao qual
se segue a fiscalização competente.
O alvará é o instrumento da licença ou da autorização para a práti-
ca de ato, realização de atividade ou exercício de direito dependente de
policiamento administrativo. O alvará expressa o consentimento formal
da Administração à pretensão do administrado, requerida em termos. O
alvará pode ser definitivo ou precário: será definitivo e vinculante para a
Administração quando expedido diante de um direito subjetivo do reque-
rente - como o de construir, desde que o proprietário do terreno satisfaça
todas as exigências das normas edilícias; será precário e discricionário
quando a Administração o concede a seu juízo ou por liberalidade, desde
que não haja impedimento legal para sua expedição - como é o alvará
para instalar uma banca de jornais em praça pública, ou para um baile
aberto ao público. O alvará definitivo consubstancia uma licença; o alvará
precário expressa uma autorização. Ambos são meios de atuação do poder
de polícia, mas com efeitos fundamentalmente diversos, porque o alvará
de autorização pode ser negado ou revogado sumariamente a qualquer
tempo, sem indenização alguma; ao passo que o alvará de licença tem
que ser expedido desde que o requerente atenda aos requisitos legais para
sua obtenção 19 e não pode ser invalidado discricionariamente, só admitin-
do revogação por interesse público superveniente e justificado, mediante
indenização;2o cassação por descumprimento das normas legais na sua
execução;21 ou an.ulação por ilegalidade na sua expedição. Em todas essas
hipóteses haverá necessidade de processo administrativo para comprova-
ção da causa da invalidação, com oportunidade de defesa do interessado.
Observe-se, ainda, que o alvará de licença22 é um bem patrimonial de
seu titular, alienável e transferível a terceiros juntamente com a coisa ou
18. Sobre limitações administrativas, v., do Autor, Direito Administrativo Brasi-
leiro, 34ª ed., São Paulo, Malheiros Editores, 2008.
19. Não atendendo, será denegado: TJSC, RT7411393.
20. TJMT, RT 739/363.
21. TJSP, RT732/230.
22. A licença de construir só gera direito adquirido depois de iniciada a obra.
Nesse sentido: parecer do Autor in Estudos e Pareceres de Direito Público, v. X, p.
297; STF, RDA 162/215; Ag. 135.464-0-RJ, DJU 22.5.1992, in RT 564/236 e RTJ
142/944; TJSP, RT 670/72.
490 DIREITO MUNICIPAL BRASILEIRO
atividade licenciada, pois vincula-se a esta e a acompanha em suas muta-
ções negociais, como todo direito real. 23
Afiscalização é outro meio de atuação do poder de polícia sobre as
atividades e bens sujeitos ao controle administrativo. Essa fiscalização
restringe-se à verificação da normalidade do uso do bem ou do exercí-
cio da atividade policiada em face das normas legais e regulamentares
que os regem. Deparando irregularidade ou ilegalidade reprimível pela
Administração, o órgão fiscalizador deverá advertir verbalmente o infra-
tor ou lavrar desde logo o auto de infração, cominando-lhe a penalidade
cabível, sempre com oportunidade de defesa no processo administrativo
correspondente, sob pena de nulidade da sanção. Somente em caso de pe-
rigo iminente é admissível a sanção imediata e sumária, com processo e
justificativa a posteriori. 24
1.8 Sanções25
O poder de polícia seria inane e ineficiente se não fosse coercitivo
e não estivesse aparelhado de sanções para os casos de desobediência à
ordem legal da autoridade competente.
As sanções do poder de polícia, como elemento de coação e intimida-
ção, principiam, geralmente, com a multa e se escalonam em penalidades
mais graves como a interdição de atividade, o fechamento de estabeleci-
mento, a demolição de construção,26 o embargo administrativo de obra,a
destruição de objetos, a in utilização de gêneros, aproibição defabricação
ou comércio de certos produtos, a vedação de localização de indústrias
ou de comércio em determinadas zonas, a apreensão, em face da situação
irregular do bem (TJSP, RT741/257), e tudo o mais que houver de ser im-
pedido em defesa da moral, da saúde e da segurança pública, desde que
estabelecido em lei ou regulamento.
Estas sanções, em virtude do princípio da auto-executoriedade do ato
de polícia, são impostas e executadas pela própria Administração em pro-
cedimentos administrativos compatíveis com as exigências do interesse
público. O que se requer é a legalidade da sanção e sua proporcionalidade
à infração cometida ou ao dano que a atividade causa à coletividade ou
23. V. estudo do Autor in Estudos e Pareceres de Direito Público, v. VIII, p. 228.
24. STF, RTJ 161/672.
25. Sobre o assunto, v. Régis Fernandes de Oliveira, Infrações e Sanções Admi-
nistrativas, São Paulo, Ed. RT, 1985, e STJ, REsp 4.608-SP, DJU29.1O.1990.
26. O STJ julgou legal o exercício do poder de polícia para demolir construções
irregulares decorrentes de invasão de área non aedificandi (REsp 626.224-RS, reI.
Min. Luiz Fux, DJU 14.4.2004).
VIII - PODER DE POLÍCIA DO MUNICÍPIO 491
ao próprio Estado. As sanções do poder de polícia são aplicáveis aos atos
ou condutas individuais que, embora não constituam crime, sejam incon-
venientes ou nocivos à coletividade, como previstas na norma legal. E o
mesmo fato pode gerar, juridicamente, pluralidade de ilícitos e de sanções
administrativas. 27
Geralmente se diz que as sanções fundadas no poder de polícia são
discricionárias. Não é bem assim. As sanções são vinculadas à enumera-
ção legal ou regulamentar, sendo discricionárias apenas sua escolha e apli-
cação, dentre as relacionadas na lei ou no regulamento, segundo o critério
da autoridade que as impuser. A discricionariedade apresenta-se, portanto,
unicamente na graduação da penalidade aplicável, mas ainda aqui a san-
ção deve manter correspondência e proporcionalidade com a irregularida-
de punida, pois por uma falta leve, de um infrator primário, não é lícito à
Administração aplicar a pena máxima do embargo da obra, do fechamento
do estabelecimento ou da interdição da atividade, sob pena de incidir em
excesso de poder ou abuso de autoridade, nulificador da própria sanção.
O discricionarismo na escolha da penalidade há de se conter entre o justo
e o necessário para reprimir a falta cometida.
1.9 Condições de validade
As condições de validade do ato de policia são as mesmas do ato
administrativo comum - ou seja, a competência, afinalidade e aforma,
acrescidas da proporcionalidade da sanção e da legalidade dos meios em-
pregados pela Administração. A competência, afinalidade e aforma são
condições gerais de eficácia de todo ato administrativo, a cujo gênero per-
tence a espécie ato de polícia.
A proporcionalidade entre a restrição imposta pela Administração e
o beneficio social 'que se tem em vista, sim, constitui requisito especifico
para validade do ato de policia, como também a correspondência entre a
infração cometida e a sanção aplicada, quando se tratar de medida puni-
tiva. Sacrificar um direito ou uma liberdade do indivíduo sem vantagem
para a coletividade invalida o fundamento social do ato de polícia, pela
desproporcionalidade da medida. 28 Desproporcional é também o ato de
polícia que aniquila a propriedade ou a atividade a pretexto de condicio-
nar o uso de bem ou de regular a profissão. O poder de polícia autoriza
27. TJSP,Ap. cível125.348-l,j, 30.10.1990.
28. A respeito da proporcionalidade da sanção, o TJSP decidiu pela ilegalida-
de de multa imposta a estabelecimento farmacêutico sob alegação de desobediência
aos horários de escala e plantão (TJSP, Ap. cível 230.338-I-São José do Rio Preto, j.
l.8.l995).
492 DIREITO MUNICIPAL BRASILEIRO
limitações, restrições e condicionamentos; nunca a supressão total do di-
reito individual, da atividade lícita ou da propriedade particular - o que
só poderá ser feito através de desapropriação. A desproporcionalidade do
ato de polícia ou seu excesso equivalem a abuso de poder, e, como tal,
tipificam ilegalidade nulificadora da ordem ou da sanção.29
A legalidade dos meios empregados pela Administração é o último
requisito para a validade do ato de polícia. Na escolha do modo de efetivar
as medidas de polícia não se compreende o poder de utilizar meios ilegais
para sua consecução, embora lícito e legal o fIm pretendido. Em tema de
polícia - adverte Bonnard - "la fin ne justifIe pas tous les moyens".30
Os meios devem ser legais, humanos e compatíveis com a urgência
e a necessidade da medida adotada. A demolição de obras, a destruição
de coisas, -o emprego da força fisica, só se justifIcam como expedientes
extremos do Poder Público. Enquanto houver outros modos de realizar a
medida de polícia e outras sanções menos violentas não se autorizam os
atos destrutivos da propriedade, nem as interdições sumárias de atividades,
nem a coação fisica para impedir o exercício de profissões regulamentadas.
Só a resistência do particular a ordens e proibições legais é que legitima o
emprego moderado da força pública para removê-la, como último recurso
contra a oposição do administrado ao poder de polícia da Administração.
2. Principais setores de atuação do poder de polícia do Município
Para propiciar segurança, higiene, saúde e bem-estar à população lo-
calo Município pode regulamentar e policiar todas as atividades, coisas e
locais que afetem a coletividade de seu território. Mas esse policiamento
administrativo se endereça precipuamente ao ordenamento da cidade, por
sua maior concentração populacional e o conflito das condutas individuais
com o interesse social da comunidade. Na impossibilidade de apreciarmos
todos os setores de atuação do poder de polícia do Município, destaca-
mos os principais, a saber: 1) policia sanitária; 2) policia das construções;
3) policia das águas; 4) policia da atmosfera; 5) polícia das plantas e ani-
mais nocivos; 6) policia dos logradouros públicos; 7) polícia de costumes;
8) polícia de pesos e medidas; 9) polícia das atividades urbanas em geral.
2.1 Polícia sanitária
Apolícia sanitária abrange tudo quanto possa interessar à salubridade
pública. A amplitude de seu campo de ação está a indicar e a aconselhar
29. Otto Mayer, Derecho Administrativo Alemán, trad., Buenos Aires, Depalma,
1950, V. lI, p. 31.
30. Roger Bonnard, Précis de Droit Administratif, Paris, 1935, p. 321.
VIII - PODER DE POLÍCIA DO MUNICÍPIO 493
medidas conjuntas da União, dos Estados-membros e do Município. E na
realidade é o que ocorre. No setor sanitário pode-se dizer que predomina o
interesse nacional sobre o local ou regional. Com os rápidos meios de trans-
porte que cortam o espaço e encurtam as distâncias, toda coletividade está
exposta a contágio desde que haja o elemento contaminante em qualquer
ponto do território da Nação, ou mesmo de um país longínquo. Daí a con-
vergência do interesse nacional, regional e local para a adoção de medidas
de polícia sanitária que tenham por objeto debelar ou circunscrever as mo-
léstias e doenças, as epidemias e endemias, ao mínimo possível de contágio
e propagação. Essa política sanitária é praticada por todos os povos civiliza-
dos, não só no âmbito interno como também nas relações internacionais.
Muito expressiva e atual é a observação de Greca de que "a Nação, a
Província e o Município, ao preocuparem-se constantemente com a saúde
pública, evitam essas grandes epidemias que na Antigüidade despovoa-
ram países inteiros. Não obstante - prossegue o saudoso municipalista
argentino - devemos reconhecer que ainda estamos muito longe do que se
poderia obter em matéria sanitária. Uma grande parte da população assa-
lariada não só carece da assistência médica mais elementar, como vive em
habitações insalubres e se alimenta defIcientemente".31
Além de medidas de defesa e preservação contra doenças e moléstias
de toda espécie, é missão do Poder Público dotar as comunidades de me-
lhores condições de habitação, de alimentação, de trabalho, de recreação,
de assistência médica e hospitalar, bem como prescrever normas de profI-
laxia e higiene que garantam ao meio ambiente, aos gêneros e às utilidades
um mínimo de pureza e asseio indispensáveis à vida humana. Por igual,
o meio fisico deve ser preservado de impurezas, de ruídos incômodos, de
insetos nocivos, de odores nauseabundos, que o tornem intolerável para a
vida normal do ser humano.
Sensível ao problema de polícia sanitária, a União editou a Lei 11.445,
de 5.1.2007, estabelecendo as diretrizes nacionais para o saneamento bá-
sico, cujo conteúdo está comentado ao final do Capítulo VII, "Serviços
e Obras Municipais" (item 6.16 Saneamento básico e a Lei 11.445, de
5.1.2007).
A Constituição Federal vigente conferiu competência concorrente à
União e aos Estados para legislar sobre tais assuntos, limitada a primeira a
normas gerais de defesa e proteção da saúde (CF, art. 24, XII, e § 1º-). Es-
sas normas gerais estão consubstanciadas na Lei geral 8.080, de 19.9.1990,
que dispõe sobre as condições para a promoção, proteção e recuperação
31. Derecho y Ciencia de la Administración Municipal, v. lI, p. 280. V. também,
do mesmo autor, "Polícia sanitária", RDA 3/454.
494 DIREITO MUNICIPAL BRASILEIRO
da saúde e a organização e o funcionamento dos serviços correspondentes.
Estão também na Lei federal 8.142, de 28.12.1990, que regula a partici-
paçã; da comu~idade na gestão do Sistema único de Saú?~ (SUS), pn~v.is­
to no art. 198, III, da CF, estabelecendo, ainda, os reqUIsItos necessanos
para a transferência de recursos aos Estados e Municípios, e na !--ei federal
8.078, de 11.9.1990, que edita o Código de Defesa do Consum1dor.
A Lei 9.782, de 26.1.1999, definiu o Sistema Nacional de Vigilância
Sanitária e criou a Agência Nacional de Vigilância Sanitária como enti-
dade executiva do Sistema, vinculada ao Ministério da Saúde. A Agência
tem como finalidade básica a proteção à saúde da população, por intermé-
dio do controle sanitário da produção e da comercialização de produtos e
serviços submetidos à vigilância sanitária, inclusive dos ambientes, dos
processos; dos insumos e das tecnologias a eles relacionadas, bem como
o controle de portos, aeroportos e de fronteiras (art. 6º). Como se vê, sua
competência é extensa, e para seu exercício dispõe de amplo pode.r de
polícia para autorizar ou interditar o funcionamento de. empresas; ~n~ur ou
proibir a importação e exportação de produtos; fiscahzar laboratonos ~e
serviços de apoio diagnóstico; monitorar a evolução dos preços de med1-
camentos e serviços de saúde; e várias outras atividades relacionadas com
a proteção à saúde da população.
A Agência possui, inclusive, poderes normativos, especialmente nas
áreas técnicas, que exigem conhecimento especializado da matéria. A ela
cabe estabelecer padrões sobre limites de contaminantes, resíduos tóxicos,
desinfetantes, metais pesados e outros que envolvam risco à saúde.
Os Códigos Sanitários Estaduais, da competência dos Estados-
membros, visam a complementar ou suprir a legislação federal, atenden-
do, como é óbvio, a seus preceitos gerais. Além de estabelecer as normas
sanitárias para o território estadual, o Código Sanitário impõe medidas
de atuação para os particulares e para as autoridades e agentes sanitários
incumbidos da fiscalização e punição dos infratores. 32
Nos aspectos de interesse local cabe ao Município legislar suplemen-
tarmente à legislação federal e estadual (CF, art. 30, I-lI), remanescendo-
lhe a polícia sanitária local em todos os assuntos de seu interesse, con-
cernentes à higiene da cidade e ao abastecimento de sua população (CF,
art. 30, VII).
A higiene pública é, em última análise, o asseio da cidade. Condição
primeira para a salubridade da população é a cidade limpa. Essa limpeza
vai desde a varrição e lavagem das vias e logradouros públicos, a coleta
32. v., a propósito, o Código de Saúde do Estado de São Paulo, Lei Complemen-
tar 791, de 9.3.1995.
I VIII - PODER DE POLÍCIA DO MUNICÍPIO 495
I de lixo, a condução das águas pluviais, as redes de água potável e de esgo-
tos, a desinfecção de locais insalubres e veículos de transporte coletivo, o
I desmatamento de terrenos baldios, a limpeza das margens de rios e lagos,
o combate a animais nocivos, a drenagem de charcos, a purificação do ar
i. respirável, o tratamento das águas utilizáveis, o controle das atividades
I
poluidoras, até a inspeção dos gêneros oferecidos ao consumo da popu-
l,
I
I
lação local.
Para tanto, o Município dispõe do poder de polícia necessário à fisca-
! lização sanitária das coisas e locais, públicos ou particulares, que devam
manter-se higienizados, em benefício da salubridade coletiva, podendo
impor as sanções cabíveis, na forma regulamentar. 33
Finalmente, lembramos que o TJSP já decidiu que "os princípios de
polícia sanitária, sempre em evolução, na medida das exigências sociais,
não conferem direito adquirido", daí a necessidade de periódicas renova-
ções de autorizações do Poder Público sobre a matéria (TJSP, RT 559/130
e 670/72).
2.2 Polícia das construções
Apolícia das construções efetiva-se pelo controle técnico funcional
da edificação particular, tendo em vista as exigências de segurança, higie-
ne e funcionalidade da obra segundo sua destinação e o ordenamento urba-
nístico da cidade, expresso nas normas de zoneamento, uso e ocupação do
solo urbano. Neste tópico só cuidaremos do policiamento da construção
no seu aspecto individual e estrutural, relegando para o capítulo seguinte o
exame da regulamentação urbanística, onde as construções são considera-
das no seu conjunto formador do agregado urbano (Capítulo IX, item 3).
O fitndamento legal da polícia das construções está no art. 1.299 do
CC, que, ao dispor sobre o direito de construir, condicionou-o ao respeito
do direito dos vizinhos e à observância dos regulamentos administrativos.
Tais regulamentos, sendo de natureza local, competem ao Município e se
expressam no Código de Obras e nas normas urbanísticas de uso e ocu-
pação do solo urbano, que estabelecem o zoneamento da cidade; aquele
fixando as condições técnicas e funcionais da edificação e estas indicando
as construções e os usos próprios, tolerados ou vedados em cada zona. A
edificação particular, principalmente a residência, unifamiliar ou coleti-
va, é o componente primordial da cidade que maior influência exerce na
existência do indivíduo e na vida da comunidade. Com tais interferências,
33. Cf. estudo do Autor, "Polícia sanitária", in Estudos e Pareceres de Direito
Público, v. I, p. 107.

496 DIREITO MUNICIPAL BRASILEIRO
não poderia a construção ficar isenta de controle do Poder Público, pelos
males que adviriam do exercício incondicionado do direito de construir no
aglomerado urbano. Daí por que toda construção urbana, e em especial a
edificação, sujeita-se ao policiamento administrativo da entidade estatal
competente para sua regulamentação e controle, que é, por natureza, o
Município.
O poder municipal de controle das edificações decorre da Constitui-
ção Federal, que outorga competência direta ao Município para promover
o ordenamento de seu território, mediante planejamento e controle do uso,
do parcelamento e da ocupação do solo urbano (CF, art. 30, VIII).
O regulamento das construções urbanas 34 - ou seja, o Código de Obras
e normas complementares - deverá estabelecer minuciosamente os requi-
sitos de cada modalidade de construção (residencial, comercial, industrial
etc.), objetivando a segurança, a higiene, a funcionalidade e a estética da
obra, em harmonia com a planificação e o zoneamento da cidade. Dentre
as exigências edilícias, são perfeitamente cabíveis as que se relacionam
com a solidez da construção, altura, recuos, cubagem, aeração, insolação,
coeficientes de ocupação, estética das fachadas e demais requisitos que não
contrariem as disposições da lei civil concernentes ao direito de construir.
O projeto da obra deverá atender a todos os requisitos legais e re-
gulamentares da construção, sendo obrigatória sua elaboração por enge-
nheiro ou arquiteto legalmente habilitado na forma da legislação federal
pertinente, e registrado no Conselho Regional de Engenharia e Arquitetura
(CREA). Não estando em ordem, a Prefeitura comunicará ao requerente
a exigência faltante, para que seja suprida em prazo viável, sendo ilegal
o indeferimento ou arquivamento sumário do processo, sem oportunidade
de manifestação do interessado, como arbitrariamente costumam proceder
algumas Municipalidades, esquecidas de que a construção é um direito do
proprietário e que a aprovação do projeto é obrigatória e vinculante para o
Poder Público quando satisfeitos os requisitos administrativos de seu exer-
cício. Aprovado o projeto, deverá ser imediatamente expedido o alvará de
construção em favor do requerente.
O alvará de construção ou de loteamento é o instrumento da licença
ou da autorização para construir de acordo com o projeto aprovado. 35 O
34. Não negamos ao Município competência para regulamentar e fiscalizar as cons-
truções da zona rural destinadas ao uso humano (habitação, escola, posto de saúde etc.),
mas obviamente não poderá aplicar a essas obras as mesmas normas das edificações
urbanas, dada a diversidade de situação e de requisitos exigíveis para aquelas e estas.
35. Para maiores esclarecimentos sobre estes aspectos, v., do Autor, Direito de
Construir, 9ª ed., São Paulo, Malheiros Editores, 2005, Capítulo IV, "Limitações Ad-
ministrativas ao Direito de Construir".
"1
! VIII - PODER DE POLÍCIA DO MUNICÍPIO 497
alvará será de licença quando se tratar de construção definitiva em terreno
do requerente; será de autorização quando se cuidar de obra provisória,
em terreno do domínio público ou mesmo particular. A diferença está em
que no caso de alvará de licença sua outorga assenta no direito do reque-
rente à edificação em caráter definitivo no terreno indicado, como ocorre
com as construções previstas no Código de Obras e nas leis de zoneamen-
to; no caso de alvará de autorização sua expedição decorre de liberalidade
da Prefeitura (e não de direito do requerente), como na hipótese da cons-
trução de uma banca em praça pública para venda de jornais, ou de um
abrigo de passageiros na via pública para uma linha de ônibus particular,
ou de um barracão para estacionamento de carros em terreno do requeren-
I
te, e outras construções precárias, apenas toleradas pela Municipalidade, )-
I,
sem assegurar sua definitividade. Daí decorre que o alvará de autorização r
é sempre revogável sumariamente pela Prefeitura, sem qualquer jndeniza-
ção, ao passo que o alvará de licença nem sempre o é.
I
O alvará de licença para construir ou lotear traz em si a presunção de
definitividade, e por isso não pode ser sumariamente cassado ou anulado
pela Prefeitura, nem revogado sem justo motivo e indenização. Há que
distinguir, portanto, essas três situações para a invalidação do alvará de
licença: a cassação, quando ocorrer descumprimento incorrigível do pro-
jeto, em partes essenciais, durante sua execução; a anulação, quando for
obtido com fraude ou desobediência à lei; a revogação, quando sobrevier
motivo de interesse público que exija a não-realização da obra licenciada.
Em qualquer dessas hipóteses a Prefeitura deverá apontar o motivo inva-
lidatório e dar oportunidade de defesa ao interessado antes de efetivar a I,
invalidação do alvará, e só o fará em despacho motivado, se inaceitáveis
as razões opostas. Ilegal, por arbitrária, a cassação, a anulação ou a revo-
gação de alvará de licença sem defesa e sem motivação, pois o direito de
construir não pode ser sumariamente suprimido pela Prefeitura depois de
deferido ao requerente em processo administrativo de outorga. Se ocorreu
ilegalidade na expedição do alvará, ou se a construção está sendo feita em
desacordo com o projeto aprovado, tais circunstâncias deverão ser com-
provadas em regular processo administrativo punitivo, para desconstituir a
situação anteriormente constituída no processo administrativo de outorga
que erigiu a construção em direito subjetivo do requerente. Acresce, ainda,
que se a obrajá se iniciou, em conformidade com o projeto e com o alvará
de licença, não poderá a Prefeitura ordenar sua paralisação e demolição
por simples decisão administrativa, porque a parte construída já se inte-
grou ao terreno, por acessão. 36 Também não se justifica a invalidação do
,';:'
36. STF, RE 85.002-SP, RTJ79/1.016, e MS 11.162, RDA 74/219.
498 DIREITO MUNICIPAL BRASILEIRO
alvará por mudança de orientação administrativa ou nova interpretação
das normas edilícias da construção, pois o critério anterior é válido para as
licenças expedidas e gera direito subjetivo à sua manutenção.
Quanto à revogação do alvará por interesse público superveniente,
a Prefeitura poderá fazê-lo desde que demonstre em despacho motivado
esse interesse e indenize cabalmente o lesado, amigavelmente ou em desa-
propriação do imóvel e dos direitos decorrentes da licença para construir. 37
O essencial é a demonstração da efetiva existência de interesse público no
impedimento da obra e a composição dos danos de quem ficou privado da
construção em beneficio da coletividade. Tal ocorre, por exemplo, quando
o Município aprova plano de melhoramento urbano que atinja edificações
licenciadas, caso em que deverão ser revogados os respectivos alvarás,
com as indenizações correspondentes.
Afiscalização das construções, principalmente das obras em execu-
ção, é o meio mais eficiente de o Município exercer o policiamento admi-
nistrativo das edificações. Verificando irregularidade nas construções em
andamento, a Prefeitura, por seus órgãos e agentes competentes, deverá
notificar o responsável para sua correção em prazo viável, e se desaten-
dida poderá embargar a obra, mediante a lavratura do respectivo auto de
embargo, fazendo paralisar os trabalhos, inclusive com requisição de força
policial para o cumprimento da determinação municipal. Tratando-se de
construções concluídas, e até mesmo habitadas ou com qualquer outro
uso, a fiscalização notificará os ocupantes da irregularidade a ser corrigida
e, se necessário, interditará sua utilização, mediante o competente auto
de interdição, promovendo a desocupação compulsória se houver insegu-
rança manifesta, com risco de vida ou saúde para seus moradores ou tra-
balhadores. Todo o procedimento da fiscalização e das medidas adotadas
deverá constar de processo administrativo regular, na forma estabelecida
no Código de Obras e normas complementares da edificação.
O embargo da obra pela Prefeitura deve ser precedido de notificação
da fiscalização para a devida correção das irregularidades verificadas, e
se não forem corrigidas nas condições e prazos estabelecidos justifica-se
a interdição dos trabalhos por meios diretos do próprio Município, e até o
emprego da força policial requisitada, se houver resistência do embarga-
do. Legítimo é o embargo da obra, ou a interdição de uso da construção
concluída, se em desacordo com o projeto aprovado ou se realizada clan-
destinamente sem projeto e alvará da Prefeitura, ou ainda quando, pela de-
37. Cf. Caio Tácito, "Problemas atuais da desapropriação", conferência pronun-
ciada no I Congresso Brasileiro de Direito Administrativo, realizado em Curitiba, em
fevereiro de 1975, reproduzida, em parte, em seu Direito Administrativo, sob o título
"O poder de polícia das construções", pp. 146 e ss.
VIII - PODER DE POLÍCIA DO MUNICÍPIO 499
terioração natural do tempo, a edificação se apresentar ruinosa ou insegura
para sua normal destinação. Poderá ainda haver embargo ou interdição de
obras ou de atividades poluidoras, estas com a restrição do Decreto-lei
1.413, de 1975, que transferiu para o governo federal o fechamento de in-
iI dústrias consideradas de alto interesse do desenvolvimento e da segurança
nacional (v. Lei 6.803, de 2.7.1980, que estabeleceu diretrizes básicas para
I o zoneamento industrial nas áreas críticas de poluição). No mais o Mu-
~l
nicípio tem amplo poder depoHcia para regulamentar, fiscalizar e punir,
. -1
até o embargo ou interdição de construção, usos e atividades que afetem e
prejudiquem a comunidade local.
1 í A construção clandestina, por não ter alvará de licença ou de auto-
! rização, pode ser embargada e demolida, porque em tal caso o particular
í
!
está incidindo em manifesto ilícito administrativo, já comprovado pela
falta de licenciamento do projeto ou por sua inteira ausência. Mas mesmo
II esses embargos e subseqüentes demolições não dispensam o respectivo
processo administrativo, com audiência do interessado e oportuna lavratu-
! ra do auto pertinente, visto que em alguns casos a obra é passível de regu-
J larização e a oportunidade de defesa deve ser concedida a todo particular
I sempre que acusado de infração penal ou administrativa que o conduza a
, qualquer punição.
Terminada, regularmente a construção, de conformidade com o alva-
rá, a ocupação do edificio deve ser precedida de vistoria e expedição de
t alvará de utilização, conhecido por habite-se.
I Ao finalizar este tópico, convém relembrar que as sanções aplicáveis
em razão do poder de polícia das construções são todas aquelas que esti-
verem previstas em lei ou regulamento municipal, e o serão diretamente
pela Prefeitura, independentemente de decisão do Poder Judiciário, em
1 razão do atributo da auto-executoriedade das sanções administrativas re-
lativamente às atividades sujeitas ao controle imediato da Administração,
-:
como é, no caso, a edificação urbana. A ação de nunciação de obra nova,
concedida especificamente ao Município pelo inciso III do art. 934 do
CPC, é apenas uma faculdade, e não uma imposição impeditiva da auto-
executoriedade do ato de polícia administrativa, respondendo a Adminis-
.,.
'~
tração pelos abusos que cometer.
2.3 Polícia das águas
Apolícia das águas 38 deve acompanhá-las em todos os estágios de
seu aproveitamento e retomo aos corpos receptores, uma vez que o perigo
38. Sobre essa matéria, v. Cid Tomanik Pompeu, "O Município e os recursos
hídricos", artigo publicado no Informativo Municipa/2/5.
500 DIREITO MUNICIPAL BRASILEIRO
da poluição as segue em todas as fases de sua utilização e despejo. Mas
não só as de uso domiciliar merecem ser policiadas e tratadas tecnicamen-
te, como toda água utilizada pelo homem nas diversificadas atividades do-
mésticas, econômicas, profissionais, industriais, recreativas ou de prote-
ção ambiental, cada uma exigindo ou dispensando tratamento adequado.
O regime jurídico das águas internas sofreu radical transformação
com o advento da Lei 9.433, de 8.1.1997, que regulamentou o art. 21,
XIX, da CF e instituiu a Política Nacional de Recursos Hídricos, criando,
para a gestão do seu aproveitamento, o Sistema Nacional de Gerencia-
mento de Recursos Hídricos, com a participação dos poderes públicos e
representantes da comunidade. Essa lei passa a considerar a água um bem
de domínio público, recurso natural limitado e dotado de valor econômi-
co. Até então a água era considerada uma dádiva da Natureza, disponível
a qualquer um, e as tarifas pagas pelos usuários (indústria, comércio, ser-
viços e residências) cobriam apenas os custos de captação, tratamento,
distribuição e disposição da água, que, a rigor, era gratuita. A partir da
nova lei o uso da água para qualquer fim - salvo para os aproveitamentos
considerados insignificantes - fica sujeito a outorga onerosa pelo Poder
Público (arts. 12 e 19). Com a edição dessa lei ficam revogados os dispo-
sitivos do Código de Águas que lhe forem contrários.
Por sua vez, a Lei 9.984, de 17.7.2000, criou a Agência Nacional de
Aguas (ANA), sob a forma de autarquia em regime especial, com autono-
mia adrninistrativa e financeira, vinculada ao Ministério do Meio Ambiell-
te, como entidade federal de implementação da Política Nacional de Re-
cursos Hídricos e de coordenação do Sistema Nacional de Gerenciamento
de Recursos Hídricos. Trata-se de mais uma agência reguladora, com a
finalidade principal de supervisionar, controlar e avaliar as atividades de-
con·entes do cumprimento da legislação federal pertinente aos recursos
hídricos e disciplinar, em caráter normativo, a implementação e operacio-
nalização da Política Nacional sobre a matéria.
O que incumbe ao Poder Público é manter a água em condições
nonnais de ser utilizada segundo sua específica destinação. Para tanto é
necessário impedir a poluição, ou seja, qualquer adulteração que a tome
imprestável para seus fins. Não importam a causa, a substância ou o modo
pelo qual se piora seu estado natural. Poluir é sujar, contaminar, envene-
nar, imprestabilizar a água por meios fisicos, químicos ou biológicos. 39
Conquanto imprecisas na conceituação, nossas leis condenam a po-
luição da água sob o aspecto administrativo (Código de Águas, arts. 98 e
39. Cf. estudo do Autor, "Fundamentos legais para o combate à poluição das
águas", RDPG 14/56.
VIII - PODER DE POLÍCIA DO MUNICÍPIO 501
109-116) e penal (CP, art. 271), concedendo ao vizinho, à Administração
e à Justiça Criminal os meios para impedir, reprimir e punir as condutas
poluidoras das águas particulares ou públicas.
Mas não basta, apenas, que a Administração impeça a poluição por
ato do homem, sabido que nem toda água provém da fonte ou caudal em
estado de pureza que permita sua utilização doméstica sem o devido trata-
mento. Por isso, a Lei 9.433, de 8.1.1997, estabeleceu entre os objetivos da
política Nacional de Recursos Hídricos assegurar à atual e às futuras ge-
rações a necessária disponibilidade de água, em padrões de qualidade ade-
quados aos respectivos usos, a utilização racional e integrada dos recursos
hídricos, a prevenção e a defesa contra eventos hidrológicos críticos de
origem natural ou decorrentes do uso inadequado dos recursos naturais.
A Lei 9.966, editada em 28.4.2000, dispõe sobre a prevenção, o con-
ír trole e a fiscalização da poluição causada por lançamento de óleo e outras
i substâncias nocivas ou perigosas em águas interiores ou marítimas sob
I jurisdição nacional, estabelecendo os princípios básicos a serem obedeci-
dos na movimentação de tais produtos em portos organizados, instalações
portuárias, plataformas e navios e definindo as infrações e penalidades
í
.,
aplicáveis.
Essas imposições são de caráter geral e de observância compulsória
em todo o território nacional e por todas as autoridades sanitárias da União,
do Estado-membro e do Município, por constituírem o desdobramento das
Normas Gerais sobre Defesa e Proteção da Saúde estabelecidas pela Lei
federal 8.080, de 19.9.1990, editada em atenção ao disposto no art. 24,
XII, c/c seu § Iº, da CF.
Cabe, assim, ao Município, dentro de seu território e nos limites de
sua competência institucional, policiar as águas que abastecem a cidade
para uso doméstico e as demais cujo uso possa propiciar contaminação
à população (águas de irrigação, águas de piscinas públicas, águas das
praias), não só tratando aquelas e estas, como protegendo os mananciais
contra a poluição, geralmente produzida por efluentes de esgotos urbanos
e resíduos de indústrias lançados in natura e clandestinamente nos rios e
lagos de suas proximidades. 4o
40. v., a propósito, os excelente artigos de Paulo Affonso Leme Machado:
"Apontamentos sobre a repressão legal da poluição", RT 458/279, "Urbanismo e po-
luição - Aspectos jurídicos", RT 469/34; "Poluição por resíduos sólidos - Implicações
jurídicas", RT 485/30; "Controle da poluição e o Decreto-lei 1.413/75", RT 525/32 e,
especialmente, seu Direito Ambiental Brasileiro, 16ª ed., São Paulo, Malheiros Edi-
tores, 2008 e também os estudos de Cid Tomanik Pompeu: "Controle da poluição
hídrica no Brasil", RDA 130/425, e Regime Jurídico da Polícia das Águas Públicas,
São Paulo, CETESB, 1976.
502 DIREITO MUNICIPAL BRASILEIRO
Neste ponto o poder de polícia do Município é comum com o das en-
tidades superiores - União e Estado-membro -, cabendo a cada qual atuar
no campo de suas atribuições e conjugar medidas sanitárias adequadas
ri
~r
a manter as águas em permanentes condições de utilização segundo sua
preponderante destinação (CF, art. 23, VI).
A repressão à poluição da água, como elemento vital da comunidade,
constitui não só um poder, como um dever de toda Administração Públi-
ca, e especialmente da Administração Municipal, responsável direta pela
saúde e bem-estar da coletividade local.
2.4 Polícia da atmosfera
A polícia da atmosfera tem por finalidade preservar o estado natural
do ar respirável. É notório que as fumaças, vapores e maus odores, bem
como a poeira das vias públicas, os ruídos incômodos, a falta de ventila-
ção, poluem o ar, tornando-o prejudicial à saúde. Sob todos esses aspectos
é lícito ao Poder Público prover, no sentido de conservar a atmosfera das
cidades com sua composição natural e própria para a vida humana. 41
Fumaças, vapores e maus odores que os centros industriais emitem,
em razão das emanações das fábricas e da combustão nos veículos motori-
zados, alteram sensivelmente a composição química do ar - o que exige da
Administração Pública a adoção de medidas especiais de defesa contra es-
sas impregnações nocivas à saúde e ao bem-estar dos cidadãos. Com esse
propósito, são lícitas as exigências de colocação de aparelhos especiais
para a redução dos fumos e retenção de fuligens e vapores das indústrias
e dos veículos de explosão; assim como a ventilação e renovação do ar
dos ambientes fechados e tudo o mais que concorra para a purificação da
atmosfera, retirando-lhe impurezas e maus odores.
A Lei 6.803, de 2.7.1980, define as zonas destinadas à instalação
de indústrias, compatibilizando as atividades industriais com a proteção
ambiental. O licenciamento para implantação, operação e ampliação de
estabelecimentos industriais, nas áreas críticas de poluição, depende da
observância daqueles dispositivos legais, bem como do atendimento das
normas e padrões ambientais definidos pela Secretaria Especial do Meio
Ambiente e pelos organismos estaduais e municipais competentes, aten-
dendo-se às características dos processos de produção. Incumbe aos Mu-
nicípios, nos limites de sua competência e obedecidos os preceitos da alu-
dida lei, instituir esquema de zoneamento urbano e baixar normas locais
de combate à poluição e controle ambiental (arts. 1º, 9º, 10 e 11).
41. Cf. estudo do Autor, "Aspectos legais relacionados com a poluição do ar", in
Estudos e Pareceres de Direito Público, v. I, p. 125.
VIII - PODER DE POLÍCIA DO MUNICÍPIO
A poeira, sobre ser um elemento extremamente molesto ao homem
age também como fator de aumento da temperatura, porque as partícula~
sólidas em suspensão retêm e propagam o calor solar, dando origem ao "ar
503
de fomo" (Backofenlufl), muito freqüente nos centros urbanos nas tardes
calmosas. 42 Por esses motivos, o combate ao pó das cidades concita ao
emprego d~ todos os meios adequados à sua extinção ou redução, tais
como a Favlmentaç~o das vias públicas, a irrigação dos locais poeirentos,
a reduçao da velocldade dos veículos, ou mesmo o desvio do trânsito
e demais providências que visem a impedir a suspensão de terras ou d~
qualquer material pulverizado. 43
, . Os ruídos incôm.0dos constituem outro ponto relevante para a po-
hCIa ?a a:.mosfera: v~sto q~e são altamente prejudiciais à vida psíquica
dos cldadaos. Indus~nas eXlstem, excessivamente ruidosas, que, por isso
~esmo, d~vem ~clOna~ afastadas dos centros habitados ou com disposi-
tlVOS destmados a lmpedlr a propagação de seus ruídos. A ciência médica
já .pr~c1amou os efeitos prejudiciais dos ruídos persistentes, estridentes
e mcomodos, responsáveis em boa parte pelos distúrbios nervosos dos
cidadãos. 44
O saudoso professor de direito municipal Alcides Greca observou
co~ muita agudeza que "as sereias das fábricas, os sinos das igrejas, as
b~zmas e o escape dos automóveis, os silvos dos fiscais do tráfego, os
gntos dos vendedores ambulantes e os alto-falantes dos aparelhos de rádio
produzem uma barafunda insuportável nos centros das grandes cidades
quando não são reprimidos ou controlados pelas autoridades. Esse excess~
de ruídos não só produz incômodo às pessoas nervosas, mas termina por
I
enfermar as sãs".45
ACerto é que quem elege uma cidade para sua residência deve suportar
os onus que ela apresenta, mas é dever do Poder Público amenizar tanto
q~anto possível a propagação de ruídos incômodos aos habitantes, espe-
clalme~t~ nas horas de repouso. A esse propósito já tivemos oportunidade
de decldlr, em demanda entre vizinhos originada por ruídos incômodos
que o rumor das indústrias e a agitação do comércio se impõem aos cida~
dãos como ônus normais da vida urbana, em contraprestação das múltiplas
42. Alcides Greca, "Polícia sanitária", RDA 3/454.
_ 4~ .. Na Suíça: esp~c.ialme~te na .cidade de Lausane, o combate à poeira é levado
tao a seno que esta prOIbIdo ate o batImento de tapetes nas residências.
44. Juan Ramón Beltran, "La locura como fenómeno edilicio" Revista de Dere-
cho y Administración Municipal &72. '
45. ~lcides Greca, "Políci.a ~anitária", RDA 3/454; Meirelles Teixeira, "O proble-
ma dos rUldos urbanos na Adtmmstração local", in Estudos de Direito Administrativo
v. I, p. 281; e, do Autor, Direito de Construir, 9ª ed., p. 39. '
504 DIREITO MUNICIPAL BRASILEIRO
vantagens que essas atividades lhes proporcionam; mas o ruído anormal,
excessivo, insuportável, principalmente à noite, apresenta-se como ato an-
tijurídico, ofensivo do direito ao descanso e ao sossego, irrecusável aos
que labutam para ganhar o pão de cada dia. 46
Além das medidas diretas de abafamento de ruídos pelo uso de apare-
lhos especiais e a detenção de sua propagação pelo emprego de materiais
refratários nas construções, o zoneamento das cidades, com a separação de
bairros industriais, comerciais e residenciais, é a providência mais acon-
selhável para se obter o sossego necessário à saúde e à tranqüilidade pú-
blicas.
Compete, ainda, ao Município, para controlar a poluição sonora, es-
tabelecer o limite máximo de ruídos toleráveis. 47
O controle térmico da atmosfera das cidades constitui, hoje, preo-
cupação constante dos urbanistas e deve estar sempre na cogitação das
Administrações locais. É sabido que a temperatura varia em função da
quantidade de energia radial que a Terra recebe, da proporção e do tempo
em que a retém e da quantidade que devolve. Ora, se as radiações não
podem ser modificadas pelo homem, os demais fatores podem, em certos
casos, ser alterados pelas condições locais, no sentido de receber, reter ou
devolver maior ou menor quantidade de frio ou calor.
Além dos sistemas de calefação, ventilação e renovação de ar em-
pregados nos ambientes fechados, a própria construção da cidade, desde
seu traçado, os materiais usados no calçamento das vias públicas e rios
edifícios particulares, a maior ou menor quantidade de impurezas da at-
mosfera, as áreas recobertas de vegetação, podem alterar sensivelmente a
temperatura urbana. As ruas largas e as praças amplas permitem a renova-
ção freqüente do ar, o que é impedido pelas vielas estreitas e locais con-
finados; o material das vias públicas (pedra, cimento, asfalto) pode reter
ou devolver mais ou menos energia térmica; a própria cor desses materiais
exerce decisiva influência, pois está comprovado cientificamente que as
cores escuras retêm e as claras irradiam calor; as impurezas do ar (poeira,
fumaças, vapores etc.) influem igualmente na passagem da luz e no estado
térmico da atmosfera; a vegetação é sempre dispersora de calor.
Em face dessas observações científicas, podem as Administrações
locais adotar este ou aquele material para o calçamento, tomar medidas
46. Nossa sentença e acórdão confirmatório do TJSP, in RT218/245. No mesmo
sentido: STF, RF 140/134; TJSP, RT 164/229; TJMG, RF 117/188.
47 . O Município de São Paulo limitou a emissão de sons e ruídos de qualquer na-
tureza através da Lei 11.804, de 19.6.1995, considerando prejudicial à saúde e ao sos-
sego público a emissão de ruídos em níveis superiores ao traçado pela Norma Brasilei-
ra Registrada (NBR) 10.151, da Associação Brasileira de Normas Técnicas (ABNT).
VIII - PODER DE POLÍCIA DO MUNICÍPIO 505
de purificação do ar, reduzir ao mínimo a poeira, regulamentar as constru-
ções no sentido adequado ao clima da região, cuidar das áreas verdes do
perímetro urbano e de suas adjacências. Com tais providências e outras
mais que de futuro os urbanistas aconselharem, será possível a~ homem
solucionar em boa parte o problema climático das cidades, uma vez que a
temperatura e a aeração dos ambientes fechados já são passíveis de con-
trole pelos modernos sistemas de acondicionamento de ar.
2.5 Polícia das plantas e animais nocivos
Não só os fumos, vapores, ruídos e maus odores prejudicam ou inco-
modam o homem, como também determinadas plantas e animais.
,Ins.etos e moscas existem que invadem as cidades, tomando-as insu-
portavels para seus moradores, molestando-os com picadas e zumbidos
ou lhes transmitindo moléstias, ou inoculando venenos altamente nocivo~
e muitas vezes mortais. Outros animais, embora não molestem o homem,
atacam. e destroe~ as. plantas ou depredam bens. Quer se trate de moscas,
outros msetos, ammms daninhos ou caseiros, desde que causem incômodo
o~ d~no ao hom.em ou a seus bens devem ser exterminados pelo Poder
Pubhco, por nOCIVOS ao bem-estar coletivo.
Pelo grande ~al que causam ao homem, têm merecido pertinaz com-
bate as ~oscas e msetos de toda espécie; os ratos e as formigas, destruido-
res de ahmentos e pla~tas. Mas ~ão só esses animais como todo e qualquer
outro que se tome nOCIVO ou prejudicial à coletividade local colocam-se ao
alca.nce do ~oder de polícia da Prefeitura, ficando sujeitos a exterminação.
AssllTI, .os caes, gatos, aves e outros animais domésticos ou domesticados
que, ~el~and~ a casa de seus donos, passem a molestar os transeuntes ou a
constItmr pengo p~ra ,a ~opulação, por sua ferocidade ou como portadores
de doenças transmIssIveIs, podem ser apreendidos e eliminados sumaria-
mente pelo Município, em defesa da incolumidade da saúde e do bem-
estar d~s munícipes ..N~n: mesmo a autorização municipal que, em regra, é
concedIda, ao.s propne~o~ de cães, para tê-los em seu domicílio, impede
o Po~er ~bhco de sacnfica~los se o mteresse da coletividade o exigir. Tais
au~onzaçoes: ~omo_as der.naIs decorrentes do poder de polícia, são sempre
a tI~lo precano e nao obngam a Prefeitura a pennitir que esses animais va-
gueIem soltos pela via pública, a importunar a vizinhança e os transeuntes.
?utr.o aspecto que reclama vigilância das Prefeituras é a manutenção
d~ ammaIS de grande?orte (porc~s, ~abritos, cavalos, vacas etc.) nos quin-
taIS urban~s. Essa pratlca, comumSSlma nos Municípios do Interior é alta-
men~e .no~lva à higiene pública. Por esses motivos, as leis e regula~entos
mumcIpaIs devem sempre consignar proibições a respeito, impedindo a
506 DIREITO MUNICIPAL BRASILEIRO
instalação de estábulos, cocheiras e pocilgas no perímetro urbano ou em
suas proximidades, com enérgicas sanções aos infratores. . tisfação de suas várias e complexas necessidades de toda ordem, criam,
As plantas nocivas à saúde merecem também a atenção ,da.s autO!l-
dades municipais. Os modernos estudos sobre os estados alergl~os tem
revelado que em vários casos são provenientes da vegetação das.cldades e
seus arrabaldes. Plantas existem que emitem maus odores ou deIxam des-
prender substâncias que provocam pruridos na pele; ou~as, transporta,d~s
pelo vento, vão afetar as vias respiratórias e causar alergIas de toda espeCIe
nas pessoas sensíveis a esses estados. Algumas atacam os olhos, outras as
mucosas, especialmente nas épocas de polinização. 48
Entre nós são conhecidas várias espécies de plantas de grande e pe-
queno porte que provocam intolerável coceira em que~ as toc~ (urtig~s)
ou delas se aproxima em determinadas épocas (aroemnha, po-de-mI~o
etc.); outras emitem cheiro desagradável (pau-d'alho) ou desprende~ pos
e fibras incômodas (paineiras, taboa etc.); outras são venenosas (CIcuta,
erva-de-rato etc.). Todas essas espécies devem ser evitadas na arborização
das cidades e mesmo, eliminadas de suas adjacências, para que não ve-
nham a mole~tar os cidadãos. Ao Município incumbe estudar as espécies
de plantas adotadas na sua arborização, a fim de afastar ~s que não sir;~m
aos obj etivos colimados, podendo, mesmo, ordenar a extmção ~as espe~les
daninhas (parasitas), nocivas ou venenosas, que ponham em nsco a saude
pública. Não só as plantas que contenham princípios ativ?s ve~enos?s ou
nocivos ao homem como também aquelas que se prestem a prohferaçao de
fungos, ou seja, hospedeiras de insetos nocivos, merecem policiadas pelas
Administrações locais, em defesa da higiene, da saúde e do bem-estar da
comunidade urbana. 49
2.6 Polícia dos logradouros públicos
A polícia administrativa municipal deve este~der-se a.todos os locais
públicos ou particulares abertos à freqüência coletIva, mediante .pagamen-
to ou gratuitamente, bem como aos veículos de transporte coletivo.
48. A esse propósito é elucidativo recordar ~s co~clusõe.s a qu~ cheg?u o Centro
de Alergia do Hospital das Clínicas de Bue~os AIres, mcu~bldo de investigar a causa
de moléstias que passaram a grassar endem~cam~nte n~ b~rrro de Belgrano;. Do estu?o
realizado concluíram os integrantes da comissão mvestlgadora que as afecçoes das ViaS
respiratórias dos habitantes daquele bairro eram c~usadas pelo ~ólen dos pl~t~nos_com
que foram arborizadas suas ruas. Comprovaram, amda, que na epoca de pohmzaçao de
tais árvores 19% dos moradores de Belgrano se apresentavam com infecções oc.ulares
e respíratórias causadas pelas aludidas I?la~~s. Co~ b~se nessas investig~ões f~1 reco-
mendada à Administração local a substltmçao de taIS arvores por outras m~fensIvas ao
homem (cf. "Patergía aI plátano", in La Semana Médica 48/178, Buenos AIres).
49. Cf. Alcides Greca, "Polícia sanitária", RDA 3/454.
VIII - PODER DE POLÍCIA DO MUNICÍPIO 507
A propósito, observou Rasori que "os habitantes da cidade, na sa-
por assim dizer, o sitio público, ou seja, os espaços onde devem transitar,
freqüentar e permanecer. A calçada, a praça, o parque, o veículo, o café,
o mercado, o cinema, o teatro, o restaurante, a estação, constituem, entre
outros, locais de assistência e freqüência coletiva".50
Nesses lugares a Administração Municipal dispõe de amplo poder de
regulamentação, co limando a segurança, a higiene, o conforto, a moral, a
estética e demais condições convenientes ao bem-estar do público.
2.6.1 Segurança
As medidas de segurança concretizam-se em inspeções permanentes
dos locais e recintos de freqüência pública; na obrigatoriedade de saídas
de emergência, na exigência de equipamentos contra incêndio; na limi-
tação de lotação e demais providências que visem à incolumidade e ao
conforto dos freqüentadores em geral. 51
Especial atenção das autoridades locais deve merecer o trânsito de
veículos e pedestres nas vias e logradouros públicos. A primeira preocu-
pação há de ser o estabelecimento de boas normas de circulação, tendentes
a descongestionar o centro urbano, os locais de comércio, os pontos de
retomo. A regulamentação do tráfego e do trânsito no perímetro urbano é
tarefa privativa da Prefeitura, porque só ela está em condições de conhecer
as peculiaridades de cada distrito, de cada bairro e até de cada rua da sua
52
cidade. Nessa regulamentação local, além das normas gerais contidas no
Código Brasileiro de Trânsito e nos regulamentos estaduais, o Município
pode estabelecer condições particulares para cada rua ou zona, atendendo
às peculiaridades .locais e ao perigo que oferecem à coletividade.
50. Amilcar Rasori, in Revista de Derecho y Administración Municipal, 1932,
p. 1.
51. O STP entende que o Município tem competência para legislar sobre equipa-
mentos de segurança (portas eletrônicas) ou para dispor sobre o tempo de atendimento
às pessoas, em imóveis localizados em seu território e destinados ao atendimento ao
público (RE 240.406 e AI 388.685, DJU27.8.2004; RE 312.050, DJU 6.5.2005 e RE
432.789, DJU 7.10.2005).
52. O Município de São Paulo, com a edição da Lei municipal 12.490, de 3.10.1997
("Autoriza o Executivo a implantar Programa de Restrição ao Trânsito de Veículos Au-
r
tomotores no Município de São Paulo, e dá outras providências"), adotou o "rodízio"
I
de veículos, com o objetivo de reduzir, nos horários de maior volume de trânsito, das
7 às 10 e das 17 às 20h, o número de veículos automotores em circulação, visando a
diminuir os problemas de congestionamento das vias públicas. Para tanto, estabeleceu
vedações escalonadas de conformidade com o número da placa e o dia da semana. ~
.1
508 DIREITO MUNICIPAL BRASILEIRO
É dever do Município adotar medidas preventivas de acidentes de
trânsito, tais como a conservação das vias públicas; a diminuição dos pon-
tos de atrito na circulação; a redução da velocidade nas zonas movimenta-
das; a sinalização ou vedação de trânsito nos locais perigosos; a constru-
ção de faixas de segurança e abrigos para pedestres; e o mais que puder
resguardar a incolumidade pessoal dos transeuntes.
2.6.2 Higiene e moral
A higiene e a moral nos logradouros públicos são tão dignas de aten-
ção das Administrações locais quanto a segurança, sob os aspectos que
acabamos de apreciar. Como medidas de higiene são cabíveis todas as exi-
gências que se relacionem com o asseio dos locais, veículos e estabeleci-
mentos de freqüência coletiva, com a ventilação, a cubagem, a insolação;
com a qualidade da água e estado dos gêneros alimentícios a serem con-
sumidos; com a desinfecção dos utensílios e com as vestes a serem usadas
pelos servidores que mantêm contato com o público; com a sanidade física
e mental dos empregados etc. Em tais locais se há de preservar a moralida-
de pública sob todos os seus aspectos, quer evitando-se que se prestem a
fins escusos, quer exigindo-se compostura dos que neles trabalhem ou os
freqüentem ou deles se utilizem.
2.6.3 Conforto e estética
O conforto e a estética da cidade andam sempre juntos, como re-
quisitos da civilização e da funcionalidade urbana. Já não se relegam a
plano secundário as exigências de bem-estar e de manifestações artísti-
cas em todo empreendimento humano. A cidade, como a casa, há de ser
feita para o homem, atendendo às necessidades de sua natureza física e
espiritual. Assim, são exigências perfeitamente compreensíveis para todo
local, veículo ou logradouro público as de um mínimo de mobiliário, de
utensílios indispensáveis ao conforto dos indivíduos e de arranjo artístico
compatível com o nível cultural do povo ou dos cidadãos que o vão utilizar
ou freqüentar.
A cidade, sendo o meio ambiente do homem, seu habitat natural, deve
ser dotada de todos os elementos e fatores de seu bem-estar físico, moral
e espiritual, satisfazendo-o não só biologicamente, como também nas suas
exigências éticas e artísticas. Dentro dessa concepção humana e racional
da cidade moderna cabem todas as exigências de polícia administrativa
que as Administrações locais reputarem convenientes, úteis ou necessárias
em prol da segurança, da funcionalidade, da salubridade, do conforto e da
estética urbana.
VIII - PODER DE POLÍCIA DO MUNICÍPIO 509
2.6.4 Publicidade urbana
A publicidade urbana, abrangendo os anúncios de qualquer espécie
e forma expostos ao público, deve ficar sujeita à regulamentação e polí-
cia administrativa do Município, por ser assunto de seu interesse local e
conter sempre a possibilidade de causar danos ao patrimônio público e à
estética da cidade.
No afã da propaganda, os anunciantes, via de regra, desrespeitam
a propriedade alheia, colando cartazes e fazendo inscrições indeléveis e
maliciosas, com grafia errada. Essas manifestações afeiam a cidade com
cartazes de gritante mau gosto, de proporções gigantescas, a impedir o
descortino dos panoramas locais. Tais abusos devem merecer corretivo
do Poder Público. Além disso, esquecem-se os anunciantes de que o grau
de cultura e de civilização de uma comunidade pode ser avaliado pelos
anúncios que a cidade apresenta. A publicidade é uma autêntica radio-
grafia da sociedade: revela seus hábitos, suas tendências, suas afeições,
suas vaidades, seu progresso, sua riqueza, e até suas suscetibilidades mais
recônditas. Nela, inconscientemente, cada anunciante expõe a intimidade
de seu comércio, de sua indústria, de suas atividades profissionais, nem
sempre dignas de exposição pública. À Administração Municipal incumbe
regulamentar e policiar não só a estética da publicidade urbana como o
que contiver de atentatório à moral e à educação do povo.
No capítulo seguinte (Capítulo IX) trataremos mais amplamente de
Urbanismo e da defesa estética da cidade.
2.7 Polícia de costumes
A polícia de costumes visa a combater os males, vícios e perver-
sões com os quais certos indivíduos atentam contra a moral, a decência,
o trabalho e as bóas maneiras da sociedade. Nem todo vício requer ação
policial, senão aqueles que, por sua gravidade e efeitos danosos, afetam
o bem-estar coletivo. Vícios e atitudes individuais existem que, embora
reprováveis do ponto de vista ético, não causam prejuízo à coletividade,
dispensando, por isso mesmo, repressão ou prevenção estatal; ao passo
que outros não só afetam seu portador como se propagam e corrompem
a sociedade, moral, física e economicamente, pelo quê interessa ao Poder
Público combatê-los.
No elenco dos males sociais danosos e corruptores, que convém ao
Poder Público prevenir e debelar, entram a prostituição, as perversões se-
xuais, a vadiagem, a embriaguez, a mendicância, os jogos de azar, o uso
de entorpecentes, a obscenidade pública e outras formas de rebaixamento
da dignidade humana.
510 DIREITO MUNICIPAL BRASILEIRO
No uso regular do poder de polícia, inerente a toda entidade estatal,
pode o Município opor restrições às atividades e à conduta individual com
o fito de debelar, no seu território, as manifestações viciosas, imorais ou
indignas dos cidadãos, impedindo, assim, que o mau exemplo frutifique
em detrimento da moral coletiva.
2.7.1 Conduta pública
A conduta pública dos indivíduos está sempre sob a ação da polícia
administrativa, que lhes prescreve normas para apresentação na sociedade
e exercício de atividades ou profissões em contato com o público. Desde
que o cidadão se exiba em público ou passe a exercitar qualquer atividade
endereçaçla à coletividade, ficará subordinado aos preceitos da moral e
dos bons costumes e às exigências de capacidade profissional. Em defesa
dos preceitos de educação e de moralidade, o Município pode prescrever
normas de compostura para certas ocasiões e locais e para o desempenho
de determinadas profissões ou atividades.
Essas exigências, embora restrinjam a liberdade do indivíduo, são
perfeitamente admissíveis, pois que visam ao bem-estar geral. Liberdade
individual não se confunde com anarquia e licenciosidade. A liberdade é a
faculdade de agir livremente até onde não se ofenda o direito alheio. Den-
tro dessa relatividade, a liberdade de cada um está condicionada à liberda-
de de todos. Ora, se no uso de sua liberdade o indivíduo fere a liberdade
de outrem, o Poder Público deve intervir a fim de estabelecer os limites
da liberdade de cada um, para a coexistência da liberdade de todos. Essa a
missão do poder de polícia no setor de costumes.
Assim, deve o Poder Público reprimir a imoralidade que se mani-
festar por palavras obscenas, gestos inconvenientes, ações indecorosas,
bem como impedir o exercício de atividades ilícitas ou propiciadoras de
corrupção social.
Para tomar efetiva e eficaz a polícia de costumes, a Administração
local pode interditar o ingresso de indivíduos inconvenientes nos próprios
municipais (repartições públicas, praças de esporte, piscinas, estádios,
bibliotecas e demais dependências franqueadas aÇ> público); pode interdi-
tar casas de prostituição, clubes, cabarés, boates, exposições, festivais e
qualquer outra atividade recreativa que se revele atentatória à moralidade
pública ou prejudicial ao bem-estar geral; pode negar ou cassar alvará e
efetivar o fechamento de estabelecimentos particulares de qualquer na-
tureza que, por sua localização ou atividades, constituam antros de cor-
rupção, de jogos de azar, de embriaguez, de turbulência, de viciados no
VIII - PODER DE POLÍCIA DO MUNIcípIO 511
uso de entorpecentes, ou se prestem a couto de vadios e ao descaminho
de menores.
Prestigiando a ação moralizante do Poder Público, os Tribunais não
têm regateado apoio a toda medida de polícia administrativa que colime
deter a corrupção social, que se insinua na coletividade, algumas vezes sob
o alvará de atividades lícitas, e outras debaixo do rótulo de ações caritati-
vas ou beneficentes. 53
2.7.2 Jogos e sorteios
Os jogos e sorteios de toda espécie não devem escapar do controle
das polícias administrativa e judiciária, que, em conjunto, reprimirão as
modalidades ilícitas ou abusivas da boa-fé popular. Necessário é que se te-
nha sempre presente que os vícios, como tudo que se realiza à margem da
Moral e do Direito, procuram sempre se apresentar em forma de atividade
lícita e útil, para fugir da ação repressora do Poder Público.
Os jogos de azar são proibidos em todo o território nacional pelo De-
creto-lei 9.215, de 30.4.1946, que restaurou a vigência do art. 50 e §§ da
Lei das Contravenções Penais (Decreto-lei federal 3.688, de 2.10.1941).A
lei contravencional considera infração penal a prática de jogos de azar em
lugar público ou acessível ao público, mediante o pagamento de entrada
ou sem ele, definindo como jogo de azar aquele em que "o ganho e a perda
dependem exclusiva ou principalmente da sorte" (art. 50, § 3º).
A Lei das Contravenções considera jogos de azar, além dos que se
enquadrarem na definição legal, as apostas sobre corrida de cavalos fora de
hipódromo ou de local onde sejam autorizadas (art. 50, § 3º, "b"); as apos-
tas sobre qualquer outra competição esportiva (briga de galos e lutas de
qualquer natureza) (art. 50, § 3º, "c"); o denominado jogo do bicho (art. 58;
v. Decreto-lei 6.259, de 10.2.1944); as loterias e sorteios não autorizados
em lei (art. 51); as rifas (art. 51, § 2º). Tais jogos, por contravirem a lei pe-
nal, não podem ser autorizados nem permitidos por quaisquer autoridades,
federais, estaduais ou municipais. A todas elas incumbe vedar e reprimir
sua prática, através de medidas de polícia administrativa e judiciária. 54
53. STF, RDA 30/257; TFR, RT 203/618; TJSP, RT 183/823, 186/325, 194/225,
224/123 e 227/136; TJMG, RT214/533.
54. Os jogos de bingo haviam sido permitidos em todo o território nacional pela
Lei 9.615, de 24.3.1998, para serem explorados por entidades de administração e de
prática desportiva, com a finalidade de angariar recursos para o fomento do desporto.
Todavia, a Lei 9.981, de 14.7.2000, revogou os arts. 59 a 81 daquela lei, que estabe-
leciam tal permissão, respeitando apenas as autorizações em vigor até a data de sua
expiração.
512 DIREITO MUNICIPAL BRASILEIRO
2.7.3 Espetáculos
Os espetáculos cinematográficos, teatrais e circenses ficavam sujei-
tos a fiscalização federal, para fins de censura, o que está proibido pela
Constituição de 1988 (art. 5º-, IX). Nesses espetáculos a fiscalização de
menores é da alçada do juiz de menores (Estatuto da Criança e do Adoles-
cente - Lei 8.069, de 13.7.1990 - e leis de organização judiciária estadual)
e a polícia administrativa do recinto, regulamentação de lotação e horário
de funcionamento competem ao Município, como assuntos de seu interes-
se local.
2.7.4 Telecomunicação
A telecomunicação, compreendendo a radiodifusão e a televisão, que
hoje assume lugar de destaque na vida do país, é da competência da U~ião,
que poderá explorar qualquer desses serviços diretamente ou mediante
concessão, permissão ou autorização (CF, art. 21, XII, "a") e, conseqüen-
temente, mantém sobre eles o poder de regulamentação e fiscalização,
especialmente sobre as transmissões para o público, conforme dispõe a
legislação pertinente (Código Brasileiro de Telecomunicações - Lei 4: 117,
de 27.8.1962 - e normas subseqüentes). ALei 9.472, de 16.7.1997, crrou a
Agência Nacional de Telecomunicações (ANATEL), para regular, contro-
lar e fiscalizar o setor de telecomunicações. Cabe ao Município o policia-
mento administrativo dos recintos de espetáculos, somente para garantir a
segurança do local, fixação de lotação e de horário de funcionamento.
Neste particular, é de se assinalar que a competência para dispor so-
bre a instalação de alto-falantes e seu uso em locais públicos é privativa
do Município, e não da polícia estadual, que geralmente avoca para si tais
atribuições, em flagrante usurpação de funções tipicamente municipais.
Muito comum é o abuso de irradiações na via pública. Em tais casos as
providências devem ser tomadas pelo prefeito, e não pelo delegado de
polícia, salvo se o fato constituir crime ou contravenção penal. A polícia
judiciária, já o frisamos, tem por missão a repressão de crimes e contra-
venções definidos em lei, e não a de infrações regulamentares, sempre da
alçada administrativa.
Os demais divertimentos públicos realizados no território do Muni-
cípio - tais como jogos lícitos, competições esportivas, sessões artísticas
etc. - ficam sempre sujeitos a regulamentação e alvará municipal, além do
policiamento civil e militar ostensivo estadual, que se limitará a manter a
ordem e a assegurar o cumprimento das determinações administrativas da
Prefeitura, nos aspectos de sua competência.
VIII - PODER DE POLÍCIA DO MUNICÍPIO 513
As infrações relativas à polícia de costumes (contravenções) não são
somente os jogos de azar que acabamos de enumerar, mas também a va-
diagem (art. 59), a mendicância por ociosidad~ ou cup}d~z (art. 60), a
importunação ofensiva ao pudor (art. 61), a embrraguez pubhca e escanda-
losa (art. 62), o servir bebidas alcoólicas a menor de 18 anos, a quem)á ~e
acha embriagado e a insano mental (art. 63), o tratamento cruel de ammms
(art. 64), a perturbação da tranqüilidade pública e o molestamento de pes-
soas na via pública (art. 65). Constituem, ainda, crimes contra os costu-
mes, definidos no Código Penal, dentre outros, a mediação para servir à
lascívia de outrem (art. 227), o favorecimento da prostituição (art. 228), a
manutenção de casa de prostituição ou para fins libidinosos (art. 229), o
rufianismo (art. 230), o tráfico de mulheres para a prostituição (art. 231),
o ato obsceno (art. 233) e o escrito obsceno (art. 234).
Como infrações penais, esses atos antijurídicos ficam sujeitos a re-
pressão por parte da polícia judiciária, mas sua prevenção cabe igualmente
à polícia administrativa, através de medidas destinadas a impedir a forma-
ção de ambiente para seu cometimento. Com esse objetivo, a Administra-
ção Municipal pode proibir, por lei, ou negar alvará para a instalação ou
funcionamento de casas de tavolagem, de bares, de cabarés, de boates, de
estabelecimentos de jogos e outros mais que favoreçam a ociosidade e os
vÍCios de toda ordem, ou mesmo determinar seu fechamento, se Se revela-
rem atentatórios dos bons costumes ou prejudiciais à vizinhança.
Como medida complementar às de polícia administrativa há ainda o
recurso de se majorar pesadamente os tributos que recaiam sobre tais ati-
vidades quando reputadas nocivas à coletividade. É o uso do tributo com
função extrafiscal, com objetivo de desestímulo de atividades reputadas
inconvenientes à sociedade e, por isso mesmo, gravadas pesadamente com
impostos e taxas que indiretamente conduzem à sua paralisação.
2.8 Polícia de pesos e medidas
Não constituirá exagero afirmar que toda atividade humana está su-
jeita a mensuração, e por ela é valorada para fins econômicos. Por essa ra-
zão, criou-se um sistema de pesos e medidas, que tende a se universalizar
em padrões fixos a vigorar em todas as nações civilizadas.
Em começos do século XIX foi organizada na França uma comissão
de matemáticos que elaborou o sistema métrico decimal. Essa comissão
calculou um quarto do meridiano terrestre e dividiu-o em 10 milhões de
partes. Dessa divisão resultou o metro-padrão, que é a décima-milionési-
ma parte da distância do Equador ao Pólo. Construiu-se, assim, o primei-
ro metro em platina iridiada a 4 graus centígrados e pressão atmosférica
normal, e guardou-se no Instituto Internacional de Pesos e Medidas, na
514 DIREITO MUNICIPAL BRASILEIRO
França, para servir de padrão ao novo sistema instituído - sistema métrico
decimal -, que é o adotado no Brasil e na maioria dos países ocidentais,
com exceção da Inglaterra e dos Estados Unidos. 55
Chamou-se de sistema decimal porque seus múltiplos e submúltiplos
crescem e decrescem de 10 em 10, formando novas unidades, de ordem
superior ou inferior. O nome dos múltiplos é formado com os prefixos de
origem grega deca (dez), hecto (cem) e kilo (mil); o nome dos submúlti-
plos é formado com os prefixos latinos deci (décima parte), centi (centési-
ma parte) e mili (milésima parte). Assim, diz-se decâmetro (dez metros);
hectolitro (cem litros); quilômetro (mil metros); decímetro (décima parte
do meh'o); centilitro (centésima parte do litro); miligrama (milésima parte
do grama) etc.
As unidades fundamentais do sistema métrico decimal são: para ex-
tensão linear, o metro; para massa (peso), o quilograma; para superficie
(área), o metro quadrado; para volume, o metro cúbico; para capacidade,
o litro. Para medida de grandes áreas de terrenos adota-se, geralmente,
como unidade o are (cem metros quadrados) e seu múltiplo hectare (dez
mil metros quadrados) e submúltiplo centiare (um metro quadrado).
A competência para legislar e impor o sistema de pesos e medidas é da
União, por expressa reserva constitucional (art. 22, VI), e sobre tal matéria
foi editada a Lei 5.966, de 11.12.1973, que instituiu o Sistema Nacional de
Metrologia, Normalização e Qualidade Industrial e criou o Instituto Na-
cional de Metrologia, Normalização e Qualidade Industrial (INMETRO),
cuja organização é disposta no Decreto 79.206, de 4.2.1977.
Assim, ao Município cabem, por delegação da União, a fiscalização e
a aferição local de pesos e medidas, com observância de todas as normas
do sistema nacional, visando a impedir a fraude e a lesão ao público na
aquisição de gêneros e qualquer outro bem ou utilidade.
ALei 8.078, de 11.9.1990, estabelece ser direito básico do consumi-
dor a informação adequada e clara sobre os produtos, com especificação
correta de suas características, riscos, quantidade, qualidade, composição
e preço. Os fornecedores respondem solidariamente pelos vícios de quali-
dade e de quantidade dos produtos de consumo. Estão proibidos das práti-
55. Anterionnente ao sistema métrico decimal vigorava o denominado sistema
antigo, ainda hoje usado na Inglaterra e Estados Unidos da América do Norte. Era co-
nhecido também por sistema francês ou avoirdupois. A unidade desse obsoleto sistema
é o grão. Uma polegada cúbica de água pesa 252,459 grãos. Sete mil grãos fonnam a
libra avo irdupois . Essa libra se subdivide em 16 onças e a onça em 16 dracmas. A libra
é também unidade de massa (libra BS: Bureau ofStandards, ou libra PS: Parliament
Standard) e corresponde a 0,45 do quilograma decimal.
O Brasil adotou o sistema métrico decimal pela Lei Imperial 1.157, de 26.6.1862.
VIII - PODER DE POLÍCIA DO MUNICÍPIO 515
cas consideradas abusivas elencadas na preceituação legal. O fabricante o
produtor, o construtor e o importador respondem pelos defeitos decorr:n-
tes de proj~to, fabricaç~o; construção, montagem, fórmulas, manipulação,
apresentaçao ou acondICIOnamento de seus produtos. Nesse campo, sem
embargo ?a _atua~ão da União e do Estado, cabe também ao Município,
por seus orgaos, ll1tegrantes do Sistema Nacional de Defesa do Consumi-
dor, exercer as atribuições pertinentes de fiscalização e controle que não
lhe forem vedadas ou excluídas pela normatividade federal ou estadual. 56
Necessário se toma, ainda, que o Município impeça, em seu território
a utilização de medidas estranhas ao sistema metrológico oficial. No co~
mércio do Interior é muito freqüente a utilização de medidas não-oficiais
e de padrõe~ incertos (alqueire, braça, cargueiro, mão, quarta, garrafão
etc.), que nao podem ser tolerados pela Prefeitura, já por contrariarem o
sistema nacional adotado (sistema métrico decimal), já por desconhecidos
do público, em sua maioria.
..Na regu:amentaç~o e fiscalização local, pode e deve o Município
eXIgIr a adoça0 exclUSIva do sistema métrico decimal, convertendo-se to-
da~ ~s medidas não-oficiais aos padrões legais (metro, quilo, litro e seus
multlpl~s e submúltiplos). Com tal providência evitar-se-á o engano do
consumIdor no controle do preço unitário das utilidades, ofertadas sob os
mesmos padrões de peso e medida.
2.9 Polícia das atividades urbanas em geral
Além dos vários setores específicos que indicamos precedentemente
compete ao Município a polícia administrativa das atividades urbanas er:z
geral, para a ordenação da vida da cidade. Esse policiamento estende-se a
~odas as atividades e estabelecimentos urbanos, desde sua localização até a
mstalação e funcionamento, não para o controle do exercício profissional
e do :endimento econômic~, ~lheios à alçada municipal, mas para a veri-
fica..?ao da seguranç.a e da hIgIe~e do recinto, bem como da própria locali-
~aç~o ~o empreendImento (escntório, consultório, banco, casa comercial,
mdustna etc.) em relação aos usos permitidos nas normas de zoneamento
da cidade. Até mesmo as atividades ou estabelecimentos da zona rural
fica~ sujeitos ao poder de polícia do Município desde que afetem a vida
d~ ~I?a?e, po~ s~us efeitos poluidores ou por qualquer outra forma preju-
dICIaiS a coletiVIdade local.
. . Para esse policiamento deve o Município indicar o proceder do ad-
mlll1strado, regulamentar a fiscalização e cobrar as taxas estabelecidas por
56. Código de Defesa do Consumidor, arts. 62, 1II, 12, 18, 19,39 elOS. '1
I
516 DIREITO MUNICIPAL BRASILEIRO
lei. Nessa regulamentação se incluem a fixação de horário do comércio
em geral e das diversificações para certas atividades ou estabelecimentos
bem como o modo de apresentação das mercadorias, utilidades e serviços
oferecidos ao público. 57 Tal poder é inerente ao Município para a ordena-
ção da vida urbana, nas suas exigências de segurança, higiene, sossego
e bem-estar da coletividade. Por isso, a jurisprudência tem consagrado
reiteradamente a validade de tal regulamentação e das respectivas sanções
como legítima expressão do interesse local. 58
Nem se objete que a fixação de horário do comércio constitui regula-
mentação da atividade econômica, e por isso refoge da competência mu-
nicipal. A objeção é improcedente porque a simples imposição de horário
- vale dizer, do período de atendimento do público - não se confunde com
a intervenção no domínio econômico. 59
Há uma diferença fundamental entre estabelecer normas de comércio
e fixar horário do comércio: aquelas são da competência da União, este é
do Município, porque traduz, tão-somente, a ordenação de uma atividade
urbana, que é o comércio local. Claro está que se a atividade estiver sujeita
a regulamentação federal ou estadual o Município deverá respeitar essa
regulamentação superior, como ocorre com o horário bancário.
Outra atividade sujeita ao controle da Prefeitura é a afixação de anún-
cios no perímetro urbano e seus arredores, por afetar a estética da cidade,
tão preservável quanto os demais elementos de sua funcionalidade (v. Ca-
pítulo IX, item 3.8). Assim também os alto-falantes em público, os ven-
dedores ambulantes e quaisquer atividades perturbadoras do trânsito e do
sossego coletivo merecem o policiamento administrativo municipal.
3. Poder de propulsão
Concluído, no tópico anterior, o estudo do poder de polícia do Muni-
cípio, convém se diga algo a respeito de seu poder de propulsão, para que
57. O Código de Defesa do Consumidor dispõe que a oferta e a apresentação de
produtos ou serviços devem assegurar informações corretas, claras, precisas, ostensi-
vas e em língua portuguesa sobre suas características, qualidades, quantidade, com-
posição, preço, garantia, prazos de validade e origem, entre outros dados, bem como
sobre os riscos que apresentem à saúde e segurança dos consumidores (art. 31).
58. STF, RF 172/132, RDA 54/155, 68/232 e 245 e 70/248; TJPR, RDA 61/179,
RT 291/822 e 301/623; TJSP, RDA 54/157, RT 236/256,267/373 e 280/427; TASP, RT
295/482. Ver, também, a nota 51 deste Capítulo.
59. A respeito da fIXação de horário para o funcionamento de farmácias, o
TJSP manifestou-se no sentido de que o exercício da livre concorrência não pode so-
frer limitações quanto ao horário funcional, invocando precedente do STJ (Ap. cível
230.338-1, São José do Rio Preto, reI. Des. Alfredo Migliore; no mesmo sentido, v.
JTJ 174/43 e 175/21).
VIII- PODER DE POLÍCIA DO MUNICÍPIO 517
não se aninhe no espírito do leitor a errônea impressão de que a Munici-
palidade só exerce ação de contenção, ação de vigilância, ação negativa
sobre as atividades dos munícipes. Tal impressão seria inexata. Se, por um
lado, compete ao Município deter, com seu poder de polícia, toda ação
individual nociva à coletividade, por outro lado, incumbe-lhe o dever de
fomentar o desenvolvimento das atividades particulares convenientes ao
bem-estar geral.
3.1 Conceito e objetivos
Poder de propulsão é a faculdade de que dispõe o Município para
impulsionar o desenvolvimento local, através de medidas governamentais
de sua alçada. É, pois, toda ação incentivadora de atividades particulares
lícitas e convenientes à coletividade. Fomentar o desenvolvimento eco-
nômico, cultural e social dos munícipes é missão tão relevante quanto a
contenção de atividades nocivas à coletividade. Juntos, portanto, devem
ser exercidos o poder de contenção e o poder de propulsão do Município;
aquele detendo toda ação prejudicial dos munícipes, e este auxiliando as
atividades úteis ao indivíduo e à comunidade.
Completando a imagem que usamos anteriormente, ao conceituar-
mos o poder de polícia como mecanismo de frenagem de que dispõe a
Administração Pública para deter as atividades individuais contrárias ou
nocivas ao interesse geral, podemos dizer que o poder de propulsão é o
mecanismo de impulsionamento que o Município utiliza para acionar as
iniciativas particulares úteis e convenientes ao bem-estar da população.
A era do laissez faire, laissez passer está superada em tema de Ad-
ministração Pública. Já não se concebe mais o Poder Público de braços
cruzados a assistir impassível à luta que os indivíduos travam pela sub-
sistência. Já não se admite que o Estado contemple indiferente o abuso de
direito individual, o aniquilamento do fraco pelo forte, o prevalecimento
do interesse particular sobre o geral. Da era do indivíduo evoluímos para
a era da coletividade. O que hoje preocupa as nações civilizadas é pro-
porcionar o maior bem ao maior número. Com esse objetivo, o exercício
dos direitos individuais, principalmente o de propriedade, está subordina-
do ao bem comum. Enquanto o Liberalismo privatizou o direito público,
o Socialismo procura publicizar o direito privado. Por outras palavras, a
Revolução Francesa deu preeminência ao direito do indivíduo sobre o da
coletividade; a Revolução Social do nosso século dá maior relevância ao
direito da comunidade em relação ao direito do indivíduo.
Sem ir aos extremos do Socialismo, os Estados Democráticos já ad-
.;~ mitem certos aspectos convenientes da socialização e da intervenção es-
II
518 DIREITO MUNICIPAL BRASILEIRO
tatal, principalmente na propriedade privada e no domínio econômico. A
·r·.••..,-"
-,
"
",
nossa Constituição vigente, de índole nitidamente social-democrática, não
se afasta dessa moderna orientação. Assim é que, embora garantindo a
propriedade particular (art. 5º, XXII), condiciona seu uso à função social
(art. 5º, XXIII) e admite, nos casos que especifica, a repressão ao abuso
do poder econômico (art. 173, § 4º) bem como a intervenção no domínio
econômico e o monopólio de indústria ou atividade (art. 173) - condutas,
estas, de nítida contenção da iniciativa privada.
Nessa mesma linha constitucional, o Município pode e deve, nos li-
mites de sua competência, controlar e incentivar o progresso no seu ter-
ritório em todos os setores de interesse local. Claro está que não lhe cabe
intervir no domínio econômico, nem editar normas de direito material que
restrinjam as atividades lícitas de seus munícipes ou disponham sobre o
exercíció das profissões regulamentadas por norma federal, porque isto
é da competência da União e, em alguns casos, da alçada supletiva do
Estado-membro. Mas a ação incentivadora do desenvolvimento da comu-
nidade local é dever indeclinável do Município.
O desenvolvimento de uma região está em íntima relação com as fa-
cilidades de exploração e circulação de sua riqueza. Ora, ao Município
cabe promover facilidades e aparelhar seu território, em especial o siste-
ma de comunicações e de transportes, para possibilitar o escoamento da
produção local, principalmente da zona rural para o centro urbano. Nesse
plano de desenvolvimento econômico do Município entram todos os me-
lhoramentos urbanos e rurais que venham estimular a iniciativa particular,
notadamente no setor da produção agrícola e industrial. Pecam as nossas
Comunas, em geral, pela deficiência de estradas municipais que facilitem
a exploração agrícola e o escoamento dos produtos da lavoura, máxime
nas épocas chuvosas, em que os caminhos vicinais se tomam intransi-
táveis, por incúria do governo local, que os abandona à inclemência do
tempo, sem qualquer obra oportuna de reparação e conservação.
Não só a realização de melhoramentos e serviços públicos no territó-
rio municipal como até mesmo a ajuda direta, consistente em isenção de
impostos por determinado tempo, ou o auxílio em recursos de qualquer
natureza, são admissíveis como medida político-administrativa de alto al-
cance para o desenvolvimento da iniciativa privada no Município, e por
isso devem merecer sempre a atenção do governo local (prefeito e Câmara
de Vereadores).
No setor agrícola pode o Município ajudar o lavrador distribuindo,
aos que os mereçam, sementes, inseticidas, adubos, aparelhagem para o
cultivo e colheita de cereais, e até financiamento em condições favoráveis
ao desenvolvimento da produção agropecuária de interesse local.
,--,o: ","
VIII - PODER DE POLÍCIA DO MUNICÍPIO 519
~; Mesmo no comércio abrem-se perspectivas de favorecimento do
'~
poder Público Municipal, no sentido de facilitar a venda de gêneros de
primeira necessidade em co~dições econ~micamen.te vantajosas p~ra.o
comerciante e para o consumldor local. Alem do maIS, um bom comerclO
atrai compradores das regiões vizinhas, e disso resulta maior progresso
municipal.
O setor cultural é talvez o que oferece ao Município melhores possi-
bilidades de atuação eficaz, em auxílio da iniciativa particular. A despeito
disso, é onde menos se vê o incentivo municipal. Cidades materialmente
progressistas existem que estão em sensível definhamento cultural por falta
de apoio do governo local a tudo que se relacione com o desenvolvimento
intelectual, artístico e cívico do povo. Tomados pela obsessão dos cargos
eletivos, muitos dos governantes municipais passam a cuidar somente dos
setores que lhes dão vantagens eleitorais sensíveis, e daí prodigalizarem
recursos de toda ordem às associações esportivas e recreativas, descuran-
do-se quase que por completo das atividades culturais, artísticas e cívicas,
de poucos associados ou freqüentadores. Necessário é que se reaja a esse
imediatismo político que tanto tem infelicitado o país e desestimulado as
atividades particulares, principalmente no campo cultural.
A cultura geral do povo é o mais eficiente fator de progresso de uma
comunidade. Quanto mais civilizado, maiores são as necessidades do ho-
mem, e daí decorre o maior desenvolvimento econômico, para o completo
atendimento de suas exigências individuais. Com a civilização lucram o
comércio, a indústria, a agricultura, os transportes e todos os outros seto-
res da vida municipal. Desenvolver a cultura geral dos munícipes equivale
a desencadear necessidades que, por sua vez, vão estimular o desenvolvi-
mento de todas as atividades criadoras da riqueza particular e pública.
Um povo inculto é apático e estático; um povo civilizado é vibrátil e
dinâmico. Aquele contenta-se com os minguados recursos que a Natureza
lhe oferece: não idealiza, nem realiza; este exige o perene aperfeiçoamen-
to da indústria, o aprimoramento da agricultura, a diversificação do co-
mércio, os requintes da arte - enfim, todas as formas evoluídas da ciência
e da técnica. Para isso, produz e gasta cada vez mais e em maior escala,
realizando o progresso, ou seja, "a superioridade do que existe sobre o que
existiu", na feliz conceituação de Delvaille.
Dotado do poder de propulsão de todas as atividades aproveitáveis do
indivíduo, o Município muito poderá concorrer para o progresso em seu
território, colaborando com os munícipes e lhes proporcionando ambiente
favorável e recursos hábeis ao desenvolvimento das iniciativas particula-
res, de interesse geral.
520 DIREITO MUNICIPAL BRASILEIRO

Todavia, o poder de propulsão do Município deve ser exercido dentro

de um plano de desenvolvimento local integrado, para fomentar aquelas
atividades que favoreçam não só os particulares que as exercem, mas, e
preponderantemente, a comunidade que usufrui seus produtos e suas van-
tagens, afastando, assim, o favoritismo individual, que deve ser substi-
tuído pelo interesse público geral. Dentro dessa orientação, o poder de
propulsão do Município é amplo e abrangente de toda e qualquer iniciativa
privada ou atividade particular que interesse ao desenvolvimento local e
responda às necessidades de sua coletividade. Esse impulsionamento do
Município expressa-se geralmente em isenções tributárias, orientação téc-
nica, concessão de diversificados auxílios à agricultura e à pecuária de seu
território, de bolsas de estudo e qualquer outra ajuda da Municipalidade,
autorizada por lei local.
Capítulo IX
URBANISMO E PROTEÇÃO AMBIENTAL
1. Urbanismo: 1.1 Conceito e objetivos - 1.2 Direito urbanístico - 1.3
Natureza jurídica das limitações urbanísticas - 1.4 Competência estatal
em assuntos urbanísticos: 1.4.1 Competência da União: diretrizes para o
desenvolvimento urbano e normas gerais de Urbanismo - 1.4.2 Estatuto
da Cidade -1.4.3 Competência dos Estados-membros e do Distrito Fede-
ral: plano estadual e normas regionais de Urbanismo - 1.4.4 Competência
dos Municípios: plano diretor e ordenamento urbano. 2. Plano diretor do
Município: 2.1 Conceito e objetivos - 2.2 Elaboração e aprovação - 2.3
Implantação. 3. Ordenamento urbano: 3.1 Regulamentação edilícia - 3.2
Delimitação da zona urbana - 3.3 Traçado urbano: 3.3.1 Arruamento -
3.3.2 Alinhamento - 3.3.3 Nivelamento - 3.3.4 Circulação - 3.3.5 Salu-
bridade - 3.3.6 Segurança - 3.3.7 Funcionalidade - 3.4 Uso e ocupação
do solo urbano - 3.5 Zoneamento: 3.5.1 Usos conformes - 3.5.2 Usos des-
conformes - 3.5.3 Usos tolerados - 3.5.4 Zonas residenciais - 3.5.5 Zonas
comerciais - 3.5.6 Zonas industriais - 3.5.7 Zonas mistas - 3.6 Lotea-
mento - 3.7 Controle das construções - 3.8 Estética urbana. 4. Proteção
ambiental: 4.1 Controle da poluição - 4.2 Preservação dos recursos natu-
rais - 4.3 Restauração dos elementos destruídos - 4.4 Ação civil pública
para proteção ambiental - 4.5 Infrações penais e administrativas contra
o meio ambiente.

:, I

1. Urbanismo

1.1 Conceito e objetivos !I

~
O conceito de Urbanismo! evoluiu do estético para o social. Nos seus
primórdios fora considerado unicamente arte de embelezar a cidade - em-

1. O vocábulo Urbanismo tem sido criticado como termo técnico, por induzir a
um significado exclusivamente urbano. Mas seu sentido já está ampliado e reconheci-
do como abrangente da ordenação espacial da cidade e do campo. A propósito, merece
ser transcrita esta observação de Gaston Bardet: "Présentement, le mot Urbanisme est
employé pour designer l'aménagement du sol à toutes les échelles, l'étude de toutes
les localisations humaines sur la Terre ( ... ). Aussi peut-on dire sans exagération que
l'Urbanisme est devenu orhanisme" (Mission de ['Urhanisme, p. 39).

522 DIREITO MUNICIPAL BRASILEIRO
bellir la vil/e -, segundo a expressão dos precursores da escola francesa. 2
Posteriormente o conceito francês foi superado pela concepção inglesa
do desenvolvimento integral dos recursos da área planificada, visando à
unidade fundamental entre a Natureza e o Homem - unity ofNature and
r,
Mankind -, aproximando e relacionando a cidade e o campo para obtenção
do bem-estar da coletividade em todos os espaços habitáveis. 3
É o que Bardet qualifica de "Urbanismo para o Homem", ou seja, a
procura das melhores condições de funcionalidade para o "ser urbano",
a cidade como ambiente para o "ser humano".4 Nesta ordem de idéias,
Rosier considera o Urbanismo, sob o prisma prático, uma "arte utilitária"
que visa a oferecer soluções para os problemas decorrentes da existência e
extensão das cidades modernas. 5
Entre nós, o saudoso mestre Anhaia Mello, introdutor desses estudos
no Brasil, explica que o Urbanismo tem aspectos artísticos, científicos e
filosóficos, porque "é fundamentalmente uma arte - criação de sínteses
novas; uma ciência - que estuda metodicamente os fatos; e uma filosofia-
com a sua escala própria, preservando, impondo e exigindo a precedência
de valores humanos e espirituais em face dos mecânicos e imobiliários".6
Conceito idêntico nos é dado por Bezerra BaItar, professor da Uni-
versidade de Recife, que concluiu: "Em suma, o que entendemos hoje por
Urbanismo é uma ciência, uma técnica e uma arte ao mesmo tempo, cujo
objetivo é a organização do espaço urbano visando ao bem-estar coletivo
- através de uma legislação, de um planejamento e da execução de obras
públicas que permitam o desempenho harmônico e progressivo das hm-
ções urbanas elementares: habitação, trabalho, recreação, circulação no
espaço urbano. Uma ciência capaz de definir esse objetivo, uma técnica e
uma arte capazes de realizá-lo. Uma disciplina de síntese".7
Para nós, Urbanismo é o conjunto de medidas estatais destinadas a
organizar os espaços habitáveis, de modo a propiciar melhores condições
de vida ao homem na comunidade. Entendam-se por espaços habitáveis
2. Pierre Lavedan, Histoire de I'Urbanisme - Époque Contemporaine, v. IV,
p.7.
3. Patrick Geddes, Cities in Evolution, Londres, 1898, p. 89.
4. Le Nouvel Urbanisme, p. 43.
5. L'Urbanisme, Paris, 1953, p. 17.
6. Engenharia e Urbanismo, p. 7. v., ainda, do mesmo autor: Problemas de Ur-
banismo, São Paulo, 1929; O Urbanismo ... Es,se Desconhecido, São Paulo, 1952; O
Plano Regional de São Paulo, 1954; O Que E um Plano Diretor, São Paulo, 1956;
Elementos para o Planejamento Territorial dos Municípios, São Paulo, 1957; Apre-
sentação da Carta dos Andes, São Paulo, 1960.
7. Introdução ao Planejamento Urbano, p. 136.
· .'·, ",· ,· ·
. .;:"
IX - URBANISMO E PROTEÇÃO AMBIENTAL
todas as áreas em que o homem exerce coletivamente qualquer das quatro
funções sociais: habitação, trabalho, circulação, recreação. 8
Assim sendo, o Urbanismo é incumbência de todos os níveis de go-
523
verno e se estende a todas as áreas da cidade e do campo onde as reali-
zações humanas ou a preservação da Natureza possam contribuir para o
bem-estar individual e coletivo. Mas, como nas cidades se concentram
as populações, suas áreas exigem mais e maiores empreendimentos urba-
nísticos, visando a oferecer o maior bem para o maior número - objetivo
supremo do moderno Urbanismo.
Dentro dessa concepção, as imposições urbanísticas podem e devem
abranger todas as atividades e setores que afetam o bem-estar social, na
cidade e no campo, nas realizações individuais e na vida comunitária.
Para isto, o Urbanismo prescreve e impõe normas de desenvolvimento,
de funcionalidade, de conforto e de estética da cidade, e planifica suas
adjacências, racionalizando o uso do solo, ordenando o traçado urbano,
coordenando o sistema viário e controlando as construções que vão com-
por o agregado humano, a urbe.
O Urbanismo é, em última análise, um sistema de cooperação. Coo-
peração do povo, das autoridades, da União, do Estado, do Município, do
bairro, da rua, da casa, de cada um de nós! Para se conseguir isto, já o disse
De Groer: "é preciso uma perene educação das massas e de cada indivíduo
encarado separadamente, para que as pessoas compreendam que a vida
,i
em sociedade não é benéfica, senão quando cada um aplique a todas as
suas relações com os vizinhos um desejo de conciliação e cortesia".9 Em
verdade, inútil será a observância de preceitos urbanísticos por um, ha-
vendo desrespeito por outro; inócua será a ordenação urbanística de uma
M área, se a contígua permanecer desordenada; baldados serão os esforços
D planificadores de.uma comunidade, se os territórios adjacentes persistirem
..~
na desplanificação. As medidas urbanísticas, como as de higiene e saúde
públicas, que lhes são conexas, não admitem absenteísmo, visto que seus
resultados dependem da ação de conjunto. Daí por que as normas urba-
nísticas hão de baixar do plano nacional ao local, numa gradação descen-
·"I~.'&·
·.·1··'
dente de medidas gerais que se vão particularizando do âmbito federal ao
» .
.-. "
8. A Carta de Atenas, repositório das recomendações aprovadas pelo Congresso
Internacional de Arquitetura Moderna (CIAM), que se reuniu na Capital da Grécia, em
1933, dentre outras conclusões, estabeleceu: "Les clefs de l'Urbanisme sont dans les
quatre fonctions: habiter, travailler, se recréer, circuler. Ces quatre fonctions qui sont
les quatre clefs de l'Urbanisme couvrent un domaine immense, l'Urbanisme étant la
conséquence d'une maniere de penser, portée dans la vie publique par une technique
de l'action" (item 77).
9. "Introdução ao Urbanismo", in Leituras de Administração Municipal, p. 199.
524 DIREITO MUNICIPAL BRASILEIRO
estadual, e deste ao municipal, de modo a fonnar um sistema, orgânico e
funcional, com a tessitura própria de cada entidade estatal.
O Urbanismo de hoje, como expressão do desejo coletivo na orga-
nização dos espaços habitáveis, atua em todos os sentidos e em todos os
ambientes, através de nonnas de duas ordens: normas técnicas de plane-
jamento e construção, recomendadas pelas ciências e artes que lhe são
tributárias; 10 e normas jurídicas de conduta social, exigidas e impostas
pelo ordenamento legal vigente. As primeiras disciplinam a utilização do
solo, o traçado urbano, as áreas livres e os espaços verdes, as edificações,
o sistema viário, os serviços públicos e o que mais se relacione com a
ordenação espacial e a organização comunitária; as últimas visam a as-
segurar ~oercitivamente a observância das regras técnicas. Aquelas são
normas-fins; estas, normas-meios. Ambas imprescindíveis para o atingi-
mento dos objetivos urbanísticos.
Aí está a íntima correlação entre Urbanismo e Direito, pennitindo-
nos afim1ar, mesmo, que não há, nem pode haver, atuação urbanística sem
imposição legal. Isto porque o Urbanismo é feito de limitações de ordem
pública ao uso da propriedade particular e ao exercício de atividades in-
dividuais, que afetam a coexistência social. Para a ordenação da vida em
sociedade, cada componente do agregado humano deve ceder parcela mí-
nima de seus direitos, recebendo em retribuição segurança, higiene, con-
forto e bem-estar coletivos. Mas, como o egoísmo é da natureza humana,
necessário se toma que um poder superior aos indivíduos - o Poder PÚ-
blico - intervenha imparcialmente na repartição dos encargos, impondo
a todos, indistintamente, as restrições reclamadas pelo interesse da co-
munidade. Esta repartição de encargos só o Direito pode realizar, com
igualdade, coercitividade e justiça. Eis aí o fundamento e a razão de ser
das imposições de ordem urbanística. Imposições que se estendem a todos
e a tudo que possa propiciar o maior bem para o maior número. O estudo
dessas imposições é matéria do direito urbanístico.
10. Alcides Greca expõe em seu notável tratado de direito e ciência da Adminis-
tração Municipal que: "La ciencia deI Urbanismo no tiene vallas en su desenvolvimien-
to e incursiona con éxito en el campo de las demás ciencias conocidas". Como ciências
tributárias do Urbanismo ele cita textualmente a Sociologia, a Economia Política, as
Finanças, o Direito, a Medicina, a Engenharia, a História, a Geografia, a Meteorologia,
a Geologia, a Estatística e a Arte (cf. Derecho y Ciencia de la Administración Muni-
cipal, v. I, pp. 89 e ss.). Conquanto discordemos do ilustre Professor argentino sobre
a inclusão de algumas técnicas e artes na sua enumeração como "ciências", é inegável
que o Urbanismo se socorre de todos os conhecimentos científicos, técnicos ou artísti-
cos para a fixação de seus conceitos e conseguimento de seus [rus.
IX - URBANISMO E PROTEÇÃO AMBIENTAL 525
1.2 Direito urbanístico
As exigências urbanísticas desenvolveram-se de tal modo nas na-
ções civilizadas e passaram a pedir soluções jurídicas, que se criou em
nossos dias o direito urbanístico, ramo do direito público destinado ao
estudo e formulação dos princípios e normas que devem reger os espaços
habitáveis, no seu conjunto cidade-campo. Na amplitude desse conceito
incluem-se todas as áreas em que o homem exerce coletivamente qualquer I
de suas quatro funções essenciais na comunidade - habitação, trabalho,
circulação e recreação -, excluídas somente as terras de exploração agrí- I
I
cola, pecuária ou extrativa que não afetem a vida urbana. II
Segundo essa conceituação, cabem no âmbito do direito urbanístico I
não só a disciplina do uso do solo urbano e urbanizável, de seus equipa- !
ji
mentos e de suas atividades, como a de qualquer área, elemento ou ativi-
dade em zona rural que interfira no agrupamento urbano, como ambiente !'
natural do homem em sociedade. Essa concepção de ampla abrangência I!
do direito urbanístico é a dominante entre seus iniciadores alienígenas 11 e !,
seus primeiros cultores no Brasil. 12
11. Cf. Louis Jacquignon, Le Droit de I'Urbanisme, Paris, 1956; Georges-Hen-
ri Noel, Le Droit de I'Urbanisme, Paris, 1957; Jean-Marie Rivalland, Les Charges
d'Urbanisme, Paris, 1969; Jacques Baschwitz, L'Urbanisme et l'Aménagement Fon-
cier, Paris, 1976; Virgilio Testa, Manuale di Legisl=ione Urbanistica, Milão, 1956;
Mario Pacelli, La Pianificazione Urbanistica, Milão, 1966; Federico Spantigati, Dirit-
to Urbanistico, Milão, 1969; Giuseppe Fragola, Urbanistica ed Edilizia, Pádua, 1972;
Miguel Angel Berçaitz, Problemas Jurídicos dei Urbanismo, Buenos Aires, 1972; En-
rique Jardí Casany, El Planeamiento Urbanístico, Barcelona, 1976; Antonio Carceller
Fernández, Casos Prácticos de Derecho Urbanístico, Madri, 1970; Michel Bassand,
Urbanisation et Pouvoir Politique, Genebra, 1974.
12. A primeira. monografia brasileira sobre o assunto é de Diogo de Figueiredo
Moreira Neto, Introdução ao Direito Ecológico e ao Direito Urbanístico, lª ed., Rio
de Janeiro, 1975. Trabalhos jurídicos enfocando aspectos desse mesmo direito foram
anteriormente escritos em teses e artigos pelos seguintes autores: Francisco Teodoro da
Silva, Planejamento Urbanístico Municipal (tese de concurso para a cátedra de Admi-
nistração Municipal da Escola de Arquitetura da UMG), Belo Horizonte, 1963; Sérgio
Ferraz, Cláudio Vianna de Lima, Paulo Francisco da Rocha Lagoa e o próprio Diogo de
Figueiredo Moreira Neto, em artigos diversos reunidos na publicação intitulada O Mu-
nicípio e o Direito Urbano, Rio de Janeiro, 1974. Posteriormente surgiram os trabalhos
de Helita Barreira Custódio, Natureza Jurídica do Plano Diretor (tese de pós-gradua-
ção), Roma, 1975, e Autonomia do Município na Preservação Ambiental, São Paulo,
1976; Célson Ferrari, Curso de Planejamento Municipal Integrado - Urbanismo, São
Paulo, 1977; e depois, em 1982, a primeira obra sistematizada de José Afonso da Silva,
Direito Urbanístico Brasileiro, São Paulo, cuja 5ª edição é de 2008; v., também, Paulo
Affonso Leme Machado, Direito Ambiental Brasileiro, 16ª ed., 2008, pp. 381 e ss.
Em 1958 publicamos na Revista de Direito da Procuradoria-Geral da Prefeitura
do (então) Distrito Federal extenso artigo intitulado "Limitações urbanísticas ao uso da

526 DIREITO MUNICIPAL BRASILEIRO
Assim, o direito urbanístico visa precipuamente à ordenação das ci-
dades, mas seus preceitos incidem também sobre as áreas rurais no vas-
to campo da ecologia e da proteção ambiental, intimamente rela~ionadas
c?m as condições da vida humana em todos os núcleos populacionais, da
CIdade ou do campo. Pois é fato inconteste que a qualidade de vida dos
moradores urbanos depende fundamentalmente dos recursos da Natureza
e muito em particular das terras, das águas e das florestas que circunda~
as grandes e as pequenas cidades, assim como das atividades exercidas em
seus arredores.
O direito urbanístico não se confunde com o direito de construir
nem com o direito de vizinhança, embora mantenham íntimas conexões ~
seus preceitos muitas vezes se interpenetrem, sem qualquer colisão, visto
que protegem interesses diversos e se embasam em fundamentos diferen-
tes. Realmente, o direito de construir e o direito de vizinhança são de
ordem privada e disciplinam a construção e seus efeitos nas relações com
terceiros, especialmente com os confinantes, enquanto o direito urbanísti-
co ordena o espaço urbano e as áreas rurais que nele interferem, através de
imposições de ordem pública, expressas em normas de uso e ocupação do
solo urbano ou urbanizável, ou de proteção ambiental, ou enuncia regras
estruturais e funcionais da edificação urbana coletivamente considerada.
. . Com estas considerações - que já invadem de muito a seara dos espe-
CIahstas da ordenação espacial -, recolhemo-nos aos domínios do Direito,
para analisarmos a natureza jurídica das imposições de ordem urbanística
e, a seguir, tentarmos delimitar as competências estatais para editá-las.
1.3 Natureza jurídica das limitações urbanísticas
As limitações urbanísticas são preceitos de ordem pública. Derivam
do poder de polícia, que é inerente e indissociável da Administração. Ex-
teriorizam-se em limitações de uso da propriedade ou de outros direitos
individuais, sob a tríplice modalidade positiva (fazer), negativa (não fa-
zer) ou permissiva (deixar fazer). Distinguem-se das limitações civis, co-
mumente chamadas restrições de vizinhança, que visam à proteção da pro-
priedade particular em si mesma e à segurança, ao sossego e à saúde dos
que a habitam (CC, arts. 1.277 e ss.). Ambas incidem sobre bens e ativi-
propriedade" (v. 812-35), no qual procuramos conceituar o Urbanismo no seu sentido
atual, indicar a natureza jurídica de suas limitações à propriedade particular e fixar a
competência das entidades estatais para editá-las, segundo o nosso ordenamento cons-
titucional. As diretrizes daquele estudo mereceram aceitação generalizada da doutrina
e da jurisprudência pátrias, pelo quê nos permitimos reproduzi-las neste capítulo, com
as adaptações à evolução do Direito e da legislação pertinente ao assunto.
IX - URBANISMO E PROTEÇÃO AMBIENTAL 527
dades privadas, mas com finalidades diversas: as restrições civis amparam
os vizinhos, reciprocamente considerados nas suas relações individuais;
as limitações urbanísticas protegem a coletividade na sua generalidade.
Umas e outras condicionam o uso da propriedade, restringem direitos indi-
viduais, coartam atividades particulares, tolhem a liberdade de construção,
mas em nome de interesses diferentes. Por isso mesmo a competência para
editá-las é diversa, como diversos são os instrumentos em que se podem
corporificar e diversas são as condições em que atuam.
Como normas de direito civil, as restrições de vizinhança são da com-
petência exclusiva da União (CF, art. 22, I), ao passo que as limitações
urbanísticas, como imposições de ordem pública emanadas do poder de
polícia, que se difunde por todas as entidades estatais, são da competência
simultânea da União, dos Estados-membros, do Distrito Federal e dos Mu-
i
nicípios, porque a todas elas incumbe o dever de velar pela coletividade
i
e pela função social da propriedade. Aquelas (restrições de vizinhança),
como normas materiais de direito civil, só podem ser expressas por lei !
federal; estas (limitações urbanísticas), como provimentos de ordem pú- !i
I
blica, tanto podem ser impostas por lei como por decreto de qualquer das
I
quatro entidades constitucionais: União, Estados, Distrito Federal e Mu-
nicípios. !
As limitações urbanísticas, sendo medidas de interesse público, atin-
gem indistintamente todos os indivíduos, como membros da coletividade
administrada; ao passo que as restrições de vizinhança, como normas de
conduta dos vizinhos, só alcançam os proprietários e moradores confron-
I
tantes ou em situação de proximidade. Como imposições de ordem pú-
blica, as limitações urbanísticas são imprescritíveis, irrenunciáveis e in-
transacionáveis, diversamente das restrições civis, que são prescritíveis,
renunciáveis e transacionáveis por acordo entre as partes, ou mesmo pela
aceitação tácita de certas situações de fato.
Como as demais imposições do Poder Público, as urbanísticas nascem
revestidas de imperium, inerente a toda ordem estatal, tomando-se obri-
gatórias não só para os particulares como para a própria Administração,
visto que a submissão dos indivíduos e das autoridades às normas legais
constitui peculiaridade dos Estados de Direito, como o nosso. 13 Tais nor-
mas, como já acentuamos, podem conter imposições de três modalidades:
positivas (fazer), negativas (não fazer) e permissivas (deixar fazer). No
13. Caio Tácito assinala, com muita oportunidade, que "o episódio central da
~istória ad~inistrativa
do século XIX é a subordinação do Estado ao regime da lega-
hdade. A leI, como expressão da vontade coletiva, incide tanto sobre os indivíduos
como sobre as autoridades públicas. A liberdade administrativa cessa onde principia ~
vinculação legal" (O Ensino do Direito Administrativo no Brasil, p. 3).
528 DIREITO MUNICIPAL BRASILEIRO
primeiro caso o particular fica obrigado a realizar o que a Administração
lhe impõe; no segundo deve abster-se do que lhe é vedado; no terceiro há
de permitir que o Poder Público utilize ou realize na propriedade particular
o que for de interesse público.
Em qualquer hipótese, porém, as limitações urbanísticas devem cor-
responder às justas exigências do interesse coletivo que as motiva, sem
produzir um total aniquilamento da propriedade nas suas manifestações
essenciais de uso, gozo e disponibilidade da coisa. Por igual, não podem
ferir de morte os direitos fundamentais do homem, comprometendo-lhe a
vida, a liberdade e a segurança individuais. Além disso, e para que sejam
admissíveis as limitações urbanísticas sem indenização, como é de sua
índole, devem ser genéricas, isto é, dirigidas a propriedades ou atividades
indeterminadas, mas determináveis no momento de sua incidência. 14 Só se
admitem imposições urbanísticas singulares, à propriedade ou atividade
de um ou alguns indivíduos ou empresas, quando o bem ou a atividade,
por sua extensão, localização ou natureza, afetar de tal modo o interesse
público que exija providências especiais em defesa da comunidade. Tais
casos se resolvem não por limitações urbanísticas gratuitas, mas por ser-
vidão pública ou desapropriação - com justas indenizações -, que são os
meios administrativos adequados à solução de situações particulares que
conflitem com o interesse público ou prejudiquem o bem-estar social. Se
ultrapassarem esses lindes incorrerão em inconstitucionalidade ou abuso
de poder.
As limitações urbanísticas, como as administrativas, embasam-se
no art. 170, III, da CF, que condiciona a utilização da propriedade à sua
função social. São, portanto, limitações de uso da propriedade, e não da
propriedade em sua substância; são limitações ao exercício de direitos in-
dividuais, e não aos direitos em si mesmos. E exatamente por não atingi-
rem a substância da propriedade, nem afetarem o direito individual em sua
essência constitucional, é que as limitações urbanísticas podem ser expres-
sas por lei ou regulamento de qualquer das entidades estatais, desde que
observem e respeitem as competências institucionais de cada uma delas.
Conquanto mais comuns sejam as limitações urbanísticas editadas
em lei, nada obsta a que venham expressas em decreto ou qualquer outro
ato administrativo adequado à situação a prover. Não se justifica, em nos-
sos dias, essa prevenção contra os regulamentos, desde que observem os
limites de sua atuação e sua posição em face da lei. "Os juristas - escreve
Brugi - devem hoje abandonar certos preconceitos, e, embora conservan-
do-se guardas fiéis da lei, urge considerar que a Administração Pública de-
14. Alcides Greca, Régimen Legal de la Construcción, p. 36.
IX - URBANISMO E PROTEÇÃO AMBIENTAL 529
sempenha certa atividade legislativa, contida na chamada faculdade regu-
lamentadora. O caráter normativo e imperativo da lei aparece, igualmente,
no regulamento, desde que não exceda seus limites naturais". 15
As limitações urbanísticas, por sua natureza de ordem pública, desti-
nam-se, pois, a regular o uso do solo, as construções e o desenvolvimento
urbano, objetivando o melhoramento das condições de vida coletiva, sob o
aspecto físico-social. Para isto, o Urbanismo prescreve e impõe normas de
salubridade, conforto, segurança, funcionalidade e estética para a cidade
e suas adjacências, ordenando desde o traçado urbano, as obras públicas,
até as edificações particulares que vão compor o agregado humano. Tais
limitações atingem precipuamente a habitação; e é natural que isto ocorra,
porque a casa é a semente da povoação. Quem constrói a casa está cons- Ilfi
truindo a cidade. Mas a cidade não é do proprietário da casa; é de todos. li
E, sendo de todos, há de predominar, na sua ordenação, o interesse da
coletividade sobre o do particular. 16
Os superiores interesses da comunidade justificam as limitações urba-
nísticas de toda ordem, notadamente as imposições sobre área edificável, I!
altura e estilo dos edifícios, volume e estrutura das construções. Em nome
do interesse público, a Administração exige alinhamento, nivelamento,
afastamento, áreas livres e espaços verdes; impõe determinados tipos de
material de construção; fixa mínimos de insolação, iluminação, aeração e
cubagem; estabelece zoneamento; prescreve sobre loteamento, arruamen-
to, habitações coletivas e formação de novas povoações; regula o sistema
viário e os serviços públicos e de utilidade pública; ordena, enfim, a cida-
de e todas as atividades das quais depende o bem-estar da comunidade.
Essa enumeração evidencia, desde logo, que as limitações urbanís-
ticas confinam com as normas sanitárias e as regras de trânsito, uma vez
que todas elas confluem para o mesmo objetivo: o bem-estar da popula-
ção. Diferenciam:'se, apenas, os meios de atuação. Enquanto o Urbanismo
ordena física e socialmente os espaços habitáveis e áreas adjacentes, as
normas sanitárias impõem medidas higiênicas e profiláticas e as regras
de trânsito disciplinam a circulação nesses mesmos espaços, numa com-
plementação harmônica e recíproca, dado que todos esses preceitos ob-
jetivam a preservação dos mesmos bens humanos: a saúde, o sossego, a
segurança física, o repouso espiritual; bens, estes, que, em seu conjunto,
geram conforto individual e bem-estar coletivo. Coexistem, assim, as nor-
15. Biagio Brugi, Delta Proprietà, v. I, p. 165. No mesmo sentido: Meirelles
Teixeira, Estudos de Direito Público, v. I, p. 253.
16. Alcides Greca, Régimen Legal ... , p. 126; Luiz Migone, Las Ciudades de los
Estados Unidos, "Prólogo", p. IX; Kingsley Davis e outros autores, Cidades -A Urba-
nização da Humanidade, Rio de Janeiro, trad. Reznik, 1972.
530 DIREITO MUNICIPAL BRASILEIRO
mas sanitárias e as medidas de trânsito em simbiose com as imposições
urbanísticas. Faltando umas, fenecem as outras, ou, pelo menos, perdem
muito da sua eficiência.
Conceituada a natureza jurídica das limitações urbanísticas e fixados
seus objetivos, passemos a analisar a competência das entidades estatais
para editá-las e os limites de sua imposição.
1.4 Competência estatal em assuntos urbanísticos
Os assuntos urbanísticos são correlatos a todas as entidades estatais -
União, Estados-membros, Distrito Federal e Municípios -, porque a todas
elas interessa a ordenação físico-social do território nacional. E, dentro
dessa conjugação de interesses, a Constituição de 1988 pela primeira vez
fez referência expressa ao direito urbanístico, delimitando sua competên-
cia legislativa e executiva.
No tocante à competência legislativa, esta é concorrente, restrita à
União, aos Estados e ao Distrito Federal (CF, art. 24, I), cabendo à União
a edição de normas gerais (art. 24, § l Q ) e aos Estados a competência
suplementar sobre a matéria (art. 24, § 2Q ). Contudo, determina, ainda,
o dispositivo constitucional que, inexistindo norma geral, a competência
estadual é plena para legislar sobre Urbanismo, em atendimento às suas
peculiaridades, vigorando a lei estadual até a superveniência da norma
federal (art. 24, §§ 3Q-4Q). . art. 21, XX, da CF, compete à União "instituir diretrizes para o desenvolvi-
Dentro da competência executiva, cabe privativamente à União "insti-
tuir diretrizes para o desenvolvimento urbano, inclusive habitação, sanea-
mento básico e transportes urbanos" (CF, art. 21, XX),17 permanecendo
competência executiva comum da União, dos Estados, do Distrito Federal
e dos Municípios para "promover programas de constlUção de moradias
e a melhoria das condições habitacionais e de saneamento básico" (CF,
art. 23, IX). Mais especificamente em relação aos Municípios, possuem
estes competência para "promover, no que couber, adequado ordenamento
territorial, mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da
ocupação do solo urbano" (art. 30, VIII).
Fixados estes princípios constitucionais, tentaremos balizar a com-
petência da União, dos Estados-membros, do Distrito Federal e dos Mu-
nicípios em assuntos urbanísticos, analisando as disposições federais que
direta ou incidentemente versam a matéria.
17. STJ, REsp 474.475-SP, 1ª Turma, reI. Min. Luiz Fux, j. 16.12.2003, DJU
25.2.2004, p. 102.
IX - URBANISMO E PROTEÇÃO AMBIENTAL 531
1.4.1 Competência da União: diretrizes para
o desenvolvimento urbano e normas gerais de Urbanismo
A Constituição da República de 1988, inovadoramente, referiu-se ao
Urbanismo, delimitando a competência das entidades estatais e reservan-
do à União a edição das normas gerais (art. 24, I, e § l Q ) e das diretrizes
para o desenvolvimento urbano (art. 21, XX).
Conhecendo-se o sistema de distribuição de poderes adotado pela
Constituição da República toma-se possível demarcar o que compete, em
matéri~ de Urban~smo, a cada uma das entidades estatais. É sabido que
no regime federativo cabem ao poder central - União - todos os assun-
tos de interesse nacional, relegando-se às entidades menores - Estados-
membros, Distrito Federal e Municípios, no caso brasileiro - tudo que for
de interesse regional e local. Daí o afirmarmos que competem à União o
estabelecimento do Plano Nacional de Urbanismo e as imposições de nor-
mas gerais de Urbanismo que assegurem ao país a unidade de princípios
essenciais à integração e ao desenvolvimento nacionais, dentro do regime
federativo, mas que permitam a flexibilidade das normas de adaptação
dos Estados-membros e Municípios para atendimento das peculiaridades
regionais e locais, no uso de suas autonomias político-administrativas (CF,
arts. 21, XX, 24 e §§, c/c arts. 25 e 30, VIII, e 182).
1.4.1.1 Diretrizes para o desenvolvimento urbano - Nos termos do
mento urbano, inclusive habitação, saneamento básico e transportes urba-
nos", através do Plano Nacional de Urbanismo, como sempre sustentamos
desde a 1ª edição desta obra. De fato, os problemas de desenvolvimento
urbano, trânsito, transporte e saúde pública de âmbito nacional entrosam-
se com seus correspondentes no plano estadual e municipal, principalmen-
te no que conceme à ordenação dos espaços habitáveis - assunto tipica-
mente urbanístico. Diante dessa realidade, compete à União traçar o plano
geral de Urbanismo, ao qual irão ajustar-se os planos estaduais, que, por
sua vez, serão integrados pelos planos diretores municipais. Desse modo,
a planificação urbanística cobrirá todo o território nacional sem ofensa
à autonomia dos Estados-membros e Municípios, formand; um sistema
harmônico e funcional.
1.4.1.2 Normas gerais de Urbanismo - A Constituição da República
de 1988 - a primeira que se refere a Urbanismo - reservou expressamente
para a União a edição de normas gerais sobre a matéria (art. 24, I, e § l Q).
Caberia, pois, à União promulgar um Código Nacional de Urbanis-
mo, estabelecendo os lineamentos do Urbanismo brasileiro, fixando prin-
532 DIREITO MUNICIPAL BRASILEIRO
cípios científicos e diretrizes técnicas para a ação estadual e municipal.
Foi o que fez ao editar a Lei 10.257/2001, o chamado "Estatuto da Cida-
de". Lembramos que não cabe à União subordinar a atividade urbanística
dos Estados-membros e Municípios às suas repartições administrativas,
como é muito do agrado do poder central. O que a Constituição Federal
atribui à União é a faculdade de legislar sobre normas gerais. Legislar é
editar regras gerais de conduta; não é intervir executivamente nas entida-
des federadas, impondo padrões estandardizados nos mínimos detalhes. O
que se reconhece à União é a possibilidade de estabelecer normas gerais
de Urbanismo, vale dizer, imposições de caráter genérico e de aplicação
indiscriminada em todo o território nacional. Ultrapassando esses lindes a
ação federal atentará contra a autonomia estadual e municipal e incorrerá
em inconstitucionalidade.
Até a edição da Lei 10.257, de 10.7.2001 (Estatuto da Cidade), a le-
gislação urbanística federal restringia-se a umas poucas disposições em
diplomas versantes sobre assuntos conexos, tais como o que rege o lotea-
mento urbano e o tombamento em geral, que serão vistos mais adiante.
Faltava-nos uma lei federal orgânica e sistemática, abrangente de todos
os assuntos urbanísticos, um Código de Urbanismo, ou uma Lei Geral de
Urbanismo, como já possuem os países mais adiantados no assunto. 18
Essas normas foram inicialmente estudadas pela antiga Comissão Na-
cional de Regiões Metropolitanas e Política Urbana - CNPU (substituída
pela Comissão Nacional de Desenvolvimento Urbano - CNDU, criada
pelo Decreto 85.355, de 20.4.1979), que apresentou ao ministro do plane-
jamento o anteprojeto da futura Lei de Desenvolvimento Urbano, contendo
as nonnas gerais de Urbanismo e providências correlatas, para apreciação
do governo e oportuno encaminhamento ao Congresso Nacional. 19
18. Os códigos de Urbanismo e as leis gerais de Urbanismo, hoje em dia, fazem
parte da legislação dos países mais adiantados: a França tem o Código Geral de Ur-
banismo c da Habitação, instituído pela Lei 199, de 23.5.1948, posto em atuação pelo
Decreto 299, de 26.7.1954; a Bélgica tem a lei geral concernant l'urbanisation, de
2.12.1946; a Espanha tem a lei geral "sobre o regime do solo e ordenamento urbano",
de 12.5.1956, dispondo sobre a planificação urbana e rural, bem como sobre o plano
nacional e planos regionais, provinciais e metropolitanos; a Itália tem a Lei Urbanística
nacional 1.150, de 17.8.1942, modificada pela Lei 1.357, de 21.12.1955, que dispõe
sobre o plano regulador geral, planos regionais e planos comunais, além da Lei 1.947,
de 26.6.1939, sobre a proteção das belezas naturais e panorâmicas, e a Lei 1.089, de
1.6.1898, sobre a tutela das coisas de interesse artístico e histórico; a Inglaterra tem o
Town and Country Planning Acts, de 1947, que modernizou a orientação urbanística
anterior, constituindo-se em modelo para as leis de outras nações; o Uruguai tem a Ley
de Formación de Centros Poblados, de 25.10.1946, feita sob a orientação do Instituto
de Teoría de la Arquitetura y Urbanismo, de Montevidéu.
19. Esse anteprojeto de lei foi elaborado pelo Autor e pelo professor Eurico de
Andrade Azevedo, sob orientação do Secretário da CNPU, urbanista Jorge Guilher-
IX - URBANISMO E PROTEÇÃO AMBIENTAL 533
me Franciscone, após o exame de todos os subsídios apresentados pelos demais inte-
grantes da mesma comissão e técnicos de órgãos oficiais e de Prefeituras ouvidos nas
sucessivas reuniões para estudo e debate do assunto. Na Exposição de Motivos que
acompanhou o anteprojeto justificaram os Autores, pormenorizadamente, sua orien-
tação, abrangência e inovações urbanísticas de seu texto. A Lei de Desenvolvimento
Urbano, como o anteprojeto a denominou, considerava como seus objetivos essenciais
a melhoria da qualidade da vida urbana; a distribuição espacial dos contingentes popu-
lacionais; a integração dos sistemas urbanos nacional e regional; o condicionamento
do uso do solo e do direito de construir à função social da propriedade; a preservação
do meio ambiente e do patrimônio cultural, histórico, paisagístico, artístico e arqueoló-
gico. O anteprojeto indicava os meios de promoção do desenvolvimento urbano, esta-
belecia os princípios básicos para a urbanização, fixava os conceitos dessa atividade e
determinava que os planejamentos regionais e locais fossem compatibilizados com as
diretrizes superiores e com o Plano Nacional, respeitando-se sempre as competências
estaduais e municipais. Ao dispor sobre o regime urbanístico o anteprojeto acentuava
que a urbanização é atividade pública concorrente da União, dos Estados e dos Municí-
pios, cabendo ao governo federal editar diretrizes e normas de âmbito nacional e com-
petindo às entidades menores a legislação supletiva e complementar, para adaptação de
seus preceitos às peculiaridades regionais e locais, mantendo-se, assim, as autonomias
das unidades federadas e de seus Municípios, dentro dos princípios uniformes de uma
Federação solidária. Em capítulo autônomo o anteprojeto tratou dos instrumentos de
atuação a serem utilizados pelos executores da política urbana e, ao cuidar do direito de
construir, reformulou-o, diante do preceito constitucional da função social da proprie-
dade, introduzindo o moderno conceito do solo criado, para possibilitar a regulação
do adensamento populacional segundo as conveniências de cada zona da área urbana,
estabelecendo que o proprietário terá o direito de construir em seu terreno, no máximo,
área equivalente à do lote e que, no solo em que houver conveniência de maior aden-
samento populacional, a lei municipal poderá permitir construção de área excedente,
mediante licença especial e remunerada da Prefeitura.
Em 1983 o presidente da República enviou ao Congresso projeto de lei sobre os
objetivos e a promoção do desenvolvimento urbano (projeto de Lei 775, de 1983), cuja
constitucionalidade foi examinada pelo Autor e pelo professor Miguel Reale, com os
pareceres publicados na Revista do Serviço Público 111, n. 1. Esse projeto sofreu inú-
meras emendas e acabou sendo objeto de substitutivo do deputado Bonifácio de An-
drade. Depois da Constituição de 1988 vários projetos foram apresentados, cumprindo
destacar o do senador Pompeu de Souza (Projeto de Lei 5.788, de 1990), denominado
"Estatuto da Cidade", que veio a se converter na Lei federal 10.257, de 10.7.2001,
regulamentando os arts. 182 e 183 da CF, estabelecendo diretrizes gerais da política
urbana e dando outras providências (DOU 11.7.2001, Seção I, p. 1) e que utilizou
muitas das sugestões do anteprojeto elaborado pelo Autor juntamente com Eurico de
Andrade Azevedo.
As disposições referentes ao solo criado foram baseadas nos estudos dos técnicos
do Centro de Estudos e Pesquisas de Administração Municipal- CEPAM, da Secreta-
ria do Interior de São Paulo, Antônio Cláudio Moreira Lima e Moreira, Clementina De
Arnbrosis, Dalmo do Valle Nogueira Filho e Domingos Theodoro de Azevedo Netto,
que, em, trabalho pioneiro intitulado O Solo Criado, publicado em setembro de 1975,
expuseram as caracteristicas e as vantagens desse instrumento para o controle do uso
do solo urbano, que na mesma época estava sendo discutido para introdução na legis-
lação urbanística francesa, através do projeto do deputado Robert GaIley, convertido
na Lei 75-1.328, de 31.12.1975. A esse trabalho seguiu-se um seminário do CEPAM,

,"
534 DIREITO MUNICIPAL BRASILEIRO
r·····
Dentre as normas gerais de competência da União destacamos as do
Estatuto da Cidade (Lei 10.257, de 10.7.2001), que, por sua importância,
examinaremos em tópico específico a seguir.
'I~.:
1.4.2 Estatuto da Cidade
No uso de sua competência constitucional, o presidente da República
sancionou a Lei 10.257, de 10.7.2001, regulamentando os arts. 182-183
da CF. O Estatuto da Cidade, como se denomina a Lei 10.257, de 2001
(parágrafo único do art. 1º), entrou em vigor 90 dias após sua publicação,
que se deu no DOUde 11.7.2001.
Essa lei estabelece diretrizes gerais para a execução da política ur-
bana, através de normas de ordem pública e interesse social, regulando
o uso da propriedade urbana em prol do bem coletivo, da segurança e do
bem-estar dos cidadãos e, ainda, objetivando o equilíbrio ambiental (art.
1º, parágrafo único). Fixa como diretrizes gerais para o desenvolvimento
das funções sociais da cidade (habitação, trabalho, circulação e recrea-
ção) e da propriedade urbana: I - garantia do direito a cidades sustentá-
veis, entendido como o direito à terra urbana, à moradia, ao saneamento
ambiental, à infra-estrutura urbana, ao transporte e aos serviços públicos,
I
ao trabalho e ao lazer, para as presentes e futuras gerações; 11 - gestão de-
mocrática, por meio da participação da população e de associações repre-
sentativas dos vários segmentos da comunidade na formulação, execução
em duas fases, destinado ao estudo do solo criado, realizando-se a primeira em junho
de 1976, em São Sebastião/SP, com a apresentação de dois novos estudos (Eros Ro-
berto Grau, Aspectos Jurídicos do Solo Criado, e Maria de Lourdes Cesarino Costa, O
Solo Criado como Instrumento de Eqüidade) e recomendação de "introdução do novo
instrumento de regulamentação do uso e ocupação do solo urbano apoiado na figura
da transferência do direito de construir"; a segunda fase desse seminário realizou-se
em EmbulSP, em dezembro, de 1976, com a presença de técnicos do CEPAM e juristas
de fora, dentre os quais Seabra Fagundes, Eurico de Andrade Azevedo, José Afonso
da Silva e Celso Antônio Bandeira de MeIlo, que subscreveram a denominada Carta
..
do Embu, com as seguintes principais conclusões: "1. É constitucional a fixação, pelo
Município, de um coeficiente único de edificação para todos os terrenos urbanos; 1.1 A
fixação desse coeficiente não interfere com a competência municipal para estabelecer
índices diversos de utilização dos terrenos, tal como já se faz, mediante legislação de
zoneamento; 1.2 Toda edificação acima do coeficiente único é considerada solo criado,
quer envolva ocupação de espaço aéreo, quer a de subsolos". Na linha desses estudos,
o então prefeito da Capital de São Paulo, Olavo Egydio Setúbal, encampou a idéia dO
solo criado em exposição sob o título Uma Política para a Utilização do Solo Urbano,
feita ao XX Congresso Estadual de Municípios, realizado no Guarujá, em março de
1976, e determinou estudos para sua adoção na Capital de São Paulo.
A respeito da matéria, v. José Afonso da Silva, Direito Urbanístico ... , 5ª ed.,
2008, pp. 259 e ss.
·,····
, IX - URBANISMO E PROTEÇÃO AMBIENTAL 535
e acompanhamento de planos, programas e projetos de desenvolvimento;
111 - cooperação entre os governos, a iniciativa privada e os demais seto-
r
~.
res da sociedade no processo de urbanização, em atendimento ao interes-
se social; IV - planejamento do desenvolvimento das cidades, da distri-
buição espacial da população e das atividades econômicas do Município
e do território sob sua área de influência de modo a evitar e corrigir as
distorções do crescimento urbano e seus efeitos negativos sobre o meio
., ambiente; V - oferta de equipamentos urbanos e comunitários, transporte
..: e serviços públicos adequados aos interesses e necessidades da popula-
~ ção e às características locais; VI - ordenação e controle do uso do solo,
~ de forma a evitar: a) a utilização inadequada dos imóveis urbanos; b) a
~ proximidade de usos incompatíveis ou inconvenientes; c) o parcelamento
do solo, a edificação ou o uso excessivos ou inadequados em relação à
infra-estrutura urbana; d) a instalação de empreendimentos ou atividades
que possam funcionar como pólos geradores de tráfego sem a previsão da
infra-estrutura correspondente; e) a retenção especulativa de imóvel ur-
bano que resulte na sua subutilização ou não-utilização; f) a deterioração
das áreas urbanizadas; g) a poluição e a degradação ambiental; VII - in-
tegração e complementaridade entre as atividades urbanas e rurais, tendo
t em vista o desenvolvimento sócio-econômico do Município e do territó-
rio sob sua área de influência; VIII - adoção de padrões de produção e
consumo de bens e serviços e de expansão urbana compatíveis com os
limites da sustentabilidade ambiental, social e econômica do Município e
do território sob sua área de influência; IX - justa distribuição dos bene-
ficios e ônus decorrentes do processo de urbanização; X - adequação dos
instrumentos de política econômica, tributária e financeira e dos gastos
públicos aos objetivos do desenvolvimento urbano, de modo a privilegiar
os investimentos geradores de bem-estar geral e a fruição dos bens pe-
los diferentes segmentos sociais; XI - recuperação dos investimentos do
Poder Público de' que tenha resultado a valorização de imóveis urbanos;
XII - proteção, preservação e recuperação do meio ambiente natural e
construído, do patrimônio cultural, histórico, artístico, paisagístico e ar-
queológico; XIII - audiência do Poder Público Municipal e da população
interessada nos processos de implantação de empreendimentos ou ativida-
des com efeitos potencialmente negativos sobre o meio ambiente natural
ou construído, o conforto ou a segurança da população; XIV - regulariza-
ção fundiária e urbanização de áreas ocupadas por população de baixa ren-
da mediante o estabelecimento de normas especiais de urbanização, uso e
ocupação do solo e edificação, consideradas a situação sócio-econômica
da população e as normas ambientais; XV - simplificação da legislação de
parcelamento, uso e ocupação do solo e das normas edilícias, com vistas
a permitir a redução dos custos e o aumento da oferta dos lotes e unidades
536 DIREITO MUNICIPAL BRASILEIRO
habitacionais; XVI - isonomia de condições para os agentes públicos e
privados na promoção de empreendimentos e atividades relativos ao pro-
cesso de urbanização, atendido o interesse social (art. 2º).
O Estatuto da Cidade, dentre as diretrizes gerais, prevê ainda a com-
petência da União para legislar sobre normas gerais de direito urbanístico
(CF, arts. 24, I, e § 1º, e 21, XX); sobre normas para a cooperação entre a
União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios em relação à política
urbana, tendo em vista o equilíbrio do desenvolvimento e do bem-estar em
âmbito nacional. Compete, ainda, à União promover, por iniciativa própria
e em conjunto com os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, progra-
mas de construção de moradias e a melhoria das condições habitacionais e
de saneamento básico; instituir diretrizes para o desenvolvimento urbano,
inclusive habitação, saneamento básico e transportes urbanos; elaborar e
executar planos nacionais e regionais de ordenação do território e de de-
senvolvimento econômico e social.
1.4.2.1 Instntmentos da política urbana-No Capítulo II o Estatuto da
Cidade indica alguns dos instrumentos a serem utilizados no desenvolvi-
mento da política urbana: planos nacionais, regionais e estaduais de orde-
nação do território e de desenvolvimento econômico e social; planejamen-
to das regiões metropolitanas, aglomerações urbanas e microrregiões.
Quanto ao planejamento municipal o Estatuto prevê os seguintes ins-
trumentos: plano diretor; disciplina do parcelamento, uso e ocupação do
solo; zoneamento ambiental; plano plurianual; diretrizes orçamentárias e
orçamento anual; gestão orçamentária participativa; planos, programas e
projetos setoriais; planos de desenvolvimento econômico e social. Impos-
to sobre a propriedade predial e territorial urbana (IPTU), contribuição
de melhoria e incentivos e beneficios fiscais e financeiros são institutos
tributários e financeiros previstos no Estatuto (art. 4º, IV). Como institutos
jurídicos e políticos estão previstos a desapropriação, a servidão admi-
nistrativa, as limitações administrativas, o tombamento de imóveis ou de
mobiliário urbano, a instituição de unidades de conservação, a instituição
de zonas especiais de interesse social, a concessão de direito real de uso,
a concessão de uso especial para fins de moradia, o parcelamento, edifica-
ção ou utilização compulsórios, o usucapião especial de imóvel urbano, o
direito de superficie; o direito de preempção; a outorga onerosa do direito
de construir e de alteração de uso; a transferência do direito de construir;
as operações urbanas consorciadas, a regularização fundiária; a assistência
técnica e jurídica gratuita para as comunidades e grupos sociais menos
favorecidos; o referendo popular e o plebiscito. Finalmente, o art. 4º, VI,
do Estatuto em exame prevê o estudo prévio de impacto ambiental (ElA) e
IX - URBANISMO E PROTEÇÃO AMBIENTAL 537
o estudo prévio de impacto de vizinhança (EIV) como instrumentos gerais
da política urbana. Tais instrumentos reger-se-ão pela legislação que lhes
é própria, observado o que dispõe o Estatuto da Cidade. Nos programas
e projetos habitacionais de interesse social desenvolvidos por órgãos ou
entidades da Administração Pública com atuação específica nessa área a
concessão de direito real de uso de imóveis públicos poderá ser contratada
coletivamente. Os instrumentos que demandam dispêndio de recursos por
parte do Poder Público Municipal devem ser objeto de controle social,
garantida a participação de comunidades, movimentos e entidades da so-
ciedade civil.
1.4.2.2 Parcelamento, edificação ou utilização compulsórios - O
Estatuto da Cidade estabelece, ainda, no que tange aos instrumentos de
política urbana, que lei municipal específica para área incluída no plano
diretor poderá determinar o parcelamento, a edificação ou a utilização
compulsórios do solo urbano não edificado, subutilizado ou não utilizado,
devendo fixar as condições e os prazos para implementação da referida
obrigação (art. 5º).
A Lei 10.257, de 2001, considera subutilizado o imóvel cujo aprovei-
tamento seja inferior ao mínimo definido no plano diretor ou em legisla-
ção dele decorrente. No caso de subutilização o proprietário será notifi-
cado pelo Poder Executivo Municipal para o cumprimento da obrigação,
devendo a notificação ser averbada no cartório de registro de imóveis.
Essa notificação será feita por funcionário do órgão competente do Poder
Público Municipal ao proprietário do imóvel ou, no caso de pessoa jurí-
dica, a quem tenha poderes de gerência geral ou administração. Quando
frustrada por três vezes a tentativa de notificação, na forma indicada, a no-
tificação será feita por edital. Os prazos estabelecidos para a regularização
compulsória do uso do imóvel não poderão ser inferiores a um ano, a partir
da notificação, para que seja protocolado o projeto no órgão municipal
competente, e a dois anos, a partir da aprovação do projeto, para o início
das obras do empreendimento. Quando se tratar de empreendimentos de
grande porte a lei municipal específica, em caráter excepcional, poderá
prever a conclusão em etapas, assegurando-se que o projeto aprovado
compreenda o empreendimento como um todo. A transmissão do imóvel
por ato inter vivos ou causa mortis posterior à data da notificação transfere
as obrigações de parcelamento, edificação ou utilização, sem interrupção
de quaisquer prazos.
1.4.2.3 IPTU progressivo no tempo - Se forem descumpridas as con-
dições e os prazos previstos em lei municipal específica sobre o parcela-
538 DIREITO MUNICIPAL BRASILEIRO
-r
i
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-----
mento, edificação ou utilização compulsórios, ou não sendo cumpri~a~ ~s
etapas previstas para os empreendimentos de ~rande port~, o MU~iCI~lO
procederá à aplicação do imposto sobre a pr?pnedade l!redzc:l e terr~torzal
urbana (IPTU) progressivo no tempo, medIante a majoraçao da ahq~ota
pelo prazo de cinco anos consec.utivos: ? valor ~a alíquot~ a ser aph~a­
da a cada ano será fixado na lei mumc~pal pertl~ente e ~ao exce~e~a a
duas vezes o valor referente ao ano antenor, respeItada a ahquota maxI~a
de 15%. Se a obrigação de parcelar, edificar ou utilizar não for at~ndIda
em cinco anos o Município manterá a cobrança do lPTU ~rogres~Ivo ~o
tempo pela alíquota máxima até que seja cumprida refenda o~ngaçao,
garantida a prerrogativa da desapropriação com p~gamento en: tItulos d~
dívida pública, prevista no art. 8º do Estatuto d~ Cld~de. RelatIv~~ente a
tributação progressiva é vedada a concessão de Isençoes ou de anIstIa (art.
7º, § 3º).
1.4.2.4 Desapropriação com pagamento em títulos - De~or:n?-os cin-
co anos de cobrança do lPTU progressivo sem que o propnetano tenh.a
cumprido a obrigação de parcelamento, edificação ou utilização o MUnI-
cípio poderá proceder à desapropriação do ir;z~vel, com f!agamento em
títulos da dívida pública. Esses títulos terão previa aprovaçao pelo Sena~o
Federal e serão resgatados no prazo de até 10 anos, em prestações an.uals,
iguais e sucessivas, assegurados o valor real da indenização e os juros
leo-ais de 6% ao ano. O valor real da indenização refletirá o valor da base
deI:> cálculo do IPTU, descontado o montante incorporado em fu~ção ~e
obras realizadas pelo Poder Público na área onde o mesmo se locahza apos
a notificação de que trata o § 2º do art. 5º da Lei 10.2?7, de 2001, e n~o
computará expectativas de ganhos, lucros cessa~t~s e juros compensato-
rios. Os títulos de que se cuida não podem ser utlhzado~ para pagam.en~o
de tributos. O Município procederá ao adequado aproveItamento .do Imo-
veI desapropriado no prazo máximo de cinco anos, contado a pa~lr de su~
incorporação ao patrimônio público. Se não o fize~ o prefeito Incorrera
em improbidade administrativa, nos termos da ~el 8.429, de 2.?1992,
conforme estabelece o art. 52, lI, do Estatuto da CIdade. O aproveIta~en­
to poderá ser efetivado diretamente pelo Poder Público ou por melO ~e
alienação ou concessão a terceiros, nestes casos observ~ndo-se ~ d~VI­
do procedimento licitatório. Ficam mantidas para o adqUIrent~ de lt~ovel
nestas condições as mesmas obrigações de parcelamento, edIficaçao ou
utilização previstas no art. 5º do Estatuto da Cidade.
1.4.2.5 Usucapião especial de imóvel urbano - O art. 9º do Estatuto
da Cidade (Lei 10.257, de 2001) e seus §§ 1º-2º reproduzem o q~e esta-
belecem o art. 183 e §§ 1º-2º da CF - ou seja, aquele que pOSSUIr como
IX - URBANISMO E PROTEÇÃO AMBIENTAL 539
sua área ou edificação urbana de até 250m2, por cinco anos, ininterrup-
tamente e sem oposição, utilizando-a para sua moradia ou de sua família,
adquirir-Ihe-á o domínio, desde que não seja proprietário de outro imóvel
urbano ou rural. O título de domínio será conferido ao homem ou à mu-
lher, ou a ambos, independentemente do estado civil. Esse direito não será
reconhecido ao mesmo possuidor mais de uma vez. Para os efeitos desse
dispositivo legal o herdeiro legítimo continua, de pleno direito, a posse de
seu antecessor desde que já resida no imóvel por ocasião da abertura da
sucessão.
Dispõe, ainda, aLei 10.257, de200l, que as áreas urbanas com mais de
250m2 ocupadas por população de baixa renda para sua moradia por cinco
anos, ininterruptamente e sem oposição, onde não for possível identificar
os terrenos ocupados por cada possuidor são suscetíveis de ser usucapidas
coletivamente desde que os possuidores não sejam proprietários de outro
imóvel urbano ou rural. Neste caso o possuidor pode, para a contagem do
prazo exigido, acrescentar sua posse à de seu antecessor, contanto que am-
bas sejam contínuas. A prescrição aquisitiva especial coletiva de imóvel
urbano será declarada pelo juiz mediante sentença, a qual servirá de título
para registro no cartório de registro de imóveis. Na sentença o juiz atribui-
rá igual fração ideal de terreno a cada possuidor, independentemente da
dimensão do terreno que cada um ocupe, salvo hipótese de acordo escrito
entre os condôminos estabelecendo frações ideais diferenciadas. O con-
domínio especial constituído é indivisível, não sendo passível de extin-
ção, salvo deliberação favorável tomada por, no mínimo, dois terços dos
condôminos no caso de execução de urbanização posterior à constituição
do condomínio. As deliberações relativas à administração do condomínio
especial serão tomadas por maioria de votos dos condôminos presentes,
obrigando também os demais, discordantes ou ausentes. Na pendência da
ação de usucapião especial urbano ficarão sobrestadas quaisquer outras
ações, petitórias ou possessórias, que venham a ser propostas relativamen-
te ao imóvel usucapiendo (art. 11). São partes legítimas para a propositura
da ação de usucapião especial urbano: I - o possuidor, isoladamente ou em
litisconsórcio originário ou superveniente; II - os possuidores, em estado
de composse; III - como substituto processual, a associação de morado-
res da comunidade, regularmente constituída, com personalidade jurídica,
desde que explicitamente autorizada pelos representados. Nos termos do
§ 1º do art. 12, é obrigatória a intervenção do Ministério Público na ação
de usucapião especial urbano. O autor terá os beneficios da justiça e da
assistência judiciária gratuitas, inclusive perante o cartório de registro de
imóveis (art. 12, § 2º). Finalmente, a prescrição aquisitiva de imóvel urba-
no poderá ser invocada como matéria de defesa, valendo a sentença que a
540 DIREITO MUNICIPAL BRASILEIRO
reconhecer como título para registro no cartório de registro de imóveis, e
o rito processual é o sumário (arts. 13-14).
1.4.2.6 Concessão de uso especial para fins de moradia - Os arts.
15-20 da Lei 10.257, de 2001 (Estatuto da Cidade), estabeleciam a dis-
ciplina da concessão de uso especial para fins de moradia em áreas pú-
blicas. Contudo, tais dispositivos foram vetados pelo presidente da Re-
pública por ocasião da sanção do diploma legal em exame. Como razões
do veto foram invocadas imprecisões do projeto que ocasionariam riscos
à aplicação desse instrumento inovador. Mas, editando a MP 2.220, de
4.9.2001, o Poder Executivo estabeleceu disposições sobre a concessão de
uso especial de imóvel público, conferindo-a a todo aquele que, até 30 de
junho 4e 2001, possuiu como seu, por cinco anos, ininterruptamente e sem
oposição, até duzentos e cinqüenta metros quadrados de imóvel público
situado em área urbana, utilizando-o para sua moradia ou de sua família,
desde que não seja proprietário ou concessionário de outro imóvel urbano
ou rural (art. 1º). A limitação da posse ao tempo decorrido até a data fixada
visou coibir novas ocupações irregulares de bens públicos.
1.4.2.7 Direito de sllperficie - Consiste na utilização do solo, subso-
lo ou espaço aéreo relativo ao terreno na forma estabelecida no contrato
respectivo, atendida a legislação urbanística. Em princípio a superfície
pertence ao proprietário do solo, de acordo com a mesma regra que o faz
proprietário do solo. Mas, instituído como um direito real, que se destaca
do direito de propriedade sobre o solo, o direito de supeificie pode ser
atribuído a quem não seja o proprietário do terreno.
O Estatuto da Cidade, no art. 21, estabelece que o proprietário urbano
pode conceder a outrem o direito de superfície do seu terreno, por tem-
po detenninado ou indeterminado, mediante escritura pública registrada
no cartório de registro de imóveis. A concessão do direito de superfície
pode ser gratuita ou onerosa. O superficiário é o proprietário dos edifícios,
plantações, canais e de outras obras feitas à sua custa na superfície cedida
pelo proprietário, seja a título precário ou a qualquer outro título. O super-
ficiário responderá integralmente pelos encargos e tributos que incidirem
sobre a propriedade superficiária, arcando, ainda, proporcionalmente à sua
parcela de ocupação efetiva, com os encargos e tributos sobre a área objeto
da concessão do direito de superfície, salvo disposição em contrário do
contrato respectivo.
O direito de superfície pode ser transferido a terceiros, obedecidos os
termos do contrato respectivo, e por morte do superficiário seus direitos
transmitem-se a seus herdeiros. Em caso de alienação do terreno ou do di-
IX - URBANISMO E PROTEÇÃO AMBIENTAL 541
reito de superfície o superficiário e o proprietário, respectivamente, terão
direto de preferência, em igualdade de condições à oferta de terceiros.
O direito de superfície extingue-se pelo advento do termo e/ou pelo
descumprimento das obrigações contratuais assumidas pelo superficiário.
Extinto o direito de superfície, o proprietário recuperará o pleno domínio
do terreno bem como das acessões e benfeitorias introduzidas no imóvel,
independentemente de indenização, se as partes não houverem estipula-
do o contrário no respectivo contrato. Antes do termo final do contrato
extinguir-se-á o direito de superfície se o superficiário der ao terreno des-
tinação diversa daquela para a qual foi concedido. A extinção do direito de
superfície será averbada no cartório de registro de imóveis.
1.4.2.8 Direito de preempção - Preempção, na terminologia jurídica,
significa a preferência na compra de determinada coisa, conforme cláu-
sula anteriormente ajustada ou em virtude de determinação legal. No caso
em exame, o art. 25 da Lei 10.257, de 2001 (Estatuto da Cidade), esta-
belece que o direito de preempção confere ao Poder Público Municipal
preferência para aquisição de imóvel urbano objeto de alienação onerosa
entre particulares. E tal direito será exercido sempre que o Poder Público
necessitar de áreas para: I - regularização fundiária; II - execução de pro-
gramas e projetos habitacionais de interesse social; III - constituição de
reserva fundiária; IV - ordenamento e direcionamento da expansão urba-
na; V - implantação de equipamentos urbanos e comunitários; VI - cria-
ção de espaços públicos de lazer e áreas verdes; VII - criação de unida-
des de conservação ou proteção de outras áreas de interesse ambiental;
VIII - proteção de áreas de interesse histórico, cultural ou paisagístico
(art. 26, I-VIII).
Lei municipal, baseada no plano diretor, delimitará as áreas em que
incidirá o direito de preempção e fixará prazo de vigência, não superior a
cinco anos, renovável a partir de um ano após o decurso do prazo inicial de
vigência, para o exercício da preempção, independentemente do número
de alienações referentes ao mesmo imóvel (art. 25, §§ 1º-2º). Referida lei
municipal deverá também enquadrar cada área em que incidirá o direito
de preempção em uma ou mais das finalidades enumeradas nos incisos do
art. 26.
Prevê, ainda, o Estatuto da Cidade que o proprietário notificará sua
intenção de alienar o imóvel para que o Município, no prazo máximo de
30 dias, manifeste, por escrito, seu interesse em comprá-lo. À mencionada
notificação será anexada proposta de compra assinada por terceiro inte-
ressado na aquisição do imóvel, da qual constarão preço, condições de
pagamento e prazo de validade. O Município publicará, em órgão oficial e
542 DIREITO MUNICIPAL BRASILEIRO
em pelo menos umjomallocal ou regional de grande circulação, edital de
aviso da notificação recebida para exercício do direito de preferência e da
intenção de aquisição do imóvel nas condições da proposta apresentada.
Transcorrido o prazo legalmente estabelecido sem manifestação, fica o
proprietário autorizado a realizar a alienação para terceiros, nas condições
da proposta apresentada. Concretizada a venda a terceiro o proprietário
fica obrigado a apresentar ao Município, no prazo de 30 dias, cópia do
instrumento público de alienação do imóvel, sendo nula de pleno direito
a alienação processada em condições diversas da proposta apresentada. A
nulidade da alienação acarreta como conseqüência a aquisição do imóvel
pelo Município ao valor da base de cálculo do IPTU ou pelo valor indica-
do na proposta apresentada, se este for inferior àquele.
Observamos, neste passo, que o Poder Público Municipal deve aten-
der às g-arantias constitucionais previstas no art. 5º, especialmente nos in-
cisos LIV-LV, segundo os quais ninguém será privado de seus bens sem o
devido processo legal, bem como aos litigantes, em processo administra-
tivo ou judicial, são assegurados o contraditório e a ampla defesa, com os
meios e recursos a ela inerentes. Vale dizer: a lei municipal referida no Es-
tatuto da Cidade deverá disciplinar a oitiva do proprietário do imóvel, bem
como garantir-lhe o contraditório e a ampla defesa, constitucionalmente
previstos, antes de lhe aplicar qualquer tipo de penalidade.
Por outro lado, se o Município utilizar áreas obtidas por meio do di-
reito de preempção em desacordo com o disposto nos incisos do art. 26 da
Lei 10.257, de 2001, sem prejuízo da punição de outros agentes públicos
envolvidos e da aplicação de outras sanções cabíveis, o prefeito incorrerá
em improbidade administrativa, nos termos da Lei 8.429, de 2.6.1992, de
acordo com o inciso IH do art. 52 do Estatuto da Cidade. Nas mesmas res-
ponsabilidades incorrerão o prefeito e outros agentes públicos envolvidos
se a aquisição de imóvel objeto de direito de preempção for feita por valor
comprovadamente superior ao de mercado (art. 52, VIII).
1.4.2.9 Outorga onerosa do direito de construir e de alteração de uso
- É o exercício do direito de construir acima do coeficiente de aproveita-
mento básico adotado, segundo dispuser o plano diretor em determinadas
áreas, mediante contrapartida a ser prestada pelo beneficiário (Lei 10.257,
de 2001, art. 28). O Estatuto da Cidade considera coeficiente d~ aprovei-
tamento a relação entre a área edificável e a área do terreno. E o plano
diretor que vai fixar coeficiente de aproveitamento básico único para toda
a zona urbana ou diferenciado para áreas específicas dentro da zona urba-
na, definindo os limites máximos a serem atingidos pelos coeficientes de
aproveitamento, considerando a proporcionalidade entre a infra-estrutura
IX - URBANISMO E PROTEÇÃO AMBIENTAL 543
existente e o aumento de densidade esperado em cada área (§§ 1º-3º do
:'" ...
art. 28). Ao plano diretor incumbe também fixar áreas nas quais poderá ser
pennitida alteração do uso do solo, mediante contrapartida a ser prestada
pelo beneficiário.
Lei municipal específica estabelecerá as condições a serem observa-
das para a outorga onerosa do direito de construir e de alteração de uso,
detenninando a fórmula de cálculo para a cobrança, os casos passíveis
de isenção do pagamento da outorga, a contrapartida do beneficiário. Os
recursos auferidos com a adoção da outorga onerosa do direito de cons-
truir e da alteração de uso serão aplicados nas finalidades elencadas nos
incisos I-VIII do art. 26 do Estatuto da Cidade, quais sejam: regularização
fundiária; execução de programas e projetos habitacionais de interesse so-
cial; constituição de reserva fundiária; ordenamento e direcionamento da
expansão urbana; implantação de equipamentos urbanos e comunitários;
criação de espaços públicos de lazer e áreas verdes; criação de unidades de
conservação ou proteção de outras áreas de interesse ambiental; proteção
de áreas de interesse histórico, cultural ou paisagístico. A aplicação dos
recursos obtidos com a outorga onerosa do direito de construir em desa-
.~
cordo com o previsto no art. 31 do Estatuto da Cidade sujeitará o prefeito
a responder por improbidade administrativa (Lei 8.429, de 1992), sem
prejuízo da punição de outros agentes públicos envolvidos e da aplicação
de outras sanções cabíveis (Lei 10.257, de 2001, art. 52, IV).
1.4.2.10 Operações urbanas consorciadas - O Estatuto da Cidade
considera operação urbana consorciada o conjunto de intervenções e me-
didas coordenadas pelo Poder Público Municipal, com a participação de
proprietários, moradores, usuários permanentes e investidores privados,
com o objetivo de alcançar em uma determinada área transformações ur-
banísticas estruturais, melhorias sociais e valorização ambiental (§ 1º do
art. 32). A lei municipal específica deverá ter sua base no plano diretor, que
delimitará a área destinada à aplicação de operações consorciadas. A lei
···.··1
·'f municipal poderá prever, dentre outras medidas, a modificação de índices
e características de parcelamento, uso e ocupação do solo e subsolo, bem
como alterações das normas edilícias, considerado o impacto ambiental
delas decorrentes; a regularização de construções, reformas ou ampliações
executadas em desacordo com a legislação vigente. Da lei específica que
aprovar a operação urbana consorciada deverá constar o plano de ope-
ração urbana consorciada, contendo, no mínimo: definição da área a ser
atingida; programa básico de ocupação da área; programa de atendimento
econômico e social para a população diretamente afetada pela operação;
finalidades da operação; estudo prévio de impacto de vizinhança (EIV);
544 DIREITO MUNICIPAL BRASILEIRO
contrapartida a ser exigida dos proprietários, usuários permanentes e in-
vestidores privados em função da utilização dos benefícios previstos (mo-
dificação de índices e características de parcelamento, uso e ocupação do
solo e subsolo, bem como alterações das normas edilícias, considerado o
impacto ambiental delas decorrente; regularização de construções, refor-
mas ou ampliações executadas em desacordo com a legislação vigente);
forma de controle da operação, obrigatoriamente compartilhado com re-
presentantes da sociedade civil.
Os recursos obtidos pelo Poder Público Municipal em razão da con-
trapartida exigida dos proprietários, usuários permanentes e investidores
privados, previstos no inciso VI do art. 33 da Lei 10.257, de 2001, serão
aplicados exclusivamente na própria operação urbana consorciada. A apli-
cação desses recursos em desacordo com o previsto no § 1º do art. 33 su-
jeitará o prefeito a responder por improbidade administrativa (Lei 8.429,
de 1992), sem prejuízo da punição de outros agentes públicos envolvidos e
da aplicação de outras sanções cabíveis (Lei 10.257, de 2001, art. 52, V).
A partir da aprovação da lei específica disciplinando a operação ur-
bana consorciada são nulas as licenças e autorizações a cargo do Poder
Público Municipal expedidas em desacordo com o plano de operação ur-
bana consorciada.
A lei específica que aprovar a operação urbana consorciada poderá
prever a emissão pelo Município de quantidade determinada de certifica-
dos de potencial adicional de construção, que serão alienados em leilão
ou utilizados diretamente no pagamento das obras necessárias à própria
operação. Os certificados de potencial adicional de construção serão livre-
mente negociados mas conversíveis em direito de construir unicamente
na área objeto da operação. Apresentado pedido de licença para construir,
o certificado de potencial adicional será utilizado no pagamento da área
de construção que supere os padrões estabelecidos pela legislação de uso
e ocupação do solo, até o limite fixado pela lei específica que aprovar a
operação urbana consorciada.
1.4.2.11 Transferência do direito de construir - O art. 35 da Lei
10.257, de 2001 (Estatuto da Cidade), faculta à lei municipal, baseada
no plano diretor, autorizar o proprietário de imóvel urbano, privado ou
público, a exercer em outro local ou alienar, mediante escritura pública, o
direito de construir previsto no plano diretor ou em legislação urbanística
dele decorrente quando referido imóvel for considerado necessário para
fins de: implantação de equipamentos urbanos e comunitários; preserva-
ção, quando se tratar de imóvel considerado de interesse histórico, am-
biental, paisagístico, social ou cultural; e, ainda, quando o imóvel servir a
IX - URBANISMO E PROTEÇÃO AMBIENTAL 545
programas de regularização fundiária, urbanização de áreas ocupadas por
população de baixa renda e habitação de interesse social. A mesma facul-
dade poderá ser concedida ao proprietário que doar ao Poder Público seu
imóvel, ou parte dele, para os fins acima elencados. Cabe à lei municipal
estabelecer as condições relativas à aplicação da transferência do direito
de construir.
1.4.2.12 Estudo de impacto de vizinhança - Compete à lei municipal
definir os empreendimentos e atividades privados ou públicos, em área
urbana, que dependerão de elaboração de estudo prévio de impacto de vi-
zinhança (EIV) para obter as licenças ou autorizações de construção, am-
pliação ou funcionamento a cargo do Poder Público Municipal. O EIV será
executado de forma a contemplar os efeitos positivos e negativos do empre-
endimento ou atividade quanto à qualidade de vida da população residente
na área e suas proximidades, incluindo a análise, no mínimo, dos itens
seguintes: adensamento populacional; equipamentos urbanos e comunitá-
rios; uso e ocupação do solo; valorização imobiliária; geração de tráfego e
demanda por transporte público; ventilação e iluminação; paisagem urbana
e patrimônio natural e cultural. O Estatuto da Cidade prevê a publicidade
dos documentos que integram o EIV, que deverão ficar disponíveis para
consulta, por qualquer interessado, no órgão competente do Poder Público
Municipal. O EIV não substitui a elaboração e a aprovação de estudo pré-
vio de impacto ambiental (ElA), nos termos da legislação ambiental.
1.4.2.13 Gestão democrática da cidade - Para garantir a gestão de-
mocrática da cidade, a Lei 10.257, de 2001 (Estatuto da Cidade), prevê a
utilização dos seguintes instrumentos: órgãos colegiados de política urba-
na nacionais, estaduais e municipais; debates, audiências e consultas pú-
blicas; conferências sobre assuntos de interesse urbano, nos níveis nacio-
nal, estadual e municipal; iniciativa popular de projeto de lei e de planos,
programas e projetos de desenvolvimento urbano. Estabelece, ainda, o art.
44 do Estatuto em exame que no âmbito municipal a gestão orçamentária
participativa prevista no art. 4º, lI, do mesmo diploma legal incluirá a rea-
lização de debates, audiências e consultas públicas sobre as propostas do
plano plurianual, da lei de diretrizes orçamentárias e do orçamento anual
como condição obrigatória de sua aprovação pela Câmara Municipal. O
~. ~4, entretanto, a nosso ver, repete desnecessariamente o que a respeito
Já dIspõe de forma enfática a Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Comple-
mentar 101, de 4.5.2000, art. 48 e seu parágrafo único).
O Estatuto da Cidade consigna, finalmente, no que tange à gestão
democrática, que os organismos gestores das regiões metropolitanas e
54:J DIREITO MUNICIPAL BRASILEIRO
aglomerações urbanas incluirão obrigatória e significativa participação
da população e de associações representativas dos vários segmentos da
comunidade, de modo a garantir o controle direto de suas atividades e o
pleno exercício da cidadania (art. 45).
Para tomar efetiva a gestão democrática e transparente que estabele-
ce, o Estatuto da Cidade determina que o prefeito que impedir ou deixar
de garantir quaisquer dos requisitos contidos nos incisos I-IlI do § 4º do
art. 40 do mesmo diploma legal se sujeitará a responder por improbidade
administrativa, nos termos da Lei 8.429, de 1992, sem prejuízo da punição
de outros agentes públicos envolvidos e da aplicação de outras sanções
cabíveis (art. 52, VI).
O Estatuto da Cidade prevê, ainda, nas disposições gerais, que nos ca-
sos de parcelamento, edificação ou utilização compulsórios do solo urbano
não edificado, subutilizado ou não utilizado o Poder Público poderá facul-
tar a proprietário de área atingida, a requerimento dele, o estabelecimento
de consórcio imobiliário como forma de viabilização financeira do apro-
veitamento do imóvel. Para tanto, considera consórcio imobiliário a forma
de viabilização de planos de urbanização ou edificação por meio da qual
o proprietário transfere ao Poder Público Municipal seu imóvel e, após a
realização das obras, recebe, como pagamento, unidades imobiliárias de-
vidamente urbanizadas ou edificadas. O valor das unidades imobiliárias a
serem entregues ao proprietário será correspondente ao valor do imóvel
antes da execução das obras, observado o disposto no § 2º do art. 8º.
Nos casos de programas e projetos habitacionais de interesse social
desenvolvidos por órgãos ou entidades da Administração Pública com
atuação específica nessa área, os contratos de concessão de direito real
de uso de imóveis públicos terão, para todos os fins de direito, caráter
de escritura pública, não se aplicando o disposto no art. 108 do CC de
2002. Além disso, constituirão título de aceitação obrigatória em garantia
de contratos de financiamentos habitacionais.
Aos Municípios foi concedido o prazo de 90 dias, a partir da entrada
em vigor do Estatuto da Cidade, para fixar, por lei, prazos para a expedi-
ção de diretrizes de empreendimentos urbanísticos, aprovação de projetos
de parcelamento e de edificação, realização de vistorias e expedição de
termo de verificação e conclusão de obras, conforme o art. 49. O parágrafo
único desse dispositivo estabelece o prazo de 60 dias para a realização de
cada um dos referidos atos administrativos - prazo, esse, que valerá até
que os Municípios disponham em lei de forma diversa.
Os Municípios com mais de 20 mil habitantes ou integrantes de re-
giões metropolitanas e aglomerações urbanas que não tenham plano dire-
IX - URBANISMO E PROTEÇÃO AMBIENTAL 547
tor aprovado na data de entrada em vigor do Estatuto da Cidade deverão
aprová-lo no prazo de 5 anos.
Sem prejuízo da punição de outros agentes públicos envolvidos e da
apli~a?ão d.e outras sanções cabíveis, o prefeito incorre em improbidade
adm~nI~traÍlva, nos termos da Lei 8.429, de 2.6.1992, nos casos previstos
noS mClSOS lI-VIII do art. 52 do Estatuto da Cidade, o que melhor exami-
naremos adiante, no Capítulo XII, para o qual remetemos o leitor.
1.4.3 Competência dos Estados-membros e do Distrito Federal:
plano estadual e normas regionais de Urbanismo
A competência dos Estados-membros e do Distrito Federal em ma-
téria de Urbanismo defIui do art. 24, I, da CF, concorrentemente com a
União, permanecendo com esta a edição de normas gerais e com aqueles
a de normas suplementares (art. 24, § 2º). Daí caber aos Estados-membros
organizar o plano estadual de Urbanismo e editar as normas urbanísticas
regionais, adequadas ao seu território, observados os princípios federati-
vos de repartição e limites de atribuições das quatro esferas estatais.
Incidindo na mesma falha das Constituições Federais anteriores as
Cartas. Estad~ai~ também omitiam, em sua maioria, referência expres~a a
UrbanIsmo, hmttando-se algumas delas a repetir os preceitos federais so-
bre .pr,o~eção paisagística, histórica ou monumental. Por igual, a legislação
ordmana estadual é parca a respeito de Urbanismo. Ao que sabemos, ne-
nhum Estado Brasileiro organizou até hoje seu plano e sua lei urbanística
orgânica e sistemática, de modo a dar diretrizes e a permitir aos seus Mu~
nicípios a conjugação de seus planos diretores locais ao sistema estadual.
Resul:a daí a ~usê~cia total de integração dos planos diretores municipais,
que ~ao surgmdo Isolada e esparsamente, quando é hoje pacífico que a
plamficação urbanística deve ser feita a vasto raggio, interligando-se os
p~anos meno:-es a~s mai?res, até se ~b~er a funcionalidade orgânica pre-
VIsta na plalllficaçao naCIOnal. Na fehz imagem do professor Marconi: "il
concetto. d~ una pianificazione a struttura piramidale, della quale i piani
comunah SI. troverebbero alla base, articolati successivamente in piani in-
tercomunah, forse provinciali, regionali, fino aI piano nazionale posto aI
vertice".20
Oportuna, portanto, foi a edição da Lei 10.257, de 2001, denominada
de 1f~tatuto da Cidade, estabelecendo diretrizes gerais para a execução da
pohtlCa urbana, em prol do bem coletivo, da segurança e do bem-estar dos
.. 20. "~a ~ianificaz.ione regionale, intercomunale e comunale", in Urbanistico,
Rlvlsta del/lstltuto NazlOnale di Urbanistica 21/128.
548 DIREITO MUNICIPAL BRASILEIRO
cidadãos, assunto que jamais poderia ser eficientemente provido pela ação
restrita e isolada de cada Município.
1.4.4 Competência dos Municípios:
plano diretor e ordenamento urbano
A competência dos Municípios em assuntos de Urbanismo é ampla e
decorre do preceito constitucional que lhes assegura autonomia para legis-
lar sobre assuntos de interesse local (art. 30, I), promover, no que couber,
adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do
uso, do parcelamento e da ocupação do solo urbano (art. 30, VIII), e, ain-
da, executar a política de desenvolvimento urbano, de acordo com as di-
retrizes fixadas pela União (art. 182), bem como suplementar a legislação
federál e a estadual no âmbito de sua competência (art. 30, lI). Visando o
Urbanismo, precipuamente, à ordenação espacial e à regulação das ativi-
dades humanas que entendem com as quatro funções sociais - habitação,
trabalho, recreação, circulação -, é óbvio que cabe ao Município editar
nonnas de atuação urbanística para seu território, especialmente para a
cidade, provendo concretamente todos os assuntos que se relacionem com
o uso do solo urbano, as construções, os equipamentos e as atividades que
nele se realizam, e dos quais dependem a vida e o bem-estar da comuni-
dadelocal.
As atribuições municipais no campo urbanístico desdobram-se em
dois setores distintos: o da ordenação espacial, que se consubstancia no
plano diretor e nas normas de uso, parcelamento e ocupação do solo ur-
bano e urbanizável, abrangendo o zoneamento, o loteamento e a compo-
sição estética e paisagística da cidade; e o de controle da construção, in-
cidindo sobre o traçado urbano, os equipamentos sociais, até a edificação
particular nos seus requisitos estruhlrais funcionais e estéticos, expressos
no código de obras e nonnas complementares.
A competência do Município para a ordenação espacial de seu territó-
rio, notadamente no que concerne ao uso do solo urbano, apóia-se no pre-
ceito da Constituição da República que expressamente lhe confere capa-
cidade para "promover, no que couber, adequado ordenamento territorial,
mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupação
do solo urbano" (art. 30, VIII).21
21. Os urbanistas ingleses e norte-americanos distinguem três tipos de regu-
lamentação edilícia, que, reunidos, constituem as normas de ordenação territorial:
o Building-Code, o Housing-Code e o Zoning-Regulation. O Building-Code dispõe
sobre a ordenação estrutural da construção; o Housing-Code estabelece os mínimos
sanitários para as edificações; e o Zoning-Regulation impõe o zoneamento e fixa as
IX - URBANlSMO E PROTEÇÃO AMBIENTAL 549
Com esses instrumentos urbanísticos, de caráter nonnativo e executi-
vo, o Município está habilitado a ordenar fisica e socialmente seu territó-
rio, através do plano diretor, e a regular o uso e a ocupação do solo urbano,
bem como a execução de construções, a instalação de equipamentos e o
exercício de atividades que afetem a vida e o bem-estar da comunidade
urbana. Sua ação urbanística é plena na área urbana e restrita na área rural,
pois que o ordenamento desta, para suas funções agrícolas, pecuárias e
extrativas, compete à União, só sendo lícito ao Município intervir na zona
rural para coibir empreendimentos ou condutas prejudiciais à coletividade
urbana ou para preservar ambientes naturais de interesse público local.
Feitas as considerações de ordem geral sobre a competência das en-
tidades estatais em assuntos urbanísticos, vejamos ponnenorizadamente a
atuação do Município nos setores de sua alçada, que se resumem no plano
diretor e no ordenamento urbano, aquele abrangente de todo o território
municipal e este restrito ao perímetro da cidade e às áreas urbanizáveis ou
de proteção ambiental.
Toda cidade há que ser planejada: a cidade nova, para sua fonnação; a
cidade implantada, para sua expansão; a cidade velha, para sua renovação.
Mas não só o perímetro urbano exige planejamento, como também as áreas
de expansão urbana e seus arredores, para que a cidade não venha a ser
prejudicada no seu desenvolvimento e na sua funcionalidade pelos futuros
núcleos urbanos que tendem a se fonnar em sua periferia. 22
2. Plano diretor do Município
2.1 Conceito e objetivos
O plano diretor ou plano diretor de desenvolvimento integrado,23
como modemamente se diz, é o complexo de nonnas legais e diretrizes
técnicas para o desenvolvimento global e constante do Município, sob os
condições para loteamento, com as densidades demográficas e os volumes e espécies
de edificações admitidas. Os dois primeiros códigos atuam, em caráter geral, em todo
o território municipal, e o último estabelece diferenciação funcional das áreas urbanas,
segundo a destinação local.
22. A própria cidade de Brasília já padece da falta de planejamento de seus arre-
dores, onde se formaram várias cidades-satélites, sem qualquer ordenamento inicial,
e hoje interferem na vida da Capital da República, prejudicando-a na sua funcionali-
dade.
23. Sobre plano diretor, v.: Célson Ferrari, Curso de Planejamento ... , São Paulo,
Livraria Pioneira Editora, 1977; Raul Armando Mendes, "Plano diretor de desenvolvi-
mento integrado", Boletim do Interior 10/289; Maria Garcia, "Política urbana e a ques-
tão habitacional", in Cadernos de Direito Constitucional e Ciência Política 22/72-96.
550 DIREITO MUNICIPAL BRASILEIRO
aspectos físico, social, econômico e administrativo, desejado pela comu-
nidade local. Deve ser a expressão das aspirações dos munícipes quanto
ao progresso do território municipal no seu conjunto cidade/campo. É o
instrumento técnico-legal definidor dos objetivos de cada Municipalida-
de, e por isso mesmo com supremacia sobre os outros, para orientar toda
atividade da Administração e dos administrados nas realizações públicas e
particulares que interessem ou afetem a coletividade.
O plano diretor deve ser uno e único, embora sucessivamente adapta-
do às novas exigências da comunidade e do progresso local, num proces-
so perene de planejamento que realize sua adequação às necessidades da
população, dentro das modernas técnicas de administração e dos recursos
de cada Prefeitura.
O plano diretor não é estático; é dinâmico e evolutivo. Na fixação
dos objetivos e na orientação do desenvolvimento do Município é a lei
suprema e geral que estabelece as prioridades nas realizações do governo
local, conduz e ordena o crescimento da cidade, disciplina e controla as
atividades urbanas em benefício do bem-estar social.
O plano diretor não é um projeto executivo de obras e serviços públi-
cos, mas sim um instrumento norteador dos futuros empreendimentos da
Prefeitura, para o racional e satisfatório atendimento das necessidades da
comunidade. Por isso não exige plantas, memoriais e especificações deta-
lhadas, pedindo apenas indicações precisas do que a Administração Muni-
cipal pretende realizar, com a locação aproximada e as características es-
truturais ou operacionais que permitam, nas épocas próprias, a elaboração
dos projetos executivos com a estimativa dos custos das respectivas obras,
serviços ou atividades que vão compor os empreendimentos anteriormente
planejados, sejam construções isoladas, sejam planos setoriais de urbani-
zação ou de reurbanização, sejam sistemas viários, redes de água e esgoto,
ou qualquer outro equipamento público ou de interesse social.
Enquanto o plano diretor é sempre uno e integral, os planos de urba-
nização ou de reurbanização geralmente são múltiplos e setoriais, pois vi-
sam a obras isoladas, ampliação de bairros (plano de expansão), formação
de novos núcleos urbanos (urbanização por loteamentos), renovação de
áreas envelhecidas e tomadas impróprias para sua função (reurbanização)
e quaisquer outros empreendimentos parciais, integrantes do plano geral.
Estes procedimentos urbanísticos não se confundem com o plano di-
retor, pois, embora sigam suas diretrizes, passam a constituir atos autôno-
mos e concretos de administração, e ainda que aprovados por lei, quando
devam ser por decreto, se tomam passíveis de impugnação judicial se in-
cidentes sobre a propriedade particular e lesivos de direito individual mes-
IX - URBANISMO E PROTEÇÃO AMBIENTAL 551
mO antes das medidas expropriatórias para ocupação do imóvel atingido
(TJSP, RT 459/59 e 461/55).
Ressalte-se que o art. 41, I -V, do Estatuto da Cidade (Lei federal
10.257, de 10.7.2001) estabeleceu a obrigatoriedade do plano diretor para
as cidades com mais de 20 mil habitantes (repetindo o disposto no art.
182, § 1º, da CF); as integrantes de regiões metropolitanas e aglomerações
urbanas; aquelas onde o Poder Público Municipal pretenda utilizar os ins-
trumentos previstos no § 4º do art. 182 da CF, quais sejam: parcelamento
ou edificação compulsórios, IPTU progressivo no tempo e desapropriação
com pagamento mediante títulos da dívida pública. Tais instrumentos têm
a natureza de sanção ao proprietário do solo urbano não edificado, subuti-
lizado ou não utilizado que, desde que notificado para adequar seu imóvel
ao plano diretor, não tenha promovido seu adequado aproveitamento. O
plano diretor é, ainda, obrigatório para as cidades integrantes de áreas de
especial interesse turístico; as inseridas na área de influência de empreen-
dimentos ou atividades com significativo impacto ambiental de âmbito
regional ou nacional (Estatuto da Cidade, art. 41).24
2.2 Elaboração e aprovação
A elaboração do plano diretor é tarefa de especialistas nos diversifi-
cados setores de sua abrangência, devendo por isso mesmo ser confiada a
órgão técnico da Prefeitura ou contratada com profissionais de notória es-
pecialização na matéria, sempre sob supervisão do prefeito, que transmiti-
rá as aspirações dos munícipes quanto ao desenvolvimento do Município
e indicará as prioridades das obras e serviços de maior urgência e utilidade
para a população.
As fases principais de elaboração do plano são três: coleta de dados,
interpretação dos dados e fixação dos objetivos. Mas não bastará que se
completem essas fases e se apresente o mais perfeito conjunto de elemen-
tos cartográficos, memoriais, especificações, normas técnicas, se não se
converter todo esse instrumental em lei, para que se tome impositivo para
a Administração e para os administrados.
24. Nesse sentido, a Lei Orgânica do Município de São Paulo, aprovada em
5.4.1990, dispõe:
"Art. 150. O plano diretor é o instrumento global e estratégico da política de
desenvolvimento urbano e de orientação de todos os agentes públicos e privados que
atuam na cidade.
"§ 1Q. O plano diretor deve abranger a totalidade do território do Município, defi-
nindo as diretrizes para o uso do solo e para os sistemas de circulação, condicionados
às potencialidades do meio fisico e ao interesse social, cultural e ambiental."
 552 DIREITO MUNICIPAL BRASILEIRO
A aprovação do plano diretor deve ser por lei, e lei com supremacia
sobre as demais, para dar preeminência e maior estabilidade às regras e
diretrizes do planejamento. Daí por que os Municípios podem estabelecer
em sua legislação quorum qualificado para aprovação ou modificação da
lei do plano diretor, infundindo, assim, mais segurança e perenidade a essa
legislação. Toda cautela que vise a resguardar o plano diretor de levianas
e impensadas modificações é aconselhável, podendo a própria Câmara es-
tabelecer regimentalmente um procedimento especial, com maior número
de discussões ou votação em duas ou mais sessões legislativas, para evitar
a aprovação inicial e suas alterações por maiorias ocasionais.
No caso de realização no Município de empreendimentos ou ativida-
des com significativo impacto ambiental de âmbito regional ou nacional,
tornando obrigatória a elaboração de plano diretor, os recursos técnicos e
financeiros para tanto estarão inseridos entre as medidas de compensação
adotadas (art. 41, V, e § 1º, do Estatuto da Cidade, Lei 10.257, de 2001).
Nas cidades com mais de 500 mil habitantes deverá ser elaborado
plano de transporte urbano integrado, compatível com o plano diretor ou
nele inserido (art. 41, § 2º).
O Estatuto da Cidade determina, ainda, que o plano diretor contenha,
no mínimo: a delimitação das áreas urbanas onde poderão ser aplicados
parcelamento, edificação ou utilização compulsórios, considerando a exis-
tência de infra-estrutura e de demanda para utilização, na forma do art. 5º;
as disposições requeridas pelos arts. 25 (direito de preempção), 28 (outor-
ga onerosa do direito de construir), 29 (alteração do uso do solo mediante
contrapartida a ser prestada pelo beneficiário), 32 (operações urbanas
consorciadas) e 35 (transferência do direito de construir); e o sistema de
acompanhamento e controle (art. 42, I-III).
2.3 Implantação
A implantação do plano diretor faz-se pelos órgãos e agentes execu-
tivos municipais, sujeitos a todas as suas normas e diretrizes na realização
dos empreendimentos planejados, notadamente na execução das obras e
serviços locais, na abertura das vias públicas, na regulamentação do uso
do solo urbano e urbanizável, na aprovação dos loteamentos para fins ur-
banos, na formação dos núcleos industriais, no controle da edificação e
das atividades particulares que possam afetar a vida e o bem-estar da co-
munidade e na preservação ambiental, que constitui preocupação urbanís-
tica de todo e qualquer planejamento territorial.
Enquanto o plano diretor, nas suas normas e diretrizes gerais, é objeto
de lei, os planos setoriais ou de simples urbanização e reurbanização dele
IX - URBANISMO E PROTEÇÃO AMBIENTAL 553
resultantes podem ser aprovados por decreto, como as obra~ isoladas ad-
mitem execução mediante simples ordem de serviço da autondade compe-
tente, desde que regularmente programadas, projetadas e licitadas, quando
for o caso. Assim, também, as medidas administrativas decorrentes do
plano diretor serão concretizadas por decreto e atos executivos inferi?-
res nos limites da competência de cada órgão ou agente que os expedIr,
suj~itando-se ao controle judicial de legalidade se ~ferisi:,o,s .de direit~ in-
dividual ou coletivo (mandado de segurança ou açao ordmana) ou leSIVOS
do patrimônio público (ação popular).
Advertimos, finalmente, que as imposições do plano diretor são de
observância obrigatória não só pelo Município e pelos particulares, como
também pelos órgãos estaduais e federais que realizem obras ou serviços
na área planificada pela Municipalidade, pois, se esta tem competência
constitucional para esse plano, há que ser respeitada pelas demais enti-
dades estatais e seus desmembramentos na Administração indireta e nas
paraestatais. Lembramos, ainda, que no concernente à construção de edi-
ficios públicos federais a Lei 125, de 3.12.1935, determina que se obser-
vem as normas pertinentes, estaduais e municipais, sujeitando o projeto
ao prévio licenciamento da Prefeitura e a embargo judicial por infração na
execução do projeto. Por idêntica razão, as demais obras públicas, embora
não sujeitas a alvará de edificação, devem respeitar as legítimas imposi-
ções urbanísticas do Município.
O Estatuto da Cidade (Lei 10.257, de 2001) acarreta a responsabiliza-
ção do prefeito por improbidade administrativa, nos termos da Lei 8.429,
de 2.6.1992, sem prejuízo da punição de outros agentes públicos envol-
vidos e da aplicação de outras sanções cabíveis, se impedir ou deixar de
garantir os requisitos relativos à gestão democrática e à transparência da
fiscalização e implementação do plano diretor, bem como se não aprovar
o plano diretor no prazo da lei ou, para os Municípios que já o tiverem, se
não fizer revisar a lei instituidora do plano diretor a cada 10 anos (arts. 50
e 52, VI-VII).
3. Ordenamento urbano
O ordenamento urbano é a disciplina da cidade e suas atividades atra-
vés da regulamentação edilícia, que rege desde a delimitação da urbe, seu
traçado, o uso e ocupação do solo, o zoneamento, o loteamento, o controle
das construções, até a estética urbana. Tudo, enfim, que afetar a comunida-
de urbana sujeita-se à regulamentação edilícia, para assegurar o bem-estar
da população local.
554 DIREITO MUNICIPAL BRASll-EIRO
3.1 Regulamentação edilícia
25
A regulamentação edilícia tradicional expressava-se em limitações
de segurança, higiene e estética da cidade e das habitações;26 mas a moder-
na concepção do Urbanismo alargou seus domínios a tudo quanto possa
melhorar a vida urbana. Em nossos dias, o avassalador fenômeno da ur-
banização e o desmedido crescimento das cidades vêm exigindo mais e
maiores imposições edilícias em benefício da coletividade urbanizada, o
que sobrecarrega o Município com encargos imprevistos e despesas extra-
ordinárias para atender a áreas imensas tomadas urbanas repentinamente,
í todas aquellas materias y actividades que le son inherentes por razones de
I
sem o equipamento mínimo indispensável às necessidades dessas novas
concentrações populacionais. 27
Como bem retratou Figueiredo Ferraz, ex-prefeito da Capital de São
Paulo: "As massas migratórias não fluem apenas para as cidades recepto-
ras, mas tomam-nas como que se as assaltassem, e, qual manchas imensas,
cercam-nas por completo, numa ocupação territorial convulsionada, con-
figurando um cinturão de miséria".28
25. A expressão regulamentação edilícia originou-se da atividade dos edis ro-
manos incumbidos da administração da cidade, e que através de edictus dispunham
sobre a urbe e suas construções. Daí as derivações correntes em nossa língua: edil
(\'ereador); edilidade (Câmara de Vereadores); edilício (relativo a edil ou edilidade).
Regulamentação edifícia, atualmente, abrange todas as normas municipais de ordena-
mento urbano, provenham da Câmara ou do prefeito.
26. Recordem-se, a propósito, a Constituição de Júlio César, De urbe augenda,
que estabelecia normas para o desenvolvimento de Roma, e os edictus De aquis urbis
Romae, que dispunha sobre a construção de aquedutos para abastecimento da cidade,
e o De aedificiis, que regulamentava as construções em geral. Na doutrina, v.: Mayns,
Droit Romain, § 181; Girard, Droit Romain, p. 255; Bonfante, Istituzioni di Diritto Ro-
mano, § 97; Pierre Lavedan, Histoire de l'Urbanisme, v. I, passim; Fustel de Coulan-
ges, A Cidade Antiga, pp. 197 e ss.; Pedro Escribano Collado, La Propiedad Privada
Urbana: Encuadramiento y Régimen, Madri, Editorial Monte Corvo, 1979.
27. A propósito do contemporâneo fenômeno da urbanização, Paulo VI assim se
pronunciou: "O aparecimento de uma civilização urbana, que acompanha o incremento
da civilização industrial, não será, na realidade, um verdadeiro desafio lançado à sapiên-
cia do homem, à sua capacidade de organização e à sua imaginação prospectiva? No
seio da sociedade industrial transforma os modos de viver e as estruturas habituais da
existência: a família, vizinhança e os próprios moldes da comunidade cristã. O homem
experimenta, assim, uma nova forma de solidão, não já diante de uma natureza hostil
que ele levou séculos para dominar, mas no meio da multidão anônima que o rodeia e
onde ele se sente como um estranho. Fase irreversível, sem dúvida, no desenvolvimento
das sociedades humanas, a urbanização levanta ao homem problemas dificeis: como
dominar o seu crescimento, regular a sua organização e conseguir a sua animação para
o bem de todos?" (Carta Apostólica "OctogesimaAdveniens", §§ 3 elO).
28. Perspectivas Urbanas na América Latina, trabalho apresentado na Confe-
rência Latino-Americana sobre Desenvolvimento Urbano, em Bogotá, em agosto de
IX - URBANISMO E PROTEÇÃO AMBIENTAL 555
Essa realidade foi de há muito pressentida e proclamada por Greca,
acentuando os encargos e responsabilidades do Município nestes termos:
"Si las limitaciones a la propiedad se aplican en todo el territorio deI país,
en virtud de exigencias sociales, económicas, sanitarias y técnicas, con
mayor motivo deben intensificarse en las ciudades, donde los problemas se
presentan cada vez más apremiantes, dada la estrecha convivencia de una
numerosa población". E ajunta, a seguir: "teniendo el Municipio faculta-
des policiales podrá ejercerlas también por medi o de reglamentaciones en
estética, de seguridad, de salud pública, de tránsito, de servicios públicos,
de moralidad, de carácter social y económico, cultural e histórico".29
Daí por que a administração e o ordenamento da cidade são atribuições
municipais, complementadas pelo controle da construção que o Código Ci-
vil sujeita aos regulamentos administrativos (art. 1.299 do CC), que outra
coisa não é senão a regulamentação edilícia da construção particular.
Fiel à orientação doutrinária e ao Direito legislado, nossa jurispru-
dência sempre reconheceu e proclamou a legitimidade das imposições ur-
banísticas pelos Municípios no ordenamento urbano e no controle da edi-
ficação, e o fez na amplitude deste aresto do STF: "A autoridade municipal
pode dispor sobre a segurança dos edifícios, sua harmonia arquitetônica,
alinhamento, altura, ingressos, saídas, arejamento, enfim, acomodações às
exigências que a vida humana, nas grandes cidades, vai tomando cada vez
mais difícil".3o
Na verdade, a regulamentação edilícia objetiva dois aspectos bem
distintos, embora oriundos das mesmas exigências sociais, e tais são o
ordenamento da cidade no seu conjunto e o controle técnico-funcional da
construção individualmente considerada. O ordenamento da cidade visa,
precipuamente, ao traçado urbano e à regulação do uso do solo urbano e
urbanizável, com o conseqüente zoneamento e disciplina dos loteamentos
para fins urbanos, e ao controle das construções, que tem por fim assegu-
rar as condições mínimas de habitabilidade e funcionalidade à edificação,
principalmente à moradia, que é a razão de ser de toda cidade:
Ninguém melhor do que Virgílio Testa (Manuale ... , cit., p. 299) evi-
denciou essa diversidade de imposições, assinalando que a regulamen-
tação edilícia assume "due forme: una che ha di mira i fabbricati singoli
e si propone di assicurame la piena rispondenza alle esigenze igieniche,
1975, p. 5. V., no mesmo sentido, a coletânea de estudos intitulada Cidades -A Urba-
nização da Humanidade, iniciada por Kingsley Davis, professor da Universidade da
Califórnia (Berkeley), Rio de Janeiro, trad. Reznik, 1972.
29. Régimen Legal ... , p. 40.
30. RT248/675.
556 DIREITO MUNICIPAL BRASILEIRO
estetiche e di pubblica incolumità e l'idoneità, alla funzione, cui ciascuno
di essi e destinato (controllo tecnico estetico); ed una che si propone di
realizzare, nello svolgimento delle costruzione, la piena rispondenza degli
edifici ai dettami deI piano urbano e un determinato ordine nelle opere,
capace di far si che l' aggregato edilizio nasca, si ingrandisca o si trasformi
in modo razionale ed in perfetta rispondenza con lo sviluppo dei servizi
pubblici nelle singole zone (controllo urbanistico)".
3.2 Delimitação da zona urbana
A delimitação da zona urbana ou perímetro urbano deve ser feita por
lei municipal, tanto para fins urbanísticos como para efeitos tributários.
No primeiro caso a competência é privativa e irretirável do Município, ca-
bendo à lei urbanística estabelecer os requisitos que darão à área condição
urbana ou urbanizável, e, atendidos esses requisitos, a lei especial deli-
mitará o perímetro urbano, as áreas de expansão urbana e os núcleos em
urbanização. No segundo caso (efeitos tributários) a lei definidora da zona
urbana deverá atender aos requisitos do Código Tributário Nacional (art.
32, §§ 1º-2º), estabelecidos para fins meramente fiscais, como demonstra-
mos precedentemente (Capítulo V, item 3.1.1.1). É de toda conveniência
que a lei urbanística municipal faça coincidir suas exigências com as do
Código Tributário Nacional, ou, pelo menos, as imponha com maior rigor,
a fim de que possa arrecadar na área o IPTU.
Promulgada a lei municipal instituidora ou ampliadora da zona urba-
na, a Prefeitura deverá enviar seu texto integral ao INCRA, para a cessa-
ção de sua jurisdição sobre a nova área urbana e transferência da compe-
tência impositiva federal (ITR) para a municipal (IPTU), incidente sobre o
terreno e respectivas construções.
Observe-se, finalmente, que o Decreto-lei 57, de 18.11.1966, alterou
os arts. 29 e 32 do CTN para pior, incluindo as chácaras ou sítios de
recreio em zona rural na competência tributária do Município (art. 14) e
excluindo desta as glebas situadas na zona urbana desde que "comprova-
damente" utilizadas em exploração extrativa vegetal, agrícola, pecuária ou
agroindustrial, sujeitando-as ao ITR (art. 15). Diante dessa legislação, de
objetivos meramentefiscais, os sítios de recreio continuam imóveis rurais,
mas sob a imposição tributária do Município, ao passo que aquelas glebas,
embora sujeitas ao tributo federal, permanecem com características urba-
nas, subordinadas, portanto, às normas urbanísticas municipais.
3.3 Traçado urbano
O traçado urbano é o desenho geral da cidade; seu levantamento to-
pográfico com a indicação do sistema viário, marcando o arruamento atual
IX - URBANISMO E PROTEÇÃO AMBIENTAL 557
e futuro, com os respectivos alinhamento e nivelamento a serem observa-
dos nas construções particulares e públicas. Conterá ainda a indicação de
todos os demais pontos característicos da cidade, do sistema hidrográfico
que a banha, das áreas verdes preserváveis, dos espaços de recreação ati-
va, dos terrenos para edifícios públicos e equipamentos sociais, das redes
de água e esgotos, e de tudo o mais que compuser a urbe.
O traçado urbano nem sempre será efetivado pelo Município, notada-
mente nos loteamentos particulares, mas dependerá sempre da aprovação
da Prefeitura, para seu ajustamento às vias públicas já existentes, ao plano
diretor do Município e às normas urbanísticas pertinentes. Isto porque ne-
nhuma cidade, bairro ou área em urbanização poderá surgir desarticulada
do sistema viário circundante, nem se implantar isoladamente, fora dos
padrões urbanísticos estabelecidos pelo Município e sem atendimento dos
requisitos mínimos de higiene e saúde pública impostos superiormente
pelo Estado e pela União, uma vez que a competência em tais matérias é
concorrente das três entidades estatais (v. item 1.4).
Do traçado urbano resultam as imposições de arruamento, alinha-
mento, nivelamento,3l circulação, salubridade, segurança efuncionalida-
de da cidade, como veremos a seguir.
3.3.1 Arruamento
O arruamento é o traçado definidor das vias públicas e espaços livres
da cidade. É exigido pela Prefeitura para toda área em urbanização, como
requisito prévio para o loteamento. Desde que o plano do loteamento ou
o simples arruamento tenham sido aprovados pela Prefeitura e inscritos
no Registro Imobiliário competente, as áreas destinadas a vias públicas,
espaços livres e outros equipamentos urbanos passam a integrar o domínio
público do Município (Lei 6.766, de 1979, art. 22), independentemente
de título aquisitivo e transcrição,32 uma vez que não há, nem pode haver,
vias e logradouros públicos como propriedade particular. 33 Toda área de
circulação ou de recreação pública é bem de uso comum do povo - e,
portanto, bem do domínio público por destinação, dispensando titulação
formal para o reconhecimento dessa dominialidade. Para proteção de tal
domínio a Administração fixa requisitos para abertura e utilização das vias
e logradouros públicos, consubstanciados em imposições urbanísticas de
31. Sobre arruamento, alinhamento e nivelamento, v. também, o item 6.1, do
Capítulo VII.
32. STF, RDP 20/213; TJSP, RT318/285.
33. Clóvis Beviláqua, Soluções Práticas de Direito, v. IV, p. 39; Jousselin, Servi-
tudes d'Utilité Public, v. 11, p. 446.
558 DIREITO MUNICIPAL BRASILEIRO
funcionalidade, segurança e estética, tais como largura e declividade das
vias de circulação, tipo de pavimentação e calçamento, limite de trânsito e
tráfego, arborização e tudo o mais que for de interesse público.
Não são admissíveis o arruamento privado ou mesmo a rua parti-
cular em zona urbana, porque todo o sistema viário de uma cidade é de
uso comum do povo, o que afasta a possibilidade jurídica de vias urbanas
particulares. O que pode haver, embora não previsto em lei, é a instituição
do chamado loteamento fechado, que é forma de parcelamento do solo
submetida à Lei 6.766/1979, com a aprovação da Prefeitura Municipal,
que outorga o uso das vias de circulação e praças mediante concessão ou
permissão. Ou, ainda, vias internas em propriedade particular, na qual foi
instituída uma forma de condomínio relacionada com casas que consti-
tuem unidades autônomas ao lado das frações ideais nas áreas comuns,
tudo objeto de registro no Registro de Imóveis. 34 Tais loteamentos fecha-
dos têm sido formados para maior privacidade e segurança dos morado-
res, mormente nas grandes cidades e, em geral, se constituem segundo
o figurino legal do condomínio em edificios, sendo os lotes as unidades
privativas ou autônomas e as ruas e praças, bem como os equipamentos,
co-propriedade de todos, ou coisas de uso comum. 35
3.3.2 Alinhamento
o alinhamento é, na sintética definição de Noel, "o limite entre a
propriedade privada e o domínio público".36 Na conceituação do Código
de Obras do Município da Capital de São Paulo: "alinhamento é a linha
legal, traçada pelas autoridades municipais, que limita o lote em relação
à via pública" (art. 2 2 , 8). É ato unilateral da Prefeitura, que importa uma
limitação urbanística à propriedade particular, em beneficio do traçado
urbano. Uma vez estabelecido, impõe-se a todos os confrontantes da via
pública, independentemente de indenização, salvo se modificado poste-
riormente, acarretando prejuízo às propriedades fronteiriças. Da modifi-
cação do alinhamento anterior podem resultar aumento ou diminuição da
área de domínio público: no primeiro caso a Prefeitura terá que indenizar
ao particular a faixa que for retirada de sua propriedade; no segundo terá
o particular direito à investidura na área remanescente e fronteiriça de seu
lote, até atingir o novo alinhamento.
34. João Batista Lopes, Condomínio, 8ª ed., Ed. RT, pp. 56-57.
35. J. Nascimento Franco, "Loteamentos fechados", Tribuna do Direito, outu-
bro12005, p. 6.
36. Le Droit de I'Urbanisme, 1956, p. 16. No mesmo sentido, confrontem-se:
Morin, De I'Alignement, pp. 68 e ss.; Coucerlle, Traité de la Voirie, pp. 168 e ss.; Duez
e Debeyre, Traité de Droit Administratif, p. 787.
IX - URBANISMO E PROTEÇÃO AMBIENTAL 559
Não se confunda alinhamento com recuo das edificações: aquele de-
limita o domínio público e a propriedade particular; este impõe um afas-
tamento mínimo da edificação em relação à via pública ou ao vizinho,
mas a área resultante do recuo permanece integrada no lote, apenas com o
impedimento de edificar. O afastamento da edificação imposto pelo recuo,
como limitação urbanística geral, não é indenizável, salvo se inutilizar o
lote para sua normal destinação; ao passo que se o alinhamento adentrar
a propriedade particular a Prefeitura terá que pagar a área transferida ao
domínio público ou indenizar todo o lote, se o remanescente tornou-se
inconstrutível ou imprestável para sua utilização econômica (v. Capítulo
VII, item 6.1.2).37
3.3.3 Nivelamento
O nivelamento é a fixação da cota correspondente aos diversos pon-
tos característicos da via urbana, a ser observada pelas construções nos
seus limites com o domínio público. 38 Como imposição urbanística, é de
observância obrigatória para todos, independentemente de indenização no
seu estabelecimento pela Prefeitura, mas obrigará o Poder Público a com-
por danos se o modificar posteriormente, ocasionando prejuízo às cons-
truções que observaram a cota anteriormente determinada. Pela mesma
razão poderá a Prefeitura exigir o desfazimento da obra que desatender
ao nivelamento estabelecido, prejudicando o perfil da via pública. Para o
início das construções expede-se, comumente, o alvará de alinhamento e
nivelamento, com as indicações necessárias à locação da obra.
3.3.4 Circulação
As imposições de circulação, como limitações urbanísticas, podem
revestir duas níodalidades: permissiva (deixar transitar) e negativa (não
transitar). Pela primeira (permissiva) o Poder Público impõe ao particular
a obrigação de permitir a passagem aos agentes da Administração, em
determinadas circunstâncias e em certos locais de sua propriedade, para
verificação e proteção do domínio público - como, por exemplo, ao longo
dos aquedutos, nas margens das águas públicas etc.; na segunda hipótese
(negativa) a Administração limita ou impede totalmente a circulação pelas
suas vias e logradouros públicos, objetivando preservar seu patrimônio
contra o uso inadequado à destinação da coisa pública. Tais limitações
37. Também não é indenizável a faixa non aedificandi ao longo das rodovias
(STF, RT 61 0/272 e 276).
38. Virgilio Testa, Manuale ... , pp. 325 e ss.; Georges-Henri Noel, Le Droit de
l'Urbanisme, 1956, pp. 27 e ss.
560 DIREITO MUNICIPAL BRASILEIRO
não se confundem com as de trânsito impostas em defesa da segurança
individual ou coletiva ou, ainda, para desafogar determinados locais, ou
aliviar as correntes de tráfego em determinadas horas e em certas vias.
Ambas são legítimas, mas objetivam interesses diversos e ordinariamente
são impostas por autoridades diferentes.
3.3.5 Salubridade
As imposições de salubridade urbana destinam-se a manter a cidade
limpa e saudável, como ambiente propício ao desenvolvimento de todas as
atividades humanas. Além das condições de clima e solo, outros requisitos
podem ser acrescidos ao agregado urbano, de modo a assegurar a salubri-
dade pública. Para tanto a Administração comumente dota a cidade dos
equipamentos sanitários convenientes e impõe limitações urbanísticas de
salubridade tendentes a secundar as medidas oficiais, para a manutenção
da área urbana em boas condições de habitabilidade. Não se cuida, aqui,
da higiene individual das habitações - objeto de limitações sanitárias es-
pecíficas -, mas da salubridade geral da cidade, a ser perseguida desde o
traçado urbano até a localização das indústrias perigosas, nocivas ou incô-
modas. Cabem, ainda, nestas limitações as exigências de espaços livres e
áreas verdes nos loteamentos, a obrigatoriedade de drenagem dos terrenos
destinados a edificação, a imposição de recuo e afastamento das habita-
ções entre vizinhos e o que mais puder concorrer para tomar a cidade e o
bairro saudáveis para seus habitantes.
3.3.6 Segurança
As imposições de segurança urbana complementam as de salubridade
da cidade. A segurança geral da cidade não se confunde com a segurança
individual de suas construções, que tanto interessa às normas civis como
aos regulamentos da edificação. As imposições urbanísticas de segurança
da cidade começam nas exigências do traçado urbano e se difundem por
todos os setores que possam oferecer perigo à vida e à incolumidade dos
cidadãos ou à conservação de seus bens materiais. Para tanto, as normas
edilícias estabelecem a tessitura das vias públicas, as declividades má-
ximas, os tipos de pavimentação e calçamento adequados, o recuo e o
chanfro das edificações de esquina, a modalidade dos tapumes das obras,
a sinalização dos locais perigosos, e tudo o mais que puder prevenir aci-
dentes e afastar riscos à população.
N essas imposições entram as medidas de combate e prevenção contra
incêndios, inundações e efeitos das marés nas cidades ribeirinhas ou litorâ-
neas. Tais providências competem simultaneamente ao Município, na rea-
IX - URBANISMO E PROTEÇÃO AMBIENTAL 561
lização das obras públicas necessárias, e aos munícipes, nas construções
particulares que devam ser equipadas para enfrentar esses eventos, que
se vêm repetindo com freqüência e desastrosas conseqüências em nossas
cidades. A omissão da Prefeitura na execução das obras de segurança ur-
bana - principalmente contra eventos periódicos e previstos anualmente,
como são as enchentes e inundações em determinados bairros - acarreta
responsabilidade civil ao Município, pela ineficiência do serviço público
a seu cargo (STF, RDA 122/169; TJSP, RT 346/235, 449/104, 453/97 e
4531102).
3.3.7 Funcionalidade
As imposições de funcionalidade urbana passaram a ter destaque es-
pecial na regulamentação edilícia. Isto porque a cidade, na concepção do
moderno Urbanismo, há de ser humana e funcional, isto é, correspondente
às necessidades materiais e espirituais do homem e apta à satisfação de
suas quatro funções sociais precípuas: habitação, trabalho, circulação e
recreação.
Para o atingimento desse desiderato não basta a racionalização do tra-
çado urbano, nem a eficiência dos serviços públicos. Necessária se toma
a limitação do uso da propriedade particular, e notadamente o condicio-
namento das construções a índices técnicos e a preceitos urbanísticos de
foncionalidade da cidade. E as razões são óbvias: a excessiva concentra-
ção populacional, a indiscriminada utilização da área urbana, a localização
inadequada das atividades humanas e fatores outros de desajustamento en-
tre a população e o ambiente causam transtornos insuportáveis para a vida
urbana, desequilibrando o trinômio área/população/equipamento. Daí por
que os regulamentos edilícios dispõem sobre o uso e ocupação do solo
urbano, prescrevendo sobre zoneamento, loteamentos, densidade demo-
gráfica, coeficientes de edificação; fixando gabaritos de altura, volume e
área construída; impondo mínimos de espaços livres e áreas verdes, a fim
de equilibrar a concentração humana com os equipamentos necessários
ao conforto da população. 39 Bem por isso, a Lei 10.098, de 19.12.2000,
estabeleceu normas gerais e critérios básicos para a promoção da acessi-
bilidade das pessoas portadoras de deficiência ou com mobilidade reduzi-
da. A lei estabelece requisitos mínimos de acessibilidade a vias públicas,
parques, espaços livres, estacionamentos, e também quanto a construções,
39. V, a propósito, as recomendações do VI Congresso do CIAM, de Bridge-
Water, 1947, citadas por Antônio Bezerra BaItar, Introdução ... , p. 44, bem como o
estudo deste urbanista baiano no capítulo da análise foncional do complexo urbano,
às pp. 82 e ss.
562 DIREITO MUNICIPAL BRASILEIRO
ampliações e refonnas de edifícios de uso público ou privado. Assim, os
Municípios deverão adequar seus códigos de obras e edificações aos dis-
positivos da nova lei. Estas imposições urbanísticas, conquanto destinadas
originariamente à defesa da funcionalidade urbana, favorecem individual-
mente os moradores do bairro a elas sujeitos, especialmente os vizinhos,
gerando direito subjetivo à sua observância pelos demais proprietários e
legitimando as ações judiciais adequadas a impedir a construção irregular
e a exigir a demolição do que for construído em desacordo com as nonnas
urbanísticas.
Negar ação ao vizinho que almeja obter de seus confrontantes o res-
peito às exigências edilícias da construção, no que afeta a ordenação hm-
cional do bairro, é uma postura incompatível com a finalidade do moderno
Urba.nismo, mesmo porque a obra irregular, na sua estrutura ou na sua des-
tinação, causa efetivo dano patrimonial à vizinhança, desvalorizando as
propriedades confrontantes e desvirtuando a destinação da quadra. Diante
dessa realidade, a jurisprudência vai orientando-se, acertadamente, para a
admissibilidade de ação destinada a exigir do vizinho e do Poder Público
o respeito às exigências estruturais da edificaçã040 e aos requisitos urba-
nísticos do zoneamento e do loteamento. 41
3.4 Uso e ocupação do solo urbano
O uso e oczpação do solo urbano, ou, mais propriamente, do espaço
urbano, constitui matéria privativa da competência ordenadora do Mu-
nicípio, e por isso vem sendo objeto das diretrizes do plano diretor e da
regulamentação edilícia que o complementa. 42
A lei de uso e ocupação do solo urbano, como geralmente é deno-
minada, destina-se a estabelecer as utilizações convenientes às diversas
40. TJDF, RDA 45/333; TJSP, RT225/242, 246/168, 254/233, 267/210 e 275/249;
TASP, RT241/513.
41. TJSP, RT203/287, 267/210 e 275/249; TASP, RT226/373.
42. V. Ives Gandra da Silva Martins, "Competência legislativa municipal para
aproveitamento do solo urbano", BDM 12/256, 1996. O TJSP, julgando a ADln
55.297-0, declarou inconstitucional lei municipal, de iniciativa de vereador, criando
áreas de interesse social para urbanização específica, implicando desapropriação. As-
sim decidiu aquele Tribunal: "Invasão de competência privativa do chefe do Executivo
- A administração de bens públicos e a desapropriação de bens particulares, que é meio
de execução de obras e serviços públicos, assim como a definição da política habita-
cional a ser implantada no Município são atividades tipicamente administrativas, da
responsabilidade exclusiva do prefeito, a quem compete por razões óbvias o exame da
conveniência e oportunidade da apresentação de projetos de lei que versem sobre tais
matérias, não podendo nesse campo sofrer nenhum tipo de ingerência - Inconstitucio-
nalidade declarada" (Órgão Esp., reI. Des. Paulo Shintate, j. 19.4.2000, v.u.).
IX - URBANISMO E PROTEÇÃO AMBIENTAL 563
partes da cidade e a localizar em áreas adequadas as diferentes atividades
urbanas que afetem a comunidade. Para tanto, classifica os usos e esta-
belece sua confonnidade com as respectivas zonas em que se divide o
perímetro urbano, visando a equilibrar e hannonizar o interesse geral ~a
coletividade com o direito individual de seus membros no uso da propne-
dade particular, na localização e no exercício das atividades urbanas e até
na utilização do domínio público.
As imposições urbanísticas dessa legislação devem prover sobre o
zoneamento urbano e a ocupação correspondente, bem como sobre o par-
celamento das glebas urbanas ou urbanizáveis, com especial destaque para
os loteamentos, que constituem a fonna nonnal de expansão da cidade.
Outro aspecto da legislação edilícia é o da renovação urbana, para atuali-
zar as cidades envelhecidas, com a retificação de seu traçado, a ampliação
de seu sistema viário, a modernização de seus equipamentos - enfim, a
adequação de suas partes obsoletas às novas funções que o progresso e a
civilização exigem dos antigos centros urbanos.
O controle do uso do solo urbano apresenta-se como das mais pre-
mentes necessidades em nossos dias, em que o fenômeno da urbanização
dominou todos os povos e degradou as cidades mais humanas, dificultan-
do a vida de seus moradores pela redução dos espaços habitáveis, pela
deficiência de transportes coletivos, pela insuficiência dos equipamentos
comunitários, pela promiscuidade do comércio e da indústria com as áreas
de residência e de lazer. Daí o crescente encarecimento dos terrenos para
habitação, o que vem impossibilitando sua aquisição pelos menos abas-
tados e exigindo a intervenção do Poder Público no domínio fundiário
urbano, para conter a indevida valorização imobiliária, quase sempre re-
sultante dos melhoramentos públicos da área, custeados por todos mas
auferidos por alguns. Essa realidade tem reclamado providências estatais
específicas para as diferentes áreas urbanas, a fim de compatibilizar sua
utilização com as necessidades da coletividade, autorizando imposições
urbanísticas de toda ordem, agravamentos tributários dos terrenos não edi-
ficados, urbanização compulsória pelos proprietários e até a desapropria-
ção por interesse social ou mesmo para urbanização ou reurbanização pelo
próprio Município, com subseqüente alienação das partes que se tomaram
desnecessárias ao domínio público. 43 Agora, propõe-se a adoção do solo
criado, ou, na expressão atual dos franceses, "la combinaison de l'espace
43. v., a propósito, parecer do Autor, acolhido pelo TJSP, nos MS originários
220.706,220.707 e 222.643 (conírrmados pelo STF nos RE 82.300, 85.869 e 87.009),
impetrados contra o prefeito da Capital de São Paulo, e publicado pela EMURB sob
o título A Reurbanização de Santana e Jabaquara, juntamente com os acórdãos. O
mesmo assunto foi por ele reestudado em artigo sob o título "Desapropriação para ur-
564 DIREITO MUNICIPAL BRASILEIRO
privé avec l'espace public",44 que seria .0 m~is ~fic~ente instrumento ~e
controle do uso do solo urbano e de justIça dIstnbutIva dos encargos pu-
blicos da urbanização.
Mas para a efetividade do controle do uso do solo urbano, após a
delimitação da zona urbana, que já analisamos precedentemente, impõe-
se o zoneamento da cidade e dos novos núcleos de sua expansão, como
veremos a segUIr.
3.5 Zoneamento
O zoneamento urbano consiste na repartição da cidade e das áreas
urbanizáveis segundo sua precípua destinação de uso e ocupação do solo.
Na conceituação da Carta dos Andes o zoneamento urbano é o instru-
mento legal de que dispõem as Municipalidades para controlar o uso do
solo povoado, as densidades de população, a localização, a dimensão, o
volume dos edifícios e suas utilizações específicas, em prol do bem-estar
da comunidade.
Nessa repartição de uso e ocupação do solo, o zo?~ame?to ur~a~o
estabelece normalmente as áreas residenciais, comerCIaIS e mdustnaIs;
delimita os locais de utilização específica, tais como feiras, mercados,
estacionamentos de veículos e outras ocupações espaciais permanentes
ou transitórias; dispõe sobre as construções e usos admissíveis; ordena
a circulação, o trânsito e o tráfego no perímetro urbano; disciplina ~s ati-
vidades coletivas ou individuais que de qualquer modo afetem a VIda da
cidade. Embora não caiba ao Município o zoneamento rural, compete-lhe
regular o uso e ocupação das áreas destinadas a urbaniza~ão ainda .q~e
localizadas fora do perímetro urbano, porque estes núcleos Irão constItUIr
as novas cidades ou a ampliação das existentes, e por isso devem ser or-
denados urbanisticamente desde seu nascedouro, para que não venham a
prejudicar a futura zona urbana.
O zoneamento, embora seja um eficiente instrumento urbanístico de
ordenação da cidade, há que ser utilizado com prudência e respeito aos
direitos adquiridos, pois é sabido que a simples muda~ça de d:,sti?ação
de um baÍlTo ou de uma rua produz profundas alteraçoes economIcas e
sociais, valorizando ou desvalorizando substancialmente as propriedades
atingidas e as de suas adjacências, consoante os novos ônus ou vantagens
banização", publicado na RDA 116/1 e no seu Estudos e Pareceres de Direito Público,
v. lI, p. 419.
44. J. P. Gilli, Redéfinir le Droit de Propriété, pp. 97 e ss. Cf. José Rubens Costa,
"Solo criado ou a inconstitucionalidade da subtração do direito de construir do direito
de propriedade", BDM 1/5.
IX - URBANISMO E PROTEÇÃO AMBIENTAL 565
que acarrete para o local. Por isso, as normas edilícias devem evitar o
quanto possível essas súbitas e freqüentes modificações de uso, que afetam
instantaneamente a propriedade e as atividades particulares, gerando ins-
tabilidade no mercado imobiliário urbano e intranqüilidade na população
citadina. Além disso, toda vez que o zoneamento ofende direitos adquiri-
dos expõe o Município a demandas e vultosas indenizações. O Município
só deve impor ou alterar zoneamento quando essa medida for exigida pelo
interesse público, com real vantagem para a cidade e seus habitantes.
A imposição e a alteração do zoneamento têm suscitado divergência
jurisprudencial quanto ao instrumento legal para sua efetivação. Alguns
julgados entendem que só podem ser consubstanciadas em lei municipal;
outros as admitem por decreto do prefeito. Devemos distinguir duas situa-
ções: as normas de zoneamento e a fixação das zonas; aquelas são priva-
tivas de lei; esta, de decreto. A lei estabelecerá as diretrizes, os critérios,
os usos admissíveis, tolerados e vedados nas zonas previstas; o decreto
individualizará as zonas e especificará os usos concretamente para cada
local (TJSP, RT 289/456). O zoneamento, no seu aspecto programático e
normativo, é objeto de lei, mas na sua fase executiva - em cumprimento
da lei - é objeto de decreto. O que não se admite é o zoneamento exclusi-
vamente por decreto, sem base em norma legislativa que o imponha para a
cidade e indique as limitações urbanísticas de cada zona.
A divisão da cidade em zonas visa a atribuir a cada setor um uso es-
pecífico, compatível com sua destinação. Mas, como as cidades nem sem-
pre nascem planejadas, seus bairros são mistos e promíscuos em usos e
atividades. Daí o zoneamento superveniente, repartindo a área urbana em
zonas residenciais, comerciais, industriais, institucionais e outras, com a
indicação dos usos conformes, desconformes e tolerados.
3.5.1 Usos conformes
Usos conformes são todos aqueles permitidos para o local pelas nor-
mas legais pertinentes. Erigem-se, por isso, em direito subjetivo de seus
titulares e não podem ser impedidos pela Prefeitura, nem negado o respec-
tivo alvará de licença quando dependentes dessa formalidade. Os exercen-
tes de usos conformes podem a todo tempo aumentar a atividade, ampliar
o estabelecimento, reformar a construção até o limite admitido em lei. Tais
usos, uma vez iniciados, geram direito adquirido, e mesmo que se altere
posteriormente o zoneamento podem continuar na situação em que se en-
contravam no momento de vigência da nova lei. Assim, uma edificação,
uma indústria ou um comércio conformes em determinada zona, mesmo
que venham a ser proibidos pelo novo zoneamento, podem prosseguir nos
566 DIREITO MUNICIPAL BRASILEIRO
moldes da legislação precedente, mas ficam impedidos de alteração ou
ampliação daí por diante.
3.5.2 Usos desconformes
Usos desconformes são aqueles que a lei considera incompatíveis
com o local. Se sobrevierem ao zoneamento poderão ser impedidos suma-
riamente e sem qualquer indenização; se o antecederem constituem pré-
ocupação com direito adquirido à sua permanência e continuidade nas
condições originárias, isto é, sem possibilidade de ampliação da atividade
ou de renovação das construções, instalações ou equipamentos desconfor-
mes ou de transferência voluntária a terceiros. Se a Prefeitura pretender a
imediata cessação de qualquer atividade desconforme mas com pré-ocu-
pação na zona deverá indenizar cabalmente seu exercente, amigav~lmente
ou mediante desapropriação. Assim, uma indústria instalada antenormen-
te em zona que veio a ser declarada estritamente residencial não poderá
ser compelida a se mudar ou a cessar suas atividades desconformes, mas
também não poderá ela ampliar-se ou renovar-se naquele local: seu direito
restringe-se à permanência onde e como está. Por outro lado, os vizinhos
em uso conforme nem por isso poderão impugnar o uso desconforme pro-
veniente de pré-ocupação em relação ao zoneamento. A Prefeitura, entre-
tanto, pode impor tributação agravada para os usos desconformes (extra-
fiscalidade ).
3.5.3 Usos tolerados
Usos tolerados são aqueles que o zoneamento não reconhece como
conformes nem repudia como desconformes, mas os admite por liberali-
dade e precariamente em condições especiais. Tais usos são exercidos me-
diante simples alvará de autorização (não confundir com licença), dado
o caráter precário, que enseja revogação sumária e a qualquer tempo. Por
isso mesmo não geram direito subjetivo ao seu exercício nem à sua con-
tinuidade, que dependerão sempre do juízo de conveniência exclusivo e
discricionário da Prefeitura.
3.5.4 Zonas residenciais
As zonas residenciais destinam-se a moradia e por isso devem apre-
sentar requisitos especiais de salubridade, segurança e tranqüilidade, para
o bem-estar de seus habitantes. Com esse desiderato, as normas edilícias
impõem condições favoráveis à habitação, desde a localização dos bairros,
seu traçado e sua arborização, até alguns detalhes funcionais e estéticos
das edificações, visando a assegurar a harmonia do conjunto e o conforto
IX - URBANISMO E PROTEÇÃO AMBIENTAL 567
individual das residências. A preservação da moradia contra todas as in-
terferências molestas da vizinhança, principalmente os ruídos incômodos
e os maus odores da indústria e do comércio, é dever do Poder Público,
atento a que a habitação tem preferência sobre os demais usos urbanos,
como de há muito nos advertiu Freund nesta conhecida frase: "the right
ofhabitancy is superior to the exigencies oftrade"45 - o que coincide com
a exaltação de Greca sobre as funções familiares e sociais da residência
em nossos dias: "La casa moderna no es sólo un refugio, como lo fuera en
las sociedades primitivas. Es el sitio donde se educa a los hijos, donde se
trabaja y se descansa. En ella viven, gozan, y no pocas veces sufren, los
seres humanos que la habitan. Allí nacerá el nino, se cuidará aI enfermo
y entrará en el eterno reposo el vencido por los males fisicos incurables.
En ella se festejan los acontecimientos felices de la familia, se recibe a
los amigos y se amplían los horizontes deI espíritu mediante la lectura, la
música y la contemplación de bellos adornos".46 Daí a conveniência da
fixação de zonas residenciais, separadas das outras que possam perturbar
a moradia; porém a realidade é que na maioria das cidades os bairros são
mistos, com pré-ocupações prejudiciais à habitação mas que não podem
ser afastadas sumariamente, por constituírem direito adquirido de seus ti-
tulares. Em tais casos, os conflitos de vizinhança resolvem-se pelo uso
normal da propriedade de cada um. 47
3.5.5 Zonas comerciais
As zonas comerciais são as destinadas ao comércio varejista e ata-
cadista, sendo conveniente que aquele permaneça nas proximidades das
áreas residenciais ou mesmo em determinados setores destas, para abaste-
cimento das moradias, e o outro - o atacadista - fora e recuado dos bairros
de habitação, pelos inconvenientes que oferece em razão do transporte a
granel, com tráfego pesado, constante e ruidoso. Por isso, tais zonas de-
vem situar-se na periferia da cidade, próximas das rodovias e ferrovias que
favorecem suas atividades.
3.5.6 Zonas industriais
As zonas industriais são as reservadas para as fábricas e atividades
conexas, devendo situar-se distanciadas dos bairros residenciais, pelos na-
45. Administrative Powers over Persons and Property, § 529.
46. Régimen Legal ... , p. 126.
47. Sobre o conceito de uso normal da propriedade, v. do Autor Direito de Cons-
truir, 9ª ed, 2005, Capítulo 2.
568 DIREITO MUNICIPAL BRASILEIRO
turais inconvenientes que acarretam às moradias, com o ruído de suas má-
quinas, com as emanações de seus produtos, com o despejo de seus resí-
duos e demais conseqüências do trabalho fabril. Atualmente as Prefeituras
vêm instituindo os denominados distritos industriais, fora do perímetro
da cidade mas erigidos em área urbana, para nela concentrar as indústrias
locais, segundo as conveniências da comunidade e os interesses do desen-
volvimento econômico e social do Município. É a solução indicada para
aliviar a cidade dos incômodos da indústria. Mas esses núcleos industriais
devem ser corretamente localizados em áreas adequadas à sua função e
tecnicamente planejadas para receber as fábricas e as atividades comple-
mentares que integram todo parque industrial. Sem essa adequada locali-
zação e sem o plano da infra-estrutura específica do complexo industrial,
aprovado por lei, não pode o Município instituir distrito industrial nem
desapropriar áreas para esse fim, pois lhe falta o fundamento legal, que
é, precisamente, o plano de urbanização (Decreto-lei 3.365, de 1941, art.
5º, "i"). Nem lhe será lícito alienar lotes às empresas sem que a lei tenha
autorizado essas alienações e estabelecido as imposições urbanísticas para
a formação do núcleo e as condições de implantação de cada indústria,
para que tais requisitos constem como encargo dos adquirentes de lotes,
com cláusula resolutória para a inadimplência. Com essas cautelas legais
podem ser implantados os núcleos ou pólos industriais, atribuindo-se até
mesmo alguns encargos da urbanização (abertura de ruas, pavimentação,
canalizações etc.) às próprias indústrias interessadas, mediante compro-
misso com o Município, concomitante com a aquisição de lotes. Somente
nestas condições serão legítimas e amparáveis pelo Judiciário a desapro-
priação e a alienação de lotes aos particulares para a formação dessas áreas
industriais. 48
A Lei 6.803, de 2.7.1980, estabeleceu as diretrizes básicas para o zo-
neamento industrial nas áreas críticas de poluição, de forma a compati-
bilizar as atividades industriais com a proteção ambiental. Classificou as
zonas por categorias e dispôs que as zonas de uso estritamente industrial
destinam-se, preferencialmente, à localização de estabelecimentos indus-
triais cujos resíduos sólidos, líquidos e gasosos, ruídos, vibrações, emana-
ções c radiações possam causar perigo à saúde, ao bem-estar e à segurança
das populações, mesmo depois da aplicação de métodos adequados de
48. TJSP, RT 499/97, acolhendo parecer do Autor sobre a formação de núcleo
industrial, publicado na mesma Revista, à p. 37.
Sobre desapropriação e venda de lotes a particulares, v. artigo do Autor "Desa-
propriação para urbanização", RDA 116/1; e sobre os requisitos técnicos e urbanísticos
paraformação de núcleo industrial, leia-se o estudo de Hany J. Cole, "Distritos indus-
triais - Delimitação e localização", in O Município e o Direito Urbano, pp. 112 e ss.
IX - URBANISMO E PROTEÇÃO AMBIENTAL 569
controle e tratamento de efluentes, nos termos da legislação vigente (arts.
1º e 2º). Sobre a matéria, fixou atribuições exclusivas e compartilhadas da
União, dos Estados e dos Municípios.
3.5.7 Zonas mistas
As zonas mistas são todas aquelas de ocupação promíscua - resi-
dência, comércio, indústria e outras - e para as quais não há indicação de
utilizações específicas e excludentes pelas normas edilícias. Conseqüente":
mente, nessas zonas não há usos desconformes, pois todos são admitidos,
na omissão da lei. Daí por que a Prefeitura ou o vizinho, para impedir ou
fazer cessar qualquer atividade em zona mista, deverão demonstrar sua
nocividade ou prejudicialidade anormal ou abusiva, pois não podem in-
vocar a desconformidade de uso. Em tais zonas a pré-ocupação atua como
agravante dos incômodos a serem suportados pelos novos vizinhos, mas
nem por isso legitima o mau uso da propriedade, pois, como já adver-
tia Baudry-Lacantinerie, nos fins do século passado, "il n'existe pas un
droit de préoccupation, capable de faire échec à tout action en dommages
intérêts".49
3.6 Loteamento
Loteamento urbano é a divisão voluntária do solo em unidades edi-
ficáveis (lotes), com abertura de vias e logradouros públicos, na forma da
legislação pertinente. 50 Distingue-se do desmembramento, que é a simples
divisão de área urbana ou urbanizável, com aproveitamento das vias pú-
blicas existentes. O loteamento e o desmembramento constituem modali-
dades do parcelamento do solo, mas apresentam características diversas: o
loteamento é meio de urbanização e só se efetiva por procedimento volun-
tário e fonual do proprietário da gleba, que planeja sua divisão e a submete
à aprovação da Prefeitura, para subseqüente inscrição no Registro Imobi-
liário, transferência gratuita das áreas das vias públicas e espaços livres
ao Município e alienação dos lotes aos interessados; o desmembramento
é apenas repartição da gleba, sem atos de urbanização, e tanto pode ocor-
rer pela vontade do proprietário (venda, doação etc.) como por imposi-
ção judicial (arrematação, partilha etc.), em ambos os casos sem qualquer
49. Traité Théorique de Droit Civil, v. V, Paris, 1899, p. 165.
50. O loteamento urbano é regido pela Lei 6.766, de 19.12.1979, que derrogou os
Decretos-leis 58, de 1937, e 271, de 1967, no que conceme à matéria por ela regulada.
Assim sendo, esses decretos-leis só subsistem nos dispositivos que regulam matéria
estranha ao parcelamento do solo urbano ou para fins urbanos.
570 DIREITO MUNICIPAL BRASILEIRO
transferência de área ao domínio público. Há ainda o arruamento, que
é unicamente a abertura de vias de circulação na gleba, como início de
urbanização, mas que por si só não caracteriza loteamento ou desmembra-
mento, e tanto pode ser feito pelo proprietário, com prévia aprovação da
Prefeitura e transferência gratuita das áreas das ruas ao Município, como
pode ser realizado por este para interligação do seu sistema viário, caso em
que deverá indenizar as faixas necessárias às vias públicas. Assim, pode
haver arruamento sem loteamento ou desmembramento, mas não pode
haver aquele ou este sem vias públicas, abertas anteriormente ou conco-
mitantemente com o parcelamento da gleba.
Como procedimento ou atividade de repartição do solo urbano ou
urbanizável, o loteamento sujeita-se a cláusulas convencionais e a normas
legais de duas ordens: civis e urbanísticas. As cláusulas convencionais são
as que constarem do memorial arquivado no Registro Imobiliário, para
transcrição nas escrituras de alienação dos lotes; as normas civis são ex-
pressas na legislação federal pertinente e visam a garantir aos adquirentes
de lotes a legitimidade da propriedade e a transferência do domínio ao
término do pagamento do preço; as normas urbanísticas são as constantes
da legislação municipal e objetivam assegurar ao loteamento os equipa-
mentos e condições mínimas de habitabilidade e conforto, bem como har-
monizá-lo com o plano diretor do Município, para a correta expansão de
sua área urbana. 51 Por isso, tratando-se de propriedade urbana, o projeto
e a planta do loteamento devem ser previamente aprovados pela Prefeitu-
ra, ouvidas, quanto ao que lhes disser respeito, as autoridades sanitárias
(estaduais), militares e, quando incidir sobre área total ou parcialmente
florestada, as autoridades florestais; e se se tratar de gleba em zona rural
deverá ser ouvido também o INCRA (Lei 6.766, de 1979, art. 53).
Ocorreu, porém, que na vigência da legislação anterior muitos Muni-
cípios interpretaram que a matéria era da competência exclusiva da União,
e por esse motivo se abstiveram de editar normas urbanísticas locais, pas-
sando a aprovar loteamentos sem os requisitos mínimos de habitabilidade,
sem áreas livres e sem os equipamentos urbanos e comunitários indispen-
sáveis à gleba loteada. O resultado foi uma verdadeira "orgia de loteamen-
tos", que provocou uma fictícia valorização imobiliária e um desastroso
desordenamento das cidades, tomando improdutivas imensas glebas ru-
rais, convertidas da noite para o dia em terrenos urbanos, desservidos de
qualquer melhoramento público e sem condições de habitabilidade, eXi-
gindo, mais tarde, a execução desses equipamentos pela própria Prefei-
tura. O equívoco foi palmar. A legislação federal anterior não era norma
51. STF, RTJ 47/670.
IX - URBANISMO E PROTEÇÃO AMBIENTAL 571
urbanística; era apenas norma civil reguladora do contrato de compra e
venda a prestações dos lotes, contendo alguns preceitos de ordem pública
sobre a aprovação do plano de loteamento pela Prefeitura e sua inscrição
no Registro Imobiliário, para transferência das vias de circulação e espa-
ços reservados ao Município.
Com aLei 6.766, de 19.12.1979, que dispõe sobre oparcelamento do
solo para fins urbanos, foram editadas normas urbanísticas para o lotea-
mento e o desmembramento de glebas destinadas a urbanização, mas com
a ressalva de que "os Estados, o Distrito Federal e os Municípios pode-
rão estabelecer normas complementares relativas ao parcelamento do solo
municipal para adequar o previsto nesta Lei às peculiaridades regionais e
locais" (art. lº, parágrafo único). As normas urbanísticas desta lei federal
são de caráter geral e fixam parâmetros mínimos de urbanização da gleba
e de habitabilidade dos lotes, os quais podem ser complementados com
maior rigor pelo Município, para atender às peculiaridades locais e às exi-
gências do desenvolvimento da cidade. Nem se compreenderia que, tendo
o Município competência geral para o ordenamento urbano, não a tivesse
para disciplinar os loteamentos, que constituem, em nossos dias, a origem
das cidades e o fator de sua expansão.
Essa lei, conquanto defeituosa em alguns de seus conceitos e falha em
muitos de seus dispositivos, representou considerável avanço na regência
urbanística do parcelamento do solo para loteamentos e desmembramen-
tos urbanos, dando orientação técnica para sua efetivação e meios eficazes
para se coibir a conduta abusiva dos loteadores. 52 Na interpretação desse
diploma legal a jurisprudência e a doutrina vêm fazendo as adaptações
necessárias para a sua correta aplicação. 53
A aprovação de loteamento é ato da alçada privativa da Prefeitura,
atendidas as pr~scrições da União, os preceitos sanitários do Estado e as
52. A Lei 6.766, de 1979, provém de projeto do senador Otto Cyrillo Lehmann,
com alterações do Senado que pioraram a proposição originária, baseada em antepro-
jeto do Autor e em estudos do CEPAM.
53. Sobre loteamento urbano, embora sejam publicações anteriores à Lei 6.766,
de 1979, v.: Wilson Campos Batalha, Loteamentos e Condomínios, v. I, São Paulo,
1953; Serpa Lopes, Tratado dos Registros Públicos, 2ª ed., v. lU, pp. 37 e ss.; Sílvio
Pereira, Imóveis a Prestação, São Paulo, 1958; Pontes de Miranda Tratado de Direito
Predial, t. lU, pp. 30 e ss.; Álvaro Erix Ferreira, "Configuração d;s loteamentos urba-
nos e rurais", Revista do Instituto de Registro Imobiliário do Brasil 2/240.
Sobre loteamento no regime da Lei 6.766, de 1979, consultem-se: Paulo Affonso
Leme Machado, "O parcelamento do solo, o meio ambiente e a qualidade de vida", in
O Estado de S. Paulo, ed. 9.3.1980; Parcelamento do Solo Urbano - Comentários à
Lei 6.766/79, pela Secretaria dos Negócios Metropolitanos do Estado de São Paulo,
ed.IOE, 1980.
572 DIREITO MUNICIPAL BRASILEIRO
imposições urbanísticas do Município, ouvidas previamente, quando for
o caso, as autoridades militares e as florestais com jurisdição na área e o
INeRA, se a gleba estiver na zona rural. Após a aprovação pela Prefeitura
o loteamento deverá ser registrado no Registro Imobiliário competente,
sendo passível de impugnação por terceiros (Lei 6.766, de 1979, arts. 19
e ss.) e de levantamento de dúvida pelo oficial do Registro (Lei 6.015, de
1973, arts. 198-204). O registro do loteamento produz, dentre outros, os
seguintes efeitos imediatos: legitima a divisão e as vendas de lotes; tor-
na imodificáveis unilateralmente o plano de loteamento e o arruamento;54
transfere para o domínio público do Município as vias de comunicação e
as áreas reservadas constantes do memorial e da planta, independentemen-
te de qualquer outro ato alienativo (art. 22 da Lei 6.766, de 1979).55 As
alterações e o cancelamento do loteamento registrado só poderão ser feitos
na forma e condições estabelecidas na Lei 6.766, de 1979, arts. 23 e 28.
As restrições de loteamento são de duas ordens: convencionais e le-
gais. Restrições convencionais são as que o loteador estabelece no plano
de loteamento, arquiva no Registro Imobiliário e transcreve nas escrituras
de alienação dos lotes como cláusulas urbanísticas a serem observadas por
todos em defesa do bairro, inclusive a Prefeitura que as aprovou. Por isso,
quem adquire lote diretamente do loteador ou de seus sucessores deve ob-
servância a todas as restrições convencionais do loteamento, para preser-
vação de suas características originárias, ainda que omitidas nas escrituras
subseqüentes, porque o que prevalece são as cláusulas iniciais do plano
de urbanização e, conseqüentemente, todos os interessados no loteamen-
to - proprietário ou compromissário de lote, loteador e Prefeitura - têm
legitimidade para defendê-las judicialmente, como já decidiu o TJSP, em
acórdão de que fomos relator,56 e está expresso no art. 45 da Lei 6.766,
54. TJSP, RT 3831148, acolhendo parecer do Autor em que demonstramos que a
simples aprovação do loteamento pela Prefeitura não torna imodificável o plano nem
transfere as áreas das vias públicas e dos espaços livres projetados ao Município, o que
só decorre do registro no cartório imobiliário.
V. também: TJSP, RT 650/95, que deferiu o registro, a despeito de impugnação do
Ministério Público, por já existirem no local os equipamentos urbanísticos necessários;
TJSP, RT 684/79, que considerou insuscetível de alteração a destinação de áreas para
jardins e praças mesmo que não tenham sido implantados, tendo em vista a proteção
ecológica futura.
55. TJSP,RT2541178, 3181185 e 3831148; STJ,RT7551189.
56. O mencionado acórdão, proferido nos EInfrs 123.497, da comarca de São
Paulo, contém a seguinte ementa:
"As restrições à edificação, estabelecidas pelo loteador, são requisitos urbanísti-
cos convencionais, de interesse coletivo e perene, estipulados em beneficio de todos
os habitantes do bairro.
IX - URBANISMO E PROTEÇÃO AMBIENTAL 573
de 1979. As restrições legais são as impostas pelas normas edilícias para
todas as urbanizações ou especificamente para determinados loteamentos
ou certos bairros. Tais restrições, como imposições urbanísticas de ordem
pública, têm supremacia sobre as convencionais e as derrogam quando o
interesse público o exigir, alterando as condições iniciais do loteamento,
quer para aumentar as limitações originárias, quer para liberalizar as cons-
truções e usos até então proibidos. 57
Loteamentos especiais vêm surgindo cada vez mais, principalmente
nos arredores das grandes cidades, em razão da busca por maior segu-
rança, privacidade e qualidade de vida. Para esses loteamentos não há,
ainda, legislação superior específica que oriente a sua formação, estan-
do consagrado o uso da denominação loteamento fechado 58 ou condo-
mínio fechado, com ingresso só permitido aos moradores e pessoas por
eles autorizadas e com equipamentos e serviços urbanos próprios, para
auto-suficiência da comunidade. De modo geral, são de duas espécies:
a) aqueles em que o parcelamento do solo se faz de conformidade com a
Lei 6.766/1979, com a aprovação da Prefeitura, e esta outorga o uso das
ruas e praças mediante concessão ou permissão; b) aqueles que mantém
toda a área como propriedade particular, inclusive as vias internas, insti-
tuindo uma forma de condomínio relacionada com casas que constituem
unidades autônomas ao lado das frações ideais nas áreas comuns (ruas,
praças e equipamentos de uso coletivo), de co-propriedade de todos, tendo
como modelo o condomínio edilício, tudo objeto de registro no Registro
"O bairro, como unidade urbanística, não é patrimônio individual dos proprietá-
rios de lotes; é núcleo urbano de utilização coletiva, sujeito ao regime juridico fixado
no plano de loteamento.
"As cláusulas das escrituras de lotes, restritivas da edificação, no bairro, são me-
ramente declaratórias dos requisitos urbanísticos estabelecidos pelo loteador no me-
morial de loteamento, aprovado pela Prefeitura e arquivado no Registro Imobiliário,
para observância pelos adquirentes de lotes e seus sucessores.
"Tanto os proprietários de lotes, como o loteador e a Prefeitura, dispõem das
mesmas ações judiciais para impedir edificações em desacordo com as restrições urba-
nísticas do bairro" (TJSP, RDPG 17/135; e, no mesmo sentido: RT203/287, 285/289 e
312/169). V. também TJSP, RT65 1180.
57. Cf. artigo do Autor "As restrições de loteamento e as leis urbanísticas super-
venientes", RT 463/23 e também RDA 120/479.
V. também 1º TACivSP, RT 639/105, que determina sejam respeitadas as restri-
ções convencionais por serem mais rigorosas do que as legais, baseado em dispositivo
da própria lei municipal.
58. Sobre loteamento fechado, v. José Afonso da Silva, Direito Urbanístico ... ,
5ª ed., 2008, pp. 350 e ss.; Elvino Silva Filho, "Loteamento Fechado e Condomínio
Deitado", RDI 14,julho/dezembro 1984, p. 12, e Questões de Condomínio no Registro
de Imóveis, São Paulo, Malheiros Editores, 1999, pp. 92-107.
574 DIREITO MUNICIPAL BRASILEIRO
de Imóveis. Essas modalidades merecem prosperar. Todavia, impõe-se um
regramento legal para discipliná-los, mormente quanto aos encargos de
segurança, higiene, coleta de lixo, limpeza e conservação de vias, serviços
de água e esgoto, que tanto podem ficar com a Prefeitura, mediante remu-
neração dos serviços, como com os dirigentes da comunidade, mediante
convenção contratual.
3.7 Controle das construções
O controle das construções urbanas 59 é atribuição específica do Mu-
nicípio, não só para assegurar o ordenamento da cidade em seu conjunto,
como para se certificar da segurança, da salubridade e da funcionalida-
de de cada edificação, individualmente considerada. Este é o controle
técnico-funcional da construção, referente à sua estrutura e ao seu uso
individual, diversamente do controle urbanístico, que cuida da integração
do edifício na cidade, visando a harmonizá-lo com o complexo urbano. O
controle das construções exercita-se, pois, sob dois aspectos: o coletivo,
para o ordenamento urbano; o individual, para adequação da estrutura à
função da obra.
A propósito, merece lembrada esta advertência do urbanista Migone:
"el divorcio entre el edificio y la ciudad es la causa de nuestros males.
Establecer el vínculo entre el edifício y la ciudad es la tarea que debemos
realizar. No nos limitemos a construir bien los edificios; no olvidemos que
estamos construyendo aI mismo tiempo la ciudad".60
Daí as normas de uso e ocupação do solo urbano, que já vimos pre-
cedentemente, disciplinando a ocupação e a utilização das áreas urbanas e
urbanizáveis, e o código de obras e suas normas complementares, regulan-
do a construção em si mesma. Toda construção urbana - e especialmente
a edificaçã0 61 - fica sujeita a esse duplo controle, urbanístico e estrutural,
59. O Município geralmente controla as construções urbanas, mas nada impede
que estenda a sua fiscalização às edificações da zona rural, desde que edite normas
próprias para essas obras. O que não se admite é a aplicação da legisl~ção edilíci.a
urbana à zona rural, pois as condições ambientais daquela e desta são inteIramente di-
versas. Além disso, o Município não pode regular o uso e ocupação do solo rural- que
é atribuição federal -, pelo quê só lhe é lícito controlar as edificações dessa zona sob
o aspecto estrutural e funcional, visando à segurança e à salubridade da obra. Também
não pode intervir nas construções que se destinem às atividades agrícolas, pastoris ou
extrativas, ficando, assim, limitado seu controle às moradias da zona rural, para lhes
impor as condições mínimas de habitabilidade.
60. Las Ciudades, "Prólogo", p. IX.
61. Edificação e construção têm significado técnico diverso: constnlção é o gê-
nero abrangente de toda obra imobiliária, qualquer que seja sua destinação; edificação
IX - URBANISMO E PROTEÇÃO AMBIENTAL 575
que exige a prévia aprovação do projeto pela Prefeitura, com a subse-
qüente expedição do alvará de construção e, posteriormente, do alvará
de utilização, vulgarmente conhecido por habite-se. Além da aprovação
do projeto, o controle das construções estende-se à execução da obra, pos-
sibilitando embargo e demolição quando realizada em desconformidade
com o aprovado ou, antes de seu início, a cassação do alvará, se for o caso.
Para não repetir a matéria, remetemos o leitor ao Capítulo VIII, itens 1
e 2, onde cuidamos especificamente dos efeitos do alvará em geral e de
sua invalidação, assim como das formalidades para o embargo. de obra e
demais sanções.
O código de obras, como elemento da legislação edilícia,62 deve reu-
nir em seu texto, de modo orgânico e sistemático, todos os preceitos re-
ferentes às construções urbanas, especialmente para as edificações, nos
aspectos de estrutura, função e forma, convenientes à obra individualmen-
te considerada. 63 Como regulamento das construções, pode ser aprovado
por decreto, e é conveniente que o seja, a fim de facilitar as necessárias e
freqüentes adequações que a evolução da técnica exige da Administração,
mesmo porque a disciplina das construções já está prevista no Código
Civil e deferida aos "regulamentos administrativos" (art. 1.299), cuja ex-
pedição compete ao Executivo Municipal. O que convém é que cada Mu-
nicípio tenha o seu código de obras tecnicamente elaborado, e não adote
código alheio, nem sempre ajustável às peculiaridades locais. Por outro
lado, a adoção de um código estranho cria o problema das futuras modifi-
cações na legislação originária, que não se estendem automaticamente ao
Município adotante, mas induzem os intérpretes a freqüentes dúvidas na
sua aplicação.
é a espécie destinada a uso humano, tal como habitação, trabalho, ensino, recreação,
culto etc. Assim, toda realização em imóvel é construção, mas nem sempre é edifica-
ção: uma ponte, uma usina, uma estrada, um estábulo, um muro, são construções, mas
não são edificações; edificação é a casa, o edificio de apartamentos, a escola, o hospi-
tal, a repartição pública, o templo etc. Essa distinção é normalmente feita nos códigos
de obras, que cuidam genericamente da construção e especificamente da edificação.
62. O código de obras não se confunde com as demais normas edilícias, por-
que ele trata - ou deve tratar - exclusivamente das obras no seu aspecto estrutural
e funcional, deixando os outros ângulos da construção para as leis de zoneamento e
regulamentos complementares do ordenamento da cidade e do direito de construir.
Entretanto, por falta de técnica, os códigos de obras misturam em seu texto disposições
de uso e ocupação do solo com regras de construção e imposições de zoneamento, o
que dificulta seu entendimento e aplicação.
63. A Lei 11.337, de 26.7.2006, determina a obrigatoriedade de as edificações,
cuja construção se inicie a partir de sua vigência, possuírem sistema de aterramento e
instalações elétricas compatíveis com a utilização de condutor-terra de proteção, bem
como tomadas com o terceiro contato correspondente.
 DIREITO MUNICIPAL BRASILEIRO
576
3.8 Estética urbana
A estética urbana tem constituído perene preocupação dos povos civi-
lizados e se acha integrada nos objetivos do moderno Urbanismo, que não
visa apenas às obras utilitárias, mas cuid.a ta~bé~. dos asp~ctos artísticos,
panorâmicos, paisagísticos, monumentaIs e hIstoncos, de mteresse cultu-
ral recreativo e turístico da comunidade. Todos esses bens encontram-se
sob proteção do Poder Público por expresso m~ndame,nto constitucion~l
(art. 180, parágrafo único) e podem ser defendIdos ate mesmo em açao
popular, por considerados patrimônio público para merecerem essa tutela
judicial (Lei 4.717, de 1965, art. 1º, § 1º).
Também a ação civil pública é instrumento processual adequado para
reprimir ou impedir danos aos bens e direit~s d,e .valor e~té~ico (~rt. lº da
Lei i347, de 24.7.1985), protegendo, em pnncIpIO, os dlreItos dIfusos da
sociedade.
Na realidade, a ação civil pública surgiu com seu campo de aplica-
ção restrito tanto quanto aos setores de sua i~cidência. c.om~ em re1a7ão
aos interesses que podiam ser defendidos mediante a utihzaçao des~e ms-
trumento processual. A legislação posterior - especialmente o CódIgo de
Defesa do Consumidor - ampliou ambas as áreas, permitindo que a ação
civil pública viesse a abranger os interesses coletivos, difusos e indivi-
duais homogêneos, nos casos dos três primeiros incisos do art. 1º (pr~te­
ção ao meio ambiente, ao consumidor e ao patrimô~io artístico,. estético,
histórico, turístico e paisagístico), e tão-somente os mteresses dIfusos ou
coletivos, nos demais. 64
A proteção estética da cidade e de seus arredores enseja as mais di-
versas limitações ao uso da propriedade particular. Desde a forma, altura
e disposicão das construções até a apresentação das fachadas e o levanta-
mento d~ muros sujeitam-se a imposições edilícias, destinadas a compor
harmoniosamente o conjunto e a dar boa aparência às edificações urbanas.
Como bem adverte Bielsa, cabe ao Poder Público estabelecer crité-
rios cstéticos aptos "a conseguir en la edificación urbana cierta armonía y
uniformidad dentro de la variedad".65 A mesma preservação estética deve
estender-se aos arredores da cidade, para preservação das vistas panorâmi-
cas, das paisagens naturais e dos locais de particular beleza. Nessa proteção
64. A respeito da ação popular e da ação ~ivi.l pública remetemo~ o le!tor,:',1anda-
do de Segurança, Ação Popular, Ação Civil Publica, Mandado ,d: Injunçao, . Ha. beas
Data", Ação Direta de Inconstitucionalidade, Ação Declaratorza de ConstituCIona-
lidade e Argüição de Descumprimento de Preceito Fundamental, do Autor, 31 ª ed.,
2008, pp. 126 e ss. e pp. 160 e ss.
65. Restricciones y Servidumbres Administrativas, p. 141.
IX - URBANISMO E PROTEÇÃO AMBIENTAL 577
compreendem-se a manutenção de tais ambientes no seu estado original,
sem obstáculos à visibilidade e ao acesso, e a proibição de desmatamento
e demais medidas de interesse da comunidade local, para mantê-los como
reservas naturais ou sítios de lazer, o que pode ser feito pelo tombamento.
Enquanto essas limitações urbanísticas não afetarem a normal destinação
econômica de tais áreas podem ser impostas gratuitamente pelo Municí-
pio; mas se interditarem ou restringirem o uso da propriedade particular
exigem indenização por via amigável ou expropriatória.
A colocação de anúncios e cartazes, a que os franceses denominam
l'ajJichage,66 é outro aspecto sujeito a regulamentação edilícia, em benefI-
cio da estética urbana. Na realidade, nada compromete mais a boa aparên-
cia de uma cidade que o mau gosto e a impropriedade de certos anúncios
em dimensões avantajadas e cores gritantes, que tiram a vista panorâmi-
ca de belos sítios urbanos e entram em conflito estético com o ambiente
que os rodeia. Por outro lado, a publicidade artisticamente concebida em
cartazes e luminosos alinda a cidade e caracteriza as zonas comerciais,
merecendo o incentivo das Prefeituras através de estímulos fiscais que
favoreçam sua adoção. Bem por isso dispõe o Município do poder de re-
gular, incentivar e conter tal atividade na área urbana e em seus arredores,
como medida de proteção estética da cidade.67
A proteção paisagística, monumental e histórica da cidade insere-se
também na competência do Município, admitindo regulamentação edilícia
e administração da Prefeitura nos limites do interesse local, para recreação
espiritual e fator cultural da população. Sob todos esses aspectos impõe-
se a atuação da Municipalidade para a preservação dos recantos naturais,
especialmente da vegetação nativa que caracteriza nossa flora, bem como
dos ambientes antigos e das realizações históricas que relembram o passa-
do e conservam o primitivo que o tempo, o progresso e o próprio homem
66. Georges-Henri Noel, Le Droit ... , 1956, p. 71.
67. 1º TACivSP, RDPG 14/192. Neste acórdão, de que fomos relator, proferido
naAp. cível 63.393, da comarca de Santos/SP, o Município visava e obteve a proteção
paisagística do Monte Serrat, obrigando à retirada de painel de propaganda da encosta
daquele morro, embora levantado em terreno particular. No que interessa, a ementa do
julgado é a seguinte:
"Cabe ao Município a proteção estética da cidade e para tanto pode e deve poli-
ciar a afixação de anúncios no perímetro urbano e seus arredores.
"A publicidade urbana, abrangendo os painéis e letreiros expostos ao público sob
qualquer modalidade, é assunto de peculiar interesse do Município e, como tal, fica
sujeita à regulamentação e autorização da Prefeitura.
"A ação cominatória é adequada para o Poder Público compelir o particular a
desfazer painel de propaganda afixado sem autorização municipal, ainda que localiza-
do na propriedade privada."

DIREITO MUNICIPAL BRASILEIRO
578
vão inexoravelmente destruindo. O Urbanismo não desprez~ ~ Natur~za,
nem relega a tradição. E tanto mais serem?s capazes de reahza-lo - dIsse
Rogers - quanto mais s<;mbermos harmolllzar a ob~a hur.n.~n~ com a pre-
existência ambientaL 68 E fato notório que a sanha I~~bIhan~ e~ a ~evas­
tação indiscriminada de nossas florestas estão ~ eXIgIr pro~IdencIas do
Poder Público em defesa da paisagem e dos ambIentes naturaiS qu~ emol-
duram as cidades. No âmbito federal, temos o Código Florestal (LeI 4.471,
de 15.9.1965) e as alterações introduzidas pelas Leis 5.106, de 2.9.1966,
5.868, de 12.12.1972,5.870, de 26.3.1973, 7.803, de 1~.7.1~8?, e 9.985,
de 18.7.2000, e pela MP 2.166-67, de 24.8.2001, com dISpOSIÇO~S ~o~re a
preservação da flora bem como a Lei 11.284, de 2.3:2.00?: que dIsc~plInou
as concessões florestais e criou, na estrutura do Mmlsteno do MelO A~­
biente, o Serviço Florestal Brasileiro, para atuar na gestão da~ _florestas pu-
blicas. Em relação às áreas urbanas (perímetros urbanos, regIOes ~e~ropo~
litanas e aglomerações urbanas), o corte de árvores pelo Poder Pubh~o. so
será possível se elas não se enquadrarem n~s alíneas do art. 2º do COdIgO
Florestal ou se não tiverem sido declaradas Imunes de corte por ato do Po-
der Público (federal, estadual ou municipal), na forma do a~. 7º do mes~o
estatuto, ou se, por seu estado, não mais estiverem cumpnndo. as funçoes
de preservação, observando-se, ainda, o disposto no~ resp~ct.IVOS planos
diretores e leis de uso do solo, "respeitados os princípIOs e lImites a que se
refere" o art. 2º, acima (art. 2º, parágrafo único, do Código Florestal).
No que for atinente a questões de interesse pre~ominantem.ente local,
o Município poderá complementar as normas geraIS estabelecIdas na le-
gislação federaL
O patrimônio histórico, artístico e cultural da cidade,69 c~mpreen­
dendo todas as obras humanas e recantos da Natureza que constItuam ou
relembrem fatos notáveis e edificantes de seu povo, deve se.r preserv~do
pelo Município, à semelhança do patrimônio histórico naCIOnal, regIdo
68. "Verifica cultural e dell'azione urbanistica", Rivista Urbanistica (Roma)
23/118. _
69. Sobre o patrimônio histórico e artístico, bem como sobre a prese:vaçao am-
biental e urbanística, v. o excelente estudo do professor José Afo~so da ~llva em seu
livro Direito Ambiental Constitucional, 6ª ed., São Paulo, Malhelr~s.EdItores, 2007.
E também: Paulo Affonso Leme Machado, Direito Ambiental Braslle~ro, 16ª ~d:, Ma-
lheiros Editores, 2008; Antônio A. Queiroz Telles, Natureza e Regime Jundlco do
Tombamento, São Paulo, Ed. RT, 1992; Sônia Rabello de Cas,tro-, O Estado ,na Pres.er-
vação dos Bens Culturais, Rio de Janeiro, Renovar, 1991; Ser~lO de Andrea Fer:eu:a ,
"O tombamento e o devido processo legal", RDA 208/1. ~., mnda, do Aut~r, Direito
Administrativo Brasileiro, 34ª ed., São Paulo, Malheiros EdItores, 2008, CapItulo VIII,
item 8, e Direito de Construir, 9ª ed., Capítulo 4, item 3.
IX - URBANISMO E PROTEÇÃO AMBIENTAL 579
pelo Decreto-lei 25, de 30.11.1937, com as modificações subseqüentes.
Esta lei federal não organiza nem disciplina o patrimônio histórico lo-
cal, mas possibilita que o Município indique o bem para tombamento pela
União ou pelo Estado, como também não impede que a Municipalidade
institua seu próprio tombamento, desde que organize, por lei, seu serviço
de patrimônio histórico, artístico e cultural, para identificação, registro,
fiscalização e conservação dos bens tombados.
O tombamento 70 é ato administrativo que preserva o bem de modifi-
cação e destruição mas não veda sua normal utilização pelo proprietário,
nem lhe retira o domínio e a posse. Se isto for necessário impõe-se, além
do tombamento, a aquisição do bem, amigavelmente ou por via expropria-
tória. Pode-se também fazer o tombamento de bem público, destinando-o
a museu ou a qualquer outra utilização ou serviço público, como é comum
na Europa localizarem-se as Prefeituras e demais repartições em edifícios
históricos devidamente tombados. A escolha dos bens a serem tombados
não é nem deve ser discricionária, mas fundada em parecer técnico, e a
decisão administrativa sobre o assunto deverá admitir recurso para órgão
ou autoridade superior, na forma que a lei local estabelecer.
4. Proteção ambienta(lI
A proteção ambiental visa à preservação da Natureza em todos os
elementos essenciais à vida humana e à manutenção do equilíbrio ecoló-
gico, diante do ímpeto predatório das nações civilizadas, que, em nome
do desenvolvimento, devastam florestas, exaurem o solo, exterminam a
fauna, poluem as águas e o ar.
Essa ação destruidora da Natureza é universal e milenar, mas se agra-
vou a partir do século passado em razão do desmedido crescimento das
populações e do avanço científico e tecnológico, que propiciou à Humani-
dade a mais completa dominação da terra, das águas e do espaço aéreo.
Viu-se, assim, o Estado Moderno na contingência de preservar o meio
ambiente72 para assegurar a sobrevivência das gerações futuras em condi-
ções satisfatórias de alimentação, saúde e bem-estar. Para tanto criou-se
70. Sobre tombamento, v. Paulo Affonso Leme Machado, Direito Ambiental Bra-
sileiro, 16ª ed., cit., pp. 946 e ss.
71. Sobre a matéria, v. do Autor Direito Administrativo ... , 34ª ed., Capítulo VIII,
item 10.
72. Em Urbanismo e Ecologia as expressões meio ambiente e ambiental corres-
pondem no Francês a environnement, no Inglês a environment e environmental, no
Espanhol a entorno.
580 DIREITO MUNICIPAL BRASILEIRO
um direito novo - o direito ambienta[73 -, destinado ao estudo dos prin-
cípios e regras tendentes a impedir a destruição ou a degradação dos ele-
mentos da Natureza.
Pela primeira vez em nossa história política a Constituição de 1988
contemplou o meio ambiente em capítulo próprio, considerando-o como
"bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impon-
do-se ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-
lo para as presentes e futuras gerações" (art. 225).
Dessa forma, inclui o meio ambiente nas matérias de competência
legislativa (normativa) concorrente à União, aos Estados e ao Distrito Fe-
deral, reservando à União o poder de estabelecer as normas gerais (CF,
art. 24, VI, e § 1º). Aos Municípios cabe apenas suplementar a legislação
federal e estadual, no que couber (CF, art. 30, lI) - o que significa que sua
competência legislativa fica restrita aos assuntos de predominante inte-
resse local. No tocante à competência executiva (administrativa), esta é
comum a todas as entidades estatais - União, Estados, Distrito Federal e
Municípios -, às quais cabe "proteger o meio ambiente e combater a po-
luição em qualquer de suas formas" (art. 23, VI).
No campo da legislação ordinária a norma básica de proteção ao
meio ambiente é a Lei 6.938, de 31.8.1981 (regulamentada pelo Decreto
99.274, de 6.6.1990), que instituiu a Política Nacional do Meio Ambiente
e criou o respectivo Sistema Nacional do Meio Ambiente (SISNAMA),
composto por órgãos da União, dos Estados e dos Municípios - lei, essa,
que, recepcionada pela Constituição Federal e complementada por nor-
mas posteriores, assim organizou a Administração Ambiental: a) órgão
superior: o Conselho de Governo; b) órgão consultivo e deliberativo: o
Conselho Nacional do Meio Ambiente (CONAMA); c) órgão central: o
Ministério do Meio Ambiente; d) órgão executor: o Instituto Brasileiro
do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis (IBAMA); e) ór-
gãos seccionais: os órgãos e entidades federais cujas atividades estejam
associadas às de proteção ambiental; e os órgãos ou entidades estaduais
responsáveis pela execução de programas e pelo controle dessas ativida-
des nos Estados; f) órgãos locais: os órgãos ou entidades municipais res-
ponsáveis pelo controle e fiscalização dessas atividades no âmbito de suas
respectivas jurisdições.
Ao Ministério do Meio Ambiente, como órgão central da Admini$tra-
ção Ambiental, incumbem o planejamento e a supervisão da Política Na-
73. Sobre direito ambiental, v. Paulo Affonso Leme Machado, Direito Ambiental
Brasileiro, 16ª ed., cit., e a bibliografia, no final desta obra e no Direito Administrativo
Brasileiro, 34ª ed., São Paulo, Malheiros Editores, 2008.
IX - URBANISMO E PROTEÇÃO AMBl?NTAL 581
cional do Meio Ambiente, enquanto ao Instituto Brasileiro do Meio Am-
biente e dos Recursos Naturais Renováveis (IBAMA), autarquia federal de
regime especial, cabe a execução dessa Política em todas as suas etapas,
desde a preservação dos recursos naturais até sua fiscalização e controle.
O objetivo fundamental da Política Nacional do Meio Ambiente é a
compatibilização do desenvolvimento econômico-social com a preserva-
ção da qualidade do meio ambiente e do equilíbrio ecológico, conforme
o art. 4º, I, da Lei 6.938, de 1981 - norma, essa, que deve servir de pa-
râmetro para a interpretação das limitações administrativas de proteção
ambiental. 74
A competência executiva do Município para a proteção ambiental
está expressa na Constituição da República, dentre as matérias de interesse
comum a todas as entidades estatais (art. 23, VI). Essa competência em
defesa de sua população e de seus bens já se achava remansada na doutrina
e na jurisprudência, transposta a fase inicial de hesitações, compreensí-
vel em matéria nova e complexa, tratada quase sempre sob influências
emocionais e interesses conflitantes, não devidamente sopesados com a
neutralidade da técnica, a certeza do Direito e a serenidade da justiça. Su-
perado esse estágio, verificou-se que a proteção ambiental é incumbência
do Poder Público em todos os níveis de governo; e nossa Constituição,
inovadoramente, reservou as normas gerais de proteção do meio ambiente
para a União (CF, art. 24, VI, e § 1º), deixando para o Estado-membro a
legislação supletiva (art. 24, § 2º) e para o Município o provimento dos as-
suntos locais. Realmente, sempre se entendeu que ao Município sobravam
poderes implícitos para editar normas edilícias de salubridade e segurança
urbanas e para tomar medidas executivas de contenção das atividades pre-
judiciais à saúde e bem-estar da população local e degradadoras do meio
ambiente de seu território, uma vez que, como entidade estatal, achava-se
investido de suficiente poder de polícia administrativa para a proteção da
coletividade administrativa.
. No tocante à proteção ambiental a ação do Município limita-se espa-
CIalmente ao seu território, mas materialmente estende-se a tudo quanto
possa afetar seus habitantes e particularmente a população urbana. Para
tanto, sua atuação nesse campo deve promover a proteção ambiental nos
seus três aspectos fundamentais: controle da poluição, preservação dos
recursos naturais e restauração dos elementos destruídos. Merece desta-
que, ainda, a criação da ação civil pública para proteção ambiental, como
veremos adiante.
74. Vos pareceres do autor in Estudos e Pareceres de Direito Público v IX p
289, v. X, p. 274, e v. XI, pp. 321 e 335. ,. ,.

"··'~·'··'
582 DIREITO MUNICIPAL BRASILEIRO
4.1 Controle da poluição
o controle da poluição enquadra-se no poder de polícia admi~i~tr~ti­
va de todas as entidades estatais - União, Estados-membros, MUlllClplOS,
Distrito Federal e Territórios -, competindo a cada uma delas atuar nos
limites de seu território e de sua competência, e em conjunto colaborar nas
providências de âmbito nacional de prevenção e repressão às atividades
poluidoras definidas em norma legal.
Em sentido amplo, poluição é toda alteração das propriedades natu-
rais do meio ambiente causada por agente de qualquer espécie, prejudi-
cial à saúde, à segurança ou ao bem-estar da população sujeita aos seus
efeitos.
De um modo geral, as concentrações populacionais, as ind~s~rias, o
comércio, os veículos motorizados e até a agricultura e a pecuana pr~­
duzem alterações no meio ambient~. Essas alb~,raçõ~s, ,!u~ndo normms
e toleráveis, não merecem contençao e repressao, so eXlgmdo c~mbate
quando se tomem intoleráveis e prejudiciai~ à comunid~d~, caract~nz~nd~
poluição reprimível. Para tanto .h~ necesslda~e de preVI: fixaça~ t~cn~­
ca e legal dos índices de tolerablhdade, ou seja,. d~s padroes. admlss2 ve1s
de alterabilidade de cada ambiente, para cada atIVIdade polUldora, nao se
compreendendo nem se legitimando as formas drásticas de i~terdição de
indústrias e atividades lícitas, por critérios pessoais da autondade, sob o
impacto de campanhas emocionais que se desenvolvem em clima de ver-
dadeira psicose coletiva de combate à poluição.
A Constituição da República dispôs expressamente q~e. "a~ con~u­
tas e atividades consideradas lesivas ao meio ambiente sUJeItarao os m-
fratores pessoas físicas ou jurídicas, a sanções penais e administrativas,
indepen'dentemente da obrigação de reparar os da~os caus~dos" \art. ?25,
§ 3º). O principal instrumento de controle da polUlção am~l~ntal e a hcen-
ça prévia75 exigida para a execução de obra ou o exerclcl.o de qua~qu~r
atividade efetiva ou potencialmente poluidora, a ser expedl,da pelo or?ao
estadual competente, integrante do SISNAMA, e, em ca~at~r su~lett.vo,
pelo IBAMA. Somente no caso. de atividad~s e ob~as com.slgmficatlVO,Im-
pacto ambiental, de âmbito naclOnal ou ~eglOnal, e que a hcença deve~a ser
expedida diretamente pelo IBAMA (LeI 6.938, de 1981, art. 10 e § 4-).
O estudo de impacto ambiental (ElA) passou a ser exigência constitu-
cional "para instalação de obra ou atividade potencialmente causadora de
75. V. Paulo Affonso Leme Machado, ob, cit., pp. 271 e ss.; Daniel Roberto Fink,
Hamilton Alonso Jr. e Marcelo Dawalibi, Aspectos Jurídicos do Lic~nciam~n~o Am-
biental, 2ª ed., Forense Universitária, 2002; e Vladimir Passos de FreItas, Direito Ad-
ministrativo e Meio Ambiente, 3ª ed., Juruá, 2001,
r
. IX - URBANISMO E PROTEÇÃO AMBIENTAL 583
<'
significativa degradação do meio ambiente" (art. 225, IV).76 Esse estudo
já era previsto na Lei 6.938, de 1981 (art. 9º, lU), sendo objeto da primei-
ra resolução do CONAMA, que fixou o conceito de impacto ambiental
e relacionou as atividades para as quais deveria ser exigido o Relatório
de Impacto Ambiental (RIMA) como elemento de instrução do pedido de
licença (Resolução 1 do CONAMA, de 23.1.1986, arts. 1º-2º).
O legislador federal tem buscado estabelecer regras de proteção ao
meio ambiente e coibir atividades poluidoras, com critérios e padrões téc-
nicos unifonnes em todo o território nacional, que sirvam de diretrizes
para as normas estaduais e municipais. 77
O mais sério problema a ser resolvido é o da pré-ocupação de bair-
ros ou áreas por indústrias e outras atividades poluidoras que, posterior-
mente, venham a ser consideradas em uso desconforme, diante da nova
legislação para o local. Em tais casos não pode a Administração paralisar
sumariamente essas indústrias e atividades, nem lhes reduzir a produção,
porque isto ofenderia o direito adquirido em conformidade com as nor-
mas legais anteriores. Para a retirada desses estabelecimentos a medida
legal é a desapropriação. Poderá, ainda, a Administração, nesses casos,
impedir ampliações do que está em uso desconforme e exigir equipamen-
tos e tratamentos técnicos redutores da poluição, em prazos e condições
razoáveis, incentivando a voluntária mudança de local. Somente os abusos
da iniciativa particular é que devem ser coibidos pelo poder de polícia do
Município, protetor do bem-estar da coletividade urbana, principalmente
nas zonas estritamente residenciais. Nas zonas mistas há que se tolerar os
incômodos da indústria e do comércio desde que decorram do exercício
legal e normal dessas atividades e sejam produzidos unicamente no perío-
do diurno de trabalho; nas zonas comerciais e industriais seus incômodos
não são reprimíveis pela vizinhança enquanto se contenham nos limites da
licença de funcionamento e não caracterizem abuso de direito do exercício
profissional, pois que a delimitação dessas áreas e o confinamento das
atividades diversas da habitação erigem tais atividades em usos conformes
para o local e afastam qualquer possibilidade jurídica de impugnação ao
76. O STF, por votação unânime, declarou a inconstitucionalidade de artigo de
constituição estadual que "ao dispensar a elaboração de estudo prévio de impacto
ambiental no caso de áreas de florestamento ou reflorestamento para fins empresariais,
cria exceção incompatível com o disposto no mencionado inciso IV do § 1º do artigo
225 da Constituição Federal" (ADIn 1.086-7, reI Min. !lmar Galvão, DJU 10.8.2001,
p.2),
77, Nas edições anteriores relacionávamos aqui leis e outros atos normativos
que pareciam mais relevantes em matéria de proteção ambientaL Com o aumento de
publicações sobre o tema e a facilidade de pesquisa da legislação por meios virtuais,
. ,tomou-se desnecessária tal providência.
584 DIREITO MUNICIPAL BRASILEIRO
seu exercício e às suas conseqüências normais para a zona e suas adja-
cências, porque os que nela se localizam ou dela se avizinham sabem de
antemão a destinação, o uso e a ocupação da área e conhecem suas conse-
qüências molestas.
Daí a conveniência e as vantagens do zoneamento urbano como me-
dida prévia do controle da poluição, que deverá basear-se e diversificar-se
segundo os usos de cada zona, para adequação das exigências municipais
às diferentes áreas e atividades da cidade e de seus arredores. Impõe-se,
ainda, a fixação de uma política geral de controle da poluição, uniforme e
realística, que leve em consideração não só a preservação ambiental, como
também as determinantes do desenvolvimento local, regional e nacional,
para a correta localização das atividades poluidoras, a situação das indús-
trias e do comércio já instalados, os meios técnicos de contenção ou eli-
minação dos elementos poluentes e os estímulos do Poder Público para o
combate à poluição, a fim de se obter o equilíbrio ecológico e econômico,
num amparo recíproco dos interesses coletivos e dos direitos individuais,
protegendo a comunidade sem aniquilar a iniciativa privada, propulsora
do desenvolvimento nacional.
O zoneamento industrial está disciplinado pela Lei 6.803, de 2.7.1980,
que estabelece diretrizes para sua implantação nas áreas críticas de polui-
ção a que se refere o art. 4º do Decreto-lei 1.413, de 14.8.1975. Por essa
lei caberá exclusivamente à União, ouvidos os governos estadual e mu-
ni~ipal interessados, aprovar a delimitação e autorizar a implantação de
zonas de uso estritamente industrial que se destinem à localização de pólos
petroquímicos, cloroquímicos, carboquímicos, bem como das instalações
nucleares e outras definidas em lei (Lei 6.803, de 1980, art. 10, § 2º).
4.2 Preservação dos recursos naturais
Apreservação dos recursos naturais, assim entendidos todos os ele-
mentos da Natureza que mantêm o equilíbrio ecológico e a vida em nosso
Planeta, é dever do Estado e se apóia no domínio eminente que ele exerce
sobre todas as coisas que se encontram em seu território. Mas, como do-
minio eminente não é domínio patrimonial, o Estado não tem direito de
propriedade sobre todos os bens de seu território, podendo apenas condi-
cionar o uso da propriedade particular para cumprimento de sua função
social (CF, arts. 5º, XXIII, e 170, III), ou retirá-la compulsoriamente de
seu dono, por utilidade pública ou interesse social, através de desapropria-
ção, com justa e prévia indenização (art. 5º, XXIV, da CF).
Assim, a preservação dos recursos naturais se faz por dois modos:
pelas limitações administrativas de uso, gerais e gratuitas, sem impedir a
IX - URBANISMO E PROTEÇÃO AMBIENTAL 585
normal utilização econômica do bem nem retirar a propriedade do parti-
cular; ou pela desapropriação, individual e remunerada, de determinado
bem, transferindo-o para o domínio público e impedindo sua destruição
ou degradação. Talo que ocorre com as reservas florestais, com as nas-
centes e mananciais, com as águas minerais, com os monumentos naturais
e outros elementos da Natureza em cuja preservação o Poder Público tem
interesse, para manutenção da flora e da fauna, da pureza das águas e do
ar, ou mesmo para conservação estética de panoramas e recantos naturais
de particular beleza (CF, art. 216, § 1º).
Os recursos naturais - terras, águas,78 jazidas, florestas, fauna e es-
paço aéreo -, principalmente quando integrantes do domínio público, têm
regime especial para sua utilização, sujeitando-se a normas e limitações
administrativas próprias. 79
Todos esses elementos componentes do meio ambiente são preser-
váveis pela entidade estatal competente para sua regulamentação e admi-
nistração, variando apenas as formas de preservação e os meios adminis-
trativos de efetivá-la, principalmente quando pertencentes a particulares
amparados pelo direito de propriedade.
No âmbito municipal essa preservação da Natureza é restrita aos
elementos que interessem preponderantemente à comunidade local e em
especial à vida urbana, tais como as fontes e mananciais que abastecem
a cidade, os recantos naturais de lazer, as áreas com vegetação nativa pró-
prias para parques turísticos ou reservas da flora e da fauna em extinção, e
outros sítios com peculiaridades locais.
É de se observar que não só a iniciativa dos particulares como os
empreendimentos do Poder Público devem respeitar as normas de con-
trole da poluição e de preservação dos recursos naturais, sujeitando-se às
respectivas limitações administrativas das entidades estatais competentes.
A propósito, Martín Mateo faz esta oportuna advertência: "Las técnicas
interventoras deI derecho administrativo clásico están pensadas para aco-
modar las conductas de los particulares a los intereses públicos definidos
por la ley. Es la Administración, pues, la que desempena el papel tutelar
controlando y reprimiendo las actuaciones de los ciudadanos. Sucede, sin
embargo, que en el campo de la defensa ambiental la Administración pue-
de, aunque parezca paradójico, aparecer como potencialmente agresora
deI equilibrio ecológico. Esta curiosa situación es fruto de la constatada
ampliación de competencias públicas materializadas en proyectos e inicia-
78. Wallace Paiva Martins Júnior, "Despoluição das águas", RT 729/58.
79. v., do Autor, Direito Administrativo ... , 34ª ed., Capítulo VIII, itens 2 a 7.
Sobre limitações administrativas em geral, v. mesma obra, Capítulo IX, item 2.5.
 DIREITO MUNICIPAL BRASILEIRO
586
tivas de gran envergadura, de transcendencia para el medio y de la disper-
sión de responsabilidades en múltiples organismos y entes que propenden
a defender celosamente sus funciones y a anteponer quizá los intereses que
sectorialmente administran a los más amplios y globales que se concitan
en la defensa deI ambiente". 80
Ocorrendo essa conduta do Poder Público, caberá ação popular para
invalidar o ato ilegal e lesivo ao patrimônio ambiental, como caberiam
embargo administrativo e anulação judicial do ato do particular que infrin-
gisse as mesmas limitações legais.
Além das formas previstas no Código Florestal - reservas florestais e
parques nacionais, estaduais e municipais 81 -, a Lei 6.902, de 27.4.1981,
prevê a criação de estações ecológicas e áreas de proteção ambiental
(APAs). As primeiras destinam-se a preservar áreas representativas de
ecossistemas brasileiros, a fim de permitir a realização de pesquisas apli-
cadas e desenvolver a educação conservacionista, mas só podem incidir
em áreas de domínio público (arts. 12 -2 2 ). As segundas podem abranger
áreas de propriedade particular, ficando suj eitas às limitações ambientais
que forem impostas no interesse da preservação ou melhoria das condições
ecológicas locais (arts. 82 -9 2 ). Tais limitações, contudo, devem manter as
características dessa modalidade de intervenção, jamais podendo destruir
ou esvaziar o conteúdo econômico do direito de propriedade. A adminis-
tração e o controle dessas áreas estão indicados no Decreto 99.274, de
6.6.1990, que regulamentou as Lei 6.902 e 6.938, de 1981.
80. Derecho Ambiental, p. 95. Este mesmo autor informa que nos Estados Uni-
dos da América qualquer projeto de empreendimento público que possa afetar signi-
ficativamente o meio ambiente deverá ser previamente submetido à consideração da
Ellvironmental Protection Agency CEPA), que pode vetá-lo, ficando então sujeito à
apreciação judicial, nos telTI10S do já referido Environmental Policy Act, of 1969.
81. As florestas e demais formas de vegetação natural de preservação permanente
relacionadas no art. 2º do Código Florestal (Lei 4.771, de 1965) assim como os pousos
das aves de arribação protegidas por convênios, acordos ou tratados assinados pelo
Brasil com outras nações foram transformados em reservas ou estações ecológicas
pelo art. 18 da Lei 6.938, de 1981. Estas áreas, denominadas de reservas ecológicas
e áreas de relevante interesse ecológico (ARIE), foram regulamentadas pelo Decreto
89.336, de 31.1.1984.
A respeito da proteção à flora e à fauna, v., também, itens 5, 6 e lOdo Capítulo
VIII do Direito Administrativo ... , 34ª ed.
A criação de áreas especiais de interesse turístico, visando a compatibilizar a
proteção aos bens da Natureza com planos e projetos de interesse turístico, foi prevista
pela Lei 6.513, de 20.12.1977, regulamentada pelo Decreto 86.176, de 6.7.1981.
A Lei 11.284, de 2.3.2006, disciplinou as concessões florestais e criou, na es-
trutura do Ministério do Meio Ambiente, o Serviço Florestal Brasileiro, para atuar na
gestão das florestas públicas.
IX - URBANISMO E PROTEÇÃO AMBIENTAL 587
Todas essas normas de preservação ambiental foram recepcionadas
pela Constituição de 1988, que faz referência expressa sobre a obrigato-
riedade de o Poder Público definir, em todas as unidades da Federação,
espaços territoriais e seus componentes a serem especialmente protegidos,
e cllJa alteração ou supressão só podem ser feitas mediante lei (art. 225,
IH). A Constituição vai mais além, e considera patrimônio nacional áreas
específicas do território brasileiro, como a Floresta Amazônica, a Mata
Atlântica, a Serra do Mar, o Pantanal Mato-Grossense e a Zona Costeira
cuja utilização deverá ser objeto de leis especiais (art. 225, § 4 2 ). '
Sistematizando essas formas de preservação ambiental, foi aprovada
a Lei 9.985, de 18.7.2000, que instituiu o Sistema Nacional de Unidades
de Conservação da Natureza (SNUC), estabelecendo os critérios e normas
para a criação, implantação e gestão das unidades de conservação, divi-
dindo estas em dois grupos: Unidades de Proteção Integral e Unidades de
Uso Sustentável.
As Unidades de Proteção Integral compreendem: Estação Ecológica,
Reserva Biológica, Parque Nacional, Monumento Natural e Refúgio da
Vida Silvestre. As Unidades de Uso Sustentável abrangem: Área de Pro-
teção Ambiental, Área de Relevante Interesse Ecológico, Floresta Nacio-
nal, Reserva Extrativista, Reserva de Fauna, Reserva de Desenvolvimento
Sustentável e Reserva Particular do Patrimônio Natural.
Como o nome dos grupos está a indicar, as restrições impostas ao pri-
meiro são muito mais rigorosas do que as que incidem sobre o segundo. As
unidades do primeiro grupo são, em geral, constituídas de terras públicas;
e. havendo terras particulares serão desapropriadas caso haja incompatibi-
hdade entre os objetivos da área e as atividades privadas. Com relação às
unidades do segundo grupo as limitações de uso procuram compatibilizar
sua preservação ,?om os interesses particulares.
O art. 22-A e seus parágrafos dessa lei, acrescidos pela Lei 11.132, de
4.7.2005, prevêem que o Poder Público poderá decretar limitações admi-
nistrativas provisórias ao exercício de atividades e empreendimentos efeti-
va ou potencialmente causadores de degradação ambiental, para a realiza-
ção de estudos com vistas à criação de Unidades de Conservação, quando,
a critério do órgão ambiental competente, houver risco de dano grave aos
recursos naturais ali existentes. Além dessa restrição, na área submetida
à limitação, não serão permitidas atividades que importem exploração a
corte raso da floresta e demais formas de vegetação nativa. Os estudos
e a destinação final da área objeto da limitação deverão ser definidos no
~ra~o improrrogável de sete meses, findo o qual fica extinta a limitação. A
lImItação não poderá atingir atividades agropecuárias e outras atividades
econômicas em andamento e obras públicas licenciadas, na forma da lei.
588 DIREITO MUNICIPAL BRASILEIRO
Pelo disposto nessa lei (art. 44) as ilhas oceânicas e costeiras desti-
nam-se prioritariamente à proteção à Natureza, e sua destinação para fins
diversos deve ser precedida de autorização do órgão ambiental compe-
tente.
Por último, a lei dispõe sobre os incentivos, isenções e penalidades às
infrações ambientais, alterando dispositivos da Lei 9.605, de 12.2.1998,
e determina ainda o levantamento nacional das terras devolutas, com o
objetivo de definir áreas destinadas à conservação da Natureza.
Norma de excepcional relevância para a preservação da Costa Bra-
sileira é a Lei 7.661, de 16.5.1988, que instituiu o Plano Nacional de
Gerenciamento Costeiro, cujo objetivo é prever o zoneamento de usos e
atividades na zona costeira, dando prioridade à conservação e proteção
dos recursos naturais, sítios ecológicos e monumentos que integrem o
patrimônio natural, cultural e paisagístico. Essa lei estimula os Estados
e Municípios a instituir seus respectivos planos, diretrizes e normas para
o uso do solo, do subsolo e das águas, bem como limitações à utiliza-
ção de imóveis, prevalecendo sempre as disposições mais restritivas (art.
5º). Estabelece, ainda, a necessidade de licenciamento especial para o
parcelamento e desmembramento do solo, construção, instalação, nm-
cionamento e ampliação de atividades, desde que provoquem alteração
das características naturais da zona costeira; para esse fim será exigido
o Relatório de Impacto Ambiental (RIMA) (art. 6º). Em dispositivo ex-
presso, a lei considera as praias como bens de uso comum do povo, sendo
proibidas a urbanização ou qualquer outra forma de utilização do solo
que impeça o livre e franco acesso às praias e ao mar, em qualquer dire-
ção e sentido (art. 10 e §§).
Outra norma de extraordinária importância para a preservação dos
recursos naturais é a Lei 9.433, de 8.1.1997, que regulamenta o art. 21,
XIX, da CF, institui a Política Nacional de Recursos Hídricos e cria o Sis-
tema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hídricos. Por essa norma a
água passa a ser considerada um bem de domínio público, recurso natural
limitado e dotado de valor econômico. O uso da água para qualquer fim-
salvo para os aproveitamentos considerados insignificantes - fica sujeito
a outorga pelo Poder Público (concessão ou permissão de uso remune-
rada) por prazo não superior a 35 anos, renovável por igual período. O
aproveitamento dos recursos hídricos será objeto de planos elaborados por
bacias hidrográficas, por Estados e para o país, que deverão priorizar o uso
múltiplo da água. Para a gestão do aproveitamento dos recursos hídricos é
criado o respectivo Sistema Nacional de Gerenciamento, com participação
dos poderes públicos e representantes da comunidade. Prevê-se também a
implantação de um Sistema de Informações, de maneira a dar consistência
IX - URBANISMO E PROTEÇÃO AMBIENTAL 589
aos dados sobre a situação qualitativa e quantitativa dos recursos hídricos
do Brasil. 82
4.3 Restauração dos elementos destruídos
Em muitos casos não bastam o controle da poluição e a preserva-
ção dos recursos naturais para a completa proteção ambiental; toma-se
necessária a restauração dos elementos destruídos ou degradados pelo
Homem, ou pelos próprios fenômenos da Natureza. Impõem-se, assim, o
reflorestamento das áreas desmatadas, a recomposição dos terrenos ero-
didos ou escavados, a recuperação das águas poluídas, a regeneração das
terras exauridas, a recriação de espécies silvestres e aquáticas em vias de
extinção, e tantas outras medidas de restauração do meio ambiente, para o
reencontro do equilíbrio ecológico e renascimento da vida animal e vege-
tal, de que depende a sobrevivência da Humanidade.
Essas providências estatais para recuperação do meio ambiente des-
truído ou degradado são mais de incentivos ao administrado que de polícia
administrativa, preventiva ou repressiva, pois o Poder Público só conse-
guirá seus objetivos restauradores através do beneficiamento das proprie-
dades particulares, o que indiretamente e de futuro irá refletir-se no bem-
estar da coletividade.
Todavia, cabe ao Poder Público editar normas impositivas de restau-
ração do meio ambiente destruído ou degradado, para recomposição da
Natureza até onde for possível essa restauração, mas é indubitável que
tais normas devem vir acompanhadas de apoio técnico e financeiro do
governo, para que o particular possa atendê-las no tempo e nas condições
necessárias à sua eficiência. Tais normas e providências competem prefe-
rentemente à União, dado o predominante interesse nacional, mas podem
ser supridas ou complementadas por disposições e medidas regionais e
locais, dos Estados-membros e Municípios particularmente interessados
no assunto.
No âmbito local, notadamente na área urbana e suas adjacências, o
Município pode impor, por lei, a restauração de elementos destruídos e
a recomposição de áreas escavadas em atividades extrativas ou constru-
tivas, como ocorre na exploração de areia, argila, cascalho, e na abertura
de estradas com cortes e aterros, que tanto desfiguram a paisagem natural
como alteram o relevo do solo, deixando abertas verdadeiras crateras no
perímetro urbano e em seus arredores, com malefícios de toda ordem para
a comunidade.
82. V. também Capítulo VIII, item 2.3, onde se cuidou da polícia das águas.
590 DIREITO MUNICIPAL BRASILEIRO
A recuperação de áreas degradadas é um dos princípios basilares da
Política Nacional do Meio Ambiente, que impõe ao poluidor ou predador
a obrigação de recuperar e/ou indenizar os prejuízos decorrentes de sua
atividade (Lei 6.938, de 1981, arts. 2º, VIII, e 4º, VII). A Lei 9.985, de
18.7.2000, regulamentou o art. 225, § 1º, I, lI, III e VII, da CF, e instituiu
o Sistema Nacional de Unidades de Conservação da Natureza, estabe-
lecendo critérios e normas para a criação, implantação e gestão dessas
unidades.
Não obstante as providências administrativas que possam ser toma-
das, foi a criação da ação civil pública, com a legitimação do Ministério
Público para propô-la, que veio possibilitar, em inúmeros casos, a restau-
ração dos elementos destruídos ou a reparação dos danos causados, como
veremos a seguIr.
4.4 Ação civil pública para proteção ambiental
A Lei 7.347, de 24.7.1985,83 instituiu a ação civil pública para pro-
teção ambiental, legitimando precipuamente o Ministério Público para
propô-la, como também as entidades que indica (art. 5º), e estabelecendo
regras específicas para o ajuizamento e julgamento. 84
A Constituição Federal arrola entre as funções institucionais do Mi-
nistério Público a de promover o inquérito civil e a ação civil pública para
a proteção ao meio ambiente (art. 129, III), de modo que sua legitimidade
ativa para a ação decorre de norma constitucional. 85
O pedido e a condenação devem basear-se em disposição de direito
material da União, do Estado ou do Município que tipifique a infração
ambiental a ser coibida ou punida judicialmente. Trata-se de uma ação
para proteger os interesses difusos e coletivos (Lei 8.078, de 11.9.1990) da
sociedade, e não qualquer direito individual. O processo desta ação admite
83. Tratam também da matéria as Leis 7.853, de 1989, 7.913, de 1989, e 8.078,
de 1990.
84. A Lei 11.448, de 15.1.2007, incluiu a Defensoria Pública entre os órgãos e
entidades com legitimidade para propor a ação civil pública, inclusive com sua medida
cautelar.
85. A Lei Complementar estadual 734, de 26.11.1993 (Lei Orgânica do Minis-
tério Público de São Paulo), alinha entre as funções da Instituição a de "promover o
inquérito e a ação civil pública, para a proteção, a prevenção e a reparação dos danos
causados ao meio ambiente" (art. 103, VIII), e atribui ao cargo especializado de pro-
motor de justiça do meio ambiente as funções judiciais e extrajudiciais de "defesa dos
interesses difusos ou coletivos relacionados com o meio ambiente e outros valores
artísticos, históricos, estéticos, turísticos e paisagísticos" (art. 295, VI).
IX - URBANISMO E PROTEÇÃO AMBIENTAL 591
suspensão liminar da conduta poluidora impugnada, impondo ao réu obri-
gação de fazer ou de se abster do fato prejudicial ao meio ambiente. 86
Vale destacar que, em face de ações civis públicas ajuizadas pelo Mi-
nistério Público, o Judiciário tem condenado o particular a pagar indeniza-
ção por danos ecológicos causados por vazamento de óleo em estuário;87 a
pagar indenização destinada ao repovoamento de rio que teve seus peixes
mortos por derramamento de substância poluidora;88 ou o Município a
remover lixo urbano depositado em lugar impróprio, com cominação de
multa diária em caso de não-atendimento. 89
Essa mesma Lei 7.347, de 24.7.1985, criou o Fundo para Reconsti-
tuição dos Bens Lesados (art. 13), que abrange os danos causados ao meio
ambiente, ao consumidor e a bens e direitos de valor artístico, estético,
histórico, turístico e paisagístico, tendo sido regulamentada pelo Decreto
92.302, de 16.1.1986.
4.5 Infrações penais e administrativas contra o meio ambiente
A Lei 9.605, de 12.2.1998, dispõe sobre as sanções penais e admi-
nistrativas derivadas de condutas e atividades lesivas ao meio ambiente.
Com relação aos crimes contra o meio ambiente a lei os distingue em
cinco seções: crimes contra a fauna, crimes contra a flora, crimes contra o
ordenamento urbano e o patrimônio cultural, crimes contra a Administra-
ção Ambiental e crimes contra o meio ambiente em geral, neles incluída
a poluição.
Por eles responde a pessoa que praticou o ato ou concorreu, de algu-
ma forma, para sua prática. Quando se tratar de pessoa jurídica respondem
seus administradores. A própria pessoa jurídica poderá ser responsabili-
zada administrativa, civil e penalmente nos casos em que a infração seja
86. Para maiores esclarecimentos, v., do Autor, Mandado de Segurança ... ,
31 ª ed., São Paulo, Malheiros Editores, 2008, na parte referente à ação civil pública, e
o artigo "Proteção ambiental e ação civil pública", RT 611/7.
v., também: Paulo Affonso Leme Machado, Direito Ambiental ... , cit., 16ª ed.,
2008, p. 410; Nélson Nery Júnior, "Responsabilidade civil por dano ecológico e a
ação civil pública", Justitia 126/168; Édis Milaré, "Tutelajuridica do meio ambiente",
Justitia 132/98, e "A ação civil pública em defesa do ambiente", in Ação Civil Pública,
São Paulo, Ed. RT, 1995; Toshio Mukai, "Responsabilidade solidária da Administra-
ção por danos causados ao meio ambiente", Justitia 141/7 5; Edis Milaré (coord.), Ação
Civil Pública, reminiscências e reflexões após dez anos de aplicação, Ed. RT, 1995, e
Ação Civil Pública - 15 anos, Ed. RT, 2001.
87. TJSP,Ap. cível 80.345-1, Santos,j. 7.4.1987.
88. TJSP, Ap. cível 85.608-1, Novo Horizonte, j. 14.5.1987.
89. TJSP, Ap. cível 137.580-1, São Bento do Sapucaí, j. 20.8.1991.
592 DIREITO MUNICIPAL BRASILEIRO
cometida por decisão de seu representante legal ou contratual ou de seu
órgão colegiado, no interesse ou benefício da sua entidade. Advirta-se,
contudo, que a responsabilização da pessoa jurídica não exclui a das pes-
soas físicas autoras, co-autoras ou partícipes do mesmo fato.
A sentença penal condenatória, sempre que possível, fixará o valor
mínimo para a reparação dos danos causados.
Infração administrativa ambiental é toda ação ou omissão que viole
as regras jurídicas de uso, gozo, promoção, proteção e recuperação do
meio ambiente. Ela será apurada pelos funcionários dos órgãos e enti-
dades integrantes do Sistema Nacional de Meio Ambiente (SISNAMA)
designados para atividades de fiscalização, bem como pelos agentes das
capitanias dos portos, do Ministério da Marinha, mediante processo admi-
nistrativo próprio, assegurados a ampla defesa e o contraditório.
As sanções estabelecidas para os infratores vão desde a simples ad-
vertência até a suspensão, parcial ou total, da atividade e a aplicação de
alguma medida restritiva de direitos. Essas medidas compreendem a sus-
pensão ou o cancelamento do registro, licença ou autorização; perda de
incentivos fiscais; perda ou suspensão de participação em linhas de finan-
ciamento em estabelecimentos oficiais de crédito; e, finalmente, a proibi-
ção de contratar com a Administração, pelo prazo de até três anos.
A MP 2.163-41, de 23.8.2001, acrescentou à Lei 9.605, de 1998, dis-
positivo de grande relevância para o combate à poluição, autorizando as
autoridades do SISNAMA a celebrar com pessoas físicas e jurídicas, com
força de título executivo extrajudicial, termo de compromisso para corre-
ção de atividades consideradas efetiva ou potencialmente poluidoras.
Capítulo X
SERVIDORES MUNICIPAIS
1. Considerações gerais: 1.1 Servidores públicos municipais: 1.1.1 Agen-
tes políticos -1.1.2 Servidores públicos em sentido estrito ou estatutários
- 1.1.3 Empregados públicos - 1.1.4 Servidores contratados por tempo
determinado - 1.2 Regime jurídico: 1.2.1 Limites e controle de despesa
com pessoal- 1.2.2 Sistema de previdência social do servidor. 2. Orga-
nização dos servidores municipais: 2.1 Competência do Município - 2.2
Organização legal: 2.2.1 Conselhos de Política de Administração e Remu-
neração de Pessoal. Escolas de Governo - 2.3 Observância das normas
constitucionais.
1. Considerações gerais
Criados os serviços públicos municipais, surge, como decorrência na-
tural, a exigência do elemento humano para executá-los, segundo as nor-
mas da Administração e as necessidades dos administrados. Esse elemento
humano, recrutado na forma da lei, é que constitui o pessoal administrati-
vo municipal, integrado pelos servidores municipais.!
1. Sobre servidores públicos em geral, V., do Autor, Direito Administrativo Bra-
sileiro, 34ª ed., São Paulo, Malheiros Editores, 2008, Capítulo VII, contendo ampla
análise da matéria. Os comentários ali expostos, válidos para todas as entidades esta-
tais, não são aqui repetidos, limitando-se o Autor, nesta obra, a examinar os aspectos
de peculiar interesse para o Município.
v., também: Celso Antônio Bandeira de Mello, Apontamentos sobre os Agentes
Públicos, 1ª ed., 4ª tir., São Paulo, Ed. RT, 1984; Regime dos Servidores da Admi-
nistração Direta e Indireta, 3ª ed., São Paulo, Malheiros Editores, 1995, e Curso de
Direito Administrativo, 25ª ed., São Paulo, Malheiros Editores, 2008; Régis Fernandes
de Oliveira, Servidores Públicos, Malheiros Editores, 2ª ed., 2008; Adílson de Abreu
Dallari, Regime Constitucional dos Servidores Públicos, São Paulo, 1976; Caio Tácito,
"Regime constitucional dos servidores públicos", RDP 26/26; Joaquim Castro Aguiar,
O Servidor Municipal, Rio de Janeiro, 1970, e Regime Jurídico dos Funcionários PÚ-
blicos, Rio de Janeiro, 1977; Maria Sylvia ZaneIla Di Pietro, Direito Administrativo,
13ª ed., São Paulo, Atlas, 2001; Odete Medauar, Direito Administrativo Moderno, São
Paulo, Ed. RT, 1996.
594 DIREITO MUNICIPAL BRASILEIRO
o denominado regime jurídico único, previsto no art. 39 da CF de
1988, que tanta polêmica e dificuldades práticas causou, veio a ser abolido
pela EC 19, de 4.6.1998, veículo da longamente discutida Reforma Admi-
nistrativa. O aludido preceito passou a ter a seguinte dicção: "A União, os
Estados, o Distrito Federal e os Municípios instituirão conselho de polí-
tica de administração e remuneração de pessoal, integrado por servidores
designados pelos respectivos Poderes. § 1Q. A fixação dos padrões de ven-
cimento e dos demais componentes do sistema remuneratório observará:
I - a natureza, o grau de responsabilidade e a complexidade dos cargos
componentes de cada carreira; II - os requisitos para a investidura; III - as
peculiaridades dos cargos. ( ... )".
Assim sendo, hoje, União, Estados, Distrito Federal e Municípios po-
derão'adotar o regime estatutário, o celetista ou ambos, não mais exigindo
a Constituição Federal o regime jurídico único. O que exige a Constituição
Federal é que a legislação disciplinadora do regime de trabalho dos servi-
dores públicos obedeça aos princípios fixados em seus arts. 37 a 41.
A EC 19 também suprimiu do art. 39, § 3 Q , as vantagens dos traba-
lhadores urbanos e rurais previstas nos incisos VI e XXIII do art. 7 Q , que
haviam sido estendidas aos servidores públicos civis, e dispôs que a lei
poderá estabelecer requisitos diferenciados de admissão, de acordo com a
natureza ou a complexidade do cargo ou emprego.
A EC 20, de 15.12.1998, modificou profundamente a previdência
social concernente aos servidores, introduzindo nítida distinção entre o
servidor titular de cargo vitalício e efetivo e os demais servidores, titulares
de outros cargos ou de empregos públicos. Por sua vez, as ECs 41/2003
e 47/2005 trouxeram novas e significativas alterações na parte relativa ao
tcto remuneratório e ao sistema de previdência sociaU
Nos próximos itens veremos, em rápidas pinceladas, as categorias de
servidores municipais, o regime jurídico e a organização do funcionalismo
municipal em face dos preceitos constitucionais pertinentes.
1.1 Servidores públicos municipais
Servidores públicos municipais, ou, simplesmente, servidores muni-
cipais, em sentido amplo, são todos os agentes públicos que se vinculam
à Administração Pública Municipal, direta e indireta, sob regime jurídico:
2. As questões pertinentes a essas modificações, as nonnas de transição para os
servidores públicos que já estavam no sistema previdenciário anterior, bem como a
questão do direito adquirido, que emerge ante tantas e profundas alterações, são exa-
minadas no Direito Administrativo ... , 34ª ed., no Capítulo VII.
x- SERVIDORES MUNICIPAIS 595
a) estatutário regular, geral ou peculiar; b) administrativo especial; ou c)
celetista, regido pela Consolidação das Leis do Trabalho (CLT), de nature-
za profissional e empregatícia.
A classificação dos servidores públicos em sentido amplo é campo
propício para divergências doutrinárias. De acordo com a Constituição
Federal, na redação resultante da EC 19, chamada de Emenda da Reforma
Administrativa, bem como da EC 20, classificam-se em quatro espécies:
agentes políticos, servidores públicos em sentido estrito ou estatutários,
empregados públicos e os contratados por tempo determinado.
Reitere-se que a classificação ora proposta procura espelhar a siste-
mática da Carta Política, com a ressalva de que esta, nas Seções I e II do
Capítulo VII ("Da Administração Pública") do Título m, embora trate de
forma preponderante dos servidores públicos em sentido estrito, também
contém vários dispositivos aplicáveis às demais espécies.
1.1.1 Agentes políticos
Os agentes políticos constituem, na realidade, categoria própria de
agente público. Porém, sem dúvida, no Título e Seções referidas, a Carta
Magna, para fins de tratamento jurídico, coloca-os como se fossem servi-
dores públicos, sem embargo de os ter como agentes políticos. São eles os
componentes do governo nos seus primeiros escalões, investidos em car-
gos, funções, mandatos ou comissões por nomeação, eleição, designação
ou delegação, para o exercício de atribuições constitucionais. Nesta cate-
goria encontram-se, na órbita municipal, o chefe do Executivo (prefeito) e
seus auxiliares imediatos (secretários municipais), os membros do Poder
Legislativo (vereadores), os membros dos Tribunais de Contas (nos Muni-
cípios onde houver) e demais autoridades que atuem com independência
funcional no desempenho de atribuições constitucionais.
Normalmente têm normas específicas para sua escolha, investidura,
prerrogativas, responsabilidades e conduta, submetendo-se, no mais, ao
regime estatutário geral ou a um regime estatutário de natureza peculiar.
1.1.2 Servidores públicos em sentido estrito ou estatutários
Os servidores públicos em sentido estrito ou estatutários são os ti-
tulares de cargo público efetivo e em comissão, com regime jurídico
estatutário geral ou peculiar e integrantes da Administração Municipal
direta (Prefeitura e Câmara Municipal), das autarquias e das fundações
com personalidade de direito público. O que os caracteriza e os distingue
dos demais servidores municipais é a titularidade de um cargo criado por
596 DIREITO MUNICIPAL BRASILEIRO
lei com denominação própria, em número certo e pago pelo Município.
Tr~tando-se de cargo efetivo, seus titulares podem adquirir estabilidade e
estarão sujeitos a regime peculiar de previdência social.
1.1.3 Empregados públicos
Os empreaados públicos são todos os titulares de emprego público
(não de cargo ~úblico) da Administração Municipal direta e indireta, su-
jeitos ao regime jurídico da Consolidação das Leis do Trabalho (CLT) e
legislação correlata; daí serem chamados também de celetistas.
Nesse regime o vínculo empregatício é de natureza contratual, co-
mum, equiparando-se a Administração ao empregador parti~ular, sem
quaisquer prerrogativas especiais. Assim sendo, não lhe ~ lícIto a.lterar
unilateralmente as condições pactuadas, nem estabelecer clausulas dIscre-
pantes da legislação trabalhista, nem se subtrair .às alteraçõ~s legais ~e
aplicação impositiva e imediata, bem como às ~ec~sõ~s profend~s em dIS-
sídio coletivo, podendo, porém, estabelecer a dIscIplma do servIço, como
ocorre com qualquer empresa particular.
Por tudo isso, o regime trabalhista não é indicado para a arregimen-
tação do pessoal administrativo municipal, mas na sistemática constitu-
cional vigente é o único de que se pode valer a Prefeitura para, em carát~r
temporário, recrutar servidores para funções autônomas de índole tranSI-
tória.
Na Administração indireta o regime trabalhista é obrigatório para as
empresas públicas, sociedades de economia mista municipais e suas subsi-
diárias que exploram atividades econômicas, em razão do disposto no art.
173, § l Q , lI, da CF.
Não ocupando cargo público e sendo celetistas, os empregados pú-
blicos não têm condição de adquirir a estabilidade constitucional (CF, art.
41) nem podem ser submetidos ao regime de previdência peculiar, como
os ;itulares de cargo efetivo e os agentes políticos, sendo obrigatoriamente
enquadrados no regime geral de previdência social, a exemplo dos titula-
res de cargo em comissão ou temporário. Salvo para as funções de con-
fiança e de direção, a serem previstas à luz dos princípios de eficiência e
razoabilidade nos respectivos quadros de pessoal das pessoas jurídicas da
Administração Municipal indireta (na Administração direta, autárquica e
fundacional as funções de confiança só podem ser exercidas por ocupantes
de cargo efetivo - art. 37, V), os empregados públicos devem ser admiti-
dos mediante concurso ou processo seletivo público, de modo a assegurar
a todos a possibilidade de participação.
x- SERVIDORES MUNICIPAIS 597
1.1.4 Servidores contratados por tempo determinado
Os contratados por tempo determinado são os servidores públicos
submetidos ao regime jurídico administrativo especial da lei prevista no
art. 37, IX, da Carta Magna, bem como ao regime geral de previdência
sociaP Sujeitam-se, pois, a regime diverso do estatutário e do trabalhista.
A contratação só pode ser por tempo detenninado e com a finalidade de
atender a necessidade temporária de excepcional interesse público. A ati-
vidade a ser desempenhada pode ter natureza eventual, temporária ou ex-
cepcional, mas, também, regular e pennanente, como deflui do inciso IX.
O que importa é o atendimento da finalidade prevista pela nonna. Assim,
"desde que indispensáveis ao atendimento de necessidade temporária de
excepcional interesse público, quer para o desempenho das atividades de
caráter eventual, temporário ou excepcional, quer para o desempenho das
atividades de caráter regular ou pennanente", a contratação é penniti-
da. 4 Desta fonna, embora não possa envolver cargos típicos de carreira,
a contratação pode envolver o desempenho de atividade ou função da
carreira, desde que atendidos os requisitos acima. Fora daí tal contratação
tende a contornar a exigência de concurso público, caracterizando fraude
à Constituição.
Tais servidores não ocupam cargos, pelo quê não se confundem com
os servidores públicos em sentido estrito ou estatutários, nem se lhes equi-
param. São os que o Município recruta eventualmente e a título precário
para a realização de trabalhos que fogem à rotina administrativa, como
os destinados à execução direta de uma obra pública, no atendimento de
situações de emergência ou à cessação de estado de calamidade pública, e,
também para aqueles de caráter regular e pennanente que reclamam aten-
dimento temporário em face de excepcional interesse público.
Na área federal, a Lei 8.745, de 9.12.1993, disciplinou essa contra-
tação, estabelecendo no art. 11 a aplicação a tais contratados de vários
preceitos do estatuto federal.
O regime especial é, portanto, o modo pelo qual se estabelecem as
relações jurídicas entre esses servidores e a Prefeitura, em confonnidade
com a lei pertinente. A Constituição Federal fala apenas em lei especial,
sem esclarecer sua origem. Entendemos, todavia, com base nos princípios
3. O STJ entende que a controvérsia relacionada com a contratação temporária
prevista por essa lei não é da competência da Justiça do Trabalho (CComp 39.637,
DJU 1.7.2004).
4. STF,ADln 3.21O-PR, reI. Min. Carlos Veloso,j. 11.11.2004, DJU3.12.2004; e
ADln 3.068-DF, reI. para o acórdão Min. Eros Grau (DJU23.9.2005 e 24.2.2006).
598 DIREITO MUNICIPAL BRASILEIRO
constitucionais de competência, que no âmbito municipal incumbe à lei
local, exclusivamente, estabelecer o regime desses servidores. 5
Pode, pois, o Município, além do estatuto de seus servidores, elabo-
rar outra espécie de norma reguladora do regime jurídico dos servidores
contratados por tempo determinado para atender a necessidade temporária
de excepcional interesse público. Nesse caso, porém, a lei municipal não
poderá postergar os direitos fundamentais assegurados constitucionalmen-
te aos trabalhadores em geral, como o salário mínimo, o repouso semanal
remunerado, as férias anuais remuneradas e, principalmente, a previdência
social.
O inciso IX do art. 37 da CF determina que a lei estabeleça os casos
de coptratação por tempo determinado para atender a necessidade tem-
porária de excepcional interesse público. Daí por que advertimos que se
o Município não regular a matéria em lei somente poderá admitir ser-
vidores na forma do Estatuto dos Servidores Públicos, isto é, mediante
prévia aprovação em concurso público de provas ou de provas e títulos e
observância das demais normas constitucionais, legais e regulamentares
pertinentes ao funcionalismo, ou contratá-los segundo o preceituado na
legislação trabalhista.
1.2 Regime jurídico
O regime jurídico dos servidores civis consubstancia os preceitos le-
gais sobre a acessibilidade aos cargos públicos, a investidura em cargo efe-
tivo (por concurso público) e em comissão, as nomeações para funções de
confiança; os deveres e direitos dos servidores; a promoção e respectivos
critérios; o sistema remuneratório (subsídios ou remuneração, envolvendo
os vencimentos, com a especificação das vantagens de ordem pecuniária,
os salários e as reposições pecuniárias); as penalidades e sua aplicação; o
processo administrativo; e a aposentadoria.
Como vimos, a EC 19, ao dar conteúdo totalmente diverso ao art. 39,
caput, e ao alterar a redação do art. 206, V, suprimiu a obrigatoriedade de
um regime jurídico único para todos os servidores públicos.
Assim, o regime jurídico pode ser estatutário, celetista (o da Consoli-
dação das Leis do Trabalho - CLT) e administrativo especial.
5. Cf., do Autor, Direito Administrativo Brasileiro, 34ª ed., Capítulo VII, item 2.
No mesmo sentido: Joaquim Castro Aguiar, O Servidor Municipal, pp. 87 e ss.; Celso
Antônio Bandeira de Mello, Curso ... , 25ª ed., 2008, p. 249; Maria Sylvia Zanella Di
Pietro, Direito Administrativo, 8ª ed., p. 355.
x- SERVIDORES MUNICIPAIS 599
Em conseqüência, em razão de sua autonomia política, o Município
pode estabelecer regime jurídico não-contratual para os titulares de cargo
público, sempre através de lei geral ou de leis específicas para determina-
das categorias profissionais, as quais consubstanciam o chamado regime
estatutário regular, geral ou peculiar. 6 Pode, ainda, adotar para parte de
seus servidores o regime da Consolidação das Leis do Trabalho (CLT).?
Por fim, deve adotar, através de lei, um regime de natureza administrativa
especial, nos termos do art. 37, IX, da CF, para a contratação por tempo
determinado para atender a necessidade temporária de excepcional inte-
resse público.
Mister, no entanto, ter presente que alguns servidores públicos, por
exercerem atribuições exclusivas de Estado, submetem-se, obrigatoria-
mente, a regime jurídico estahltário, pois, como se depreende do art. 247
da CF, com a redação da EC 19, devem ter cargo efetivo.
Sob o regime estatutário a situação do servidor municipal não é con-
tratual, ou seja, não resulta de ajuste, de acordo bilateral com a Adminis-
tração; mas, ao contrário, é disciplinada unilateralmente pelo Município,
mediante leis e regulamentos que podem ser livremente alterados para
adequar as normas regedoras do funcionalismo aos interesses do serviço
público, desde que respeitado o mínimo de garantias que a Constituição
Federal assegura aos servidores públicos.
O regime estatutário é o que melhor atende aos interesses e neces-
sidades do serviço público local, porque somente dispondo da faculdade
de impor e alterar unilateralmente as normas disciplinadoras da vincu-
lação jurídica do seu pessoal pode a Administração Municipal agir com
liberdade - limitada apenas pelos preceitos constitucionais pertinentes ao
funcionalismo e às garantias individuais - para assegurar o pleno atendi-
mento de seus objetivos, com a continuidade, a segurança e o rendimento
desejados.
Todavia, as exigências para o preenchimento dos cargos públicos, de
um lado, e, de outro, as garantias que a Constituição Federal outorga aos
servidores podem constituir entraves ao bom desempenho de certas ati-
vidades administrativas, como no caso em que a Prefeitura necessite de
6. O STF já decidiu que ao regime jurídico e ao novo plano de carreira, instituí-
dos por lei, não pode o servidor estatutário invocar direito adquirido para reivindicar
enquadramento diverso (RE 116.683-RJ, DJU 13.3.1992).
7. Não pode, todavia, adotar a Consolidação das Leis do Trabalho e alterá-la em
alguns pontos, pois tal competência é da União (CF, art. 22, I). E a fixação de venci-
mentos de servidores públicos regidos pela Consolidação das Leis do Trabalho (CLT)
não pode ser objeto de convenção coletiva (Súmula 679 do STF).
600 DIREITO MUNICIPAL BRASILEIRO
mão-de-obra para serviços temporários mas considere inoportuno e incon-
veniente despojar-se de suas prerrogativas para recrutar esse pessoal no
regime trabalhista, sujeito a legislação uniforme, de âmbito nacional.
Para atender a esses casos a Constituição Federal prevê, no inciso IX
do art. 37, que "a lei estabelecerá os casos de contratação por tempo de-
terminado para atender a necessidade temporária de excepcional interesse
público", admitindo um regime especial para o recrutamento de servido-
res, como vimos acima.
Em face dessa realidade, é imperativo que o Município crie cargos
para a execução de seus serviços específicos de natureza permanente e
edite lei que lhe permita atender às situações excepcionais, sob pena de
se ver obrigado a contratar servidores no regime da legislação trabalhista
com prejuízos para o nonnal desenvolvimento de suas atividades.
Observe-se, finalmente, que os servidores públicos da Câmara Mu-
nicipal, embora nomeados pelo seu presidente, a quem são subordinados
hierárquica e funcionalmente, e pagos com os recursos consignados ao
Legislativo, não podem ter estatuto próprio, diverso do que rege os ser-
vidores da Prefeitura, porque todos são servidores públicos municipais,
sujeitos ao mesmo estatuto dos servidores do Município. 8 O que a Câmara
tem é quadro próprio de servidores distinto do da Prefeitura, mas regido
por um mesmo estatuto municipal.
1.2.1 Limites e controle de despesa com pessoal
O art. 169 da CF estabelece que a despesa com pessoal ativo e inativo
da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios não poderá
exceder os limites estabelecidos em lei complementar.
A Lei Complementar 101, de 4.5.2000 (Lei de Responsabilidade Fis-
cal - LRF), considera despesa total com pessoal o somatório de gastos
com ativos, inativos e pensionistas, de quaisquer espécies, inclusive os
"encargos sociais e contribuições recolhidas pelo ente às entidades de pre-
vidência" (art. 18) e os valores de contratos de terceirização de mão-de-
obra relativos à substituição de servidores (art. 18, § 1º). A apuração desse
total far-se-á somando-se a despesa realizada no mês em referência com
as despesas dos 11 meses imediatamente anteriores, adotando-se o regime
de competência (art. 18, § 2º). Dispõe, ainda, que a despesa total com pes-
soal não poderá exceder os percentuais da receita corrente líquida de 50%
para a União e 60% para os Estados, Distrito Federal e Municípios (art.
19, I-lU). O conceito de receita corrente líquida é estabelecido no art. 2º,
8. v., a esse propósito, o Capítulo XII, item 3.17.
x - SERVIDORES MUNICIPAIS 601
IV Passa, em seguida, a aludida lei a detalhar a repartição desses limites
globais, fixando percentuais para cada poder ou órgão nas esferas federal
estadual e municipal (art. 20). Assim é que para os Municípios impõe ~
obrigatoriedade da partilha dos 60% obedecendo aos percentuais de 6%
para o Legislativo, incluindo o Tribunal de Contas do Município, quando
houver, e 54% para o Executivo (art. 20, III).
Ao impor a fórmula percentual pela qual devem repartir entre seus
poderes Legislativo e Executivo o limite global de despesa com pessoal a
mencionada lei desborda do teor do art. 169 da CF e afronta a autonomia
dos Municípios, garantida constitucionalmente como um direito público
subjetivo de organizar seu governo e prover sua administração, nos limites
traçados pela Carta Magna (arts. 29, 30 e 34, VII, "c").
' Observe-se que o § 6º do mencionado art. 20 tentava contornar essa
invasão na órbita da autonomia municipal ao estatuir que "somente será
aplicada a repartição dos limites estabelecidos no caput, caso a lei de di-
retrizes orçamentárias não disponha de forma diferente". Todavia, sobre
esse dispositivo incidiu o veto presidencial.
Acresce, de outro lado, considerar que em tema de direito financeiro a
competência legislativa da União é limitada ao estabelecimento de normas
gerais (art. 24, I, e § 1º, CF).
Normas gerais são as que traçam as linhas essenciais que servirão de
diretrizes básicas na preceituação sobre determinada matéria. À legislação
local cabe disciplinar o ajuste de tais diretrizes às peculiaridades e exigên-
cias inerentes ao interesse municipal.
Ao fixar percentuais da receita limitativos de gastos com pessoal para
os Poderes Legislativo e Executivo do Município a LRF particularizou
minúcias e d~talhes que de forma alguma podem ser definidos como nor-
mas gerais. E, pois, flagrante, nessa parte, sua inconstitucionalidade. 9
Cumpre ainda assinalar que, no que concerne ao Município, a EC 25,
de 14.2.2000, que entrou em vigor em 1.1.2001, acresceu o art. 29-A à
Constituição, estabelecendo parâmetros para a fixação do total das despe-
sas do Poder Legislativo Municipal, que, incluídos os subsídios dos verea-
dores e excluídos os gastos com inativos, tem como limite um percentual
da soma da receita tributária e das transferências aludidas nos arts. 153,
§ 5º, 158 e 159 da CF, a ser definido de conformidade com a população
... 9. A inc~mstitucionalidade do art. 20 da Lei Complementar 101, de 4.5.2000, foi
argulda em diversas ações diretas promovidas perante o STF, dentre as quais as ADIn
2.238-~, 2.365-9. (nas quais foi negada a liminar de suspensão da eficácia do preceito
nonnat~v? questIOnado), 2.261-0, 2.241 e 2.256, todas ainda aguardando julgamento
pelo mento.
602 DIREITO MUNICIPAL BRASILEIRO
do Município. De outra parte, o gasto da Câmara Municipal com folha de
pagamento, incluídos os subsídios dos v~readores, não deverá ser superior
a 70% de sua receita (art. 29-A, § lº). E evidente que tais normas preva-
lecem sobre os critérios do art. 20, IlI, da LRF, que, inexplicavelmente,
desconsiderou a preexistência da preceituação constitucional.
Foram expressamente excluídas do limite estabelecido no art. 19, IlI,
as despesas de indenização por demissão de servidores e as decorrentes de
incentivos à demissão voluntária (§ 1º, I-lI). São despesas de conteúdo in-
denizatório, parecendo-nos, por igual razão, que outras - tais como ajudas
de custo e diárias - com o mesmo caráter não devem ser consideradas para
efeito de cálculo do aludido limite. Relevantes, também, na esfera muni-
cipal as exclusões das despesas decorrentes de decisão judicial e da com-
petênCia de período anterior ao considerado no § 2º do art. 18 (§ 1º, IV) e
com inativos, ainda que por intermédio de fundo específico, custeadas por
recursos provenientes: a) da arrecadação de contribuições dos segurados;
b) da compensação financeira relativa à contagem recíproca do tempo de
contribuição para efeito de aposentadoria, de que trata o § 9º do art. 201 da
CF; c) das demais receitas diretamente arrecadadas por fundo vinculado a
tal finalidade, inclusive o produto da alienação de bens, direitos e ativos,
bem como seu superávit financeiro.
A verificação do cumprimento dos limites fixados nos arts. 19-20 de-
verá ser realizada no final de cada quadrimestre (art. 22, caput). Cumpre
ao Tribunal de Contas alertar os Poderes ou órgãos referidos no art. 20
quando o montante da despesa total com pessoal ultrapassar 90% do limite
(art. 59, § 1º, lI). Se a despesa exceder a 95% do limite o Poder ou órgão
que incorreu no excesso passará a sofrer as vedações elencadas no pará-
grafo único do art. 22. E, sem prejuízo destas, se ultrapassar os limites do
art. 20 o percentual excedente deverá ser eliminado nos dois quadrimes-
tres seguintes, sendo pelo menos um terço no primeiro. Deverão, ainda,
nesse caso, ser adotadas as providências previstas nos §§ 3º-4º do art. 169
da CF - ou seja, redução em pelo menos 20% das despesas com cargos
em comissão e funções de confiança e exoneração dos servidores não-
estáveis. Se estas medidas forem insuficientes deverá ser determinada a
perda do cargo dos servidores estáveis.
Admite, também, a LRF a redução temporária da jornada de trabalho,
com adequação dos vencimentos à nova carga horária (art. 23, § 2º) - pro-
vidência que, entretanto, colide com a cláusula constitucional que prevê
a redução da jornada apenas mediante acordo ou convenção coletiva de
trabalho (art. 7º, XIII, aplicável aos servidores ocupantes de cargo público
por força do § 3º do art. 39).
x - SERVIDORES MUNICIPAIS 603
Se o excesso de despesa não for contido no prazo estabelecido, o ente
público, enquanto ele perdurar, suportará as conseqüências previstas no
§ 3º do art. 23. Assim, não poderá: a) receber transferências voluntárias,
definidas no art. 25; b) obter garantia, direta ou indireta, de outro ente; c)
contratar operações de crédito, ressalvadas as destinadas ao refinancia-
mento da dívida mobiliária e as que visem à redução das despesas com
pessoal.
Como observa Maria Sylvia Zanella Di Pietro, "o dispositivo foi além
do que estabelece o art. 169, § 2º, da Constituição, que apenas previu,
como sanção, a suspensão dos repasses de verbas federais ou estaduais
aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios que não observarem os
limites estabelecidos na lei complementar referida no captlt do dispositi-
vo. As medidas previstas nos incisos II e 1I1 não encontram fundamento na
Constituição, não só porque impõem restrições nela não previstas, como
porque interferem com a autonomia financeira dos Estados e Municípios,
invadindo ainda matéria de competência do Senado, prevista no art. 52,
incisos VII, VIII e IX; esses dispositivos conferem ao Senado competên-
cia privativa para dispor sobre limites e condições para as operações de
crédito externo e interno da União, Estados, Distrito Federal, Municípios,
suas autarquias e demais entidades controladas pelo Poder Público Fede-
ral, para dispor sobre limites e condições para a concessão de garantia da
União em operações de crédito externo e interno e para estabelecer limites
e condições para o montante da dívida mobiliária dos Estados, do Distrito
Federal e dos Municípios".lO
ALei 10.028, de 19.10.2000, considera infração administrativa, pas-
sível de punição com multa de 30% dos vencimentos anuais, a conduta
omissiva do agente que deixar de ordenar ou de promover, na forma e nos
prazos da lei, a execução de medida para a redução do montante que hou-
ver excedido o limite máximo da despesa total com pessoal (art. 5º, IV).
Quanto às despesas com a seguridade social, compreendendo os ser-
viços de saúde, previdência e assistência social, o art. 24 da LRF, reprodu-
zindo o § 5º do art. 195 da CF, estabelece que nenhum beneficio ou serviço
a eles relativos poderá ser criado, majorado ou estendido sem a indicação
da fonte de custeio total, devendo, ainda, ser atendidas as exigências do
art. 17. Porém, a compensação nele referida é dispensada quando o au-
mento da despesa decorrer de: a) concessão de beneficio a quem satisfaça
as condições de habilitação previstas na legislação pertinente; b) expansão
quantitativa do atendimento e dos serviços prestados; c) reajustamento de
10. Direito Administrativo, 13ª ed., p. 475.
604 DIREITO MUNICIPAL BRASILEIRO
valor do beneficio ou serviço, a fim de preservar seu valor real (art. 17, §
1º, I-IH).
1.2.2 Sistema de previdência social do servidor
A EC 20 modificou a Constituição no que conceme ao sistema de pre-
vidência social e estabeleceu normas de transição de um regime jurídico
para outro. Agora, pelas ECs 41/2003 e 47/2005, novas e sign~fi:at:~a~ al-
terações foram introduzidas, bem como novas reg.ras de t~ansIÇao. FIca-
ram mantidas as regras diferenciadas para os servIdores tItulares de cargo
vitalício, de cargo efetivo, cargo em comissão ou de out~o ~argo tempo-
rário e de emprego público da União, dos Estados, do DIs~t? Fe~er~l e
dos Municípios, incluídas suas autarquias e funda?ões de ~Irelto publIco.
Para os dois primeiros - servidor vitalício e servIdor efetIvo - assegura
regime de previdência peculiar (arts. 40, caput, 73, § 3º; 9~, VI, e 129, §
4º), enquanto que para os três últimos - servIdor em comIss.ao ou e~ out~o
cargo temporário e servidor empregado público - determma a aphcaçao
do regime geral (art. 40, § 13) de previdência social previsto p~lo a:t. 201
da CF, que é o regime dos trabalhadores regidos pela Consohdaçao d~s
Leis do Trabalho. Se o servidor for vitalício ou efetivo e, sem perder a tI-
tularidade do cargo, passar a ocupar cargo em comissão, cargo temporário
ou emprego público, continuará enquadrado no regime peculiar.
Trata-se de alteração profunda e significativa da política admi.nistra-
tiva adotada até a EC 20 em termos de previdência social, na medIda em
que o servidor titular exclusivame~lte. de c~rgo e~ comiss~o. ou de o~tro
cargo temporário ou de emprego publIco so podera estar sUjeIto ao reg~me
aeral não se permitindo ao Estado adotar o outro, chamado de regIme
~ecuÚar, ou mesmo um regime especial ou misto.
Os dois regimes - o peculiar e o geral- são de caráter c~ntributiv~12
e devem observar critérios que preservem o equilíbrio financeiro e atuanal
dos beneficios (CF, arts. 40 e 201). Em qualquer caso, a lei não poderá
estabelecer qualquer forma de contagem de tempo de contribuição fictício
11. A Lei 10.887, de 18.7.2004, dispõe sobre a aplicação da EC 41. .P~ra u~a
análise mais ampla dessas questões, consulte-se, do Autor, o Direito AdmInistratIvo
Brasileiro, 34ª ed., 2008, Capítulo VII, itens 3.8 a 3.11.
12. Na ADI 3.105-8, o STF, adotando o voto do Min. Cezar Peluzo, deu pela
inconstitucionalidade das expressões "cinqüenta por cento do" e "sessenta ~or ~ento
do", constantes do parágrafo único, I e 11, do art. 4º da EC 41, e)u~gou consh~clOnal
a contribuição previdenciária dos servidores inativos e dos penSlOlllstas de servIdores,
prevista pelo referido art. 4º, caput, da EC 41, quando superar o valor de R$ 2.400,00,
com seus reajustes.
x - SERVIDORES MUNICIPAIS 605
(art. 40, § 10). Esta regra decorre da nova sistemática de contagem .de
tempo para os beneficios. Com efeito, não há mais tempo de serviço, e SIm
tempo de contribuição. 13
Veda-se, outrossim, a percepção simultânea de proventos de aposen-
tadoria concedidos aos titulares de cargo vitalício ou efetivo, e também
aos militares, com a remuneração de outro cargo, emprego ou função pú-
blica, ressalvados os cargos acumuláveis na forma da Constituição, os car-
gos eletivos e os cargos em comissão declarados em lei de livre nomeação
e exoneração (art. 37, § 10).
Veda-se, ademais, a adoção de requisitos e critérios diferenciados para
a concessão de aposentadoria e pensão aos abrangidos pelo regime pecu-
liar, bem como aos submetidos ao regime geral, ressalvados, nos termos
definidos em leis complementares, os casos de servidores: I - portadores
de deficiência; H - que exerçam atividade de risco; HI - cujas atividades
sejam exercidas sob condições especiais que prejudiquem a saúde ou a
integridade fisica (arts. 40, § 4º, e 201, § 1º, com a redação dada pela EC
47/2005). Portanto, a proibição de tratamento desigual a integrantes de um
mesmo regime de previdência é agora expressa e de ordem geral.
O servidor sob o regime de previdência peculiar (art. 40, CF) que
tenha ingressado no serviço público até 16 de dezembro de 1998, ou até
a data da publicação da EC 41, de 19.12.2003, poderá aposentar-se com
proventos integrais, desde que preenchidas, respectivamente, as condições
do art. 3º da EC 47/2005, ou do art. 6º da EC 41/2003, cujos valores serão
revistos na mesma proporção e na mesma data, sempre que se modifi-
car a remuneração dos servidores em atividade, estendendo-se também
os beneficios e vantagens a estes concedidos, inclusive os decorrentes de
transformação ou reclassificação do cargo em que se deu a aposentadoria
(arts. 2º e 3º, parágrafo único, da EC 47/2005).14
Os tetos remuneratórios são estabelecidos pelo § 11 do art. 40, ao
determinar a aplicação do art. 37, XI, à soma total dos proventos de inati-
vidade, inclusive quando decorrentes da acumulação de cargos ou empre-
gos públicos, bem como de outras atividades sujeitas a contribuição para
o regime geral de previdência social e ao montante resultante da adição
de proventos de inatividade com remuneração de cargo acumulável, cargo
13. Na atual Constituição da República a competência para legislar sobre previ-
dência social e proteção e defesa da saúde é concorrente entre a União, os Estados e
o Distrito Federal, cabendo à União, nesse setor, apenas editar as normas gerais (art.
24, XII, e § 1º). Aos Municípios incumbe apenas suplementar a legislação federal e a
estadual, no que couber (art. 30,11).
14. V. nota 2, deste Capítulo.
606 DIREITO MUNICIPAL BRASILEIRO
em comissão declarado em lei de livre nomeação e exoneração e cargo
eletivo.
A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, desde que
instituam regime de previdência complementar para os servidores subme-
tidos ao regime peculiar, poderão fixar o valor dos proventos e da pensão
no limite máximo previsto pelo regime geral de previdência (art. 40, § 14,
c/c o art. 201, da CF), fixado em R$ 2.400,00 pelo art. 5º da EC 41/2003,
que também determina que ele seja reajustado de forma a preservar, em
caráter permanente, seu valor real, e atualizado pelos mesmos índices apli-
cados aos benefícios desse regime geral. Esse regime complementar será
instituído por lei de iniciativa do Poder Executivo de cada entidade política
e deverá observar o disposto no art. 202 e seus parágrafos da Constituição
Federal, no que couber (art. 40, § 15). Todavia, o sistema de previdência
complementar que vier a ser instituído somente poderá ser aplicado ao ser-
vidor que tiver ingressado no serviço público até a data da publicação da
lei que o instituir, mediante sua prévia e expressa opção (art. 40, § 16).15
O § 20 do art. 40, acrescentado pela EC 41, veda a existência de mais
de um regime próprio de previdência social para os servidores titulares de
cargos efetivos, e de mais de uma unidade gestora do respectivo regime
em cada ente estatal, ressalvado o disposto no art. 142, § 3º, X, da CF.
O art. 69 da Lei Complementar 101, de 4.5.2000 (Lei de Responsabi-
lidade Fiscal - LRF), exige ao Município que mantiver ou vier a instituir
regime próprio de previdência social para seus servidores que lhe confira
caráter contributivo e o organize com base em normas de contabilidade
e atuária que preservem seu equilíbrio financeiro e atuarial. E o art. 43,
§ 1º, da mesma lei determina que as disponibilidades de caixa dos regimes
de previdência social, geral e próprio dos servidores públicos, ainda que
vinculadas a fundos específicos a que se referem os arts. 249 e 250 da
CF, ficarão depositadas em conta separada das demais disponibilidades
de cada ente e aplicadas nas condições de mercado, com observância dos
limites e condições de proteção e prudência financeira.
15. A Lei Complementar 108, de 29.5.2001, dispõe sobre a relação entre a
União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, suas autarquias, fundações,
sociedades de economia mista e outras entidades públicas, e suas respectivas entida-
des fechadas de previdência complementar. A Lei Complementar 109, de 29.5.2001,
dispõe sobre o regime de previdência complementar. A MP 233, de 30.12.2004, que
criou a Superintendência Nacional de Previdência Complementar - PREVIC, autar-
quia de natureza especial, que atuaria como entidade de fiscalização e supervisão das
atividades das entidades fechadas de previdência complementar e da execução dessas
atividades teve seu prazo de vigência encerrado em 14.6.2005, não tendo sido votada
pelo Congresso.
x- SERVIDORES MUNICIPAIS 607
2. Organização dos servidores municipais
As enti~ades estatais são livres para organizar seu pessoal para o
melhor atendImento dos serviços a seu cargo. Devem, todavia, fazê-lo por
lei.
A competência para essa organização é da entidade estatal a que per-
tence o respectivo serviço. Sobre esta matéria, como já assinalamos as
competências são estanques e incomunicáveis. 16 As normas estatutá~ias
federais não se aplicam aos servidores estaduais ou municipais, nem as do
Estado-membro se estendem aos funcionários dos Municípios.
Cada entidade estatal é autônoma para organizar seus serviços e com-
por seu pessoal. 17 Atendidos os princípios constitucionais e os preceitos
das leis nacionais de caráter complementar, a União, os Estados, o Distrito
Federal e os Municípios instituirão seus regimes jurídicos, segundo suas
conveniências e necessidades administrativas e as forças de seus erários
(CF, arts. 39 e 169).
Nos tóp~cos seguintes examinaremos a competência do Município
para a orgamzação dos seus servidores e, sumariamente, os princípios
constitucionais a que deve atendimento nesta matéria. 18
2.1 Competência do Município
A competência do Município para organizar o serviço público e seu
pessoal é consectário da autonomia administrativa de que dispõe (CF, art.
30, I). Atendidas as normas constitucionais aplicáveis ao servidor público
(CF, arts. 37-41), bem como os preceitos das leis de caráter nacional e de
sua lei orgânica, pode o Município elaborar o regime jurídico de seus ser-
vidores, segundo as conveniências locais. Nesse campo é inadmissível a
extensão das norinas estatutárias federais ou estaduais aos servidores mu-
nicipais. Só será possível a aplicação do estatuto da União ou do Estado-
membro se a lei municipal assim o determinar expressamente.
16. Cf., do Autor, Direito Administrativo ... , 34ª ed., Capítulo VII, item 2.
17. Nesse sentido pronunciou-se o TJSP, Pleno, no MS 10.072-0, j. 20.9.1989.
. 18. O Au~or cuida, aqui, apenas sinteticamente do assunto, porque o estudou com
maIOr profundIdade no Capítulo VII do seu Direito Administrativo ... , 34ª ed., sob os
títulos "Organização do Serviço Público" (item 2), "Normas Constitucionais Perti-
nen~es.aos Servidores" (item 3), "Lei de Responsabilidade Fiscal" (item 4), "Deveres
~I?rr~ltos dos. ~er;!d?res" (item 5), "Responsabili~ad~s dos Servidores" (item 6) e
DIreIto Adqumdo (Item 8), a que se remete o leItor mteressado no funcionalismo
. uma. vez que as considerações ali expendidas são válidas para todas as
\c.-~'llL1.U"\.1\:;;S estataIs.
608 DIREITO MUNICIPAL BRASILEIRO
Nem mesmo a Constituição Estadual poderá estabelecer direitos, en-
cargos ou vantagens para o servidor municipal, porque isto atenta contra a
autonomia local. Desde que o Município é livre para aplicar suas rendas e
organizar seus serviços (CF, art. 30, III e V), nenhuma interferência pode
ter o Estado-membro nesse campo da privativa competência local.
Só o Município poderá estabelecer o regime de trabalho e de paga-
mento de seus servidores, tendo em vista as peculiaridades locais e as
possibilidades de seu orçamento. Nenhuma vantagem ou encargo do fim-
cionalismo federal ou estadual se estende automaticamente aos servidores
municipais, porque isto importaria hierarquização do Município à União e
ao Estado-membro (STF, ADI 512-PB, Informativo STP 232). As Consti-
tuições Estaduais e leis ordinárias que estabeleciam essa extensão de van-
tagells do servidor público estadual ao municipal tiveram as respectivas
disposições invalidadas, por inconstitucionais. 19
Advirta-se, todavia, que o art. 37, XI, na redação da EC 41, institui
tetos para a União, para os Estados, para o Distrito Federal e para os Mu-
nicípios, no âmbito de seus Poderes e das suas Administrações diretas,
autárquicas e fundacionais. Assim, a remuneração e o subsídio dos ocu-
pantes de cargos, fimções e empregos públicos, dos detentores de mandato
eletivo e dos demais agentes políticos, bem como os proventos, pensões
ou outra espécie remuneratória, percebidos cumulativamente ou não, in-
cluídas as vantagens pessoais ou de qualquer natureza, não poderão exce-
der: a) na União, o subsídio mensal, em espécie, dos Ministros do STF;
b) nos Estados e no Distrito Federal: b1) no Poder Executivo, o subsídio
mensal do Governador; b2) no Poder Legislativo, o subsídio dos Deputa-
dos Estaduais e Distritais; b3) no Poder Judiciário, o subsídio dos Desem-
bargadores do Tribunal de Justiça, limitado a noventa inteiros e vinte e
cinco centésimos por cento do subsídio mensal, em espécie, dos Ministros
do STF; b4) o teto previsto em "b3" aplica-se também aos membros do
Ministério Público, aos Procuradores e aos Defensores Públicos; e c) nos
Municípios, o subsídio do Prefeito. Registre-se, todavia, que em nenhuma
hipótese os Estados, o Distrito Federal e os Municípios poderão fixar seus
tetos acima daquele previsto para a União.
Pela EC 47/2005 foram acrescentados ao art. 37 os §§ 11 e 12 dispon-
do que "não serão computadas, para efeito dos limites remuneratórios de
que trata o inciso XI do caput deste artigo, as parcelas de caráter indeniza-
tório previstas em lei" (§ 11). E facultando "aos Estados e ao Distrito Fe-
deral fixar, em seu âmbito, mediante emenda às respectivas Constituições
e Lei Orgânica, como limite único, o subsídio mensal dos Desembargado-
res do respectivo Tribunal de Justiça, limitado a noventa inteiros e vinte e
19. STF, RDA 56/260; TASP, RT286/703, 291/784 e 304/647.
x - SERVIDORES MUNICIPAIS 609
cinco centésimos por cento do subsídio mensal dos Ministros do Supremo
Tribunal Federal, não se aplicando o disposto neste parágrafo aos subsí-
dios dos Deputados Estaduais e Distritais e dos Vereadores" (§ 12).
Em suma, nos Municípios o teto remuneratório é o subsídio do Pre-
feito, cujo valor não poderá exceder o subsídio mensal em espécie dos
Ministros do Supremo Tribunal Federal.
Ao Supremo Tribunal Federal cabe propor ao Congresso Nacional
a fixação do subsídio dos seus Ministros, por lei sujeita à sanção do Pre-
sidente da República (arts. 48, caput, Xv, e 96, II, "b", na redação dada
pela EC 41/2003).20 O art. 8º da EC 41 estatuiu uma regra de transição,
que teve vigência até que o valor desse subsídio veio a ser fixado pela Lei
11.143, de 26.7.2005.
De outro lado, temos a norma do inciso XII, do mesmo art. 37, que,
quanto aos vencimentos, estabelece que os dos cargos do Legislativo e do
Judiciário não poderão ser superiores aos pagos pelo Poder Executivo.
Todavia, os salários dos empregados públicos das empresas públicas
e das sociedades de economia mista e suas subsidiárias só estarão subme-
tidos ao teto geral se essas pessoas jurídicas receberem recursos da União,
dos Estados, do Distrito Federal ou dos Municípios para pagamento de
despesas de pessoal ou de custeio em geral (CF, art. 37, § 9º). Assim, se
tiverem vida financeira própria no que diz respeito às despesas de cus-
teio em geral e de pessoal, excluídos, pois, os investimentos, não estarão
submetidas ao comando do art. 37, XI. A exceção é altamente salutar e
moralizadora, servindo de estímulo à eficiência. A lei nacional prevista no
art. 173, § I º, da CF, por ela chamada de estatuto jurídico, deverá dispor a
respeito da aplicação dessa matéria.
Vale ainda observar que o art. 37, XI, da CF, ao falar em "outras
espécies remune~atórias" após cuidar de proventos e pensões por morte,
deixa patente que aqueles e estas constituem espécies remuneratórias, pelo
quê também se enquadram no conceito geral de remuneração, para fins de
observância dos tetos gerais.
A faculdade conferida à União, Estados, Distrito Federal e Municí-
pios de estabelecer por lei a relação entre a maior e a menor remuneração
dos servidores públicos (art. 39, § 5º, da CF, na redação da EC 19), diante
20. O STF assentou o entendimento de que os arts. 37, XI, e 39, § 4 2 , da CF, com
a redayão da EC 19, de 1998, não eram auto-aplicáveis, porque dependiam da fixação,
por lei (CF, art. 48, XV), do subsídio mensal, em espécie, dos ministros da Corte (De-
cisão Administrativa de 24.6.1998 eADInlMC 1.898-DF,j. 21.10.1998). Com efeito,
em 26.7.2005, veio a ser editada a Lei 11.143 fixando o subsídio mensal de Ministro
Supremo Tribunal Federal, referido no art. 48, inciso XV, da CF, em R$ 21.500,00 a
. de 1Q de janeiro de 2005, e de R$ 24.500,00 a partir de 1Q de janeiro de 2006.
610 DIREITO MUNICIPAL BRASILEIRO
da nova redação do art. 37, XI, dada pela EC 41, não pennite que essas
pessoas políticas venham a estabelecer um novo teto para seus servidores.
Os tetos constitucionais são os fixados por essa nonna - daí por que a
parte final do § 5º, acima citado, dizer: "observado, em qualquer caso, o
disposto no art. 37, XI".
Embora evidente, por força da sistematização, convém consignar que
os direitos assegurados pelo § 3º do art. 39 - como, por exemplo, o 13º
salário e o terço de férias - e, também, as parcelas de caráter indenizatório
previstas em lei (art. 37, § 11, acrescentado pela EC 47/2005), não estão
incluídos nos tetos remuneratórios.
Do acima exposto conclui-se que o Município goza de total liberdade
na organização do seu pessoal para o melhor atendimento dos serviços de
sua competência. Entretanto, há duas regras fundamentais que não pode
preterir: a que exige que a organização se faça por lei e a que impõe a
observância dos preceitos constitucionais federais pertinentes aos servi-
dores públicos e das leis federais de caráter nacional. Atendidas essas
duas regras, a seguir examinadas, ao Município compete criar, alterar e
extinguir os cargos necessários à execução dos seus serviços, indicando
quais os isolados e os de carreira, quais os de provimento efetivo ou em
comissão, quais os requisitos exigidos para o provimento, bem como ela-
borar o regime jurídico dos seus servidores, tendo em vista, sempre, as
peculiaridades, os interesses e as disponibilidades locais.
2.2 Organização legal
A organização legal do serviço público municipal, ou seja, por lei
aprovada pela Câmara de Vereadores e sancionada pelo prefeito, lei em
sentido estrito, é exigência constitucional, decorrente, dentre outros, dos
aliso 29, I, 30, I, 37, I-lI, 39-41 e 61, § lº, lI, "a", impositivos para os
Municípios, por força do art. 29, caput, que detennina a observância dos
princípios constitucionais quanto à organização de seus serviços e assun-
tos de peculiar interesse e, ainda, especificamente no que se refere aos
servidores públicos.
Desses preceitos constitucionais resulta que somente lei em sentido
estrito pode criar e alterar cargos públicos municipais, bem como fixar-
lhes a remuneração (art. 61, § 1º, lI, "a"), dispor sobre servidores muni-
cipais, seu regime jurídico, provimento de cargos, estabilidade e aposen-
tadoria de servidores (arts. 37 e incisos e 39-41), e estabelecer requisitos
para a investidura em cargo municipal.
No que concerne a esse último aspecto - fixação legal dos requisitos
para investidura - a doutrina e a jurisprudência ainda vacilam quanto ao
x - SERVIDORES MUNICIPAIS 611
exat? .entendi~ento da palavr~ lei, que figura no texto constitucional, para
admItIr tambem seu estabeleCImento por decreto e, até mesmo, pelo pró-
prio edital de concurso. Nesse ponto estamos com os que, como Adílson de
Abr~upallari, e~tendem que "somente a lei, em sentido estrito, pode fixar
reqUIsItOS, ou seja, nem o regulamento, nem o edital do concurso podem
validamente fixar condições restritivas da participação de brasileiros".21
A participação da Câmara de Vereadores na organização do funcio-
nalismo limita-se aos aspectos acima expostos, pois o provimento de car-
gos, a regulamentação do seu exercício e a prática de atos relacionados
com os ser:ridores públicos (nomeação, lotação, remoção, promoção, pu-
nição, demIssão, exoneração, aposentadoria etc.) são da exclusiva alçada
22
do prefeit0 ou do presidente da Câmara, quanto aos cargos e funcioná-
rios dos seus serviços auxiliares. 23
. Ao Pre~idente da República a Constituição atribuiu competência para
dIspor, medIante decreto, sobre extinção de funções ou cargos públicos,
quando vagos (confonne nova redação dada ao art. 84, VI, "b", pela EC 32,
de 11.9.2001), e para,por ato próprio, extinguir cargos do Poder Executi-
vo, na fonna da lei (art. 84, XXV). No caso, deparamos com uma norma
e não um princípio constitucional, pelo quê não é impositiva a atribuiçã~
de idêntica comp~tência ao prefeito. O que emana desse dispositivo é que
o chefe do ExecutIvo deve ter a iniciativa e a última palavra em matéria de
extinção de cargos dos seus serviços. Esse entendimento é confinnado pela
própria Constituição ao cuidar da disponibilidade, pois menciona extinção
de cargo e declaração de sua desnecessidade (art. 41, § 3º).
Assim sendo, as nonnas de organização municipal podem deferir a
extinção de cargos da Prefeitura à lei, desde que de iniciativa do prefeito
e não subt:~iam deste .último ~ faculdade de, por ato próprio, declará-los
desnecessanos. TodaVia, nada Impede que, por simetria com estabeleci- °
do para o governo federal, atribuam exclusivamente ao chefe do Executi-
vo a extinção por ato próprio (decreto) dos cargos da Prefeitura. 24
2.2.1 Conselhos de Política de Administração
e Remuneração de Pessoal. Escolas de Governo
Como acentuado, aEC 19 deu ao art. 39, caput, da CF conteúdo total-
mente diverso, afastando, de um lado, a exigência de um regime jurídico
21. Regime Constitucional ... , p. 24. No mesmo sentido os seguintes julgados:
TASP, RDA 68/132, 69/119 e 111/143.
22. Sobre a competência do prefeito para organizar e movimentar o funcionalis-
mo municipal, V., adiante, o Capítulo XII, item 3.17.
23. Os serviços auxiliares da Câmara são estudados no Capítulo XI, item 2.5.
24. No mesmo sentido, Adílson de Abreu Dallari, Regime Constitucional ... , p. 69.
612 DIREITO MUNICIPAL BRASILEIRO
único para os servidores e acrescentando, de outro: ~ ?bri?at~ri~dade de
a União, os Estados, o Distrito Federal e os MUlllClplOS mstltUlrem, no
âmbito de suas Administrações, Conselho de Política de Administração e
Remuneração de Pessoal, integrado por servidores designados pelos res-
pectivos Poderes.
A composição entre os Poderes deverá ser paritária, e é recomendá~el
que seus integrantes tenham investidura a termo certo, para terem m~lOr
independência na formulação da política pretendida pela no~a constItu-
cional. Nos Municípios onde houver Tribunal de Contas seus mtegrantes
também deverão participar desse Conselho, uma vez que se trata de órgão
constitucional autônomo e independente, com competência para a iniciati-
va de leis a respeito de sua administração e da remuneração de seus mem-
bros epessoal. Assim, se, de um lado, este órgão tem competência para a
formulação de sua política, não pode, de outro, estar divorciado da política
geral pretendida pela EC 19, e que deve decorrer justamente das diretrizes
desse Conselho. Não pode, também, deixar de considerar os comandos do
art. 169 e §§ da CF.
Obrigou, ainda, a EC 19, pela redação dada ao § 2º do art. 39, a União,
os Estados e o Distrito Federal- não os Municípios - a instituir e manter
Escolas de Governo para a formação e o aperfeiçoamento dos servidores
públicos, facultada a celebração de convêni?s ou contrat~s e~tr~ o~ entes
federados. Os Municípios, embora não obngados, poderao mstItuIr suas
Escolas. Contudo, é-lhes muito mais conveniente a celebração de convê-
nios e contratos para esse fim, eis que dessa forma podem manter suas Es-
colas de Governo sem que, para tanto, tenham que construí-las ou admitir
servidores, o que resulta em eficiência e economia, propiciando redução
de gastos.
2.3 Observância das normas constitucionais
Como já vimos, em razão de sua autonomia constitucional, as enti-
dades estatais são competentes para organizar e manter seus servidores,
criando e extinguindo cargos, funções e empregos públicos, instituindo
carreiras e classes, fazendo provimentos e lotações, estabelecendo a remu-
neração, delimitando seus deveres e direitos e fixando regras disciplinares.
Os preceitos reguladores das relações jurídicas entre a Administração e o
servidor constituem o regime jurídico, explicitados nos decretos e regula-
mentos expedidos, para sua fiel execução, pelo Poder Executivo ou pelos
demais Poderes, pelo Tribunal de Contas e pelo Ministério Público, no
exercício das suas respectivas administrações.
x - SERVIDORES MUNICIPAIS 613
As disposições estatutárias ou de outra natureza, se outro for o regime
jurídico, todavia, não podem contrariar o estabelecido na Constituição da
República como normas gerais de observância obrigatória pela Adminis-
tração direta e indireta, conforme o caso, na organização do seu pessoal
e dos respectivos regimes jurídicos. Sempre entendemos, com a melhor
doutrina,25 que essas normas, mesmo no período anterior à Constituição
de 1988, eram impositivas para toda a Administração, em face do seu du-
plo objetivo. Realmente, ao instituí-las a Constituição não visa unicamen-
te ao resguardo dos interesses dos servidores, como erroneamente se pen-
sa. Não é assim. Juntamente com as garantias outorgadas aos servidores,
o texto constitucional assegura ao Município os meios para realizar uma
boa administração, dentre os quais o poder-dever de zelar pela eficiência,
moralidade e aprimoramento do pessoal administrativo. É o que ocorre,
por exemplo, com o instituto da estabilidade, que, a par de um direito,
para o servidor titular de cargo efetivo, de permanência no serviço público
enquanto bem servir, representa para a Administração a garantia de que
nenhum servidor nomeado para cargo de provimento efetivo em virtude
de concurso poderá subtrair-se ao estágio probatório de três anos e a de
que nenhum outro servidor titular de cargo em comissão poderá adquirir
igual direito. Assim, não pode a Administração - Federal, Estadual, Mu-
nicipal ou do Distrito Federal - ampliar o prazo do art. 41 da CF, pois
estaria restringindo direito do servidor público; mas também não pode di-
minuí-lo ou estendê-lo a outros servidores que não os efetivos nomeados
por concurso, porque estaria renunciando a prerrogativas constitucionais
consideradas essenciais na relação Município/agente administrativo. Não
sendo lícito ao Município renunciar a essas prerrogativas, seria nula e de
nenhum efeito, portanto, a disposição estatutária em desacordo com o pre-
ceito constitucional.
O exame dessas normas constitucionais deu ensejo a que o TJSP, em
sessão plenária, nos legasse esta magnífica lição de direito público: "Tais
dispositivos não contêm somente garantia, benefícios aos funcionários;
têm uma acepção mais ampla, pois são as normas primordiais que regem
as relações entre o Poder Público e seus agentes. Nessas relações há sem-
pre duas pessoas: uma de direito público - o Estado -, outra, a individual
25. Para Themístocles Cavalcanti os princípios constitucionais relativos ao fun-
cionalismo público constituem "um código de direitos e obrigações fundamentais que
devem ser respeitados pelos Estados e Municípios em suas leis ordinárias. A desobe-
diência ao que ali se dispõe importa, assim, violação da Constituição, que não pode
ser restringida quanto aos direitos, nem ampliada contra as limitações ali impostas"
e'Representação 96, sobre a inconstitucionalidade de dispositivos da Constituição do
Estado de São Paulo de 1947", RF 125/93).
614 DIREITO MUNICIPAL BRASILEIRO
do funcionário. Não se pode considerar que os princípios preceituados na
Constituição visaram apenas a favorecer uma dessas pessoas, o funcioná-
rio. Ao contrário, dizem respeito também ao Estado, para garantia de sua
boa administração". E por esse raciocínio, de inegável lógica, a egrégia
Corte Estadual concluiu que "os Estados (e, por extensão, os Municípios)
podem dar aos funcionários outras garantias, outros benefícios além dos
conferidos pela Constituição Federal. É certo; mas, se essas garantias, es-
ses beneficios estão previstos na Constituição, não é possível ampliá-los e
nem estendê-los a outros funcionários que não os por ela favorecidos".26
Se até a Constituição de 1967 os dispositivos constitucionais pertinen-
tes eram vistos apenas como mínimos de garantia dos servidores públicos
e só se impunham integralmente por recomendação da boa doutrina e pela
moralizadora orientação jurisprudencial, a partir de então passaram a ser
normas de observância obrigatória em todas as esferas administrativas -
situação mantida pela atual Constituição da República (arts. 37-41). Com
isso fica prejudicada qualquer discussão sobre a possibilidade de sua res-
trição ou ampliação, uma vez que, atualmente, constituem, mesmo, "um
código de direitos e obrigações fundamentais que devem ser respeitados
pelo Distrito Federal, pelos Estados e Municípios em suas leis ordinárias"
- como ensina Themístocles Cava1canti. 27
Sobejam razões justificadoras desse entendimento, mas a principal
delas é que a organização legal dos servidores públicos é tarefa do Legisla-
tivo, e este, muitas vezes, desconhecendo particularidades administrativas
e peculiaridades dos serviços afetos ao Executivo e para atender a preten-
sões classistas, confere aos servidores vantagens e prerrogativas que vão
dificultar substancialmente o manejo e a execução do serviço público. 28
Ora, o servidor é apenas meio, e não fim da Administração, e toda vez que
esta lhe confere uma vantagem deve fazê-lo na exata medida do interesse
público. Vale dizer: as prerrogativas, garantias e demais vantagens do ser-
vidor só se legitimam quando reclamadas pelo serviço público e não anu-
lem seus requisitos de eficiência, moralidade e aperfeiçoamento. Na con-
cessão desses benefícios por via constitucional existe uma presunção de
imprescindibilidade, diante da qual devem curvar-se as entidades estatais;
mas, ao concedê-los, a Constituição subtrai de cada uma delas o poder de
disposição sobre a mesma matéria, de modo que lhes é defeso postergá-
26. RT 191/32l.
27. "Representação 96 ... ", RF 125/93.
28. Embora a iniciativa das leis relativas aos servidores, no âmbito do Poder
Executivo, seja da alçada exclusiva de seu chefe (CF, art. 61, § 1º, 11, "a" e "c"), o Le-
gislativo detém um poder secundário de iniciativa, que exerce através de emendas, só
vedadas quando aumentem a despesa originariamente prevista (CF, art. 63, I).
x - SERVIDORES MUNICIPAIS 615
los, restringi-los ou ampliá-los, salvo quando expressamente autorizadas,
e nos estritos limites da autorização. Assim, se o constituinte entendeu que
somente os servidores públicos nomeados para cargo de provimento efeti-
vo em virtude de concurso têm direito à permanência no serviço após três
anos de exercício - o que, em princípio, constitui um entrave para a Admi-
nistração -, não é lícito ao Município abdicar da sua prerrogativa de livre
disposição do seu pessoal para estender a estabilidade a outros servidores,
nem para reduzir o lapso do estágio probatório. Pelas mesmas razões não
pode conceder a outras as prerrogativas de vitaliciedade, de inamovibili-
dade ou de irredutibilidade de vencimentos que a Carta Magna outorgou a
determinadas categorias de agentes públicos e que não são exigidas pelos
interesses administrativos.
Não quer isso dizer que a Administração Municipal esteja impedi-
da de conceder outros direitos e vantagens a seus servidores, através de
normas legais. Absolutamente, não. Além de o texto constitucional não
exaurir a matéria, deixando, portanto, muito coisa à discrição das enti-
dades estatais, estas se vêem, comumente, obrigadas a assegurar outros
beneficios a seus servidores, pois os recrutam em competição com o mer-
cado empresarial. Daí por que os regimes jurídicos, além de encampar
muitas das garantias outorgadas constitucionalmente aos trabalhadores
do setor privado (art. 39, § 3º), costumam dispor sobre outros direitos e
vantagens de que esses não desfrutam (licença para tratamento de inte-
resses particulares, licença-prêmio, adicional por tempo de serviço etc.).
Todas essas concessões são legítimas desde que, como já salientamos, se
conformem aos interesses do serviço público, pois, no que conceme aos
direitos e vantagens de seus servidores, cada entidade estatal pode esta-
belecê-los livremente, com observância das normas constitucionais e das
leis de caráter nacional. O que não se permite é dispensar ou alterar o que
a Constituição já estabeleceu como condições de eficiência, moralidade
e aprimoramento do serviço (requisitos de investidura, estágio probató-
rio, limite para a aposentadoria,29 processo demissório, inacumulabilidade
de cargos, responsabilização funcional) e como garantias dos servidores
públicos (estabilidade, aposentadoria remunerada, contagem do tempo de
serviço prestado às três esferas administrativas, disponibilidade).
29. O Órgão Especial do TJSP declarou a inconstitucionalidade de lei munici-
pal inovadora quanto à redução de prazos para a aposentadoria voluntária no caso de
exercício de atividades consideradas penosas, insalubres ou perigosas, salientando que
<;>s mesmos só podem ser reduzidos por lei complementar federal (ADIn 41.871-0,
.. ~ão Paulo, reI. Des. Luís de Macedo,j. 19.8.1998, v.u.). O art. 40, § 4º, da CF, com a
redação dada pela EC 20, de 1998, refere-se aos "casos de atividades exercidas exclu-
sivamente sob condições especiais que prejudiquem a saúde ou a integridade fisica,
Ut'1HW~OS em lei complementar".

Capítulo XI
A CÂMARA MUNICIPAL:
COMPOSIÇÃO E ATRIBUIÇÕES
1. A Câmara Municipal: 1.1 Natureza da Câmara - 1.2 Funções da Câ-
mara: 1.2.1 Função legislativa - 1.2.2 Função de controle efiscalização
_ 1.2.3 Função de assessoramento - 1.2.4 Função administrativa - 1.3
Prerrogativas da Câmara. 2. Composição da Câmara: 2.1 Vereadores:
2.1.1 Atribuições - 2.1.2 Mandato - 2.1.3 Prerrogativas - 2.1.4 Remune-
ração - 2.1.5 Licença - 2.1.6 Perda do mandato - 2.2 Mesa da Câmara:
2.2.1 Natureza e composição da Mesa - 2.2.2 Presidente - 2.2.3 Outras
atribuições do presidente - 2.2.4 Atribuições de outros membros da Mesa
_ 2.2.5 Dualidade de Mesas - 2.3 Plenário: 2.3.1 Recinto legal - 2.3.2
Sessão - 2.3.3 "Quorum" - 2.4 Comissões legislativas: 2.4.1 Comissões
permanentes - 2.4.2 Comissões especiais - 2.5 Serviços auxiliares da Câ-
mara. 3. Principais atribuições do plenário: 3.1 Votação de leis e outras
proposições: 3.1.1 Lei - 3.1.2 Decreto legislativo - 3.1.3 Resolução - 3.1.4
Atos legislativos inominados - 3.1.5 Processo legislativo - 3.1.6 projetos
com prazo para apreciação - 3.1.7 Técnica legislativa - 3.1.8 Forma e
redação da lei - 3.2 Elaboração do regimento interno - 3.3 Eleição da
Mesa - 3.4 Apreciação de veto - 3.5 Votação das leis orçamentárias - 3.6
Autorização para abertura de créditos - 3. 7 Tomada de contas do prefeito
e do presidente da Mesa - 3.8 Pedidos de informações e de comparecimen-
to do prefeito à Câmara - 3.9 Autorização para empréstimos, subvenções,
concessões e permissões - 3.10 Autorização para alienação de imóveis
_ 3.11 Autorização para convênios e consórcios - 3.12 Autorização para
isenção de tributos e perdão de dívida ativa - 3.13 Aprovação do plano di-
retor- 3.14 Representação a autoridadesfederais, estaduais e municipais
_ 3.15 Fixação do subsídio dos vereadores, do prefeito, do vice-prefeito e
dos secretários municipais: 3.15.1 Subsídio dos vereadores - 3.15.2 Sub-
sídio do prefeito - 3.15.3 Subsídio do vice-prefeito - 3.15.4 Subsídio dos
secretários municipais - 3.16 Deliberação sobre licença de vereadores e
do prefeito - 3.17 Cassação de mandato de prefeito e de vereador.
1. A Câmara Municipal
O governo municipal no Brasil é de funções divididas, cabendo à
Câmara as legislativas e ao prefeito as executivas. 1 Mas não há entre am-
1. V. o capítulo seguinte, sobre a Prefeitura e o prefeito.
XI - A CÂMARA MUNICIPAL: COMPOSIÇÃO E ATRIBUIÇÕES 617
bos qualquer subordinação administrativa ou política. O que existe entre
os dois ramos do governo local é, apenas, entrosamento de funções e de
atividades político-administrativas. Estabelece-se, assim, no plano muni-
cipal o mesmo sistema de relacionamento governamental que assegura a
harmonia e independência dos Poderes nos âmbitos federal e estadual.
Essa simetria, aliada ao disposto no art. 29, caput, da CF, impõe esten-
dam-se à Câmara de Vereadores os princípios constitucionais que regem
o Poder Legislativo Federal, no que for compatível com as peculiaridades
do governo local e cabível no campo restrito das atividades edilícias.
É o que veremos no desenvolver deste capítulo, ao apreciarmos a
Câmara na sua estrutura, na sua composição e nas suas funções e ao cui-
darmos especificamente das atribuições de cada um de seus órgãos.
1.1 Natureza da Câmara
O Poder Legislativo Municipal é exercido pela Câmara Municipal.
Compõe-se de vereadores eleitos diretamente pelos munícipes para uma
legislatura de quatro anos e funciona em períodos legislativos anuais e em
sessões plenárias sucessivas, para o desempenho de suas atribuições de
legislação, de fiscalização do governo local, de assessoramento do Execu-
tivo e de administração de seus serviços.
Como órgão colegiado, a Câmara delibera pelo plenário, adminis-
tra-se pela Mesa e representa-se pelo presidente. No exercício de suas
atribuições,2 o plenário vota leis e demais atos normativos previstos na lei
orgânica local; a Mesa executa as deliberações do plenário e expede os atos
de administração interna e de administração de seu pessoal; o presidente
representa e dirige a Câmara, praticando os atos de condução de seus traba-
lhos e de relacionamento externo da instituição com outros órgãos e autori-
dades, especialmente com o prefeito, praticando, ainda, os atos específicos
da promulgação de leis, decretos legislativos e resoluções da Mesa.
1.2 Funções da Câmara
Como Poder Legislativo do Município, a Câmara de Vereadores tem a
função precípua de fazer leis. Mas não se exaurem nessa incumbência suas
atribuições institucionais. Desempenha, além da função legislativa e fisca-
lizadora, realçada pela própria Constituição da República (art. 29, XI), a de
assessoramento ao Executivo local e a de administração de seus serviços.
A atribuição típica e predominante da Câmara é a normativa, isto é,
a de regular a administração do Município e a conduta dos munícipes no
2. Sobre essas atribuições, V., adiante, o item 2.3.
 DIREITO MUNICIPAL BRASILEIRO
618
que afeta aos interesses locais. A Câmara não administra o Municípi~;
estabelece, apenas, normas de administração. Não executa obras e servI-
ços públicos; dispõe, unicamente, sobre sua execução. Não compõe nem
dirige o funcionalismo da Prefeitura; edita, tão-somente, preceitos para
sua organização e direção. Não arrecada nem aplica as rendas locais; ape-
nas institui ou altera tributos e autoriza sua arrecadação e aplicação. Não
governa o Município; mas regula e controla a atuação governamental do
Executivo, personalizado no prefeito.
Eis aí a distinção marcante entre a missão normativa da Câmara e a
função executiva do prefeito; o Legislativo delibera e atua com caráter re-
gulatório, genérico e abstrato; o Executivo consubstancia os mandamentos
da norma legislativa em atos específicos e concretos de administração.
Éssa divisão de funções já era reclamada por Cortines Laxes, nos
idos do Império, "como uma das mais palpitantes necessidades do sistema
municipal".3 E continua a sê-lo na atualidade, para que os dois Poderes
do governo local - independentes e harmônicos entre si - possam atuar
desembaraçadamente no campo reservado às suas atribuições específicas.
A interferência de um Poder no outro é ilegítima, por atentatória da sepa-
ração institucional de suas funções (CF, art. 2º).
Por idêntica razão constitucional, a Câmara não pode delegar funções
ao prefeito, nem receber delegações do Executivo. Suas atribuições são
incomunicáveis, estanques, intransferíveis (CF, art. 2º). Assim como não
cabe à Edilidade praticar atos do Executivo, não cabe a este substituí-la
nas atividades que lhe são próprias.
Em sua função normal e predominante sobre as demais, a Câmara
elabora leis, isto é, normas abstratas, gerais e obrigatórias de conduta. Esta
é sua função específica, bem diferenciada da do Executivo, que é a de
praticar atos concretos de administração. Já dissemos - e convém se repita
_ que o Legislativo provê in genere, o Executivo in specie; a Câmara edita
nonnas gerais, o prefeito as aplica aos casos particulares ocorrentes. Daí
não ser permitido à Câmara intervir direta e concretamente nas atividades
reservadas ao Executivo, que pedem provisões administrativas especiais
manifestadas em ordens, proibições, concessões, permissões, nomeações,
pagamentos, recebimentos, entendimentos verbais ou escritos com os in-
teressados, contratos, realizações materiais da Administração e tudo o
mais que se traduzir em atos ou medidas de execução governamental.
Atuando através das leis que elaborar e atos legislativos que editar, a
Câmara ditará ao prefeito as normas gerais da administração, sem chegar
à prática administrativa. A propósito, têm decidido o STF e os Tribunais
3. Regimento das Câmaras Municipais, Rio de Janeiro, 1885, item XXIX.
XI - A CÂMARA MUNICIPAL: COMPOSIÇÃO E ATRIBUIÇÕES 619
Estaduais que é inconstitucional a deslocação do poder administrativo e
regulamentar do Executivo para o Legislativo. 4
De um modo geral, pode a Câmara, por deliberação do plenário, in-
dicar medidas administrativas ao prefeito adjuvandi causa, isto é, a título
de colaboração e sem força coativa ou obrigatória para o Executivo; o que
não pode é prover situações concretas por seus próprios atos ou impor ao
Executivo a tomada de medidas específicas de sua exclusiva competência
e atribuição. Usurpando funções do Executivo, ou suprimindo atribuições
do prefeito, a Câmara praticará ilegalidade reprimível por via judicial.
Finalmente, é de esclarecer que a Câmara não representa o Município,
cujo representante legal e único é o prefeito. 5 Não há confundir a represen-
tação jurídica da entidade estatal (Município) com a representação política
dos munícipes (Câmara): aquela produz efeitos civis e gerais (vinculação
da pessoa jurídica pelos atos de seu representante); esta só produz efeitos
cívicos (representação partidária dos eleitores pelos eleitos), internos e
restritos à corporação legislativa. 6 A Câmara, não sendo pessoa jurídica,
nem tendo patrimônio próprio, não se vincula perante terceiros, pois que
lhe falece competência para exercer direitos de natureza privada e assumir
obrigações de ordem patrimonial.
Feitas essas considerações preliminares e gerais sobre a atuação da
Câmara, vejamos suas funções.
1.2.1 Função legislativa
Afunção legislativa, que é a principal, resume-se na votação de leis e
estende-se a todos os assuntos da competência do Município (CF, art. 30),
desde que a Câmara respeite as reservas constitucionais da União (arts.
22 e 24) e as do Estado-membro (arts. 24-25). Advertimos que a Câmara
Municipal não pode legislar sobre direito privado (civil e comercial), nem
sobre alguns dos ramos do direito público (constitucional, penal, proces-
sual, eleitoral, do trabalho etc.), sobrando-lhe as matérias administrativas,
tributárias e financeiras de âmbito local, asseguradas expressamente pelo
art. 30 da CF.
Vale ressaltar que essa competência do Município para legislar "sobre
assuntos de interesse local" bem como a de "suplementar a legislação fe-
4. STF, RT 200/661; TJMG, RT 200/394; TJSP, RT 176/161, 177/578, 190/405
e 216/344.
5. TJSP, RT269/214 e 280/204.
6. Luís Izaga, Elementos de Derecho Político, v. 11, pp. 37 e ss.; Georges Burdeau,
Droit Constitutionnel et Institutions Politiques, pp. 110 e ss.; Carlos S. de Barros Jú-
nior, "A representação política", RT236119.
 DIREITO MUNICIPAL BRASILEIRO
620
deral e estadual no que couber" - ou seja, em assuntos em que predomine
o interesse local - ampliam significativamente a atuação legislativa da
Câmara de Vereadores.
A edição de lei orgânica municipal, prevista no art. 29, caput, da CF,
é outro fator que enriqueceu sobremaneira a função legislativa da Câmara
MunicipaU
Leis de iniciativa da Câmara ou, mais propriamente, de seus verea-
dores são todas as que a lei orgânica municipal não reserva, expressa e
privativamente, à iniciativa do prefeito. As leis orgânicas municipais de-
vem reproduzir, dentre as matérias previstas nos arts. 61, § 1º, e 165 da
CF, as que se inserem no âmbito da competência municipal. São, pois, ~e
iniciativa exclusiva do prefeito, como chefe do Executivo local, os proJe-
tos de leis que disponham sobre a criação, estruturação e atribuição das
secretarias, órgãos e entes da Administração Pública Municipal; matéria
de organização administrativa e planejamento de execução de obras e ser-
viços públicos; criação de cargos, funções ou empregos públicos na Admi-
nistração direta, autárquica e fundacional do Município; o regime jurídico
e previdenciário dos servidores municipais, fixação e aumento de sua re-
muneração; o plano plurianual, as diretrizes orçamentárias, o orçamento
anual e os créditos suplementares e especiais. Os demais projetos compe-
tem concorrentemente ao prefeito e à Câmara, na forma regimental.
1.2.2 Função de controle efiscalização
Ajimção de controle efiscalização da Câmara Municipal mereceu do
constituinte de 1988 destaque idêntico ao da função legislativa, na medida
em que o art. 29, XI, da CF as coloca dentre os preceitos obrigatórios a
serem observados na elaboração das leis orgânicas municipais.
Há de se destacar, aqui, o poder de "sustar os atos normativos do
Poder Executivo que exorbitem do poder regulamentar ou dos limites de
delegação legislativa", previsto expressamente na Constituição Federal
como uma das competências exclusivas do Congresso Nacional (art. 49,
V), ressaltando a grande ênfase que o constituinte de 1988 deu ao Poder
Legislativo.
Afunção de controle e fiscalização da Câmara sobre a conduta do
Executivo tem caráter político-administrativo e se expressa em decretos
legislativos e resoluções do plenário, alcançando unicamente os atos e
7. Sobre a matéria, v.: José Afonso da Silva, Curso de Direito Constitucional
Positivo, 30!! ed., Malheiros Editores, 2008, p. 642; Boletim-Roteiro para Elaboração
das Leis Orgânicas Municipais, ed. CEPAM; Sandra Krieger Gonçalves Silva, O Mu-
nicípio na Constituição Federal de 1988, São Paulo, Ed. Juarez de Oliveira, 2003.
XI - A CÂMARA MUNICIPAL: COMPOSIÇÃO E ATRIBUIÇÕES 621
agentes que a Constituição Federal, em seus arts. 70-71, por simetria, e
a lei orgânica municipal, de forma expressa, submetem à sua apreciação,
fiscalização e julgamento. No nosso regime municipal o controle político-
administrativo da Câmara compreende a fiscalização contábil, financeira,
orçamentária, operacional e patrimonial, através do julgamento das contas
do prefeito e de suas infrações político-administrativas sancionadas com
cassação do mandato. Essas funções serão examinadas pormenorizada-
mente ao cuidarmos, adiante, das atribuições do plenário.
Exerce, ainda, a Câmara o controle legislativo de determinados atos
ou contratos do Executivo, através de autorização prévia ou aprovação
posterior, mas somente nos casos e limites expressos na lei orgânica do
Município.
Na autorizada lição de Andreozzi, "a faculdade de fiscalização e con-
trole das Câmaras sobre os atos do Executivo não é uma faculdade interior
ou adjacente à de editar leis; pelo contrário, é fundamental e necessária
para a própria elaboração das leis, a fim de que o Legislativo conheça
como funcionam os outros órgãos, sobretudo o Executivo, em relação ao
qual exerce amplo controle". E remata o mesmo constitucionalista argenti-
no: "Não se pode dizer que estas funções essenciais, que são conseqüência
da natureza mesma das Câmaras Legislativas, sejam faculdades inciden-
tais e acessórias. A nosso juízo, são faculdades fundamentais, transcen-
dentais, de amplíssima projeção".8
No mesmo sentido, expõe Beckert que, "nos regimes democráticos,
o povo delega poderes, não só de legislação, mas e sobretudo de fiscali-
zação, a seus mandatários nas Câmaras, para que assegurem um governo
probo e eficiente".9
Tal conceito aproxima-se do de Galloway ao sustentar que "o con-
trole do Executivo pelo Legislativo se desenvolve com três finalidades:
ajudar a legislação, supervisionar a Administração e informar a opinião
pública sobre o cumprimento da lei".lo
Essa função fiscalizadora da Câmara pode ser exercida individual-
mente por seus membros, II por comissão permanente designada para esse
8. Manuel Andreozzi, Facultades Implícitas de Investigación Legislativa y Privi-
legias Parlamentarios, pp. 12 e ss.
9. Modern Democracy, pp. 71 e ss.
10. The Investigative Fonction, Londres, 1927, pp. 70 e ss.
11. O Órgão Especial do TJSP concedeu segurança a vereador, salientando que
. a pretensão em obter informações e cópias de documentos do Executivo Municipal,
quando requisitadas por escrito e mediante justificativa, é ato que se insere dentro da
.. competência de fiscalização do Poder Legislativo (MS 48.485-0, São Paulo, reI. Des.
622 DIREITO MUNICIPAL BRASILEIRO
fim (nos moldes da comissão mista prevista nos arts. 166, § 1Q, e 72 da CF)
ou por comissões especiais de investigação, que levarão à consideração
do plenário o que souberem ou o que apurarem sobre a atuação político-
administrativa do prefeito, como chefe do Executivo Municipal, para que
se lhe aplique a sanção correspondente, na forma e nos casos previstos na
lei orgânica municipal.
Observe-se que essa função fiscalizadora foi significativamente am-
pliada pelo constituinte de 1988 quando dela cuidou em relação ao Con-
gresso Nacional, pois agora, além do aspecto da legalidade, deverão tam-
bém ser examinados os aspectos da legitimidade, da economicidade, da
aplicação das subvenções e renúncia de receitas (cf. art. 70 da CF).
A Lei Complementar 101, de 4.5.2000 (Lei de Responsabilidade Fis-
cal- LRF), atribuiu importante papel ao Poder Legislativo na fiscalização
da gestão fiscal, merecendo destaque: I - o atingimento das metas estabe-
lecidas na lei de diretrizes orçamentárias; II - os limites e condições para
realização de operações de crédito e inscrição em Restos a Pagar; III - as
medidas adotadas para o retomo da despesa total com pessoal ao respec-
tivo limite; IV - as providências tomadas para recondução dos montantes
das dívidas consolidada e mobiliária aos respectivos limites; V - a desti-
nação de recursos obtidos com a alienação de ativos (art. 59).
É evidente que essa fiscalização externa, realizada pela Câmara, deve
conter-se nos limites do regramento e dos princípios constitucionais, em
especial o da independência e harmonia dos Poderes. 12
Ângelo Gallucci, j. 4.11.1998, v.u.). Em outro julgado a Sessão Plenária do mesmo
Tribunal assegurou o direito de obter informações sobre a situação de obras públicas a
vereador que as solicitou através de requerimento acolhido pelo presidente da Câmara
e encaminhado ao prefeito municipal (JTJ 183/242).
12. Por se imiscuírem em área tipicamente da função administrativa do chefe
do Executivo, o Plenário do TJSP proclamou a inconstitucionalidade de leis munici-
pais que fazem depender da aprovação da Câmara a publicidade de atos, programas,
obras e serviços da Administração Pública (ADln 11.704-0, reI. Des. Oliveira Cos-
ta, j. 28.8.1991, v.u.; ADln 13.866-0, reI. Des. Oliveira Costa, j. 12.2.1992, RJTJSP
136/411). Igualmente, aquela Corte, por extravasamento do poder de fiscalizar, ful-
minou de inconstitucionalidade dispositivos de leis municipais que exigem a remessa
pelo prefeito à Câmara de editais de licitação, cópias de contratos de compras, o~ras
e serviços, e da documentação relativa à despesa (ADln 13.797-0, reI. Des. FreItas
Camargo, j. 12.2.1992; ADln 12.052-0, reI. Des. Garrigós Vinhaes, j. 21.8.1991). "O
controle externo na fiscalização dos atos do Poder Executivo pelo Poder Legislativo
deve estar limitado pelos parâmetros definidos na Constituição Federal ( ... ). Se assim
não fosse já não haveria controle externo, mas interno, e ultrapassaria a fiscalização
para converter-se em ato administrativo complementar, se não componente, como o
seria na espécie, de ato complexo misto e heterodoxo, ao arrepio dos preceitos cons-
titucionais" (ADln 12.345-0, reI. Des. Carlos Ortiz, j. 15.5.1991). V. também: ADln
XI - A CÂMARA MUNICIPAL: COMPOSIÇÃO E ATRIBUIÇÕES 623
. _ Podemos .s~stentar, em face dos meios constitucionais postos à dispo-
slçao dos admImstrados e notadamente do disposto no art. 31, § 3 Q , da CF
que a fiscalização da conduta dos governantes, que antes era um privilé~
gio do Po.der Legislativo, na atualidade se estendeu ao próprio cidadão, e
em espeCIal ao contribuinte, que hoje em dia tem um direito subjetivo ao
governo honesto. A moralidade pública e a probidade administrativa dos
agentes do poder são um direito do povo, daí a razão por que o controle da
legalidade da Administração foi ampliado até o mais simples cidadão (CF,
Q
art. 5 , LXXIII). Mas nem por isso descabe à Câmara fiscalizar, controlar e
reprimir os atos do Executivo, na medida e pela forma que a Constituição
da República e a lei orgânica do Município lhe asseguram. Tratando-se de
um controle político, só alcança os agentes políticos, e não os servidores,
sujeitos ao controle hierárquico do Executivo.
1.2.3 Função de assessoramento
Afunção de assessoramento da Câmara ao prefeito expressa-se atra-
vés de indicações, aprovadas pelo plenário. A indicação é mera sugestão
do Legislativo ao Executivo para a prática ou abstenção de atos adminis-
trativos da competência exc1usiya do prefeito. Não obriga o Executivo,
nem compromete o Legislativo. E ato de colaboração, de ajuda espontânea
de um órgão ao outro. Como simples lembrete, a indicação não se traduz
~m int~r~erênc!a indébita ~o Legisl~tivo no. Executivo, porque não impõe
a Ad~I~Istraçao seu atendImento. E, todaVIa, uma função de colaboração
da EdIhdade para o bom governo local, apontando medidas e soluções
~dministrativa~ m~itas vezes não percebidas pelo Executivo, mas pressen-
tIdas pelo LegIslatIvo como de alto interesse para a comunidade.
1.2.4 Função administrativa
Afitnção administrativa da Câmara é restrita à sua organização inter-
na, ou seja, .à composição da Mesa e de suas comissões, à regulamentação
de seu funCIOnamento e à estruturação e direção de seus serviços auxilia-
res. Quando atua nesses setores a Câmara pratica atos de mera adminis-
tração, equiparados, para todos os efeitos, aos do Executivo. Tais atos,
embora emanados da corporação legislativa, não são leis; são atos admi-
nistrativos, sem efeito normativo, sem a generalidade e abstração da lei.
Como atos administrativos, devem revestir a forma adequada de decreto
legislativo, resolução, portaria, instrução ou qualquer outra modalidade
11.676-0, RJTJSP 131/429; ADln 12.635-0, RJTJSP 135/381· e ADIn 13.995-0 JTJ
167/261. "
 DIREITO MUNICIPAL BRASILEIRO
624
executiva. Ficam, por isso mesmo, sujeitos ao controle judicial de sua le-
galidade e ao exame do Tribunal de Contas, como se emanassem de qual-
quer órgão ou agente executivo.
1.3 Prerrogativas da Câmara
A Câmara de Vereadores, como Poder Legislativo do Município,
colegiado, desfruta das prerrogativas próprias desse ór~ão, quais sej~m:
compor sua Mesa diretiva, elaborar seu regimento, orga~Iz~r seus servIços
e deliberar livremente sobre os assuntos de sua economia mtema.
Essas prerrogativas são essenciais à preservação da independência da
Câmara em relação ao prefeito. Mas é de se advertir que a Câmara não teI?
o privilégio de desatender impunemente à Constituição, às leis de orga~l­
zação do Município, às normas da Administração local e ao s~u pr?~no
regimento. Transpondo os limites da legalidade, seus atos ficarao sUjeItos
a correção judicial, para o restabelecimento dos direitos ev~ntu~lmente
feridos. 13 O caráter político-representativo da corporação legIslatlva, por
si só não afasta o controle judiciário de sua atividade, porque nem todas
as d~liberações da Câmara permanecem no reduto intocável dos interna
corporis.
Em sentido técnico-jurídico, interna corporis não é tudo que provém
do seio da Câmara ou se contém em suas manifestações administrativas.
Interna corporis são somente aquelas questões ou assuntos que e~ten~em
direta e imediatamente com a economia interna da corporação legIslatIva,
com seus privilégios e com a formação ideológica da lei, que, por sua
própria natureza, são reservados à exclusiva apreciação e deli?e!aç~o do
plenário da Câmara. Tais são os atos de escolha da Mesa (elelçoes mter-
nas), os de verificação de poderes e incompatibilidades de seu~ ~e~bros
(cassação de mandatos, concessões de licenças etc.) e os de utIhzaçao de
suas prerrogativas institucionais (modo de funcionamento da Câmara, ela-
boração de regimento, constituição de comissões, organização de serviços
auxiliares etc.) e a valoração das votações.
Daí não se conclua, porém, que tais assuntos afastam, por si sós, a
revisão judicial. Não é assim. O que a Justiça não pode é substituir a de-
libera~ão
Y
da Câmara por um pronunciamento judicial sobre o que é da .
exclusiva competência discricionária do plenário, da Mesa ou da preSI-
dência. Mas pode confrontar sempre o ato praticado com as prescrições
constitucionais, legais ou regimentais que estabeleçam condições, forma
13. TJSP, RT 182/250, 185/773, 193/249 e 258/345; TASP, RT 239/552 e
317/535.
XI - A CÂMARA MUNICIPAL: COMPOSIÇÃO E ATRIBUIÇÕES 625
ou rito para seu cometimento. Não se pode olvidar que os interna corporis
são atos formalmente administrativos e materialmente políticos. Na sua
tramitação e forma ficam sujeitos ao exame judicial, como os demais atos;
na valoração de seu conteúdo refogem da censura do Judiciário. 14
Nesta ordem de idéias, conclui-se que é lícito ao Judiciário perquirir
da competência da Câmara e verificar se há inconstitucionalidades, ile-
galidades e infringências regimentais nos seus alegados interna corpo-
ris, detendo-se, entretanto, no vestíbulo das formalidades, sem adentrar o
conteúdo de tais atos, em relação aos quais a corporação legislativa é, ao
mesmo tempo, destinatária e juiz supremo de sua prática.
Nem se compreenderia que o órgão incumbido de elaborar a lei dispu-
sesse do privilégio de desrespeitá-la impunemente, desde que o fizesse no
recesso da corporação. Os interna corporis só são da exclusiva apreciação
das Câmaras naquilo que entendem com as regras ou disposições de seu
funcionamento e de suas prerrogativas institucionais, atribuídas por lei.
Assim, se numa eleição de Mesa o plenário violar o regimento, a lei
ou a Constituição, o ato ficará sujeito a invalidação judicial, para que a
Câmara o renove em forma legal; mas o Judiciário nada poderá dizer se,
atendidas todas as prescrições constitucionais, legais e regimentais, a vo-
tação não satisfizer os partidos, ou não consultar o interesse dos cidadãos
ou a pretensão da minoria. O controle judiciário não poderá estender-se
aos atos de opção e deliberação da Câmara nos assuntos de sua economia
interna, porque estes é que constituem propriamente seus interna corpo-
ris.
A capacidade processual da Câmara para a defesa de suas prerroga-
tivas funcionais é hoje pacificamente reconhecida pela doutrinaIs e pela
jurisprudência. 16 Certo é que a Câmara não tem personalidade jurídica,
mas tem personalidade judiciária. Pessoa jurídica é o Município. Mas nem
por isso se há de negar capacidade processual, ativa e passiva, à Edilidade
para ingressar em juízo quando tenha prerrogativas ou direitos próprios a
defender.
A personalidade jurídica não se confunde com a personalidade ju-
diciária; esta é um minus em relação àquela. Toda pessoa jurídica tem,
necessariamente, capacidade processual, mas órgãos há que, embora sem
14. Sobre o controle judicial dos atos de outros Poderes, V., do Autor, Direito
Administrativo Brasileiro, 34ª ed., São Paulo, Ma1heiros Editores, 2008.
15. James Go1dschmidt, Derecho Procesal Civil, p. 192, José Alberto dos Reis,
Código de Processo Civil Português, v. I, p. 23; Lopes da Costa, Direito Processual
Civil, v. I, p. 286.
16. TJRS, RDA 15/46; TJPR, RT301/590 e 321/529; TJSP, RT247/284.
 DIREITO MUNICIPAL BRASILEIRO
626
personalidade jurídica, podem estar em juízo, em seu próprio nome, em
mandado de segurança, porque são titulares de direitos subjetivos suscetí-
veis de proteção judicial quando relegados ou contestados. Nessa situação
se encontram os órgãos do governo local - Prefeitura e Câmara -, aos
quais se atribuem funções específicas, prerrogativas funcionais e direitos
próprios inerentes à instituição. Desde que esses órgãos têm direitos sub-
jetivos, hão de ter meios judiciais - mandado de segurança - e capacidade
processual para defendê-los e tomá-los efetivos.
A possibilidade de a Câmara agir judicialmente contra o prefeito de-
corre de sua autonomia em relação ao Executivo local. "Essa autonomia
_ aduz Nunes Leal - não pode ser entendida como competência não ga-
rantida, incapaz, portanto, de se afirmar, quando contestada ou violada. Se
assim fosse não estaríamos diante de uma realidade política e jurídica, mas
diante de um conceito vazio, autêntica mistificação constitucional". 17
O que não se admite é que a Câmara ingresse em juízo em nome do
Município ou a pretexto de defendê-lo em demandas com terceiros rela-
tivas a negócios administrativos da competência privativa do Executivo
local. Em tais casos só será admissível a intervenção judicial do próprio
Município, legalmente representado pelo prefeito. Certo é, entretanto, que
ato ilegal e lesivo do patrimônio municipal pode ser invalidado em ação
popular ajuizada por qualquer cidadão pertencente à Câmara ou estranho
a ela. Tal ação, embora possa ser exercitada por qualquer vereador, como
cidadão (eleitor), não poderá sê-lo pela Câmara, que não dispõe do requi-
sito constitucional da cidadania, exigido para o exercício da actio popu-
laris. 18
Quanto ao mandado de segurança, a Câmara poderá impetrá-lo sem
outras restrições senão quanto ao objeto, que há de ser sempre a defesa de
seus direitos institucionais. Sendo a Câmara um órgão despatrimoniali-
zado, todas as vantagens e encargos de ordem pecuniária decorrentes do
julgado reverterão à Fazenda Municipal ou serão por esta suportados.
Necessário se toma ainda distinguir as impetrações da Câmara - isto
é, do seu presidente, munido de resolução do plenário que o autorize a in-
gressar em juízo em nome da corporação - das que forem requeridas pelo
presidente mas sem autorização da Câmara ou por qualquer vereador em
nome próprio, se bem que na qualidade de edil. No primeiro caso as con-
seqüências da condenação recaem sobre a Fazenda Municipal; no segundo
serão suportadas pessoalmente pelo autor.
17. Victor Nunes Leal, "Personalidade judiciária das Câmaras Municipais", in
Problemas de Direito Público, p. 324, e também in RDA 15/46.
18. STJ, REsp l25.841-MG, DJU29.9.l997, p. 48.l33.
XI - A CÂMARA MUNICIPAL: COMPOSIÇÃO E ATRIBUIÇÕES 627
2. Composição da Câmara
, . A composição da Câmara Municipal é uniforme em todos os Muni-
CIpI~S, :vanando apenas em número de vereadores, que a Constituição da
RepublI.ca fix?u. ser proporcional à população do Município, observados
os ,segu~nt:s lImItes: 1) mínimo de 9 e máximo de 21, nos Municípios de
ate 1 mllhao de habltantes; 2) mínimo de 33 e máximo de 41 nos Municí-
pios de mais de 1 milhão e menos de 5 milhões de habitant~s' 3) mínim
de 42 e máximo de 55, nos Municípios de mais de 5 milhões d~ habitante~
(CF, art. 29, IV).
Tal'prece~to constitucional, embora aludindo a número de vereadores
pr?~~rcI~n.al a população, não estabeleceu, de forma explícita, qualquer
c:Iten? ngIdo ?u exata fórmula matemática.pertinente sobre essa propor-
CIOnalIdade. SImplesmente fixou limites mínimos e máximos conform
cad I aCIOnaI
a tet? p.o€U ' da escala prevista. 19 Ao estabelecer essa' proporçãoe
a Co.nStltuIçao Federal manteve a competência do Legislativo Municipal
e deIxou-lhe margem de opção para fixar o número de vereadores sem
depender de precisa operação aritmética. '
. E:ssa po~si~ilidade rendeu ensejo a discussões e debates na doutrina e
na JunsprudencIa em relação ao número exato de vereadores a ser fixado
pelo~ ~unicípios, s~stentando uns que, observados os parâmetros mínimo
e maXImo estabeleCIdos para cada uma das faixas, tem a Câmara de Ve-
readores autonomia para fixar o seu número, e outros, que a composição
deve .obe~ecer a valores aritméticos que legitimem a proporcionalidade
conStI~CIOnal. Adotando esta última corrente, o Supremo Tribunal Fede-
ral salIentou que, ~'deixar a critério do legislador municipal o estabeleci-
ment? ~a com~o.sIção das Câmaras Municipais, com observância apenas
dos .lImItes m~xImos e mínimos do preceito (CF, art. 29) é tomar sem
sentido a preVIsão constitucional expressa da proporcionalidade".2o Por
i
i
19. JTJ 182/9. I
20. RE 19~.917-SP, T..Ple~?, reI. Min. Maurício Corrêa, DJU7.5.2004, p. 8, com I
,I
~ ementa a segUir :e~roduzIda: l!-ecurso Extraordinário. Municípios. Câmara de Ve- :1
readores. Composzçao. AutonomIa Municipal. Limites constitucionais. Número de ve- 11
r~a~ores proporcional à população. CF, artigo 29, rv. Aplicação de critério aritmético li'
rzgzdo. Invocaçã:; dos princípios da isonomia e da razoabilidade. Incompatibilidade li!r
entre a populaçao e o numero de vereadores. Inconstitucionalidade 'incidenter tan-
~u~', da norma mu.ni~ipal. Efeitos para o fUturo. Situação excepcion~l. 1. O artigo 29, :;
InCISO IV ~a ConStItUl~~O .Federal, exige que o número de Vereadores seja proporcional il
popul~ç~o, d?s ~;mIcIpI~S, obser:v~~os os lin:tites mínimos e máximos fixados pelas !
a, b e c. 2. DeIxar a cnteno do legIslador municipal o estabelecimento da
,.çolmp,osi'cão das Câmaras Municipais, com observância apenas dos limites máximos e
I
núniIlGOS do preceito (CF, artigo 29) é tornar sem sentido a previsão constitucional ex-
da proporcionalidade. 3. Situação real e contemporânea em que Municípios me-
628 DIREITO MUNICIPAL BRASILEIRO XI - A cÂMARA MUNICIPAL: COMPOSIÇÃO E ATRIBUIÇÕES 629

sua vez, o Tribunal Superior Eleitoral, ao editar instruções para as eleições

. . 1) a proporcion~lidade arit~ética seria a mais lídima resposta à exigência COllS-
municipais de 2004, através de Resolução, determinou que a fixação do
número de vereadores a eleger, deveria observar os critérios declarados
A.0
tl,:uclOnal. ,d~termmar que? numero de Vereadores deve ser proporcional à popula-
çao do mUlllClplO, toma-se eVidente que outra exegese não pode ser extraída do texto
pelo Supremo Tribunal Federal no RE 197.917, conforme tabela anexa, senão aquela que resulte nítida e expressivamente do seu próprio sentido. Com efeito
que estabelece o número de vereadores em relação ao número de habi- deixando-se ao alvedrio do legislador municipal a fixação do número de vereadore~
tantes de cada município, estimado em 2003 pelo Instituto Brasileiro de apenas pela relaçã~ mí~imo-máximo, permitindo-se-Ihe uma opção aleatória e subjeti-
Geografia e Estatística - IBGE.21 vamente bas~ada tao-so na vontade de cada Câmara Legislativa ~ 9, 10, 11, 12... 20 ou
21, como qUIser -, sem a observância da relação vereador/população, tal opção não irá
retratar a proporcionalidade constitucionalmente reclamada'
nos populosos têm mais Vereadores do que outros com um número de habitantes várias
vezes maior. Casos em que a falta de um parâmetro matemático rígido que delimite a 2) a intenção da norma constitucional não é apenas es~belecer os limites mínimo
ação dos legislativos Municipais implica evidente afronta ao postulado da isonomia. 4. e .máx~mo, mas ,exi?i.r a relação de pro~orcionalidade. O entendimento de que a propor-
Princípio da razoabilidade. Restrição legislativa. A aprovação de norma municipal que cwnalidade e~ta mltlgad~ pe~a det~~mação de observância de limites não pode mais
estabelece a composição da Câmara de Vereadores sem observância da relação cogente prosperar: P?IS a sua ap!lcaçao pratica provoca resultados que violam a Constituição,
de proporção com a respectiva população configura excesso do poder de legislar, não toma.nd~ mo~ua ~ relaçao população/vereadores. Por isso, não pode prevalecer a juris-
encontrando eco no sistema constitucional vigente. 5. Parâmetro aritmético que atende p~~~ncla at~ e,:tao firmada pelo TSE, que fez perdurar a situação de inumeráveis mu-
ao comando expresso na Constituição Federal, sem que a proporcionalidade reclamada lllClplOS brasIleIros com população reduzidíssima e exagerado número de Vereadores
traduza qualquer afronta aos demais princípios constitucionais e nem resulte formas em flagrante desrespeito aos critérios de proporcionalidade previstos na Constituição!
estranhas e distantes da realidade dos Municípios brasileiros. Atendimento aos postu- 3) a competência para legislar não é ilimitada, de forma a gerar situações de dis-
lados da moralidade, impessoalidade e economicidade dos atos administrativos (CF, torção e~ até f':esn;t0' de subver.são dos fins que regem o desempenho da função estatal.
artigo 37). 6. Fronteiras da autonomia municipal impostas pela própria Carta da Repú- A .a~açao le~l:latIva ~eve re~h;ar-se em harmonia .c?m o interesse público, não se ad-
blica, que admite a proporcionalidade da representação política em face do número de mItmdo a edlçao de leIS destItuI das de certa razoabIlIdade, sob pena de caracterizar-se
habitantes. Orientação que se confirma e se reitera segundo o modelo de composição ex~esso ~o poder de le?islar, hipótese que ocorre com os Municípios que aprovam suas
da Câmara dos Deputados e das Assembléias Legislativas (CF, artigos 27 e 45, § I º). 7. LeIS <?rg.ar:lcas com numero de Vereadores incompatível com a proporção ditada pela
Inconstitucionalidade, incidenter tantun, da lei local que fixou em 11 (onze) o número ConstituIçao Federal (STJ, MS 3.173-SP, ReI. Min. Luiz Carlos Madeira, j. 1.6.2004,
de Vereadores, dado que sua população de pouco mais de 2.600 habitantes somente v. U., DJU 1.10.2004, p. 151).
compOlia 9 representantes. 8. Efeitos. Princípio da segurançajuridica. Situação excep- A Resolução 21.702, do Tribunal Superior Eleitoral, publicada no DJU de
cional em que a declaração de nulidade, com seus normais efeitos ex tunc, resultaria 6.4.200~, dispõe sobre .i~s~ruções sobre o número de vereadores a eleger segundo a
grave ameaça a todo o sistema legislativo vigente. Prevalência do interesse público populaçao de cada mUlllClplO, adotando os critérios declarados pelo STF no julgamen-
para assegurar, em caráter de exceção, efeitos pro futuro à declaração incidental de to do RE 197.917, conforme a tabela abaixo:
inconstitucionalidade. Recurso extraordinário conhecido e em parte provido".
O STF reafirmou, emjulgamento de 11.5.2006, que "a competência das Câmaras Número de habitantes do Município Número de Vereadores
Municipais para fixação do número de vereadores (art. 29, IV, da CB/88) deve respei- até 47.619
tar, a partir da legislatura 2005/2008, o disposto na Resolução TSE n. 21.702/2004, edi- 09
de 47.620 até 95.238 10
tada nos termos da jurisprudência finnada pelo STF no julgamento do RE n. 197.917,
Relator o Ministro Mauricio Correa, DJ7.5.2004" (RMS 25.11O-SP, T. Pleno, reI. Min. de 95.239 até 142.857 11
Marco Aurélio, DJU9.3.2007, p. 27, Lex-STFv. 29, n. 340, 2007, pp. 181-190). de 142.858 até 190.476 12
21. Até a edição da Resolução 21.702, de 2004, o Tribunal Superior Eleitoral de 190.477 até 238.095 13
vinha entendendo que o Município era competente para dispor sobre a composição de de 238.096 até 285.714 14
sua Casa Legislativa, desde que cumpridos os padrões definidos no art. 29, da Carta de 285.715 até 333.333
Política (os marcos das alíneas do inciso IV, do art. 29), ponderando que a proporcio- 15
nalidade de que cogita o art. 29, IV, da CF, não é absoluta, mas mitigada pela opção de 333.334 até 380.952 16
política dos Municípios, de fixarem o número de cadeiras na Câmara de Vereadores, de 380.953 até 428.571 17
observadas as balizas constitucionais indicadoras de mínimo e máximo. de 428.572 até 476.190 18
Todavia, acolhendo representação do Ministério Público Eleitoral, adotou, atra- de 476.191 até 523.809 19
vés da aludida Resolução, para definição do número de vereadores, os precisos crité- de 523.810 até 571.428
rios declarados pelo STF no RE 197.917-SP (v. nota anterior), que julgou inconstitu- 20
de 571.429 até 1.000.000 21
cional dispositivo da Lei Orgânica do Município de Mira Estrela-SP.
Os argumentos que conduziram a esse posicionamento, reiterados em julgamen- de 1.000.001 até 1.121.952 33
tos posteriores, foram, em síntese, os seguintes: de 1.121.953 até 1.243.903 34
630 DIREITO MUNICIPAL BRASILEIRO XI - A CÂMARA MUNICIPAL: COMPOSIÇÃO E ATRIBUIÇÕES 631

Como Poder Legislativo, colegiado e independente, a Câmara é for- presentação social; e tem serviços auxiliares, com pessoal administrativo
mada por vereadores, que, reunidos, constituem o plenário; dispõe de um próprio. Essa, em síntese, a composição de nossas Edilidades. 22
órgão diretivo, que é a Mesa; mantém comissões permanentes e, even-
Para metodizar o estudo da Câmara, passaremos a apreciar separa-
tualmente, cria comissões especiais de investigação, de estudos ou de re-
damente cada um de seus elementos constitutivos, assinalando-lhes a na-
tureza e atribuições, nesta ordem: a) vereadores; b) Mesa; c) plenário; d)
comissões; e) serviços auxiliares.
Número de habitantes do Município Número de Vereadores
de 1.243.904 até 1.365.854 35 2.1 Vereadores
de 1.365.855 até 1.487.805 36
de 1.487.806 até 1.609.756 37 Os vereadores são agentes políticos investidos de mandato legisla-
de 1.609.757 até 1.731.707 38 tivo local, para uma legislatura de quatro anos, pelo sistema partidário e
de 1.731.708 até 1.853.658 39 de representação proporcional, por voto secreto e direto. Como agentes
de 1.853.659 até 1.975.609 40 políticos, têm normas específicas para sua escolha, investidura, posse, im-
de 1.975.610 até 4.999.999 41 pedimentos, incompatibilidades, atribuições, prerrogativas, remuneração,
de 5.000.000 até 5.119.047 42 licença, responsabilidades e conduta, previstas na Constituição Federal e
de 5.119.048 até 5.238.094 43 na lei orgânica local, submetendo-se, no que couber, ao regime estatutá-
de 5.238.095 até 5.357.141 44 rio geraL Não se ligam ao Município por relações de emprego, só sendo
de 5.357.142 até 5.476.188 45 considerados funcionários públicos para efeitos criminais, por expressa
de 5.476.189 até 5.595.235 46 equiparação do art. 327 do CP, e perante a Câmara respondem pelas con-
de 5.595.236 até 5.714.282 47 dutas definidas na lei orgânica municipal sancionadas com a cassação do
de 5.714.283 até 5.833.329 48 mandato.
de 5.833.330 até 5.952.376 49 Sem dúvida, os vereadores detêm representação política e exercem
de 5.952.377 até 6.071.423 50 mandato eletivo assemelhado ao dos parlamentares federais e estaduais,
de 6.071.424 até 6.190.470 51 apenas limitado ao território do Município e aos assuntos de seu peculiar
de 6.190.471 até 6.309.517 52 interesse. Daí o estarem regidos por normas próprias da atividade parla-
de 6.309.518 até 6.428.564 53 mentar, quer no tocante à sua atuação pessoal perante a Câmara, quer no
de 6.428.565 até 6.547.611 54 concernente às suas atribuições de legisladores e de julgadores da conduta
acima de 6.547.612 55 funcional de sell:s pares e do prefeito - atribuições, essas, que, por sua
Anota, ainda, que, no caso de sobrevir emenda constitucional que altere o art.
relevância, exigem prerrogativas para seu exercício e impõem encargos e
29, IV, da Constituição Federal, de modo a modificar esses critérios, o TSE proverá a responsabilidades pelo seu desempenho. É o que veremos a seguir.
observância das novas regras.
Para elaboração da tabela e detenninação dos respectivos números, foi conside- 2.1.1 Atribuições
rada, na primeira faixa (art. 29, IV, "a", CF) a relação de proporção entre 1.000.000 e
21 = 47.619, que representa o quantitativo de habitantes correspondente a 1 (um) ve- As atribuições dos vereadores são precipuamente legislativas, embora
reador. Como 9 (nove) é o número mínimo, uma ficção legislativa transpôs, para essa exerçam ainda funções de controle e de fiscalização de determinados atos
finalidade, a proporção de 1 para 9. Assim, 9 será o número de vereadores correspon-
dente aos Municípios com até 47.619 habitantes. Para alcançar 10 vereadores, soma-se do Executivo, de julgamento de infrações político-administrativas do pre-
mais 47.619 no número da população. E, assim por diante até obter-se o número limite feito e de seus pares; e pratiquem restritos atos meramente administrativos
de vereadores dessa faixa, ou seja, 21. Quanto à faixa da alínea "b", do inciso IV, do nos assuntos de economia interna da Câmara, quando investidos em cargos
art. 29, segue-se o mesmo raciocínio, na proporção de 4.999.999 para 41 = ,1~1.951,
o que significa dizer que, a partir de 1.000.001 habitantes, e do patamar mllllmo de 22. Sobre Câmara e vereador, v. Antônio Tito Costa, O Vereador e a Câmara
33 vereadores, a cada grupo de 121.951 habitantes, soma-se mais um vereador: Igual Municipal, São Paulo, 1964; José Afonso da Silva, Comentário Contextual à Consti-
procedimento é adotado na faixa da alínea "c", subseqüente. tuição, São Paulo, Malheiros Editores, 5ª ed., 2008, comentários aos arts. 29 e 29-A.
632 DIREITO MUNICIPAL BRASILEIRO
da Mesa ou em funções transitórias de administração da Casa. Sendo mul-
tiformes os aspectos em que as necessidades da comunidade se apresentam
a pedir soluções, variadíssima é a atividade do edil, a ser consubstanciada
em disposições normativas (leis), em deliberações administrativas (decre-
tos legislativos, resoluções e outros atos), em sugestões ao Executivo (in-
dicações), sobre todo e qualquer assunto da competência local.
E vêm de longe esses encargos edilícios, pois que as Ordenações do
Reino já preceituavam: "Aos vereadores pertence ter carrego de todo o
regimento da terra e das obras do Conselho, e de tudo o que puderem
saber, e entender por que a terra e os moradores dela possam bem viver, e
nisso hão de trabalhar. E se souberem que se fazem na terra malfeitorias,
ou que não é guardada pela Justiça, como deve, requererão aos Juízes, que
olhem por isso. E se o fazer não quiserem, façam-o saber ao Corregedor
da Comarca ou a Nós".23
No nosso sistema municipal, ao vereador não cabe administrar direta-
mente os interesses e bens do Município, mas indiretamente, votando leis
e demais proposições ou apontando providências e fatos ao prefeito, atra-
vés de indicações, para a solução administrativa conveniente. Tratando-se
de interesses locais não há limitação à ação do vereador, desde que atue
por intermédio da Câmara e na forma regimental.
O vereador não age individualmente, senão para propor medidas à
Câmara a que pertence, não lhe competindo o trato direto com o Executivo
ou com qualquer autoridade local, estadual ou federal acerca de assuntos
oficiais do Município. Toda medida ou providência desejada pelo verea-
dor, no desempenho de suas funções, deverá ser conhecida e deliberada
pela Câmara, que, aprovando-a, se dirigirá oficialmente, por seu presiden-
te, a quem de direito, solicitando o que deseja o edil.
A atribuição precípua do vereador é a apresentação de projetos de
atos nonnativos à Câmara, com a conseqüente participação na sua discus-
são e votação. Como membro do Poder Legislativo local, tem o direito de
participar de todos os seus trabalhos e sessões, de votar e ser votado para
os cargos da Mesa e de integrar comissões na forma regimental, sem o quê
não poderá desempenhar plenamente a representação popular de que está
investido. 24 Casos há, porém, em que, por considerações de ordem moral
ou de interesse particular nos assuntos em discussão, deverá abster-se de
intervir e de votar nas deliberações, justificando-se perante o plenário.
A participação efetiva nos trabalhos da Câmara tem para o vereador
o caráter dúplice de direito-dever. É direito individual resultante de sua
23. Ordenações Filipinas, Título LXVI, Livro I.
24. TJSP, RT 196/181.
XI - A CÂMARA MUNICIPAL: COMPOSIÇÃO E ATRIBUIÇÕES 633
investidura no mandato; é dever público para com a coletividade que o
elegeu como seu representante e que, por isso mesmo, o quer atuante em
defesa dos interesses coletivos. Na Câmara o vereador tem liberdade in-
dividual de ação, mas fora da Câmara não dispõe dessa faculdade, nem
a representa, nem pode tomar iniciativas ou medidas administrativas ou
judiciais em nome da Casa, na forma regimental. Mesmo quanto às in-
formações sobre negócios municipais não é admissível que o vereador as
solicite, em caráter individual, ao prefeito ou a qualquer outra autorida-
de, devendo fazê-lo, sempre que as desejar, por intermédio da Câmara, a
quem submeterá previamente o pedido.
Quanto à atividade da Câmara, o vereador não só tem direito a par-
ticipar dela, na forma regimental, como tem qualidade para impedir, até
mesmo por via judicial, qualquer desrespeito ao regimento, que é a lei da
Casa. Os atos praticados ao arrepio das normas regimentais são nulos, e
essa nulidade pode ser reconhecida e declarada pelo Judiciário a pedido de
qualquer vereador em exercício, desde que comprove a ilegalidade. 25
Quanto às atividades executivas do Município, o vereador está im-
pedido de realizá-las ou de participar de sua realização, porque, como
membro do Legislativo local, não pode interferir diretamente em assuntos
administrativos da alçada do prefeito.
Prática absolutamente inconstitucional é a designação de vereadores
para integrar bancas de concurso, comissões de julgamento em licitação,
grupos de trabalho da Prefeitura e outras atividades tipicamente execu-
tivas. 26 A independência dos dois órgãos do governo local veda que os
membros da Câmara fiquem subordinados ao prefeito, como impede a
hierarquização do Executivo ao Legislativo. Ora, a só nomeação de um
vereador pelo prefeito está a evidenciar a sujeição deste membro do Le-
gislativo ao chefe do Executivo local.
2.1.2 Mandato
. Mandato de vereador é investidura política, de natureza representa-
tiva, obtida por eleição direta, em sufrágio universal e voto secreto, pelo
sistema partidário proporcional, para uma legislatura de quatro anos (v.
Capítulo lU, item 3.1.2). O exercício do mandato inicia-se com a posse na
Câmara e se exaure ao término da legislatura, se antes não se findar por
renúncia, morte, extinção ou cassação. Pode interromper-se por licença,
concedida na forma regimental.
25. TJSP, RT 180/631 e 185/773.
26. TJSP, MS 91.202, da comarca de Santos.
634 DIREITO MUNICIPAL BRASILEIRO
Aposse dos vereadores é dada na sessão solene de instalação da legis-
latura, pelo vereador mais votado ou mais idoso, conforme a lei orgânica
do Município estabelecer. Nessa oportunidade lavrar-se-á a respectiva ata
e cada vereador presente assinará o termo de posse e prestará o correspon-
dente compromisso de fiel cumprimento do mandato, considerando-se,
desse momento em diante, em exercício.
Sendo a posse simples ato administrativo de complementação da in-
vestidura no mandato, não depende de deliberação do plenário, bastando
que o presidente da sessão (na instalação da legislatura) ou o presidente
da Câmara (na apresentação dos vereadores retardatários) apenas exija o
diploma do eleito, e, no caso de suplente, peça-lhe comprovação da or-
dem de votação. Se houver impugnação ou dúvida sobre a legitimidade da
posse: então, sim, a decisão se transferirá para o plenário da Câmara, que
aplicará a sanção cabível, através de deliberação regimental.
A deliberação sobre impedimentos ou incompatibilidades é privati-
va do plenário da Câmara e só pode ser tomada depois de empossado o
vereador. Não há incompatibilidade ou impedimento que vede a posse.
Ocorrendo tal hipótese o presidente da Câmara deverá empossar o preten-
dente para que, ao depois, o plenário delibere sobre a ocorrência ou não
de conflito entre os dois cargos ou entre a vereança e a situação pessoal
do vereador em relação às suas demais atividades públicas ou particulares.
O vereador a quem o presidente negar posse, estando em condições legais
que autorizem sua investidura no cargo, poderá obtê-la por via judicial,
uma vez que o exercício do mandato é um direito individual subjetivo,
embora de caráter político.
As leis orgânicas costumam fixar um prazo para os vereadores to-
marem posse, findo o qual, sem que o eleito se apresente ou justifique o
retardamento, entende-se renunciado tacitamente o mandato. Diante dessa
situação deve o presidente da Câmara declarar extinto o mandato e convo-
car o suplente partidário.
O exercício do mandato de vereador fica condicionado ao atendimen-
to dos requisitos constitucionais e legais que o Município prescreve para
resguardo da independência da Câmara e eficiência da função legislativa.
Tais são os impedimentos ou incompatibilidades que se estabelecem para
o desempenho do mandato. Além disso, no exercício do mandato o vereador
deve atender aos preceitos regimentais e às praxes parlamentares, que im-
põem padrões legais de conduta e mínimos éticos de compostura e decoro
funcionais, que geram encargos, deveres, sanções, prerrogativas e direitos
de caráter político ou jurídico; aqueles (políticos) só são controlados pela
própria corporação legislativa; estes (jurídicos) são invocáveis também
XI - A CÂMARA MUNICIPAL: COMPOSIÇÃO E ATRIBUIÇÕES 635
p~r~nte. o !u?iciário, q~e lhes dará a proteção ou a sanção devida a todo
dlrelÍo mdIVldual e subjetivo. 27
.. Os illlfedimen.tos ou incomp,atibilidades (não confundir com inelegi-
bllzdades, ja exammadas no CapItulo lU) para o exercício do mandato de
vereador devem estar expressamente previstos na lei orgânica do Municí-
pio, ~~rdando simetria, no que couber, aos impostos pela Constituição da
RepublIca para os membros do Congresso Nacional e peta Constituição do
Estado para os membros da Assembléia Legislativa (CF, art. 29, IX).28
Há i~pedimentos ou incompatibilidades que alcançam o vereador
desde a ~lplomação, e outros que se iniciam com a posse, findando com
a cessaçao do exercício ou da prática do ato que os determinou. Como
bem classifica José Afonso da Silva, os impedimentos ou incompatibili-
dades podem ser de caráter funcional, negocial, político ou profissional, 29
conforme o ato que lhes der causa; mas qualquer deles conduz à extinção
do man?~t? se em tempo oportuno não houver desimpedimento ou desin-
compatIbIlIzação.
Questão correlata à incompatibilidade ou impedimento é a de saber se
os atos praticados por vereador impedido ou incompatibilizado mas ainda
no ex~rcício do mandato, são válidos ou nulos. A nosso ver, são válidos.
E aSSIm se nos afigura porque a legitimidade de sua atuação na Câmara
d:co~e da posse e do exercício do mandato. Ora, enquanto o vereador
nao tlver cancelada a posse ou não for afastado do exercício do mandato
por ?eci~ão _reg~l~r do presidente, do plenário ou da Justiça, seus ato~
funCIOnaiS s.ao valIdos. Por idêntica razão, válida é a atividade de suplente
convocado Irregularmente, porque enquanto permanecer no exercício da
verea~ça os atos decorrentes de sua investidura são eficazes, mesmo que
postenormente se reconheça indevida a convocação. 30
Finalmente, é de se relembrar que as questões relativas a impedimen-
tos ou incompatibilidades, bem como as concernentes a posse e exercício
de mandato, deverão ser solucionadas pela própria Câmara de Vereadores
se~ndo previsão na lei orgânica do Município, e só serão revistas pel~
JustIça Comum (e não pela Eleitoral) quando ilegais e ofensivas de direito
líquido e certo do postulante. 31
. :. 27. STF, RDA 53/180 e 60/260, RT 285/889· TJSP RDA 67/161 RT 207/93 e
2111338. '"
28. Os_ impedi~entos ou incompatibilidades estabelecidos para os senadores e
uettuta.dos nao se aplIcam automaticamente aos vereadores. A lei orgânica do Municí-
deve prescrevê-los expressamente.
29. Manual do Vereador, 5ª ed., 2004, pp. 60 e 88.
30. TJSP,RT2l7/340.
i:
31. TJSP,RDA 351189,RT207/93 e 211/338.
J
 DIREITO MUNICIPAL BRASILEIRO
636
2.1.3 Prerrogativas
No desempenho do mandato os vereadores auferem, além das prer-
rogativas regimentais, duas outras de origem const~t~cional e legaf:. a in-
violabilidade pelas opiniões, palavras e votos emItIdos no exerCIClO do
mandato e na circunscrição do Município e a prisão especial enquanto não
houver decisão condenatória definitiva.
Não se aplica aos vereadores, nem pode ser adotada validamente pe-
las leis orgânicas locais, a regra constitucional dirigida aos deputad?s e se-
nadores que os desobriga de testemunhar sobre informações recebIdas ou
prestadas em razão do exercício do ma~dato, be~ como sobre a~ pessoas
que lhes confiaram ou deles receberam mformaçoes (art. 53, § 6-, da CF).
Trata-se de prerrogativa política, constitucionalmente assegurada apenas
aos parlamentares mencionados, que se insere em matéria de direito pro-
cessual, de competência legislativa privativa da União (art. 22, I, da CF).
2.1.3.1 Prerrogativas regimentais - Prerrogativas regimentais são
todas aquelas que o regimento confere aos vereadores ~ara o pleno d~­
sempenho do mandato no âmbito interno da Câmara, taIS como a partI-
cipação nas sessões, a votação em ple~ário, a di~cussã~ ?as m~té:ias a
serem deliberadas, o exame das proposIções nos mtersÍlclOs propnos, o
oferecimento de projetos e emendas etc. Essas prerrogativas erigem-se em
direito individual e subjetivo do edil, e quando postergadas admitem tutela
judicial, por mandado de segurança, para seu restabelec~men~o e invalid~­
ção do ato praticado com sua preterição. São prerrogatIvas mterna~, P..?IS
que só operam efeitos no recinto da Câmara e entre ~eus membros ~. org~os
da corporação, não sendo invocáveis perante terceIros, nem em sltuaçoes
estranhas às do Legislativo local.
2.1.3.2 Inviolabilidade -A inviolabilidade (não confundir com imu-
nidade parlamentar) é a exclusão da punibilidade de certos atos praticados
pelos agentes públicos no desemp~nho de suas fu~ções. e em razã~ delas.
A inviolabilidade exclui o crime, dIversamente da Imumdade, que Impede
o processo enquanto não autorizado pela respectiva Câmara.
Para dar plena liberdade aos agentes públicos na manifestação de
suas opiniões sobre os assuntos sujeitos à sua apreciação ou informaç~o
prestada no cumprimento de dever de o~ício a ~ei p~~~l ~ontempla a In-
violabilidade em relação aos crimes de difamaçao e mJuna (art. 142, UI).
Sendo o vereador considerado funcionário público para efeitos penais (CP,
art. 327), beneficia-se da inviolabilidade por suas opiniões, votos ou pare-
ceres emitidos no exercício de suas funções.
XI - A CÂMARA MUNICIPAL: COMPOSIÇÃO E ATRIBUIÇÕES 637
Com a edição da Constituição da República de 1988 a inviolabilidade
do vereador "por suas opiniões, palavras e votos no exercício do mandato
e na circunscrição do Município" aparece como prerrogativa expressa (art.
29, VIII), a ser inserida na lei orgânica do Município. Cuida-se, segundo
Damásio Evangelista de Jesus, "de causa funcional de isenção de pena,
semelhante às causas extintivas da punibilidade do art. 107 do Código
Penal. Ela extingue a pretensão punitiva. Impede o inquérito policial e a
ação penal. Significa que os vereadores não respondem pelos delitos de
opinião, como a calúnia, a difamação e a injúria. Exige-se que o fato seja
cometido no exercício do mandato, isto é, que tenha estrita relação com
o exercício da função. Nesse sentido: TACrimSP, Rec. crim. 581.869, RT
648/309-310. No concurso de pessoas, não se estende ao terceiro. Da com-
binação dos arts. 29, VIII, da Constituição Federal e 142, IH, do Código
Penal resulta o seguinte, tendo em vista a natureza jurídica das causas:
tratando-se de difamação e injúria, há exclusão da ilicitude, incidindo o
Código Penal; cuidando-se de calúnia, não se aplica o Código Penal e sim
a Constituição Federal. No primeiro caso não há crime; no segundo, há,
porém inexiste a pretensão punitiva". 32
A abrangência dessa inviolabilidade está limitada pela Constituição
Federal à circunscrição do Município. 33 Protege o parlamentar em todas as
manifestações que tenham relação com o exercício do mandato, ainda que
produzidas fora do recinto da casa legislativa. Presente o necessário nexo
entre o exercício do mandato e a manifestação do vereador, há de prepon-
derar a inviolabilidade constitucionalmente assegurada. 34 Tratando-se de
norma constitucional, ao intérprete é vedada sua ampliação, razão pela
qual corrigimos nossa opinião em atualizações anteriores.
Como o vereador está equiparado a funcionário público para efeitos
criminais,35 segue-se que fica sujeito - como autor, co-autor ou vítima de
aelitos funcionais'- a todas as prescrições penais e processuais penais apli-
32. Código Penal Anotado,4ª- ed., p. 418, nota ao art. 142 do CP.
33. Para José Afonso da Silva, "dentro da circunscrição do Município o vereador
comete crime de opinião. E, é claro, se não o comete, não poderá ser processado
ações. Contudo, não se previu a imunidade processual dos vereadores em
a outras infrações penais. Logo, se cometer qualquer crime, ficará sujeito ao
Cre~;ne(~tiv'() processo, independentemente de autorização de sua Câmara" (Curso de
Constitucional Positivo, 30ª ed., 2008, p. 647).
34. STF, HC 74.125-8-PI, reI. Min. Francisco Rezek, DJU 11.4.1997, JSTF
v., também: TACrimSP, RT 747/685; TJSP, RT 763/200. As palavras e ex-
ofensivas que não foram proferidas nem guardam estrita relação com o exer-
mandato de vereador não estão acobertadas pela inviolabilidade (TACrimSP,
e 7511626).
35. TJSP, RT 192/67.
638 DIREITO MUNICIPAL BRASILEIRO
cáveis aos servidores públicos em geral. Nos processos por crimes comuns
- isto é, não-funcionais - assim como nos processos civis, comerciais,
trabalhistas e administrativos o vereador intervém em absoluta igualdade
de condições com os demais cidadãos, como autor ou réu.
Os vereadores não gozam de imunidade parlamentar ou de foro es-
pecial, nem a Justiça depende de autorização da Câmara para processá-
los por qualquer crime. 36 E, por se tratar de garantia política e privilégio
processual- matérias de competência privativa da União (CF, art. 22, 1)-,
não podem as leis orgânicas municipais legislar sobre o assunto. A única
prerrogativa que os vereadores possuem em processo penal é a da prisão
especial, que veremos a seguir.
2.1.3.3 Prisão especial - A prisão especial foi estendida aos vereado-
res pela Lei federal 3.181, de 11.6.1957, ao dar nova redação ao inciso 11
do art. 295 do CPP. Essa prerrogativa, é claro, só opera efeitos durante o
processo crime,37 visto que após o trânsito em julgado da sentença conde-
natória o cumprimento da pena é em prisão comum para todo e qualquer
condenado.
Entende-se por prisão especial o recolhimento do acusado em quartel
ou recinto separado dos demais presos, podendo ser a própria cela dos
presídios comuns, desde que ocupada individualmente pelo detento com
direito a essa situação. 38 Extinto ou cassado o mandato, perde o vereador
a prerrogativa da prisão especial, que é concedida em atenção ao cargo, e
não à pessoa do acusado.
36. O STF julgou inconstitucional dispositivo da Constituição do Estado de Ser-
gipe que assegurava aos vereadores a prerrogativa de só serem processados criminal-
mente com a autorização da respectiva Câmara, salientando que "o Estado-membro
não tem competência para estabelecer regras de imunidade formal e material aplicá-
veis a Vereadores. A Constituição Federal reserva à União legislar sobre Direito Penal
e Processual Penal. As garantias que integram o universo dos membros do Congres-
so Nacional (CF, artigo 53, §§ 1º, 2º, 5º e 7º), não se comunicam aos componentes
do Poder Legislativo dos Municípios" (ADln 371-SE, ReI. Min. Maurício Corrêa, j.
5.9.2002, T. Pleno, DJU 23.4.2004, p. 6). "O vereador não goza de imunidade, de
modo a ser necessária prévia licença da Câmara Municipal para ser processado" (STJ,
PJIC 3.348-7, 6ª Turma, reI. Min. Luiz Vicente Cemicchiaro,j. 8.2.1994). Já na vigên-
cia da Constituição Federal anterior, alguns Estados que conferiram tais prerrogativas
aos edis haviam tido esses dispositivos julgados inconstitucionais.
37. O TJSP acolheu pedido de vereador preso provisoriamente, admitindo·sua
saída do presídio, sob escolta, para comparecer às sessões da Câmara Municipal, sob o
fundamento de que não se trata de saída esporádica, por alguma razão episódica, mas
de direito político do parlamentar de representar o povo e exercer o mandato em sua
plenitude (RT 762/525).
38. TJSP, RT305/85.
XI - A CÂMARA MUNICIPAL: COMPOSIÇÃO E ATRIBUIÇÕES 639
2.1.4 Remuneração 39
A verean?a: que inicialmente fora um múnus público gratuito, pas-
sou a ser SubSIdIada nas grandes Edilidades e posteriormente remunerada
em todas as Câmaras, nos limites e segundo critérios estabelecidos em lei
complementar federal, como determinava a EC 4, de 1975, ao dar nova
redação ao § 2º do art. 15 da CF de 1969.
A vigente Constituição Federal, na redação que lhe havia dado a EC
19, de 4.6.1998, outorgava competência à Câmara Municipal para a fixa-
ção do subsídio de seus vereadores (art. 29, VI), por lei de sua iniciativa,
na razão de, no máximo, 75% daquele estabelecido, em espécie, para os
deputados estaduais, observado o que dispõem os arts. 39, § 4º, 57, § 7º,
150,11, 153,111, e 153, § 2º, I, da CF.
Tal texto veio a ser modificado pela EC 25, de 14.2.2000, que esta-
beleceu proporcionalidade entre a população do Município e o percentual
máximo do subsídio dos vereadores em relação ao subsídio dos deputados
estaduais, nos seguintes limites: a) máximo de 20% do subsídio dos depu-
tados estaduais, em Municípios de até dez mil habitantes; b) máximo de
30%, em Municípios de dez mil e um a cinqüenta mil habitantes; c) máxi-
mo de 40%, em Municípios de cinqüenta mil e um a cem mil habitantes; d)
máximo de 50%, em Municípios de cem mil e um a trezentos mil habitan-
tes; e) máximo de 60%, em Municípios de trezentos mil e um a quinhentos
mil habitantes; f) máximo de 75%, em Municípios de mais de quinhentos
mil habitantes (art. 29, VI). Essa alteração, que manteve a competência
da Câmara Municipal para a fixação dos subsídios de seus vereadores
observados os limites estabelecidos, entrou em vigor em 1.1.2001 (art. 3~
da EC 25, de 14.2.2000).
Como se observa, o mandato não mais pode ser gratuito e a fixação da
remuneração, obedecidos os limites máximos introduzidos pela EC 25, de
2000, observará a preceituação constitucional aplicável e os critérios dis-
l??stos na respectiva lei orgânica. Mas os vereadores, além do teto imposto
pelo art. 37, XI, da CF,40 estão submetidos a um subteto, eis que a partir de
~.õ1.?OOl, ,q~ando entrou em vigor a EC 25, seus subsídios sujeitam-se aos
lImItes maXlmos nela estabelecidos, de conformidade com a população do
Município.
Assim sendo, o subsídio será fixado em parcela única, por lei es-
f!ecifica, de iniciativa do Legislativo, assegurada revisão anual, com a
Fposição de índices indistintos de recuperação inflacionária, sempre na
39. A respeito da remuneração de vereadores v. Laís de Almeida Mourão "Man-
.gratuito para vereadores - Inconstitucionalidade", BDM2/91. '
40. V. nota de rodapé 18 no Capítulo X, item 2.1.
640 DIREITO MUNICIPAL BRASILEIRO
mesma data (art. 37, X, da CF), e vedado o acréscimo de qualquer gratifi-
cação, adicional, abono, prêmio, verba de representação ou outra espécie
remuneratória, e sujeita aos impostos gerais, inclusive o de renda, e aos
extraordinários, tal como qualquer outro contribuinte, com observância do
que estabelecem os dispositivos constitucionais expressamente referidos
no inciso VI do art. 29 da CF, acima indicados.
Além disso, o subsídio não pode ser vinculado à receita de impostos,
ante a expressa vedação contida no art. 167, IV, da CF, e o total da despesa
com a remuneração dos vereadores não poderá ultrapassar o montante de
5% da receita do Município (CF, art. 29, VII).
Para a fixação da remuneração dos vereadores deve ser observado,
ainda, o requisito do tratamento isonômico quanto aos tributos (art. 150,
11), notadamente em relação ao imposto sobre a renda e proventos de qual-
quer natureza (art. 153,111, e § 2Q, I).
Outras restrições foram impostas pela EC 25, de 2000, ao acrescer
ao texto constitucional o art. 29-A, que: a) limita o total da despesa do
Legislativo Municipal, incluídos os subsídios dos vereadores e excluídos
os gastos com inativos, a determinados percentuais (de 5 a 8%) da soma
da receita tributária e das transferências aludidas nos arts. 153, § 5Q , 158
e 159 da CF, de conformidade com a população do Município; b) limita
o gasto da Câmara Municipal com folha de pagamento, incluídos os sub-
sídios dos vereadores, a 70% de sua receita. Tais normas constitucionais,
como é evidente, prevalecem sobre os critérios do art. 20, 111, da Lei Com-
plementar 101, de 4.5.2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal- LRF), que,
injustificadamente, as desconsiderou. 41
Quanto ao princípio da anterioridade, ou seja, a obrigatoriedade de
fixação da remuneração em cada legislatura para a subseqüente,42 portanto
antes do conhecimento dos novos eleitos, que não vinha expresso na re-
dação dada pela EC 19, de 1998, ao inciso VI do art. 29, observamos que
voltou a ser introduzido explicitamente pela EC 25, de 2000. De qualquer
modo, sua incidência sempre foi inegável, com fundamento nos princí-
pios da moralidade e da impessoalidade, que norteiam todos os atos da
Administração Pública. 43 Novamente inserido no texto constitucional, seu
41. Sobre a fixação pela Lei Complementar 101, de 4.5.2000, de percentuais de
repartição, entre o Executivo e o Legislativo, do limite global máximo de 60% da re-
ceita corrente líquida para a despesa total com pessoal, v., no capítulo anterior, o item
1.2.1, "Limites e controle de despesa com pessoal".
42. STJ, RMS 5.456-PE (95/9571-8), DJU 4.8.1997, p. 34.785.
. 43. O STF julgou que a Câmara de Vereadores pratica ato inconstitucional quan-
do fixa sua remuneração para viger na própria legislatura, lesivo não só ao patrimônio
XI - A CÂMARA MUNICIPAL: COMPOSIÇÃO E ATRIBUIÇÕES 641
atendimento é de rigor, devendo as leis orgânicas municipais considerar
sua imperatividade.
Quanto ao vereador servidor público federal, estadual ou municipal
a Constituição da República de 1988 manteve a sistemática introduzida
pela EC 6, de 1976, que deu nova redação ao art. 106 da CF anterior,
com pequenas alterações. Nos termos do art. 38 da Carta Magna, conti-
nua sendo permitido o exercício conjunto da vereança com cargo, função
ou emprego público desde que haja compatibilidade de horários, caso em
que acumulará também as remunerações. Não havendo compatibilidade
de horários o vereador terá que se afastar do cargo, emprego ou função,
sendo-lhe facultado optar por sua remuneração.
Em qualquer caso que exija o afastamento para o exercício do manda-
to eletivo o tempo de serviço será computado para todos os efeitos legais,
exceto para promoção por merecimento (CF, art. 38, IV).
Observe-se, finalmente, que no âmbito municipal o vereador não po-
derá - e~ exercício ou licenciado - ocupar qualquer cargo em comissão,
nem aceItar emprego ou função na Administração direta ou indireta do
Município, sem concurso público.
Essas normas constitucionais, como é evidente, são auto-aplicáveis, e
se descumpridas tomam o ato de investidura invalidável por via judicial,
com responsabilização do nomeante e extinção do mandato do nomeado
na forma prevista na lei orgânica municipal.
2.1.5 Licença
A licença para o vereador se afastar do exercício do mandato é subs-
tancialmente um ato político, razão pela qual depende de deliberação do
p~enário, que deci,de discricionariamente sobre sua conveniência e oportu-
~ldade. Daí por que não cabe ao presidente negar, conceder ou suspender
hcenç~ para os membros da Câmara sem prévia manifestação do plenário,
enuncIada na forma regimental. 44
. O plenário é soberano para negar ou conceder as licenças solicitadas,
a~sIm como para cassar as que forem concedidas, desde que julgue conve-
~lente. o retomo do vereador ao exercício do mandato. 45 Por igual, pode o
lIcenCIado reassumir suas funções na Câmara, no decorrer da licença, sem
~aterial do Poder Público, como à moralidade administrativa, que constitui patrimô-
mo moral da sociedade, CF, art. 5º, LXXIII (RE 206.889-6-MG DJU 13.6.1997 P
26.718). ' , .
44. TJPR, RT 247/576.
45. TJSP, RT 2 10/289.
 DIREITO MUNICIPAL BRASILEIRO
642
maiores formalidades, bastando que compareça à sessão e declare à M~s~,
para constar da ata, sua reassunção; desde esse momento cessa o exerCIClO
. , 46
do suplente que o sub stItUla na vereança.
O licenciado deveria perder integralmente os subsídios porque a re-
muneração dos membros dos Corpos Legislativos é, por natureza, pro la-
borefaciendo, vale dizer, pelo exercício da função. Desd: que.afastado do
exercício do mandato cessa a causa legal da remuneraçao, dIversamente
do que ocorre com os servidores públicos, que podem obter dete~minad~s
licenças com vencimentos parciais ou integrais, uma vez que taIS ven.cI-
mentos têm caráter alimentar e resultam da relação de emprego mantida
com o Poder Público. Sabido que o vereador não é servidor público, mas
sim agente político, vinculado ao governo municipal por :elações de ci-
dadania (eleição), só faz jus ao subsídio quando no exercícIO d~ mandat~.
Entretanto, a matéria deverá ser disciplinada pelas leis orgâlllcas mUlll-
cipais, que poderão seguir, por simetria, ~ disposto no art. 56, lI, da CF,
aplicável aos membros do Congresso NacIOnaL
Concedida a licença ao vereador, nos termos regimentais, toma-se
obrigatória a convocação do primeiro suplente partidário, e se o presidente
não o fizer poderá o preterido obtê-la por mandado de segurança, porque
é direito seu, líquido e certo, exercer o mandato durante o afastamento
do licenciado. Mas se o primeiro suplente não-convocado desinteressar-se
do exercício do mandato nem por isso seu imediato poderá substituí-lo,
porque o direito à substituição do titular continua exclusivamente com o
suplente que o precede na ordem dos votos recebidos.
O suplente, desde que entre em exercício do mandato, tem direito à
remuneração que seria devida ao titular, e o substituirá em plenário e nas
funções que a lei ou o regimento indicar. Estando e~ ex~~cício, o su~lente
de vereador poderá também licenciar-se, o que obngara a convocaçao do
seu imediato. Antes de entrar em exercício não há possibilidade de licen-
ciamento, porque não pode pretender o afastamento de funçõ~s que não
está exercendo. Irregular, portanto, é a prática de se conceder lIcenças su-
cessivas a suplentes sem exercício, e que não querem assumi~ o mand~to,
até atingir aquele que o deseja. O suplente convoc~do que nao assumIr a
cadeira entende-se que renunciou o mandato, e aSSIm deve ser declarado
pelo presidente da Câmara, para convocar o seguinte.
Enquanto não é convocado para a Câmara o suplente n~o de_sfruta
r:
de qualquer direito ou prerrogativa de vereador, ~omo tambem a ? su-
porta qualquer restrição ou impedimento estabeleCIdo para o. exerclc~o ~o
mandato. Somente quando ocorre a vaga é que sua expectativa de dIreIto
46. TJPR, RT245/524.
XI - A CÂMARA MUNICIPAL: COMPOSIÇÃO E ATRIBUIÇÕES 643
se converte em direito subjetivo à investidura na cadeira, e após a posse
passa a ter as prerrogativas, encargos e impedimentos decorrentes da sua
condição de vereador. Advirta-se, todavia, que o suplente investido na ve-
reança ocupará o lugar do substituído no plenário mas não nos cargos da
Mesa ou das comissões para os quais tenha sido eleito o titular. Isto porque
a substituição é feita para as funções ordinárias do mandato, e não para as
designações especiais e pessoais do titular, realizadas por ato da presidên-
cia ou por escolha de seus pares.
A suplência é suscetível de renúncia, desde que formalizada segundo
as exigências da lei para esse ato ou decorrente da recusa em assumir a
vaga,47 mas enquanto não for feita não pode a Câmara desatender à ordem
de precedência dos suplentes, para convocar outro que não aquele que
esteja em primeiro lugar na lista de votação do partido político.
Tomando posse de outro mandato eletivo o suplente perde automa-
ticamente a suplência remanescente. 48 E assim é porque pelo nosso sis-
tema político-jurídico não há possibilidade de acumulação de mandatos
eletivos, muito embora possa o candidato concorrer simultaneamente a
mais de uma eleição. Investido no exercício de um mandato, entende-se
renunciado o outro. Enquanto não for convocado para o exercício de um
mandato nada impede mantenha-se nas duas suplências até o momento da
posse em um deles, quando então perderá definitivamente a outra, embora
seja transitória a substituição.
2.1.6 Perda do mandato
O vereador pode perder o mandato, no decurso da legislatura, por
cassação ou por extinção. A cassação, como ato punitivo, pode advir da
própria Câmara, nos casos de conduta incompatível do edil com o exercí-
cio da investidura política ou de falta ético-parlamentar que autorize sua
exclusão da Câmara, ou pode provir da Justiça Penal, nos casos de con-
denação por crime funcional que acarrete a aplicação da pena acessória
de perda ou inabilitação para qualquer função pública; a extinção, como
simples ato declaratório do perecimento do mandato nos casos expressos
em lei, é sempre da alçada do presidente da Mesa. 49
Tanto a cassação de mandato de vereador como sua extinção deverão
ter as hipóteses de incidência, seu processo de julgamento ou seu proce-
~imento de declaração estabelecidos na lei orgânica municipal, os quais
47. STF,RT316/563.
48. TJSP, RDA 67/163.
49. TJSP, JTJ 182/154.
 DIREITO MUNICIPAL BRASILEIRO
644
serão comentados adiante, no lugar próprio (a extinção, nas atribuições do
presidente da Mesa, e a cassação, nas atribuições do plenário).50
2.2 Mesa da Câmara
2.2.1 Natureza e composição da Mesa
A Mesa é o órgão diretivo da Câmara Municipal, geralmente constitu-
ída por um presidente, um vice-presidente, um ou mais secretários e tesou-
reiro, se necessário, eleitos entre os vereadores em exercício, observado o
critério da representação proporcional, na forma que dispuser o regimento
interno. O mandato da Mesa, pelo princípio constitucional da rotatividade,
deve ser, no máximo, de dois anos, vedada a recondução para o mesmo
cargo na eleição imediatamente subseqüente (CF, art. 57, § 4º).
O princípio constitucional estrutural e sistêmico expressado no art.
57, § 4º, aplicável aos Municípios nos termos do art. 29, IX, da CF, a ser
adotado no âmbito do Poder Legislativo em todas as esferas de governo,
é o da rotatividade. Esta deverá ocorrer no prazo máximo de dois anos.
Portanto, quando a Carta Política Federal refere-se ao mandato de dois
anos para os membros da Mesa diretora do Legislativo está estabelecendo
um limite temporal máximo, vencido o qual há de ser, obrigatoriamente,
aplicado o princípio da rotatividade. Nada impede que este venha a incidir
em tempo menor. Tal opção insere-se na órbita da autonomia municipal,
assentada na capacidad~ de auto-organização e de auto governo do Muni-
cípio. O que se aprl':'·' i .~omo imutável, de atendimento obrigatório pelas
Comunas, é a inadr, , .:;sibilidade de recondução do parlamentar, na eleição
imediatamente subseqüente, para o mesmo cargo ocupado na Mesa dire-
tora. Trata-se de regra de organização do Poder Legislativo, à luz do prin-
cípio da rotatividade, que permeia, em face não só da similaridade, mas
da própria estrutura orgânica de tal Poder, as diversas esferas da formação
federativa, alcançando a União, os Estados e os Municípios. A fixação do
período de dois anos como tempo de duração do mandato não se constitui
em norma de atendimento compulsório, figurando no texto constitucional
apenas como limite máximo para a rotatividade. 51
50. O TJBA decidiu nesse sentido, anulando decisão de Câmara de Vereadores
que extinguiu mandato de vereador sem o devido processo legal (MS 11.948-2/93, j.
2.4.1997, RT744/301).
51. Em contrário o entendimento do TJSP na ADln 20.894-0-5 (reI. Des. Luís de
Macedo), afirmando ser inconstitucional a redução, por lei, do mandato dos membros
da Mesa com duração estabelecida pela Constituição Estadual em simetria com a Cons-
tituição Federal (BDM 10/597, 1996). Pensamos, todavia, como expusemos no texto, .
que o que há de ser obrigatoriamente atendido é o princípio da rotatividade, dentro do
XI - A CÂMARA MUNICIPAL: COMPOSIÇÃO E ATRIBUIÇÕES 645
Nesse sentido, José Afonso da Silva: "O mandato da Mesa é de um
ou dois anos, conforme dispuser a lei orgânica. A maioria delas, seguindo
o modelo federal, fixa um mandato de dois anos. A de São Paulo, contu-
do, fixa o mandato da Mesa para apenas um ano, o que é válido".52 Esse
pensamento, já expressado sob a vigência da ordem constitucional ante-
rior, quando a autonomia municipal era muito mais restrita, solidificou-se
diante da capacidade de auto-organização e autogoverilo dos Municípios
conferida pela Carta de 1988.
A recondução não é vedada para outro cargo. Assim é que há de ser
entendida, no âmbito municipal, a proibição constitucional de reeleição,
eis que se fosse para outro cargo nas pequenas Câmaras não haveria nú-
mero suficiente de vereadores para esse rodízio. Observe-se ainda que a
proibição de reeleição só pode abranger uma legislatura, visto que ao seu
término perece o mandato com todos os seus efeitos. Tem prevalecido o en-
tendimento de que a vedação da norma do art. 57, § 4º, da CF incide sobre
recondução na mesma legislatura, em eleição imediatamente subseqüente,
e não em legislaturas diferentes. 53 A eleição da Mesa há que ser feita nos
termos previstos pela lei orgânica municipal e pelo regimento interno da
Câmara, já que essa votação, como já dissemos em edições anteriores, não
é ato eleitoral, mas sim procedimento administrativo, vinculado aos princí-
pios constitucionais pertinentes, sempre controlável pelo Judiciário.
Na composição da Mesa só devem tomar parte os vereadores regular-
mente eleitos, empossados e em exercício, pois não nos parece admissível
limite temporal máximo estabelecido na norma constitucional. Assim, pode a Mesa ter
mandato inferior a dois anos. A Lei Orgânica do Município de São Paulo fixou o man-
dato da Mesa em um ano, pennitida uma reeleição para igual período (art. 26).
52. Manual do Vereador, 5ª ed., 2004, p. 45.
53. O TJSP décidiu que a vedação da reeleição de vereador para o mesmo cargo
da Mesa diretora da Câmara incide apenas sobre recondução na mesma legislatura, e
não em legislaturas diferentes. Observa que a restrição refere-se a uma recondução na
mesma legislatura, de vez que toda a norma - ou seja, o § 4º do art. 57 - diz respeito ao
~rocedimento que será tomado no primeiro ano dessa legislatura (Ap. cível 220.290-1,
J. 3.11.1994, JTJ 167/182). Em contrário, argumenta consistentemente José Afonso
da Silva: "Fica a questão de saber se isso só vale dentro da mesma legislatura, ou se
~mbém se aplica na passagem de uma para outra. O texto proíbe recondução para o
mesmo cargo na eleição imediatamente subseqüente; para nós isso significa, também,
~roi~ir a reeleição de membros da última Mesa de uma legislatura para a primeira da
seguInte" (Curso de Direito Constitucional Positivo, 30ª ed., 2008, p. 513). E ainda,
em outra passagem: "Entendemos, contudo, que a vedação de reeleição para cargo
cI!t'Mesa alcança sempre o período subseqüente, pouco importando se este pertence a
legislatura. Quer dizer, esta não influi na questão, como bem definiu a Funda-
Prefeito Faria Lima - CEPAM no Comunicado FPFL 6/77 (DOE 29.1.1977, pp.
(Manual do Vereador, 5ª ed., 2004, pp. 45-46).
 DIREITO MUNICIPAL BRASILEIRO
646
que os licenciados possam ser escolhidos para integrá-la, uma vez q;te
com a cessação temporária do desempenho do mandato cessam tambem
seus direitos e deveres para com a corporação a que pertencem. Para a
composição da Mesa deve ser assegurada, tanto quanto possível, a repre-
sentação proporcional partidária, como dispõe o art. 58, § 1Q, da CF para
a constituição das Mesas do Congresso Nacional e suas Casas. Trata-se de
preceito cogente, cuja inobservância conduz à anulaçã? da eleição, ~ue
pode ser decretada pelo Judiciário, por se tratar d~ ato vmculado, passl,vel
de controle jurisdicionaP4 Com o uso da expressa0 tanto quanto posslvel
a norma busca superar desajustes matemáticos e obstáculos fracionários
circunstanciais que tornem impossível a distribuição rigorosamente pro-
porcional. 55
A Mesa não legisla; quem legisla é o plenário. Como órgão direti-
vo da Câmara, compete-lhe, tão-somente, a prática de atos de ~i~eção,
administração e execução das deliberações aprovadas pelo plenano, na
forma regimental. Descumprindo o regimento, ou conduzindo-se de modo
incompatível com o cargo, tanto o presidente como ~u.alquer ~embro da
Mesa podem ser destituídos por deliberação do plenano, atendIdo o p.ro~
cedimento próprio estatuído para a imposição dessa sanção, que constituI
um dos interna corpo ris da Câmara.
As atribuições da Mesa são repartidas entre a presi?ên~ia, a secre.ta-
ria e a tesouraria incumbindo àquela a tríplice função dIretiva, executiva
e disciplinar, e ; estas o preparo do expediente da, Cas~ e da. e~etiv~ção
de suas despesas e respectiva contabilização. Convem amda dIstmgmr as
funções cometidas à Mesa propriamente dita? e 9-ue são exec.utadas pelo
presidente com um de seus membros, das pnvatIvas do preSIdente e por
ele realizadas individualmente, como também as que competem separada-
mente ao secretário ou ao tesoureiro. À Mesa - presidente com o secre-
tário - compete, normalmente, subscrever as atas e editais, o~ termos de
posse e exercício, bem como praticar os demais atos que o regImento e as
deliberações do plenário lhe atribuírem.
54. Os Tribunais têm proclamado a nulidade da eleição para a comp~sição da
Mesa diretora em caso de desatendimento à regra da participação proporclOn~l ?OS
partidos políticos e dos blocos parlamentares representados na Camara Mumclp~l
(TJSP, Ap. cível 212.632-1; TJPR, ac. 5.573, reexame necessário, reI. Des. Ant~mo
Gomes da Silva, DOE 28.8.2000; TJES, Ap. cível 025939000029, reI. Des. Arione
Vasconcelos Ribeiro, j. 29.3 .1994 - todos conforme JUIS - Jurisprudência Informa-
tizada Saraiva 22). . ~ireitos e garantias individuais, analisando a natureza e as peculiaridades
55. O TJSP anotou que "a expressão 'tanto quanto possível' somente pode ~efenr" .
se à possibilidade matemática, não a questões outra~, ligadas a inter~sses polítIcos ou
a conjugações de vontades dos vereadores" (Ap. clvel 212.632-1, J. 17.8.1994,
165/20, RT711/100 e 101).
XI - A cÂMARA MUNICIPAL: C01VlPOSIÇÃO E ATRIBUIÇÕES 647
À Mesa compete também velar pelo cumprimento das já aludidas
exigências do art. 29-A, acrescido à Constituição Federal pela EC 25, de
14.2.2000, quanto ao gasto com folha de pagamento e quanto ao total da
despesa do Legislativo Municipal, para que não sejam ultrapassados os li-
mites nele estabelecidos. Convém que o detalhamento das atribuições per-
tinentes a tal mister seja disciplinado no regimento interno da Câmara.
Incumbe, ainda, ao presidente e demais membros da Mesa diretora
emitir e subscrever, ao final de cada quadrimestre (a cada seis meses em
Municípios com população inferior a 50 mil habitantes), o Relatório de
Gestão Fiscal, nos termos dos arts. 54 e 55 da Lei Complementar 101, de
4.5.2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal - LRF), e providenciar o con-
tingenciamento de verbas nos casos previstos na aludida lei, sob pena de
incorrerem em infração administrativa (art. 5Q , I e III, da Lei 10.028, de
19.10.2000).
A composição do funcionalismo da Câmara e a direção de seus ser-
viços competem à Mesa, embora algumas leis orgânicas confiram essa
competência ao presidente.
Compor o funcionalismo é preencher os cargos na forma da reso-
lução, bem assim praticar todos os atos previstos no estatuto relativos a
direitos, deveres e aplicação de penalidades disciplinares. Embora nm-
cionários da Câmara, devem seus servidores ficar sujeitos ao mesmo re-
gime estatutário, visto que uns e outros são servidores do Município. No
atual sistema os vencimentos pagos pelo Poder Executivo constituem o
teto para a remuneração dos servidores que exerçam funções iguais ou
assemelhadas no Legislativo (art. 37, XII, da CF). Sendo assim, a Câmara,
tendo em vista suas disponibilidades orçamentárias, pode estabelecer a
retribuição a seus servidores em bases idênticas às do Executivo ou lhes
atribuir menor remuneração, mas nunca pagar-lhes mais. A liberdade do
Poder Legislativo reduz-se, quanto a esse aspecto, à possibilidade de criar
ou não seus cargos e à de lhes fixar um estipêndio igualou inferior ao
estabelecido em lei para os mesmos servidores - isto é, os que tenham
atribuições iguais ou assemelhadas - no âmbito do Executivo. Isto decorre
da circunstância de a paridade de vencimentos dos cargos dos três Poderes
ter sido retirada do texto constitucional pela EC 19, de 1998, que deu nova
redação ao art. 39. Todavia, o Conselho de Política de Administração e
Remuneração de Pessoal, previsto na aludida Emenda, haverá de atentar
. para o princípio constitucional da isonomia (art. 5Q da CF), inerente aos
~e cada cargo, de modo a aplicar aquele mandamento nos justos limites
e evitar desigualdade entre os que exercem funções realmente iguais em
. da mesma entidade estatal.
.
648 DIREITO MUNlCIPAL BRASILEIRO
Quanto à autoridade a que ficam sujeitos, o~ servidores integrantes
do quadro da Câmara são subordinados à Mesa dIretora; os do quadro da
Prefeitura, ao prefeito.
As deliberações administrativas da Mesa são expressas em resolu-
ções da Mesa (não confundir com resoluções do plenário) e atos da Mesa,
sempre na forma regimental e obedientes às normas legais e regulamenta-
res pertinentes, para a prática do ato de sua competência. As resoluções da
Mesa, sendo apenas deliberações administrativas internas, ~ão se regem
pelo processo legislativo das resoluções do plenário, mas SIm pelas nor-
mas de administração da Câmara.
2.2.2 Presidente
O presidente da Mesa também o é da Câmara, e, como tal, desempe-
nha funções de legislação, de administração e ~e represen,tayão. ~xerce
funções tipicamente de legislação quando preSIde o plenano,.onen:a e
dirige o processo legislativo; profere voto de desempate nas d~hberaçoes;
promulga lei, decreto legislativo e r~solução. Exerc~ funçõe~ ~Imp~esm~n­
te de administração quando supermtende os serv1ços auxIhares, reahza
qualquer outra atividade executiva da Edilidade, expedindo os resp~ctivos
atos. Exerce funções de representação quando atua em nome da Camara.
Em moderno tratado de Direito e procedimento parlamentar Mohrhoff
resume as funções do presidente das corporações legislativas nas seguin-
tes incumbências: representar a Câmara e dirigir seus trabalhos; manter a
ordem interna; interpretar e fazer cumprir o regimento; conceder, moderar
e cassar a palavra nos debates; propor as questões à discussão; proclamar o
resultado da votação; convocar, prorrogar e suspender as sessões; executar
as deliberações do plenário; promulgar as leis que o não fore~ p.elo ~xe­
cutivo· superintender os serviços da secretaria e do pessoal admm1strattvo;
prover, e regular o andamento de todos os trabaIhos d a C amara. 56
A
Entre nós, devemos acrescentar, ainda, como incumbências do presi-
dente da Mesa da Câmara Municipal as de dar posse ao prefeito, vice-pre-
feito vereadores retardatários e suplentes, bem como declarar a extinção
de m'andato (não confundir com cassação de mandato, que é atribuição do
plenário) e a respectiva vaga desses mesmos age~te~ político~ quando s~ ,.
verificar a ocorrência de qualquer das causas extmÍlvas prev1stas em l~~ .
,~" ..•C_,""".
(morte, renúncia, perda ou suspensão dos direitos políticos etc.), como Ja
vimos precedentemente.
A representação da Câmara é atribuída em toda sua plenitude ao pre-
sidente da Mesa. Nessa qualidade age em nome da corporação, nos seus
56. Trattato di Diritto e Procedura Parlamentare, pp. 84 e ss.
XI - A cÂMARA MUNICIPAL: COMPOSIÇÃO E ATRIBUIÇÕES 649
atos internos e externos, e mantém todos os contatos de direito com o pre-
feito e demais autoridades com as quais a Câmara deve entreter relações.
O presidente da Edilidade representa somente a Câmara, e não o
Município, cujo único representante é o prefeito. Como representante da
Câmara, pode o presidente da Mesa entender-se diretamente com qual-
quer órgão ou autoridade do Município ou de outra entidade estatal, bem
assim com os dirigentes de autarquias, entidades estatais, paraestatais e
concessionários de serviços públicos locais, a fim de se inteirar dos ne-
gócios de interesse do Município. Tal permissão é oriunda das atribuições
legislativas e fiscalizadoras institucionalmente confiadas à Câmara, e para
cujo desempenho há de estar sempre a par dos negócios municipais. Além
disso, essa liberdade de se informar tem assento no art. 5º, XXXIII, da
CF, que assegura a qualquer interessado o direito de obter certidões de
negócios administrativos. Ora, a Câmara, como órgão da Administração
local, é, sem dúvida, a maior interessada nos negócios municipais, o que
nos leva a concluir que não lhe podem ser negadas informações e certidões
relativamente a todo e qualquer negócio ou atividade do Município, até
mesmo de caráter sigiloso. Na faculdade de obter esclarecimentos e certi-
dões do Executivo não se compreende, todavia, a de requisitar processos
ou documentos administrativos de outras repartições públicas, ainda que
municipais, uma vez que tal poder só é concedido ao Judiciário.
A direção dos trabalhos do plenário é outra função de alta responsa-
bilidade atribuída ao presidente da Mesa, e nesse labor há de se empenhar
com a máxima correção, imparcialidade e decoro, para se impor perante
seus pares.
"11 piu importante attributo deI presidente - escreve Mohrhoff - e la
imparzialità, la quale e tanto maggiore quanto meno egli si palesa uomo di
parte".57 Essa advertência coincide com a de Izaga no sentido de que, "por
el mismo carácter de sus facultades, el presidente debe ser una autoridad
neutral y imparcial, de suerte que, aunque proceda de alguno de los parti-
dos que luchan en la Cámara, su oficio le veda una inclinación favorable a
ningún partido ni miembro de la corporación".58
, No presidente reúnem-se todas as prerrogativas e autoridades da
Mesa,
. razão pela qual não as poderá usar em proveito próprio ou de seu
partido, senão no da corporação a que preside. Daí por que toda vez que
.... tiver de se defender ou de defender alguma questão partidária deverá dei-
, a presidência, para fazê-lo como simples vereador, em pé de igualdade
seus pares. Por idêntica razão, não deverá tomar parte nos debates,
57. Trattato ... , p. 48.
. 58. Izaga, Elementos ... , v. lI, p. 353.
650 DIREITO MUNICIPAL BRASILEIRO
nem interferir nas deliberações, a não ser para moderar a linguagem dos
oradores e aparteantes, serenando os ânimos e ajustando a discussão às
normas regimentais e aos ditames da cortesia parlamentar. Para o desem-
r
I
f
~
penho dessa relevante e delicada missão dispõe do poder de advertir o
plenário sobre o procedimento a observar, de cassar palavra do orador ou
dos aparteantes, de suspender a sessão quando degenerar em tumulto ou
conflito, de fazer evacuar as galerias quando perturbadoras do plenário e
de tomar quaisquer outras medidas disciplinares que tenham por escopo
a regularidade da sessão, a manutenção da ordem e da compostura no re-
cinto da Câmara. 59
Da imparcialidade que deve manter o presidente e da autoridade de
que é investido para dirigir a Câmara deflui a regra da abstenção do voto
nas deliberações do plenário, salvo nos casos de empate ou para comple-
tar quorum. Nas eleições que se verificarem para constituição dos órgãos
internos o presidente votará como simples vereador.
Como dirigente dos trabalhos do plenário, pode o presidente con-
vocar sessões extraordinárias, na forma regimental, quando o excesso de
proposições em pauta ou circunstâncias especiais o exigirem. Não nos pa-
rece, todavia, que possa o presidente desconvocar ao seu arbítrio sessões
anteriormente convocadas, porque tal poder importaria impedir, muitas
vezes, a discussão e votação de matérias cuja aprovação tem prazo certo e
determinado, tal como o orçamento. Uma vez convocada a sessão, deve-
rão os vereadores ter o ensejo de a ela comparecer, ainda que para decidir
pela não-realização, adiamento ou suspensão.
2.2.3 Outras atribuições do presidente
Além da representação da Câmara e da direção dos trabalhos do plená-
rio, que são funções precípuas e naturais do presidente, outras atribuições
lhe são cometidas para o bom funcionamento da Câmara, de suas comis-
sões e de seus serviços auxiliares. O regimento interno geralmente enume-
ra as principais incumbências do presidente, mas sem caráter exaustivo,
porque a complexidade de seus encargos diretivos exige urna certa liberda-
de de iniciativa e de ação para o deslinde de casos e situações imprevistas e
imprevisíveis, sempre ocorrentes no labor das Câmaras Legislativas.
Vejamos, separadamente, as atribuições do presidente 60 encontradi-
ças nos regimentos internos das Edilidades.
59. TJSP, RDA 40/161, RT307/430.
60. A composição do funcionalismo da Câmara e a direção de seus serviços compe-
tem à Mesa, embora algumas leis orgânicas confiram essa competência ao presidente.
XI - A cÂMARA MUNICIPAL: COMPOSIÇÃO E ATRIBUIÇÕES
2.2.3.1 Interpretação do regimento - A interpretação do regimento
interno é normal atribuição do presidente. Interpretar é extrair do texto
regimental seu verdadeiro sentido, explícito ou implícito na disposição
651
que se examine. Não nos parece cabível, entretanto, que na omissão do
regimento possa o presidente ditar à Câmara a norma omissa, a pretexto de
interpretação. Se o regimento é omisso cabe ao plenário votar a disposição
necessária, sanando a omissão. A se entender de outro modo estaremos
conferindo ao presidente função privativa do plenário - qual seja, a de ela-
borar o regimento. Na atribuição de interpretar não se contém a de inovar
ou criar disposição regimental inexistente. Interpretar é somente aclarar o
que está obscuro, é precisar o que está impreciso, e não estabelecer norma
que inexiste no texto a ser aplicado.
Além de interpretar o regimento, compete ao presidente cumprir e
fazer cumprir suas disposições pelos vereadores, pelo plenário e pelas co-
missões permanentes e especiais que forem criadas.
2.2.3.2 Promulgação de leis e outros atos - A promulgação de leis,
decretos legislativos e resoluções constitui, igualmente, atribuição do
presidente. Quanto às leis, cabe originariamente ao prefeito sancioná-las,
promulgá-las e publicá-las, mas as que o não forem pelo chefe do Execu-
tivo e volverem com sanção tácita (decurso do prazo sem veto formal) ou
com veto, posteriormente rejeitado pela Câmara, deverão ser promulgadas
e enviadas para a publicação pelo presidente da Mesa. Assim também os
decretos legislativos e as resoluções aprovados pelo plenário serão obriga-
toriamente promulgados pelo presidente, na sua qualidade de executor das
deliberações da Câmara. A promulgação, como já vimos, é o ato solene
de reconhecimento da proposição aprovada como operante e integrada no
direito positivo, para observância pelo Poder Público e pelos seus destina-
tários. Após a promulgação a lei, o decreto legislativo e a resolução só po-
dem ser revogados por ato de igual categoria, ainda que não tenham sido
publicados, visto que a publicação só tem efeito externo, isto é, destina-se
a fixar a data do inÍCio da vigência, para observância geral. Mas desde a
promulgação a norma já integra o direito positivo, razão pela qual não
pode ser invalidada senão por outra norma de categoria igualou superior.
As nossas Constituições e leis orgânicas nem sempre distinguem com
a necessária precisão técnica a lei, o decreto legislativo e a resolução, mas
é de toda conveniência que se conheçam suas distinções e a diversidade
de seus efeitos. Lei é norma legislativa sancionada e promulgada pelo
Executivo para produzir efeitos impositivos, abstratos e gerais; decreto
legislativo é deliberação político-administrativa do plenário da Câmara,
promulgada pelo presidente da Mesa, sobre matéria da competência ex-
652 DIREITO MUNICIPAL BRASILEIRO
clusiva do Legislativo, mas para produzir efeitos externos; resolução é
deliberação político-administrativa do plenário, ou simplesmente admi-
nistrativa da Mesa, promulgada pelo presidente sobre matéria privativa
da Câmara e de efeitos internos. A diferença fundamental está em que a
lei depende da participação do Executivo, normalmente através da sanção
e promulgação e, em alguns casos, da iniciativa do prefeito, ao passo que
o decreto legislativo e a resolução não estão sujeitos à iniciativa nem à
sanção e promulgação do Executivo, pois que nascem e se concluem no
Legislativo. Todos eles - a lei, o decreto legislativo e a resolução - são
formalmente atos legislativos, porque elaborados no Legislativo e sujei-
tos ao processo legislativo, mas com algumas diferenças de tramitação
e profundas distinções no conteúdo e nos efeitos. A lei é ato normativo;
o decreto legislativo e a resolução são atos de efeitos concretos, embora
provindos do Legislativo; a lei é ato essencialmente político, ao passo que
a resolução e o decreto legislativo são atos político-administrativos. 61
2.2.3.3 Posse do prefeito, vice-prefeito e suplentes -Aposse do pre-
feito, vice-prefeito, vereadores retardatários e suplentes convocados é
dada pelo presidente. Aposse é ato administrativo de investidura no cargo
ou função. Não é ato legislativo ou deliberativo, razão pela qual cabe ao
presidente dá-la, independentemente de manifestação do plenário. Não há
necessidade de convocação de sessão da Câmara para qualquer posse, o
que só se verifica para emprestar solenidade ao ato. Não exige quorum
algum, nem depende da vontade da Câmara. É um direito do eleito. Desde
que o titular do diploma o exiba ao presidente e manifeste o desejo de se
empossar não lhe podem ser recusadas a prestação do compromisso e a
assinatura do termo respectivo. Por igual, não cabe ao presidente decidir,
no ato da posse, acerca de impedimentos ou incompatibilidades do empos-
sando, como também não lhe é lícito negá-la ou condicioná-la à satisfação
de qualquer requisito não exigido por lei para a investidura no cargo ou
função. Os impedimentos e incompatibilidades só podem ser apreciados e
decididos pelo plenário após a posse, visto que só com esta é que surge a
impossibilidade do exercício conjunto vedado por lei.
I
Ainda aqui é oportuno distinguir os casos de cassação dos de extin-
ção de mandato. Na primeira hipótese a posse deverá ser dada pelo pre-
sidente, porque só a posteriori pode o plenário deliberar sobre a perda do
mandato (por incompatibilidade ou impedimento do empossado); na se-
gunda o presidente poderá negá-la se tiver comprovante, em mãos, de que
61. Sobre elaboração e efeitos da lei, do decreto legislativo e da resolução, V.,
adiante, neste mesmo capítulo, o item 3, bem como o tópico referente à técnica legis-
lativa (item 3.1.7).
XI - A cÂMARA MUNICIPAL: COMPOSIÇÃO E ATRIBUIÇÕES 653
o mandato do pretendente à posse já está extinto, por qualquer das causas
expressamente consignadas em lei (renúncia, perda dos direitos políticos,
condenação criminal etc.).
Aposse é ato personalíssimo do eleito, que não poderá fazer-se repre-
sentar por terceiros, nem mesmo com procuração, uma vez que em matéria
política não se admite a substituição civil.
2.2.3.4 Declaração de extinção de mandatos - A declaração de extin-
ção de mandatos de prefeito, vice-prefeito e vereadores é atribuição priva-
tiva do presidente da Mesa nos casos previstos na lei orgânica local. 62 Não
se confunda declaração de extinção de mandato (atribuição do presidente)
com cassação de mandato (atribuição do plenário).
Ao presidente compete declarar extintos os mandatos que fenecerem
em razão da ocorrência de qualquer das causas extintivas previstas em
lei (morte, renúncia, perda dos direitos políticos, condenação criminal a
pena acessória de perda de mandato ou proibição do exercício de função
pública); ao plenário cabe deliberar sobre a cassação de mandato nos
casos estabelecidos na legislação pertinente. E se compreende facilmente
o motivo dessa diversificação de atribuições, ao presidente e ao plenário:
no primeiro caso (extinção) o mandato exaure-se automaticamente pela
só ocorrência do fato extintivo (morte, renúncia etc.); no segundo caso
(cassação) o mandato ainda está operante, mas poderá ser invalidado se o
plenário reconhecer a ocorrência de uma situação ou ato que permita a de-
liberação de sua perda. Como só o plenário pode deliberar, só o plenário
pode cassar mandato.
Como a palavra está indicando, a declaração de extinção de mandato
é simples ato declaratório de uma situação preexistente. É mera comuni-
cação que o presidente faz à Câmara, para constar de ata e tomar conheci-
da a abertura da vaga, a fim de ser convocado o substituto (vice-prefeito)
ou suplente (vereador). A cassação, ao revés, é ato constitutivo de uma
nova situação, que resulta da deliberação do plenário, consubstanciada em
decreto legislativo (cassação de prefeito) ou em resolução (cassação de
vereador), depois de um processo formal, estabelecido em lei. Assim, a
extinção do mandato não admite alternativas: o presidente deve declará-la
e convocar o substituto ou suplente; ao passo que a cassação de mandato
depende de deliberação do plenário da Câmara, depois de produzidas a
acusação e a defesa, em processo regular.
62. A perda do mandato do prefeito, vice-prefeito e vereador, nos termos do art.
29, IX e XIv, da CF, será disciplinada na lei orgânica local, que poderá espelhar-se no
art. 55 da Carta Magna.

654 DIREITO MUNICIPAL BRASILEIRO
Se o presidente se omitir na declaração da extinção do mandato do
vereador o suplente ou o prefeito pode requerer judicialmente essa decla-
ração, na forma prevista na legislação local. Trata-se de um procedimento
especialíssimo e sem maiores formalidades, bastando que o requerente
comprove satisfatoriamente o fato ou ato extintivo para que o juiz declare
a extinção, e com esta sentença o requerente se apresentará à Câmara para
se empossar na vaga do titular. Automaticamente ficará destituído o presi-
dente da Mesa, e inabilitado para nova investidura na presidência durante
aquela legislatura, além dos encargos processuais das custas e honorários
advocatícios, como dispõe a lei federal, competente para instituir e regular
qualquer processo judicial.
2.2.3.5 Chefia dos serviços da Câmara - Todos os serviços admi-
nistrativos da Câmara são chefiados pelo presidente, embora possam ser
dirigidos por encarregados de seções ou departamentos, conforme exijam
as circunstâncias. O que pretendemos assinalar é que o presidente da Câ-
mara atua, em relação aos servidores e aos serviços da Edilidade, como a
mais alta autoridade hierárquica, a que todos devem obediência e subordi-
nação. Nessa qualidade, não obstante os serviços e os servidores estejam
diretamente vinculados à secretaria ou à tesouraria, compete ao presidente
exercer a administração superior desses órgãos da Câmara, expedindo os
atos administrativos pertinentes e consubstanciados em portarias, instru-
ções, ordens de serviço e outros de natureza executiva, embora algumas
leis orgânicas confiram essa competência à Mesa.
A administração financeira, a contabilidade e a elaboração e execução
do orçamento da Câmara, que irá integrar o do Município, são de res-
ponsabilidade do presidente, assessorado pelo tesoureiro e pelo secretário,
como membros da Mesa.
Incumbe também ao presidente, em conjunto com os demais mem-
bros da Mesa diretora, elaborar e divulgar, inclusive em meios eletrôni-
cos de acesso público, os denominados instrumentos de transparência da
gestão fiscal atinentes ao Poder Legislativo, aludidos no art. 48 da Lei
Complementar 101, de 4.5.2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal- LRF),
entre os quais o Relatório de Gestão Fiscal ao final de cada quadrimestre
(art. 54, II), ou semestralmente nos Municípios com população inferior a
50 mil habitantes (art. 63, II, "b").
2.2.3.6 Requisição de numerário da Câmara - O numerário para
atender às despesas da Câmara deve ser requisitado pelo presidente da
Mesa ao prefeito mensalmente, na base de duo décimos da dotação apro-
vada e incluída no orçamento geral do Município. Note-se que, de confor-
····
·0_.
r··· XI - A cÂMARA MUNICIPAL: COMPOSIÇÃO E ATRIBUIÇÕES 655
midade com o art. 29-A da CF, acrescido pela EC 25, de 14.2.2000, que
I entrou em vigor em 1.1.2001, o total da despesa do Legislativo Municipal,
incluídos os subsídios dos vereadores e excluídos os gastos com inativos,
não poderá ultrapassar um percentual, definido de conformidade com a
t população do Município (de 5 a 8%), da soma da receita tributária e das
! transferências aludidas nos arts. 153, § 5Q , 158 e 159 da CF. Nas peque-
l nas Câmaras, que não disponham de tesouraria própria, o pagamento de
~~ seus vereadores e de seus funcionários bem como das despesas de seus
serviços pode ser feito pela tesouraria da Prefeitura, à vista de folha de
pagamento e de comprovantes de despesas enviados pelo presidente da
Mesa. A contabilização dessas despesas, entretanto, há que ser feita na
própria Câmara, para a prestação anual de contas, que serão previamente
examinadas Guntamente com as do prefeito) pelo Tribunal de Contas do
Estado ou do Município, onde houver. O numerário da Câmara deverá ser
depositado em estabelecimento bancário, em conta da Mesa, nunca em
nome pessoal do presidente ou de seus membros. A abertura de créditos
adicionais para a Câmara será também requerida pelo presidente ao pre-
feito, pois que somente este poderá apresentar projeto de lei que aumente
a despesa orçamentária do Município.
Observamos, neste ponto, que a Câmara não pode recolher ou movi-
mentar qualquer numerário estranho ao seu orçamento, nem aplicar seus
recursos em fins diversos dos que se destinam as dotações, sob pena de
quem o fizer incidir no crime funcional de emprego irregular de verbas ou
rendas públicas (CP, art. 315). Ao presidente da Mesa só incumbe receber
e aplicar os recursos atribuídos por lei à Câmara; todos os demais com-
petem ao prefeito, como administrador geral do Município. Por isso, todo
saldo orçamentário deve ser devolvido anualmente à Prefeitura.
A partir de ~ .1.200 1 o presidente da Mesa, sob pena de incorrer em
crime de responsabilidade (infração político-administrativa a implicar a
cassação do mandato), deve cuidar para que a Câmara não gaste mais de
70% de sua receita com a folha de pagamento, incluído o gasto com o
subsídio de seus vereadores, como determinam os §§ 1Q e 3Q do art. 29-A
da CF, acrescido pela EC 25, de 2000.
2.2.3.7 Requisição de força - A requisição de força para manter a
ordem no recinto da Câmara, para assegurar o cumprimento das delibera-
ções da Mesa ou para garantir o livre funcionamento da corporação cabe,
com exclusividade, ao presidente, como consectário da autoridade de que
dispõe para a preservação da independência do Legislativo do Município
em relação a qualquer outra autoridade, órgão ou Poder estranhos às suas
atividades. Só o presidente está investido de poder legal para fazer cercar
656 DIREITO MUNICIPAL BRASILEIRO
l XI - A cÂMARA MUNICIPAL: COMPOSIÇÃO E ATRIBUIÇÕES
j
a Câmara por força pública no intuito de resguardá-la de nefastas coações
ou influências, porque, como bem adverte Luís Izaga, em magnífico estu-
do de direito político, "el presidente es la suprema autoridad directiva de
la labor parlamentaria y así aI ocurrir en la Cámara algún suceso desagra-
dable tomará las medidas que creyera convenientes".63
Ocorrendo algum delito no recinto da Câmara o infrator deverá ser
preso em flagrante, e poderá sê-lo por qualquer membro do Legislativo,
por qualquer do povo e pelos agentes da polícia. Não nos parece que o
presidente possa "mandar prender" os que perturbem os trabalhos da Câ-
mara, como algumas leis e regimentos consignam, inoperantemente. Só as
autoridades judiciárias dispõem de poder para expedir ordens (mandados)
de prisão. Assim, também, entendemos que não cabe ao presidente da Câ-
mara lavrar ou mandar lavrar auto de prisão em flagrante, como consta em
certas leis orgânicas. O auto de prisão em flagrante é peça processual penal
da competência da autoridade policial (CPP, art. 304), a quem deve o preso
ser apresentado logo após a prisão, para a lavratura do auto respectivo.
Ao presidente, entretanto, cabe tomar todas as medidas em defesa
da dignidade e do regular funcionamento da Câmara, podendo fazer os
assistentes abandonar o recinto quando estejam perturbando os trabalhos,
assim como suspender a sessão, ou adotar qualquer outra providência de
! ilegítima. Desde que não haja possibilidade de acerto da situação por en-
caráter preventivo ou repressivo, para resguardar a corporação de qualquer
atentado à sua autonomia.
2.2.4 Atribuições de outros membros da Mesa
I
!J
As atribuições do vice-presidente são de substituição do presidente
nas suas faltas ocasionais, licenciamentos ou impedimentos. Enquanto não
assumir a presidência por um dos motivos legais não tem qualquer função
administrativa ou diretiva, nem pode intervir no funcionamento da Mesa.
Age e atua como simples vereador, propondo, discutindo e votando em
igualdade com os demais membros do plenário.
As atribuições do secretário são as de preparo do expediente, com-
preendendo-se nessas funções a feitura da ata, a leitura e redação da cor-
respondência oficial, a preparação dos atos determinados pelo presidente,
a expedição de editais e o que mais o regimento dispuser como incumbên-
cia da secretaria. Nesses misteres pode ser auxiliado por funcionários da
I mandado de segurança contra os atos da outra, e em qualquer caso será
Câmara.
Na falta de vice-presidente o secretário substitui o presidente na dIre-
ção dos trabalhos do plenário e nos demais misteres administrativos que
lhe competirem.
63. Elementos ... , v. 11, p. 355.
657
As atribuições do tesoureiro referem-se aos assuntos de administra-
ção financeira da Câmara. Incumbe-lhe elaborar a proposta orçamentária
da Casa, promover o depósito do numerário, acompanhar a efetivação da
despesa, assinar cheques e ordens de pagamento juntamente com o presi-
dente, bem como organizar e dirigir os serviços contábeis e, ao fmal do
exercício, apresentar a prestação de contas à Mesa, para seu encaminha-
mento, na época própria, ao Tribunal de Contas ou órgão competente, na
forma das normas federal e estadual pertinentes.
2.2.5 Dualidade de Mesas
A dualidade de Mesas tem constituído tormentoso problema para as
Municipalidades, e por isso merece algumas indicações para sua solução.
Tal fato surge de divergências partidárias, com repercussão na escolha
dos dirigentes da Câmara. Daí a eleição de duas Mesas para a mesma
legislatura.
É bem de ver que, havendo duplicidade de Mesas, uma delas será
tendimentos amigáveis entre as duas facções, abre-se a via judicial. Po-
derá, então, o Judiciário, quando solicitado pelas vias adequadas, dirimir
a contenda, invalidando a eleição ilegal ou ambas, para que se renove a
escolha dos dirigentes da Câmara, na forma legal e regimental. Não haverá
nesse procedimento da Justiça qualquer invasão de atribuições, porque a
eleição da Mesa é ato administrativo vinculado aos pressupostos legais de
sua realização; não é ato discricionário do plenário, que afaste a revisão
judicial.
Qualquer das Mesas é parte legítima para provocar a manifestação da
Justiça, como também o é o prefeito, dado seu interesse no regular fun-
cionamento da Câmara local, de cuja atividade depende seu governo para
obtenção de leis, aprovação do orçamento, abertura de créditos e demais
atos de realização conjunta do Executivo e Legislativo.
Tal seja a lesão a direito líquido e certo de uma das partes, caberá
adequada a ação declaratória, para que se esclareça, judicialmente, qual
das Mesas é a legítima.
2.3 Plenário
O plenário é o órgão propriamente legislativo da Câmara. Suas atri-
buições, políticas por excelência, são deliberativas e legislativas, em con-
traste com as da Mesa, que são administrativas e executivas. Ainda que a
658 DIREITO MUNICIPAL BRASILEIRO
atividade do plenário seja predominantemente legislativa, tem atuações
r
I
político-administrativas, e até mesmo simplesmente administrativas em
casos de serviços internos da Câmara (não confundir com interna corpo-
ris), a serem executados pela Mesa.
Do exercício das funções políticas do plenário emanam as leis locais
propriamente ditas; do exercício das atribuições político-administrativas
surgem os decretos legislativos, as resoluções e atos inominados de apro-
vação ou rejeição de proposições submetidas à sua apreciação pela própria
Câmara ou pelo Executivo; do desempenho de atribuições regimenta~s
concernentes à administração dos serviços internos e aopessoal da EdI-
lidade o plenário expede, excepcionalmente, atos adn:inistrativos. T?d~s
esses atos serão apreciados no item seguinte, ao CUIdarmos das pnncI-
pais atribuições do plenário (item 3). Neste tópico só nos interes~~m os
elementos extrínsecos que condicionam o funcionamento do plenano e a
validade de suas deliberações.
Como é sabido, o plenário da Câmara constitui-se pela reunião dos
vereadores em exercício no local, na forma e com o número legal para
deliberar. O local é o recinto da Câmara; a forma é a sessão; o número é
o quorum estabelecido em lei ou no regimento para as deliberações ordi-
nárias e especiais.
2.3.1 Recinto legal
O recinto legal para a realização das sessões ordinárias e extraordi-
nárias do plenário é a sala das sessões da Câmara, assim entendida a de-
pendência destinada ao seu funcionamento. As sessões e deliberações que
64
se realizarem ou se tomarem fora do recinto da Câmara são nulas. Claro
está que o recinto pode ser mudado de local por deliber.açã? do própri?
plenário, tomada na forma regimental. O que não se admIte e que a preSI-
dência, por ato exclusivo, mude o local das sessões, frustrando ou dIficul-
tando a reunião dos vereadores e a publicidade dos atos da Câmara.
A esse respeito a antiga Lei Orgânica dos Municípios do E~tado de
São Paulo, revogada com o advento da sistemática das leis orgâmcas mu-
nicipais, além de declarar expressamente que só eram válidas as s~ssões
realizadas no edifício destinado ao funcionamento da Câmara, conSIgnava
providência de alto alcance prático - qual seja, a de cometer ao ju~z de
direito da comarca a atribuição de verifícar o impedimento do funCIOna-
mento no local de costume e designar, no próprio auto de verificação,
outro recinto para a sessão ou sessões se o impedimento fosse de caráter
64. TJSP,RT212/376.
XI - A cÂMARA MUNICIPAL: COMPOSIÇÃO E ATRIBUIÇÕES
prolongado. Note-se que nos termos dessa lei paulista não cabia à auto-
659
ridade judiciária ordenar o desimpedimento do edifício, mas unicamente
verificar o impedimento e, em o constatando, designar outro local, a fim
de que não se frustrasse a reunião da Câmara. Agora essa matéria deve ser
regulada pela lei orgânica do Município.
2.3.2 Sessão
A sessão é a reunião dos vereadores em exercício, no recinto do ple-
nário, em número e forma regimentais, para realizar as atividades constan-
tes da pauta. Não se confunda sessão da Câmara ou do plenário - que é
a de que estamos tratando - com sessão legislativa, que é o período anual
dos trabalhos de cada legislatura, sendo o quatriênio do mandato. Assim,
em cada ano haverá apenas uma sessão legislativa, com tantas sessões da
Câmara quantas forem efetivamente realizadas.
Para a realização legal das sessões da Câmara são necessários a pré-
via convocação dos vereadores e o atendimento de todas as prescrições
regimentais, sem o quê serão nulas suas deliberações, e invalidáveis por
via judicial. 65 Muito comum é a realização de sessões sucessivas, com dis-
pensa de pareceres das comissões e de outras formalidades internas. Tais
dispensas só serão legítimas quando o regimento as permitir expressamen-
te, em determinadas circunstâncias, e na realidade ocorrerem essas cir-
cunstâncias que autorizam a simplificação do procedimento legislativo. 66
Outro requisito de legalidade das sessões é a livre participação dos
vereadores em exercício. Sob nenhum pretexto poderá ser impedida a ma-
nifestação dos membros da Câmara durante as sessões, na forma regimen-
tal, sobre as matérias em discussão e votação. 67
As sessões poderão ser ordinárias, extraordinárias e solenes.
Sessões ordinárias são as que se realizam para as deliberações e tra-
balhos de rotina, em dias, horas e local prefixados em resolução ou no
próprio regimento.
Sessões extraordinárias são as que se realizam em caráter excepcio-
nal, para deliberarem sobre matéria urgente, ou para posses, recepções
ou homenagens de caráter cívico e social, por isso denominadas sessões
solenes.
Em regra, as sessões ordinárias ou extraordinárias são públicas, só se
justificando as secretas quando houver assunto de caráter sigiloso, impos-
65. TASP, RDA 65/188.
66. TASP, RT320/479.
67. TJSP, RT214/361.
660 DIREITO MUNICIPAL BRASILEIRO
to pelo interesse público. Toda sessão - ordinária ou extraordinária, públi-
ca ou secreta - deve obedecer às disposições regimentais pertinentes.
Sessões solenes são as convocadas para homenagens ou comemora-
ções cívicas, em qualquer recinto e com qualquer número, pois nelas nada
se delibera. Com exceção das sessões solenes, nas demais o compareci-
mento do vereador é obrigatório, e por suas faltas poderá perder o manda-
to, se assim dispuser a lei orgânica do Município.
A publicidade das sessões é princípio insuperável da elaboração das
leis. A publicidade deve ser assegurada não só pela publicação dos traba-
lhos da Câmara no órgão oficial do Município como - e principalmente
- pela realização das sessões com caráter público. O povo tem o direito de
assistir à discussão e votação das leis, e não será lícito impedir ou dificul-
tar, por qualquer meio, o livre acesso do cidadão ao recinto dos debates, na
parte reservada ao público. 68
A presidência poderá tomar medidas de segurança (impedir o porte
de arma), de higiene ou de decoro (exigir traje e compostura condignos)
compatíveis com a dignidade do plenário, mas não deverá opor restrições
de tal ordem que importem cerceamento de publicidade e de ingresso do
povo no recinto da Câmara durante as sessões públicas. 69
2.3.3 "Quorum"
O número ou quorum é a presença mínima de vereadores no recinto
que se exige para a sessão se iniciar e deliberar eficazmente. As leis e re-
gimentos, em regra, consignam quorum diverso para início da sessão, para
deliberações sobre matérias comuns e para deliberações sobre matérias
especiais (alienação de bens municipais, autorização para empréstimos,
concessão de serviços públicos, cassação de mandatos etc.) O quorum
para início da sessão pode ser inferior à maioria absoluta, e geralmente
o é, porque nessa fase não se submete a deliberação qualquer matéria da
ordem-do-dia. O quorum para a realização da sessão com poder deliberati-
vo deverá sempre ser superior à metade do total dos membros da Câmara,
para que assim possa a maioria impor sua vontade.
O conceito de maioria tem suscitado algumas dúvidas no seio dos
órgãos colegiados, principalmente nas Câmaras Municipais, o que justifi-
ca breves esclarecimentos. O vocábulo maioria provém do Latim mojor,
comparativo de magnus, que indica o que é maior, em quantidade, grande-
za ou número, em relação a uma totalidade. Maioria é, portanto, a maior
68. TASP, RDA 51/327, RT261/642.
69. TJSP, RT307/430.
XI - A cÂMARA MUNICIPAL: COMPOSIÇÃO E ATRIBUIÇÕES 661
quantidade, a maior porção ou o maior número em que se divide um total.
Para fins de eleição ou deliberação classifica-se a maioria em absoluta,
relativa e qualificada, como veremos a seguir.
2.3.3.1 Maioria absoluta - Maioria absoluta é a que compreende
mais da metade do número total de membros da Câmara, computando-se
os presentes e ausentes à sessão. Erroneamente se diz que é a metade mais
um. Tal afirmativa só é válida para os totais pares, não o sendo para os ím-
pares. Nestes a maioria absoluta é representada pelo número inteiro ime-
diatamente superior à metade. Exemplificando: numa Câmara composta de
19 vereadores a metade é 9,5; a maioria absoluta é, pois, o número inteiro
imediatamente superior à metade, ou seja, 10 vereadores. Na realidade,
para fins de votação não se pode considerar a fração como suficiente para
caracterizar qualquer maioria, porque a fração não é unidade ontológica.
A unidade é o indivíduo que vota, que delibera, que manifesta sua vontade
no seio da corporação a que pertence. Este é o critério recomendado pela
doutrina70 e aceito pe1ajurisprudência71 não só para conceituar a maioria
absolata, como também para as maiorias simples e qualificada.
2.3.3.2 Maioria simples - Maioria simples, relativa ou ocasional é
a que compreende mais da metade dos votantes presentes à sessão, ou a
que representa o maior resultado da votação, dentre os que participam dos
sufrágios, quando haja dispersão de votos por vários candidatos. Daí por
que sempre que se adotar o sistema de deliberação por maioria simples se
deverá esclarecer, com precisão, qual o critério a prevalecer. A nosso ver,
nos casos omissos entende-se exigida a maioria simples em relação ao
número dos que tomarem parte da votação.
2.3.3.3 Maioria qualificada - Maioria qualificada é aquela que atinge
ou ultrapassa o limite aritmético ou a proporção (sempre superior à maio-
ria absoluta) estabelecida em relação ao total de membros de uma corpo-
ração ou colégio eleitoral. A maioria qualificada mais comum é a de dois
terços. Neste caso, se o número total de votantes (membros da Câmara)
70. Duguit, Traité de Droit Constitutionnel, v. IV, p. 91; Hauriou, Droit Adminis-
tratif, p. 40; Seabra Fagundes, in RT 181/942; Nestor Massena, in RT 182/476.
71. STF, Repr. 164-SC; TRE/SP, BE 18; TASP, RT 286/686. Observe-se que o
próprio STF chegou a incidir no equívoco do errôneo conceito da metade mais um,
exigindo para a maioria absoluta de seu plenário de 11 ministros o voto mínimo de 7
deles (Repr. 97-PI e 106-GO); mas, sob a judiciosa crítica de Seabra Fagundes, reti-
ficou seu entender na Repr. 164-SC, e daí por diante tem-se mantido fiel ao critério
de que maioria absoluta é o número imediatamente superior à metade do total de seus
membros (6).
662 DIREITO MUNICIPAL BRASILEIRO
for divisível por três a maioria de dois terços será sempre o resultado arit-
mético dessa divisão; se, porém, o total não for divisível por três o quorum
de dois terços será obtido pelo resultado aritmético da operação acrescido
da fração necessária à formação do número inteiro imediatamente superior
aos dois terços aritméticos. Assim, por exemplo, numa Câmara com 19 ve-
readores a maioria de dois terços é 13, visto que os dois terços aritméticos
são 12,666. Completando-se a fração obter-se-á o número inteiro imedia-
tamente superior ao resultado aritmético, que é a maioria qualificada de
dois terços, exigida geralmente para as deliberações de maior importância
nas corporações legislativas.
O que convém repisar é que a maioria absoluta e a maioria quali-
ficada são sempre tomadas em relação ao número total de membros da
Câmara (presentes e ausentes à votação), ao passo que a maioria simples é
calculada unicamente com base no número de votantes. Não importa que
a Câmara esteja desfalcada de alguns de seus membros por licenciamento
ou ausência eventual à sessão. Para as deliberações em que se exigem
quorum especial e aprovação por maioria absoluta ou qualificada toma-se
sempre por base o número total de vereadores que legalmente integram a
Edilidade. As eleições e deliberações realizadas em desacordo com esse
critério são ilegítimas e invalidáveis por via judicial.
2.4 Comissões legislativas
Comissões legislativas são grupos constituídos pelos próprios mem-
bros da Câmara a que se atribuem funções especializadas de estudo ou in-
vestigação de determinado assunto, em caráter permanente ou transitório.
Na definição de Izaga, "las comisiones son pequefios grupos de repre-
sentantes, a los que se encomienda el estudio y informe de determinados
asuntos, que se proponen a la Cámara para su discusión y aprobación.
Salen, como es natural, deI seno de la Cámara que elige sus miembros, en
una u otra forma".72
Por aí se vê que as comissões legislativas são um prolongamento da
própria Câmara, que as erige em órgãos técnicos, com a missão precípua
de realizar estudos ou investigações e emitir pareceres especializados so-
bre as proposições que irão ser discutidas e votadas pelo plenário. Tais
comissões podem ser permanentes e especiais, conforme sejam instituí-
das pelo regimento, como parte integrante da Câmara, ou por resolução,
que lhes empreste caráter transitório, para a só realização de determinada
missão.
72. Elementos ... , v. lI, p. 356.
XI - A CÂMARA MUNICIPAL: COMPOSIÇÃO E ATRIBUIÇÕES 663
As comissões - permanentes e especiais - são órgãos internos da
Câmara, instituídos em razão do poder político da corporação legislativa,
mas destinados a praticar atos simplesmente administrativos. As comis-
sões não legislam, não deliberam, não administram nem julgam; apenas
estudam, investigam e apresentam conclusões ou sugestões, concretiza-
das em pareceres de caráter meramente informativo para o plenário. Não
são pessoas jurídicas, mas dispõem, a nosso ver, de capacidade processual
para postular emjuízo em prol de seus direitos, prerrogativas e atribuições,
quando negados ou violados pela Câmara, pela Mesa ou por qualquer de
seus membros. Contra as comissões não cabe qualquer procedimento ad-
ministrativo ou judicial de terceiros visando a impedir seus trabalhos ou
invalidar suas conclusões. Todo e qualquer recurso nesse sentido só po-
derá ser dirigido contra a Câmara, responsável por sua constituição e por
seus atos.
As comissões especiais, por sua vez, podem ser constituídas para es-
tudos, para investigações ou inquéritos e para representação social, como
veremos adiante.
2.4.1 Comissões permanentes
Comissões permanentes são aquelas que a Câmara institui em seu
regimento, como órgãos internos e especializados da própria corporação,
para examinar e emitir parecer prévio a respeito das proposições que devam
ser objeto de discussão e votação do plenário. Tais comissões compõem-
se, necessariamente, de vereadores em exercício, guardado na sua consti-
tuição, tanto quanto possível, o critério da representação proporcional,73
a fim de se manterem todos os partidos em pé de igualdade no estudo e
pronunciamento sobre os aspectos técnicos das proposições que tramitam
pela Câmara (CF, art. 58, § 1Q).
O número de comissões permanentes, bem assim o de seus integran-
tes, é matéria da alçada regimental de cada Câmara, porquanto a necessi-
dade de órgãos especializados varia de Município para Município, confor-
me a diversidade de assuntos em estudo e a complexidade dos problemas
legislativos que a Edilidade tenha de enfrentar e resolver. Em regra as
Câmaras não prescindem das Comissões de Justiça, de Finanças, de Obras
e Serviços e de Redação, uma vez que tais assuntos são de freqüente trami-
tação no seio das corporações legislativas; mas nada impede que a Câma-
ra aumente ou reduza o número de comissões, conforme as necessidades
locais.
73. V. notas 54 e 55, neste Capítulo, aplicáveis à questão da representação pro-
porcional dos partidos nas comissões legislativas.
664 DIREITO MUNICIPAL BRASILEIRO
As comissões permanentes não representam a Câmara, nem têm
atribuições externas, razão por que toda vez que tiverem necessidade de
dados e esclarecimentos do Executivo deverão solicitar à presidência da
1
I
I
Mesa que os requisite do prefeito, na forma regimental.
O parecer dessas comissões cingir-se-á ao assunto de sua especiali-
dade, a ser emitido do ponto de vista técnico, e não político. As opiniões
políticas cabem ao plenário, nunca aos órgãos especializados chamados a
opinar sobre as matérias em discussão. O parecer das comissões é de alta
valia para nortear o plenário na votação das proposições, devendo informá-
lo acerca da constitucionalidade e legalidade do assunto em pauta, sobre a
existência ou inexistência de recursos financeiros, sobre a exeqüibilidade
da norma que se vai votar, bem assim quanto aos demais aspectos técni-
cos que a proposição ensejar. As comissões poderão apresentar emendas
ou substitutivos sempre que forem necessários à perfeição do projeto em
exame.
Neste passo, convém se recorde a advertência de Mohrhoff de que "la
formazione delle leggi e materia prevalentemente tecnica, che spesso non
ha grandi riflessi politici, ma apresenta massima importanza". E o mesmo
autor salienta a tendência moderna, que vai gradativamente influenciando
as Câmaras, no sentido "di riformare il regolamento in modo tale qui le
commissioni si sostituiscano all'assemblea plenaria nella normal e proce-
dura legislativa".74
Desde que as comissões são órgãos formados com intuitos técnicos,
sobressai a conveniência de se distribuírem os vereadores segundo sua
especialidade e formação profissional, para que se obtenham o máximo
rendimento e a maior autoridade nos pareceres que forem exarados. Co-
missões técnicas sem membros técnicos, sobre ser uma inutilidade, é um
contra-senso que merece ser evitado pelas Câmaras.
Nada impede - e é mesmo aconselhável - que, além das comissões
penl1ancntcs, a Câmara organize sua assessoria técnico-legislativa, com
funcionários especializados nos diversos assuntos sobre que freqüente-
!1!,;:nte versam as proposições municipais (Justiça, Finanças, Obras e Ser-
viços Públicos, Urbanismo, Engenharia Sanitária etc.), para que, com sua
ajuda, as leis sejam elaboradas com o máximo aprimoramento no conteú-
do e na forma.
Os pareceres da assessoria bem como os das comissões permanentes
interessadas no assunto da proposição devem ser obrigatórios na tramita-
ção dos projetos, se bem que o regimento possa admitir expressamente a
dispensa em casos especialíssimos de urgência comprovada e deliberada
74. Traftato ... , p. 169.
XI - A CÂMARA MUNICIPAL: COMPOSIÇÃO E ATRIBUIÇÕES 665
pelo plenário. O que não nos parece legal é que se dispensem os pareceres
das comissões permanentes interessadas sem a observância das cautelas
regimentais, por simples ato de arbítrio da presidência no julgamento da
conveniência ou necessidade dessa dispensa.
Negando vista da proposição a qualquer comissão ou membro inte-
ressado fora dos casos ou sem as formalidades previstas no regimento a
presidência comete ilegalidade passível de correção por via judicial (man-
dado de segurança), se assim o requerer a comissão ou o membro interes-
sado, antes que a proposição seja convertida em lei. Tratando-se de decre-
to legislativo ou de resolução, que são atos administrativos (e não normas
legislativas), entendemos que a invalidação poderá ser decretada judicial-
mente, se houver preterição de formalidade regimental na sua elaboração,
mesmo após sua expedição. O vereador membro de comissão permanente
tem o direito subjetivo de emitir parecer nas condições regimentais.
2.4.1.1 Pareceres - Os pareceres das comissões permanentes (como
também os da assessoria técnico-legislativa que funcionar como serviço
auxiliar da Câmara) não obrigam o plenário, e seu desacolhimento não
infringe qualquer princípio informativo do procedimento legislativo, mes-
mo porque a proposição pode ser inatacável sob o prisma técnico, e ser
inconveniente ou inoportuna do ponto de vista político - e este aspecto é
reservado à consideração e deliberação dos vereadores.
2.4.1.2 Composição - A composição das comissões permanentes é
feita no início de cada sessão legislativa, por eleição do plenário ou por
escolha do presidente, atendendo, tanto quanto possível, ao critério da re-
presentação proporcionaF5 dos partidos (CF, art. 58, § 1º), conforme o
sistema que a lei orgânica ou, na sua omissão, o regimento interno adota-
rem. O vereador "investido como membro de uma ou de várias comissões
permanentes deverá desempenhar suas atribuições por todo o período le-
gislativo (um ano), até a renovação das comissões. Casos há, entretanto,
de improbidade, falta de decoro, negligência, falta de comparecimento às
reuniões da comissão, que autorizam a destituição do vereador da comis-
são ou das comissões a que pertencer, por resolução do plenário, desde que
prevista no regimento interno. Essa possibilidade funda-se em motivos de
preservação do regular funcionamento da Câmara e em considerações de
autodefesa da própria corporação legislativa - prerrogativas, essas, ineren-
tes a todo órgão colegiado que, por natureza, tem a missão de policiar sua
atividade interna e disciplinar a conduta funcional de seus membros.
75. V. notas 54, 55, 73 e 103 deste capítulo.
666
2.4.2
DIREITO MUNICIPAL BRASILEIRO
Comissões especiais
As comissões especiais são constituídas por resolução do plenário e
integradas por vereadores em exercício, na forma prevista no regimento,
r XI - A CÂMARA MUNICIPAL: COMPOSIÇÃO E ATRIBUIÇÕES
com duração limitada e finalidades específicas de estudo, investigação
ou inquérito, ou de representação social. A formação de qualquer des-
sas comissões depende sempre de aprovação da Câmara, competindo ao
presidente e a qualquer vereador propor ao plenário sua constituição para
um fim determinado. O que negamos é que possa o presidente da Câma-
ra, por iniciativa própria, constituí-las, escolher seus membros e lhes dar
atribuições. Só o plenário da Câmara dispõe do poder de deliberar sobre
assuntos de interesse do Município, e, portanto, só ele pode resolver acer-
ca da conveniência ou necessidade da instituição de comissões especiais,
indicando-lhes o objeto, a forma de procedimento, o tempo de duração dos
trabalhos e mais condições de desempenho de suas atribuições.
2.4.2.1 Comissões especiais de estudos - As comissões especiais de
estudos destinam-se a realizar levantamentos técnicos sobre detenninado
assunto de interesse público local: serviços novos a serem instalados no
Município, obras de grande vulto e quaisquer outras atividades que me-
reçam regulamentação legal mas que, por sua magnitude e complexidade,
demandem conhecimentos especializados, exijam processos especiais de
planejamento, métodos próprios de estudo, os quais não possam ser efi-
cientemente realizados na rotina da Câmara e no afogadilho das discus-
sões do plenário. Em tais matérias, antes da conversão do projeto em lei,
é de toda conveniência que a Câmara designe uma comissão especial de
vereadores que, com as pesquisas acuradas de seus membros, com o vagar
necessário à meditação e com os recursos que a ciência e a técnica lhes
oferecem, possa se enfronhar no assunto e relatar à Câmara o resultado de
seus estudos, propondo a solução adequada aos interesses da Administra-
ção e dos administrados.
A oportunidade da constituição de tais comissões apresenta-se quan-
do a Câmara defronta assuntos novos, serviços e obras públicas ainda não
existentes no Município, e em relação aos quais, ou aos métodos de sua
execução, haja variantes indicadas pelas modernas técnicas, para que o le-
gislador escolha a que melhor atenda à economia, à eficiência, ao conforto
e às peculiaridades locais.
As comissões especiais de estudos, embora só devam ser constituídas
por vereadores em exercício, admitem o auxílio de técnicos e especialistas
que lhes assessorem as atividades e lhes orientem as conclusões a serem
apresentadas à Câmara em relatório circunstanciado, subscrito somente
pelos vereadores integrantes das comissões, os quais, perante a Câmara,
são os únicos responsáveis pelas conclusões e indicações que fizerem.
Para o desempenho das atribuições que lhes forem cometidas, as co-
667
missões especiais e seus assessores deverão ter livre acesso às repartições
do Município, necessário ao exame e à coleta de dados que devam instruir
o trabalho; mas qualquer solicitação ao prefeito para a franquia dos ser-
viços que lhe são subordinados, para a prestação de informações, forne-
cimento de certidões e o mais que for conveniente aos estudos deverá ser
feita pela presidência da Câmara, que é o único órgão representativo da
Edilidade e, portanto, credenciado para se entender com o chefe do Execu-
tivo sobre tudo que se referir à Administração local e ao exercício normal
das atividades da Câmara e de suas comissões.
As conclusões de qualquer comissão especial são meramente infor-
mativas, sem caráter obrigatório para a Câmara, para o prefeito ou para
os munícipes. Somente se forem convertidas em lei, decreto legislativo
ou resolução é que adquirem força coativa nos limites da competência
municipal.
2.4.2.2 Comissões de inquérito - As comissões parlamentares de in-
quérito (CPls), como geralmente se denominam as comissões especiais
de irz.v~stigação legislativa, podem ser instituídas também pela Câmara
MUnIcIpal, com vereadores em exercício, para apurar fato determinado e
em prazo certo, de interesse da Administração locaI.76
Essas investigações tanto podem destinar-se a apurar irregularidades
do Legislativo como do Executivo, na Administração direta ou indireta
do Município, e, conforme a irregularidade apurada, ou será punida pela
76. As origens das comissões de investigação legislativa remontam ao século
XVII, quando o ~arlamento Inglês, descontente com a conduta de Lundy na direção da
guerra contra os Irlandeses, nomeou, em 1689, a primeira e histórica Select Commit-
tee, que concluiu pela traição daquele militar, levando-o a julgamento e condenação a
morte pela Coroa.
.A prática das investigações legislativas é hoje encontradiça em todos os Estados
d~ J?IreIto, sendo conhecida nos Estados Unidos por congressional investigations· na
!taha, por commissioni d'inchieste parlamentari; na França, por comission d'enq:/ête
parlamentaire.
Entre nós a investigação legislativa vem sendo admitida desde a Constituição
Federal de 1934,.e presentemente a consigna em termos claros o art. 58, § 3º, estando
regulada pel~ LeI,r~deral 1.579, de 1.8.3.1952, s?b a designação de comissões parla-
men!ares d~ ~nquento (CPIs). Essa leI não se aphca às comissões especiais de investi-
ga.çao mUnIcIpal, ma~ reve~a um princípio inerente a toda corporação legislativa, qual
Seja, o de promover Investigações sobre irregularidades administrativas do Executivo
e de seus próprios membros, no desempenho legítimo de sua ação fiscalizadora dos
atos do governo.
668 DIREITO MUNICIPAL BRASILEIRO
própria Câmara (cassação de mandato), ou pela Justiça Penal (crimes de
responsabilidade ou funcionais), ou, ainda, pela Justiça Civil (indeniza-
ção à Fazenda Municipal, anulação de atos ou contratos administrativos
e sanções pela prática de atos de improbidade, definidos pela Lei 8.429,
de 1992), sem embargo da responsabilização e punição dos servidores pú-
blicos por meio do procedimento administrativo disciplinar. Em qualquer
caso, porém, as conclusões do inquérito terão valor meramente informati-
vo para o processo político-administrativo, penal, civil ou administrativo
que se instaurar em forma legal, perante o órgão ou autoridade competente
para a responsabilização do infrator.
Se as irregularidades apuradas não forem atribuíveis pessoalmente ao
prefeito, mas a qualquer de seus subordinados ou dirigentes de entidade
da Administração indireta do Município, caberá à Câmara comunicar-lhe
o fato para a responsabilização devida do culpado, e se não o fizer a tempo
poderá incidir nas irifrações político-administrativas, nos termos da lei
orgânica local, ou mesmo no crime funcional de prevaricação ou no de
condescendência criminosa, dos arts. 319 e 320 do CP. Se as irregulari-
dades forem do presidente da Câmara ou de qualquer vereador caberá ao
plenário deliberar sobre as mesmas, arquivando o inquérito ou mandando
instaurar o processo para a cassação do mandato; se for de funcionário da
Câmara deverá ser comunicada ao seu presidente, para a punição cabível;
se, eventualmente, a falta for imputável a agente estranho ao Município
deverá ser noticiada à autoridade competente para puni-lo.
Caberá ainda à Câmara, no caso do cometimento de crimes funcionais
(crimes contra a Administração Pública, definidos nos arts. 312-327 do
CP; crimes contra as finanças públicas, definidos nos arts. 359-A-359-H,
acrescidos ao Código Penal pela Lei 10.028, de 19.10.2000; crimes de
abuso de autoridade ou de poder, previstos nas Leis 4.898, de 1965, e
8.137, de 1990; e outros estabelecidos em lei federal) bem como no caso
de cabimento de ação civil pública ou de ação pela prática de atos de
improbidade administrativa (Leis 7.347, de 1985, e 8.429, de 1992), co-
municar o fato e as provas colhidas ao Ministério Público.
A comissão de inquérito tem amplo poder investigatório no âmbito
municipal, podendo fazer inspeções, levantamentos contábeis e verifica-
ção em órgãos da Prefeitura ou da Câmara, bem como em qualquer en-
tidade descentralizada do Município, desde que tais exames se realizem
na própria repartição, sem retirada de seus livros e documentos, os quais
podem ser copiados ou fotocopiados pelos membros ou auxiliares da co-
missão.
Quanto às entidades da Administração descentralizada do Município
- autarquias, sociedades de economia mista, empresas públicas, funda-
XI - A CÂMARA MUNICIPAL: COMPOSIÇÃO E ATRIBUIÇÕES 669
ções mantidas pela Prefeitura -, seus dirigentes têm a mesma obrigação
de franquear sua contabilidade e seus arquivos às comissões especiais
de investigação da Câmara, embora a lei federal não tenha cominado a
mesma sanção de perda do cargo para o dirigente que impedir tal exame.
Mas a lei municipal pode estabelecer essa e outras sanções para aqueles
que sonegarem informações ou dificultarem a verificação dos negócios
públicos municipais, inclusive na Administração indireta, que é também
Administração Pública.
"No se concibe - diz Andreozzi - que el Poder que hace la ley no
tenga las facultades necesarias para proteger y vigilar su cumplimiento e
investigar la necesidad y alcances de sus reformas".77
No mesmo sentido é a autorizada lição de Eberling, neste tópico:
"Entende-se que toda corporação legislativa pode realizar investigações
com o fim de adquirir a informação necessária para a feitura da lei (comis-
sões especiais de estudo) ou com o fim de verificar se as leis estão sendo
executadas adequadamente (comissões de investigações). Nestas investi-
gações está implícito o poder de punir. A faculdade de investigação por
meio de comissões é essencial· a uma legislação sadia. Negar capacidade
investigadora e compulsiva a tais comissões seria reduzi-las à esterilidade
e excluir as fontes de informações necessárias a toda legislação".78
Nessa mesma linha de pensamento, o clássico Duguit lembra que as
comissões especiais de investigação constituem o meio normal de se pôr
em prática o poder de controle - "mise en oeuvre du pouvoir de contrôle"
- das Câmaras representativas. 79
Tal poder, sendo inerente a todo órgão legislativo, está difundido
desde o Senado Federal até as Câmaras de Vereadores, que, guardadas
as proporções, e reduzidas quantitativamente suas funções políticas, de-
sempenham assemelhadas atribuições de legislação, de fiscalização e de
controle da Administração local.
2.4.2.3 Comissões especiais de representação social- Comissões es-
peciais de representação social são as que se constituem para simples atos
de cortesia, para a recepção de altas autoridades ou para tomar presente a
Câmara em festividades, certames e solenidades cívicas quando não possa
comparecer o presidente, que é seu legítimo representante.
Tais comissões só representam socialmente a Edilidade, visto que sua
representação jurídica pertence única e exclusivamente ao presidente e é
77. Facultades Implícitas ... , p. 39.
78. CongressionalInvestigations, pp. 13 e ss.
79. Droit Constitutionnel, p. 463.
670 DIREITO MUNICIPAL BRASILEIRO
indelegável a qualquer outro membro da corporação. Tratando-se de co-
missão de representação social em atos locais, de caráter efêmero e com
missão de cortesia, parece-nos admissível sua nomeação pelo presidente
r
I
independentemente de deliberação do plenário. Mas se se tratar de comis-
são que deva representar a Câmara fora do Município, com encargos de
maior responsabilidade e com despesas para a Municipalidade, afigura-se-
nos necessária sua constituição por resolução do plenário, com aprovação
de verba própria e especificação dos poderes de que fica investida para o
desempenho da missão que lhe é atribuída.
2.5 Serviços auxiliares da Câmara
A Câmara, como órgão legislativo do Município, tem necessidade
de serviços auxiliares e de funcionários próprios, para bem realizar suas
atividades específicas. Esses serviços e funcionários se distribuem, geral-
mente, na secretaria, tesouraria, assessoria técnico-legislativa e em outros
serviços, de conservação das dependências da Câmara, de guarda de ma-
terial, de transporte etc.
A secretaria realiza, normalmente, serviços burocráticos, incumbin-
do-se do expediente, da correspondência, das publicações e do pessoal
administrativo da Câmara.
A tesouraria incumbe-se do recebimento e recolhimento das dotações
da Câmara, bem como dos pagamentos e da contabilidade necessária ao
controle das verbas e à execução do orçamento, para a regular prestação
de contas ao término de cada exercício financeiro.
A assessoria técnico-legislativa (nos Municípios que a comportam)
desempenha funções especializadas de exame das proposições a serem
discutidas e votadas em plenário, emitindo pareceres exclusivamente téc-
nicos e cuidando da redação dos atos legislativos. Não toma parte nas
discussões, não interfere nas deliberações do plenário ou do presidente,
limitando-se a colaborar no aprimoramento formal e técnico das leis e
resoluções.
Outros serviços administrativos, tais como os de guarda e conserva-
ção das dependências e material da Câmara (limpeza, almoxarifado, ar-
quivo etc.), de transporte e o mais que for necessário ao funcionamento
da Edilidade, devem ficar subordinados exclusivamente à presidência, por
correlacionados intimamente com suas funções e necessários à autonomia
da corporação em relação ao Executivo. Atualmente esses serviços devem
ficar subordinados à Mesa diretora, nos termos do Regimento Interno.
Todo :~:ç:::~'::::: ::::::~:::::::Sext;nto :::
resolução, com a dispensa da sanção do prefeito, por ser matéria de sua
competência exclusiva, à semelhança do que dispõe a Constituição da Re-
pública quando cuida do Poder Legislativo Federal (cf. art. 48, c/c arts. 51,
IV, e 52, XIII).
Quanto aos servidores da Câmara titulares de cargo público efetivo
e em comissão, embora subordinados ao presidente da Mesa, ficam sujei-
tos ao regime jurídico estatutário geral ou peculiar, porque, na realidade,
são servidores públicos do Município, como os que prestam serviços à
Prefeitura. Como já dito anteriormente, admite-se que a Câmara, consi-
derando suas disponibilidades orçamentárias, estabeleça a retribuição a
seus servidores em bases idênticas às do Executivo ou lhes atribua menor
remuneração, visto que no atual sistema os vencimentos pagos pelo Poder
Executivo constituem o teto para a remuneração dos servidores que exer-
çam funções iguais ou assemelhadas no Legislativo (art. 37, XII, da CF).
Embora a paridade de vencimentos dos cargos dos três Poderes tenha sido
retirada do texto constitucional pela EC 19, de 1998, que deu nova redação
ao art. 39, é preciso que não se olvide o princípio constitucional da iso-
nomia, inerente aos direitos e garantias individuais. Dessa forma, mesmo
com a EC 19, de 1998, o princípio geral da igualdade, entendido e aplica-
do nos justos limites do mandamento previsto no art. 5º da Carta Magna,
não pode ser afastado. Esse princípio, na lição autorizada de Pontes de
Miranda, "é imperativo para a Legislatura, para a Administração e para a
Justiça".8o Daí não ser legal desigualar os que, sendo titulares de cargos
idênticos quanto às peculiaridades e à natureza, exercem funções realmen-
te iguais em órgãos da mesma entidade estatal, que é o Município.
A nomeação, movimentação, punição e demais atos de administra-
ção do funcionalismo da Câmara cabem ao presidente da Mesa, que é
o representante legal da corporação e o administrador nato de todos os
seus serviços e pessoal. Mas essa administração - repetimos - é de ser
feita na confornüdade da resolução que organizou o quadro de servidores
da Câmara e de acordo com o estatuto dos servidores do Município, que
rege também o pessoal da Edilidade. Atualmente essa administração vem
sendo atribuída à Mesa, embora algumas leis orgânicas mantenham-na na
competência da presidência.
O material necessário aos serviços da Câmara poderá ser adquirido
diretamente por ela ou fornecido pela Prefeitura. Se a Câmara pretende
fazer suas compras deverá consignar dotação própria em seu orçamento e
realizá-las mediante licitação, nos termos da Lei federal 8.666, de 1993,
80. Comentários à Constituição de 1946, t. m, p. 165.
672 DIREITO MUNICIPAL BRASILEIRO
alterada pelas Leis federais 8.883, de 1994, e 9.648, de 1998, com obser-
vância da legislação municipal pertinente. 81
3. Principais atribuições do plenário
Já vimos que o plenário é o órgão propriamente legislativo da Câ-
mara, tendo atuação essencialmente deliberativa. Mas suas deliberações
diversificam-se no fundo e na forma, conforme a proposição votada. Ora a
deliberação tem fundamento exclusivamente político e segue um processo
legislativo constitucional: é a lei; ora seu conteúdo é político-administrati-
vo, embora siga o mesmo processo legislativo constitucional: é o decreto
legislativo ou a resolução; ora seu conteúdo é ainda político-administra-
tivo ou meramente administrativo, mas o procedimento é simplesmente o
regimental: é a deliberação comum de autorização, aprovação ou rejeição
de proposições, revestindo a forma de atos legislativos inominados.
Neste item veremos as principais atribuições do plenário, bem como a
natureza e o procedimento da proposição a ser votada, para indicar a forma
da deliberação legislativa e os efeitos do ato que ela encerra.
3.1 Votação de leis e outras proposições
A atribuição do plenário é deliberar na forma regimental, votando
leis, decretos legislativos, resoluções e proposições inominadas de inte-
resse da Administração municipal. 82 Mas essa atribuição há que ser exer-
cida com atendiment,-, do processo legislativo e das prescrições regimen-
tais, elaborando as 1 .> e demais atos de sua alçada com técnica e redação
apropriadas, como tudo veremos no decorrer deste item.
3.1.1 Lei
Lei é norma jurídica geral, abstrata e coativa, emanada do Legislati-
vo, sancionada e promulgada pelo Executivo, na forma estabelecida para
81. Sobre licitação, v. o Capítulo VII, item 4.2.10.3, e para maiores esclareci-
mentos consulte-se, do Autor, Licitação e Contrato Administrativo, 14ª ed., 2ª tir., São
Paulo, Malheiros Editores, 2007.
82. No passado empregou-se a expressão postura municipal para designar indis-
tintamente os atos legislativos e administrativos das Municipalidades. Tal expressão
acha-se em desuso, por não ter significado jurídico no Direito Moderno As delibera-
ções da Câmara e os atos do prefeito devem receber a designação própria e técnica
correspondente: lei., decreto legislativo, resolução, decreto, portaria ou, genericamente,
ato de aprovação, de autorização, de rejeição, de indeferimento, de provimento etc.
Nem se justifica a. errônea denominação de Código de Posturas Municipais para 08
regulamentos locai.s.
XI - A CÂMARA MUNICIPAL: COMPOSIÇÃO E ATRIBUIÇÕES 673
sua elaboração. A norma que satisfizer a esses requisitos é lei perfeita, lei
em sentido formal e material, diversamente de outros atos que ora têm
conteúdo de lei, ora a forma de lei, mas não são leis propriamente ditas. A
lei perfeita há que provir do Legislativo e ser sancionada pelo Executivo,
salvo as exceções de sanção tácita ou de rejeição de veto, em que são pro-
mulgadas pelo presidente da Câmara.
A função primacial do plenário é votar leis, mas essa sua atribui-
ção não é ilimitada nem absoluta. Na elaboração da lei há de atender, em
primeiro lugar, à competência do Município; e, em segundo, às normas
constitucionais, legais e regimentais, a fim de que não legisle fora de sua
alçada, nem delibere com infringência do processo legislativo. 83
3.1.2 Decreto legislativo
Decreto legislativo é a deliberação do plenário sobre matéria de sua
exclusiva competência e apreciação político-administrativa, promulgada
pelo presidente da Mesa, para operar seus principais efeitos fora da Câma-
ra. Por isso se diz que o decreto legislativo é de efeitos externos, e a reso-
lução de efeitos internos, ambos dispensando sanção do Executivo mas su-
jeitos, no mais, ao processo legislativo comum da lei. O decreto legislativo
não é lei nem ato simplesmente administrativo; é deliberação legislativa
de natureza político-administrativa de efeitos externos e impositivos para
seus destinatários. Não é lei porque lhe faltam a normatividade e genera-
lidade da deliberação do Legislativo sancionada pelo Executivo; não é ato
simplesmente administrativo porque provém de uma apreciação política e
soberana do plenário na aprovação da respectiva proposição. Daí por que
só deve ser utilizado para consubstanciar as deliberações do plenário sobre
assuntos de interesse geral do Município mas dependentes do pronuncia-
mento político do Legislativo, ainda que sobre matéria de administração
do Executivo, ou concernentes a seus dirigentes. Nessa conformidade, o
decreto legislativo é próprio para a aprovação de convênios e consórcios;
fixação da remuneração do prefeito; cassação de mandatos; aprovação de
contas; concessão de títulos honoríficos; e demais deliberações do ple-
nário sobre atos provindos do Executivo ou proposições de repercussão
externa e de interesse geral do Município.
83. Sobre elaboração de leis e demais atos legislativos, consultem-se: José Afon-
80 da Silva, Processo Constitucional de Formação das Leis, São Paulo, 2ª ed., 2ª tir.,
2007, e também "O Poder Legislativo dos Municípios", RDP 17/253 e 19/295; Nélson
de Sousa Sampaio, O Processo Legislativo, São Paulo, 1968; Manoel Gonçalves Fer-
reira Filho, Do Processo Legislativo, São Paulo, 1968; Joaquim Castro Aguiar, Proces-
so Legislativo Municipal, Rio de Janeiro, 1973.
674
3.1.3 Resolução
DIREITO MUNICIPAL BRASILEIRO
Resolução é deliberação do plenário sobre matéria de sua exclusiva
competência e de interesse interno da Câmara, promulgada por seu presi-
rI
dente. Não é lei, nem simples ato administrativo: é deliberação político-
administrativa. Obedece ao processo legislativo da elaboração das leis
mas não se sujeita a sanção e veto do Executivo. Presta-se à aprovação
do regimento interno da Câmara; criação, transformação e extinção dos
seus cargos e funções e fixação da respectiva remuneração; concessão de
licença a vereador; organização dos serviços da Mesa; e regência de outras
atividades internas da Câmara. Não se confunda, entretanto, resolução do
plenário, que é ato legislativo de caráter político-administrativo, sujeito ao
processo legislativo para sua elaboração, com resolução da Mesa, que é
mero ato administrativo de execução das funções deste órgão, e, como tal,
restrito aos seus serviços e respectivo pessoal.
Como bem observa Castro Aguiar: "O decreto legislativo e a resolu-
ção (do plenário) estão, hierarquicamente, no mesmo nível e têm a mesma
força jurídica. Cabe à lei orgânica dos Municípios adotar o comportamen-
to a seguir. Aliás, em âmbito municipal muito pouco se utiliza o decreto
legislativo, sendo indiscriminadamente usada a resolução para os casos
em que, nos assuntos da competência da Câmara, não haja necessidade da
manifestação do prefeito". 84
3.1.4 Atos legislativos inominados
Atos legislativos inominados são todas aquelas deliberações do ple-
nário sem denominação e processos especiais para sua elaboração, tais
como autorizações e aprovações de matéria do Executivo submetida à
apreciação da Câmara, ou mesmo de proposições de menor relevância do
Legislativo, como requerimentos e moções, que dispensam promulgação,
bastando que a tramitação atenda ao regimento e a votação conste da ata,
sendo publicado o resultado para que produza seus devidos efeitos inter-
nos ou externos. Tais atos são legislativos pela origem e administrativos
pelo conteúdo, pois não têm normatividade alguma e só incidem sobre o
caso objeto da deliberação. Daí por que podem ser invalidados pelo Ju-
diciário, como os demais atos administrativos, se, votados em desacordo
com a lei ou com o regimento, ofenderem direito individual ou lesarem o
patrimônio público.
Feita a distinção conceitual entre lei, decreto legislativo, resolução e
atos legislativos inominados, e sabido que as três primeiras espécies têm
84_ Processo Legislativo _._, p. 14.
XI - A CÂMARA MUNICIPAL: COMPOSIÇÃO E ATRIBUIÇÕES
sua ~la~or~ção_sujeita a um procedimento formal, que a Constituição da
Republ1ca I:upoe a todas, as corpor~ções legiferantes, passamos a apreciar
esse procedImento, que e o denommado processo legislativo.
675
3.1.5 Processo legislativo 85
Process.o legislativo é a sucessão ordenada de atos necessários à for-
mação da leI, ?o decreto .legislativo ou da resolução do plenário. Desen-
~olve~s~ ~tr~ves ~as se~umtes fases e atos essenciais à tramitação do pro-
Jeto: Znlcwtzva, dzscussao, votação, sanção e promulgação, ou veto.
. O processo ~eg~sl.ativo instituído para a União era extensivo e imposi-
tIVO~ nos seus p:mcIpIOs: a?s Estados e Municípios por expressa determi-
naçao da pretenta ConstItuI~ão da República (cf. arts. 13, UI, e 200). Pela
C~rta Magna de 1988 as umdades federadas - Estados, Municípios e Dis-
tnto Federal- reger-se-ão por Constituições e leis que adotarem devendo
observar os princípios da Constituição Federal (cf. arts. 25, 29 ~ 32).
. A Constituição Fed~ra~ ~edica uma seção inteira ao processo legis-
la~Ivo, es.ta~~le~end~ pnncIpIOs e normas gerais sobre a elaboração das
leIS, .s~a lmcla~lva,. dIscussão, votação, sanção e promulgação ou veto. É
prevlsao constItucIOnal destinada a oferecer estrutura e solidez ao prin-
cípio da ind~pendência dos Poderes. As regras do processo legislativo
of~re~em balIzamento par~ a atuaçã~ do Poder Legislativo em sua função
propna, sendo um dos meIOS garantIdores da independência e harmonia
dos Poderes.
_ .As re~~as gerais que veiculam os princípios do processo legislativo
sao lmpos.ltI,:as para as três esferas de governo. A legislação local não
pode restrmgl-Ias nem ampliá-las. São dispositivos inarredáveis conside-
ra~os de importância primordial para a regência das relações h~rmônicas
e mdependentes dos Poderes. Dizem respeito à própria configuração do
Estado, e~ s~u modelo de organização política, retraçado pela nova or-
dem constItuCIOnal. Dele, o Município, como integrante da Federação, não
pode se afastar. -
~art. 29, .caput, da CF dispõe que o Município reger-se-á por lei
A
org~mca, ~tendldos os princípios estabelecidos na Constituição, entre os
quaIs se almha o do processo legislativo. 86
~5."Poryrocesso legislativo entende-se o conjunto de atos (iniciativa, emenda,
v~taçao, ~anç.ao, :reto) realizados pelos órgãos legislativos visando àfonnação das
leIS ~onstltuclOnals, complementares e ordinárias, resoluções e decretos legislativos"
(Jose Afonso, da Silva, Curso ... , 30ª ed., 2008, p. 524).
. 86. O O~gão Es?~ci~l do TJSP tem reiteradamente proclamado a inconstitucio-
nalIdade de leIS mumclpals editadas com afronta às regras constitucionais que disci-
676 DIREITO MUNICIPAL BRASILEIRO
Assim, cabe à Câmara de Vereadores, ao elaborar a lei orgânica lo-
cal, definir disposições relativas ao processo legislativo, podendo adequar
prazos e outras especificidades à tramitação de seus projetos, visando a
atender às peculiaridades regionais e locais; mas não poderá relegar os
princípios, os atos e as fases do processo legislativo tal como constitucio-
nalmente expressados, sob pena de inconstitucionalidade.
Entendemos que o constituinte municipal deve incluir no processo
legislativo local a elaboração de emendas à lei orgânica municipal, leis
ordinárias, decretos legislativos e resoluções, como espécies obrigatórias.
Advirta-se, porém, que não se admite no âmbito municipal a adoção de
medidas provisórias, eis que não aplica ao prefeito o disposto no art. 62 da
CF (v. nota de rodapé 36 do Capítulo XII).
Vejamos, separadamente, cada um dos atos integrantes do processo
legislativo e como praticá-los no âmbito municipal.
3.1.5.1 Iniciativa - Iniciativa é o impulso original da lei, que se faz
através do projeto. Pode ser geral ou reservada. Iniciativa geral é a que
compete concorrentemente a qualquer vereador, à Mesa ou comissão da
Câmara, ao prefeito ou, ainda, à população; iniciativa reservada ou pri-
vativa é a que cabe exclusivamente a um titular, seja o prefeito, seja a
Câmara. A iniciativa reservada ou privativa pode ainda ser discricionária
ou vinculada: é discricionária quando seu titular pode usá-la em qualquer
tempo; é vinculada quando há um prazo para seu exercício, como ocorre
com o projeto da lei orçamentária.
A iniciativa reservada ou privativa assegura o privilégio do projeto ao
seu titular, possibilita-lhe a retirada a qualquer momento antes da votação
e limita qualitativa e quantitativamente o poder de emenda, para que não
se desfigure nem se amplie o projeto original;87 só o autor pode oferecer
plinam o processo legislativo, como se pode conferir pelos veneráveis acórdãos pro-
latados nas ADIn 11.697-0, reI. Des. Yussef Cahali, j. 19.12.1990, v.u.; 11.882-0, reI.
Des. Sabino Neto, j. 27.2.1991, v.u.; 11.891-0, reI. Des. Carlos Ortiz, j. 27.2.1991,
v.u.; 12.240-0, reI. Des. Ney Almada, j. 6.3.1991, v.u.; 12.267-0, reI. Des. Rebouças
de Carvalho, j. 13.3.1991, v.u.; 12.580-0, reI. Des. Ney Almada, j. 29.5.1991, v.u.;
12.050-0, reI. Des. Silva Leme,j. 11.9.1991, v.u.; e 13.203-0, reI. Des. Cunha Bueno,
j. 25.9.1991, v.u.; 97.448-0/9, reI. Des. Marco César, j. 13.8.2003, v.u.; 98.760-0/0, reI.
Des. Ruy Camilo, j. 1.7.2003, v.u.; 106.322-0/2, reI. Des. Viseu Júnior, j. 24.3.2004,
v.u.; 102.649-0/5, reI. Des. José Cardinale, j. 10.3.2004, v.u.; 102.883-0/2, reI. Des.
Marco César,j. 10.3.2004, v.u.
87. O Órgão Especial do TJSP, por ofensa aos princípios constitucionais do pro-
cesso legislativo e da separação dos Poderes, julgou inconstitucional lei municipal
originada de iniciativa do prefeito que recebeu emenda do Legislativo que desfigurou
o projeto inicial. "A emenda parlamentar não pode ultrapassar os limites qualitativos
XI - A CÂMARA MUNICIPAL: COMPOSIÇÃO E ATRIBUIÇÕES 677
modificações substanciais, através de mensagem aditiva. No mais sujei-
ta-se a tramitação regimental em situação idêntica à dos outros projetos,
advertindo-se, porém, que a usurpação de iniciativa conduz à irremediável
nulidade da lei, insanável mesmo pela sanção ou promulgação de quem
poderia oferecer o projeto. 88
3.1.5.2 Discussão - Discussão é a fase de apreciação do projeto, quer
de iniciativa geral, quer de iniciativa reservada. Esta fase é precedida de
exame das comissões, ensejando oferecimento de emendas para oportu-
na votação. A discussão é a fase propriamente pública da elaboração da
lei, realizada em plenário, onde todos os seus membros podem debater o
projeto original e suas emendas na forma e nos prazos regimentais. Nor-
malmente os projetos de leis (inclusive a lei orgânica municipal), decretos
legislativos e resoluções são submetidos a duas discussões e redação final,
salvo as exceções de urgência expressamente previstas no regimento ou as
modificações eventuais de tramitação surgidas em razão de deliberações
do plenário diante de situações imprevistas ou de omissões regimentais. A
postergação de garantias do vereador na discussão ou de número necessá-
rio de discussões pode conduzir à invalidação da deliberação da Câmara
sobre o projeto em exame, aprovado ou rejeitado.
Emendas são proposições destinadas a modificar o texto do projeto
original, oferecidas no momento próprio por vereador, comissão ou pela
Mesa, na forma regimental. Podem ser supressivas, substitutivas, aditivas
ou modificativas, conforme visem, respectivamente, a eliminar, substituir,
acrescer ou alterar qualquer disposição do original. A emenda à anterior
denomina-se subemenda; quando duas ou mais emendas tiverem o mes-
mo conteúdo são denominadas emendas concorrentes; a emenda a todo
o texto recebe a designação de projeto substitutivo; quando a proposta
(natureza ou espécie) e quantitativos da proposta, nem desfigurar o projeto original.
O poder de emendar, que se reconhece ao Legislativo, não é carta branca para fazê-lo.
Tem os seus limites, sob pena de o Poder Legislativo interferir no Poder Executivo
em matéria de exclusiva competência deste Poder" (ADIn. 23.013-0, reI. Des. Álvaro
Lazzarini, j. 15.2.1995, JTJ 172/280).
88. O Plenário do TJSP, apesar da sanção do chefe do Executivo, proclamou a
inconstitucionalidade de lei municipal, de iniciativa do prefeito, em que o Legislativo
introduziu emenda modificativa, contendo matéria nova, concedendo abono a todos os
servidores públicos, contrariando o conteúdo do projeto original. Salientou, citando o
Autor, que "o Executivo não pode renunciar prerrogativas institucionais inerentes às
suas funções, como não pode delegá-Ias ou aquiescer em que o Legislativo as exerça"
(ADIn 13.798-0, reI. Des. Garrigós Vinhaes, j. 11.12.1991, v.u.). Igualmente, o TJSP
jul~ou inconstitucional lei municipal prevendo estímulos fiscais por se tratar de projeto
ddiliciativa de vereador, invocando os arts. 164-166 da CF (ADIn 19.968-0-SP, JTJ
180/264).
678 DIREITO MUNICIPAL BRASILEIRO
de alteração do projeto original provém do próprio Executivo chama-se
mensagem aditiva.
O poder de emenda está ampliado pela Constituição da República de
Q
1988, como se infere dos termos de seu art. 63, c/c o art. 166, §§ 3 -4Q •
Dessa fornla, a lei orgânica do Município pode explicitar o poder de emen-
da da Câmara, reproduzindo esses dispositivos da Lei Maior.
3.1.5.3 Votação - Votação é a manifestação de vontade do plenário
através do voto de cada um dos vereadores presentes à sessão. A vota-
ção pode ser feita por forma simbólica, nominal e secreta: simbólica é a
que o vereador manifesta por atitude ou gesto (mantendo-se sentado ou
levantando-se; erguendo o braço); nominal a que ele declara ou escreve,
publicamente, "sim" ou "não"; secreta a que se manifesta sigilosamente,
em envelope indevassável e sem assinatura.
A votação só pode ser feita em plenário, após o encerramento da dis-
cussão, havendo número ou quorum legal. O quorum para deliberação
válida pode ser de maioria simples (mais da metade dos presentes à ses-
são), de maioria absoluta (número imediatamente superior à metade dos
membros da Câmara) ou de maioria qualificada (dois terços ou mais dos
membros da Câmara), conforme exigirem o regimento ou a lei pertinente
à matéria em votação. A votação válida expressa a deliberação do plenário
e normalmente encerra a missão dos vereadores na formação da lei, mas o
projeto aprovado depende ainda de sanção ou veto do Executivo, e se este
for manifestado volverá mais uma vez à apreciação da Câmara. Somente
após a rejeição do veto (por maioria absoluta) é que a lei será promulgada
e publicada pelo presidente da Mesa, para que produza seus efeitos legais.
Até então o projeto está aprovado mas não tem eficácia e operatividade
de lei.
3.1.5.4 Sanção e promulgação - Sanção e promulgação são atos fi-
nais do processo legislativo pelos quais se completa a fonnação da lei, do
decreto legislativo e da resolução do plenário. São atos políticos e indele-
gáveis, de prática privativa do chefe do Executivo (sanção) ou deste e do
presidente da Câmara (promulgação).
Sanção é a aprovação pelo Executivo do projeto anteriormente apro-
vado pelo Legislativo. Pode ser expressa ou tácita: é expressa quando o
prefeito a declara; é tácita quando deixa transcorrer o prazo sem opor veto
à proposição que lhe é enviada pela Câmara. Por isso se diz que a lei é um
ato complexo, uma vez que depende de aprovação do Legislativo e de san-
ção do Executivo. Após a sanção segue-se a promulgação, como estágio
sucessivo e imediato no procedimento complexo deformação da lei.
XI - A CÂMARA MUNICIPAL: COMPOSIÇÃO E ATRIBUIÇÕES 679
Promulgação é a declaração solene da existência da lei, pelo chefe do
Executivo ou pelo presidente da Câmara (no caso de sanção tácita ou de
veto rejeitado), que a incorpora ao direito positivo, como norma jurídica
eficaz porém ainda não operante, pois que a norma só entra em vigência
na data indicada na sua publicação. 89 Desde a promulgação a lei não pode
mais ser retirada do mundo jurídico, senão através de revogação por outra
lei. 9o A promulgação exige sempre manifestação expressa, diversamente da
sanção, que pode ser tácita, isto é, presumida do silêncio do Executivo.
A publicação, embora não constitua fase do processo legislativo, é
requisito de operatividade da nova lei, pois é através dela que se dá conhe-
cimen.to do texto promulgado aos seus destinatários, para que a cumpram
a partIr do momento fixado para sua entrada em vigor. A lei é publicada
nonnalmente no órgão oficial do Município; mas, não o havendo, consi-
dera-se feita a publicação pela afixação de seu texto integral na portaria
da Prefeitura, em forma de edital acessível ao público,91 mesmo que tenha
sido promulgada pelo presidente da Câmara. Costuma-se ainda registrar a
lei em livro próprio da Prefeitura, mas tal registro não supre a publicação,
sendo de efeito meramente interno e destinado ao fornecimento de certi-
dões a interessados em seu texto.
. 3.1.5.5 Veto - Veto é a oposição formal do Executivo ao projeto de
leI aprovado pelo Legislativo e remetido para sanção e promulgação. Diz-
se total quando se refere a todo o texto, e parcial quando alude apenas a
uma ou algumas disposições do projeto. O veto parcial, contudo, deverá
abranger texto integral de artigo, de parágrafo, de inciso ou de alínea (CF,
art. 66, § 2 Q ). O prefeito pode vetar qualquer disposição ou todo o projeto
~or fnconstituciona.l, ilegal ou contrário ao interesse público desde que
Jus~Ifi~ue, por escnto, seu entender. Caberá ao plenário da Câmara, por
mmona absoluta (CF, art. 66, § 4Q), rejeitar o veto se considerar inaceitá-
veis as razões do Executivo. Tanto o pronunciamento do prefeito quanto
a deliberação do plenário são de natureza eminentemente política, razão
pela qual não cabe ao Judiciário revê-los no seu mérito, competindo-lhe
apenas, se impugnado o veto ou sua apreciação, examiná-los unicamente
nos seus aspectos extrínseco e formal, vinculados ao processo legislativo
e às exigências regimentais. 92
Na apreciação do veto não é permitido à Câmara modificar o texto
vetado, ainda que para atender a sugestões do Executivo. Se houver con-
89. TJSP, RDA 38/323, RT 141/138.
90. STF, RDA 25/240; TFR, RT203/616; TASP, RT230/315 e 237/447.
91. TASP, RT237/447 e 242/522.
92. STF, RDA 54/358 e 59/297, RT290/674 e 292/772.
680 DIREITO MUNICIPAL BRASILEIRO
veniência em alterar a redação ou conteúdo originário deverá acolher o
veto e oferecer novo projeto de lei. Também não se considera desacolhido
o veto pelo só transcurso do prazo, sem discussão e rejeição por votação
regular do plenário. Assim como não há veto tácito, também não há rejei-
ção presumida do veto. 93 A promulgação de texto vetado sem a regular
rejeição do veto pelo plenário é ilegal e passível de invalidação judicial,
por configurar vício insanável do processo legislativo.
O projeto de lei não vetado nem promulgado pelo prefeito deve sê-lo
pelo presidente da Câmara, que em seguida o fará publicar para entrar em
vigência na data própria. Assim, também, cabe ao presidente da Câmara
promulgar e fazer publicar a lei em suas partes vetadas, desde que o veto
seja regularmente rejeitado pelo plenário.
Para maiores esclarecimentos sobre o veto como atribuição do prefeito
veja-se o capítulo seguinte, no tópico pertinente (Capítulo XII, item 3.2).
3.1.6 Projetos com prazo para apreciação
A Constituição da República permite que o chefe do Executivo re-
meta ao Legislativo projetos de lei com pedido de urgência na apreciação.
Nesses casos, se as Casas do Congresso Nacional não se manifestarem
em até 45 dias sobre a proposição será esta incluída na ordem-do-dia, so-
brestando-se a deliberação quanto aos demais assuntos, para que se ultime
a votação (CF, art. 64, §§ 1º-2º), afastando-se, com esse procedimento, a
aprovação tácita do projeto de lei por decurso de prazo.
De igual forma, caberá à lei orgânica municipal dispor sobre o prazo
para apreciação dos projetos de lei de iniciativa do prefeito em regime de
urgência, ressaltando-se, mais uma vez, a impossibilidade de se adotar o
mecanismo de aprovação por decurso de prazo, eliminado do nosso orde-
namento jurídico.
Assim, o prefeito pode solicitar à Câmara que delibere sobre seus
projetos dentro do prazo comum ou do de urgência, como pode silenciar a
respeito, deixando a Edilidade com tempo indeterminado para apreciar as
proposições que lhe forem enviadas sem fixação de prazo.
93. A Constituição Federal de 1988 alterou de forma significativa as regrasrela-
tivas à apreciação do veto pelo Legislativo: a) reduziu o prazo de 45 para 30 dias, b)
reduziu o quorum de maioria qualificada de dois terços; c) substituiu a votação pública
pela secreta; d) determinou que a inobservância do prazo para a apreciação implica
inclusão da matéria na ordem-do-dia da sessão imediata, sobrestando as deliberações
sobre as demais proposições até sua votação final (CF, art. 66, §§ 4º e 62).
XI - A cÂMARA MUNlCIPAL: COMPOSIÇÃO E ATRIBUÍÇÕES 681
A essa regra opõem-se duas exceções: a da interrupção do prazo fi-
xado, durante o recesso da Câmara, e a da impossibilidade de fixação
de prazo para os projetos de codificação. E as razões são óbvias, pois no
recesso o Legislativo cessa suas atividades legiferantes, e os códigos, por
sua extensão e complexidade, não podem ser votados em prazo exíguo.
Para os fins em exame, entendem-se por codificação não só as leis as-
sim tradicionalmente denominadas (Código de Obras, Código Tributário,
Código Administrativo etc.), como qualquer outra reunião orgânica e sis-
temática de normas sobre determinada matéria, como o estatuto dos ser-
vidores do Município, a lei orgânica do Município e outras assemelhadas,
desde que tenham abrangência global do assunto legislado. Por idêntica
razão, as alterações de pequenas partes de códigos ou de leis orgânicas ou
as modificações isoladas de alguns de seus dispositivos admitem a fixação
de prazo para a apreciação do respectivo projeto.
A fixação do prazo pode ser feita na remessa do projeto ou mesmo du-
rante sua tramitação, em qualquer fase do processo legislativo, contando-
se seu inÍCio da data do recebimento da solicitação do Executivo.
Finalmente, é de se advertir que, nesses projetos, toda vez que o
prefeito enviar mensagem aditiva deverá restituir o tempo transcorrido,
porque sem essa cautela o Executivo infringiria o prazo legal, alteran-
do a proposição às vésperas do seu término, precipitando sua inclusão na
ordem-do-dia e provocando o sobrestamento das deliberações do Legis-
lativo quanto aos demais assuntos (art. 64, § 2º, da CF) sem que tivessem
escoado os 45 dias em relação à matéria acrescida.
3.1.7 Técnica legislativa
Antes de concluir esse item sobre elaboração de leis parece-nos de
toda conveniênCia fixar algumas noções de técnica legislativa, para orien-
tação do legislador municipal. Isto porque a norma legal deve ser bem
feita para ser por todos entendida e atendida. Daí o clássico e sempre atual
conselho de Montesquieu de que a lei precisa ser vazada em estilo simples,
conciso e em ordem direta, dado que é feita para o povo em geral. 94
O fazer leis exige, ao mesmo tempo, técnica e arte, para dar ao texto
legal o rigor científico e o estilo escorreito da língua em que é escrito.
Nas leis modernas entram não só os elementos políticos e jurídicos, como
também o técnico, o filológico e a perfeição gramatical. Daí por que as
corporações legislativas devem sempre ter assessorias técnicas, para o
aprimoramento dos projetos, na substância e na forma. Não queremos com
94. De l'Esprit des Lois, Paris, 1748, Livro XXIX, Capítulo XVI.
682 DIREITO MUNICIPAL BRASILEIRO
isso sobrepor o técnico ao político, mesmo porque a lei é e tem que ser a
mais acentuada das manifestações políticas dos povos civilizados. Mas,
como adverte Ilbert, "há enorme diferença entre um governo de técnicos
e um governo assistido por técnicos. Em matéria de legislação, buscar o
apoio de técnicos, mantendo-os nos seus respectivos lugares, é um método
prudente e altamente desejável".95
Discorrendo sobre a arte de fazer leis, escreveu Dickerson, em Sua
monografia: "Um bom governo necessita de leis que digam o certo de
modo certo, na linguagem mais clara, mais simples e mais acessível".96
Para conseguir esse desiderato o legislador há de conhecer as regras
básicas de elaboração das leis e as noções fundamentais de técnica legisla-
tiva, quer quanto à matéria a legislar, quer quanto à forma de expressar as
normas legisladas. É o que veremos, sucintamente.
A legalidade da lei deve constituir a primeira cautela do legislador.
Nenhuma redundância há nessa afinnativa, dada a freqüência de leis que
contrariam normas superiores ou extravasam da competência do órgão le-
gislativo que as elabora. A lei, consagrando regras jurídicas de conduta, há
de ser antes e acima de tudo legal, isto é, conforme ao Direito.
Assim, o primeiro cuidado do legislador - e principalmente do legis-
lador municipal, cujo campo de ação é mais restrito - é o exame da com-
petência sobre a matéria a regular. Nesse particular, é de se repetir que a
competência da Câmara de Vereadores é correspondente à do Município, e
sobre esta já discorremos em capítulo anterior, ao qual remetemos o leitor
(Capítulo IV, item 5). Para a verificação da competência municipal faz-se
mister que o legislador confronte a matéria em debate com os assuntos re-
servados à União e aos Estados-membros, a fim de que não invada a com-
petência federal nem a estadual (CF, arts. 21-22 e 24-25). De um modo
geral, pode-se dizer que compete à Câmara de Vereadores legislar sobre
aSSIm tos locais, de seu peculiar interesse, isto é, de interesse predominan-
temente municipal, em relação ao interesse reflexo, sempre existente, do
Estado-membro e da União. Desde logo, porém, deve a Câmara abster-se
de legislar sobre direito constitucional, civil, comercial, penal, processual,
eleitoral, agrário, marítimo, aeronáutico, espacial e do trabalho, visto que
são privativos da legislação federal (CF, art. 22, I). Outras matérias exis-
tem de competência concorrente da União, dos Estados e do Distrito Fede-
ral (CF, art. 24); e outras ainda existem, enumeradas no art. 23 da CF, que
são de competência comum da União, dos Estados, do Distrito Federal e
dos Municípios.
95. Legislative Methods and Forms, p. 76.
96. A Arte de Redigir Leis, p. 27.
XI - A CÂMARA MUNICIPAL: COMPOSIÇÃO E ATRIBUIÇÕES 683
Infringindo a Constituição a Câmara fará leis inconstitucionais;97 in-
fringindo normas superiores ordinárias ou complementares fará leis ile-
gais. Em ambos os casos suas leis serão inoperantes. A esse propósito Rui
editou três regras de inteira aplicação a todas as esferas legislativas, as
quais passaremos a transcrever.
1ª. "O poder de fazer a lei não compreende o de reformar a Consti-
tuição. Toda lei que cerceie direitos e instituições consagrados na Cons-
tituição é inconstitucional. Por maioria de razão, inconstitucionais são as
deliberações não-legislativas das Câmaras, que interessarem esfera veda-
da ao Legislativo."
2ª. "Toda medida legislativa ou executiva que desrespeitar preceitos
constitucionais é, de sua essência, nula. Atos nulos da legislatura não po-
dem conferir poderes válidos ao Executivo."
3ª. "À Justiça compete declarar a nulidade dos atos legislativos por
quebra da Constituição Federal. Essa declaração, regularmente provocada,
corresponde, para a Justiça, não só a um direito legal, como a um dever
inevitável."98
Noutra oportunidade, ensinou o mesmo jurista: "O princípio é que
leis inconstitucionais não são leis. O ato legislativo é o querer expresso
da legislatura, ao passo que a Constituição é o querer expresso do povo, A
este cabe a supremacia; se o ato legislativo o contradiz, írrito será: não é
lei. Um ato inconstitucional não é lei; não confere direitos; não estabelece
deveres; não cria proteção; não institui cargos. É, juridicamente conside-
rado, como se nunca tivesse existido".99
Importante lembrar que agora o Município pode legislar sobre sua
própria organização político-administrativa (CF, art. 29), isto é, sobre a
composição de seus órgãos de governo (Prefeitura e Câmara) - faculdade
que na Constituição anterior pertencia ao Estado-membro.
Dentro do âmbito da competência do Município, notadamente o de
legislar sobre os assuntos previstos no art. 30 da CF, há de se ressaltar que
não cabe ao Município criar impostos além dos que lhe são constitucio-
nalmente atribuídos (CF, art. 156). Somente no que se refere a taxas e a
contribuição de melhoria é que se apresenta ampla a capacidade institui-
dora do Município, porque ampla é sua possibilidade de instituir e pres-
tar serviços públicos, mediante retribuição do usuário, e de realizar obras
públicas, com o reembolso do custo por quem delas se beneficiou. Tam-
bém são de exclusiva competência do Município a criação, organização
97. V. nota de rodapé 44 do Capítulo IH.
98. Atos Inconstitucionais, pp. 37 e ss.
99. Rui Barbosa, Anistia Inversa, pp. 13 e ss.

684 DIREITO MUNICIPAL BRASILEIRO
e supressão de Distritos, devendo apenas observar a legislação estadual
pertinente (CF, art. 30, IV).
Como se vê, a competência legislativa da Câmara de Vereadores foi
significativamente ampliada, cabendo-lhe elaborar e promulgar a lei or-
gânica do Município, além de deliberar sobre matéria administrativa, no
que concerne a instituição e prestação dos serviços públicos locais, orga-
nização de seu pessoal administrativo, cobrança de tributos, aplicação da
receita, administração de bens e do território do Município, especialmente
das cidades e vilas, em que mais se faz sentir a utilização do poder de
polícia administrativa em benefício da segurança, da higiene e da saúde
públicas, da estética da cidade, do conforto da população e do bem-estar
dos munícipes, como já assinalamos em capítulo anterior (Capítulo VIII).
Vencida essa etapa - do exame da competência -, o legislador local
deve ainda averiguar se a lei a elaborar é da competência concorrente do
Executivo e do Legislativo, ou se é de iniciativa exclusiva do prefeito. Na
primeira hipótese o projeto poderá ser apresentado pelo chefe do Execu-
tivo, por qualquer vereador ou comissão; na segunda a Câmara deverá
aguardar a iniciativa do prefeito.
3.1.8 Forma e redação da lei
A lei principia pelo número e data; seguem-se a ementa e o preâm-
bulo; e finalmente vem o texto, com seus artigos, parágrafos, incisos e
alíneas.
3.1.8.1 Ementa - A ementa é a súmula do conteúdo da lei. Destina-se
a facilitar a consulta legislativa e ajuda a interpretação do texto, por conter
a essência do pensamento do legislador.
3.1. 8.2 Preâmbulo - O preâmbulo é a introdução e a identificação
da lei. Destina-se a esclarecer a origem da nonna e a fixá-la no espaço.
Indica a corporação legislativa que a votou e o chefe do Executivo que a
promulgou. Nossas leis, por tradição, repetem uma impropriedade logo no
preâmbulo, ao declarar, erroneamente, que "a Câmara decreta e o prefeito
sanciona e promulga a lei". Ora, a Câmara não decreta a lei; a Câmara a
aprova. O decreto é ato do Executivo, que não deve ser confundido com
a atividade legislativa da Câmara. O correto, portanto, será dizer-se, no
preâmbulo, que a Câmara aprova e o prefeito sanciona e promulga a lei.
3.1.8.3 Texto - O texto é o corpo da lei. Deve ser dividido e subdi-
vidido até se obter o máximo de clareza nas suas disposições. Tal seja a
'.~ .
"f;""'"" XI - A CÂMARA MUNICIPAL: COMPOSIÇÃO E ATRIBUIÇÕES 685
I extensão da lei, comporta livros, títulos, capítulos e seções, mas o comum
é a seqüência numérica de artigos.
3.1.8.4 Artigo - O artigo deve dispor sobre pontos determinados da
lei. É inconveniente a reunião de assuntos diversos no mesmo artigo. Os
artigos devem ser numerados em seqüência ordinal de 1Q a 9 Q , e em se-
qüência cardinal de 10 em diante, sempre em números arábicos.
3.1.8.5 Parágrafo - O parágrafo (§) geralmente consigna a exceção
da regra exposta no artigo ou consubstancia uma varia~te da norma es-
tabelecida. A disposição do parágrafo está sempre relaclOnada com a do
artigo de que faz parte, sendo grave defeito técnico incluir no parágrafo
disposição dependente de outro artigo, porque isto dificulta a interpr~ta­
ção. Se houver necessidade de remissão de um parágrafo a outro artIgo,
que não o imediato, deverá ser expressa no texto. A numeração dos pará-
grafos deve ser feita com algarismos arábicos, em sucessão ordinal de I Q a
9Q e em seqüência cardinal de 10 em diante.
3.1.8.6 Inciso - O inciso ou item destina-se a discriminar as várias hi-
póteses abrangidas pela disposição a que se subordina (artigo ou parágra-
fo). Deve ser numerado com algarismos romanos ou letras minúsculas.
3.1.8.7 Alínea -A alínea complementa e esclarece a parte anteceden-
te do artigo. É uma subdivisão do artigo, expressa em oração autônoma,
mas no corpo do mesmo dispositivo, sem qualquer numeração. A alínea é
freqüentemente confundida com o inciso, mas a técnica legislativa os dis-
tingue. Os incisos contêm hipóteses diversas; as alíneas contêm hipóteses
conexas com as da cabeça do dispositivo a que pertencem.
Além dessas regras de boa redação da lei, outros conselhos de ordem
técnica poderão ser úteis aos legisladores. Recorde-se a conveniência de
não se reunir na mesma lei disposições sobre assuntos inteiramente diver-
sos, para não desnortear o aplicador ou o simples cidadão atingido pela
norma legal, sem saber onde encontrar o dispositivo de seu interesse. Essa
preocupação dominou o autor do nosso Código Civil, que evitou, tanto
quanto possível, incluir no seu texto disposições de direito público.
Por fim, lembre-se que as expressões empregadas na lei devem ser as
mais simples, mas em acepção exata, e não em sentido figurado ou vulgar,
desconhecido do vernáculo.
Não se exige que o legislador seja um purista e um literato, mas que
verse a língua e escreva a lei com clareza e precisão.
 ..···~"··~P"
686 DIREITO MUNICIPAL BRASILEIRO
Bem dosada - adverte, oportunamente, Nunes Leal - deve ser, na
lei, a linguagem técnica com a linguagem comum, para que seu enten-
rI
dimento esteja sempre ao alcance de todos. 100 Para isto há de ser escrita
com correção gramatical e filológica, evitando-se expressões em desuso
ou ainda não integradas na nossa língua, como também as palavras de
sentido diverso na linguagem leiga e na terminologia jurídica e científica.
Convém sempre que o legislador afaste as ambigüidades, as imprecisões
verbais, para que a lei se apresente ao povo como um instrumento de fácil
compreensão e manejo.
A eficácia da lei começa com a promulgação, mas sua obrigatorie-
dade se inicia somente após a publicação ofiCial e só cessa com sua revo-
gação, salvo se se destinar a vigência temporária. As correções a texto de
lei já em vigor consideram-se lei nova. A lei posterior revoga a anterior
quando expressamente o declare, quando seja com ela incompatível ou
quando regule inteiramente a matéria de que tratava a lei anterior.
A lei nova que estabeleça disposições gerais ou especiais a par das
já existentes não revoga nem modifica a lei anterior. Salvo disposição em
contrário, a lei revogada não se restaura por ter a lei revogadora perdido
a vigência. A lei em vigor terá efeito imediato e geral, mas não poderá
prejudicar o direito adquirido, o ato jurídico perfeito e a coisa julgada (CF,
art. 5º, XXXVI). A lei não poderá excluir da apreciação do Poder Judiciá-
rio lesão ou ameaça a direito (CF, art. 5º, XXXV). Ninguém se escusa de
cumprir a lei alegando que não a conhece.
I
Estes são os preceitos da Constituição e da lei civil (Lei de Introdu-
ção ao Código Civil- Decreto-lei federal 4.657, de 4.9.1942) relativos à
eficácia e obrigatoriedade da lei federal, estadual e municipal, na parte que
interessa ao legislador. Tais preceitos são de ordem pública e por isso não
podem ser desatendidos, sob pretexto algum.
A codificação das normas legais é de extraordinário interesse prático
e técnico, por facilitar o conhecimento da lei e possibilitar a sistematiza-
ção dos assuntos tratados pelo legislador. 101
Código é a reunião de disposições legais, de modo harmônico e sis-
temático, de forma a estabelecer os princípios gerais do sistema adotado
e a prover completamente a matéria tratada. É sempre aconselhável que
os Municípios reúnam em código a legislação dispersa e tumultuária que,
em regra, rege a Administração local. A nosso entender, toda a matéria
municipal cabe num Código Administrativo do Município, separado em
100. "Problemas de técnica legislativa", RDA 2/429.
101. v., a propósito, o artigo de Carlos S. de Barros Júnior, "A codificação do
direito administrativo", RT 179/5.
XI - A CÂMARA MUNICIPAL: COMPOSIÇÃO E ATRIBUIÇÕES
livros, nos quais se disponham os assuntos de regulamentação permanen-
te, segundo os aspectos que apresentem (administração, obras, serviços,
687
finanças, educação, ensino, assistência social etc.).
Consolidação é a reunião das diversas leis em vigor sobre o mesmo
assunto, mas sem sistematização. A consolidação geralmente é a fase le-
gislativa que precede o código, e é natural que assim seja, porque a estra-
tificação das normas jurídicas em código pressupõe uma certa maturidade
legislativa, que permita a adoção de um sistema e a perenidade dos pre-
ceitos estabelecidos.
A elaboração dos códigos é tarefa a ser confiada a jurista, que com
seus conhecimentos gerais e técnica legislativa possa organizar o sistema
desejável para o assunto e entrosar convenientemente todas as disposições
que passarão a integrar esse corpo de leis. Essa prática de se confiar aos
jurisperitos a feitura dos códigos é adotada nos países mais adiantados,
com os melhores resultados legislativos, como bem informa o professor
Filippo Vassalli em judicioso estudo a respeito da missão do jurista na
elaboração das leis. 102
3.2 Elaboração do regimento interno
O regimento interno é o regulamento da Câmara; não é lei. É ato
administrativo-normativo, como são os demais regulamentos, com a só
particularidade de se destinar a regular os trabalhos da Edilidade. O regi-
mento deve ser posto em vigor por resolução do plenário, promulgada e
publicada pelo presidente.
Como ato administrativo, o regimento interno só é obrigatório para
os membros da Câmara Municipal nas suas funções de vereação. Não tem
efeito externo p.ara os munícipes, nem deve conter disposições a eles en-
dereçadas. A despeito disso, temos visto regimentos internos com enun-
ciados imperativos e proibitivos para os cidadãos. Tais disposições são
inócuas. Toda disposição dirigida aos administrados deve constar de lei ou
decreto, sem o quê não lhes impõe atendimento.
O regimento é elaborado exclusivamente pela Câmara, votado e
aprovado pelo plenário, em forma de resolução, promulgada e publicada
pelo presidente, sem qualquer interferência do prefeito. Sua modificação
também se faz por este processo, observando-se sempre o disposto na lei
orgânica municipal a respeito (CF, art. 29, XI).
Como ato regulamentar, o regimento não pode criar, modificar ou
suprimir direitos e obrigações constantes da Constituição ou das leis, em
102. "A missão do jurista na elaboração das leis", RDA 28/38.
688 DIREITO MUNICIPAL BRASILEIRO
especial da lei orgânica do Município. Sua missão é disciplinar o procedi-
mento legislativo e os trabalhos dos vereadores, da Mesa, da presidência,
bem como o das comissões permanentes ou especiais que se constituírem
para determinado fim. No seu bojo cabem todas as disposições normativas
da atividade interna da Câmara, desde que não invadam a área da lei. A
função do regimento interno não é compor o órgão legislativo do Muni-
cípio; é reger-lhe os trabalhos. Toda disposição que refugir desse âmbito
deve ser evitada no regimento, por inválida.
Como o regimento deve reger somente os trabalhos legislativos do
plenário, a atuação das comissões e a atividade direta da Mesa, não com-
porta disposições relativamente a funcionários e serviços da Câmara, os
quais terão seu regime estabelecido por lei e disciplinado por regulamento
próprio.
As Câmaras devem manter os seus regimentos sempre atualizados em
função das inovações e modificações que venham a ser introduzidas no
regramento legal e constitucional pertinente.
3.3 Eleição da Mesa
A eleição da Mesa da Câmara é ato político-administrativo do ple-
nário, realizado pelos vereadores regularmente empossados e em exer-
cício. Pela eleição, por voto a descoberto ou nominal e representação
proporcional,I03 se constitui o órgão diretor da Câmara, que é a Mesa.
A eleição abrange o presidente, o vice-presidente, o secretário e demais
membros que estiverem previstos no regimento da corporação.
A eleição da primeira Mesa de cada legislatura é feita conforme de-
termina a lei orgânica do .A1unicípio. Nas eleições seguintes a Mesa será
constituída sob a direção da anterior, na forma regimental. A Mesa é eleita
para mandato máximo de dois anos, vedada a recondução de qualquer de
seus integrantes, para o mesmo cargo, na eleição imediatamente subse-
qüente (CF, art. 57, § 4º).104
Como ato político-administrativo interno do plenário, a eleição da
Mesa refoge do controle da Justiça Eleitoral, sujeitando-se unicamente
103. V. notas 54, 55 e 73 deste capítulo. O princípio da representação proporcio-
nd dc:s pa:·tidos e blocos parlamentares na composição da Mesa e de cada comissão
está previsto na Constituição da República para o Congresso Nacional e suas Casas
(art. 58, § 1º) e se estende aos Estados (art. 25) e aos Municípios (art. 29). A expressão
tanto quanto possível somente pode referir-se à possibilidade matemática, não a ques-
tões outras, ligadas a interesses políticos ou a conjugação de vontades dos vereadores.
É como julgou o TJSP na Ap. cível 212.632-1 (j. 17.8.1994, JTJ 165/20).
104. V. tópico "Mesa da Câmara" e nota de rodapé 51 deste capítulo, item 2.2.1.
XI - A CÂMARA MUNICIPAL: COMPOSIÇÃO E ATRIBUIÇÕES 689
à apreciação da Justiça Comum se for argüido descumprimento das nor-
mas que a regem, com lesão a direito individual de algum vereador ou de
partido político com representante na Câmara - únicas pessoas que têm
legitimidade para impugnar o pleito. Tal eleição, embora seja um dos in-
terna corporis da Câmara, admite apreciação do Poder Judiciário, ou seja,
da Justiça Comum, quando se questionar sobre a inobservância da lei ou
do regimento na sua realização. Nesse sentido, já decidimos, com inteira
confirmação do TJSP, que quando o juiz penetra no recesso das Assem-
bléias o faz com a só missão de salvaguardar os direitos individuais, veri-
ficando, unicamente, se o ato emanado do Legislativo, ao se concretizar,
obedeceu à Constituição, às leis ordinárias e ao próprio regimento interno
da corporação.
Com essa cautela, pode e deve o Judiciário conhecer das eleições rea-
lizadas pelo plenário da Câmara e decidir da sua legitimidade, respeitando
sempre o julgamento político da corporação, naquilo que lhe é próprio e
exclusivo de sua deliberação. 105
As questões e incidentes surgidos durante a eleição devem ser resol-
vidos no ato, pelo juiz (se na primeira eleição) ou pela Mesa que presidir
a votação, uma vez que é matéria administrativa que dispensa deliberação
do plenário.
Assim como os membros da Mesa, os integrantes das comissões per-
manentes e especiais podem ser eleitos pelo plenário, se bem que em regra
sua escolha seja confiada à própria Mesa, por disposição legal ou regimen-
tal, desde que se atenda à representação partidária.
Sobre a dualidade de Mesas remetemos o leitor para o que escreve-
mos neste mesmo capítulo, precedentemente, no item 2.2.5.
3.4 Apreciação de veto
Já vimos que a lei, como norma de conduta geral, abstrata e obrigató-
ria para todos, deve emanar do órgão competente para elaborá-la, que é a
Câmara, sendo posta em vigor pelo prefeito por meio da sanção, promul-
gação e publicação. Pode ocorrer, entretanto, que o Executivo local não se
conforme com a proposição enviada pela Câmara, caso em que a vetará no
todo ou em parte, devolvendo-a ao plenário para que se manifeste sobre
o veto.
O projeto vetado retomará à Câmara, que, então, deverá pronunciar-
se unicamente acerca do veto do Executivo, acolhendo-o ou rejeitando-o.
105. Nossa sentença in RT 185/773 e, no mesmo sentido, TJSP, RT 217/340 e
218/345.
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690 DIREITO MUNICIPAL BRASILEIRO
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A rejeição do veto terá que ser feita por maioria absoluta dos vereadores
que compõem a Câmara, tomada essa votação na forma regimental.
Uma vez rejeitado o veto o projeto será convertido em lei por promul-
gação (não confundir com sanção, que é ato privativo do Executivo) do
próprio presidente da Câmara, que, a seguir, a fará publicar, para início de
sua obrigatoriedade geral.
Assim também as leis não promulgadas pelo prefeito, mas sanciona-
das tacitamente pela não-oposição expressa do veto no prazo legal, serão
promulgadas e publicadas pelo presidente da Edilidade, para início de sua
vigência.
Tocante à natureza do veto e seu exercício pelo chefe do Executivo
teceremos considerações no capítulo seguinte, no item relativo às atri-
buições do prefeito, ao qual remetemos o leitor (Capítulo XII, item 3.2).
Neste tópico só desejamos assinalar que a recusa expressa do chefe do
Executivo a pôr em vigor a lei pela Câmara obriga a corporação legislativa
a nova manifestação a respeito do veto do prefeito.
O veto, como a discussão e votação sobre seu acolhimento, é ato emi-
nentemente político e insuscetível de revisão judicial, a não ser para o exa-
me da legalidade da tramitação legislativa, isto é, sobre o modo de forma-
ção da lei; nunca, porém, sobre os motivos da oposição do Executivo ou
da decisão do plenário. A votação e a discussão da lei ou das deliberações
legislativas integram os chamados interna corporis das Assembléias, em
relação aos quais a Câmara é o único juiz. O que o Judiciário pode apreciar
é se foram observados os requisitos formais na feitura da lei, sendo-lhe ve-
dado adentrar o plenário da Câmara para examinar o conteúdo ideológico
de suas deliberações.
3.5 Votação das leis orçamentárias
A discussão e votação do orçamento anual, das diretrizes orçamentá-
rias e do plano plurianual é atribuição privativa da Câmara de Vereadores,
na sua função normativa e fiscalizadora da realização da receita e da des-
pesa municipais.
A lei orçamentária anual deverá ser compatível com o plano pluria-
nual, com a lei de diretrizes orçamentárias (LDO) e com as normas da Lei
Complementar 101, de 4.5.2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal- LRF).
Compreenderá o orçamento referente aos Poderes do Município, seusfun-
dos, órgãos e entidades da Administração direta e indireta; o orçamento
de investimento das empresas em que o Município, direta ou indiretamen-
te, detenha a maioria do capital social com direito a voto; e o orçamento
da seguridade social, abrangendo todas as entidades - órgãos e fundos a
XI - A CÂMARA MUNICIPAL: COMPOSIÇÃO E ATRIBUIÇÕES 691
ela vinculados - da Administração direta e indireta. Essa lei orçamentária
anual só poderá conter dispositivos relacionados à previsão da receita e
à fixação da despesa, bem como à autorização para abertura de créditos
suplementares e contratação de operações de crédito, ainda que por ante-
cipação de receita, nos termos da legislação federal pertinente (Lei Com-
plementar 101, de 4.5.2000). Não pode consignar crédito com finalidade
imprecisa ou com dotação ilimitada, nem dotação para investimento com
duração superior a um exercício financeiro que não esteja previsto no pla-
no plurianual ou em lei que autorize sua inclusão, conforme disposto no §
1º do art. 167 da CF. Deverá conter demonstrativo da compatibilidade de
sua programação com os objetivos e metas do Anexo de Metas Fiscais, in-
tegrante da LDO; estabelecer como se compensarão a renúncia de receitas
e as despesas obrigatórias de caráter continuado, bem como prever reserva
de contingência para garantir pagamentos imprevistos, inesperados, con-
tingenciais.
Como todo plano governamental, o projeto da lei orçamentária deve
ser tecnicamente elaborado e previamente aprovado por autoridades e ór-
gãos competentes para sua feitura e execução - que, no âmbito municipal,
são o prefeito e a Câmara de Vereadores. A iniciativa e elaboração do pro-
jeto da lei orçamentária anual (LOA) cabem privativamente ao Executivo,
que deverá enviá-lo, no prazo estabelecido na lei orgânica, ao Legislati-
vo, com todos os requisitos indicados na Constituição da República (arts.
165-166), na LRF e na Lei 4.320, de 1964, no que não confronte com esta
última, nem com a Constituição Federal.
ALDO compreenderá as metas e prioridades da Administração Públi-
ca Municipal, incluindo as despesas de capital para o exercício financeiro
subseqüente, orientará a elaboração da LOA e disporá sobre as alterações
na legislação tributária local, devendo ser aprovada até o final do primeiro
semestre de cada ano.
De conformidade com a LRF, a LDO deverá dispor sobre o equilí-
brio entre receitas e despesas, critérios e forma de limitação de empenho
nas hipóteses legais, normas relativas ao controle de custos e à avaliação
dos resultados dos programas financiados com recursos dos orçamentos e
demais condições e exigências para transferências de recursos a entidades
públicas e privadas (art. 4º, I, e suas alíneas "a", "b", "e" e "f'). Devem
integrar o projeto de LDO o Anexo de Metas Fiscais, em que serão es-
tabelecidas metas anuais, em valores correntes e constantes, relativas a
receitas, despesas, resultados nominal (diferença entre todas as receitas
arrecadadas e todas as despesas empenhadas) e primário (diferença en-
tre receitas e despesas excluídos juros e principal da dívida, tanto pagos
como recebidos) e montante da dívida pública para o exercício a que se
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692 DIREITO MUNICIPAL BRASILEIRO
referirem e para os dois seguintes, com o detalhamento previsto no art.
4º, § 2º, assim como o Anexo de Riscos Fiscais, onde serão avaliados os
passivos contingentes e outros riscos capazes de afetar as contas públi-
cas, informando as providências a serem tomadas, caso se concretizem.
Estabelecerá, também, a LDO o percentual da receita líquida a ser retido
como reserva de contingência (art. 5º, IH); os critérios para início de novos
projetos (art. 45, caput) e para a programação financeira a ser adotada pelo
Poder Executivo (art. 8º, caput), bem como disporá sobre autorização para
o Município custear despesas de competência de outros entes da Federa-
ção (art. 62, I).
O plano plurianual, por sua vez, deverá estabelecer, de forma regiona-
lizada, as diretrizes, objetivos e metas da Administração Pública Munici-
pal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas
aos programas de duração continuada. O art. 3º e seus §§ 1º-2º da LRF,
que previam prazos e a elaboração do Anexo de Política Fiscal, foram ve-
tados pelo presidente da República. Assim, prevalecendo o veto, os prazos
do plano plurianual serão os previstos nas leis orgânicas municipais ou, na
omissão destas, os fixados no art. 35, § 2º, I, do ADCT - a saber, o envio
do projeto ao Legislativo deverá ocorrer até 31 de agosto do primeiro ano
do mandato do Executivo e a Câmara deverá devolver o autógrafo para
sanção até o encerramento da sessão legislativa, no mês de dezembro.
As leis orçamentárias, como toda lei, devem seguir os trâmites do
processo legislativo - iniciativa, discussão, votação, sanção, promulga-
ção ou veto - e as exigências regimentais pertinentes; porém, como leis
peculiares que são, apresentam certas especificidades que merecem apre-
ciação. Assim é que, desde sua origem, seus projetos hão de atender às
imposições constitucionais da iniciativa exclusiva e vinculada do Executi-
vo, da impossibilidade de conter disposição estranha ao seu objeto, da es-
pecialização das receitas e das despesas; e aos princípios da anualidade,
da universalidade e da unidade, além do prazo certo. Na votação dessas
leis orçamentárias, portanto, a Câmara deverá observar o processo legis-
lativo comum e os preceitos do procedimento especial pertinente e, na sua
apreciação, verificar se foram atendidos os princípios constitucionais e os
preceitos de finanças públicas voltados para a responsabilidade na ges-
tão fiscal, estabelecidos na LRF, que obrigam os Municípios, expungindo
tudo que os contrariar.
Quanto ao oferecimento de emendas ao projeto da LOA, deverão elas
ser apresentadas na comissão permanente. Sem embargo da ampliação de
suas prerrogativas no tocante à participação no processo orçamentário,
a ordem constitucional inaugurada em 1988 colocou limites e restrições
à atuação do Legislativo quanto às modificações que pode introduzir na
XI - A CÂMARA MUNICIPAL: COMPOSIÇÃO E ATRIBUIÇÕES 693
proposta orçamentária do Executivo. Assim, as emendas devem ser com-
patíveis com o plano plurianual e com a LDO e só podem ser aprovadas
caso indiquem os recursos necessários, admitidos apenas os provenientes
de anulação de despesa. Contudo, é vedada a anulação de despesa relativa
a dotações para pessoal e seus encargos e serviço da dívida. São admitidas
também as que sejam relacionadas com a correção de erros ou omissões
ou, ainda, com os dispositivos do texto do projeto de lei (art. 166, § 3º, I,
lI, "a"-"b", e lII, "a"-"b", da CF).
Sem dúvida, o orçamento tem conteúdo predominantemente político-
administrativo. O alargamento da participação do Legislativo no processo
orçamentário, conferido constitucionalmente, há de ser exercido de modo
a não inviabilizar o normal planejamento e a execução de atos governa-
mentais e administrativos inerentes ao Executivo.
O oferecimento de emendas ao projeto de LDO só é admissível se
compatível com o plano plurianual.
São admitidas emendas ao projeto de lei do plano plurianual que im-
pliquem aumento de despesa quando a proposta atender conjuntamente às
disposições contidas nos arts. 63, I, e 166, §§ 3º-4º, da CF.
As propostas de emendas aos projetos de leis orçamentárias serão
apresentadas à comissão permanente da Câmara, aplicadas as normas regi-
mentais do processo legislativo; se aprovadas, serão remetidas ao chefe do
Executivo, para sanção; se rejeitadas, serão arquivadas. O prefeito poderá
vetar, no todo ou em parte, qualquer dos projetos aprovados, cuja aprecia-
ção seguirá os trâmites regulares.
Ressalte-se que, nos termos da vigente Constituição da República
(art. 57, § 2º), não se admite rejeição do projeto de LDO, eis que a sessão
legislativa não será interrompida sem a aprovação desse projeto de lei.
Por outro lado, a possibilidade de rejeição do projeto de LOA é acena-
da pelo art. 166, § 8º, da CF, caso em que os recursos que ficarem sem des-
pesas correspondentes poderão ser utilizados mediante créditos especiais
ou suplementares, com prévia e específica autorização legislativa.
O teor do disposto no art. 166, § 8º, da CF ensejou observação de
José Afonso da Silva, que, percebendo seus riscos, expressou sua preocu-
pação, advertindo: "Não se nega, antes reconhecemos e afirmamos, que é
sumamente inconveniente a rejeição da proposta orçamentária. É preciso
lamentar o que acontece com freqüência, no âmbito municipal, em que
vereadores, por puro capricho ou espírito de vindita, rejeitam propostas de
orçamento do prefeito. A rejeição, assim, não é exercício de prerrogativa, é
irresponsabilidade de quem não tem espírito público e jamais será estadis-
ta. A rejeição só deve ser praticada em situação extrema de proposta dis-
694 DIREITO MUNICIPAL BRASILEIRO
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torcida, incongruente e impossível de ser consertada por via de emendas,
dadas as limitações para estas" (O Município .. ', p. 58).
Dispondo o Legislativo do poder de incluir, modificar ou excluir re-
cursos orçamentários, com exceção das dotações para pessoal e seus en-
cargos e serviço da dívida, somente naquelas situações extremas é que po-
deria se justificar a rejeição total do projeto, mormente tendo-se em conta
não apenas a natureza jurídica do orçamento, mas sua indispensabilidade
para a governabilidade do Município.
Resulta em grave distorção e desestrutura político-administrativa le-
var o Município a ser administrado sem orçamento, por meio de créditos
especiais, para os quais o prefeito deve obter prévia e específica autoriza-
ção legislativa. Cumpriria à lei complementar prevista no art. 165, § 9º, da
CF, ao dispor sobre a elaboração da LOA, estabelecer regras que reduzis-
sem o impacto de tal anormalidade. Entretanto, a Lei Complementar 101,
de 4.5.2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal- LRF), editada com amparo
no Capítulo 11 do Título VI da Constituição, que veio a lume para definir
normas de finanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão
fiscal, infelizmente, nesse aspecto, foi omissa.
3.6 Autorização para abertura de créditos
A previsão da receita e a fixação da despesa devem constar do orça-
mento, que é o plano anual da arrecadação e do emprego dos dinheiros
públicos. Mas fatos supervenientes à aprovação do orçamento impõem à
Administração a aplicação de novas verbas em obras, serviços e atividades
não previstos nas dotações orçamentárias. Toma-se, assim, necessária a
abertura de novos créditos, paralelos aos já existentes no orçamento. Tais
créditos são chamados adicionais, por isso mesmo que são somados aos
do orçamento, por autorizações legislativas.
Os créditos adicionais são, na técnica financeira, de três espécies:
suplementares, especiais e extraordinários. Créditos suplementares são
os que se destinam a reforçar a verba já prevista no orçamento mas que
se revelou insuficiente para ocorrer às reais necessidades da obra ou do
serviço; créditos especiais são os que se destinam a atender a despesas su-
pervenientes ao orçamento, mas oriundas de lei; créditos extraordinários
são os que se destinam a atender a fatos imprevistos e anormais (por ex.:
calamidades públicas).
Os dois primeiros créditos - suplementar e especial - dependem de
lei autorizadora da Câmara para sua abertura; o último - extraordinário
- é aberto por decreto do Executivo, com imediata comunicação ao Legis-
XI - A CÂMARA MUNICIPAL: COMPOSIÇÃO E ATRIBUIÇÕES 695
lativo. 106 Em todos os casos, porém, a Câmara deverá verificar se ocorrem
as hipóteses legais que justificam sua abertura e se há recursos disponíveis
para satisfazer as despesas, na forma exigida pela Lei 4.320, de 1964 (arts.
40-46), para os créditos suplementares e especiais. Deverá, igualmente,
zelar para que as leis de abertura de créditos adicionais só incluam novos
projetos após adequadamente atendidos os em andamento e contempladas
as despesas de conservação do patrimônio público, nos termos em que
dispuser a lei de diretrizes orçamentárias (LDO) (art. 45 da LRF). A lei
aprovadora do orçamento poderá já ter autorizado a abertura de créditos
suplementares até determinado limite, o que então poderá ser feito por
decreto, independentemente de lei especiaL Para maior esclarecimento da
matéria remetemos o leitor ao capítulo das finanças municipais, no tópico
correspondente ao assunto (Capítulo V, item 4.4).
A denegação de créditos suplementares e especiais é ato de delibe-
ração exclusiva da Câmara - como, aliás, o é toda votação de lei -, mas
sua autorização está vinculada às exigências constitucionais e legais su-
periores, o que permite a invalidação judicial da lei autorizativa (que é.de
efeitos concretos), por mandado de segurança ou ação popular, se ofenSIva
de direito individual líquido e certo ou lesiva do patrimônio municipaL
3.7 Tomada de contas do prefeito e do presidente da Mesa
Atribuição da maior relevância do plenário é a tomada de contas do
prefeito e do presidente da Mesa, vale dizer, de toda a Administração Mu-
nicipal, nos seus dois ramos de governo.
Impõe a Constituição da República, em seu art. 31, que a fiscalização
do Município será exercida pelo Poder Legislativo local, mediante con-
trole externo, e pelos sistemas de controle interno do Poder Executivo, na
forma da lei, estabelecendo que o controle externo da Câmara Municipal
será exercido com o auxílio dos Tribunais de Contas dos Estados ou do
Município ou dos Conselhos ou Tribunais de Contas dos Municípios, onde
houver.
A Câmara Municipal, diretamente ou com o auxílio do Tribunal de
Contas, fiscalizará o cumprimento das normas da Lei Complementar 10 1,
de 4.5.2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal- LRF), com ênfase no que
se refere aos incisos de seu art. 59, a saber: I - atingimento das metas
estabelecidas na lei de diretrizes orçamentárias (LDO); II -limites e con-
106. Também podem ser obtidos através de créditos especiais ou suplementares,
com prévia e específica autorização legislativa, os recursos que, em decorrência de
veto, emenda ou rejeição do projeto de lei orçamentária anual, ficarem sem despesas
correspondentes (CF, art. 166, § 82 ).
696 DIREITO MUNICIPAL BRASILEIRO
dições para realização de operações de crédito e inscrição em Restos a
Pagar; IH - medidas adotadas para o retomo da despesa total com pessoal
ao respectivo limite, nos tennos dos arts. 22-23; IV - providências toma-
das, conforme o disposto no art. 31, para recondução dos montantes das
dívidas consolidada e mobiliária aos respectivos limites; V - destinação
de recursos obtidos com a alienação de ativos, tendo em vista as restrições
constitucionais e as dessa lei complementar; VI - cumprimento do limite
de gastos totais dos Legislativos Municipais, quando houver.
Dispõe a Constituição Federal que as contas do Município devem
ficar durante 60 dias, anualmente, à disposição de qualquer contribuinte,
para exame e apreciação, o qual poderá questionar-lhes a legitimidade,
nos termos da lei (art. 31, § 3º). Considerando ser a transparência um dos
instrumentos mais eficazes para a disciplina fiscal, conforme destacado
na Exposição de Motivos, a LRF ampliou esse controle da sociedade so-
bre o uso do dinheiro público, estabelecendo que as contas apresentadas
pelo chefe do Poder Executivo devem ficar disponíveis, durante todo o
exercício, na Câmara Municipal e no órgão técnico responsável pela sua
elaboração, para consulta e apreciação pelos cidadãos e instituições da so-
ciedade (art. 49). Assegura a Carta Magna que "qualquer cidadão, partido
político, associação ou sindicato é parte legítima para, na forma da lei,
denunciar irregularidades ou ilegalidades perante o Tribunal de Contas da
União" (art. 74, § 2º-).
O controle das contas do Município deve ser exercido nos seguintes
aspectos: da natureza dos fatos controlados (contábil, financeiro, orçamen-
tário, operacional e patrimonial); da amplitude do controle (Administração
Municipal direta e indireta); da legalidade; legitimidade; economicidade;
aplicação das subvenções; e de renúncia de receita.
Combinando-se esses dispositivos constitucionais, temos as diretri-
zes para a tomada de contas do Executivo e do próprio Legislativo, pela
Câmara. As contas já chegarão à Edilidade com o parecer do Tribunal
ou do órgão equivalente, facilitando, assim, a apreciação e julgamento
do plenário, que após a votação na forma regimental consubstanciará a
deliberação concernente às do prefeito em decreto legislativo, e às do pre-
sidente da Mesa em resolução. Para esse julgamento a Câmara poderá
ouvir previamente seus órgãos internos, a fim de esclarecer os vereadores
sobre as contas apresentadas e respectivo parecer do Tribunal ou órgão
equivalente; mas não se nos afigura possível qualquer diligência externa,
pois àquela altura já está encerrada a fase instrutória do processo, reali-
zada pelo próprio Tribunal de Contas. A se admitir novas diligências ou
inspeções, ficaria superada a apreciação prévia da Corte de Contas, e, con-
seqüentemente, invalidado o parecer instituído pela Constituição, como
XI - A CÂMARA MUNICIPAL: COMPOSIÇÃO E ATRIBUIÇÕES 697
ato final da instrução, e antes do qual o prestador das contas deve ter opor-
tunidade de defesa sobre os pontos impugnados. O que se pode permitir
é o oferecimento de impugnação da Câmara às contas do prefeito e deste
às do presidente da Mesa logo que subirem à apreciação do Tribunal de
Contas ou órgão equivalente. Com essa impugnação os interessados faci-
litarão o exame e as diligências instrutórias, na fase própria e pelo órgão
competente.
Observamos que o Tribunal de Contas poderá realizar inspeções e
verificações de despesa na Câmara ou na Prefeitura, a qualquer tempo,
devendo alertá-los quando constatar que a realização da receita está ocor-
rendo abaixo do esperado ou o montante da dívida consolidada superou os
limites e não foram adotadas as medidas limitativas de contingenciamento
de verbas e de quotas financeiras; que os montantes da dívida consolidada
e mobiliária, das operações de crédito e da concessão de garantia se encon-
tram acima de 90% dos respectivos limites; que a despesa de pessoal ultra-
passou 90% do limite máximo; que os gastos com inativos e pensionistas
superou o limite da Lei 9.717, de 27.11.1998; que estão ocorrendo fatos
que comprometem os custos ou os resultados dos programas, ou indícios
de irregularidades na gestão orçamentária (art. 59, § 1º, da LRF).
Aprovadas as contas, o prefeito está quitado das despesas efetivadas
e liberado de responsabilidade administrativa ou político-administrativa
a elas relativa, mas não fica exonerado de responsabilização civil ou cri-
minal por atos funcionais praticados naquele exercício financeiro, porque
tais julgamentos são da exclusiva competência do Poder Judiciário. Se re-
jeitadas as contas a Câmara poderá promover a responsabilização político-
administrativa do prefeito pelas infrações pertinentes; havendo indícios de
crime de ação pública, deverá remeter o processo para exame do Ministé-
rio Público competente para a denúncia; e, finalmente, se constatar lesão
ao Erário Municipal o plenário deverá determinar as providências para
sua reposição, por via administrativa ou judicial. No caso de cabimento de
ação civil pública ou de ação pela prática de atos de improbidade adminis-
trativa (Leis 7.347, de 1985, e 8.429, de 1992) deverá comunicar o fato e
as provas colhidas ao Ministério Público. O mesmo procedimento é de ser
adotado no julgamento das contas do presidente da Mesa e de dirigentes
de autarquias municipais.
Observe-se que, nos termos do art. 1º, I, "g", da Lei Complementar
64, de 1990, a rejeição das contas por irregularidade insanável através de
decisão irrecorrível do órgão competente, salvo se a matéria estiver sendo
apreciada pelo Poder Judiciário, acarreta a inelegibilidade da autoridade
- no caso, do prefeito e dos membros da Mesa - para as eleições que se
realizarem nos cinco anos seguintes, contados da data da decisão.
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698 DIREITO MUNICIPAL BRASILEIRO
3.8 Pedidos de informações
e de comparecimento do prefeito à Câmara
Ao plenário cabe deliberar sobre os pedidos de informações ao pre-
feito e de seu comparecimento à Câmara para prestar esclarecimentos
sobre a administração. A deliberação aprovada deverá indicar com preci-
são e clareza os assuntos sobre os quais a Câmara deseja informações ou
esclarecimentos, pois o chefe do Executivo não está obrigado a discorrer
sobre sua gestão em geral, mas sim sobre aspectos determinados da admi-
nistração ou sobre certos negócios municipais individualizados. A lei or-
gânica geralmente estabelece condições e prazo para o atendimento desses
pedidos; mas se não o fizer caberá ao plenário discernir o que é matéria
de interesse do Legislativo e fixar um prazo razoável para a resposta do
prefeito, evitando solicitações impertinentes e muitas vezes inatendíveis,
por absurdas ou ilegais (TJSP, JTJ 183/242 e 184/256).
Quanto ao comparecimento pessoal do prefeito à Câmara, deve estar
previsto na lei orgânica do Município, que disporá sobre as condições da
convocação e o modo de atendimento, para que o plenário delibere segun-
do as disposições legais. Na omissão da lei o prefeito não está obrigado a
comparecer em plenário para informá-lo sobre atos de sua administração
ou negócios municipais.
No Município que tiver secretários municipais, estes, como agentes
políticos e auxiliares diretos do prefeito, é que deverão ser convocados
para prestar informações à Câmara nos assuntos concernentes às respec-
tivas Pastas, desde que a lei orgânica assim o estabeleça, tal qual ocorre
com a Constituição Federal em relação aos ministros de Estado. A Carta
lv1agna, em seu art. 50, § 1º, prevê a convocação dos ministros de Estado
para prestar pessoalmente informações sobre assuntos previamente deter-
minados, bem como lhes faculta comparecer por iniciativa própria para
expor assuntos de relevância do seu Ministério.
Quando cabível a convocação do prefeito ou de seus secretários mu-
nicipais, a deliberação do plenário que o fizer deverá indicar claramente a
matéria a ser indagada e a sessão em que deverá comparecer o convocado.
Em plenário, os vereadores e o convocado limitar-se-ão, nas indagações e
nas respostas, aos assuntos fixados na convocação, que poderão ser deba-
tidos entre os interessados, dentro das normas regimentais e dos princípios
de urbanidade devidos ao convocado e aos membros da Câmara.
O desatendimento, sem justo motivo, da convocação ou do pedido
de informações feito a tempo e em forma regular poderá levar o prefeito a
incidir em infração político-administrativa prevista na lei orgânica local,
XI - A CÂMARA MUNICIPAL: COMPOSIÇÃO E ATRIBUIÇÕES 699
punível com a cassação do mandato pela Câmara. A falta do secretário
municipal só será sancionada se e como a lei dispuser.
3.9 Autorização para empréstimos, subvenções, concessões
e permissões
A relevância das matérias em epígrafe justifica plenamente a exigên-
cia de autorização por lei para que o chefe do Executivo Municipal possa
efetivar empréstimos, conceder subvenções e fazer concessões ou permis-
sões municipais. Tais atos representam encargos extraordinários e dele-
gações de serviços do Município e, por isso, não podem ser validamente
realizados sem a intervenção dos dois órgãos do governo local, isto é, sem
que a Câmara autorize o prefeito a praticá-los. Convém relembrar que a
Câmara nunca praticará esses atos in concreto, limitando-se a autorizar, ou
não, sua prática pelo prefeito. Não é a Câmara que concede autorização a
terceiros para a realização de qualquer ato, obra ou serviço no Município;
ela somente autoriza o prefeito a praticar o ato administrativo que depen-
da da concordância da Edilidade. Ao chefe do Executivo é que incumbe,
sempre e sempre, praticar concretamente o ato autorizado pela Câmara,
dando-lhe a forma administrativa conveniente. A Câmara autoriza; o pre-
feito executa.
Os empréstimos internos e externos a serem tomados pelo Municí-
pio devem vir precedidos de autorização legal da Câmara, por se tratar
de encargos extraordinários da administração financeira. Esses emprés-
timos ficam também sujeitos ao controle do Senado Federal, pois que os
externos dependem de sua prévia autorização, e ambos só poderão ser
contraídos dentro dos limites globais de endividamento do Município e
nas condições gerais estabelecidas e aprovadas pelo Senado Federal (CF,
art. 52, V-VIl).107
107. V. a Resolução 43 do Senado Federal, de 21.12.2001, cujo texto foi con-
solidado em 9.4.2002, que dispôs sobre as operações de crédito interno e externo dos
Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, inclusive concessão de garantias, seus
limites e condições de autorização, e providências correlatas. Quanto às operações
de crédito interno e externo a referida resolução estabeleceu que o montante global
das operações realizadas em um exercício fmanceiro não poderá ser superior a 16%
da receita corrente líquida e, também, que o comprometimento anual com amortiza-
ções, juros e demais encargos da dívida consolidada, inclusive relativos a valores a
desembolsar de operações de crédito já contratadas e a contratar, não poderá exceder
a 11,5% daquela receita. A Resolução 19/2003 excluiu desses limites as operações de
crédito contratadas pelos Estados e pelos Municípios com a União, organismos mul-
tilaterais de crédito ou instituições oficiais federais de crédito ou de fomento, com a
finalidade de financiar projetos de investimento para a melhoria da administração das
receitas e da gestão fiscal, financeira e patrimonial, no âmbito de programa proposto
700 DIREITO MUNICIPAL BRASILEIRO
A Lei Complementar 101, de 4.5.2000 (Lei de Responsabilidade Fis-
cal - LRF), estabeleceu em seu art. 30 caber ao presidente da República
submeter ao Senado Federal proposta de limites globais para o montante
da dívida consolidada da União, Estados e Municípios, cumprindo o que
estabelece o inciso VI do art. 52 da CF, bem como de limites e condições
relativos aos incisos VII-IX do mesmo artigo. 108 Tais limites serão fixados
em percentual da receita corrente líquida para cada esfera de governo e
aplicados igualmente a todos os entes da Federação que a integrem, cons-
tituindo, para cada um deles, limites máximos. Entretanto, lei municipal
poderá fixar limites inferiores àqueles para as dívidas consolidada e mo-
biliária, operações de crédito e concessão de garantias. Para fins de verifi-
cação do atendimento do limite a apuração do montante da dívida conso-
lidada será efetuada ao final de cada quadrimestre (de seis em seis meses
nos Municípios com menos de 50 mil habitantes). Se a dívida consolidada
ultrapassar o respectivo limite ao final de um quadrimestre, deverá ser
a ele reconduzida até o final dos 12 meses subseqüentes, reduzindo-se
o excesso em pelo menos 25% nos primeiros 4 meses, aplicando-se as
conseqüências previstas no art. 31 da aludida lei. Durante o período de
njuste o Município não poderá contratar empréstimos e financiamentos,
nem mesmo por antecipação de receita, e deverá obter superávit primário
(diferença entre receitas e despesas, excluídos juros e principal da dí vida,
pagos ou recebidos), ainda que através do contingenciamento de verbas
(art. 31, § 12 ).
A LRF considera operação de crédito o compromisso financeiro as-
sumido em razão de mútuo, abertura de crédito, emissão e aceite de título,
a aquisição financiada de bens, o recebimento antecipado de valores pro-
venientes da venda a termo de bens e serviços, o arrendamento mercantil
e outras operações assemelhadas, inclusive com o uso de derivativos fi-
nanceiros.
pelo Poder Executivo Federal; e, também as contratadas no âmbito do Programa Na-
cional de Iluminação Pública Eficiente - Reluz, estabelecido com base na Lei 9.991,
de 24.7.2000.Quanto à concessão de garantias, estabeleceu que seu saldo global não
poderá exceder a 22% da receita corrente líquida -limite, este, que poderá ser elevado
para 32% desde que o garantidor se ajuste às exigências do art. 9º, I a IV. V. sobre o
assunto o Capítulo V.
108. V. a Resolução 40 do Senado Federal, de 20.12.2001, cujo texto foi con-
solidado em 9.4.2002, que dispôs sobre os limites globais para o montante da dívida
pública consolidada e da dívida pública mobiliária dos Estados, do Distrito Federal e
dos Municípios, em atendimento ao disposto no art. 52, VI e IX, da CF, e estabeleceu,
no caso dos Municípios, que a dívida consolidada líquida, ao final do décimo-quinto
exercício financeiro contado a partir do encerramento do ano de publicação dessa re-
solução, não poderá exceder a 1,2 vezes (um inteiro e dois décimos) a receita corrente
líquida (art. 3º, II). V. sobre o assunto o Capítulo V.
XI - A CÂMARA MUNICIPAL: COMPOSIÇÃO E ATRIBUIÇÕES 701
A contratação de operações de crédito pelo Município deverá atender
as condições estabelecidas no art. 32, §§ lº. e 3º, e seus incisos, da LRF (v.
Capítulo V, item 3.4.2).
A operação de crédito não é admissível para financiar despesas de
custeio e postergar o equacionamento do déficit e da dívida. É vedada
entre entes da Federação, a menos que se trate de operação entre institui-
ção financeira de um e outro ente federado ou de compra, pelos Estado~
e Municípios, de títulos da dívida da União (art. 35 e seus §§ da LRF). E
vedada, igualmente, entre uma instituição fmanceira estatal e o ente da
Federação que a controle, como beneficiário do empréstimo (art. 36).
A operação de crédito por antecipação de receita destina-se a atender
à insuficiência de caixa durante o exercício financeiro; também depende
de autorização legislativa e do cumprimento das exigências mencionadas
nos arts. 32 e 38 da LRF. Estará proibida no último ano de mandato do
prefeito municipal ou enquanto existir operação anterior da mesma nature-
za não integralmente resgatada. Igualmente, não será autorizada se forem
cobrados outros encargos que não a taxa de juros da operação, obrigato-
riamente prefixada ou indexada à taxa básica fmanceira ou à que vier a
esta substituir. 109
ALei 10.028, de 19.10.2000, tipificou como crime ordenar, autorizar
ou realizar operação de crédito, interno ou externo, sem prévia autorização
legislativa, ou com inobservância de limite estabelecido pelo Senado Fede-
ralou, ainda, quando o montante da dívida consolidada ultrapassa o limite
máximo autorizado por lei (art. 22 , que introduziu o art. 359-A no CP).
As subvenções e os auxílios financeiros, sendo atos de liberalidade do
Município, devem também ser autorizados por lei local, discutida e vota-
da com as cautelas especiais previstas na legislação local e no regimento
interno da Câmara. Tais subvenções e auxílios só devem ser liberalizados
para a realização de obras, serviços e atividades de interesse público, e
não para atendimento de interesses particulares de munícipes. Além dis-
to, devem atender às condições estabelecidas na LRF, na lei de diretrizes
orçamentárias (LDO), e estar previstos no orçamento ou em seus créditos
adicionais.
As concessões para exploração de serviços de utilidade pública de-
vem também ser autorizadas por lei especial, na qual a Câmara delimite
o âmbito do contrato a ser firmado entre o Município, representado pelo
prefeito, e o concessionário. As leis orgânicas dos Municípios deverão
109. A Resolução 43/2001 do Senado Federal dispôs que o saldo devedor das
operações de crédito por antecipação de receita orçamentária não poderá exceder, no
exercício em que estiver sendo apurado, a 7% da receita corrente líquida.
702 DIREITO MUNICIPAL BRASILEIRO
dispor sobre o quorum e o número de discussões para a aprovação da lei
autorizadora. Tais exigências, como é bem de ver, podem ser aumentadas
ou reduzidas, a critério da legislação de cada Município. O que convém se
grave é que tais contratos não podem ser firmados sem prévia autorização
da Câmara de Vereadores, por importar delegação de poderes do Muni-
cípio a terceiros para a exploração de determinado serviço de interesse
público local.
As concessões da competência do Município são somente aquelas
que se referem a serviços locais. Todavia, os serviços de energia elétrica
e de telefones, ainda que locais, são privativos da União, e só ela pode
delegar a terceiros sua exploração (CF, art. 21, XI-XII).
As leis orgânicas dos Municípios, em regra, só exigem autorização
da Câmara para concessão de serviços públicos ou de utilidade pública,
não aludindo a outras formas de execução de tais serviços por particulares
(permissão e autorização). Entretanto, em razão do vulto e da importância
alcançada pela permissão, que, com a Constituição de 1988, do mesmo
modo que a concessão (art. 175), passou a depender de procedimento lici-
ta tório e, em seguida, com o advento da Lei 8.987, de 1995, llO de formali-
zação, impropriamente denominada de "contrato de adesão", implicando
delegação de serviços do Município e encargos extraordinários, também
ela deve ser precedida de autorização da Câmara, malgrado a improprie-
dade da referida lei não lhe retire, em princípio, o caráter de ato admi-
nistrativo negociaI, discricionário e precário. Não se exige, contudo, tal
formalidade para os simples atos unilaterais e precários de autorizações
para a realização de serviços ou atividades de interesse público. E se com-
preende essa distinção, porque a concessão, sendo de natureza contratual,
e a permissão, agora formalizada por "contrato de adesão", vinculam o
Município a certos encargos e obrigações para com o concessionário e o
peimissionário, ao passo que as autorizações, sendo de caráter precário,
não oneram a Administração Pública, que a todo tempo pode cassá-las,
independentemente de indenização. iil
3.10 Autorização para alienação de imóveis
A alienação de bens imóveis do Município (venda, permuta, doação
etc.), sendo ato que excede dos de simples administração, exige expressa
110. A Lei federal 8.987, de 13 .2.95, dispõe sobre o regime de concessão e per-
missão da prestação de serviços públicos, previsto no art. 175 da CF. Sobre a matéria,
v., também, as Leis federais 9.074, de 7.7.95,9.648, de 27.5.98 e 9.791, de 24.3.99.
111. Sobre concessão, permissão e autorização, v. o Capítulo VII, item 4, e tam-
bém, do Autor, Direito Administrativo ... , 34ª ed., Capítulo VI, item 7.
XI - A CÂMARA MUNICIPAL: COMPOSIÇÃO E ATRIBUIÇÕES 703
autorização da Câmara. Já acentuamos que nos poderes ordinários de ad-
ministrar não se compreendem o de alienar nem o de gravar o patrimônio
administrado. A administração tem por fim conservar e fazer reproduzir
os bens confiados ao trato do administrador, daí a regra segundo a qual o
prefeito, toda vez que tiver necessidade de dispor de bens ou de onerar o
Município com encargos extraordinários, deverá obter autorização espe-
cial da Câmara.
As leis orgânicas exigem, em regra, quorum e tramitação especial
para aprovação das proposições que autorizam a venda, permuta e doação
de bens imóveis, assim como para a constituição de ônus e assunção de en-
cargos extraordinários para a Municipalidade. Tais autorizações, portanto,
devem atender, na sua elaboração, a todos os requisitos especiais previstos
na legislação local organizatória do Município e aos trâmites regimentais
que se referirem à espécie em deliberação.
Tratando-se de bens imóveis do Município mas de uso comum do
povo (praças, ruas, estradas etc.) e de uso especial (edifícios e terrenos uti-
lizados em serviços públicos) é indispensável que antes de sua alienação
sejam descaracterizados ou desafetados, por lei, de sua primitiva destina-
ção, para que se tomem disponíveis. 1l2 Essa conversão, desafetação ou
descaracterização poderá ser feita pela mesma lei que autorizar a aliena-
ção, desde que na sua elaboração se observem as exigências especiais de
quorum e tramitação.
Quanto aos bens dominiais - isto é, os que constituem o patrimônio
disponível do Município (terrenos baldios, prédios sem destinação espe-
cial etc.) -, dispensam descaracterização ou desafetação porque, por na-
tureza, são alienáveis, mas mesmo assim exigem lei especial que autorize
a venda, permuta ou doação. É vedada a aplicação da receita de capital
derivada da alienação de bens e direitos que integram o patrimônio pú-
blico para o financiamento de despesa corrente, salvo se destinada por lei
aos regimes de previdência social, geral e próprio dos servidores públicos
(art. 44 da Lei Complementar 10 1, de 4.5.2000 - Lei de Responsabilidade
Fiscal). Preserva-se, assim, o patrimônio público, uma vez que o dinheiro
obtido com a venda será destinado à amortização de dívidas ou à realiza-
ção de investimentos. A propósito dos bens municipais, veja-se o Capítulo
VI, onde a matéria está amplamente apreciada.
Algumas leis orgânicas exigem também autorização especial da Câ-
mara para a hipoteca de imóveis municipais. Deixamos de tratar do assun-
to por entendermos, como já expusemos em capítulo anterior (Capítulo
112. V. nota 15 do Capítulo VI.
704 DIREITO MUNICIPAL BRASILEIRO
VI, item 5), que, sendo os bens públicos impenhoráveis, não se prestam a
garantias reais (hipoteca, penhor, anticrese), visto que, a final, não pode-
riam ser apreendidos e praceados pelo credor, vindo, assim, a ser inócuos
os ônus que sobre eles se constituíssem.
A venda de bens municipais - imóveis, móveis ou semoventes - deve
ser feita com licitação, nos termos da Lei 8.666, de 1993, com as alterações
das Leis 8.883, de 1994, e 9.648, de 1998 (cf. arts. 17-19). Nas doações,
dações em pagamento, permutas e investiduras não é exigível qualquer
modalidade licitatória, como já o demonstramos em obra especializada,
mas é sempre necessária a avaliação prévia do bem e, no caso de imóveis,
a autorização legislativa. !l3
3.11 Autorização para convênios e consórcios1!4
A realização de obras, serviços e atividades de interesse do Município
que se estendam além de seu território ou dependam da colaboração de ou-
tras entidades ou órgãos não subordinados à Prefeitura local exige acordos
especiais, que tomam a denominação de convênios ou consórcios.
Convênio é todo pacto firmado pelo Município com entidades es-
tatais, autárquicas, paraestatais ou particulares (associações, sociedades,
empresas etc.) para que essas pessoas jurídicas assumam e realizem de-
terminados serviços, atividades ou obras de interesse público local e,
igualmente, de interesse comum dos partícipes, mediante remuneração da
Muni8ipalidade ou gratuitamente. Pode também o Município, por meio de
convênio com outras entidades, realizar serviços e obras locais de interes-
se público mas da competência dessas entidades.
Convênios são acordos, mas não são contratos; são formas de coo-
peração associativa, sem vinculação contratual dos partícipes. Também
não se erigem em pessoas jurídicas, pelo quê exigem alguém ou alguma
entidade que assuma os encargos necessários à consecução de seus fins.
Consórcios públicos são pessoas de direito público, quando associa-
ção pública, ou de direito privado, decorrentes de contratos firmados entre
entes federados, após autorização legislativa de cada um, para a gestão
associada de serviços, atividades ou obras de interesse público e de obje-
tivos de interesse comum dos consorciados, através de delegação, e sem
fins econômicos. Trata-se de gestão associada ou cooperação associativa
de entes federativos, para a reunião de recursos financeiros, técnicos e
113. v., do Autor, Licitação e Contrato Administrativo, 14ª ed., 2ª tir., 2007.
114. Sobre convênios e consórcios, v. o Capítulo VII, item 4.3.
XI -A CÂMARA MUNICIPAL: COMPOSIÇÃO E ATRIBUIÇÕES 705
administrativos - que cada um deles, isoladamente, não teria -, para exe-
cutar o empreendimento desejado e de utilidade geral para todos. A Lei
11.1 07, de 6.4.2005, dispôs sobre normas gerais para a constituição desses
consórcios.
Os consórcios públicos distinguem-se dos convênios por decorrerem
de contratos entre entes federados e se constituírem em pessoas jurídicas.
Para os convênios e consórcios públicos há necessidade de autoriza-
ção legislativa das respectivas Câmaras de Vereadores para que os pre-
feitos possam subscrever o pacto e assumir validamente os encargos que
tocarem a cada Município. Atendidas, quanto aos consórcios públicos, as
normas gerais da Lei 11.107/2005, a lei autorizadora deve ser discutida
e votada segundo as exigências especiais que a legislação local impuser
para sua elaboração. Se nada constar da lei orgânica a tramitação da auto-
rização da Câmara será a comum das demais leis, devendo apenas esclare-
cer as condições em que o convênio ou o consórcio podem ser efetivados
pelo Executivo local.
Entretanto, o STF vem decidindo que é inconstitucional a norma que
exige autorização legislativa, por ferir a independência dos Poderes. 1l5
Data venia, não nos parece que ocorra essa inconstitucionalidade, porque
o convênio e o consórcio são atos que, além de poderem ter conteúdo
gravoso, extravasam dos poderes normais do administrador público e, por
isso, dependem da aquiescência do Legislativo. 116
A Lei 8.666, de 1993, em seu art. 116, determina a incidência de
seus dispositivos, no que couber, a todos os convênios, acordos, ajustes
e outros instrumentos congêneres celebrados por órgãos ou entidades da
Administração. Nos seus parágrafos estabelece uma série de formalidades
que devem ser cumpridas quando da celebração de convênio, principal-
mente quando houver repasse de recursos da entidade pública a organiza-
ção privada interessada.
Como já acentuamos precedentemente, os convênios e consórcios
públicos são instrumentos altamente vantajosos para a Administração
Municipal, principalmente para a realização de obras e serviços de longa
duração, de elevado custo e de interesse regional. Por eles podem os Mu-
nicípios pactuar tudo quanto for de seu peculiar interesse e estabelecer as
normas de execução que lhes convier, desde que não atentem contra os
115. STF,RTJ94/995 e 115/597,RDA 140/63 e 1611169,RT599/222,JSTF-Lex
218/19 e 224/28.
116. A Constituição do Estado de São Paulo proclama competir exclusivamente à
Assembléia Legislativa, "autorizar ou aprovar convênios, acordos ou contratos de que
resultem para o Estado encargos não previstos na lei orçamentária" (art. 20, XIX).
 DIREITO MUNICIPAL BRASILEIRO
706
princípios constitucionais e legais superiores, nem destoem das normas
administrativas e financeiras. 117
3.12 Autorização para isenção de tributos e perdão de dívida ativa
A isenção de tributos e o perdão de dívida ativa, importando favo-
res do Município ao devedor, dependem de autorização por lei, da Câma-
ra, para sua efetivação pelo Executivo. A lei autorizativa deverá, na sua
elaboração, atender às exigências que geralmente o Código Tributário do
Município impõe para a concessão de tais favores, e no seu texto indicar
os requisitos a serem satisfeitos pelos beneficiários, em harmonia com as
normas gerais do Código Tributário Nacional, já examinadas precedente-
mente (Capítulo V, item 2).
A lei de diretrizes orçamentárias (LDO), segundo o disposto no art.
165, § 2Q , da CF, deverá dispor sobre as alterações na legislação tributária,
entre as quais se inclui a isenção de tributos.
Observe-se que a lei não concede a isenção diretamente ao contri-
buinte, mas estabelece as condições para que ele a obtenha do Fisco, uma
vez que isenção é apenas a dispensa do pagamento do tributo devido. Daí
a distinção entre isenção propriamente dita e não-incidência do tributo. A
não-incidência ocorre quando as condições de fato previstas na lei que cria
o tributo não alcançam o contribuinte, de modo que não surge a obrigação
tributária. A isenção, ao revés, pressupõe a obrigação de pagar o tributo
na forma em que foi instituído, mas o Poder Público, por considerações de
conveniência social relacionadas com o contribuinte (isenção subjetiva)
ou com a natureza dos bens ou das operações (isenção objetiva), dispensa
o pagamento. Vemos, portanto, que a não-incidência é um direito de todos
aqueles que estão fora do âmbito tributário da lei; a isenção é um favor
legal, uma liberalidade do poder tributante. Por isso, deve o Município
concedê-la restritamente, nos casos em que haja interesse público, para
estimular as atividades reputadas úteis à coletividade.
O que o legislador municipal deve evitar são as isenções individuais,
os favores partidários, que tanto dessangram as finanças municipais quan-
to desmoralizam as Administrações locais.
O poder de isentar é consectário do poder de tributar. Por isso, em
regra, só pode isentar quem pode tributar. Vale dizer que só o Município
pode abrir mão de seus tributos. A Constituição Federal anterior excepcio-
nava essa regra ao estabelecer que a União, mediante lei complementar
117. Sobre convênios e consórcios, v. também, do Autor, Direito Administrativo
... , 34ª ed., Capítulo VI, item 7.
XI - A cÂMARA MUNICIPAL: COMPOSIÇÃO E ATRIBUIÇÕES 707
e atendendo a relevante interesse social ou econômico nacional, poderia
conceder isenções de impostos estaduais e municipais (art. 19, § 2Q). Essa
exceção está revogada pela atual Carta, que veda à União instituir isen-
ções de tributos que não sejam de sua competência (art. 151,111). Note-se,
contudo, que a EC 37, de 12.6.2002, acrescentou o inciso 111 ao § 3º do
art. 156, prevendo que, com relação ao imposto sobre serviços de qualquer
natureza, de competência dos Municípios, cabe à lei complementar regu-
lar a forma e as condições como isenções, incentivos e benefícios fiscais
serão concedidos e revogados. E no Ato das Disposições Constitucionais
Transitórias introduziu o art. 88, estabelecendo que, enquanto lei comple-
mentar não disciplinar o disposto nos incisos I e 111 do § 3Q do art. 156 da
CF, o referido imposto: I - terá alíquota mínima de 2%, exceto para os
serviços a que se referem os itens 32, 33 e 34 da Lista de Serviços anexa
ao Decreto-lei 406/1968, que correspondem aos subitens 7.02, 7.04 e 7.05
da lista anexa à superveniente Lei Complementar 116, de 31.7.2003; 11 -
não será objeto de concessão de isenções, incentivos e benefícios fiscais
que resultem, direta ou indiretamente, na redução dessa alíquota mínima.
A Lei Complementar 116/2003, que sobreveio à EC 37/2002, nada dispôs
sobre isenções, incentivos e benefícios fiscais, mas definiu a alíquota má-
xima do ISS em 5%, não fixando, porém, a alíquota mínima, de forma que
prevalecem a alíquota de 2%, estabelecida no inciso I, e as restrições do
inciso 11, do art. 88, l, do ADCT. 118
O perdão de dívida ativa é providência de política financeira que se
justifica, em certas circunstâncias, como medida de caráter geral para can-
celamento de pe9-uenos débitos ou de dívidas antigas de difícil ou impos-
sível execução. E uma liberalidade da Fazenda Municipal; e, assim sendo,
depende de lei que autorize o Executivo a promover o cancelamento das
dívidas indicadas.
Segundo a Lei 4.320, de 1964, constituem dívida ativa as importân-
cias relativas a tributos, multas e créditos da Fazenda Pública devidamente
inscritas mas não cobradas ou não recolhidas no exercício de origem (art.
39). Na definição mais restrita do Código Tributário Nacional- Lei 5.172,
de 1966 - é dívida ativa tributária a proveniente do crédito dessa natureza
regularmente inscrito na repartição administrativa competente depois de
esgotado o prazo fixado para pagamento pela lei ou por decisão final pro-
ferida em processo regular (art. 201). Embora aparentemente diversas, as
duas conceituações são coincidentes, apenas uma é de ordem geral para
todos os créditos da Fazenda Pública, e a outra é específica para os crédi-
tos tributários.
118. Sobre o ISS, v. o Capítulo V, item 3.1.3, e suas alíquotas, item 3.1.3.4 .
708 DIREITO MUNICIPAL BRASILEIRO
Finalmente, observamos que tanto a lei que estabelece isenções tribu-
tárias como a que concede perdão de dívida ativa não são mais de inicia-
tiva exclusiva do prefeito, visto que o ordenamento constitucional vigente
não a reservou para matéria financeira. Entretanto, devem estar em conso-
nância com a LDO.
A Constituição Federal determina que a lei orçamentária seja acom-
panhada de demonstrativo do efeito, sobre as receitas e despesas, decor-
rente de isenções, anistias, remissões, subsídios e beneficios de natureza
financeira, tributária e creditícia (art. 165, § 6º).
Nas hipóteses de renúncia de receita, 119 previstas na Lei Complemen-
°
tar 1 1, de 4.5.2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal - LFR), a concessão
ou ampliação de incentivo ou beneficio de natureza tributária, dependen-
te de autorização legislativa, deverá estar acompanhada de estimativa do
impacto orçamentário-financeiro no exercício em que deva iniciar sua vi-
gência e nos dois seguintes, atender ao disposto na LDO e às condições
estabelecidas no art. 14, I-lI, da referida lei. Fica, assim, a Administração
obrigada a demonstrar que a renúncia não prejudicará os resultados pre-
vistos na LDO ou que haverá compensação da perda através de ações que
acarretem o aumento da receita tributária. De conformidade com o art. 4º,
§ 2º, V, do mesmo diploma legal, o Anexo de Metas Fiscais, que integra
a LDO, deverá conter o demonstrativo da estimativa e compensação da
renúncia de receita.
3.13 Aprovação do plano diretor 120
Já que o Município tem competência para elaborar e implantar seu
plano diretor, esse plano deve ser aprovado por lei e implantado através
de decretos e outras medidas executivas.
A iniciativa desse projeto de lei, embora não esteja expressamente
reservada ao Executivo, só deveria ser tomada pelo prefeito. No Municí-
pio de São Paulo compete ao prefeito propor à Câmara Municipal o plano
diretor, mas essa competência não exclui a do Legislativo nessa matéria
(Lei Orgânica do Município de São Paulo, de 4.4.1990, art. 70, X, e pará-
grafo único). A complexidade técnica da elaboração de um plano diretor,
na abrangência dos seus múltiplos aspectos urbanísticos, principalmen-
te de uso e ocupação do solo urbano, exige profissional habilitado para
concebê-lo (engenheiro, arquiteto ou urbanista) e equipes especializadas
em pesquisa e na feitura dos diversos elementos que vão compor o pro-
119. Sobre renúncia de receita, v. o Capítulo V, item 4.8.
120. V. Subsídios para a Elaboração do Plano Diretor, CEPAM, 1990.
XI - A cÂMARA MUNICIPAL: COMPOSIÇÃO E ATRIBUIÇÕES 709
jeto de lei (texto, mapas, plantas etc.). Nessas condições, a Câmara de
Vereadores dificilmente estará habilitada a elaborar um projeto completo
de plano diretor do Município, mas poderá, com a sensibilidade política
de seus membros, aprimorar, através de emendas, o projeto recebido do
Executivo.
Em tema de planejamento local, a lnternational City Manager:S As-
sociation tem advertido que "aos planejadores cumpre discernir as tendên-
cias mais acentuadas da comunidade, com o fito de orientá-las para obje-
tivos que constituam uma cidade ordenada e bem equilibrada, socialmente
adequada e economicamente eficiente".121
Foi com esse espírito que o constituinte federal cuidou da matéria ao
conferir um capítulo separado, dentro da "Ordem Econômica e Financei-
ra", para a política urbana. Nos arts. 182-183 da CF está expressamente re-
gistrada a importância de uma elaboração bem planejada e uma execução
perfeita do plano diretor, a cargo do Poder Público Municipal.
A Câmara de Vereadores, tendo a atribuição de converter em lei o
plano diretor, deve fazê-lo com cautelas tais que assegurem sua suprema-
cia sobre toda e qualquer regulamentação suplementar e subsidiária que
se imponha para o futuro, de modo que garanta a perenidade do plano e
evite que cada governo que se suceda possa modificar-lhe a estrutura geral
ou desviar-lhe a execução por interesses individuais ou partidários, em
prejuízo da comunidade.
A partir da Constituição de 1988 os Estados não mais podem im-
por aos Municípios a exigência de que essa lei só possa ser alterada por
maioria qualificada (dois terços), mas é recomendável que a lei orgânica
de cada Município o faça. A Lei Orgânica do Município de São Paulo, de
4.4.1990, por exemplo, nos incisos I-lI do § 4º do art. 40, estabelece que
dependerão do voto favorável de três quintos dos membros da Câmara as
matérias relativas ao plano diretor e ao zoneamento urbano e ao zonea-
mento geo-ambiental.
Essa exigência, embora possa parecer excessiva, não o é, pois visa
não só a assegurar a implantação do plano, como a dar maior estabilidade
à legislação de uso e ocupação do solo urbano - sabido que as constan-
tes alterações de zoneamento provocam valorizações ou desvalorizações
imobiliárias discriminatórias e muitas vezes ofendem direitos adquiridos,
sujeitando o Município a vultosas indenizações. 122
121. Técnica de Administração Municipal, publicação da International City
Manager s Association, Rio de Janeiro, trad. EBAP, 1955, p. 367.
122. Para maiores esclarecimentos, v. o capítulo sobre urbanismo e proteção
ambiental (Capítulo IX, itens 1-2).
710 DIREITO MUNICIPAL BRASILEIRO
3.14 Representação a autoridades federais,
estaduais e municipais
A Constituição da República inseriu em seu texto como direito in-
dividual de toda pessoa o de representar, mediante petição dirigida aos
Poderes Públicos, em defesa de direitos ou contra ilegalidade ou abuso de
poder (art. 5Q , XXXIV, "a"). As leis orgânicas editadas pelos Estados sob
a égide da ordem constitucional pretérita haviam estendido esse direito
às Câmaras Municipais, ampliando seu âmbito à comunicação de quais-
quer fatos e à sugestão de quaisquer providências que tivessem em mira o
interesse público local. Com a Carta de 1988 a disciplina de tal previsão
passou às leis orgânicas locais.
A extensão desse direito à Câmara encontra plena justificação no fato
de a ela competir zelar pelo bom governo local e custodiar todos os inte-
resses coletivos que digam respeito ao Município ou que nele se desenvol-
vam. Muitas medidas, embora da competência federal ou estadual, podem
ser utilmente lembradas pela Edilidade, em forma de representação, para
oportuno e conveniente atendimento pelo poder, órgão ou autoridade fede-
ralou estadual a que competir a adoção da medida alvitrada.
A representação a que, nessa linha, as leis orgânicas locais se refiram
não se confunde com a representação jurídica do Município, que é atribui-
ção privativa do prefeito; nem com a representação processual civil, que é
função dos procuradores judiciais do Município; nem com a representação
processual penal, que é atributo exclusivo de quem for vítima de crime em
que se tome necessária essa formalidade para início da ação penal.
No sentido administrativo em que é atribuída à Câmara, a representa-
ção significa a possibilidade de denunciar fatos, de pedir providências, de
sugerir medidas, de comunicar, enfim, a autoridades estranhas ao governo
municipal o desejo ou a opinião da Edilidade, manifestada pela maioria
ou pela unanimidade dos vereadores. O exercício desse direito público
pela Câmara é legítimo e conveniente desde que utilizado com bom senso
e ponderação, no interesse da coletividade local. O que se toma neces-
sário evitar é o abuso ou mesmo a leviandade com que certas Câmaras
representam acerca de fatos e atos alheios ao interesse municipal, com fim
demagógico e publicitário. Esses pronunciamentos, em forma de apoio ou
protesto, essas moções pró ou contra medidas de âmbito estadual, nacional
ou internacional, nem sempre representam os anseios da coletividade, e
não raro levam as Edilidades ao ridículo, pela inocuidade e olvido de suas
tão pomposas quanto inúteis representações.
XI - A cÂMARA MUNICIPAL: CO:MPOSIÇÃO E ATRIBUIÇÕES 711
3.15 Fixação do subsídio dos vereadores, do prefeito,
do vice-prefeito e dos secretários municipais 123
O subsídio (como agora é denominada a remuneração) desses agentes
políticos - vereadores, prefeito, vice-prefeito e secretários municipais - há
que ser fixado por lei de iniciativa da Câmara Municipal, observado o que
dispõem os arts. 29, VI, 37, XI, 39, § 4 Q , 57, § 7Q , 150, lI, e 153, IlI, e §
2Q , I, da CF.
3.15.1 Subsídio dos vereadores
O subsídio dos vereadores deve ser fixado com observância dos crité-
rios e limites estabelecidos no art. 29, VI, da CF, com a redação dada pela
EC 25, de 2000.
A remuneração dos vereadores é integrada pelo subsídio, vedado o
pagamento de parcela indenizatória em razão de convocação para sessões
extraordinárias (art. 39, § 4 Q , da CF, e art. 57, § 7 Q , com a redação dada pela
EC 50, de 14.2.2006).
Através da EC 25, de 2000, foi adotada uma relação de proporciona-
lidade entre a população do Município e o percentual máximo do subsídio
dos vereadores em relação ao subsídio dos deputados estaduais, oscilando
entre os limites de 20 a 75%, de conformidade com o número de habitan-
tes. Está expressamente vedado o acréscimo da verba de representação ou
de qualquer outra espécie remuneratória, exigindo-se a remuneração dos
vereadores exclusivamente por subsídio fixado em parcela única (CF, art.
39, § 4 Q ).
O subsídio dos vereadores deve ser fixado por lei especifica de inicia-
tiva da Câmara Municipal (CF, art. 29, VI, e 37, X), assegurada revisão
anual, sempre na mesma data e sem distinção de índice relativamente à
remuneração dos servidores públicos em geral.
123. O STF decidiu, em sessão administrativa do dia 24.6.1998, por maioria (7 a
4), que os arts. 37, XI, e 39, § 4º, da CF, com a redação da EC 19/1998, não eram auto-
aplicáveis, porque o valor do subsídio mensal a ser pago a ministro do STF deveria
ser, obrigatoriamente, estabelecido por meio de lei. Conforme os arts. 48, caput, XV,
e 96, n, "b", da CF, na redação dada pela EC 41/2003, ao STF cabe propor ao Con-
gresso Nacional a fixação do subsídio dos seus Ministros, por lei sujeita à sanção do
Presidente da República. O art. 8º da EC 41 estatuiu uma regra de transição, que teve
vigência até que o valor desse subsídio veio a ser fixado pela Lei 11.143, de 26.7.2005
(em R$ 21.500,00, a partir de 1º de janeiro de 2005, e em R$ 24.500,00, a partir de
1º de janeiro de 2006). Observe-se, ainda, que o teor do art. 37, Xl, da CF, veio a ser
novamente modificado, pela EC 4112003, que instituiu tetos para a União, para os
Estados, para o Distrito Federal e para os Municípios, no âmbito de seus Poderes e das
suas Administrações diretas, autárquicas e fundacionais.
712 DIREITO MUNICIPAL BRASILEIRO
Por último, frise-se, a Constituição Federal, na redação da EC 19, de
1998, garante a irredutibilidade do subsídio, ressalvado o disposto nos
incisos XI e XIV do art. 37 e nos arts. 39, § 4º, 150, lI, e 153, III, e § 2º, I
(CF, art. 37, XV).
Ainda sobre este assunto, veja-se o que escrevemos precedentemente,
neste capítulo, no item 2.1, "Vereadores", sob a epígrafe "Remuneração"
(item 2.1.4).
3.15.2 Subsídio do prefeito
A remuneração do prefeito, tal qual a dos vereadores, após a promul-
gação da EC 19, de 1998, é constituída apenas pelo subsídio, que deve ser
fixado com observância dos critérios e limites estabelecidos no art. 29, V,
da CF e nos demais dispositivos constitucionais a que referido artigo faz
remissão expressa.
Assim é que deve ser fixado por lei especifica de iniciativa da Câma-
ra Municipal (art. 29, V); não pode exceder o subsídio mensal, em espé-
cie, dos ministros do STF (art. 37, XI); deve ser fixado em parcela única,
vedado o acréscimo de qualquer gratificação, adicional, abono, prêmio,
verba de representação ou outra espécie remuneratória (art 39, § 4º); tem
assegurada revisão anual, sempre na mesma data e sem distinção de ín-
dices relativamente aos utilizados para o estabelecimento da remuneração
dos servidores públicos em geral (art. 39, § 4º, c/c art. 37, X); sujeita-se ao
tratamento isonômico quanto aos tributos (art. 150, lI), notadamente em
relação ao imposto sobre a renda e proventos de qualquer natureza (ali.
153, III, e § 2º, I).
Quaisquer outras verbas não podem mais ser acrescidas ao subsídio
do prefeito, por vedação expressa da Constituição Federal (art. 39, § 4º),
sejam elas verba de representação, ajuda de custo ou outra espécie re-
muneratória, não mais integrando a remuneração do mencionado agente
político.
No que concerne ao princípio da anterioridade, ou seja, obrigatorie-
dade de fixação da remuneração ao final de cada legislatura para vigorar
na subseqüente, portanto antes do conhecimento do novo eleito, valem,
com os devidos ajustes, as considerações feitas quanto ao subsídio dos
vereadores (no item 2.1.4 deste capítulo, sob a epígrafe "Remuneração"),
posto que, embora não mais conste expressamente do art. 29, V, da CF,
a exigência impõe-se em decorrência dos princípios da moralidade e da
impessoalidade, que norteiam todos os atos da Administração Pública, e,
como tal, deve ser contemplada nas leis orgânicas municipais.
XI - A cÂMARA MUNICIPAL: COMPOSIÇÃO E ATRIBUIÇÕES 713
o preceito geral aplicável é o da fixação de uma legislatura para outra
e da inalterabilidade do que for fixado originalmente.
Atualmente a garantia da irredutibilidade do subsídio está consagra-
da constitucionalmente, ressalvado o disposto nos incisos XI e XIV do
art. 37 e nos arts. 39, § 4º, 150, li, e 153, lII, e § 2º, I (CF, art. 37, XV, na
redação da EC 19, de 1998).
3.15.3 Subsídio do vice-prefeito
O vice-prefeito não tem atribuições definidas, pois o mandato lhe
confere apenas o direito de substituir ou suceder o prefeito. Entretanto,
é comum ser-lhe deferido o exercício de funções representativas em so-
lenidades, eventos, congressos etc. Há, ainda, a possibilidade de o vice-
prefeito, além de desempenhar as funções representativas mencionadas,
ocupar um cargo - como, por exemplo, de secretário municipal-, hipótese
em que será licito perceber subsídio pelo exercício desse cargo.
Para a fixação do subsídio do vice-prefeito os critérios e normas são
os mesmos constitucionalmente estabelecidos para o subsídio do prefeito,
razão pela qual remetemos o leitor ao tópico precedente.
3.15.4 Subsídio dos secretários municipais
Desde a EC 19, de 1998, o art. 29, V, da CF prevê a fixação de subsídio
para os secretários municipais nos mesmos moldes constitucionalmente
I estabelecidos para o prefeito e o vice-prefeito. Daí por que remetemos o
leitor ao tópico pertinente ao subsídio do prefeito.
I 3.16 Deliberação sobre licença de vereadores e do prefeito
A deliberaçllo sobre pedido de licença de vereadores e do prefeito,
bem como do vice-prefeito e do presidente da Câmara quando em subs-
f tituição do prefeito, é atribuição exclusiva do plenário da Câmara, que
~ poderá concedê-la ou negá-la soberanamente. Não admitimos que a Cons-
tituição ou a lei orgânica possam condicionar ou vincular a decisão do
plenário a qualquer requisito ou circunstância, porque tal deliberação, com
referência aos vereadores, constitui interna corporis da Câmara e, quanto
ao prefeito, é ato de controle político do exercício do cargo, praticável
discricionariamente pela Edilidade. Assim sendo, só o plenário da Câmara
pode valorar a conveniência e oportunidade de conceder ou negar licença
a vereador e ao prefeito ou a seus substitutos em exercício do cargo.
Quando a lei orgânica inscreve os motivos que podem ensejar licença
aos edis e ao chefe do Executivo local (tratamento de saúde ou interesses
714 DIREITO MUNICIPAL BRASILEIRO
particulares) não está tomando obrigatória a concessão da licença nos ca-
sos enunciados, mas apenas possibilitando que o interessado os invoque
perante a Câmara, para sua soberana e irrecorrível deliberação.
Não se deve confundir a licença com o simples afastamento do Mu-
nicípio, sem cessação do exercício do cargo ou do mandato, para tratar
de interesses da Prefeitura ou da Câmara fora do território municipal e
por tempo mais ou menos prolongado. No primeiro caso cuida-se de um
licenciamento propriamente dito, que abre vaga, obriga à convocação do
substituto ou suplente e faz cessar a remuneração do licenciado; no segun-
do trata-se apenas de uma autorização de afastamento do local de trabalho,
sem suspensão do exercício do cargo e sem prejuízo das atribuições e
vantagens funcionais - e, portanto, sem abrir vaga que autorize substitui-
ção. Neste último caso o prefeito poderá credenciar um de seus auxiliares
mais categorizados apenas para responder pelo expediente, ou seja, para
atender aos que o procuram na Prefeitura e dar andamento aos casos mais
urgentes, sem praticar atos finais ou firmar contratos com terceiros.
Relembramos, mais uma vez, que o titular - prefeito ou vereador -
licenciado ou com autorização de afastamento pode reassumir o cargo ou
o mandato a qualquer momento, bastando que retome às suas funções e
comunique ao presidente da Câmara.
3.17 Cassação de mandato de prefeito 124 e de vereador
Atribuição das mais importantes do plenário da Câmara é a cassação
de mandato de prefeito e de vereador por infração político-administrativa.
Desde logo se impõe a distinção entre cassação e extinção de mandatos,
por configurarem hipóteses diferentes e competirem a órgãos diversos,
mediante procedimentos distintos.
Cassação é a decretação da perda do mandato por ter seu titular in-
corrido em falta funcional definida em lei e punida com esta sanção. Ex-
tinção é o perecimento do mandato pela ocorrência de fato (morte), ato ou
situação que tome automaticamente inexistente a investidura eletiva (re-
núncia, perda dos direitos políticos, condenação criminal com inabilitação
para a função pública etc.).
A cassação de mandato compete ao plenário da Câmara, por ser ato
constitutivo acentuadamente deliberativo e de índole político-administrati-
va; a declaração de extinção de mandato cabe ao presidente da Mesa, por
ser ato simplesmente administrativo e declaratório de uma situação jurídi-
ca preexistente, decorrente de fato ou ato alheio à deliberação da Câmara.
124. Sobre a responsabilidade penal do prefeito, v. o capítulo seguinte.
XI - A CÂMARA MUNICIPAL: COMPOSIÇÃO E ATRIBUIÇÕES 715
Na cassação o plenário decide se o titular do mandato deve perdê-lo,
ou não, em face da falta cometida ou da situação de fato que se apresente
em conflito com as disposições legais que regem o exercício do cargo ou
função eletiva; na extinção o presidente apenas faz ciente a Câmara - à
vista de certidão ou comunicação do fato ou ato extintivo - de que o man-
dato pereceu e, em conseqüência, se acha aberta a vaga. Para a cassação
há necessidade de quorum e observância da tramitaçãó legal e regimen-
tal estabelecida para essa deliberação, ao passo que para a declaração de
extinção não há exigências especiais, bastando que se insira em ata a co-
municação do presidente sobre o fato ou ato extintivo para tomar certa a
existência da vaga e possibilitar a convocação do suplente.
Tanto a deliberação sobre cassação quanto a declaração da extinção
de mandato e abertura de vaga são suscetíveis de apreciação judicial para
o julgamento da legalidade de tais atos. Certo é que não cabe ao Judiciário
pronunciar-se sobre cassação de mandato antes que o plenário o faça, nem
lhe é permitido reexaminar o mérito da solução sob o aspecto da justiça,
oportunidade ou conveniência do decidido pelos vereadores, mas poderá
e deverá sempre verificar se ocorrem os pressupostos de direito e de fato
que autorizam a cassação e se foram observadas as exigências legais e
regimentais para a deliberação, tais como o quorum necessário, a opor-
tunidade de defesa, a tramitação estabelecida para o processo, e demais
cautelas que devem acompanhar a decisão da Câmara, a ser consubstan-
ciada em decreto legislativo, quando condenatória. Se absolutória basta
que conste da ata da sessão de julgamento o resultado da votação para o
arquivamento do processo.
As infrações político-administrativas do prefeito e as faltas ético-
parlamentares dos vereadores, ensejadoras da cassação de seus mandatos,
são matérias de competência da lei orgânica local. O prefeito e os verea-
dores, como agerites políticos do Município, no desempenho do mandato
sujeitam-se a sanções especiais de natureza política.
O Decreto-lei 201, de 1967, cujo projeto é de nossa autoria,125 sepa-
rou claramente os crimes de responsabilidade do prefeito (art. lº), suas
125. Por solicitação do então Ministro da Justiça, Carlos Medeiros Silva, elabo-
ramos o projeto do Decreto-lei 201, de 1967, para substituir as Leis 211, de 1948, e
3.528, de 1959, que regulavam a cassação e extinção de mandatos de prefeitos e verea-
dores, definiam os crimes de responsabilidade e dispunham sobre o respectivo processo,
com aplicação supletiva da Lei 1.079, de 1950, que ainda hoje rege o impeachment de
autoridades federais e estaduais. Naquelas leis as infrações político-administrativas
e os crimes de responsabilidade estavam tão mal-definidos e muitas vezes confundi-
dos, e sujeitos a um processo tão tumultuado, que se gerou a impunidade dos agentes
pólíticos do Município. Diante dessa conjuntura fomos levados a separar nitidamente
. a responsabilidade criminal, a responsabilidade político-administrativa e a responsa-
716 DIREITO MUNICIPAL BRASILEIRO
infrações político-administrativas (art. 4º) e asfaltas ético-parlamentares
dos vereadores (art. 7º), bem como os casos de extinção de seus mandatos
(arts. 6º e 8º), atribuindo o julgamento dos crimes exclusivamente ao Po-
der Judiciário; a cassação dos mandatos por infração político-administra_
tiva ou por falta ético-parlamentar ao plenário da Câmara; a declaração de
extinção de mandatos ao presidente da Mesa. Assim, as diversas condutas
foram nitidamente tipificadas e as competências perfeitamente definidas
para o respectivo procedimento.
Neste tópico só nos interessa a cassação de mandato, que é a única
sanção da competência do plenário da Câmara. Realmente, a cassação de
mandato pelo plenário da Câmara é sanção punitiva e definitiva, e não
apenas afastamento provisório do cargo, como fora antes, para que o Judi-
ciário pudesse processar criminalmente o prefeito ou o vereador. Por isso
temos afirmado e reafirmado que o Decreto-lei 201, de 1967, suprimiu o
impeachment no governo municipal; ou, mais adequadamente, substituiu-o
pela sanção político-administrativa da cassação do mandato, sem prejuízo
da sanção penal e da responsabilização civil a cargo da Justiça Comum. 126
Os arts. 4º-8º do Decreto-lei 201, de 1967, foram revogados pelos
arts. 29-30 da CF de 1988, devendo essa matéria ser regulada pela lei
orgânica do Município.
Todavia, a EC 25, de 2000, que entrou em vigor em 1.1.2001,já defi-
niu em nível constitucional, nos incisos 1-IIl do § 2º do art. 29-A, algumas
condutas que considera como crimes de responsabilidade do prefeito, re-
lacionadas ao valor e ao prazo do envio do repasse das verbas orçamentá-
rias para o atendimento das despesas do Legislativo Municipal. Definiu,
igualmente, como crime de responsabilidade do presidente da Câmara o
desrespeito ao § 1º do art. 29-A da CF, que limita o gasto com folha de
pagamento e subsídio de vereadores a 70% da receita da Câmara. Em tais
normas não se encontram preceitos penais sancionadores. É claro que es-
tamos diante de infrações político-administrativas, sujeitas ao julgamento
bilidade ético-parlamentar, para a punição criminal, pela Justiça Comum; a punição
político-representativa, pelo plenário da Câmara; e a declaração de extinção de man-
datos, pelo presidente da Mesa, mediante os procedimentos específicos estabelecidos
na própria lei.
126. Com essa nova sistemática foi abolido o impeachment na esfera municipal,
sendo substituído pela cassação do mandato pela Câmara, como medida punitiva e
definitiva, nos casos de infração político-administrativa do prefeito ou de falta ético-
parlamentar do vereador, tipificados na mesma lei.
Outras providências foram incluídas no texto para possibilitar a responsabiliza-
ção dos infratores, tanto pela Câmara como pelo Judiciário, em processos autônomos
e julgamentos independentes. Sobre a responsabilidade penal do prefeito, v. o capítulo
seguinte, item 4.1.
XI - A CÂMARA MUNICIPAL: COMPOSIÇÃO E ATRIBUIÇÕES 717
pela Câmara dos Vereadores, que, na tradição do Direito Brasileiro, muitas
vezes são denominadas de crimes de responsabilidade, o que causa inde-
sejável confusão, visto que a partir do Decreto-lei 201, de 1967, procurou-
se separar claramente crimes de infrações político-administrativas.
No Município de São Paulo a sua Lei Orgânica, de 4.4.1990, estabe-
lece vedações ao prefeito, a partir da expedição do diploma e a partir da
posse (art. 59). Prevê a perda do mandato, por cassação, no caso de seu
desatendimento, bem como nas situações elencadas no art. 73, I a IV, "a" a
"C', entre as quais destacam-se: ausentar-se do Município ou afastar-se do
cargo, sem licença da Câmara Municipal, salvo por período não superior
a 15 dias consecutivos; residir fora do Município; atentar contra a auto-
nomia do Município, o livre exercício da Câmara Municipal, o exercício
dos direitos políticos, individuais e sociais, a probidade na administração,
a lei orçamentária, o cumprimento das leis e das decisões judiciais (art.
73, I-IV, "a"-"C').
Tais sanções podem ser estabelecidas ou modificadas por norma
municipal e, como imposições punitivas, devem ser interpretadas restri-
tamente e aplicadas tão-só aos fatos típicos de sua incidência, observado
o devido processo legal.
Nessas infrações tanto podem incidir o prefeito e os vereadores titu-
lares do mandato como seus substitutos em exercício (vice-prefeito, presi-
dente da Câmara, suplente de vereador convocado), sujeitando-se à cassa-
ção do mandato mesmo depois de cessada a substituição, porque a sanção
recai sobre a investidura política, e não sobre a titularidade do cargo no
Executivo ou da cadeira no Legislativo. Por essa mesma razão, não pode
haver cassação de mandato de interventor no Município, visto que ele não
possui mandato político, mas sim nomeação administrativa.
O processo de cassação de mandato deve ser regulado pela legislação
local. Contudo, na ausência desta, pode-se seguir o disposto no art. 5º do
Decreto-lei 201, de 1967, cujo rito passamos a comentar, no intuito de
contribuir para a elaboração do regramento municipal sobre a matéria.
Como todo processo punitivo, inicia-se com a denúncia e termina com
o julgamento, desenvolvendo-se por fases e atos vinculados ao procedi-
mento formal que a lei impõe e o regimento complementa na tramitação
interna da Câmara. Quando se trata de cassação de mandato de prefeito
é um processo político-administrativo; quando se cuida da cassação de
mandato de vereador é um processo ético-parlamentar. Ambos da com-
petência exclusiva do plenário e sujeitos às mesmas formalidades legais e
regimentais, que assim se podem resumir: 127
127. Sobre o processo de cassação de mandatos de prefeito e vereador, v.: Oví-
dio Bernardi, Responsabilidades dos Prefeitos Municipais, São Paulo', Ed. RT, 1964;
718 DIREITO MUNICIPAL BRASILEIRO
1º. Denúncia e seu recebimento - a denúncia, que pode ser apresen-
tada por qualquer eleitor (inclusive vereador, ou mesmo o presidente da
Câmara), deverá ser feita por escrito, com exposição clara dos fatos e indi-
r XI -A cÂMARA MUNICIPAL: COMPOSIÇÃO EATRIBurÇÕES
cação das provas da acusação, assinada pelo denunciante e dirigida ao pre-
sidente da Mesa. Lida a denúncia na primeira sessão ordinária, o plenário
decidirá, pela maioria dos presentes, sobre seu recebimento, e, se favorá-
vel, será constituída, por sorteio na proporção da representação partidária,
a comissão processante, com três vereadores titulares e sem impedimentos
para o caso, que elegerão o presidente e o relator. Se o denunciante for o
presidente da Câmara deverá transmitir a presidência ao seu substituto le-
gal, durante os atos do processo, ficando também impedido de votar sobre
a denúncia; se for vereador não poderá integrar a comissão processante,
nem votar no processo, devendo, para tanto, ser convocado o substituto
desimpedido.
2º. Instrução do processo - a instrução do processo compete à co-
missão processante, que agirá do seguinte modo: a) iniciará os trabalhos
dentro de 5 dias, promovendo a notificação do denunciado, na forma e
para os fins da lei; b) transcorrido o prazo para defesa prévia (lO dias da
notificação), a comissão emitirá parecer, dentro de 5 dias, opinando pelo
prosseguimento ou pelo arquivamento da denúncia; c) se opinar pelo pros-
seguimento designará, desde logo, o início da instrução e promoverá os
atos, diligências e audiências que forem necessários para o depoimento do
denunciado, inquirição de testemunhas e colheita de demais provas defe-
ridas; d) se o parecer for pelo arquivamento será submetido à deliberação
do plenário, que, por maioria dos presentes, aceitará ou não o arquivamen-
to; se o plenário deliberar pelo prosseguimento a comissão processante
tomará as providências indicadas na letra "c"; se o plenário deliberar pelo
arquivamento fica encerrado o processo. Advertimos que o denunciado
deverá ser intimado para todos os atos do processo, pessoalmente ou na
pessoa de seu procurador constituído, com a antecedência mínima de 24
horas do ato, sendo-lhe facultado assistir às audiências e diligências, apre-
sentar requerimentos, formular quesitos, perguntas e reperguntas pertinen-
tes à acusação e à defesa. Caberá ao presidente da comissão processante
conduzir imparcialmente a instrução, deferindo o que for de direito e in-
deferindo provas, diligências ou perguntas desarrazoadas, tumultuárias ou
Deonízio Fernandes e outros, Da Responsabilidade do Prefeito, São Paulo, 1967; Pau-
lo Lúcio Nogueira, Administração e Responsabilidade dos Prefeitos e Vereadores, São
Paulo, 1974; Rui Barbosa Corrêa Filho, Dos Crimes contra a Administração Pública
e o Decreto-lei 201167, São Paulo, 1974; Clenício da Silva Duarte, "Responsabilida-
de de prefeitos e vereadores", RT 446/315; Antônio Tito Costa, Responsabilidade de
Prefeitos e Vereadores, São Paulo, Ed. RT, 1975; Wolgran Junqueira Ferreira, Respon-
sabilidade dos Prefeitos e Vereadores, São Paulo, 1978.
impertinentes, mas sem cercear a defesa, para que não vicie o processo de
nulidade, que poderá ser declarada pelo Judiciário.
3º. Razões do denunciado e parecer final da comissão processante -
719
encerrada a instrução, a comissão processante assim procederá: a) abrirá
vista do processo ao denunciado para razões escritas, no prazo de cinco
dias; b) após, com ou sem as razões, emitirá seu parecer final, opinando
pela procedência ou improcedência das acusações ou de parte d~las; c) soli-
citará ao presidente da Câmara a convocação da sessão para o Julgamento.
4º. Sessão de julgamento - a sessão de julgamento só poderá instalar-
se com, pelo menos, dois terços dos membros da Câmara, que é o quorum
mínimo para deliberação sobre o processo, contando-se inclusive a pre-
sença do presidente, que poderá votar para perfazer o quorum. Instalada a
sessão, praticar-se-ão os seguintes atos: a) leitura integral do processo pelo
relator da comissão processante ou pelo secretário da Câmara; b) liberda-
de de palavra aos vereadores, pelo prazo máximo de 15 minutos para os
que a solicitarem, a fim de se manifestarem sobre o processo; C! concessão
da palavra, pelo prazo máximo de duas horas, para o denunCIado ou seu
procurador produzir a defesa; d) votação nominal dos vereadores desim-
pedidos sobre cada uma das infrações articuladas na denúncia. A sessão,
de seu início ao término do julgamento, será uma e única, embora possa
ter breves suspensões para descanso de seus participantes. Todas as suas
fases são públicas, como públicos são o processo e todos os seus atos e
peças que o integram.
5º. Proclamação e formalização do julgamento - concluída a votação
do plenário, o presidente da Mesa proclamará imediatamente o resultado
do julgamento e fará lavrar a respectiva ata, consignando a votação no-
minal de cada vereador sobre cada infração articulada na denúncia, e se
a deliberação for condenatória promulgará o competente decreto legisla-
tivo e o fará publicar regularmente, considerando-se cassado o mandato
do condenado. Se o resultado do julgamento for absolutório o presidente
determinará o arquivamento do processo. Em qualquer caso deverá co-
municar o resultado do julgamento à Justiça Eleitoral com jurisdição no
Município.
Este processo deverá ser julgaqo no prazo improrrogável de 90 dias, a
contar da notificação do acusado (prefeito ou vereador), sob pena de arqui-
vamento; mas outro pode ser instaurado, ainda que pelos mesmos motivos
do anterior. A cassação de mandato de vereador segue o mesmo proce-
dimento da do prefeito, no que couber, sendo de observar que naquela o
presidente da Câmara poderá, desde que recebida a denúncia pela maioria
absoluta do plenário, afastar o edil de suas funções e convocar seu suplen-
te, que, entretanto, não intervirá nem votará no processo do substituído.
720 DIREITO MUNICIPAL BRASILEIRO XI -A cÂMARA MUNICIPAL: COMPOSIÇÃO E ATRIBUIÇÕES 721

o processo de cassação de mandato pela Câmara é independente de mentar 64, de 1990, art. 1º, l, "b", com a alteração introduzida pela Lei
qualquer procedimento judicial, mas pode ser revisto pela Justiça nos seus complementar 81, de 1994).
aspectos formais e substanciais de legalidade, ou seja, quanto à regula- Da mesma forma, o prefeito e o vice-prefeito que perderem o man-
ridade do procedimento a que está vinculado e à existência dos motivos dato por infringência a dispositivos da lei orgânica municipal tomam-se
autorizadores da cassação. O que o Judiciário não pode é valorar os mo- inelegíveis para as eleições que se realizarem no período subseqüente ao
tivos, para considerar justa ou injusta a deliberação do plenário, porque seu término (cf. Lei Complementar 64, de 1990, art. 1º, l, "c").
isto é matéria interna corporis da Câmara e sujeita unicamente ao seu
juízo político. Mas o Judiciário pode - e deve -, sempre que solicitado em
ação própria, verificar se foram atendidas as exigências procedimentais
estabelecidas pela lei e pelo regimento interno e se realmente existem os
motivos que embasaram a condenação, e se estes motivos se enquadram
no tipo definido como infração político-administrativa ( do prefeito) ou
falta ético-parlamentar (do vereador). Se encontrar ilegalidade na tramita-
ção do processo, bem como inexistência ou desconformidade dos motivos
com as infrações tipificadas na lei, o Judiciário pronunciará a invalidade
do procedimento ou do julgamento impugnado.
É de se observar que a cassação de mandato pela Câmara não se con-
funde com perda do mandato por condenação criminal com aplicação
desta pena acessória, nem com o perecimento do mandato por suspensão
dos direitos políticos. Nem, tampouco, com a perda dafunção pública e
a suspensão dos direitos políticos decorrentes de atos de improbidade ad-
ministrativa, consoante previsão da Lei 8.429, de 1992. Cada uma dessas
hipóteses assenta em sanção diversa e é atribuída a Poderes diferentes. A
cassação de mandato pela Câmara é sanção político-administrativa ou éti-
co-parlamentar, da competência exclusiva do Legislativo local; a perda do
mandato por condenação criminal é sanção penal, da privativa competên-
cia do Poder Judiciário, que atinge indiretamente o eleito, pela aplicação
da pena acessória. 128 Por sua vez, a perda da função pública e a suspensão
dos direitos políticos por atos de improbidade são também cominações
aplicáveis pelo Poder Judiciário em ação proposta pelo Ministério Público
ou pela pessoa jurídica interessada (art. 17 da Lei 8.429, de 1992).
Anote-se, finalmente, que a cassação do mandato pela Câmara por
infring6ncia das hipóteses de proibições e incompatibilidades no exercício
da vereança, previstas na lei orgânica municipal, bem como por conduta
declarada incompatível com o decoro parlamentar implica suspensão dos
direitos políticos, tomando o agente inelegível para as eleições que se rea-
lizarem durante o período remanescente do mandato para o qual foi eleito
e nos oito anos subseqüentes ao término da legislatura (cf. Lei Comple-

128. Sobre a responsabilização penal do prefeito por crimes de responsabilidade

e por crimes funcionais, que podem acarretar a perda do mandato, v. o capítulo seguin-
te, itens 4.1.1-4.1.2.

Capítulo XII
A PREFEITURA E O PREFEITO:
ATRIBUIÇÕES E RESPONSABILIDADES
1. A Prefeitura: órgão executivo do Município. 2. O prefeito: 2.1 Atribui-
ções - 2. 2 Investidura - 2. 3 Posse - 2.4 Remuneração - 2.5 Licença e férias
- 2.6 Controle político-administrativo - 2.7 Vice-prefeito e subprefeito. 3.
Principais atribuições do prefeito: 3.1 Representação do Município - 3.2
Sanção, promulgação, publicação e veto de leis - 3.3 Execução de leis e de
outras normas - 3.4 Expedição de decretos e outros atos administrativos
- 3.5 Apresentação de projetos de lei - 3.6 Administração do patrimônio
municipal - 3.7 Elaboração e execução do orçamento - 3.8 Abertura de
créditos - 3.9 Arrecadação, guarda e aplicação da receita municipal -
3.10 Execução de obras e serviços - 3.11 Decretação de desapropriações
- 3.12 Prestação de contas e relatório da administração - 3.13 Compa-
recimento e informações à Câmara - 3.14 Convocação extraordinária da
Câmara - 3.15 Imposição de penalidades administrativas - 3.16 Execução
da dívida ativa - 3.17 Organização e direção do foncionalismo - 3.18
Despacho do expediente - 3.19 Publicação dos atos oficiais - 3.20 Ges-
tão documental e expedição de certidões - 3.21 Representação a outras
autoridades - 3.22 Execução de atribuições delegadas - 3.23 Requisição
de força policial. 4. Responsabilidades do prefeito: 4.1 Responsabilidade
penal: 4.1.1 Crimes de responsabilidade - 4.1.2 Crimes funcionais - 4.1.3
Crimes por abuso de autoridade - 4.1.4 Crimes comuns e especiais - 4.1.5
Contravenções penais - 4.1.6 Prerrogativas processuais - 4.2 Responsa-
bilidade político-administrativa: 4.2.1 Infrações político-admillistrativas
- 4.3 Irifrações administrativas contra as leis de finanças públicas - 4.4
Responsabilidade civil.
1. A Prefeitura: órgão executivo do Município
A Prefeitura é o órgão pelo qual se manifesta o Poder Executivo do
Município. 1 Órgão independente, composto, central e unipessoal. lnde-
1. Órgãos públicos são centros de competência instituídos para o desempenho
de funções estatais, através de seus agentes, cuja atuação é imputada à pessoa jurídica
a que pertencem. São unidades de ação com atribuições específicas na organização
estatal. Cada órgão, como centro de competência governamental ou administrativa,
tem necessariamente funções, cargos e agentes, mas é distinto desses elementos, que
XII - PREFEITURA E PREFEITO: ATRlBUIÇÕES/RESPONSABILIDADES 723
pendente por não hierarquizado a qualquer outro; composto porque in-
tegrado por outros órgãos inferiores; central porque nele se concentram
todas as atribuições do Executivo, para serem distribuídas a seus órgãos
subordinados; unipessoal, ou singular, porque atua e decide através de um
único agente, que o chefia e representa: o prefeito. Assim, a administração
centralizada ou direta do Município é realizada pela Prefeitura e seus ór-
gãos subordinados; e a administração descentralizada ou indireta o é pelas
entidades autárquicas, fundacionais e empresas estatais a ela vinculadas e
supervisionadas pelo prefeito, na forma da legislação local.
No sistema brasileiro o governo municipal é de funções divididas, ca-
bendo as executivas à Prefeitura e as legislativas à Câmara de Vereadores.
Esses dois Poderes, entrosando suas atividades específicas, realizam com
independência e harmonia o governo local, nas condições expressas na lei
orgânica do Município.
O sistema de separação de funções - executivas e legislativas - im-
pede que o órgão de um Poder exerça atribuições do outro. Assim sendo,
a Prefeitura não pode legislar, como a Câmara não pode administrar. Cada
um dos órgãos tem missão própria e privativa: a Câmara estabelece regras
para a Administração; a Prefeitura as executa, convertendo o mandamento
legal, genérico e abstrato, em atos administrativos, individuais e concre-
tos. O Legislativo edita normas; o Executivo pratica atos segundo as nor-
mas. Nesta sinergia de funções é que residem a harmonia e independência
dos Poderes, princípio constitucional (art. 2 Q ) extensivo ao governo local.
podem ser modificados, substituídos ou retirados sem supressão da unidade orgânica.
Isto explica por que a alteração de funções, ou a vacância de cargos, ou a mudança de
seus titulares, não acarretam a extinção do órgão.
Os órgãos integram a estrutura do Estado e das demais pessoas jurídicas como
partes desses corpo·s vivos, dotados de vontade e capazes de exercer direitos e contrair
obrigações para a consecução de seus fins institucionais. Por isso mesmo, os órgãos
não têm personalidade jurídica nem vontade própria, que são atributos do corpo e não
das partes; mas na área de suas atribuições e nos limites de sua competência funcional
expressam a vontade da entidade a que pertencem e a vinculam por seus atos, manifes-
tados através de seus agentes (pessoas fisicas).
Embora despersonalizados, os órgãos mantêm relações funcionais entre si e com
terceiros, das quais resultam efeitos jurídicos internos e externos, na forma legal ou re-
gulamentar. E, a despeito de não terem personalidade jurídica, os órgãos podem ter prer-
rogativas funcionais próprias, que, quando infringidas por outro órgão, admitem defesa
até mesmo por mandado de segurança (cf., do Autor, Direito Administrativo Brasileiro,
34ª ed., São Paulo, Malheiros Editores, 2008, Capítulo 11, item 1, "órgãos públicos", e
também, do Autor, Mandado de Segurança, Ação Popular, Ação Civil Pública, Manda-
do de Injunção, "Habeas Data", Ação Direta de Inconstitucionalidade, Ação Declara-
tória de Constitucionalidade e Argüição de Descumprimento de Preceito Fundamental,
31 ª ed., São Paulo, Malheiros Editores, 2008, Primeira Parte, capítulo 8).
724 DIREITO MUNICIPAL BRASILEIRO
1 XII - PREFEITURA E PREFEITO: ATRIBUIÇÕESIRESPONSABILIDADES
Qualquer atividade, da Prefeitura ou da Câmara, realizada com usurpação
de funções é nula e inoperante.
Como órgão público, a Prefeitura não é pessoa jurídica; é simples-
mente a unidade central da estrutura administrativa do Município. Nem
representa juridicamente o Município, pois nenhum órgão representa a
pessoa jurídica a que pertence, a qual só é representada pelo agente (pes-
soa física) legalmente investido dessa função - que, no caso, é o prefei-
to. Daí a impropriedade de se tomar a Prefeitura pelo Município, o que
equivale a aceitar a parte pelo todo - ou seja, o órgão, despersonalizado,
pelo ente, personalizado. Mas, como órgão independente, a Prefeitura tem
orçamento próprio e quadro de pessoal distinto e incomunicável com o da
Câmara de Vereadores. Nas relações externas e em juízo, entretanto, quem
responde civilmente não é a Prefeihlra, mas sim o Município - ou seja, a
Fazenda Pública Municipal, única com capacidade jurídica e legitimidade
processual para demandar e ser demandada, auferindo as vantagens de
vencedora ou suportando os ônus de vencida no pleito.
A Prefeitura, como órgão executivo, atua através de seus agentes, cuja
ação lh(: é sempre imputada e pela qual o Município responde, administra-
tiva e civilmente, na forma da Constituição da República (art. 37, § 6º) e
normas pertinentes. Mas essa imputação funcional não se confunde com
representaçãojurídi,' ,. a imputação é unicamente a atribuição automática
da ação funcional de J.gente ao órgão a que pertence; a representação é
a manifestação da vontade de uma pessoa (física ou jurídica) por outra,
através de outorga convencional ou legal, para exercer direitos e contrair
obrigações. No caso da Prefeitura, todos os seus servidores (agentes admi-
nistrativos) imputam-lhe seus atos funcionais, mas só o prefeito (chefe do
órgão e agente político) a representa - e, mais que isso, representa a pessoa
jurídica do Município, pessoalmente ou pelos procuradores constituídos
para atos judiciais e extrajudiciais, na forma prevista em lei (CPC, art. 12,
II, e outras leis).
Não se pode confundir, portanto, a Prefeitura (órgão executivo) com
o Município (pessoa jurídica); nem a Prefeitura com o prefeito (chefe do
órgão e agente político), ou com qualquer de seus secretários municipais
(agentes polítiCQS auxiliares do prefeito), ou com seus servidores (agentes
administrativos). Também não se pode confundir imputação com repre-
sentação, que são atos de natureza e efeitos diversos relativamente ao ór-
gão e à pessoa jurídica a que se referem.
Em sentido vulgar o vocábulo Prefeitura significa a sede do Execu-
tivo Municipal, O edifício em que se localiza o gabinete do prefeito, e por
uma figura de metonímia é empregado ainda para indicar o período de
mandato do chefe do Executivo local.
725
2. O prefeito
O prefeito é o chefe do Executivo Municipal, agente político, dirigen-
te supremo da Prefeitura. 2 Como chefe do Executivo e agente político, tem
atribuições governamentais e administrativas. No desempenho do cargo,
em que é investido por eleição, não fica hierarquizado a qualquer auto-
ridade, órgão ou poder estadual ou federal, só se sujeitando ao controle
da Câmara, segundo as normas específicas da Administração local, e às
leis gerais do Estado-membro e da União. Exerce suas funções com plena
liberdade, nos lindes da competência funcional e nos limites da autonomia
municipal. Não admite ingerência de autoridades federais ou estaduais nos
negócios do Município. 3 Age por iniciativa própria nas opções políticas
2. O prefeito não é funcionário público; é agente político. É sabido que os agen-
tes públicos (gênero) repartem-se inicialmente em cinco espécies ou categorias bem
diferençadas, a saber: agentes políticos, agentes administrativos, agentes honorificas,
agentes delegados e agentes credenciados.
Agentes políticos são os componentes do governo, investidos em mandatos, car-
gos, funções ou comissões, por eleição, nomeação, designação ou delegação, para o
exercício de atribuições constitucionais. Esses agentes atuam com plena liberdade fun-
cional, com prerrogativas e responsabilidades próprias, estabelecidas na Constituição
e em leis especiais. Têm normas específicas para sua escolha, investidura, conduta,
processos por infrações político-administrativas e por crimes funcionais e de respon-
sabilidade que lhes são privativos.
Agentes administrativos são todos aqueles que se vinculam ao Estado ou às suas
entidades autárquicas e fundacionais por relações profissionais, sujeitos à hierarquia
funcional e ao regime jurídico estatutário, celetista ou administrativo especial, deter-
minado pela entidade estatal a que servem. São investidos em cargos ou empregos,
com retribuição pecuniária, em regra por nomeação, após concurso, e excepcional-
mente por contrato de trabalho. São os servidores públicos em geral.
Agentes honoríficos são cidadãos convocados, designados ou nomeados para
prestar transitoriamente determinados serviços ao Estado, em razão de sua condição
cívica, de sua honorabilidade ou de sua notória capacidade profissional, mas sem qual-
quer vínculo empregatício ou estatutário, e normalmente sem remuneração. Tais servi-
ços constituem o chamado múnus público, ou serviços públicos relevantes.
Agentes delegados são particulares que recebem a incumbência estatal da exe-
cução de determinadas atividades, obras ou serviços públicos, e os realizam em nome
próprio, por sua conta e risco, mas segundo as normas do Estado e sob a permanente
fiscalização do delegante.
Agentes credenciados são os que recebem a incumbência da Administração para
representá-la em determinado ato ou praticar certa atividade específica, mediante re-
muneração do Poder Público credenciante.
Todos esses agentes, quando cometem crimes funcionais, são considerados ser-
vidores públicos, mas tão-somente para fins penais (CP, art. 327). Os agentes políticos,
entretanto, além dos crimes foncionais comuns, podem incidir em crimes de responsa-
bilidade e em infrações político-administrativas definidos em leis especiais (v. adian-
te, item 4 deste capítulo).
3. A Lei 1.079, de 10.4.1950, em seu art. 6Q , inciso 8 (recepcionada, nessa parte,
pela Constituição Federal de 1988), considera crime de responsabilidade a interferên-
726 DIREITO MUNICIPAL BRASILEIRO
r XII - PREFEITURA E PREFEITO: ATRIBUIÇÕESIRESPONSABILIDADES
de governo e no comando supremo da Administração local, só devendo
contas de sua conduta funcional à Câmara de Vereadores, na forma e nos
casos estabelecidos em lei. Na gestão dos recursos financeiros federais e
estaduais presta contas aos órgãos que os liberam e aos respectivos Tri-
bunais de Contas. Nos crimes comuns ou funcionais responde sempre e
unicamente perante o Poder Judiciário e se sujeita à correção judicial de
seus atos administrativos que ofendam direitos individuais.
Como governante do Município, o prefeito é seu representante legal
e condutor dos negócios públicos locais; como chefe do Executivo, é a au-
toridade suprema da Administração Municipal, tendo preeminência sobre
todas as demais. A preeminência do prefeito na Administração local de-
corre naturalmente da sua situação de chefe do Poder Executivo, detentor
de todos os instrumentos de ação de que dispõe o Município para a rea-
lização de seus fins. Nos Estados Democráticos - acentua James Young,
professor de Administração Pública da Universidade da Pennsylvania - o
poder tende a se concentrar no Executivo, com plena aquiescência dos
cidadãos, porque é ele que realiza imediata e concretamente a administra-
ção, satisfazendo as aspirações da coletividade. 4 O que coincide com a co-
nhecida afirmação de Harold Laski de que o chefe do Executivo, nos regi-
mes presidencialistas, é mais e menos que um rei; é mais e menos que um
primeiro-ministro: "The president is both more and less than a king; he is
more and less than a primer minis ter" . Guardadas as proporções, o prefeito
tem no Município os encargos e as prerrogativas de um governador, dada
sua posição de chefia do Executivo e de comando da Administração local,
exercendo uma missão de liderança natural entre os munícipes. Por esses
motivos, tem precedência legal sobre as demais autoridades municipais. 5
2.1 Atribuições
As atribuições do prefeito são de natureza governamental e admi-
nistrativa: governamentais são todas aquelas de condução dos negócios
públicos, de opções políticas de conveniência e oportunidade na sua rea-
lização - e, por isso mesmo, insuscetíveis de controle por qualquer outro
agente, órgão ou Poder; administrativas são as que visam à concretização
das atividades executivas do Município, por meio de atos jurídicos sempre
controláveis pelo Poder Judiciário e, em certos casos, pelo Legislativo 10-
cia de autoridade estranha aos negócios do Município, com desobediência às normas
constitucionais.
4. The One-Man Power, p. 37.
5. O Decreto 70.274, de 9.3.1972, dispõe sobre cerimonial público e ordem de
precedência das autoridades.
727
cal. Claro está que o prefeito não realiza pessoalmente todas as funções do
cargo, executando aquelas que lhe são privativas e indelegáveis e traspas-
sando as demais aos seus auxiliares e técnicos da Prefeitura (secretários
municipais, diretores de departamentos, chefes de serviços e outros subor-
dinados). Mas todas as atividades do Executivo são de sua responsabilida-
de direta ou indireta, quer pela sua execução pessoal, quer pela sua direção
ou supervisão hierárquica.
O prefeito atua sempre por meio de atos concretos e especificas, de
governo (atos políticos) ou de administração (atos administrativos), ao
passo que a Câmara desempenha suas atribuições típicas editando normas
abstratas e gerais de conduta (leis). Nisso se distinguem fundamental-
mente suas atividades. O ato executivo do prefeito é dirigido a um objetivo
imediato, concreto e especial; o ato legislativo da Câmara é mediato, abs-
trato e genérico. Só excepcionalmente o prefeito edita normas através de
decreto regulamentar e a Câmara pratica atos administrativos, de efeitos
internos ou externos, consubstanciados em resolução ou em decreto legis-
lativo. O prefeito provê in concreto, em razão do seu poder de administrar;
a Câmara provê in abstracto, em virtude do seu poder de regular. 6 Todo
ato do prefeito que infringir prerrogativa da Câmara - como também toda
deliberação da Câmara que invadir ou retirar atribuição da Prefeitura ou
do prefeito - é nulo, por ofensivo do princípio da separação de funções dos
órgãos do governo local (CF, art. 2º, c/c o art. 31), podendo ser invalidado
pelo Judiciário. 7
Essas prerrogativas, constituindo verdadeiros direitos subjetivos dos
órgãos independentes, como são a Prefeitura e a Câmara, autorizam seus
agentes e representantes - prefeito e presidente da Câmara - a defendê-los
judicialmente, por mandado de segurança, quando impedidos ou tolhidos
no seu exercício. 8
O cargo de prefeito foi instituído no Brasil, pela primeira vez, na Pro-
víncia de São Paulo, pela Lei 18, de 11.4.1835, com o caráter de delegado
do Executivo, e de nomeação do presidente da Província. A inovação pro-
vou ser tão boa que a Regência a recomendou às demais Províncias, pelo
Decreto 9, de 5 de dezembro do mesmo ano. Até então as Municipalida-
des eram governadas pelas Câmaras ou Conselhos, constituídos uniforme-
mente de um secretário, um procurador, incumbido da parte administrativa
e judiciária, e de nove vereadores para as cidades e de sete para as vilas,
sendo o mais velho investido na presidência (Lei de 1.10.1828).
6. TJSP, RT216/343 e 226/272.
7. STF, ReprInconst 93-CE e 97-PI, RDA 30/66, RT222/535 e 294/580.
8. TJRS, RDA 15/46; TJPR, RT321/529; TJRJ, RT478/181; TJSP, RDA 89/175
e 108/308, RT291/488, 316/274 e 321/438, JTJ 172/258 e 209/119.
728 DIREITO MUNICIPAL BRASILEIRO
Do Império para a República generalizou-se espontaneamente o car-
go de prefeito, até que a Constituição Federal de 1934 o consagrou como
instituição municipal (art. 13, I) e as seguintes o confirmaram como chefe
do Executivo local. Em todas as Constituições o prefeito tem as caracte-
rísticas de agente político, quer pela sua investidura eletiva, quer pelas
atribuições governamentais que lhe são cometidas na chefia da Adminis-
tração Municipal.
Assim sendo, não se pode instituir o prefeito técnico, nomeado ou
contratado para gerência do Município, à semelhança do manager norte-
americano, sem afronta aos princípios constitucionais estabelecidos para
o governo local. Nem por isso, entretanto, se há de negar a conveniência
de introduzir na Administração Municipal Brasileira os cargos técnicos
que deverão constituir o stafJ do prefeito e supervisionar as atividades
e serviços especializados da Prefeitura, sem que com isto se restrinjam
a liberdade político-administrativa do chefe do Executivo e a faculdade
normativa da Câmara de Vereadores. 9
2.2 Investidura
A investidura no cargo de prefeito dá-se por eleição (art. 29, I, da
CF). A eleição só poderá realizar-se por sufrágio universal e pelo voto
direto e secreto, uma vez que o sistema eleitoral vigente não abre exceção
para o chefe do Executivo Municipal, que incide, assim, na norma geral
do art. 14 da CF.
2.3 Posse
A posse do cargo de prefeito exige algumas considerações para me-
lhor entendimento da natureza e efeitos desse ato.
Eleito, o prefeito toma posse perante o presidente da Câmara de Ve-
readores. Nesse particular convém se esclareça que a posse é ato admi-
9. A fornlação de técnicos em Administração Municipal tem sido descurada no
país, sendo raros os cursos especializados e poucos os Municípios que realizam o trei-
namento de seu pessoaL O primeiro curso intensivo de Administração Municipal foi
por nós realizado em 1955, na Escola de Engenharia de São Carlos, da USP. No Rio de
Janeiro funciona o Instituto Brasileiro de Administração Municipal (IBAM); em São
Paulo há o Centro de Estudos e Pesquisas de Administração Municipal (CEPAM), insti-
tuído pelo Autor, em 1968, junto à Secretaria do Interior, e atualmente transformado em
fundação; o governo federa1já manteve, com êxito, mas extinguiu, inexplicavelmente, o
Serviço Nacional de Municípios (SENAM), então dirigido por Raul Armando Mendes e
Dolores Meirelles Ferreira, que difundiam os mais modernos ensinamentos de Adminis-
tração local a todas as Municipalidades Brasileiras; a Associação Brasileira de Municí-
pios (ABM) e associações estaduais costumam promover, em seus congressos, exposi-
ções e debates sobre ternas de atualidade e interesse da Administração MunicipaL
XII - PREFEITURA E PREFEITO: ATRIBUIÇÕESIRESPONSABILIDADES 729
nistrativo, e não ato legislativo - razão por que não exige manifestação
do plenário nem depende de quorum ou de qualquer pronunciamento da
Câmara. Somente ao presidente incumbe verificar a regularidade do diplo-
ma da eleição ou do título de nomeação, bem como dos demais requisitos
legais para a investidura do prefeito no cargo. Satisfeitas as exigências
de lei, compete-lhe tomar o compromisso regimental e a assinatura do
termo de posse. Após seu empossamento pelo presidente da Câmara o
prefeito deverá assinar também o termo de exercício, em livro próprio
da Prefeitura, completando-se, assim, sua investidura no cargo. Ainda a
título elucidativo, acentuamos que a posse do prefeito e as questões a ela
pertinentes refogem da competência da Justiça Eleitoral, cuja função ces-
sa com a diplomação dos eleitos, transferindo-se, daí por diante, todas as
controvérsias para o âmbito da Justiça Comum, desde que sobre elas já se
haja manifestado o plenário da Câmara.
Em regra, posse, pedido de licença, impedimentos, declaração de
vaga, cassação de mandato, renúncia do prefeito e demais atos relacio-
nados com investidura e exercício do cargo devem ser solucionados pela
Câmara de Vereadores, no desempenho de suas naturais atribuições de
controle político-administrativo. Convém se acentue, entretanto, que a Câ-
mara não tem competência para fazer leis a respeito de matéria eleitoral,
cuja competência legislativa é exclusiva da União (CF, art. 22, I).
Com a posse do cargo de prefeito surgem os impedimentos ou incom-
patibilidades para o exercício de qualquer outro cargo, função ou emprego
público federal, estadual ou municipal, na Administração direta ou indire-
ta, devendo afastar-se do anterior e optar pela remuneração de um ou de
outro, na forma estabelecida pelo art. 38, lI, da CF. Outros impedimentos
podem ainda surgir do disposto na lei orgânica do Município, como já
vimos precedentemente (Capítulo IlI, item 3.1.2), tais como o de firmar
contrato com o Município; o de patrocinar causa contra a Fazenda Pública
local ou em que a Municipalidade, suas entidades descentralizadas ou con-
cessionários sejam interessados; o de participar de empresa beneficiária de
privilégio ou favor municipal.
Em qualquer desses casos deverá o prefeito desincompatibilizar-se
para ser empossado e exercer a chefia do Executivo Municipal. Essa im-
posição constitucional ou legal não se confunde com a perda do mandato
por crime de responsabilidade (nos termos do Decreto-lei 201, de 1967)
ou por infração político-administrativa (prevista na lei orgânica local),
pois constitui apenas uma condição para o exercício do cargo, exigível
no ato da posse e sanável a qualquer tempo. Daí por que o presidente da
Câmara deverá negar a posse ao prefeito que não a satisfizer, ou cancelar o
termo respectivo, por incompatibilidade superveniente, até que seja sana-
730 DIREITO MUNICIPAL BRASILEIRO
do o impedimento, quando se lavrará novo termo para reassumir o cargo e
seu exercício. Nesse interregno o exercício será dado ao vice-prefeito.
No caso de vaga por renúncia, cassação, falecimento do prefeito 10 ou
outra causa qualquer, assumirá o vice-prefeito, exercendo o cargo até o
ténnino do mandato. Na vaga daquele e deste - prefeito e vice-prefeito-
deverá assumir a Prefeitura o presidente da Câmara, por ser, no momento,
a mais alta autoridade municipal disponível para o cargo. O exercício do
cargo de prefeito pelo presidente da Câmara será provisório, até a eleição
do novo titular, e enquanto investido na presidência da Edilidade. Renova-
da a Mesa, transmitirá a Prefeitura ao novo presidente.
O exercício do cargo de prefeito gera as inelegibilidades previstas no
art. 14 da CF e na lei complementar prevista no § 9º do mesmo art. 14 (Lei
Complementar 64, de 18.5.1990).
2.4 Remuneração
A remuneração do cargo de prefeito, a partir da EC 19, de 1998,
compõe-se unicamente de subsídio fixado por lei específica, de iniciativa
da Câmara Municipal, em parcela única, vedado o acréscimo de qualquer
gratificação, adicional, abono, prêmio, verba de representação ou outra
espécie remuneratória (CF, art. 29, V, c/c arts. 37, X-XI, 39 § 4º, 150, lI, e
153, 11I, e § 2º, I). A essa lei a Constituição Federal assegura revisão anual,
sempre na mesma data e sem distinção de índices relativamente aos utili-
zados para a remuneração dos servidores públicos em geral (art. 37, X).
Além disso, o subsídio do prefeito está subordinado ao teto fixado
no art. 37, XI, da CF, com a redação dada pela EC 41/2003 - ou seja, não
poderá exceder o subsídio mensal, em espécie, dos ministros do STF."
10. Lei municipal pode conceder pensão especial a viúva ou companheira de
ex-prefeito, cujo valor pode ser revisto a qualquer tempo pelo Município (STF, RE
121.840-MG,j. 17.9.1996, DOU 19.12.1997).
11. Ao STF cabe propor ao Congresso Nacional a fixação do subsídio dos seus
lvlinistros, por lei sujeita à sanção do Presidente da República (arts. 48, caput, XV, e
96, lI, "b", da CF, na redação dada pela EC 41/2003). O art. 8º da EC 41 estatuiu uma
regra de tramição, que teve vigência até que o valor desse subsídio veio a ser fixado
pela Lei 11.143, de 26.7.2005, em R$ 21.500,00, a partir de I º de janeiro de 2005, e
em R$ 24.500,00, a partir de 1º de janeiro de 2006. Observe-se, ainda, que o teor do
art. 37, XI, da CF, veio a ser novamente modificado, pela EC 41, de 2003, que instituiu
tetos para a União, para os Estados, para o Distrito Federal e para os Municípios, no
âmbito de seus Poderes e das suas Administrações diretas, autárquicas e fundacionais.
O subsídio do prefeito é fixado pela Câmara anterior para vigorar durante a legis-
latura seguinte, salvo para os Municípios novos, em que a primeira Câmara estabelece
a remuneração própria e a do chefe do Executivo para o mesmo período. Essa remu-
neração é inalterável durante a legislatura, ou seja, os critérios para sua fixação deve-
XII - PREFEITURA E PREFEITO: ATRIBUIÇÕESIRESPONSABILIDADES 731
O subsídio do prefeito é inacumulável com a remuneração ou subsídio
de qualquer outro cargo ou função pública, estatal, autárquica, fundacional
ou de empresas públicas e sociedades de economia mista, por incidir na
vedação genérica do art. 37, XVII, da CF. Mas pode o prefeito, se apo-
sentado, perceber conjuntamente os proventos da inatividade e o subsídio
do cargo eletivo, desde que a soma dessas remunerações não exceda o
subsídio mensal, em espécie, dos ministros do STF. É o que se depreende
do inciso XI do art. 37 da CF.
Por último, frise-se, a Constituição Federal, na redação da EC 19, de
1998, garante a irredutibilidade do subsídio, ressalvado o disposto nos
incisos XI e XIV do art. 37 e nos arts. 39, § 4º, 150, lI, e 153, III, e § 2º, I
(CF, art. 37, XV).
2.5 Licença e férias
O prefeito poderá solicitar licença à Câmara para tratamento de saúde
ou para cuidar de interesses particulares, mas ficará sempre a critério do
plenário conceder, negar ou reduzir o afastamento solicitado. Tal delibe-
ração é de caráter político, diretamente relacionado com o exercício do
mandato, e representa uma liberalidade do Legislativo, razão pela qual
é insuscetível de revisão judicial, porque não há, por parte do prefeito,
qualquer direito subjetivo ao licenciamento, ainda que para tratamento de
rão ser mantidos no período, de acordo com o previsto na legislatura imediatamente
anterior, como garantia de independência do Executivo perante o Legislativo local. Na
verdade, ficaria o prefeito em situação de dependência da Câmara se esta pudesse, a
seu talante e a qualquer tempo, aumentar-lhe ou reduzir-lhe a remuneração do cargo.
A regra da inalterabilidade é constitucional e de alta finalidade moral e administra-
tiva, razão pela qual o Judiciário tem anulado sistematicamente as deliberações das
Câmaras que alteram subsídio ou verba de representação do prefeito (e também dos
vereadores) na legislatura em curso (TJSP, RT 221/140, 223/235, 226/182, 235/317,
239/182,246/279,249/282,264/483,270/428 e 273/436). Além disso, tais alterações
ilegais e inconstitucionais de remuneração poderão enquadrar seus autores nos atos de
improbidade administrativa previstos na Lei federal 8.429, de 1992.
A Câmara pode conceder, ainda, ajuda de custo ao prefeito, visando a cobrir
despesas com viagens e estadia fora do Município mas no desempenho do cargo. Tais
pagamentos não se confundem com o subsídio, pelo quê podem ser alterados em cada
exercício, ou suplementadas as dotações, sem ofensa ao princípio da inalterabilidade
da remuneração do cargo durante o mandato; mas, como se destinam a compensar
despesas efetivas, ficam sujeitos a comprovação dos gastos e a prestação de contas
pelo prefeito.
A esse propósito, convém assentar que se a Câmara aumentar a remuneração
cabe ação popular ou ação civil pública para invalidá-la, por ser ato ilegal e lesivo da
Faz~nda Municipal e do patrimônio público; se reduzir cabe mandado de segurança, a
ser Impetrado pelo prefeito, que é, no caso, o único titular do direito ferido.
732 DIREITO MUNICIPAL BRASILEIRO
saúde. Por idêntica razão, o afastamento será sempre sem remuneração.
Só o plenário, na sua soberania política, na apreciação da conveniência
e oportunidade da licença, é que deliberará sobre sua concessão, como
poderá cassá-la a qualquer tempo, e o licenciado poderá reassumir o cargo
a qualquer momento.
No entanto, aconselha-se que a lei orgânica do Município discipline o
prazo para afastamento do prefeito sem necessidade de autorização legis-
lativa, semelhante ao disposto no art. 83 da CF para o chefe do Executivo
Federal, ao mesmo tempo em que deverá dispor sobre as hipóteses de
licença remunerada. 12
Quanto àsférias, também a lei orgânica do Município pode instituí-
las para o prefeito, o que é recomendável, à semelhança do que ocorre com
os vereadores, que as desfrutam durante o recesso da Câmara. Fixados o
período e a duração das férias, o prefeito terá o direito de gozá-las inde-
pendentemente de autorização da Câmara, bastando que faça a comunica-
ção prévia de seu afastamento, para convocação do substituto legal nesse
período, se necessário. No gozo de férias o prefeito terá direito à remune-
ração integral do cargo, por se manter no seu desempenho, apenas com o
exercício legalmente interrompido.
2.6 Controle político-administrativo
O controle político-administrativo do exercício do cargo de prefeito
- ou seja, a apreciação de sua conduta funcional e a solução das questões
relativas à cassação do mandato, impedimentos ou incompatibilidades, li-
cença, substituição, remuneração e julgamento de suas contas - cabe ao
plenário da Câmara, no desempenho legítimo e normal do seu poder de
fiscalização, investigação e punição dos atos de governo, inerente a toda
corporação legislativa. 13 Mas a tomada de contas do prefeito é precedi-
da de parecer do Tribunal de Contas do Estado ou do órgão competente
para essa incumbência (CF, art. 31, § 2º). Ao Tribunal de Contas compete
também processar e julgar as inji-ações administrativas contra as leis de
finanças públicas, definidas no art. 5º da Lei 10.028, de 19.10.2000. Os
crimes de responsabilidade são julgados pela Justiça Comum independen-
temente de qualquer pronunciamento da Câmara de Vereadores, só com-
petindo à corporação legislativa o processo e julgamento das infrações
político-administrativas.
12. A Lei Orgânica do Município de São Paulo, de 4.4.1990, estabelece no art. 66
os casos de licença remunerada do prefeito.
13. Manuel Andreozzi, F acultades Implícitas de Investigación Legislativa y Privi-
legios Parlamentarios, pp. 7 e ss.; Pietro Vrrga, Le Inchieste Parlamentari, pp. 2 e ss.
XII - PREFEITURA E PREFEITO: ATRIBUIÇÕESIRESPONSABILIDADES 733
E se compreende que assim seja, porque a inspeção e controle do
Legislativo sobre os atos governamentais do chefe do Executivo é princí-
pio básico de todo regime representativo, em que o povo delega poderes
aos legisladores não só para fazer a lei, senão também para velar pelo seu
cumprimento, fiscalizando e punindo os que têm o dever de executá-la.
A Social-Democracia, como a nossa, é um sistema de vida coletiva onde
há um governo que nasce do povo e um povo que fiscaliza esse governo.
Como o povo não pode controlar diretamente todas as atividades do go-
verno, o faz por intermédio de seus representantes no Legislativo, para
isso armados do poder político de fiscalizar, investigar e punir a conduta
irregular do chefe do Executivo. 14
Esse poder - ensina MacGeary, em excelente monografia - constitui
privilégio das corporações legislativas, para que possam investigar a ma-
neira pela qual o Executivo se comporta no cumprimento da lei e punir os
governantes que desatendam aos seus preceitos. 15
Incumbe também ao Legislativo, diretamente ou com o auxílio do Tri-
bunal de Contas, fiscalizar o cumprimento das normas da Lei Complemen-
tar 101, de 4.5.2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal-LRF), entre as quais
destacam-se as que estabelecem instrumentos de transparência, controle e
fiscalização da gestão fiscal, a saber: disciplinando os planos, orçamentos
e leis de diretrizes orçamentárias, a forma de escrituração das contas pú-
blicas, as prestações de contas e o respectivo parecer prévio, o Relatório
Resumido da Execução Orçamentária e o Relatório de Gestão Fiscal.
2.7 Vice-prefeito e subprefeito
O vice-prefeito é o substituto, nos afastamentos, e o sucessor, no caso
de vaga, do prefeito. Eleito, permanece como titular de um mandato exe-
cutivo e na expectativa do exercício do cargo de prefeito, mas dele não
deve auferir qualquer vantagem, nem suportar seus encargos, enquanto
não o assumir em caráter de substituição ou de sucessão. O eleito para
vice-prefeito (função executiva) fica incompatibilizado para a função le-
gislativa desde que venha a substituir ou a suceder o prefeito. Por idêntica
razão, o titular de um mandato legislativo que se eleja vice-prefeito incom-
patibiliza-se com a função anterior (legislativa) desde que assuma o cargo
de prefeito. Desde a Constituição de 1988, em razão da vedação expressa
14. O cidadão pode também colaborar na fiscalização e controle da Adminis-
tração Pública através da ação popular, que possibilita a anulação de atos lesivos do
patrimônio público, nos termos do art. 5º-, LXXill, da CF e da Lei 4.717, de 29.6.1965
(cf., do Autor, Mandado de Segurança ... , 31ª ed., 2008, pp. 119 e ss.).
15. The Development ofCongressionalInvestigative Power, pp. 92 e ss.
734 DIREITO MUNICIPAL BRASILEIRO
prevista no seu art. 54, lI, "d", de que senador e deputado sejam titulares
de mais de um mandato público eletivo a partir da posse, entendemos es-
tar o vice-prefeito detentor de outro mandato público eletivo atingido por
essa incompatibilidade. Daí por que o eleito para vice-prefeito (função
executiva) fica incompatibilizado para a função legislativa desde a posse.
Na Constituição anterior (art. 6º, parágrafo único) qualquer cidadão podia
candidatar-se simultaneamente a funções executivas e legislativas, mas
não podia exercê-las cumulativamente. A atual Constituição não mais con-
templa o contido no mencionado parágrafo único do art. 6º.
Renunciada uma das funções, ou cessado o mandato de qualquer de-
las, cessa a incompatibilidade ou impedimento, ficando o cidadão livre
para exercer a remanescente. Mas as incompatibilidades ou impedimentos
funcionais estabelecidos para o prefeito não atingem o vice-prefeito en-
quanto este não assumir aquele cargo. Isso porque tais restrições visam a
resguardar o exercício do cargo, e não aquele que se mantém em posição
de mera suplência. Enquanto o vice-prefeito não auferir as vantagens do
cargo de prefeito não poderá suportar os ônus correlatos.
As leis orgânicas dos Municípios comumente se referem ao "cargo de
vice-prefeito" e estabelecem que sua "posse" se dará na mesma data e com
as mesmas formalidades da do prefeito. Há nessas expressões improprie-
dade jurídica, porque não existe "cargo de vice-prefeito", mas tão-somen-
te mandato de vice-prefeito para substituição do prefeito. Não havendo
cargo, não pode haver posse, nem compromisso de exercício.
A posse do vice-prefeito só se dará no cargo de prefeito no momen-
to em que for convocado para substituição (definitiva ou provisória) do
titular. Neste momento é que o vice-prefeito se investe no cargo do qual
é suplente, e daí por diante aufere todas as vantagens e suporta todos os
encargos do seu exercício, inclusive as restrições (impedimentos ou in-
compatibilidades e inelegibilidades) estabelecidas para o prefeito. Toda
vez que o vice-prefeito venha a substituir o prefeito deverá renovar o ter-
mo de exercício.
O subprefeito - nos Municípios que o admitem - exerce funções dele-
gadas pelo prefeito, nos limites distritais, na forma prevista na lei orgânica
local. Não é agente político, nem servidor público no sentido próprio.
3. Principais atribuições do prefeito
O prefeito, como chefe do Executivo local, tem atribuições políticas
e administrativas típicas e próprias do cargo. 16
16. Sobre a posição do prefeito como chefe do Executivo Municipal e suas atri-
buições, consulte-se José Afonso da Silva, Curso de Direito Constitucional Positivo,
30ª ed., 2008, pp. 644-645.
XII - PREFEITURA E PREFEITO: ATRIBUIÇÕESIRESPONSABILIDADES 735
As atribuições políticas consubstanciam-se em atos de governo, ine-
rentes às funções de comando do Executivo, e se expressam na condu-
ção dos negócios públicos locais; no planejamento das atividades, obras
e serviços municipais; na apresentação de proposições e projetos de lei à
Câmara de Vereadores; na sanção, promulgação e veto de projetos de lei;
na elaboração da proposta orçamentária; na expedição de decretos regu-
lamentares e demais atuações de caráter governamental. No desempenho
dessas atividades de governo o prefeito age com natural discricionariedade
para o atendimento do interesse público e promoção do desenvolvimento
integral do Município.
As atribuições administrativas concretizam-se na execução das leis
em geral e na realização de atividades materiais locais, traduzidas em atos
administrativos (despachos em geral) e emfatos administrativos (obras e
serviços). Tais atribuições expressam-se em instrumentos formais, unila-
terais ou bilaterais (atos e contratos), e em execução de projetos, devida-
mente aprovados pelos órgãos técnicos competentes. No exercício dessas
atribuições o prefeito age, nas atividades vinculadas, segundo as explícitas
imposições da lei, e nas atividades discricionárias com certa liberdade de
atuação nos aspectos permitidos pelo Direito. 17 Em qualquer caso, porém,
seus atos sujeitam-se a anulação pelo Poder Judiciário se ilegais e lesivos
de direito individual ou do patrimônio público. 18
Neste tópico analisaremos as principais atribuições do prefeito, ex-
pressas nessa dupla atividade de governo e de administração do Municí-
pio, assinalando os atos de sua competência exclusiva e os que dependem
de prévia autorização legislativa ou de aprovação posterior da Câmara
para sua perfeição e validade.
Em princípio, o prefeito pode praticar os atos de administração or-
dinária independentemente de autorização especial da Câmara. Por atos
de administraçãq ordinária entendem-se todos aqueles que visem à con-
servação, ampliação ou aperfeiçoamento dos bens, rendas ou serviços pú-
blicos. Para os atos de administração extraordinária - assim entendidos
os de alienação e oneração de bens ou rendas (vendas, doação, permuta,
vinculação), os de renúncia de direitos (perdão de dívidas, isenção de tri-
butos etc.) e os que acarretem encargos, obrigações ou responsabilidades
17. Sobre atos administrativos vinculados e discricionários, v., do Autor, Direito
Administrativo ... , 34ª ed., 2008, Capítulos 111 e IV.
18. Se o ato do prefeito for ilegal e lesivo de direito individual pode ser anulado
por ação ordinária ou mandado de segurança; se for ilegal e lesivo do patrimônio
público cabe ação popular ou ação civil pública. Para maiores esclarecimentos, v.,
(i.Q Autor, Mandado de Segurança ... , 31ª ed., 2008. V., também, Luiz Carlos Mafra
·Çavalcanti, "Mandado de segurança impetrado contra autoridade municipal", BDM
10/561, 1996.
736 DIREITO MUNICIPAL BRASILEIRO
excepcionais para o Município (empréstimos, abertura de créditos, con-
cessão de serviços de utilidade pública etc.) - o prefeito dependerá de
prévia autorização da Câmara. Como tais atos constituem exceção à regra
da livre administração do prefeito, as leis orgânicas devem enumerá-los.
Todo ato que não constar dessa relação é de prática exclusiva pelo pre-
feito, e por ele pode ser realizado independentemente de assentimento da
Câmara, desde que atenda às normas gerais da Administração e às forma-
lidades próprias de sua prática.
Advirta-se, ainda, que para atividades próprias e privativas da função
executiva, como realizar obras e serviços municipais, para prover cargos e
movimentar o funcionalismo da Prefeitura e demais atribuições inerentes
à chefia do governo local não pode a Câmara condicioná-las à sua apro-
vação, nem estabelecer normas aniquiladoras dessa faculdade administra-
tiva, sob pena de incidir em inconstitucionalidade, por ofensa a prerroga-
tivas do prefeito. 19
19. STF, RT 182/466. Muitas vezes o Legislativo invade órbita da competência
do Executivo, adentrando área tipicamente da função administrativa do chefe do Exe-
cutivo, provendo situações concretas e impondo ao prefeito a adoção de medidas es-
pecíficas de execução, da sua exclusiva competência e atribuição. O Plenário do TJSP
tem verberado essa interferência, por afronta ao princípio da independência e harmonia
dos Poderes (RJTJSP 111/466-468 e 107/389), e proclamado a inconstitucionalidade
de leis municipais, de iniciativa da Câmara, entre outras, que: 1) dizem respeito ao
regime jurídico dos servidores públicos municipais (ADIn 12.240-0, reI. Des. Ney
Almada, j. 6.3.1991, v.u.; ADIn 12.420-0, reI. Des. Torres de Carvalho, j. 17.4.1991,
v.u.; ADIn 12.580-0, reI. Des. Ney Almada,j. 29.5.1991, v.u.; ADIn 12.518-0, reI. Des.
Silva Leme, j. 21.8.1991, v.u.; ADIn 12.416-0, reI. Des. Francis Davis, j. 14.8.1991,
v.u.; ADln 12.117-0, reI. Des. Bourroul Ribeiro, j. 10.4.1991, V.u.; JTJ 155/269 e
156/286; ADln 57.022-0/2, reI. Des. Fonseca Tavares, j. 16.2.2000, v.u., Boletim da
AASP 2.206/372); 2) estabelecem para unidades de serviços de saúde do Município a
obrigação de expedir, a pedido de quem detenha interesse justificado, atestado médico
de atendimento (ADln 12.636-0, reI. Des. Oliveira Costa,j. 19.6.1991, v.u.); 3) fazem
depender da aprovação da Câmara a publicidade de atos, programas e obras da Admi-
nistração Pública Municipal (ADln 13.866-0, reI. Des. Oliveira Costa, j. 12.2.1992,
V.u.; ADln 11.704-0, reI. Des. Oliveira Costa,j. 28.8.1991, V.u.; JTJ 136/411); 4) criam
órgãos e secretarias e estabelecem funções na Administração Pública Municipal (JTJ
138/387; ADIn 98.760-0/0, reI. Des. Ruy Camilo,j. 1.7.2003, v.u.; ADln 103.182-0/0,
reI. Des. Denser de Sá, j. 17.3.2004, v.u.); 5) estabelecem caber à Câmara autorizar
desapropriação ou declaração de utilidade ou necessidade pública para fim de desapro-
priação (ADln 11.894-0, reI. Des. Mariz de Oliveira, j. 8.5.1991, V.u.; ADln 11.881-0,
;·,,1. De.>. TorTes de Carvalho, j. 6.3.1991, v.u.); 6) concedem gratuidade, auxílio-trans-
porte, fixam ou alteram tarifas nos transportes coletivos urbanos (ADln 12.039-0, reI.
Des. Marino Falcão, j. 3.4.1991, v.u.; ADln 12.265-0, reI. Des. Torres de Carvalho,
j. 11.9.1991, v.u.; ADln 12.584-0, reI. Des. Lair Loureiro, j. 11.9.1991, v.u.; ADIn
12.904-0, reI. Des. Weiss de Andrade, j. 16.10.1991, m.v.; ADln 12.905-0, reI. Des.
Oliveira Costa, j. 9.10.1991, v.u.; ADln 12.826-0, reI. Des. Silva Leme,j. 23.10.1991,
v.u.; ADln 110.950-0/2, reI Des. Silveira Netto,j. 9.3.2005, V.u.; JTJ 135/377, 154/263
XII - PREFEITURA E PREFEITO: ATRIBUIÇÕES/RESPONSABILIDADES 737
Quanto aos atos e contratos administrativos que legalmente depen-
dam de autorização da Câmara, só se tomam válidos com essa formalida-
de. 2o Praticados à revelia da Edilidade, são nulos e não produzem qualquer
efeito entre as partes, ressalvando-se apenas as conseqüências reflexas que
hajam atingido terceiros de boa-fé.
O prefeito que praticar ato ou subscrever contrato sem autorização da
Câmara, quando dependa dessa formalidade, responderá individualmen-
te pelas obrigações ou prejuízos que ocasionar, porque o ato ou contrato
nulo, por contrário à lei, não vincula a Administração, ainda que praticado
por autoridade competente. Mas se deles resultar proveito para a Admi-
nistração, com a realização de obras e serviços ou fornecimento de mate-
riais, deverão ser pagos a quem os fez, por não ser lícito ao Poder Público
locupletar-se à custa alheia. Neste caso o pagamento não resultará do ato
ou contrato nulo, mas sim da obrigação natural de indenizar a vantagem
auferida.
Feitas essas considerações de ordem geral, vejamos as principais atri-
buições do prefeito, no desempenho do governo local.
3.1 Representação do Município
O Município, quer como pessoa jurídica de direito público (CC, art.
41, IH), quer como entidade político-administrativa integrante da orga-
nização e do território do Estado-membro, atua por intermédio de seu
agente executivo, que é o prefeito. Este, como chefe da Administração
local, representa-o sob o tríplice aspecto jurídico (judicial e extrajudicial),
administrativo e social. Nenhuma outra pessoa ou órgão tem qualidade
para a representação do Município, salvo seus procuradores. Nem mesmo
a Câmara de Vereadores, por qualquer de seus membros ou em conjunto,
poderá substituir. o prefeito como representante do Município. 21
Na sua ampla atividade jurídico-administrativa, a Municipalidade faz-
se presente para adquirir bens ou direitos, assim como para contrair dívidas
ou obrigações, por intermédio do prefeito. Em qualquer ato civil ou admi-
nistrativo a assinatura do chefe do Executivo local vincula o Município
e 155/273); 7) concedem isenção de pagamento para estacionamento em "zona azul"
(JTJ 190/280), e de taxa de licença para o comércio ambulante (ADIn 106.079-0/2, reI.
Des. Olavo Silveira, j. 17.3.2004, v.u.); 8) estabelecem a política do Município para
atendimento da criança e do adolescente (JTJ 196/276), o planejamento de execução
de obras e serviços públicos (JTJ 160/283) e programa de prevenção de acidentes no
trabalho para obras de construção civil no município (ADIn 106.011-0/3, reI. Des.
Paulo Franco,j. 10.3.2004, v.u.).
20. TJSP, RT 275/517 e 306/175.
21. TJSP, RDA 52/326, RT247/221.
738 DIREITO MUNICIPAL BRASILEIRO
como credor ou devedor da prestação objetivada. Mesmo nos atos ou con-
tratos alienativos ou de renúncia, desde que autorizado legalmente, bastará
a intervenção do prefeito para o valimento da obrigação assumida. Não
há confundir, entretanto, a capacidade legal de representar o Município
com a exigência da autorização legislativa prévia para a prática de certos
atos administrativos, tais como o contraimento de empréstimo, a alienação
de bens patrimoniais do Município, o perdão de dívidas e outros mais. A
representação jurídica do Município caberá sempre e sempre ao prefeito
mas a legalidade de certos atos exige, em determinados casos, prévia auto~
rização da Câmara, segundo o disposto na lei orgânica do Município.
O CPC (Lei 5.869, de 1973) declara que o Município será represen-
tado em juízo, ativa e passivamente, por seu prefeito ou procurador (art.
12, lI); e o Estatuto da OAB (Lei 8.906/1994) considera incompatível a
Advocacia, mesmo em causa própria, com o cargo de chefe do Executi-
vo Municipal (art. 28, I). Sempre sustentamos - e ora reiteramos - que
essa vedação não atinge a defesa judicial do Município, pelo seu prefeito,
quando a Prefeitura não disponha de procurador em seu quadro funcional
e o chefe do Executivo seja advogado habilitado, ou ocorra a hipótese do
art. 36 do mesmo Código. O que se veda ao prefeito é o exercício da Ad-
vocacia profissional ou mesmo em defesa de seus interesses particulares.
Ao representante do Município - prefeito ou procurador judicial - não se
exige procuração adjudicia porque a representação, decorrendo de precei-
to legal, dispensa qualquer outro instrumento além do título de nomeação,
"o qual não há necessidade de ser junto aos autos por se presumir conheci-
do", como dizem os processualistas. 22 Não havendo o cargo de procurador
do Município, mister é que o prefeito contrate um causídico legalmente
habilitado a advogar; e, nesse caso, deverá outorgar-lhe procuração para
ingressar emjuízo em nome da Municipalidade. O procurador público, em
geral, não pode praticar em juízo os atos para os quais se exigem poderes
especiais - ou seja: confessar, transigir, desistir, receber e dar quitação e
firmar compromisso (CPC, art. 38). Ainda aqui cumpre observar que para
desistir da ação ou da instância, bem como para transigir e finnar compro-
misso em juízo, se toma necessário autorização legislativa ao prefeito se
tais atos importarem renúncia de direitos, alienação de bens ou assunção
de obrigações extraordinárias para o Município. Não se pode perder de
vista que o prefeito só tem, ordinariamente, poderes de administração, e
como tal lhe falece a faculdade de dispor do patrimônio municipal sem
autorização legislativa especial.
22. Souza Bandeira, Processo dos Feitos da Fazenda Pública, § 11; João Mon-
teiro, Aplicação do Direito, p. 469; Herotides da Silva Lima, Código de Processo Civil
Brasileiro Comentado, v. I, p. 61.
XII - PREFEITURA E PREFEITO: ATRIBUIÇÕESIRESPONSABILIDADES 739
Sob O aspecto social é também o prefeito o único e legítimo repre-
sentante do Município, quer nas suas relações com os munícipes, quer
nos contatos com pessoas e entidades estranhas à comunidade legal. Daí
sua precedência protocolar sobre qualquer outra autoridade municipal, só
cedendo lugar às federais e estaduais de categoria igualou mais elevada.
Mas é de se esclarecer que não há subordinação hierárquica do prefeito a
qualquer autoridade federal ou estadual. Precedência protocolar não se
confunde com subordinação funcional. A precedência protocolar - em so-
lenidades ou recepções oficiais - baseia-se em considerações de ordem
social e em motivos de tradição e civilidade. Nada tem que ver com a hie-
rarquia administrativa, a qual só existe entre componentes de um mesmo
órgão ou poder; nunca entre representantes de poderes ou órgãos diversos
e independentes. Assim, entre as autoridades ou representantes das dife-
rentes entidades estatais não há hierarquia administrativa, mas há ordem
de precedência protocolar, a ser observada nas solenidades e atos públi-
cos, nos quais as autoridades federais precedem às estaduais e estas às
municipais de igual categoria, como estabelece expressamente o Decreto
federal 70.274, de 9.3.1972, que dispõe sobre cerimonial público e ordem
de precedência das autoridades.
3.2 Sanção, promulgação, publicação e veto de leis
Na feitura da lei deve tomar parte não só a Câmara de Vereadores
como, também, o prefeito. A participação do Legislativo manifesta-se pela
iniciativa, discussão e aprovação do projeto (v. Capítulo XI, item 3.1.5), e
a do chefe do Executivo pela sanção, promulgação, publicação ou veto da
proposição que lhe é enviada após a tramitação regimental pelo plenário
da Câmara. Vejamos, pois, esses vários atos do Executivo, necessários à
complementação do processo legislativo de formação da lei.
Sanção é o ato de aprovação do projeto de lei pelo Executivo. É, no
dizer de Malberg, ato volitivo do Executivo e de efeito constitutivo da lei,
complementando sua elaboração legislativa. 23 A sanção pode ser expressa
ou tácita: é expressa quando o prefeito declara seu assentimento ao projeto
de lei; é tácita quando deixa transcorrer o prazo sem opor veto à proposição
enviada pela Câmara. Após a sanção segue-se a promulgação, como está-
gio sucessivo e imediato no procedimento complexo de formação da lei.
Promulgação é a declaração solene da existência da lei pelo chefe do
Executivo ou pelo presidente da Câmara (no caso de sanção tácita ou de
rejeição do veto), que a incorpora ao direito positivo, como norma jurídica
eficaz. Desse momento em diante a lei não pode ser revogada senão por
23. Teoría General dei Estado, p. 358.
740 DIREITO MUNICIPAL BRASILEIRO
outra lei. 24 Sua vigência, entretanto, dependerá da publicação, visto que
a promulgação completa apenas o processo de formação da lei. 25 A pro-
mulgação exige sempre manifestação expressa, diversamente da sanção
que pode ser tácita, isto é, presumida do transcurso do prazo sem oposiCã~
fonnal de veto. ' iniciativa, mesmo que a Câmara o tenha aprovado sem modificações, pois
Publicação é o ato pelo qual se dá conhecimento da nova lei aos seus
destinatários, para que a cumpram a partir do momento fixado para sua
vigência. A publicação, em geral, faz-se pela inserção do texto da lei no
órgão oficial do Município; mas inexistindo jomallocal far-se-á pela afi-
xação da lei na portaria da Prefeitura, em forma de edital. 26 A publicação
deve ser providenciada por quem promulga a lei. Segundo a LICC, se an-
tes de entrar a lei em vigor ocorrer nova publicação de seu texto, destinada
a correção, o prazo para entrada em vigência começará a correr da nova
publicação (art. I º, § 3º). A publicação apenas empresta notoriedade à lei
mas sua eficácia como nonna jurídica decorre da promulgação. 27
Veto é a oposição fonnal do Executivo ao projeto de lei aprovado pelo
Legislativo e remetido para sanção e promulgação. Diz-se total quando
se refere ao texto inteiro do projeto, e parcial quando alude a algumas
de suas disposições. O veto é ato eminentemente político do Executivo,
razão pela qual é inatacável por via judicial e só pode ser apreciado pela
Câmara, na fonna regimentaJ.28 Segundo a tradição de nosso direito cons-
titucional, o Executivo pode vetar qualquer disposição ou o projeto na sua
totalidade por inconstitucional, ilegal ou contrário ao interesse público. A
inconstitucionalidade é a colidência da proposição com a Constituição Fe-
deral ou a Estadual; a ilegalidade é o desrespeito a leis superiores; a con-
trariedade ao interesse público apresenta-se sob múltiplos aspectos, não
sendo possível enunciá-los em doutrina. Cabe ao prefeito, com acuidade
político-administrativa, confrontar o projeto com os superiores reclamos
da coletividade, da ordem pública, da economia municipal e da própria
Administração, para aferir da conveniência e oportunidade de sua conver-
sào em lei. O veto, sendo ato formal e expresso, não se presume pelo só
decurso do prazo sem promulgação da lei; o que se presume da omissão
do Executivo é a sanção tácita. 29 Para vetar, o prefeito terá que manifestar
por escrito sua oposição ao projeto ou a alguns de seus dispositivos, fa-
zendo chegar à Câmara, no prazo legal, os motivos de seu desacordo com
24. STF, RDA 25/240; TFR, RT203/616; TASP, RT230/315 e 237/447.
25. TJSP, RDA 48/323, RT 141/138.
26. TASP, RT237/447 e 242/522.
27. TJSP, RT253/309.
28. STF, RDA 54/358 e 59/297, RT290/674 e 292/772.
29. STF, RF 194/141; TJDF, RDA 42/244 e 43/288.
XII - PREFEITURA E PREFEITO: ATRIBUIÇÕESIRESPONSABILIDADES 741
as disposições vetadas. No caso de veto parcial, deverá abranger texto
integral de artigo, parágrafo, inciso ou alínea, consoante disposto no art.
66, § 2º, da CF.
O prefeito pode vetar no todo ou em parte, inclusive projeto de sua
o interesse público é variável e a inconstitucionalidade ou ilegalidade po-
dem não ter sido percebidas antes, mas nem por isso tais motivos deixam
de ensejar o veto.
Como bem pondera Arruda Viana, "o veto pressupõe, necessariamen-
te, a exposição dos motivos que o justificam. Não pode o prefeito resti-
tuir o projeto ao Legislativo desacompanhado das razões da impugnação;
nem a Câmara poderia pronunciar-se acerca de um ato, aprovando-o ou
rejeitando-o, sem conhecer-lhe os fundamentos".3o
'
Todo projeto de lei não vetado nem promulgado pelo prefeito deve
ser promulgado e publicado pelo presidente da Câmara para adquirir efi-
cácia e entrar em vigência como lei. Assim também cabe ao presidente da
Câmara promulgar e fazer publicar a lei ou suas partes vetadas quando o
veto for regularmente rejeitado pelo plenário.
As disposições de lei promulgadas e publicadas pelo presidente da
Câmara em decorrência da rejeição de veto só entram em vigência e ope-
ram efeitos jurídicos após sua publicação, embora passem a integrar for-
malmente a lei anteriormente sancionada, promulgada e publicada pelo
prefeito. Neste ponto não se nos afigura sustentável decisão que fez re-
troagir a vigência de disposições vetadas, e posteriormente promulgadas
e publicadas, à data da publicação da lei originária, sob o fundamento de
que tais dispositivos "formam com a lei um corpo indivisível".3l Ora, toda
lei que contenha comandos autônomos é sempre divisível, tanto assim que
pode ser posta em vigência parcialmente, como pode ser revogada em
parte. Inadmissível é, pois, que dispositivos autônomos de lei entrem em
vigor e operem efeitos antes de promulgados e publicados regulannente,
pelo só fato de serem repostos em seus primitivos lugares no texto da lei a
que inicialmente acompanhavam.
Na discussão do veto não é pennitido à Câmara modificar o texto
vetado, ainda que para atender a sugestões do Executivo. Se houver con-
veniência em alterar o conteúdo ou a redação originária, deverá acolher o
veto e oferecer novo projeto de lei. Prática também ilegítima é a de a Câ-
mara considerar desacolhido o veto pelo só transcurso do prazo sem dis-
cussão e rejeição formal do plenário. Assim como não há veto tácito, não
30. O Município e a sua Lei Orgânica, p. 148.
31. STF, RT303/747.
742 DIREITO MUNICIPAL BRASILEIRO
há rejeição presumida do veto. Na ordem constitucional pretérita podia ha-
ver o acolhimento tácito do veto, pela omissão da Câmara em reapreciar,
por sua maioria qualificada, os dispositivos vetados no prazo concedido
pelo regimento ou fixado na lei orgânica. Entretanto, observamos que a
partir da Constituição Federal de 1988 a deliberação sobre o veto deve-
rá ser expressa, pois o novo ordenamento jurídico não mais contempla a
aprovação tácita por decurso de prazo (art. 66, § 6 Q ). A promulgação de
texto vetado sem a regular rejeição do veto pelo plenário é ilegal e passível
de invalidação judiciária, por configurar um vício insanável no processo
de formação da lei.
3.3 Execução de leis e de outras normas
Incumbe ao prefeito, como agente executivo que é, executar e fazer
cumprir as leis e outras normas legais. Na execução dessas normas está
implícito seu poder-dever de fiscalizar e impor penas disciplinares, multas
e demais sanções aos infratores ou desobedientes, bem como o de recorrer
aos meios judiciais e requisitar força pública para assegurar o cumprimen-
to de suas determinações legais.
Leis municipais são as normas legislativas gerais, abstratas e obriga-
tórias, aprovadas regimentalmente pela Câmara de Vereadores e postas
em vigor pelo prefeito, ou pelo presidente da Câmara em caso de veto do
Executivo rejeitado pelo plenário ou de sanção tácita.
Decretos legislativos municipais são deliberações do plenário da Câ-
mara provendo sobre matéria administrativa ou político-administrativa de
sua competência privativa mas de efeitos externos, tais como a cassação
de mandato do prefeito, a aprovação de atos, contratos e convênios que
dependam dessa formalidade. O decreto legislativo não é lei e, por isso,
não está sujeito a sanção do prefeito, mas tão-somente a promulgação pelo
presidente da Câmara e a publicação, na forma que a lei orgânica estabele-
cer. Todavia, rege-se pelo processo legislativo e se vincula às prescrições
regimentais para sua elaboração e validade.
Resoluções legislativas municipais são deliberações do plenário
destinando-se a prover matéria administrativa da competência privativa
da Câmara mas de efeitos internos, tais como concessão de licença a ve-
readores; reconhecimento de direitos e vantagens, bem como aplicação
de penalidades, a seus servidores; aprovação do regimento interno etc. A
resolução legislativa dispensa sanção do prefeito, bastando a promulgação
pela presidência e a competente publicação ou comunicação direta ao des-
tinatário. Mui comumente as Câmaras Municipais confundem a resolução
com o decreto legislativo, usando indistintamente um pelo outro, o que
XII - PREFEITURA E PREFEITO: ATRIBUIÇÕESIRESPONSABILIDADES 743
constitui falta de técnica mas não chega a invalidar o ato quando, prove-
niente do plenário, atender à tramitação regimental respectiva.
Atos municipais é expressão genérica que abrange todas as medidas
governamentais postas em vigor pela Municipalidade para prover a Ad-
ministração local. Nessa categoria entram decretos, resoluções,portarias,
instruções, despachos e demais atos administrativos inominados normal-
mente praticados pelo prefeito e excepcionalmente pela Câmara.
No desempenho de sua função executiva, cabe ao prefeito traduzir em
atos efatos administrativos as determinações contidas em todas as normas
legais, não só do Município como do Estado-membro e da União, que se
enderecem ao governo local. Sua função primacial é, como já acentuamos,
converter a norma legislativa genérica e abstrata em ato específico e con-
creto de administração. Para esse fim dispõe ordinariamente do poder de
regulamentar as leis municipais (e somente estas) e orientar sua execução
por meio de instruções, portarias, ordens de serviço e quaisquer outros
atos administrativos esclarecedores da intenção da lei.
O poder regulamentar é atributo do chefe do Executivo, e por isso
mesmo não fica na dependência de autorização legislativa; deriva do nosso
sistema constitucional, como faculdade inerente e indispensável à chefia
do Executivo (CF, art. 84, IV). Assim sendo, não é necessário que cada lei
conte.nha dispositivo autorizador de sua regulamentação. Toda vez que o
prefeito entender conveniente poderá expedir, por decreto, regulamento de
execução, desde que não invada as chamadas reservas da lei nem contrarie
suas disposições e seu espírito. O essencial é que o regulamento não extra-
vase da lei, porque seu conteúdo há de ser o da própria norma legislativa,
distendido em minúcias que só ao Executivo é dado conhecer. E se com-
preende essa restrição, porque, na ordem hierárquica das normas, o regula-
mento se encontra em plano inferior ao da lei. Não pode, por isso mesmo,
revogá-la, modificá-la ou contrariá-la; pode apenas esclarecê-Ia. 32
. . De um mod? geral, o regulamento não pode: a) criar obrigações e
dlreitos não contldos na lei; b) ampliar, restringir ou modificar direitos e
obrigações contidos na lei; c) ordenar ou proibir o que a lei não proíbe nem
ord.ena; . d) facultar ou vedar por modo diverso do estabelecido na lei; e)
e~t~ngUlr ou anula~ obrigações ou direitos conferidos pela lei; f) criar prin-
ClplOS novos ou dlversos dos estabelecidos na lei; g) alterar a forma que,
segundo a lei, deve revestir o ato a que ela visa; h) contrariar, por qualquer
modo, o espírito da lei.
32. VíctorNunes Leal, "Lei e regulamento" RDA 1/371 e 2/429· Nogueira de Sa'
"Regu1amentos de execução", in Administração 'Pública "
3/61· Carlos Medeiros Silva
"O poder regulamentar e sua extensão", RDA 2 0 / 1 . ' ,
744 DIREITO MUNICIPAL BRASILEIRO
Leis há que no próprio texto já condicionam sua execução à expedição
do regulamento. Nesses casos a faculdade regulamentar converte-se para o
Executivo em dever de expedição de tal ato, para que a norma legislativa
possa ser cumprida. Em regra, entretanto, as leis são auto-executáveis,
isto é, não dependem de regulamentação para serem executadas - se bem
que em qualquer tempo possam ser regulamentadas, para facilidade de sua
compreensão e execução.
O cumprimento de leis inconstitucionais tem suscitado dúvidas e per-
plexidades na doutrina e na jurisprudência, mas já se firmou o entendi-
mento - a nosso ver, exato - de que o Executivo não é obrigado a acatar
normas legislativas contrárias à Constituição ou a leis hierarquicamente
superiores. 33
Os Estados de Direito, como o nosso, são dominados pelo princípio da
legalidade. Isto significa que a Administração e os administrados só se su-
bordinam à vontade da lei - mas da lei corretamente elaborada. Ora, as leis
inconstitucionais não são normas jurídicas atendíveis, pela evidente razão
de que colidem com mandamento de uma lei superior, que é a Constituição.
Entre o mandamento da lei ordinária e o da Constituição deve ser atendido o
desta, e não o daquela, que lhe é subordinada. Quem descumpre lei incons-
titucional não comete ilegalidade, porque está cumprindo a Constituição.
Ocorre, porém, que, como os atos públicos trazem em si a presun-
ção de legitimidade, não cabe ao particular negar-lhes validade por en-
tendimento próprio, sem que antes obtenha do Judiciário a declaração de
invalidade. Com a Administração, todavia, a situação é diversa, porque a
presunção de legitimidade milita a favor dos atos de todos os agentes do
Poder Público. Nivelados no plano governamental, o Executivo e o Legis-
lativo praticam atos de igual categoria e com idêntica presunção de legiti-
midade. Se assim é, não se há de negar ao chefe do Executivo a faculdade
de se recusar a cumprir ato legislativo inconstitucional, desde que por ato
administrativo fOffilal e expresso (decreto, portaria, despacho etc.) declare
sua recusa e aponte a inconstitucionalidade de que se reveste.
Nessa atitude do Executivo não há rebeldia à lei, mas obediência à
Constituição da República, que é a Lei Suprema. O essencial é que o pre-
feito, ao negar cumprimento a uma lei inconstitucional, justifique seu ato e
33. STF, RTJ2/386 e 3/760, RDA 76/51 e 308 e 97/116. O TJSP, transcrevendo
texto do Autor, salientou que o dever de velar pela Constituição compete também ao
Executivo, que não somente pode, como até deve, negar cumprimento à lei que con-
sidere inconstitucional, até que o Poder Judiciário, provocado por quem de direito,
decida a respeito (JTJ 169/119). Na doutrina, abonam essa tese: Francisco Campos,
Direito Constitucional, v. I, p. 440; Caio Tácito, "Anulação de leis inconstitucionais",
RDA 59/339; Carlos Medeiros Silva, "Leis inconstitucionais", RF 196/59.
XII - PREFEITURA E PREFEITO: ATRIBUIÇÕESIRESPONSABILIDADES 745
ingresse no Judiciário, se for titular de ação, para obter o pronunciamento
de inconstitucionalidade pelo Poder que tem competência para fazê-lo.
Em voto lapidar sobre a questão, o Min. Luís Gallotti sustentou no
STF, com apoio unânime de seus pares, que "os Tribunais só opinam sobre
inconstitucionalidade das leis por ocasião de aplicá-las aos casos concre-
tos; cada Poder, assim, tem que contar consigo mesmo para dirimir as
questões relativas à sua competência; recusar, por conseguinte, ao Poder
Legislativo ou ao Executivo a faculdade de interpretar a Constituição, e
em virtude de sua interpretação tomar decisões, seria instalar nos dois
grandes motores da vida política do País ou do Estado o princípio da inér-
cia e da irresponsabilidade, paralisando o seu funcionamento por um siste-
ma de frenação e obstrução permanentes". E concluiu que "esses Poderes
não são apenas autorizados, mas necessitados e compelidos a julgar por si
mesmos da constitucionalidade de seus atos" (MS 7.243).
Decidindo a mesma controvérsia no âmbito local, o TJSP, pelo voto
do ilustrado Des. Andrade Junqueira, deixou julgado que, "se o prefeito
municipal entende que determinada lei é inconstitucional, cabe-lhe o di-
reito de não executá-la; e aos particulares prejudicados com a não-execu-
ção cabe o direito de pleitearem ao Judiciário a proteção que lhes adviria
da lei não executada, desde que entendam que não padece ela do vício da
inconstitucionalidade".34
Quanto aos atos administrativos ilegais ou inconstitucionais, o pre-
feito deve negar-lhes execução, anulando-os o quanto antes, para restabe-
lecer a ordem jurídica violada. Os atos contrários à Constituição ou à lei
são inoperantes e não produzem qualquer efeito jurídico entre as partes,
tornando-se passíveis de invalidação pela própria Administração ou pelo
Poder Judiciário. Por serem atos nulos, não geram direitos, nem produ-
zem situações jurídicas definitivas para o beneficiário da ilegalidade ou da
inconstitucionalídade, porque, como já decidiu o STF, "não se pode tirar
conseqüências legais de atos ilegais".35
3.4 Expedição de decretos 36 e outros atos administrativos
Compete ao prefeito, como chefe do Executivo, privativamente, ex-
pedir decretos e, concorrentemente com as demais autoridades executi-
34. TJSP, RT 323/341. V. também o que escrevemos no Capítulo IlI, item 4.5
("Inobservância dos princípios indicados na Constituição Estadual, descumprimento
de lei, ordem ou decisão judicial").
35. RDA 51/127.
36. O Plenário do TJSP pronunciou-se pela inaplicabilidade ao prefeito do dispos-
to no art. 62 da CF, relativo à adoção de medidas provisórias, assentando que, "como
746 DIREITO MUNICIPAL BRASILEIRO
vas, editar outros atos administrativos, tais como portarias, instruções
circulares, ordens de serviço, despachos. 3? Todos esses atos expressa~
conduta administrativa do Executivo, embora muitas vezes com conteúdo
normativo, como o dos decretos regulamentares e de outras manifestações
de comando geral. Isto porque os atos de administração, normalmente es-
pecíficos e concretos, por exceção podem conter uma certa generalidade e
abstração, para complementar a normatividade da lei em execução (v., no
item anterior, o tópico sobre o poder regulamentar).
providência excepcional em caso de urgência e relevância, não se a pode reputar pro-
cesso legislativo inserido dentre os que se inspiram nos princípios constitucionais a
serem necessariamente observados pelos Municípios. A excepcionalidade da medida
conduz à restrição relativamente ao seu agente, ou seja, só o presidente da República
poderá editá-la, não o governador do Estado, ou o Município. Em caso contrário, aí,
sim, estariam burlados os princípios constitucionais, a partir do da independência e har-
monia dos Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário (art. 2º da Constituição Federal).
Observe-se que as detenninantes de urgência e relevância no plano estadual ou muni-
cipal não são quase nunca as mesmas do plano federal, como as relativas ao sistema
econômico, por exemplo, que sugerem a adoção das medidas. Seria temerário que se
pudesse deixar ao arbítrio de alcaides a edição de medidas provisórias nos Municípios,
mesmo que houvesse autorização legislativa federal, estadual ou municipal. Assim,
portanto, mesmo havendo respeitáveis pronunciamentos em contrário por parte dos
comentaristas, certo está José Serra, em seu trabalho O Novo Município - Contribuição
às Leis Orgânicas Municipais, Edições MM, São Paulo, 1989, quando adverte que 'a
medida provisória constitui espécie normativa da exclusiva competência do presidente
da República. Sua inserção entre as espécies normativas municipais acarretará uma
inconstitucionalidade, eis que ao chefe do Executivo da União - e só a ele - foi atri-
buída essa espécie excepcional. O texto constitucional estadual, por essa mesma razão,
não a arrola entre suas normas, em atendimento ao princípio maior da independência e
separação dos Poderes. Em atendimento, ainda, aos princípios constitucionais, nem a
ocorrência de calamidade pública - e a conseqüente abertura de crédito extraordinário
- justificará a edição de medida provisória' (p. 35). Mesmo que assim não se entendes-
se, e pelo menos no tocante aos prefeitos do Estado de São Paulo, não podem editar
mdidas provisórias, pois que não as previu a Constituição Paulista, nem mesmo com
rdclç~o ao governador" (ADIIl 11.643-0, reI. Des. Carlos Ortiz, j. 24.4.1991, v.u.).
O STF, por maioria, assentou a legitimidade do governador do Estado-membro
para, acompanhando o modelo federal, e desde que existente tal previsão na Constitui-
ção Estadual, expedir medidas provisórias em caso de relevância e urgência, haja vista
a inexistência no texto da Constituição Federal de 1988 de qualquer cláusula que im-
plique restrição ou vedação ao poder autônomo dos Estados quanto ao uso de medidas
provisórias. O Tribunal salientou, ainda, o fato de que a EC 5/1995 - ao alterar o § 2º
do art. 25 da CF, vedando a edição de medida provisória pelos Estados relativamente
à exploração e concessão dos serviços locais de gás canalizado - implicitamente per-
mitiu a adoção de medidas provisórias quanto às demais hipóteses. Foi voto vencido o
Min. Carlos Velloso, por entender que seria necessária autorização expressa pela Cons-
tituição Federal de 1988 para legitimar a adoção de medidas provisórias pelo Poder
Executivo Estadual (ADln 425-TO, reI. Min. Maurício Corrêa, j. 4.9.2002).
37. Sobre decretos e demais atos administrativos, v., do Autor, Direito Adminis-
trativo ... , 34ª ed., Capítulo IV, item 4.
XII - PREFEITURA E PREFEITO: ATRIBUIÇÕESIRESPONSABILIDADES 747
Os decretos podem ser gerais ou individuais, regulamentares ou es-
pecíficos, de execução ou autônomos. Qualquer que seja sua modalidade
e objeto, são sempre da competência exclusiva e indelegável do prefeito.
por isso, os atos privativos do chefe do Executivo devem ser formalizados
em decreto, e os comuns a ele e às demais autoridades executivas expres-
sam-se em outras formas administrativas. Todo decreto é ato de efeitos ex-
ternOS, razão pela qual há que ser regularmente publicado para o início de
sua operatividade. Por decreto aprovam-se regulamentos, nomeiam-se e se
demitem funcionários, abrem-se créditos adicionais, declara-se utilidade
pública, fixam-se tarifas - enfim, praticam-se os atos de maior relevância
administrativa e se definem situações dos administrados e dos servidores,
desde que não sejam privativos de lei.
Os demais atos administrativos - inferiores ao decreto - são normal-
mente de efeitos internos, destinando-se a prover situações concretas ou a
disciplinar a conduta de servidores no âmbito do serviço, pelo quê podem
dispensar publicação desde que comunicados diretamente aos destinatá-
rios. Entretanto, os Executivos vêm utilizando indistintamente atos infe-
riores em lugar do decreto, numa deplorável falta de técnica na formaliza-
ção das atividades administrativas, o que enseja até mesmo a nulidade de
tais atos, pois quando são privativos de decreto não podem revestir outra
forma. A modalidade do ato administrativo, para formalizar a manifes-
tação de vontade do Executivo, depende, portanto, da autoridade que o
expede, da relevância do negócio jurídico e dos efeitos a serem produzidos
interna ou externamente.
3.5 Apresentação de projetos de lei
O prefeito, como chefe do Executivo local, tem competência concor-
rente com a da Mesa, das comissões, dos vereadores e, agora, da popula-
ção para a apresentação de projetos de leis (não de resoluções ou de decre-
tos legislativos) à Câmara, e em certos casos sua competência é exclusiva,
como veremos adiante.
O processo legislativo, ou seja, a sucessão ordenada de atos para a
formação das normas enumeradas na Constituição da República (art. 59),
possui contornos uniformes para todas as entidades estatais - União, Es-
tados-membros, Municípios e Distrito Federal (arts. 61-69) -, cabendo às
Constituições dos Estados e às leis orgânicas dos Municípios estabelecer,
dentre as espécies normativas previstas, quais as adotadas pela entidade
estata1. 38
38. Sobre adoção de medidas provisórias pelo prefeito, v. nota de rodapé 36,
neste capítulo.
748 DIREITO MUNICIPAL BRASILEIRO
Leis de iniciativa exclusiva do prefeito são aquelas em que só a ele
cabe o envio do projeto à Câmara. Nessa categoria estão as que disponham
sobre a criação, estruturação e atribuição das secretarias, órgãos e entida-
I XII - PREFEITURA E PREFEITO: ATRIBUlÇÕESIRESPONSABILIDADES
des da Administração Pública Municipal; a criação de cargos, funções ou
empregos públicos na Administração direta e autárquica,39 fixação e au-
mento de sua remuneração; o regime jurídico dos servidores municipais;
e o plano plurianual, as diretrizes orçamentárias, os orçamentos anuais,
créditos suplementares e especiais.
Nesses projetos o prefeito poderá solicitar urgência, para aprovação
no prazo estabelecido na lei orgânica do Município, como poderá retirá-
los da Câmara antes de sua aprovação final, ou encaminhar modificações
das disposições do projeto original, restabelecendo, neste caso, o prazo
inicial. Se o projeto já estiver aprovado só lhe restará vetá-lo e enviar outro
à consideração da Câmara.
Se a Câmara, desatendendo à privatividade do Executivo para esses
projetos, votar e aprovar leis sobre tais matérias, caberá ao prefeito vetá-
las, por inconstitucionais. Sancionadas e promulgadas que sejam, nem por
isso se nos afigura que convalesçam do vício inicial, porque o Executivo
não pode renunciar prerrogativas institucionais, inerentes às suas funções,
como não pode delegá-las ou aquiescer em que o Legislativo as exerça.
Tal entendimento é o dominante na boa doutrina, mas os Tribunais têm
hesitado sobre o assunto, ora afirmando a inconstitucionalidade desses
diplomas,4o ora validando sua eficácia sob o fundamento de que a sanção
do Executivo supre o defeito origina1. 41
O poder de emenda nos projetos de iniciativa do Executivo tem sus-
citado divergências doutrinárias e hesitações na jurisprudência, levando
juristas e juízes a posições extremadas. Inicialmente decidiu o antigo TFR
que o direito de iniciativa não excluía o poder de emenda;42 mas esse jul-
39. A iniciativa do prefeito não atinge os cargos e funções da Câmara, que são
da exclusiva competência da corporação legislativa, através de resolução, não mais
sujeita a promulgação ou veto do chefe do Executivo, consoante disposto nos arts. 48,
51, IV, e 52, XIII, da CF.
40. TJSP, RT 319/244. O Plenário do TJSP fulminou de inconstitucionalidade lei
de iniciativa reservada ao chefe do Executivo que recebeu emenda substancial, amplia-
tiva e modificativa, da Câmara Municipal, vindo porém a ser sancionada pelo prefeito.
Reproduzindo texto do Autor, o v. acórdão salienta que nem o fato de o prefeito haver
sancionado e promulgado a lei é de índole a alterar o entendimento quanto à sua radical
inconstitucionalidade, "porque o Executivo não pode renunciar prerrogativas institu-
cionais inerentes às suas funções, como não pode delegá-las ou aquiescer em que o Le-
gislativo as exerça" (ADln 13.798-0, reI. Des. Garrigós Vinhaes,j. 11.12.1991, v.u.).
41. STF, RDA 32/305 e 61/92; TFR, RDA 48/315; TIDF, RDA 42/246, 47/240 e
52/254.
42. TFR, RDA 28/71.
gado foi superado pelo entendimento do STF no sentido de que em tais
projetos é inadmissível qualquer emenda, porque esta é corolário da ini-
ciativa; logo, onde falta o poder de iniciativa falta a competência para
749
emendar. 43
Não nos parece que o Direito ampare essas atitudes radicais. A nosso
sentir a razão está com os que atenuam as posições extr:emadas para admi-
tir a emenda dentro dos limites da proposição do Executivo. O monopólio
da iniciativa não exclui, por si só, o poder de emenda. A iniciativa diz res-
peito ao impulso criador da proposição, o que não se confunde nem afasta
a possibilidade de modificações pelo Legislativo, durante o processo de
formação da lei, desde que não desnaturem a proposta inicial. 44
A exclusividade da iniciativa de certas leis destina-se a circunscrever
(não a anular) a discussão e votação do projeto às matérias propostas pelo
Executivo. Nessa conformidade, pode o Legislativo apresentar emendas
supressivas e restritivas, não lhe sendo permitido, porém, oferecer emen-
das ampliativas, porque estas transbordam da iniciativa do Executivo.
Note-se, em acréscimo, que o art. 63, I, da CF veda o aumento da despesa
prevista nos projetos de iniciativa exclusiva do Executivo, ressalvadas as
emendas aos projetos que dispõem sobre matéria orçamentária. Todavia,
mister se faz que tais emendas indiquem os recursos necessários à amplia-
ção da despesa, admitindo-se apenas os recursos provenientes de anulação
de despesa, excluídas as relativas às dotações para pessoal e seus encargos
e aos serviços das dívidas. Negar sumariamente o direito de emenda à
Câmara é reduzir esse órgão a mero homologador da lei proposta pelo
prefeito, o que nos parece incompatível com a função legislativa que lhe é
própria. Por outro lado, conceder à Câmara o poder ilimitado de emendar
a proposta de iniciativa exclusiva do prefeito seria invalidar o privilégio
constitucional estabelecido em favor do Executivo.
A propósito escreveu Caio Tácito: "Dentro do círculo da proposta do
Executivo poder-se-á exercer o direito de emenda, inclusive para suprir as
omissões ou deficiências verificadas no curso da elaboração legislativa. O
que repugna ao espírito da regra constitucional é a aceitação de que, ven-
cido o obstáculo inicial da proposta do governo, possa o Legislativo mo-
dificá-la com absoluta liberdade de criação, transmudando-lhe o alcance
e a substância para estabelecer situações que, explícita ou implicitamente,
não se continham na iniciativa governamental".45
43. STF, RDA 28/51, 42/240 e 47/238; TASP, RT274/748.
44. V. nota de rodapé 87 do Capítulo XI.
45. "Poder de iniciativa e poder de emenda", RDA 28/51.
750 DIREITO MUNICIPAL BRASILEIRO
3.6 Administração do patrimônio municipal
Todo o patrimônio municipal fica sob a administração do prefeito.
Por patrimônio do Município deve entender-se não só seus bens corpó-
reos (imóveis, móveis, semoventes), como também os incorpóreos sus-
cetíveis de valor econômico ou espiritual. Nesse sentido, cabe ao prefeito
zelar pela conservação e regular utilização dos bens materiais da Comuna,
como também por seus valores históricos, artísticos e culturais.
Mas, certamente, é o patrimônio material o que diz mais de perto com
a ação administrativa do prefeito, para que os bens atendam à sua destina-
ção. Quanto a esses bens, quer sejam os de uso comum do povo - estradas,
ruas e praças -, quer sejam os de uso especial - edificios e terrenos apli-
cados a serviços municipais -, quer sejam os dominiais, ou do patrimônio
disponível do Município, devem ser mantidos pelo prefeito em condições
de satisfazer plenamente sua finalidade.
Nos poderes de administração não se contêm os de alienação. Admi-
nistrar é conservar, é manter o patrimônio administrado com todas as suas
utilidades. A alienação é ato característico do proprietário, não do admi-
nistrador. Daí a razão por que toda vez que o prefeito tiver que alienar bens
municipais há de se munir, previamente, de autorização legislativa. Assim
também para os atos que importem renúncia de direitos, perdão de dívidas
e outros mais que se realizem com diminuição do patrimônio público.
A receita de capital obtida com a alienação de bens patrimoniais mó-
veis e imóveis não pode ser utilizada para cobrir despesas correntes (art.
44 da Lei Complementar 101, de 4.5.2000 -LRF). A única exceção ocorre
quanto às despesas relativas aos regimes de previdência social, geral e
próprio dos servidores públicos, sendo necessário, neste caso, expressa
previsão legal. Tal restrição imposta por lei ao poder de administração dos
bens tem claramente o objetivo de coibir os riscos de esbanjamento e dis-
sipação do patrimônio público. Por sua vez, o Anexo de Metas Fiscais, que
integra a lei de diretrizes orçamentárias (LDO), deverá conter a evolução
do patrimônio líquido, incluindo a dos últimos três exercícios, destacando
a origem e a aplicação dos recursos obtidos com a alienação de ativos (art.
4º, § 2º, lII, da LRF). E a Câmara Municipal fiscalizará a destinação de
tais recursos (art. 59, V, da LRF).
Para bem administrar o prefeito deve conhecer o patrimônio admi-
nistrado - o que evidencia a necessidade do cadastramento, ou seja, da
perfeita identificação e relacionamento dos bens, por meio de registros
e inscrição sistematizada. Isso exige um serviço cadastral e contábil que
permita, a qualquer tempo, o levantamento completo dos bens municipais
- ou, em linguagem técnica, o balanço patrimonial, na forma prevista no
XII - PREFEITURA E PREFEITO: ATRlBUIÇÕESIRESPONSABILIDADES 751
art. 105 da Lei 4.320, de 17.3.1964, que estabelece as normas gerais de
direito financeiro para elaboração e controle dos orçamentos e balanços
das entidades estatais, no que não contrariar a Constituição da República,
até que seja editada a nova lei federal.
Além de obedecer às demais normas de contabilidade pública, na de-
monstração das variações patrimoniais deverá ser dado destaque à origem
e ao destino dos recursos provenientes da alienação de ativos, e o Relatório
Resumido da Execução Orçamentária, correspondente ao último bimestre
do exercício, deverá vir acompanhado de demonstrativo da variação patri-
monial, evidenciando a alienação de ativos e a aplicação dos recursos dela
provenientes (arts. 50, VI, e 53, § 1º, lII, da LRF).
Muito comum é a falta de títulos de propriedade de imóveis do Mu-
nicípio, principalmente terrenos baldios. Em tais casos pode o prefeito
providenciar a legalização do domínio muni.cipal por meio .d~ açã? de
usucapião (CC de 2002, arts. 1.238 e ss.), cUJa sentença servIra de tItulo
dominial para a transcrição no Registro Imobiliário competente. Está bem
visto que só estão sujeitos a essa formalidade os imóveis do patrimônio
disponível do Município, sendo desnecessária para os de uso comum do
povo ou de destinação especial. O título dominial é condição indispensá-
vel para a alienação de tais bens.
Ainda quanto aos bens municipais, cumpre observar que o prefeito
dispõe de todas as ações dominiais e dos interditos possessórios para de-
fender e reaver esses bens de quem injustamente os detenha (CC de 2002,
arts. 1.228 e ss.; CPC, arts. 920 e ss.).
Para maiores esclarecimentos, veja-se o Capítulo VI, sobre bens mu-
nicipais.
3.7 Elaboração e execução do orçamento
O orçamento público, com o advento da Constituição da República
de 1988, foi tratado de fOlma tripartida (art. 165), compreendendo o plano
plurianual, as diretrizes orçamentárias e os orçamentos anuais - todas, leis
de iniciativa exclusiva do Poder Executivo.
A proposta orçamentária anual, de iniciativa do prefeito, no prazo
estabelecido na lei orgânica do Município, deve ser remetida à Câmara,
onde se completa o processo legislativo de sua aprovação. Isto porque o
orçamento, embora seja materialmente um ato-condição, é formalmente
uma lei,46 pois se submete, desde a proposta, a todos os ditames do pro-
46. Lei especial que é, o orçamento não tem apenas o aspecto fo:mal de lei,
mas tem também conteúdo substancial, decorrente de sua função predommantemente

752 DIREITO MUNICIPAL BRASILEIRO
cesso legislativo até a sanção, promulgação e publicação (v. Capítulo XI
item 3.l.5). Deverá ser compatível com o plano plurianual, com a lei d~
diretrizes orçamentárias (LDO) e com as normas da Lei Complementar
101, de 4.5.2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal- LRF).
Na elaboração da proposta orçamentária deverá ser observado o teor
da EC 25, de 14.2.2000, que entrou em vigor em l.l.2001, introduzindo
através do art. 29-A, restrições às despesas do Poder Legislativo Muni~
cipal, de tal modo que o total da sua despesa, incluídos os subsídios dos
vereadores e excluídos os gastos com inativos, não poderá ultrapassar o
percentual da soma da receita tributária e das transferências aludidas nos
arts. 153, § 5º-, 158 e 159 da CF, a ser definido de conformidade com a
população do Município.
A Constituição da República (art. 165, § 8º-) indica que a despesa pú-
blica obedecerá à lei orçamentária anual (LOA), que não conterá dispo-
sitivo estranho àfixação da despesa e à previsão da receita. Nessas duas
partes se contém todo o exercício financeiro, quer quanto aos gastos com
a execução dos programas e encargos comuns do exercício, quer quanto
aos ingressos para o Erário Municipal. Com essa delimitação o legislador
evitou os orçamentos com disposições estranhas à sua natureza, tão do
vezo das Administrações passadas. As exceções permitidas dizem respeito
apenas à autorização para a abertura de créditos adicionais, operações
de crédito em geral e por antecipação da receita e aplicação do saldo
que houver. Não pode ser consignado crédito com finalidade imprecisa ou
com dotação ilimitada, nem dotação para investimento com duração supe-
rior a um exercício financeiro que não esteja previsto no plano plurianual
ou em lei que autorize sua inclusão, conforme disposto no § 1Q do art.
167 da CF. Deverá a proposta conter demonstrativo da compatibilidade
de sua programação com os objetivos e metas do Anexo de Metas Fiscais,
integrante da LDO. O montante previsto para as receitas de operações de
crédito não poderá ser superior ao das despesas de capital constantes do
projeto (Lei Complementar 101, de 2000 - LRF). A concessão ou am-
pliação de incentivo ou beneficio de natureza tributária das quais decona
renúncia de receita deverão estar acompanhadas de estimativa do impacto
orçamentário-financeiro no exercício em que deva iniciar sua vigência e
nos dois seguintes, atender ao disposto na LDO e a pelo menos uma das
condições elencadas no art. 14 da LRF. Deverá, também, a proposta, vir
acompanhada de demonstrativo de como se compensarão a renúncia de re-
político-administrativa, reconhecida por doutrinadores de direito financeiro (v. Geral-
do Vidigal, Fundamentos do Direito Financeiro, São Paulo, Ed. RT, 1973, item 544) e
consolidada com o advento da Constituição Federal de 1988, que lhe conferiu estrutura
nos arts. 165-169.
XII - PREFEITURA E PREFEITO: ATRIBUIÇÕESIRESPONSABILIDADES 753
ceitas e o aumento de despesas obrigatórias de caráter continuado. Deverá,
por fim, pr~ev~r o percentual da rece~ta líquida a ser retido como reserva
de contingencla, conforme estabeleCIdo na LDO, com o fim de atender a
pagamentos imprevistos, inesperados, contingentes (art. 5Q , III, "b", da
LRF).
O Poder Executivo Municipal deverá colocar à disposição do Legis-
lativo e do Ministério Público, no mínimo 30 dias antes do prazo final para
encaminhamento de suas propostas orçamentárias, os estudos e as estima-
tivas das receitas para o exercício subseqüente, inclusive da receita conen-
Q
te líquida, e as respectivas memórias de cálculo (LRF, art. 12, § 3 ).
OS princípios orçamentários para a elaboração, discussão e votação
da proposta estão expressos na Constituição da República, os quais tam-
bém obrigam os Estados e os Municípios.
São impositivos nos orçamentos públicos os princípios da anuidade,
unidade e universalidade, como igualmente os da legalidade,publicidade,
exclusividade, distinção entre orçamento e despesas correntes e despesas
de capital, proibição de autorização para suplementar ilimitadamente,
não-vinculação do produto de arrecadação de qualquer tributo a determi-
nado órgão, fundo ou despesa, limite com a despesa de pessoal, despesa
de capital subordinada ao plano plurianual, créditos especiais e extraor-
dinários, não podendo ir além do exercício em queforam autorizados (CF,
arts. 165 e ss.).
A LRF, que estabelece normas de finanças públicas voltadas para a
responsabilidade na gestão fiscal e dá outras providências, editada com
amparo no Capítulo II do Título VI da Constituição da República, nada
dispôs sobre as conseqüências deconentes do não-encaminhamento do
projeto dentro do prazo e eventuais alternativas que atenuassem a circuns-
tância de ficar o Município sem lei orçamentária.
A lei orgânica deve estabelecer o prazo no qual o chefe do Executivo
deve enviar à Câmara o projeto da LOA, assim como prever as conse-
qüências deconentes do não-encaminhamento do projeto dentro do prazo,
enquanto não editada lei federal complementar, com esteio no art. 165,
§ 9º-, da Constituição Federal (art. 24, lI, e seu § 1Q, da CF), estabelecendo
normas gerais sobre tais questões, permanecendo em vigor, no que couber
e no que não conflitar com as disposições constitucionais vigentes e com
a LRF, as disposições da Lei federal 4.320, de 17.3.1964.
A Câmara deve receber a proposta no prazo assinalado pela lei orgâni-
i ca respectiva. Se o Executivo não enviar o projeto de lei orçamentária den-
tro desse prazo, além de o prefeito incorrer em crime de responsabilidade,
j por omissão (cf. art. 1Q do Decreto-lei 201, de 1967), o Município ficará
754 DIREITO MUNICIPAL BRASILEIRO
sem lei o.rçamentária e, co.nseqüentemente, terá que se utilizar do. recurso.
previsto. para o. caso. de rejeição. do. pro.jeto. de LOA (CF, art. 166, § 8º), o.U
seja, de crédito.s especiais o.U suplementares, sempre co.m prévia e especí-
fica auto.rização. da Câmara Municipal. Permitimo.-no.s essa interpretação.
po.rque na vigência da Co.nstituição. anterio.r tanto. a não.-apresentação. do.
projeto. pelo. Executivo., dentro. do. prazo. legal, quanto. a rejeição. do. mesmo.
pro.jeto. faziam co.m que se co.nsiderasse co.mo. pro.po.sta a lei o.rçamentária
vigente, aplicando.-se, para o.S do.is caso.s, o. art. 32 da Lei 4.320, de 1964,
po.is a Carta anterio.r não. co.ntinha dispo.sitivo. expresso. so.bre a matéria.
Co.ntudo., diante da atual Co.nstituição. Federal, e mais especificamen-
te do. § 8º do. seu art. 166, em que o. legislado.r co.nstituinte, admitindo.
o. veto., emenda e até mesmo. a rejeição. do. projeto. de LOA, determina
co.mo. so.lução. a utilização. de crédito.s especiais o.U suplementares para a
o.btenção. do.s recurso.s necessário.s, sempre co.m a prévia e específica au-
to.rização. legislativa, é fo.rço.so. co.ncluirmo.s que também para o. caso. da
não.-apresentação. do. referido. pro.jeto. de lei o.rçamentária pelo. Executivo.,
dentro do. prazo. legal, esse dispo.sitivo. é aplicável, revo.gado., po.r inco.mpa-
tibilidade, o. art. 32 da Lei 4.320, de 1964. Isso. po.rque nas duas hipóteses
o. Município. fica sem LOA. Co.mo. já dissemo.s em capítulo.s anterio.res, o.
Executivo. e o. Legislativo. devem envidar esfo.rço.s para que tal situação.,
co.mprometedo.ra da no.rmal go.vernabilidade do. Município., não. venha a
o.co.rrer.47 A Câmara deverá aprimo.rar o. o.rçamento.-pro.po.sta, ajustando.-o.
às realidades eco.nômicas, financeiras, às previsões da LDO e do. plano.
plurianual, co.m vistas à sua perfeita execução. no. exercício. a que se desti-
na, sem desfigurar o. o.riginal.
A alteração do projeto original pelo prefeito é admitida, através de
mensagens aditivas, enquanto. não. estiver co.ncluída a vo.tação. da propo.s-
ta inicial. As emendas da Câmara não. mais se restringem às co.n·eções
fo.n1mis do. texto. do. Executivo.. A Co.nstituição. de 1988 ressalva expres-
samente, em seu art. 166, § 3º, a admissibilidade de emendas ao. pro.jeto.
de LOA, desde que co.mpatíveis co.m o. plano. plurianual e co.m a LDO e
que, no.s caso.s de aumento. de despesas, indiquem o.S recurso.s, admitido.s
apenas o.S provenientes de anulação. de despesa, excluídas as que incidam
so.bre do.tações para pesso.al, seus encargo.s e serviço. da dívida.
47. A Câmara Municipal de Campinas rejeitou o projeto de lei orçamentária em
28.12.1989, obrigando o prefeito municipal, durante o exercício de 1990, a administrar
sem orçamento, através de créditos especiais, mediante prévia e específica autorização
legislativa, na forma prevista pelo art. 166, § 8º, da CF.
V. também, sobre a matéria: Yara Martinez de C. e Silva Stroppa, "Processo le-
gislativo orçamentário - Rejeição pelo Legislativo" (parecer), BDM 5/292, 1992.
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XII - PREFEITURA E PREFEITO: ATRIBUIÇÕESIRESPONSABILIDADES 755
A sanção e o. veto são. igualmente etapas do. pro.cesso. legislativo.. As-
sim, co.ncluída a vo.tação., o. pro.jeto. será remetido. ao. prefeito., que, co.nco.r-
dando., o. sancio.nará no. prazo. da lei; caso. co.ntrário. o. vetará.
A regra é que o. prefeito. sancione o. pro.jeto., mas nada o. impede de
vetar, se o.S interesses superio.res da Administração. assim o. indicarem.
O veto. po.de ser parcial o.U total. Tanto. no. primeiro. co.mo. no. segundo.
caso., o. prefeito. deverá fundamentar sua decisão.. Não. se aco.nselha o. veto.
to.tal ao. projeto., dado. que a pro.po.sta geralmente é do. próprio. prefeito. e di-
ficilmente a Câmara po.derá intro.duzir emendas a po.nto. de desnaturar to.da
a vo.ntade do. Executivo.. O prefeito. deve vetar só as emendas impertinen-
tes, o.U seja, aquelas apresentadas ao. arrepio. das no.rmas co.nstitucio.nais e
legais vigentes.
Aplicam-se ao. pro.cesso. legislativo. da lei o.rçamentária, além das no.r-
mas co.nstitucio.nais específicas (arts. 165 e ss.), to.das as demais do. pro-
cesSO. co.mum.
A rejeição do projeto de lei orçamentária, que já ensejo.u larga co.n-
tro.vérsia do.utrinária entre o.S que pro.pugnavam pela co.ntinuidade do. o.r-
çamento. anterio.r e o.S que admitiam a pro.mulgação. da pro.po.sta rejeita-
da, está ago.ra prevista expressamente na Co.nstituição. Federal (art. 166,
§ 8º), que, nesse caso., permite a utilização. do.s recurso.s mediante crédito.s
especiais co.m prévia e específica autorização. legislativa. Co.mo. se vê, a
Co.nstituição. atual não. ado.to.u nem uma co.rrente nem o.utra, o.ptando. pela
ausência de o.rçamento. na hipótese de rejeição. do. pro.jeto..
Para maio.res esclarecimento.s so.bre a matéria, remetemo.s o. leito.r
ao. capítulo. anterio.r, o.nde apreciamo.s amplamente o. pro.cesso. legislativo.
(Capítulo. XI, item 3.1.5).
A execução do orçamento é de ser feita co.m fiel atendimento. do. que
ele dispõe, quer -quanto. à arrecadação., quer quanto. à despesa. Executar
é cumprir o. determinado.. Em matéria o.rçamentária as verbas da despesa
têm destinação. própria e específica: não. po.dem ser esto.rnadas, desvia-
das o.u aplicadas em fins diverso.s do.s indicado.s nas respectivas rubricas,
embo.ra lícita e necessária a no.va despesa. O desvio. de verba o.U seu em-
prego. irregular co.nstituem crime de ação. pública previsto. e definido. no.
Decreto.-Iei 201, de 1967 (art. 1º, lU). Qualquer mo.dificação. o.rçamentária
depende de lei especial prévia, salvo. as transpo.sições de verbas dentro das
do.tações glo.bais, que po.dem ser feitas po.r decreto. do. Executivo., co.mo. já
o. demo.nstramo.s precedentemente (Capítulo. V).
Até 30 dias após a publicação. do.s o.rçamento.s, no.s termo.s em que
dispuser a LDO, o. Po.der Executivo. estabelecerá a programação. financeira
e o. crono.grama de execução. mensal de desembo.lso. (arts. 8º e 18-20 da
 756 DIREITO MUNICIPAL BRASILEIRO
i
LRF). Nesse mesmo prazo deverá desdobrar as receitas previstas em me-
tas bimestrais de arrecadação, com a especificação, em separado, quando
cabível, das medidas de combate à evasão e à sonegação, da quantidade
e valores de ações ajuizadas para cobrança da dívida ativa, bem como
da evolução do montante dos créditos tributários passíveis de cobrança
administrativa (art. 13 da LRF). Os recursos legalmente vinculados a fi-
nalidade específica serão utilizados exclusivamente para atender ao objeto
de sua vinculação, ainda que em exercício diverso daquele em que ocorrer
o ingresso.
Se ao final de um bimestre for verificado que a realização da recei-
ta poderá não comportar o cumprimento das metas de resultado primário
ou nominal estabelecidas no Anexo de Metas Fiscais, integrante da LDO,
deverá ser promovida, em 30 dias, limitação de empenho e movimenta-
ção financeira, excluídas da limitação as despesas relativas a obrigações
constitucionais e legais do Município, inclusive aquelas destinadas ao pa-
gamento do serviço da dívida - tudo segundo os critérios constantes da
LDO. A providência de contingenciamento, na medida exata da queda da
receita, deve ser adotada por ato próprio de cada um dos Poderes Muni-
cipais, no âmbito de sua atuação. No caso de omissão do Legislativo o
Poder Executivo está autorizado a proceder à limitação mediante corte,
proporcional, dos repasses mensais. Até o final dos meses de maio, setem-
bro e fevereiro o Poder Executivo demonstrará e avaliará o cumprimento
das metas fiscais de cada quadrimestre, em audiência pública na comissão
da Câmara de Vereadores, equivalente à referida no § 1º do art. 166 da CF
(art. 9º da LRF).
Sobre adequação e compatibilidade da despesa com o plano plu-
rianual, com a LDO e a LOA, sobre a criação, expansão ou aperfeiçoa-
mento de ação governamental que acarrete seu aumento, bem como sobre
a despesa total com pessoal e seus limites, ver os tópicos "Despesa", no
Capítulo V (item 4.9), e "Limites e controle de despesa com pessoal", no
Capítulo X (item 1.2.1).
Na execução do orçamento, no que tange ao envio do repasse das
verbas orçamentárias para o atendimento das despesas do Legislativo Mu-
nicipal, o prefeito, sob pena de incorrer em crime de responsabilidade,
deverá atender aos limites de valor e ao prazo estabelecidos no art. 29-A,
acrescido pela EC 25, de 2000, que entrou em vigor em 1.1.2001.
Toda despesa não prevista no orçamento dependerá de lei autoriza-
tiva para sua efetivação, salvo em caso de guerra, subversão interna ou
calamidade pública (CF, art. 167, § 3º). Tais despesas serão objeto de aber-
tura de créditos adicionais, como veremos no tópico seguinte, em que são
apreciadas suas características e condições legais de utilização.
XII - PREFEITURA E PREFEITO: ATRIBUIÇÕESIRESPONSABILIDADES 757
A efetivação da despesa deverá atender aos três requisitos exigidos
pela Lei 4.320, de 1964, ou ~eja: o empenho, a l!q~idação e o pagamen-
tO. 48 Empenho é o reconhecImento formal do debIto para com o credor,
lançado na respectiva nota (arts. 58-61); liquidação é a verific~~ão do
direito do credor em face dos títulos e documentos comprobatonos do
crédito (art. 63); pagamento é a entrega do numerário ao credor, mediante
quitação, na forma e condições legai~ ~arts. 62 e 64-67). A re.a~ização de
despesa sem atendimento desses reqUIsItos acarreta responsabIlIdade para
quem a ordenou ou efetivou.
Quanto à arrecadação, é de ser feita por agentes do Fisco Municipal
e pelas repartições arrecadadoras, na conformidade do que f~r p;evisto no
orçamento e nas épocas fixadas em lei, recolhendo-se a receIta a Tesoura-
ria, para subseqüente depósito em estabelecimentos de crédito, em nome
do Município.
Constitui requisito essencial da responsabilidade na gestão fiscal a
efetiva arrecadação de todos os tributos da competência constitucional do
Município (art. 11 da LRF).
Todo movimento de arrecadação e pagamentos deve ser diariamente
escriturado na contabilidade do Município e publicado no Boletim de Cai-
xa, em conformidade com as normas gerais de direito financeiro estabele-
cidas pela legislação federal. Acerca dessa matéria não cabe ao Município
legislar, podendo apenas organizar técnica e racionalmente sua contabili-
dade dentro dos padrões impostos pela União para o controle da execução
orçamentária (Lei 4.320, de 1964, arts. 75 e ss.).
O orçamento das autarquias e empresas estatais rege-se pelos mes-
mos princípios do orçamento público e se sujeita a aprovação por decreto
do Executivo, desde que contenha subvenção do Município. 49
3.8 Abertura de créditos
Ao prefeito cabe dar fiel execução ao orçamento, quer quanto à ar-
recadação da receita, quer quanto à realização da despesa fixada. Mas si-
tuações há que obrigam o chefe do Executivo a recorrer a novos recursos
financeiros para atender a gastos imprevistos ou excedentes da previsão
orçamentária. Tais recursos são obtidos pelos chamados créditos adicio-
nais do orçamento, os quais se repartem em três espécies: créditos su-
plementares, créditos especiais e créditos extraordinários (Lei 4.320, de
1964, art. 41).
48. v., sobre a matéria, o item "Despesa", no Capítulo V (item 4.9).
49. v., do Autor, Finanças Municipais, São Paulo, Ed. RT, Capítulo V, item 11.
758 DIREITO MUNICIPAL BRASILEIRO
Sob essas denominações a contabilidade pública os conhece e o Di-
reito os admite, nos casos e condições expressamente previstos na Consti-
tuição da República (art. 167, V, e § 3º). Vejamos sucintamente as caracte-
rísticas desses créditos e as formalidades para sua abertura e utilização.
Os créditos suplementares são os que se destinam a reforço das dota-
ções orçamentárias da despesa. São normalmente autorizados por lei es-
pecial e abertos por decreto do Executivo. Mas a lei orçamentária também
pode fazê-lo, consoante o permite a Constituição da República (art. 165,
§ 8º). Incumbe, igualmente, à lei orçamentária anual (LOA) prever a re-
serva de contingência, a ser calculada com base na receita corrente líqui-
da, cujos montante e forma de utilização serão fixados na lei de diretrizes
orçamentárias (LDO), destinando-se a atender a passivos contingentes -
obrigações incertas dependentes de condição futura - e outros riscos e
eventos que gerem despesas imprevisíveis, redução de receita ou perdas
de bens patrimoniais, afetando as contas públicas.
Os créditos especiais destinam-se a despesas para as quais não haja
dotação orçamentária específica. São autorizados pela Câmara e abertos
por decreto do Executivo. Esses créditos só se justificam quando as des-
pesas imprevistas a que visam a acorrer, surgidas posteriormente à elabo-
ração do orçamento, não encontrem cobertura nos recursos da reserva de
contingência. De outra parte, é através da utilização de créditos especiais
que se tomam disponíveis os recursos que, em decorrência de veto, emen-
da ou rejeição do projeto de LOA, ficarem sem despesas correspondentes
(CF, art. 166, § 8º).
Tanto a abertura de créditos suplementares como a de especiais de-
pendem da existência de recursos disponíveis para a despesa e serão prece-
didas de exposição justificativa. Tais recursos provirão do superávit finan-
ceiro apurado em balanço patrimonial do exercício anterior; do excesso
de arrecadação; da anulação parcial ou total de dotações orçamentárias
ou de créditos adicionais autorizados e não utilizados; ou do produto de
operações autorizadas, em forma que juridicamente possibilite ao Poder
Executivo realizá-las. ALei 4.320, de 1964, nos §§ 2º e 3º do art. 43, diz o
que se deve entender por superávit e excesso de arrecadação.
Os créditos extraordinários, somente para atender a despesas urgentes
e imprevisíveis, como as decorrentes de guerra, subversão da ordem interna
e calamidade pública, são abertos por decreto do Poder Executivo indepen-
dentemente de autorização da Câmara, mas esta deve ter imediata ciência
do ato (art. 167, § 3º, da CF). Descabe a adoção, pelo prefeito, de medidas
provisórias com esteio no art. 62 da CF (v. nota 36 deste capítulo).
Normalmente os créditos adicionais perdem a vigência ao término
do ano financeiro - ou seja, estão adstritos ao exercício financeiro em que
XII - PREFEITURA E PREFEITO: ATRIBUIÇÕESIRESPONSABILIDADES 759
foram abertos (que em nosso regime coincide com o ano civil). Os créditos
especiais e extraordinários poderão exceder o exercício financeiro desde
que expressa disposição legal assim o autorize. O ato que abrir crédito
adicional indicará a importância, a espécie do mesmo e a classificação da
despesa, até onde for possível.
A abertura de créditos adicionais deve ser evitada, por prejudicial à
Administração Pública, desequilibrando o orçamento, gerando o déficit.
Por outro lado, convém lembrar que a abertura de créditos adicionais,
mormente os suplementares, sem a indicação do recurso disponível, com
todas as especificações identificadoras do recurso a ser utilizado, pode
constituir crime de responsabilidade, previsto no art. 1º do Decreto-lei
201, de 1967.
Por igual, não pode o Executivo realizar estornos ou transposições
de verbas de uma rubrica específica para outra, como expediente orça-
mentário. Toda verba que se revele desnecessária por cancelamento da
despesa deve ser previamente anulada por lei, para que sua dotação possa
ser considerada como recurso disponível, apto a fazer face à abertura de
crédito para nova despesa. Além da proibição de estornos, veda ainda a
Constituição da República a abertura de créditos ilimitados, isto é, sem a
fixação do quantum da sua utilização (art. 167, VII).
Além desses créditos adicionais, o prefeito, para fiel execução do or-
çamento, pode realizar as chamadas operações de crédito por antecipação
da receita, como veremos a seguir.
Operações de crédito por antecipação da receita são atos praticados
pelo Executivo em qualquer mês do exercício financeiro, mas somente a
partir do décimo dia do seu início, para atender às insuficiências de caixa
(Lei Complementar 101, de 2000 - LRF, art. 38; Lei 4.324, de 1964, art.
7º, lI). Para esse fim as operações de crédito mais freqüentes são os em-
préstimos bancários garantidos por notas promissórias ou letras de câmbio
de responsabilidade do Município.
Dependem de autorização legislativa. A Constituição da República
admite duas formas de autorização para operações de crédito por antecipa-
ção da receita: pela própria lei orçamentária e por lei especial.
Dependem, também, de verificação pelo Ministério da Fazenda do
cumprimento dos correspondentes limites e condições. Para tanto, o Mu-
nicípio interessado formalizará seu pleito fundamentando-o em parecer de
seus órgãos técnicos e jurídicos, demonstrando a relação custolbenefício,
o interesse econômico e social da operação e o atendimento das condições
estabelecidas no art. 32, § § 1º e 3º, e seus incisos, da Lei Complementar
101, de 4.5.2000 (LRF). Deverão, igualmente, estar preenchidas as exi-
gências arroladas no art. 38 da referida lei.
 760 DIREITO MUNICIPAL BRASILEIRO
Por seu lado, a instituição financeira que contratar operação de cré-
dito com o Município - exceto quando relativa à dívida mobiliária ou à
externa - deverá exigir comprovação de que a operação atende às condi-
ções e limites estabelecidos, uma vez que a operação realizada com infra-
ção do disposto na mencionada lei complementar será considerada nula
procedendo-se ao seu cancelamento, mediante a devolução do principal'
vedado o pagamento de juros e demais encargos financeiros. ' Dívida consolidada oufundada, segundo define a LRF, é o montante total,
A operação de crédito por antecipação de receita estará proibida no
último ano de mandato do prefeito municipal ou enquanto existir operação
anterior da mesma natureza não integralmente resgatada. Igualmente, não
será autorizada se forem cobrados outros encargos que não a taxa de juros
da operação, obrigatoriamente prefixada ou indexada à taxa básica finan-
~eira ou à que vier a esta substituir. A operação deverá ser liquidada, com
Juros e outros encargos incidentes, até o dia 10 de dezembro de cada ano.
Desde que liquidada nesse prazo não será computada para efeito do limite
estabelecido pelo inciso III do art. 167 da CF.
As operações de crédito por antecipação de receita realizadas pelos
Municípios devem ser efetuadas mediante abertura de crédito junto à ins-
tituição financeira vencedora em processo competitivo eletrônico promo-
vido pelo Banco Central do Brasil, que manterá sistema de acompanha-
mento e controle do saldo do crédito aberto e, no caso de inobservância
dos limites, aplicará as sanções cabíveis à instituição credora (art. 38, §§
2º-3º, da LRF).
A Resolução 43 do Senado Federal, de 21.12.2001, cujo texto foi
consolidado em 9.4.2002, dispôs que o saldo devedor das operações de
crédito por antecipação de receita orçamentária não poderá exceder, no
exercício em que estiver sendo apurado, a 7% da receita corrente líquida.
Disciplinou também as operações de crédito interno e externo dos Estados
do Distrito Federal e dos Municípios, inclusive concessão de garantias:
seus limites e condições de autorização, e providências correlatas. Quanto
às operações de crédito interno e externo, a referida resolução estabeleceu
que o montante global das operações realizadas em um exercício financei-
ro não poderá ser superior a 16% da receita corrente líquida e , também ,
que o comprometimento anual com amortizações, juros e demais encargos
da dívida consolidada, inclusive relativos a valores a desembolsar de ope-
rações de crédito já contratadas e a contratar, não poderá exceder a 11,5%
daquela receita. 50 Quanto à concessão de garantias, estabeleceu que seu
~o: A Resolução 19/2003, do Senado Federal, excluiu desses limites as operações
de credito contratadas pelos Estados e pelos Municípios com a União organismos
1
multilaterais de crédito ou instituições oficiais federais de crédito ou de fomento, com
XII - PREFEITURA E PREFEITO: ATRIBUIÇÕESIRESPONSABILIDADES 761
saldo global não poderá exceder a 22% da receita corrente líquida -limite,
este, que poderá ser elevado para 32% desde que o garantidor se ajuste às
exigências do art. 9º, I a IV (v. sobre o assunto o Capítulo V).
Ao Senado Federal compete fixar, por proposta do presidente da Re-
pública, limites globais para as operações de crédito (CF, art. 52, VII) e
para o montante da dívida consolidada dos Municípios (CF, art. 52, VI).
apurado sem duplicidade, das obrigações financeiras do ente da Federação
assumidas em virtude de leis, contratos, convênios ou tratados e da reali-
zação de operações de crédito, para amortização em prazo superior a 12
meses (art. 29, I).51 Em face desse conceito, as operações de crédito por
antecipação da receita, desde que liquidadas no prazo legal - ou seja, até
o dia 10 de dezembro de cada ano -, não constituem dívidajimdada, pois
não oneram orçamento subseqüente.
Quanto aos empréstimos, financiamentos e emissão de títulos, que
também integram a dívida consolidada, remetemos o leitor ao Capítulo V,
item 3.4, no tópico pertinente.
A contratação de operação de crédito sem prévia autorização legisla-
tiva ou com inobservância de condições e-limites estabelecidos em lei ou
em resolução do Senado Federal configura o crime do art. 359-A, introdu-
zido no Código Penal pela Lei 10.028, de 19.10.2000. E, no caso de o pre-
feito deixar de promover ou de ordenar a liquidação integral de operação
de crédito por antecipação de receita orçamentária até o encerramento do
exercício financeiro, ou captar recursos a título de antecipação de receita
de tributo ou contribuição cujo fato gerador ainda não tenha ocorrido, in-
correrá nos crimes de responsabilidade previstos nos incisos XIX e XXI
do art. 1º do Decreto-lei 201, de 1967.
3.9 Arrecadação, guarda e aplicação da receita municipal
Ao prefeito, como chefe do Executivo local, compete superintender a
arrecadação, guarda e aplicação da receita municipal. Lembre-se que re-
a finalidade de financiar projetos de investimento para a melhoria da administração das
receitas e da gestão fiscal, financeira e patrimonial, no âmbito de programa proposto
pelo Poder Executivo Federal; e, também as contratadas no âmbito do Programa Na-
cional de Iluminação Pública Eficiente - Reluz, estabelecido com base na Lei 9.991,
de 24.7.2000.
51. V nota de rodapé 108, do Capítulo XI, sobre a Resolução 40 do Senado
Federal, de 20.12.2001, que dispôs sobre os limites globais para o montante da dívida
pública consolidada e da dívida pública mobiliária. V, também, sobre o assunto, o
Capítulo V
 762 DIREITO MUNICIPAL BRASILEIRO
ceita e renda têm significado diverso e inconfundível, como já o demons_
tramos no Capítulo V (item 1.2, "Receita pública e rendas municipais").
Receita é, na definição clássica de Dídimo da Veiga, "o conjunto de
recursos que o Estado aufere de todas as suas fontes produtivas, para fazer
face às despesas públicas"; ao passo que rendas são somente os recursos
oriundos da arrecadação dos tributos e da exploração dos bens patrimo-
niais da entidade pública. Assim, o conceito de receita é mais amplo que
o de rendas, abrangendo a totalidade de recursos que passam a integrar o
patrimônio público.
Segundo a Lei Complementar 101, de 4.5.2000 (Lei de Responsabili-
dade Fiscal- LRF), constituem requisitos essenciais da responsabilidade
na gestão fiscal a instituição, previsão e efetiva arrecadação de todos os
tributos da competência constitucional do Município (art. 11).
O prefeito administra não só as rendas municipais como os demais
recursos que compõem a receita local, quer provenham de fontes próprias
quer de origem estranha ao Município, tais como os auxílios financeiro~
da União e do Estado-membro.
A arrecadação dos recursos financeiros tem em mira diretamente as
rendas previstas no orçamento, que é o instrumento legal que estima a
receita e fixa a despesa, conferindo ao prefeito o poder-dever de executar
suas disposições independentemente de qualquer outra autorização legis-
lativa.
Sem que conste do orçamento nenhum imposto poderá ser arreca-
dado, e se o for padecerá de inconstitucionalidade. Neste ponto é de se
relembrar que a cobrança de qualquer tributo municipal dependerá sem-
pre desses dois requisitos constitucionais: uma lei que o institua antes do
exercício financeiro em que vai ser arrecadado e sua inclusão no quadro
da receita orçamentária. O gênero tributo abrange as espécies impostos,
taxas e contribuições, mas não alcança as tarifas (preços públicos), nem
os preços semiprivados, ainda que pertencentes ao Município - como, por
exemplo, o produto da venda de um terreno público ou de veículos inser-
víveis da Prefeitura.
A aplicação da receita compete igualmente ao prefeito, em estrita
observância do disposto no orçamento. Toda verba pública tem destinação
orçamentária certa, e não poderá ser empregada em qualquer outro paga-
mento sem que seu responsável incorra no crime de desvio de verba. Toda
vez que o prefeito desejar utilizar verbas específicas em fins diversos dos
indicados no orçamento terá que obter prévia autorização da Câmara. Isso
ocorre mui freqüentemente quando há dispensa de funcionários, parali-
sação de obras e serviços no decorrer do exercício financeiro ou simples
XII - PREFEITIJRA E PREFEITO: ATRIBUIÇÕESIRESPONSABILIDADES 763
mudança de orientação administrativa que importe supressão de despesas
já fixadas no orçamento. Em tais hipóteses impõe-se nova autorização da
Câmara, através de lei modificativa da realização da despesa, a pedido do
prefeito.
A guarda dos dinheiros da Prefeitura é de responsabilidade do pre-
feito, que deverá promover seu depósito em estabelecimento bancário ofi-
cial, a fim de que permaneça sob garantia estatal. As contas bancárias só
poderão ser regularmente abertas e movimentadas em nome da Prefeitura
ou das repartições a que se destinem; nunca, porém, em nome do prefeito,
de funcionário ou de terceiros, visto que a movimentação dos dinheiros
públicos só deve ser feita pelo chefe do Executivo ou pelo auxiliar res-
ponsável pelo Erário (secretário das finanças ou tesoureiro), sempre com
autorização do prefeito. O prefeito deverá regulamentar minuciosamente
a forma de arrecadação, guarda e recolhimento dos dinheiros municipais,
bem como o limite de provisão a ser mantida em caixa, a fim de evitar
desvios e peculatos, na maioria dos casos oriundos da desídia dos respon-
sáveis por sua guarda e aplicação.
Outras cautelas podem e devem ser tomadas pelo Município e ado-
tadas pelo prefeito com relação aos funcionários incumbidos da arre-
cadação, guarda do numerário e efetivação de pagamentos, tais como a
exigência de caução, em montante razoável a ser fixado em lei ou em
decreto do Executivo, comprovantes de idoneidade, prova da inexistência
de antecedentes criminais e o mais que puder acautelar a movimentação e
emprego dos dinheiros municipais, pelos quais o chefe do Executivo pode
ser responsabilizado, solidária ou subsidiariamente com os que lidam com
o numerário.
A apropriação de rendas públicas por funcionário responsável por sua
guarda ou emprego constitui o crime de peculato, defmido no art. 312 do
CP. Esse crime tanto pode assumir a modalidade dolosa (quando o funcio-
nário se apodera conscientemente do bem público) como a forma culposa
(quando o funcionário possibilita o crime por negligência, imprudência ou
imperícia na sua guarda ou fiscalização - CP, art. 312, § 2º). Se a apro-
priação ou desvio de bens ou rendas públicas forem feitos pelo prefeito,
incidirá no crime de responsabilidade, previsto no inciso I do art. 1º do
Decreto-lei 201, de 1967. É de se esclarecer, ainda, que a existência do
crime e seu julgamento judicial não dependem do julgamento das contas,
bastando a mora na restituição dos dinheiros ou valores extraviados, ou
que essa restituição seja negada ou impossíveI.52
52. STF, RDA 26/149.
 764 DIREITO MUNICIPAL BRASILEIRO
3.10 Execução de obras e serviços
As atribuições do prefeito, como administrador-chefe do Município,
concentram-se basicamente nestas três atividades: planejamento, organi-
zação e direção de serviços e obras da Municipalidade. Para tanto, dispõe
de poderes correspondentes de comando, de coordenação e de controle de
todos os empreendimentos da Prefeitura. 53
Vejamos o significado e a extensão dessas atribuições e seus deriva-
dos.
Planejar significa idealizar realizações, analisando, prevendo e pon-
derando os elementos necessários à sua econômica e eficiente execução,
dentro do esquema geral da Administração. A idéia de planificação en-
volve a de integração, de correlação, entre as obras e serviços de uma
mesma Administração. Nenhum administrador público deve prescindir
de planejamento para suas realizações. A execução de obras e serviços
esparsos, dispersos, divorciados de um plano geral de governo, é sempre
inconveniente, pela ausência de ligação com as realizações passadas e pela
falta de previsão para o futuro. O planejamento, portanto, deve preceder a
toda atividade executiva, iniciando-se pela coleta e interpretação de dados
e informações que orientem o desenvolvimento do plano até sua completa
estmturação, de modo a satisfazer não somente as necessidades presentes,
mas - e sobretudo - as exigências do porvir. Planejar é, em última análise,
prever para prover, com o mínimo de dispêndio de recursos e o máximo
de aproveitamento para a coletividade administrada.
Organizar é distribuir funções, atividades e responsabilidades a todos
os componentes da entidade administrativa, de modo a que os trabalhos se
realizem com rapidez, eficiência e economia. Por outras palavras, é definir
as tarefas específicas dos funcionários e servidores administrativos, esta-
belecer as linhas mestras de suas inter-relações e determinar os limites da
autoridade de cada um.
Dirigir é superintender e orientar. É indicar aos subordinados as for-
mas mais eficientes e econômicas de realização dos trabalhos empreendi-
dos. A atividade diretiva requer visão, conhecimento exato dos objetivos a
atingir e capacidade de superar os óbices naturais e os fatores imprevistos
que constituem o imponderável de toda previsão humana. A atividade de
direção importa a de comando, coordenação e controle.
Comandar é expedir ordens e determinações que conduzam os su-
bordinados ao objetivo previsto no plano administrativo. No dizer de
Fayol, "comandar é levar a que se realizem os serviços definidos pelo
53. Sobre obras e serviços locais, v. o Capítulo VII.
XII - PREFEITURA E PREFEITO: ATRIBUIÇÕESIRESPONSABILIDADES 765
plano como estab~lecidos pela organiz~ção".5~ O comando admi~istrativo
realiza-se por melO de regulamentos, lllstruçoes, orde~s de S~~IÇO e de-
mais determinações administrativas do chefe. No âmbito mUlllclpal todas
essas atribuições se enfeixam nas mãos do prefeito, que exerce o comando
único da Administração local. Evidente é que, embora colocado no ápice
da pirâmide administrativa, não pode superintender ~e.ssoalm~n.te todas ~s
obras e serviços públicos do Município, mas os admllllstra e dmge atraves
dos chefes de repartições diretamente subordinados ao seu gabinete.
Coordenar é interligar os vários serviços, de modo a que as atividades
de cada um convirjam para os objetivos assinalados no plano geral. A co-
ordenação é o trabalho de harmonização das equipes administrativas. Sem
um chefe que, conhecendo o plano geral, ajuste a atividade individual dos
servidores, ou das equipes de servidores, aos objetivos do plano de traba-
lho não se pode esperar eficiência e produtividade. O prefeito d~ve não só
comandar, como também coordenar a atividade de seus subordmados, de
modo a evitar conflitos e duplicidade de serviços para a consecução de um
mesmo empreendimento.
Controlar é assegurar-se da fiel execução das ordens expedidas. O
controle é uma função permanente da administração, e importa não só
a verificação do cumprimento das determinações superiores, como - e
principalmente - a tomada de contas dos subordinados. O sistema de con-
trole exige uma rede de fiscalização, com base hierárquica, que asse~e a
contínua chegada de informações sobre os serviços ao chefe do ExecutIvo
e leve, de retomo, suas instmções aos subalternos.
Para o desempenho dessas árduas e complexas atribuições insistimos
em que o prefeito dispõe de poderes e autoridade bastantes, com~ agente
político que é, incumbido da chefia da Administraç~o .lo~al. DIspõe do
poder hierárquico, do poder regulamentar, do poder dIscIpllllar e do poder
de polícia, que lhe asseguram a faculdade de expedir ~rdens ~ ~od.os os
funcionários da Prefeitura; de regulamentar todas as leIS mUlllclpals; de
aplicar penalidades disciplinares aos seus funcionários; e de reprimir todas
as atividades anti-sociais dos munícipes, que atentem contra a segurança,
a saúde, a moralidade e o bem-estar da coletividade.
Na chefia do Executivo Municipal a missão do prefeito é realizar, e
não apenas planejar. Sua função precípua é converter a vontade abstra-
ta e genérica da lei em atos concretos e particulares de administração. A
propósito, cabe recordar a advertência de Story de que "o governo é uma
coisa prática, instituída para a felicidade do gênero humano e não para
54. "The administrative theory in the State", in Papers on the Science ofAdmi-
nistration, p. 115.
766 DIREITO MUNICIPAL BRASILEIRO
proporcionar planos irrealizáveis de políticos visionários. A tarefa dos que
são chamados a exercê-lo é dispor, providenciar, decidir, realizar - e não
somente idealizar e debater".55
A execução das obras e serviços públicos municipais está sujeita,
portanto, em toda sua plenitude, à direção do prefeito, sem interferência
da Câmara, tanto no que se refere às atividades internas das repartições da
Prefeitura (serviços burocráticos ou técnicos) quanto às atividades exter-
nas (obras e serviços públicos) que o Município realiza e põe à disposição
da coletividade. 56
As obras e serviços públicos municipais tanto podem ser executados
diretamente pelos órgãos centralizados da Prefeitura como descentrali-
zadamente por autarquias, fundações criadas pelo Município, empresas
estatais (empresas públicas, sociedades de economia mista) ou, ainda, por
delegados do Poder Público (concessionários, permissionários, autoriza-
tários) e, finalmente, por particulares contratados para sua execução. Em
qualquer hipótese, porém, a superintendência, fiscalização e controle da
execução dessas obras e serviços cabem ao prefeito, que para isso dispõe
de poderes bastantes para exigir a observância das leis, regulamentos e
contratos que rejam a matéria, bem assim para rescindir concessões e de-
mais ajustes, aplicando penalidades aos infratores dos dispositivos legais
ou das cláusulas contratuais que disponham acerca da realização da obra
ou a respeito da prestação do serviço público ou de utilidade pública.
Nesse particular, o prefeito não deve perder de vista que o Municí-
pio é, por excelência, uma entidade prestadora de serviços públicos aos
munícipes, e que serviço público ou de utilidade pública é serviço para o
público, vale dizer, destinado a satisfazer as necessidades da coletividade,
e não interesses privados de funcionários, de particulares ou de grupos pri-
vilegiados de cidadãos. Os serviços públicos devem ser postos à disposi-
ção de todos os munícipes como criados destes - public servants, no dizer
de Glaeser -, para que os atendam com presteza, eficiência, regularidade,
continuidade e modicidade nos preços.
55. Commentaries on the Constitution ofthe United States, 5ª ed., v. I, § 456.
56. O Plenário do TJSP proclamou a inconstitucionalidade de lei municipal que
não estabelece nonnas genéricas de administração, mas impõe ao Executivo a obriga-
ção concreta de expedir, através de unidades de serviços de saúde, atestados médicos
de atendimento a todo cidadão que justifique interesse. Anotou o v. acórdão que a
expedição de atestados médicos relativos ao atendimento de pacientes nas repartições
municipais que prestam serviços de saúde é providência concreta, de caráter adminis-
trativo, a ser adotada no expediente nonnal das mencionadas unidades de atendimento
médico, de confonnidade com os atos de organização e direção, próprios das funções
do chefe do Executivo (ADln 12.636-0, reI. Des. Oliveira Costa,j. 19.6.1991, v.u.).
XIl- PREFEITURA E PREFEITO: ATRIBUIÇÕESIRESPONSABILIDADES 767
A execução das obras e serviços públicos quando contratada pelo
Município com terceiros em regra depende de licitação, sob a modalidade
de concorrência, tomada de preços ou convite, conforme o valor do con-
trato, segundo os limites estabelecidos pela lei local ou, na sua falta, em
percentual dos limites fixados pela Lei 8.666, de 1993, alterada pelas Leis
federais 8.883, de 1994, e 9.648, de 1998. 57 O prefeito que firmar contra-
to sem licitação, nos casos em que é exigida, toma-se responsável pela
ilegalidade cometida, podendo incidir até mesmo no crime previsto no
Decreto-lei 201, de 1967 (art. l Q , XI). E também nos crimes previstos na
Lei de Licitações (arts. 89-90), sem prejuízo das sanções previstas na Lei
8.429, de 1992 (atos de improbidade contra a Administração Pública).
Para não repetir a matéria, remetemos o leitor ao Capítulo VII, sobre
serviços e obras, que abrange também as compras a serem feitas para o
Município bem como a alienação de seus bens disponíveis. 58
A supervisão do prefeito estende-se não só aos trabalhos afetos à Pre-
feitura, como, ainda, à parte financeira de todas as atividades do Executivo
que envolvam receita ou despesa, velando por sua regularidade e conta-
bilização.
A contabilidade municipal permanece, assim, sob a direção do prefei-
to, como qualquer outro serviço ou atividade a cargo do Executivo local.
Claro é que há de ser feita por contador habilitado, mas a responsabilidade
por sua eficiência e exatidão recai sobre o prefeito, que dispõe de poderes
para controlar o modo e forma por que está sendo feita. Na sua execu-
ção deverá atender ao prescrito pela Lei Complementar 101, de 4.5.2000
(Lei de Responsabilidade Fiscal- LRF), especialmente o constante do art.
50, cuidando para que: I - a disponibilidade de caixa conste de registro
próprio, de modo que os recursos vinculados a órgão, fundo ou despesa
obrigatória fiquem identificados e escriturados de forma individualizada·
11 - a despesa e a-assunção de compromisso sejam registradas segundo ~
regime de competência, apurando-se, em caráter complementar, o resul-
tado dos fluxos financeiros pelo regime de caixa; III - as demonstrações
contábeis compreendam, isolada e conjuntamente, as transações e opera-
ções de cada órgão, fundo ou entidade da Administração direta, autárquica
e fundacional, inclusive empresa estatal dependente; IV - as receitas e
despesas previdenciárias sejam apresentadas em demonstrativos financei-
ros e orçamentários específicos; V - as operações de crédito, as inscrições
em Restos a Pagar e as demais formas de financiamento ou assunção de
57. v., no Capítulo VII, item 4.2.10.3, "Licitação".
58. v., do Autor, Licitação e Contrato Administrativo, 14ª ed., São Paulo, Ma-
lheiros Editores, 2007, que trata especificamente da matéria, e também Direito Admi-
nistrativo ... , 34ª ed., Capítulo V, sobre contratos administrativos e licitação.
768 DIREITO MUNICIPAL BRASILEIRO
compromissos junto a terceiros sejam escrituradas de modo a evidenciar
o montante e a variação da dívida pública no período, detalhando, pelo
menos, a natureza e o tipo de credor; VI - a demonstração das variações
patrimoniais destaque a origem e o destino dos recursos provenientes da
alienação de ativos.
As demais normas de contabilidade pública devem ser atendidas, bem
como as regras da Lei federal 4.320, de 17.3.1964, que estahlÍ normas ge-
rais de direito financeiro para elaboração e controle dos orçamentos e ba-
lanços dos Municípios, normas que devem ser adaptadas às significativas
alterações da Constituição de 1988 (arts. 163-169) e aos novos preceitos
daLRF.
Em nossos dias a técnica contábil é indissociável de toda Adminis-
tração, porque com seus dados o administrador controla o movimento de
caixa e as disponibilidades financeiras. Nesse sentido, a LRF estabelece
que a Administração Pública manterá sistema de custos que permita a ava-
liação e o acompanhamento da gestão orçamentária, financeira e patrimo-
nial (art. 50, § 3 Q ).
3.11 Decretação de desapropriações
Ao prefeito cabe realizar as desapropriações necessárias ao Municí-
pio, nos termos da legislação federal que as rege - ou seja, o Decreto-lei
3.365, de 21.6.1941, complementado pela Lei 4.132, de 10.9.1962, que
dispõe sobre expropriações por interesse social. Excepcionalmente poderá
a Câmara fazer a declaração expropriatória por lei, mas não poderá nunca
executá-la, porque isto é ato de administração, privativo do Executivo. 59
O decreto expropriatório deverá identificar o bem, indicar seu des-
tino, apontar o dispositivo legal em que se enquadra a desapropriação
e nomear o expropriado e o destinatário do bem, que tanto pode ser o
próprio Município como suas autarquias, entidades estatais, paraestatais
ou concessionários de serviços públicos locais. O que não se permite é a
desapropriação para particulares, salvo a transferência de áreas para lo-
calização de indústria em núcleo industrial, com projeto de urbanização
devidamente aprovado por lei para que se enquadre no permissivo legal
federal (Decreto-lei 3.365, de 1941, art. 5Q , "i").
Declarada a desapropriação, o destinatário poderá promovê-la amigá-
velou judicialmente, pagando a indenização devida. A Lei Complementar
101, de 4.5.2000 (LRF), estabelece em seu art. 46 que é nulo de pleno di-
59. Sobre desapropriações, v. o citado Direito Administrativo ... , 34ª ed., Capí-
tulo IX, item 2.
XII - PREFEITURA E PREFEITO: ATRIBUIÇÕESIRESPONSABILIDADES 769
reito ato de desapropriação de imóvel urbano expedido sem o atendimento
do disposto no § 3 Q do art. 182 da CF ou prévio depósito judicial do valor
da indenização.
O decreto que declarar a desapropriação por utilidade pública caduca
apóS cinco anos de sua publicação (Decreto-lei 3.365, de 1941, art. 10),
e o que o fizer por interesse social perde sua eficácia após dois anos (Lei
4.132, de 1962, art. 3 Q), só podendo ser renovados, em qualquer hipótese,
depois de um ano da decadência.
A Lei 10.257, de 10.7.2001, denominada Estatuto da Cidade, regu-
lamentando os arts. 182-183 da CF, estabelece normas de ordem pública
e interesse social, bem como diretrizes de política urbana, para ordenar o
uso da propriedade. Dispõe que lei municipal poderá determinar o par-
celamento, a edificação ou a utilização compulsórios do solo urbano não
edificado, subutilizado ou não utilizado, devendo fixar as condições e os
prazos para implementação da referida obrigação (art. 5Q). Não cumpridas
as condições e os prazos, o Município aplicará o IPTU progressivo no
tempo, mediante a majoração da alíquota (art. 7Q). Decorridos cinco anos
de cobrança do IPTU progressivo sem que o proprietário tenha cumprido
a obrigação de parcelamento, edificação ou utilização, o Município poderá
proceder à desapropriação do imóvel, com pagamento em títulos da dívida
pública (art. 8Q ).
Convém ainda assinalar que o prefeito só poderá decretar desapro-
priações de bens situados dentro do território municipal. Se houver ne-
cessidade de desapropriação de bens em mais de um Município caberá
ao Estado-membro realizá-la, e se de bens situados em mais de um Esta-
do-membro passará a competência para a União. As entidades superiores
(União e Estados-membros) podem desapropriar bens do Município, mas
este não pode expropriar os daquelas entidades estatais ou de outro Muni-
cípio. 60 Surgindo tal oportunidade, a solução é o acordo da Comuna com o
Estado-membro ou com a União, em forma administrativa. 61
60. O § 2º do art. 2º do Decreto-lei 3.365, de 1941, estabeleceu a possibilida-
de de desapropriação de bens públicos, determinando, entretanto, que se observe a
hierarquia existente entre as entidades políticas, de modo que só as maiores poderão
expropriar bens pertencentes às menores. Quanto a um Município expropriar bem de
outro Município, embora o dispositivo legal nada disponha, a impossibilidade de de-
sapropriação de tal natureza resulta da posição de absoluta igualdade em que se acham
os Municípios na escala hierárquica fixada pela Carta Magna, não importando a loca-
lização territorial do bem (cf. José Carlos de Moraes Salles, A Desapropriação à Luz
da Doutrina e da Jurisprudência, 3ª ed., pp. 122-125).
61. Parecer do Ministério da Viação e Obras Públicas, in RDA 40/436, e, no mes-
mo sentido: Eurico Sodré, A Desapropriação, pp. 116 e ss.
 ~
..."p,t".
~1·~
,
770 DIREITO MUNICIPAL BRASILEIRO
Não nos alongaremos acerca do assunto por já o termos apreciado
detidamente ao cuidar das formas de execução dos serviços públicos, para
onde remetemos o leitor (Capítulo VII).
3.12 Prestação de contas e relatório da administração
O prefeito tem o dever de prestar contas de sua gestão financeira e
orçamentária anual à Câmara, bem como de relatar sua administração ao
término de cada exercício e ao final de seu mandato.
A prestação de contas evidenciará o desempenho da arrecadação em
relação à previsão, destacando as providências adotadas no âmbito da fis-
calização das receitas e combate à sonegação, as ações de recuperação
de créditos nas instâncias administrativa e judicial, bem como as demais
medidas para incremento das receitas tributárias e de contribuições (art. 58
da Lei Complementar 101, de 2000 - LRF). O chefe do Poder Executivo,
ao prestar contas, deverá incluir, em separado, as contas do presidente do
Legislativo (art. 56 da LRF).
A Constituição da República impõe o controle externo da gestão fi-
nanceira e orçamentária do prefeito pela Câmara, com auxílio do Tribu-
nal de Contas do Estado ou órgão equivalente, e o controle interno pelo
próprio Executivo, na forma que forem instituídos em lei (art. 31). A atual
Constituição veda a criação de tribunais, conselhos ou órgãos de contas
municipais (art. 31, § 4º), ressalvando os existentes (art. 31, § 1º).
As contas devem ser apresentadas em forma contábil, com a indica-
ção de todos os documentos comprobatórios que as acompanham. Feita
a remessa ao Tribunal de Contas ou órgão equivalente, elas volverão à
Câmara com parecer pela aprovação ou pela rejeição. Esse parecer só
poderá ser validamente contrariado pelo voto mínimo de dois terços dos
membros da Câmara (art. 31, § 2º), tomando-se, então,julgamento defi-
nitivo e incontrastável por qualquer outro órgão ou Poder, salvo quanto a
crimes em que tenha incidido o prefeito, que são da competência exclusiva
do Judiciário, independentemente de qualquer pronunciamento da Edili-
dade (Decreto-lei 201, de 1967, art. 1º).
O controle da execução orçamentária compreenderá a legalidade, le-
gitimidade e economicidade dos atos de arrecadação da receita e de rea-
lização da despesa; a aplicação das subvenções e renúncia de receitas;
a fidelidade funcional dos responsáveis por bens e valores públicos; e o
cumprimento do programa de trabalho, expresso em termos monetários
e de realização de obras e serviços (art. 70, caput, da CF; Lei 4.320, de
1964, art. 75).
XII - PREFEITURA E PREFEITO: ATRIBUIÇÕESIRESPONSABILIDADES 771
Se o prefeito não apresentar suas contas na época própria62 caberá
à Câmara constituir comissão de vereadores para tomá-las e promover a
responsabilização cabível pelas irregularidades encontradas. Mas se apre-
sentadas deficientemente só lhe caberá rejeitá-las, não podendo pedir ou-
tra prestação.
A prestação de contas dos diversos fundos de participação do Muni-
cípio é feita diretamente aos órgãos de que provêm e ao TCU, na forma
das resoluções que disciplinam a matéria.
Quanto ao relatório da administração, não está sujeito a aprovação
ou rejeição pela Câmara. Tem ele o caráter de uma exposição de planos
de governo e de trabalhos realizados pelo prefeito. É mais um ato político
que administrativo, destinado a esclarecer os vereadores e os munícipes
a respeito das realizações do exercício passado e das metas para o futu-
ro. O relatório é, assim, peça distinta da prestação de contas, mas deve
acompanhá-la como elemento informativo e esclarecedor da legitimidade
da arrecadação e dos gastos do Executivo.
O Município, através do prefeito, deve encaminhar suas contas ao Po-
der Executivo da União (com cópia para o Poder Executivo do respectivo
Estado), até 30 de abril de cada ano, para que o mesmo possa promover
e divulgar, até o dia 30 de junho, a consolidação nacional e por esfera de
governo das contas dos entes da Federação relativas ao exercício anterior,
nos termos do art. 51 da LRF. O descumprimento desse prazo impedirá,
até que a situação seja regularizada, que o Município receba transferências
voluntárias e contrate operações de crédito, exceto as destinadas ao refi-
nanciamento do principal atualizado da dívida mobiliária (art. 51, § 2º).
Sob pena de imposição de iguais sanções, o Relatório Resumido da
Execução Orçamentária, referido no § 3º do art. 165 da CF, deverá ser pu-
blicado pelo Poder Executivo Municipal até 30 dias após o encerramento
de cada bimestre; abrangendo a Câmara de Vereadores, e será composto
de: I - balanço orçamentário, que especificará, por categoria econômica:
a) as receitas por fonte, informando as realizadas e a realizar, bem como a
previsão atualizada; b) as despesas por grupo de natureza, discriminando
a dotação para o exercício, a despesa liquidada e o saldo; II - demons-
trativos da execução: a) das receitas, por categoria econômica e fonte,
especificando a previsão inicial, a previsão atualizada para o exercício,
a receita realizada no bimestre, a realizada no exercício e a previsão a
realizar; b) das despesas, por categoria econômica e grupo de natureza da
despesa, discriminando dotação inicial, dotação para o exercício, despesas
empenhada e liquidada, no bimestre e no exercício; c) das despesas, por
62. STJ, REsp 122.648-GO, DJU 15.9.1997, p. 44.405.
772 DIREITO MUNICIPAL BRASILEIRO
função e subfunção. Os valores referentes ao refinanciamento da dívida
mobiliária deverão constar destacadamente nas receitas de operações de
crédito e nas despesas com amortização da dívida (art. 52 da LRF). O
Relatório deverá, também, vir acompanhado dos demonstrativos e justifi-
cativas constantes do art. 53 da mencionada lei.
Ao final de cada quadrimestre, o Relatório de Gestão Fiscal, previsto
no art. 54 do mesmo estatuto legal, deverá ser apresentado e assinado, em
forma padronizada, pelo chefe do Poder Executivo, conjuntamente com
as autoridades responsáveis pela administração financeira e pelo controle
interno, bem como por outras definidas por ato próprio daquele Poder. O
Relatório será publicado até 30 dias após o encerramento do período a que
corresponder, com amplo acesso ao público, inclusive por meio eletrôni-
co, e deverá conter o comparativo em face dos limites legais quanto aos
montantes: a) da despesa total com pessoal, distinguindo a com inativos
e pensionistas; b) das dívidas consolidada e mobiliária; c) da concessão
de garantias; d) das operações de crédito, inclusive por antecipação de
receita; e) das despesas com juros, diante do limite estabelecido na lei de
diretrizes orçamentárias (LDO). Se ultrapassados quaisquer dos limites o
Relatório deverá indicar as medidas corretivas adotadas ou a adotar.
O Relatório correspondente ao último quadrimestre deverá exibir
demonstrativos: a) do montante das disponibilidades de caixa em 31 de
dezembro; b) da inscrição, em Restos a Pagar, das despesas aludidas no
inciso 1Il, "b", do art. 55 da LRF; c) da efetiva liquidação das operações de
crédito por antecipação de receita até o dia 10 de dezembro e do cumpri-
mento da proibição de realizá-las no último ano de mandato do prefeito. A
não-apresentação do Relatório de Gestão Fiscal no prazo da lei implicará
a incidência das mesmas sanções já acima aludidas. Além destas, a Lei
10.028, de 19.10.2000, configura a omissão como infração administrativa,
punível com multa de 30% dos vencimentos anuais do agente que lhe der
causa, incumbindo ao Tribunal de Contas o respectivo processo e julga-
mento (art. 5º, I, e seus §§ }º e 2º).
Quanto às despesas da Câmara, constarão de prestação de contas à
parte, mas deverá ser enviada ao Tribunal de Contas juntamente com a
do prefeito, como também as das entidades autônomas do Município (au-
tarquias, fundações, sociedades de economia mista, empresas públicas e
serviços sociais autônomos).
3.13 Comparecimento e informações à Câmara
Algumas leis orgânicas impõem ao prefeito o dever de pessoalmente
comparecer perante a Câmara de Vereadores para prestar esclarecimentos,
XII - PREFEITURA E PREFEITO: ATRIBUIÇÕESIRESPONSABILIDADES 773
quando para isso for convocado. A disposição coaduna-se com nosso sis-
tema constitucional, de lineamentos democráticos e satisfação dos agentes
do Executivo aos representantes do povo, nas corporações legislativas.
Não só deverá o prefeito atender à convocação da Edilidade, mas poderá
também solicitar seja recebido em plenário quando julgar dever informá-
lo de providências administrativas, projetos de sua autoria e quaisquer atos
de sua administração sobre os quais os vereadores não estejam convenien-
temente esclarecidos.
A presença do prefeito na Câmara não se traduz em invasão de atri-
buições, nem em ingerência do Executivo no Legislativo local, nem em
subordinação daquele a este. É, antes, manifestação concreta da harmonia
e independência que devem reinar entre os órgãos do governo municipal,
como, de resto, entre os Poderes de Estado (CF, art. 2º). Além disso, o dever
de prestar contas é indissociável dos agentes da Administração Pública.
A convocação do prefeito é de ser feita pela Câmara com prazo ra-
zoável e especificação dos assuntos sobre os quais a Edilidade deseja in-
formações, visto que o chefe do Executivo comparece a plenário não para
relatar sua administração em geral, mas para ministrar esclarecimentos so-
bre a matéria que constar da convocação. Se a Câmara não indicar prévia
e claramente os pontos sobre os quais quer informações pessoais entende-
mos que o prefeito pode se recusar a atender à convocação, sem se tomar
passível de qualquer sanção.
Se a lei orgânica for omissa a respeito do comparecimento do prefei-
to à Câmara não nos parece que ele fique sujeito a essa obrigação, uma
vez que, como é sabido, "ninguém é obrigado a fazer ou deixar de fazer
alguma coisa senão em virtude de lei" (CF, art. 5º, II). Embora seja dever
genérico de todo administrador prestar contas de sua gestão, o compareci-
mento do prefeito à Câmara é ato que exige lei a respeito.
Comparecendo à Câmara, o prefeito limitar-se-á a informá-la sobre
atos de sua administração, sem intervir nas deliberações do plenário ou
da Mesa ou nos debates que se estabelecerem entre os vereadores. Pode-
rá, entretanto, debater as questões a respeito das quais foram formuladas
indagações, visando sempre a esclarecer seus atos ou a justificar suas pro-
posições. Não nos parece que caiba ao prefeito opinar sobre proposições
da própria Câmara em curso no plenário. Para isso dispõe ele do poder de
veto sobre os projetos que lhe parecerem inconstitucionais, inconvenien-
tes ou contrários ao interesse público.
Nos Municípios que tiverem secretários municipais sobre estes é que
I deve recair a obrigatoriedade de comparecer à Câmara para esclarecimen-
tos sobre assuntos das respectivas Pastas, e não mais sobre o prefeito, pois,
J
774 DIREITO MUNICIPAL BRASILEIRO
sendo os secretários agentes políticos do governo local (e não funcioná-
rios), atuam com responsabilidade própria na área de suas secretarias, e
por isso devem ser convocados pela Câmara em lugar do chefe do Execu-
tivo. Diante dessa realidade, a Lei Orgânica do Município de São Paulo,
de 4.4.1990, estabeleceu sobre a obrigação dos secretários municipais de
comparecer à Câmara ou às comissões quando convocados (arts. 14, IX, e
32, § 2º, IV), ficando o prefeito, neste caso, dispensado dessa obrigação.
As informações escritas à Câmara, solicitadas e aprovadas regimen-
talmente, devem ser prestadas pessoalmente pelo prefeito, sendo indelegá-
vel tal atribuição a secretário ou funcionário municipal. Essas informações
só são atendíveis quando feitas com clareza e precisão sobre determinados
aspectos da administração, e não sobre a conduta geral do prefeito, com
mero propósito de intimidar o chefe do Executivo e seus auxiliares na
execução de obras e serviços públicos.
3.14 Convocação extraordinária da Câmara
As leis orgânicas dos Municípios normalmente atribuem competên-
cia ao prefeito para a convocação extraordinária da Câmara; mas mesmo
que omitam essa atribuição pode o chefe do Executivo exercê-la para a
votação de matéria urgente e de interesse público.
Diante da atual sistemática constitucional do processo legislativo, que
permite ao chefe do Executivo enviar projetos de lei com prazo de urgên-
cia para sua aprovação, alguns intérpretes têm entendido que o prefeito só
poderá convocar extraordinariamente a Câmara durante seu recesso. Não
pensamos assim, pois a convocação pode destinar-se a antecipar sessões
ordinárias muito espaçadas - o que é comum nos pequenos Municípios -
ou a deliberar sobre atos ou contratos sujeitos a autorização ou aprovação
da Câmara, mas não sob a forma de lei. Em tais casos, se a matéria é urgen-
te e de interesse público, cabe ao prefeito convocar sessões extraordinárias
para sua votação, independentemente das sessões ordinárias regimentais e
de estar ou não a Câmara em funcionamento ou em recesso.
A convocação extraordinária deverá ser dirigida ao presidente da Câ-
mara, que se incumbirá de transmiti-la aos vereadores com a antecedência
necessária ao comparecimento. Tal cautela é relevante, porque a ausência
a um determinado número de sessões poderá acarretar a extinção do man-
dato, se assim dispuser a lei orgânica local. Mas se o presidente se omitir
na comunicação aos edis poderá o prefeito fazê-la diretamente, indicando-
lhes o dia, local, hora e matéria da sessão. A previsão da punição e da for-
ma de convocação a partir da Constituição de 1988 deve ser disciplinada
pelo Município, através de lei.
XII - PREFEITURA E PREFEITO: ATRIBUIÇÕESIRESPONSABILIDADES 775
Não será válida a convocação de sessão extraordinária pela imprensa
ou por edital, pois, tratando-se de chamamento excepcional, há que ser
feito pessoalmente a cada vereador, pelos meios ao alcance do presidente
ou do próprio prefeito. O essencial é que os membros da Câmara sejam
cientificados a tempo de comparecer à sessão para a votação da matéria
indicada na convocação.
3.15 Imposição de penalidades administrativas
Competindo ao prefeito dar execução às leis, atos e contratos muni-
cipais, cabe-lhe, conseqüentemente, aplicar as respectivas sanções admi-
nistrativas aos infratores e promover a cobrança das multas que se con-
verterem em dívida ativa do Município. As sanções administrativas tanto
podem importar interdições de direitos (fechamento de estabelecimento,
cassação de alvarás etc.) como penas pecuniárias estabelecidas em lei, re-
gulamento ou contrato.
Tais penalidades podem atingir os munícipes como cidadãos (infra-
ções à lei e regulamentos locais), os contratantes, concessionários, permis-
sionários e autorizatários da execução de obras e serviços públicos ou de
utilidade pública municipal (infrações negociais) e os servidores públicos
da Prefeitura (infrações disciplinares).63
A imposição dessas penalidades é atribuição do prefeito, que para
isso dispõe de poder discricionário, para a escolha da sanção adequada e
das condições de sua aplicação, dentro dos limites facultados em lei, regu-
lamento ou contrato, após a verificação da infração em processo adminis-
trativo regular. Essa função poderá, entretanto, ser cometida a chefes de
serviço, ficando o prefeito como instância final, para decisão dos recursos
hierárquicos, na forma que a lei municipal estabelecer.
A escolha da pena, dentro das alternativas possíveis, e sua graduação,
a nosso ver, são faculdades exclusivas da alçada administrativa, não sendo
permitido ao Judiciário modificá-las sob o argumento de injustiça, bran-
dura ou excesso de rigor administrativo. Mas o prefeito não poderá aplicar
penalidade não prevista em instrumento legal ou regulamentar expedido
antes da ocorrência da infração, como também não poderá exceder seus li-
mites ou impô-la em condições diversas do estabelecido pelo Município.
Não há confundir a multa penal, prevista unicamente nas leis fede-
rais, porque só a União pode legislar sobre direito penal (CF, art. 22, I),
com a multa administrativa ou contratual por infração de leis, contratos
63. Note-se que os servidores da Câmara devem ser punidos pela Mesa diretora,
que administra seus serviços e seu pessoal.
776 DIREITO MUNICIPAL BRASILEIRO
e atos negociais do Município. Quanto à multa penal só o Judiciário pode
impô-la ao infrator, em processo crime; mas quanto à multa administrativa
de qualquer natureza - legal ou contratual - cabe sempre ao Executivo
local torná-la efetiva e providenciar sua cobrança.
Como as multas administrativas não têm caráter criminal, transmi-
tem-se do infrator a seus herdeiros e sucessores, e tanto atingem as pessoas
fisicas como as pessoas jurídicas. Tais multas, no consenso da doutri na 64
e da jurisprudência,65 correspondem a uma obrigação de natureza civil,
equivalente ao prejuízo causado à Fazenda Pública pela infração da lei,
do regulamento ou do contrato, e, uma vez impostas e inscritas, passam a
constituir dívida ativa do Município, cobrável amigável ou judicialmente.
Quanto à relevação de tais multas, é atribuição também do prefeito,
no uso regular do poder político de que dispõe para orientar a Adminis-
tração, tendo em conta os superiores interesses da coletividade. Mas não
nos parece ser possível ao prefeito relevar multas já inscritas como dívida
ativa, porque nesse caso seu perdão, em caráter geral de anistia fiscal ou
de relevação individual, dependerá de lei especial, por envolver renúncia
de crédito do Município.
Embora caiba ao prefeito impor e fazer cobrar as multas dos con-
cessionários e permissionários de serviços de utilidade pública locais que
desatendam às cláusulas estabelecidas, o que se observa em geral, nos
Municípios Brasileiros, é o completo descaso pelo modo de execução de
tais serviços. Dessa incúria dos prefeitos resulta a generalizada desconsi-
deração para com os usuários, cujos direitos permanecem esquecidos. Tal
aspecto da Administração Municipal, por sua relevância e interesse públi-
co, merece do chefe do Executivo melhor e mais assídua atenção.
3.16 Execução da dívida ativa
A cobrança da dívida ativa do Município deve ser promovida pelo
prefeito, através dos procuradores da Municipalidade, independentemente
de autorização especial da Câmara. Essa dívida tanto pode ser recebida
amigavelmente como cobrada em juízo, por ação executiva, cujo procedi-
mento está regulado pela Lei 6.830, de 22.9.1980, para todas as Fazendas
Públicas e suas autarquias. Esta lei revogou o Decreto-lei 960, de 1938, e
as disposições específicas do Código de Processo Civil relativas à execu-
64. Girola, "Sanzioni penali e sanzioni amministrative", Rivista di Diritto Pub-
blico 21/439, Parte I; Adelmar Ferreira, Natureza da Multa no Sistema Fiscal Brasilei-
ro, 1949; J. H. Meirelles Teixeira, Estudos de Direito Administrativo, v. I, p. 179.
65. STF, in Direito 30/299; TFR, in Revista de Direito Fiscal 20/343; TJSP, RT
119/243.
XII - PREFEITURA E PREFEITO: ATRIBUIÇÕESIRESPONSABILIDADES 777
ção fiscal, só sendo aplicáveis em tais processos suas disposições gerais, e
em caráter subsidiário. 66 Esta norma visou a agilizar o processo de execu-
ção judicial da dívida ativa e reforçar os poderes do Fisco, mas desigualou
processualmente as partes, raiando pela inconstitucionalidade.
Constituem dívida ativa tanto a tributária como a não-tributária, e
nela se incluem correção monetária, juros, multa de mora e demais encar-
gos previstos em lei ou contrato. Dentre as inovações de maior relevância
para a execução fiscal merecem destaque: a possibilidade de citação do
executado pelo correio, com aviso de recebimento (art. 2 2, § 22); a ces-
sação da responsabilidade do devedor pela correção monetária e juros da
mora somente com o depósito em dinheiro na Caixa Econômica ou no
banco oficial do Estado (art. 92 , § 4 2 ); a avaliação no auto de penhora, feita
por quem o lavrar (art. 13).
A inscrição da dívida deve ser feita após sua apuração administrativa
regular.
Desde a inscrição não poderá o prefeito cancelar a dívida, visto que
tal ato é definitivo para a Administração - portanto, insuscetível de revo-
gação. Ademais, a inscrição integra a dívida no patrimônio municipal, e
daí por diante sua invalidação importaria ato de renúncia, o que não é dado
ao prefeito praticar sem prévia autorização da Câmara. Por idêntica razão
entendemos que o prefeito não pode autorizar a desistência da ação execu-
tiva ajuizada sem lei especial que o permita, porque tal desistência importa
renúncia de crédito do Município ou, mais propriamente, perdão de dívida
ativa. Pode, porém, realizar acordos antes ou depois do ajuizamento da
ação, para pagamento da dívida em prestações.
Uma vez inscrita, a dívida ativa só pode ser cancelada com autoriza-
ção legislativa ou por decisão judicial. A esse propósito os Tribunais têm
admitido não só o cabimento de ação ordinária anulatória da inscrição
como, ainda, que, uma vez proposta esta, fica a Fazenda Pública inibida
de ajuizar a ação executiva para cobrança da mesma dívida enquanto não
for decidida a validade da inscrição.
A prescrição de qualquer dívida ativa tributária ocorre em cinco anos,
contados da data de sua constituição definitiva, nos expressos termos do
art. 174 do CTN, e só se interrompe na forma e condições estabelecidas
no parágrafo único desse mesmo artigo. Esse dispositivo substituiu as dis-
posições pertinentes do antigo Código Civil de 1916, que tanta confusão
causaram no passado.
66. Além da Lei 6.830, de 22.9.1980, continuam disciplinando a dívida ativa o
Código Tributário Nacional e a Lei 4.320, de 17.3.1964.
 ~.'."
778 DIREITO MUNICIPAL BRASILEIRO
'1
Embora estejamos cuidando das dívidas ativas, convém se diga que
também as dívidas passivas - ou seja, os débitos do Município para com
terceiros - prescrevem em cinco anos, quaisquer que sejam sua origem e
seu valor, consoante dispõem o Decreto 20.910, de 1932, e o Decreto-lei
4.597, de 1942, extensivos até às autarquias.
A cobrança da dívida ativa municipal é geralmente descuidada pelas
Administrações locais, que estimulam, assim, a impontualidade dos con-
tribuintes no recolhimento de seus débitos fiscais, debilitando cada vez
mais a arrecadação da receita, como tem sido assinalado pelos mais autori-
zados financistas ao reclamarem maior atenção dos prefeitos para questão
de tal relevância.
Sensível a tais aspectos, a Lei Complementar 101, de 4.5.2000 (Lei
de Responsabilidade Fiscal - LRF), determinou que, até 30 dias após a
publicação dos orçamentos, nos termos em que dispuser a lei de diretrizes
orçamentárias (LDO), o Poder Executivo, ao efetuar o desdobramento das
receitas previstas, em metas bimestrais de arrecadação, na forma do art. 13
daquele diploma legal, especificará, em separado, a quantidade e valores
de ações ajuizadas para cobrança da dívida ativa. E por ocasião da presta-
ção de contas o prefeito deverá destacar as providências adotadas quanto
às aludidas ações.
3.17 Organização e direção do funcionalismo
Ao prefeito, como chefe do Executivo, compete propor à Câmara a
Olganização do quadro de servidores da Prefeitura, ou seja, a criação e
extinção de cargos, os vencimentos e vantagens, bem como nomear, pro-
mover, movimentar e punir seus integrantes.
O funcionalismo municipal é organizado com atendimento das nor-
mas e princípios da Constituição da República (arts. 37-39), mas sem su-
j eição a qualquer lei estadual. 67
Além do funcionalismo estatutário, são admissíveis na Prefeitura
servidores em regime especial (para serviços temporários de excepcio-
nal interesse público) e em regime trabalhista (Consolidação das Leis do
Trabalho). Todos esses ficam sob a direção do prefeito nas suas relações
funcionais com a Prefeitura.
A Constituição de 1988 havia instituído o regime jurídico único para
os servidores públicos - regime, esse, que na grande maioria dos Estados
e Municípios Brasileiros não chegou a ser adotado.
67. V. o Capítulo X, sobre servidores municipais.
XII - PREFEITURA E PREFEITO: ATRIBUIÇÕESIRESPONSABILIDADES 779
Com o advento da EC 19, de 1998, que deu novo conteúdo ao art. 39,
caput, e alterou a redação do art. 206, V, restou suprimida a obrigatorie-
dade de um regime jurídico único, permitindo-se que Prefeitura e Câmara
Municipal organizem seus servidores segundo os parâmetros atualmente
constantes da Constituição Federal, especialmente nos arts. 37-41. Quanto
aos servidores da Câmara, são dirigidos pela Mesa, mas sujeitos a parida-
de com os da Prefeitura. A única diferença é que pertencem a quadros dis-
tintos e incomunicáveis, sujeitos a duas autoridades diferentes: o prefeito
e a Mesa diretora.
Ambos os quadros - da Prefeitura e da Câmara - só podem ser cria-
dos por lei e com as mesmas exigências constitucionais, inclusive a da
iniciativa de cada um dos chefes desses órgãos municipais.
Criados os cargos da Prefeitura e fixados os vencimentos por lei, ces-
sa a função do Legislativo. 68 Daí por diante os atos concretos de admi-
nistração dos servidores transferem-se para a competência do Executivo,
que os administra mediante decretos, portarias, regulamentos, instruções
e ordens de serviço.
Questão da maior relevância é a que se refere à punição de servidores,
e por isso a ela dedicaremos algumas considerações. O poder disciplinar
integra-se na competência do prefeito, mas há de ser exercido nos justos
limites que a lei lhe confere. A punição deve ser antes de tudo legal, isto é,
prevista em lei. O discricionarismo do chefe do Executivo limita-se à gra-
duação da pena dentro dos critérios previamente estabelecidos e à escolha
da sanção, quando mais de uma for indicada com caráter alternativo, guar-
dado sempre o princípio da razoabilidade, também chamado de princípio
da proibição do excesso, abrangendo a proporcionalidade.
Na investidura do servidor cumpre ao prefeito examinar se foram sa-
tisfeitos todos os. requisitos para o ingresso na carreira e para o exercício
do cargo, sem o quê não lhe deverá dar posse. 69 O Município não pode dis-
pensar o concurso de ingresso, nos termos em que a Constituição Federal
o exige para o funcionalismo em geral (art. 37,11). Trata-se de exigência
constitucional para a primeira investidura, impositiva para todas as enti-
dades estatais. 70
68. TJSP, RT 242/323.
69. TJDF, RDA 39/14l.
70. Cf., do Autor, Direito Administrativo ... , 34ª ed., Capítulo Vil, item 3. O art.
37, 11, da CF, ao abolir a expressão primeira, constante da Constituição anterior, tomou
obrigatório o concurso para o ingresso em carreira diversa daquela em que o servidor
se acha e para a qual submeteu-se a concurso. Dentro da carreira o acesso a seus vários
degraus se faz por critérios internos de seleção, constantes do estatuto. Nesse sentido:
STF, RTJ 144/24.
780 DIREITO MUNICIPAL BRASILEIRO
o provimento de cargos e a movimentação de servidores dentro dos
quadros administrativos, já instituídos por lei, são atribuições privativas
do chefe do Executivo. A propósito, proclamou o TJSP que "o poder de
r XII - PREFEITURA E PREFEITO: ATRIBUIÇÕESIRESPONSABILIDADES
reorganizar os próprios serviços é inerente ao de administrar e somente
a Administração Pública sabe como, quando e em que forma deve fazê-
10".71 Para tanto o prefeito pode lotar e relotar servidores e removê-los, no
interesse da Administração, para cargos de igual natureza, sem se deter
diante de preferências e suscetibilidades dos servidores. O interesse públi-
co está acima dos interesses particulares do servidor.
3.18 Despacho do expediente
Ao prefeito compete despachar, com presteza, o expediente que lhe
é enéaminhado, sobre todos os assuntos administrativos do Município. Da
sua competência excluem-se, naturalmente, as matérias dependentes de
solução legislativa da Câmara de Vereadores, que tem expediente próprio
sujeito a despacho de seu presidente, como também as questões que exijam
decisão judiciária, da competência estadual, embora referentes a assuntos
locais, uma vez que o Município não dispõe de órgão judiciário próprio.
Todos os atos municipais e o andamento dos processos internos da
Prefeitura são de responsabilidade do prefeito, embora nem sempre de-
pendam de seus despachos pessoais, pois que podem estar afetos a seus
subordinados. Mas incumbe ao prefeito velar pela normal tramitação do
expediente de suas repartições e promover as decisões administrativas em
prazos razoáveis, quando não estiverem fixados por norma legal ou regu-
lamentar.
O rápido andamento dos processos nem sempre é observado nas re-
partições públicas, emperradas, geralmente, por excesso de burocracia e
de formalidades que dificultam a tramitação dos papéis e a solução dos ca-
sos administrativos mais simples. A racionalização dos serviços internos, a
dispensa de formalidades inúteis e a fixação de prazos para a manifestação
dos órgãos técnicos são providências ao alcance do prefeito e que pode-
riam melhorar sobremodo o expediente das Prefeituras.
Quanto à publicidade dos despachos, é de ser feita por notificação
direta a::> interessado, nos casos de maior relevância, por publicação no
órgão oficial ou, ainda, por afixação em lugar visível na Prefeitura, nos
Municípios em que não haja jornal. O essencial é que o interessado seja
cientificado efetivamente do despacho dado ao caso de seu interesse, sem
o quê a solução não se toma operante e atendível pelo particular.
71. TJSP, RDA 42/152; STF, RDA 30/66.
Sendo a representação um direito constitucional assegurado a quem
781
quer que seja, qualquer indivíduo pode exercê-lo p~ra~ de~unciar .irregula-
ridades e abusos administrativos ou reclamar provIdencIas legaIS de seu
interesse, em petição endereçada à autoridade competente. Para conhecer
e despachar tais petições, quando referentes a assuntos administrativos da
alçada do Município, a competência é do prefeito. Despachar não quer
dizer atender à providência pleiteada, mas sim manifestar-se sobre ela em
forma oficial, que permita a interposição dos recursos cabíveis ou a toma-
da de providências subseqüentes pelo interessado. A falta de despacho ou
de providências por parte do prefeito poderá acarretar responsabilidades
pessoais e para o Município uma vez que dessa inação do chefe do Execu-
tivo resultem prejuízos diretos e patrimoniais ao particular.
3.19 Publicação dos atos oficiais
Incumbe ao prefeito dar publicidade não só às leis municipais, mas a
todos os atos oficiais da Prefeitura de interesse dos munícipes, e tais são os
decretos, as portarias, as resoluções, os despachos que contenha~ disposi-
ções de caráter externo, bem como o orçamento, as tabelas de tnb~tos, os
lançamentos de cada exercício e, mensalmente, o balancete da receIta e da
despesa e a relação dos pagamentos efetuados.
As normas de finanças públicas voltadas para a responsabilidade na
gestão fiscal, estabelecidas na Lei de Responsabilidade Fiscal - LRF,~2
asseguram a transparência (art. 48) através dos planos, orçamentos e leIS
de diretrizes orçamentárias; das prestações de contas e respectivo parecer
prévio; do Relatório Resumido da Execução Orçamentária e do Relató-
rio de Gestão Fiscal, bem como das versões simplificadas desses do~u­
mentos, aos quais deverá ser dada ampla divulgação, inclusive por melOS
eletrônicos de acesso público. Nessa linha estão também as audiências
públicas, realizadas com incentivo à participação popular, durante os pro-
cessos de elaboração e discussão dos planos, da LDO e dos orçamentos
(art. 48, parágrafo único).
Entre as diretrizes gerais adotadas pelo Estatuto da Cidade (Lei
10.257, de 10.7.2001) está a que estipula a audiência da população na
formulação e execução dos projetos de desenvolvimento urbano. Trata-se,
na expressão da lei, da gestão democrática, forma de participação popular
e de associações representativas dos vários segmentos da comunidade ~a
formulação, execução e acompanhamento de planos, programas e proJe-
tos urbanísticos do governo municipal e nos processos de implantação de
72. Lei Complementar 101, de 4.5.2000.
 782 DIREITO MUNICIPAL BRASILEIRO
empreendimentos ou atividades, de modo a evitar e corrigir as distorções
do crescimento das cidades e seus efeitos potencialmente negativos sobre
o meio ambiente. Essa participação, para corresponder à intenção da lei e
ao exercício da cidadania, não deve se constituir em simples formalidade
ou debate estéril, sem qualquer peso ou importância na decisão a tomar
pelo governo.
Tocante às leis e decretos a publicidade é indispensável para assinalar
o início da vigência de tais atos para o público, se bem que já existam
desde sua assinatura pelo chefe do Executivo local. Quanto aos demais
a providência traduz-se numa prestação de contas da Administração aos
administrados, trazendo-os informados sobre os negócios públicos.
Casos há, também, em que do ato do Poder Público cabe recurso do
particular, e em tais casos a publicação toma-se condição indispensável
para a fluência dos prazos concedidos. Tratando-se de medidas de interes-
se direto e individual do particular, é conveniente a notificação direta ao
interessado, como no caso de lançamento de tributos novos ou de majora-
ção dos já existentes.
Os atos da Câmara de Vereadores devem ser publicados por seu pre-
sidente, e não pelo prefeito, que se limitará a dar publicidade somente
aos praticados pelo Executivo. Assim, as leis vetadas pelo prefeito e pro-
mulgadas pelo presidente da Câmara devem ser enviadas para publicação
diretamente pela Mesa.
A publicação, em regra, faz-se no órgão oficial da imprensa local.
Mas, não o havendo no Município, consideram-se publicados os atos mu-
nicipais pela afixação de edital em lugar acessível ao público no edificio
da Prefeitura.
A publicação dos atos oficiais deve ser feita após seu registro no livro
competente, o que servirá para a expedição de certidões, quando requeri-
das por interessado.
A publicidade,?3 como princípio de administração pública (CF, art.
37, caput), abrange toda atuação estatal, não só sob o aspecto de divulga-
ção oficial de seus atos como também de propiciação de conhecimento da
73. A publicidade não abrange a promoção pessoal do prefeito, que, se o fizer,
poderá sofrer ação popular, confonne já decidiu o TJSP (reI. Des. Felipe Ferreira, BDM
12/8?2, 1996). E, no mesmo sentido, decidiu o TJSP pela condenação, em ação civil
púbhca, de prefeito que se utilizou de jornais com visível destaque ao seu nome e ima-
gem, semp~e no primeiro plano da publicidade custeada pelos cofres públicos, tendo
como mamfesta preocupação sua promoção pessoal (JTJ 202111). Nessa linha, pro-
clamou inconstitucionalidade de jornal semanário criado pelo Município para promo-
ção pessoal do chefe do Executivo (Ap. cível 253.437-1, São Vicente, j. 10.10.1995).
Contudo, o TJSP proclamou inexistir propósito de promoção pessoal do prefeito em
XII - PREFEITURA E PREFEITO: ATRIBUIÇÕESIRESPONSABILIDADES 783
conduta interna de seus agentes. Essa publicidade atinge, assim, os atos
concluídos e em formação, os processos em andamento, os pareceres dos
órgãos técnicos e jurídicos, os despachos intermediários e finais, as atas de
julgamentos das licitações e os contratos com quaisquer interessados, bem
como os comprovantes de despesas e as prestações de contas submetidas
aoS órgãos competentes. 74
3.20 Gestão documental e expedição de certidões
A Lei 8.159, de 8.1.1991, considera dever do Poder Público a gestão
documental e a de proteção especial a documentos de arquivos, como
instrumento de apoio à administração, à cultura, ao desenvolvimento cien-
tífico e como elementos de prova e informação. Por gestão de documentos
entende a adoção dos procedimentos e das operações técnicas necessários
à produção, tramitação, uso e arquivamento de documentos, e a conse-
qüente avaliação sobre se devem ser eliminados ou guardados permanen-
temente.
Defme os arquivos públicos como sendo os conjuntos de documentos
produzidos e recebidos, no exercício de suas atividades, por órgãos públi-
cos de âmbito federal, estadual, do Distrito Federal e municipal em decor-
rência de suas funções administrativas, legislativas e judiciárias (art. 7º).
São também públicos os conjuntos de documentos produzidos e recebidos
por instituições de caráter público e por entidades privadas encarregadas da
gestão de serviços públicos no exercício de suas atividades (art. 7º, § 1º).
A administração da documentação pública ou de caráter público com-
pete às instituições arquivísticas federais, estaduais, do Distrito Federal e
municipais (art. 17). São Arquivos Municipais o arquivo do Poder Executi-
vo e o arquivo ~o Poder Legislativo (art. 17 § 4º), cuja gestão documental
incumbe, respectivamente, ao prefeito e à Mesa diretora da Câmara.
É nos termos da referida lei que a Administração Pública deverá fran-
quear a consulta aos documentos públicos (art. 5º), resguardado o direito
de indenização pelo dano material ou moral decorrente da violação do
sigilo, sem prejuízo das ações penal, civil e administrativa (art. 6º).
A Constituição da República assegura a todos a obtenção de "certi-
dões requeridas às repartições públicas, para defesa de direitos e esclare-
cimento de situações" (art. 5º, XXXIV, "b").
I
i
I
publicação infonnativa aos munícipes das realizações da Administração que se findava
I (JTJ 198/20).
74. "A publicidade enseja ampla avaliação da atuação administrativa no plano da
I moralidade" (TJSP, Pleno,ADIn 11.281-0, reI. Des. YussefCahali,j. 2.5.1990, v.u.).
J
 784 DIREITO MUNICIPAL BRASILEIRO
É uma garantia individual ampla e incondicionada. 75 Qualquer pessoa
poderá obter certidão de qualquer ato ou contrato administrativo, desde
que não seja sigiloso.
A Lei 8.159, de 1991, estabelece que todos têm direito a receber dos
órgãos públicos informações de seu interesse particular ou de interesse co-
letivo ou geral, contidas em documentos de arquivos, que serão prestadas
no prazo legal, sob pena de responsabilidade.
Entretanto, são originariamente sigilosos os documentos cuja divul-
gação ponha em risco a segurança da sociedade e do Estado, bem como
aqueles necessários ao resguardo da inviolabilidade da intimidade, da vida
privada, da honra e da imagem das pessoas (arts. 4º e 23, § lº). Conforme
o grau de sigilo, os documentos podem ser classificados em ultra-secre-
tos, secretos, confidenciais e reservados. Nessas categorias de sigilo, que
deverão ser obedecidas pelos órgãos públicos na classificação dos docu-
mentos por eles produzidos (art. 23), a reprodução, o acesso e a possibi-
lidade de consulta aos mesmos foram definidos e regulados pelo Decreto
4.553, de 27.12.2002, com as alterações introduzidas pelo Decreto 5.301,
de 9.12.2004. 76 Para o cumprimento de suas regras, os órgãos públicos
custodiadores de documentos sigilosos deverão constituir Comissões Per-
manentes de Acesso, que controlarão a possibilidade de consulta. A contar
da produção dos documentos sigilosos, a restrição ao seu acesso ocorrerá
no prazo máximo de 30 anos, prorrogável uma única vez por igual pe-
ríodo, no caso dos referentes à segurança da sociedade e do Estado, e no
prazo máximo de 100 anos no caso dos referentes à honra e à imagem das
pessoas.
Para obtenção da certidão basta que o requerente se identifique e de-
clare o motivo do pedido (defesa de direitos ou esclarecimento de situações
de interesse pessoal), independentemente do pagamento de taxas (CF, art.
5º,XXXIV).
O direito individual, como é óbvio, há que ser próprio do requerente
ou de seu representado; o negócio administrativo pode ser do requerente
ou de terceiros, pois todos têm o direito de conhecer a atuação dos agentes
75. Lúcio Bittencourt, "Da concessão de certidão administrativa" RDA 11265·
Alaim de Almeida Carneiro, "Ciência e certidão dos atos administr~tivos", RDA
10/238, e parecer in RDA 30/403; Gonçalves de Oliveira, "Fornecimento de certidões
pelas repartições públicas", RDA 15/257; Carlos Rodrigues Nogueira, "Certidões para
defesa de direito", RDA 60/27; Hésio Fernandes Pinheiro, "Sigilo administrativo",
RDA 64/368; Luiz Manoel Gomes Júnior, "O direito constitucional de obter informa-
ções e certidões de órgãos públicos e o crime de responsabilidade de prefeitos", RT
708/288.
76. v., também, o Decreto 4.703, de 3.1.2002.
XII - PREFEITURA E PREFEITO: ATRIBUIÇÕESIRESPONSABILIDADES 785
do Poder Público para verificar sua legitimidade e promover a anulação
quando ilegal, inclusive por ação popular (CF, art. 5º, XXXIV, e Lei 4.717,
de 1965).
As certidões podem revestir qualquer forma - cópias, fotocópias, xe-
rocópias etc. -, desde que autenticadas pela repartição expedidora, e po-
dem abranger qualquer ato - despacho, parecer, laudo técnico, ata, termo
etc. - ou contrato de qualquer tipo ou natureza, desde que constantes de
livros ou papéis do Município, de suas autarquias, fundações, sociedades
de economia mista, empresas públicas e serviços sociais autônomos, pois
todos estão abrangidos pela expressão constitucional repartições públicas,
que tem sentido amplo e genérico.
A determinação para a expedição de certidão compete ao prefeito,
quanto aos órgãos da Prefeitura; aos dirigentes autárquicos, fundacionais e
das empresas estatais, quanto às suas entidades; ao presidente da Câmara,
quanto aos órgãos da Edilidade; admitindo sempre delegação a autorida-
des ou agentes inferiores, mas com responsabilidade pelo descumprimen-
to ou atraso no atendimento do preceito constitucional.
O não-atendimento do pedido ou a procrastinação da entrega das
certidões, no prazo fixado na lei orgânica, além da responsabilização do
faltoso, ensejam sua obtenção por mandado de segurança, como tem sido
reconhecido pela Justiça. 77
Quanto às certidões desejadas pela Câmara, devem ser solicitadas por
seu presidente ao prefeito referentemente às dos órgãos da Prefeitura, e
diretamente aos dirigentes de autarquias, fundações e entidades estatais
quanto às dessas instituições autônomas.
As certidões requisitadas pelo Judiciário, para instrução de processos,
devem ser atendidas nas condições e prazos fixados pelo juiz.
3.21 Representação a outras autoridades
As leis orgânicas em geral consignavam em destaque a competência
do prefeito para dirigir representação escrita às autoridades federais e es-
taduais solicitando providências ou sugerindo medidas de interesse local
mas da competência de órgãos estranhos ao governo do Município. A in-
serção de tal atribuição dentre as de competência do chefe do Executivo
Municipal se nos afigura desnecessária, por já estar contida, implicita-
mente, no poder genérico de representar juridicamente o Município e de o
administrar de modo conveniente aos interesses da coletividade local. No
77. TFR, RDA 59/228, RDPG 1/252; TJPR, RT 240/506 e 273/658; TJSP, RDA
18/150, RT260/275; TASP, RDA 62/184, RT263/564, 265/724 e 294/454.
786 DIREITO MUNICIPAL BRASILEIRO
poder de administrar entra, necessariamente, o de adotar todas as medidas
de sua competência e de solicitar as de competência de outra autoridade
quando úteis ou indispensáveis à saúde, à segurança, ao progresso e ao
bem-estar dos munícipes.
Assim, é dever do prefeito comunicar às autoridades federais e es-
taduais fato, ato ou conduta irregular de funcionários ou autoridades que
estejam embaraçando ou prejudicando a Administração local, ou contra-
riando os legítimos interesses municipais, sugerindo e solicitando a pro-
vidência que julgar conveniente. O chefe do Executivo Municipal, como
responsável pelo bom andamento dos negócios locais e pela satisfação
das necessidades coletivas da comunidade, em nome da qual administra,
é a autoridade categorizada para pleitear junto às demais do Estado ou da
União a adoção de medidas e providências que venham ao encontro das
justas aspirações dos munícipes ou que sejam necessárias à complementa-
ção de seu plano de governo.
À representação do prefeito pode juntar-se também a da Câmara, e
convém sempre que se associem na defesa dos interesses locais, realizan-
do o ideal constitucional da harmonia e independência dos Poderes, toda
vez que se fizer necessária a confluência de esforços em prol do êxito de
qualquer empreendimento que vise ao bem público municipal.
Desfrutando o prefeito de independência política e administrativa em
relação aos Poderes da União ou dos Estados-membros, poderá dirigir-se
diretamente a qualquer autoridade federal ou estadual, sem formalismo
hierárquico, uma vez que, no desempenho das atribuições governamentais
do Município, não está subordinado a qualquer representante do Executi-
vo, do Legislativo ou do Judiciário. Quanto ao Judiciário, o prefeito deve
obediência às determinações expedidas pelos juízes em decisões que lhe
imponham obrigações, como representante do Município ou como sim-
ples cidadão.
As autoridades e funcionários estranhos ao Município também não
têm sujeição hierárquica ao prefeito nem lhe devem obediência pessoal no
desempenho de suas atribuições, mas se sujeitam às leis, decretos e demais
atos da competência municipal, como cidadãos que são, sempre submissos
às normas legais.
Nenhuma autoridade com exercício no Município poderá esquecer
que o chefe do governo local é o prefeito, e a ele é que compete dispor
sobre tudo quanto respeite ao peculiar interesse da comunidade e do ter-
ritório confiado à sua administração. Nesse assunto sua competência é
plena e afasta a das demais autoridades federais e estaduais que exerçam
funções no território municipal. As funções das autoridades federais e es-
taduais com sede ou jurisdição no Município não podem entrechocar-se
T XII - PREFEITURA E PREFEITO: ATRIBUIÇÕESIRESPONSABILIDADES 787
com as do prefeito, uma vez que são bem diferençadas nas Constituições
e nas leis da União e do Estado-membro. O prefeito provê somente os
interesses administrativos locais naquilo que afeta predominantemente o
Município; as autoridades federais e estaduais são incumbidas de prover
situações de interesse predominantemente nacional ou estadual, tais como
as que entendem com a manutenção da ordem pública, com a saúde públi-
ca no âmbito regional ou nacional, com o bem-estar social da Nação, com
a conjuntura política e econômica nacional, com a ordem jurídica, com a
justiça etc.
Extravasando desse âmbito, para invadir a competência municipal,
pode e deve o prefeito representar contra tais autoridades ou funcionários,
ou mesmo repelir o ato invasor, por via judicial.
3.22 Execução de atribuições delegadas
A União e o Estado-membro podem delegar certas atribuições ao pre-
feito, compatíveis com o cargo e que, embora federais ou estaduais, se
desenvolvam no Município. Desde que tais funções não absorvam de tal
sorte o prefeito que venham a prejudicar suas naturais atribuições locais,
não vemos inconveniente nessas delegações por serem traspassadas de um
agente executivo a outro. O que desejamos assinalar é que tais atribuições
não pertencem ao Município, nem cabem originariamente ao prefeito,
como chefe do Executivo Municipal. A ele são outorgadas por delega-
ção da União ou do Estado-membro, que a todo tempo poderão retirá-las,
suprimi-las ou transferi-las a outro executor.
Entretanto, o prefeito, como chefe do Executivo Municipal, não tem
obrigação constitucional alguma de aceitar tais delegações, podendo rece-
bê-las, por espírito de colaboração com as autoridades delegantes federais
ou estaduais, ou·recusá-Ias antes e durante sua execução, se considerá-las
prejudiciais ao exercício de seu cargo ou aos interesses do Município.
No desempenho dessas atribuições o prefeito serve às autoridades su-
periores federais e estaduais, expressamente designadas nas respectivas
leis, não dispondo de sua natural autonomia administrativa, visto que as
exerce segundo as instruções do poder delegante. Por igual, não cabe à
Câmara intervir ou legislar a respeito de tais assuntos, por inteiramente
alheios à sua competência.
Nos atos praticados por delegação o prefeito responderá sempre como
agente federal ou estadual, conforme seja o poder delegante.
O foro competente para os procedimentos judiciais resultantes de atos
delegados é o do delegante. Assim sendo, para os atos delegados pelo go-
verno federal o prefeito responderá ou acionará perante as Varas da Justiça
 788 DIREITO MUNICIPAL BRASILEIRO
Federal, na Capital do Estado ou no Município, onde houver; e para as
delegações estaduais, perante os respectivos juízos privativos.
T XII - PREFEITURA E PREFEITO: ATRIBUIÇÕESIRESPONSABILIDADES
3.23 Requisição de força policial
As ordens e determinações legais do prefeito devem ser cumpridas
por seus subordinados e respeitadas pelos munícipes. Quando resistidas
por particulares admitem o emprego da força pública do Estado para ga-
rantir s~a execução. Para esse fim, e dentro da competência do Município,
o prefeIto pode requisitar a força policial necessária para assegurar a prá-
tica dos atos de sua administração.
É bem de ver que a polícia não irá praticar o ato administrativo, mas
apenas lhe garantir a prática pelos próprios funcionários do Município. A
missão da polícia será a de manter a ordem e remover a resistência pessoal
que for oposta à determinação legal do prefeito, nunca a de executar dire-
tamente a medida administrativa.
O pedido de força deve ser dirigido pelo prefeito à autoridade poli-
cial de n~ais alta categoria no Município incumbida do policiamento, a
qual avalIará os recursos necessários à manutenção da ordem, pondo-os à
disposição do Executivo local. Para o atendimento da requisição deverá o
prefeito explicar minuciosamente à autoridade policial qual a detennina-
ção administrativa resistida e de que forma será executada com apoio da
polícia.
A orientação da diligência policial pernlanecerá com o delegado ou
com o comandante da unidade que lhe for enviada, com o qual o prefeito
o~ seu representante deverão entender-se para o completo desempenho da
missão de segurança cometida à polícia.
No poder de que dispõe o prefeito de requisitar força para o cum-
primento de suas determinações administrativas legais não se inclui o de
ordenar a prisão de qualquer munícipe. A prisão é ato processual que só
se pode realizar em flagrante delito e com as formalidades legais (CPP,
mis. 30 I -3 10) ou por ordem escrita da autoridade competente, nos casos
previstos em lei (CF, art. 5Q, LXI).
Havendo motivos para prisão, a polícia certamente a fará; nunca, po-
rém, por determinação do prefeito (que não tem competência para ordená-
l~), mas sim por ter o particular cometido crime ou contravenção que jus-
tIfique sua detenção e subseqüente processo penal.
Tratando-se de flagrante delito, qualquer do povo (inclusive o prefei-
to) poderá efetuar a prisão do infrator, apresentando-o incontinenti à auto-
ridade policial, para a lavratura do auto respectivo (CPP, arts. 301 e 304).
Ilegal se nos afigura a atribuição que certas leis orgânicas dão a auto-
ridades municipais de lavrar auto de prisão em flagrante. Tal matéria é de
789
direito processual, e, portanto, insuscetível de regulamentação por lei es-
tadual ou municipal. Só a União tem competência para legislar a respeito
(CF, art. 22, I), como já legislou exaustivamente, dando-nos o Código de
Processo Penal, que prescreve as formalidades do auto e indica as autori-
dades competentes para lavrá-lo (autoridades policiais e judiciárias). Não
há confundir o ato da prisão em flagrante (da competência de "qualquer
do povo") com o auto da prisão (da competência exclusiva das autoridades
policiais e judiciárias).
No caso de desacato à autoridade do prefeito, como no de qualquer
outro crime cometido em sua presença, pode o prefeito efetuar a prisão em
flagrante, fazendo apresentar o infrator, com as testemunhas, à autoridade
policial do Município, para a lavratura do respectivo auto.
4. Responsabilidades do prefeito
As responsabilidades do prefeito, como chefe do Executivo Munici-
pal e agente político, serão estudadas sob o tríplice aspecto penal,político-
administrativo e civil, visto que no desempenho de suas funções poderá
incidir em qualquer desses ilícitos, dando ensejo à respectiva sanção, apli-
cada em processos distintos e independentes. 78
Inicialmente, convém relembrar que o prefeito não é servidor públi-
co, na acepção do termo;79 é agente político, incumbido da chefia do Poder
Executivo do governo local. Daí não se lhe aplicarem as normas estatutá-
rias que regem a conduta e as responsabilidades dos servidores públicos,
mas sim disposições outras, pertinentes aos governantes e compatíveis
com a relevância e complexidade de suas funções.
Urge distinguir, ainda, as responsabilidades pessoais do prefeito das
responsabilidades institucionais do Município. Este, como entidade pú-
78. No nosso sistema constitucional e penal a falta exclusivamente política dos
governantes não tem sanção jurídica. Somente quando se conjuga a falta política com
a irregularidade administrativa é que surge a infração político-administrativa, definida
em lei e sancionada com a cassação do mandato. Adentrando a falta do chefe do Exe-
cutivo ao mesmo tempo a órbita política e a administrativa restará tipificada a irifração
político-administrativa, expondo-o à sanção pertinente (cassação do mandato), inde-
pendentemente da punição penal e da responsabilização civil, se também estiverem
caracterizadas ilicitudes nessas áreas. A prática pelo prefeito de um ato tipicamente ad-
ministrativo realizado ilegalmente e de modo lesivo a terceiro ou ao próprio Município
sujeitá-Io-á à invalidação do ato e à responsabilização civil, mas não àpunição adminis-
trativa aplicada aos servidores submetidos a normas estatutárias e a regime disciplinar.
79. TJSP,JTJl721128.
790 DIREITO MUNICIPAL BRASILEIRO
blica, responde sempre objetivamente pelas falhas do serviço e pelos da-
nos causados a terceiros por seus servidores (CF, art. 37, § 6º); aquele,
como chefe do Executivo e agente político, só responde pessoalmente por
seus atos funcionais infringentes de normas penais específicas (crimes de
responsabilidade e crimes funcionais comuns) ou de normas de conduta
governamental sancionadoras do mandato (infrações político-administra-
tivas), e sob o aspecto civil só é responsabilizado quando atua com dolo
ou culpa manifesta. Pode também ser responsabilizado por infração ad-
ministrativa contra as leis de finanças públicas (art. 5º a Lei 10.028, de
19.10.2000) e por atos de improbidade administrativa, nas hipóteses da
Lei 8.429, de 2.6.1992.
A responsabilização do prefeito faz-se em processos e juízos dife-
rentes, conforme a natureza da infração: por crime de responsabilidade e
crime funcional comum responde perante o Tribunal de Justiça (art. 29, X,
da CF); por infração político-administrativa responde perante a Câmara
de Vereadores, pelo processo especial pertinente; por atos de improbidade
administrativa, de que trata a Lei 8.429, de 2.6.1992,80 por indenização
de danos e qualquer outra ação civil decorrente de ato funcional responde
perante o juízo cível competente, pelo procedimento adequado; em man-
dado de segurança contra ato administrativo responde perante a Justiça
Comum com jurisdição no Município; por crimes comuns (não-funcio-
nais) responde perante o Tribunal de Justiça; por crimes especiais respon-
de perante a Justiça Especial correspondente, pelo processo indicado em
lei; em ações cíveis não decorrentes de atos foncionais responde perante
o juízo cível comum, pelo procedimento cabível, sem qualquer privilégio
ou prerrogativa processual. Por infração administrativa contra as leis de
finanças públicas responde perante o Tribunal de Contas a que competir a
fiscalização contábil, financeira e orçamentária do Município (art. 5º e seu
§ 2º da Lei 10.028, de 19.10.2000).
Feitas estas considerações de ordem geral, vejamos, a seguir, desta-
cadamente, as responsabilidades em que pode incidir o prefeito, os res-
pectivos processos e as prerrogativas processuais que aufere no juízo cri-
minal. 81
80. Em 15.9.2005, o STF, por maioria, julgou procedente aADIn 2.797, promo-
vida pela Associação Nacional dos Membros Ministério Público-CONAMP, nos ter-
mos do voto do relator, Min. Sepúlveda Pertence, para declarar a inconstitucionalidade
da Lei 10.628, de 24.12.2002, que acrescentou os §§ 1º e 2º ao art. 84, do Código de
Processo Penal. Tal diploma havia previsto a propositura da ação de improbidade pe-
rante o tribunal competente para processar e julgar criminalmente o funcionário ou au-
toridade na hipótese de prerrogativa de foro em razão do exercício de função pública.
81. Sobre responsabilidades do prefeito, consultem-se: Ovídio Bernardi, Respon-
sabilidades dos Prefeitos Municipais, São Paulo, Ed. RT, 1962; Paulo Lúcio Nogueira,
T
I
I
4.1
XII - PREFEITURA E PREFEITO: ATRIBUIÇÕESIRESPONSABILIDADES
Responsabilidade penal
Responsabilidade penal é toda aquela que resulta do cometimento
791
I
I
de crime ou de contravenção. Essa responsabilidade pode advir de delito
relacionado com a função, por isso mesmo denominado crime funcional,
ou de crime especial, ou de crime comum, ou de contravenção penal. Os
I crimes funcionais podem ser abrangentes de todo agente público, como os
definidos no Código Penal (arts. 312-326, com aplicação do art. 327), ou
específicos de determinadas autoridades, como são os chamados crimes
•
de responsabilidade, tipificados em leis especiais.
Como é cediço, a responsabilidade penal é subjetiva, não havendo
espaço para a responsabilidade objetiva, e muito menos para a responsa-
bilidade por fato de terceiro. Isto se aplica a qualquer infração penal, não
se distinguindo crime de contravenção, crime comum, crime funcional,
crime de responsabilidade, definidos no Código Penal ou em leis espe-
ciais. Assim, a responsabilidade penal do prefeito só ocorre se ele praticar
ou concorrer para a ação ou a omissão - ocorrendo esta última, nos delitos
funcionais e de responsabilidade, quando ele tenha, por lei, incluída em
suas atribuições a obrigação de agir ou fazer. 82
O prefeito, como autoridade municipal, só poderá incidir nos crimes
de responsabilidade 83 expressamente previstos e tipificados no Decreto-
lei 201, de 27.2.1967; mas como agente público poderá também ser res-
ponsabilizado pelos crimes funcionais definidos no Código Penal que não
estejam absorvidos pelos crimes de responsabilidade equivalentes, ou seja,
pelos crimes foncionais não cogitados pela lei especial. Poderá, ainda, o
prefeito praticar os crimes de abuso de autoridade definidos na Lei 4.898,
Administração e Responsabilidades dos Prefeitos e Vereadores, São Paulo, 1974; Rui
Barbosa Corrêa Filho, Dos Crimes contra a Administração Pública e o Decreto-lei
201167, São Paulo, 1974; Clenício da Silva Duarte, "Responsabilidade de prefeitos e
vereadores", RT 446/315; Antônio Tito Costa, Responsabilidade de Prefeitos e Verea-
dores, 2ª ed., São Paulo, Ed. RT, 1988; Wolgran Junqueira Ferreira, Responsabilidade
dos Prefeitos e Vereadores, São Paulo, EDIPRO, 1994; Petrônio Braz, Direito Munici-
pal na Constituição, Livraria de Direito, 1994.
82. STJ, 6ª T., AgRg no AI 134.427-PR, j. 1.7.1997, v.u., Boletim da AASP
2.097/905.
83. Cumpre alertar que o Decreto-lei 201, de 1967, denomina crimes de res-
ponsabilidade as infrações penais tipificadas no seu art. 1º. Entretanto, o STF tem
salientado que são crimes comuns e que a expressão crimes de responsabilidade, em
sentido estrito, na tradição do Direito Brasileiro, corresponde apenas às infrações po-
lítico-administrativas, também chamadas de crimes políticos, elencadas no art. 4º do
Decreto-lei 201, de 1967 (pleno, HC 70.671-PI, reI. Min. Carlos Velloso, j. 13.4.94,
DJU 19.5.1995; 2ª T., HC 71.390-RO, reI. Min. Mauricio Corrêa, j. 21.2.1995, DJU
20.4.1995).
 792 DIREITO MUNICIPAL BRASILEIRO
de 9.12.1965, e, como qualquer pessoa, cometer crimes especiais, crimes
comuns e contravenções penais, respondendo com ou sem prerrogativas
processuais, como tudo veremos no decorrer desta exposição.
4.1.1 Crimes de responsabilidade
Os crimes de responsabilidade do prefeito estão consignados no De-
creto-lei 201, de 1967, cujo projeto é integralmente de nossa autoria e no
qual tivemos a preocupação de definir os tipos mais danosos à Administra-
ção Municipal e de separar nitidamente as infrações penais das irifrações
político-administrativas, atribuindo o processo e julgamento daquelas
exclusivamente ao Poder Judiciário, e o destas à Câmara de Vereadores.
Assim, o Tribunal de Justiça decide sobre os crimes de responsabilidade
do prefeito, e a Câmara sobre sua conduta governamental, em processos
autônomos e em instâncias independentes (CF, art. 29, X).
O projeto do Decreto-lei 201, de 1967, foi-nos solicitado pelo então
Ministro da Justiça, Carlos Medeiros Silva, para substituir as Leis 211, de
1948, e 3.528, de 1959, que regulavam a extinção e cassação de manda-
tos de prefeitos e vereadores, definiam os crimes de responsabilidade e
dispunham sobre o respectivo processo, com aplicação supletiva da Lei
1.079, de 1950, que ainda rege o impeachment de autoridades federais e
estaduais. Aquela inadequada e tumultuária legislação gerou a impunidade
dos agentes políticos municipais, já porque as Câmaras de Vereadores não
2.'..ltorizavam o Judiciário a processá-los criminalmente, já porque os cri-
mes de responsabilidade e as infrações político-administrativas estavam
mal-definidos e muitas vezes confundidos na conceituação legal. Diante
dessa conjuntura, fomos levados a separar claramente a responsabilidade
criminal da responsabilidade político-administrativa, reunindo e definindo
todos os crimes de responsabilidade do prefeito na relação exaustiva do
ali. 1º, e as irifrações político-administrativas no elenco do art. 4º. Com
essa sistemática ficou abolido o impeachment do prefeito, que era o afas-
tamento político e provisório do cargo, pela Câmara, para que pudesse ser
julgado criminalmente pelo Judiciário.
Pelo Decreto-lei 201, de 1967, ele é processado e julgado, por qual-
quer crime de responsabilidade, pelo Judiciário, independentemente de
autorização da Câmara e de afastamento de suas funções, e a perda do
cargo resultará da aplicação desta pena acessória, juntamente com a da
inabilitação para o exercício de qualquer outra função pública pelo prazo
de cinco anos, se condenado àpenaprincipal (art. 1º, § 2º).84 Por infração
84. Parece-nos que a perda do cargo ou a inabilitação para o exercício de qual-
quer outra função pública pelo prefeito municipal como efeito da condenação definiti-
XII - PREFEITURA E PREFEITO: ATRIBUIÇÕESIRESPONSABILIDADES 793
1 político-administrativa o prefeito será julgado pelo plenário d~ Câmara:
i que poderá cassar-lhe o mandato na forma e nos casos estabelecldos na lel
I
orgânica municipal - o que também não é impea.chm~nt, p~r .s~ tratar de
I sanção definitiva de perda do cargo, que resultara na meleglbllidade para
I qualquer cargo por mais oito anos após o término do mandato.
Noutros dispositivos o Decreto-lei 201, de 1967, passou a disp.or so-
bre peculiaridades do processo penal do prefeito e d~ seu~ su.bst~tutos,
que é o mesmo processo criminal comum, com as modlficaçoe~ mdlcadas
(arts. 2º-3º), e definiu com exclusividade os crimes que ~.enclOna, regu-
lando em parte o processo penal dos crimes de responsabllidade.
Nos 23 incisos do art. 1º dessa lei especial 85 estão consignados todos
os crimes de responsabilidade do prefeito e de seus substitutos, "sujeitos
va em qualquer dos crimes tipificados no art. 12 do Decreto-lei 201, de 196?, não é de
aplicação automática, devendo o julga~or analis~r cada caso ~oncreto e, motlvadame~­
te decidir sobre sua imposição (v. Rm Stocco, In Alberto Silva Franco e outros, LeiS
P~nais Especiais e sua Interpretação Jurisprudencial, item 27.00, p. 1.411).
85. Os incisos XVI a XXIII foram introduzidos pela Lei 10.028, de 19.10.2000,
passando o art. 12 a vigorar com a seguinte redação: .... .
"Art. 12 . São crimes de responsabilidade dos prefeitos mu~clpals, sUJel:os ao
julgamento do Poder Judiciário, independentemente do pronunclamento da Camara
de Vereadores:
"I - apropriar-se de bens ou rendas públicas, ou desviá-los em proveito próprio
ou alheio;
"lI - utilizar-se, indevidamente, em proveito próprio ou alheio, de bens, rendas
ou serviços públicos;
"111- desviar, ou aplicar indevidamente, rendas ou verbas públicas;
"IV - empregar subvenções, auxílios, empréstimos ou re~ursos de qualquer natu-
reza, em desacordo com os planos ou programas a que se destmam;
"V - ordenar ou efetuar despesas não autorizadas por lei, ou realizá-las em desa-
cordo com as norinas financeiras pertinentes;
"VI - deixar de prestar contas anuais da administração finan~eir~ do Município
à Câmara de Vereadores, ou ao órgão que a Constituição do Estado mdlcar, nos prazos
e condições estabelecidos; .
"VII- deixar de prestar contas, no devido tempo, ao órgão competente, da ap~ICa­
ção de recursos, empréstimos, subvenções ou auxílios internos ou externos, recebldos
a qualquer título;
"VIII - contrair empréstimo, emitir apólices, ou obrigar o Município por títulos
de crédito, sem autorização da Câmara, ou em desacordo com a lei;
"IX - conceder empréstimo, auxílio ou subvenção sem autorização da Câmara,
I ou em desacordo com a lei;
"X - alienar ou onerar bens imóveis, ou rendas municipais, sem autorização da
Câmara, ou em desacordo com a lei;
I "XI - adquirir bens, ou realizar serviços e obras, sem concorrência ou coleta de
preços, nos casos exigidos em lei;
J
 794 DIREITO MUNICIPAL BRASILEIRO
ao julgamento do Poder Judiciário, independentemente do pronunciamen_
to da Câmara de Vereadores", como declara o texto legal. 86 Esses delitos
embora funcionais, estão desvinculados dos crimes contra a Administra~
ção Pública definidos no Código Penal (arts. 312-326), constituindo figu-
ras autônomas e específicas do prefeito e de seus substitutos, que são seus
únicos sujeitos ativos. O sujeito passivo será sempre o Município, atingido
nos seus bens e valores administrativos que a lei protege. Por isso mesmo
todos esses crimes são de ação pública (art. 1Q, § 1º) - o que significa qu~
"XII - antecipar ou inverter a ordem de pagamento a credores do Município, sem
vantagem para o Erário;
"XIII - nomear, admitir ou designar servidor, contra expressa disposição de lei;
"XIV - negar execução a lei federal, estadual ou municipal, ou deixar de cum-
prir ordem judicial, sem dar o motivo da recusa ou da impossibilidade, por escrito, à
autoridade competente;
"XV - deixar de fornecer certidões de atos ou contratos municipais, dentro do
prazo estabelecido em lei;
"XVI -.deixar de ?rdenar a redução do montante da dívida consolidada, nos pra-
zos estabelecidos em lei, quando o montante ultrapassar o valor resultante da aplicação
do limite máximo fixado pelo Senado Federal;
"XVII - ordenar ou autorizar a abertura de crédito em desacordo com os limites
estabelecidos pelo Senado Federal, sem fundamento na lei orçamentária ou na de cré-
dito adicional ou com inobservância de prescrição legal;
"XVHI - deixar de promover ou de ordenar, na forma da lei, o cancelamento a
2.moliizaçiio ou a constituição de reserva para anular os efeitos de operação de crédito
rc,dizada com inobservância de limite, condição ou montante estabelecido em lei;
. . "XIX - dei~ar de promover ou de ordenar a liquidação integral de operação de
cre?Ito por antecipação de receita orçamentária, inclusive os respectivos juros e de-
mais encargos, até o encerramento do exercício financeiro;
. . "XX - ordenar ou autorizar, em desacordo com a lei, a realização de operação de
credito com qualquer um dos demais entes da Federação, inclusive suas entidades da
Administração indireta, ainda que na forma de novação, refinanciamento ou posterga-
ção de dívida contraída anteriormente;
"XXI - captar recursos a título de antecipação de receita de tributo ou contribui-
ção cujo fato gerador ainda não tenha ocorrido;
"XXII - ordenar ou autorizar a destinação de recursos provenientes da emissão
de títulos para finalidade diversa da prevista na lei que a autorizou;
"XXIII - realizar ou receber transferência voluntária em desacordo com limite ou
condição estabelecida em lei."
Os incisos XVI-XXIII, por serem nonnas penais, não admitem aplicação retroati-
va a fatos ocorridos anteriormente à vigência da Lei 10.028, de 19.10.2000.
. 86.? .STJ julgou que a nomeação ou contratação do servidor público pelo pre-
feito mumclpal, para cargo público isolado ou em carreira, com inobservância do dis-
posto no art. 37, 11, da Lei Maior pode constituir, em tese, o crime de que trata o inciso
XIII do art. 1º do Decreto-lei 201, de 1967 (REsp 113.3l6-PR, reg. 96.0071549-1,
DJU9.6.1997, p. 25.557).
XII - PREFEITURA E PREFEITO: ATRIBUIÇÕESIRESPONSABILIDADES 795
o Ministério Públic0 87 pode oferecer a denúncia independentemente de re-
presentação da vítima, como também a autoridade policial pode instaurar
de oficio o inquérito, desde que tenha conhecimento do delito por ciência
própria ou por comunicação de qualquer do povo, com elementos indiciá-
rios suficientes para o início das investigações.
Todos os crimes definidos nessa lei são dolosos, pelo quê só se tomam
puníveis quando o prefeito busca intencionalmente o resultado ou assume
o risco de produzi-lo. Por isso, além da materialidade do ato, exige-se a in-
tenção de praticá-lo contra as normas legais que o regem. O que se dispensa
é a valoração do resultado para a tipificação do delito. Mas, tratando-se de
crime contra a Administração Municipal, é sempre possível e conveniente
perquirir se o agente atuou em prol do interesse público ou para satisfazer
interesse pessoal ou de terceiro. Se o procedimento do acusado, embora
irregular, foi inspirado no interesse público não há crime a punir. 88
Os dois crimes mais graves - apropriação ou desvio de bens ou ren-
das públicas e utilização desses bens ou rendas em proveito próprio ou
alheio -, definidos nos incisos I e II do art. 1º do Decreto-lei 201, de 1967,
são punidos com reclusão de 2 a 12 anos; os demais (incisos III-XXIII)
o são com detenção de 3 meses a 3 anos (art. 1º, § 1º); vale dizer que
são afiançáveis e com possibilidade de suspensão condicional da pena
(sursis) fixada na sentença, não superior a 2 anos. Toda condenação na
pena principal acarreta a aplicação obrigatória das penas acessórias da
perda do cargo de prefeito e da inabilitação, pelo prazo de 5 anos, para o
exercício de qualquer cargo ou função pública, eletivo ou de nomeação,
sem prejuízo da reparação civil do dano causado ao patrimônio público ou
particular (art. 1º, § 2º).89 Apena acessória da perda do cargo tem a mes-
ma natureza de sanção criminal da pena detentiva principal, sem qualquer
conotação política, pois resulta única e exclusivamente da tipificação do
87. O prefeito municipal, por força da Constituição da República, tem juízo natu-
ral (art. 29, X). Perante o Tribunal de Justiça, portanto, deve ser processado e julgado.
No Ministério Público a atribuição de ajuizar ação penal de competência originária dos
tribunais foi conferida apenas ao procurador-geral de justiça (art. 29, V, da Lei 8.625,
de 12.2.1993). Assim, ressalvadas as demais hipóteses do art. 5º do CPP, somente o
chefe do Parquet - não os promotores de justiça que atuam em primeira instância -
pode requisitar a instauração de inquérito policial contra prefeito, nele oficiar e ofere-
cer denúncia. No caso, entretanto, de ocorrer abertura de inquérito por requisição de
promotor de justiça a conseqüência não deverá ser o trancamento das investigações,
mas a remessa dos autos ao procurador-geral de justiça, para as providências que julgar
cabíveis.
88. TACrimSP, RT 445/418,449/377,451/414 e 425,453/402 e 464/365; JTA-
CrimSP 18/18l.
89. V. nota 84 deste capítulo.
 .,"'"
796 DIREITO MUNICIPAL BRASILEIRO
crime funcional, e não da conduta governamental do punido, a qual Só
poderia ser apurada em outro processo perante a Câmara de Vereadores. 9o
A Constituição de 1988 estabelece que o julgamento do prefeito se
fará perante o Tribunal de Justiça. Daí por que, a nosso ver, o processo dos
crimes de responsabilidade do prefeito, enquanto não houver legislação
específica instituindo seu procedimento, atenderá ao disposto no Código
de Processo Penal, com as modificações impostas pelo Decreto-lei 201,
de 1967, para a defesa prévia, o recebimento da denúncia e a prisão pre-
ventiva ou afastamento do cargo do acusado (art. 2º, I-III), bem como ao
que a respeito dispuser o regimento interno do mencionado Tribunal. Por
essa razão o procedimento a seguir transcrito deverá sofrer as adaptações
pertinentes. 9 !
Antes de receber a denúncia o juiz ordenará a notificação do acusado
para apresentar defesa prévia, pessoalmente ou por advogado, no prazo de
cinco dias. Nessa oportunidade incumbe ao prefeito rebater as acusações
que lhe são feitas" podendo oferecer os documentos que desejar em prol
da sua inocência. E uma defesa vestibular que servirá apenas para orientar
o juiz na apreciação da denúncia, para seu recebimento ou rejeição, visto
que se for instaurada a ação penal o denunciado terá outra oportunidade
para oferecer alegações escritas e rol de testemunhas, no prazo de três
dias após seu interrogatório, prosseguindo a instrução na forma comum
do Código de Processo Penal (arts. 394-405) até o julgamento, com as
formalidades que o antecedem (arts. 498-502).
90. v., no capítulo anterior, item 3.17, o processo de cassação de mandato do
prefeito perante a Câmara, no tópico pertinente.
Nos tennos do art. 12, II, da Lei federal 8.429, de 2.6.1992, que dispõe sobre as
sanções aplicáveis aos agentes públicos nos casos de emiquecimento ilícito no exer-
cício de mandato, cargo, emprego ou fimção na Administração Pública direta, indireta
ou fundacional, independentemente das sanções penais, civis e administrativas, pre-
vistas na legislação específica, o responsável pelo ato de improbidade sujeita-se ao
ressarcimento integral do dano, perda dos bens ou valores acrescidos ilicitamente ao
patrimônio - se concorrer esta circunstância -, perda da função pública, suspensão dos
direitos políticos de cinco a oito anos, pagamento de multa civil de até duas vezes o
valor do dano e proibição de contratar com o Poder Público ou receber beneficios ou
incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intennédio de
pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo de cinco anos.
91. O STF já decidiu que a CF de 1988, no art. 29, X, atribui ao Tribunal de Justi-
ça competência para o julgamento do prefeito, mas não impõe que o seja pelo Plenário.
Pode, pois, o Tribunal de Justiça inserir em seu regimento interno nonna atributiva de
competência a qualquer de seus órgãos fracionários para o julgamento de prefeitos.
Precedente: STF, 1ª T., HC 72.298-SP, reI. Min. Sydney Sanches, j. 21.5.1996, DJU
6.8.1996. No mesmo sentido: RTJ 129/257 e 131/1.189 e HC 73.021, HC 72.033, HC
71.381 e HC 71.429.
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XII- PREFEITURA E PREFEITO: ATRIBUIÇÕESIRESPONSABILIDADES 797
Se receber a denúncia o juiz manifestar-se-á, obrigatória e motiva-
damente, sobre a prisão preventiva do acusado nos casos de crimes de-
finidos nos incisos I ou lIdo art. 1º do Decreto-lei.201, d: 196?,.e sobre
seu afastamento do exercício do cargo durante a lllstruçao cnmlll~l em
todos os casos (incisos I-XXIII). São providências cautelares do maIS alto
interesse da Justiça, para assegurar a apuração da verdade e a aplicação ~a
lei penal quando o réu, por su~ ~erso?alidade,. ~?~ s~us ant~cedente~ C:l-
minais ou por sua conduta admllllstratlva atrablhana, mfundlr ~ ~onvlcçao
de que em liberdade criará embaraços ao processo: e no exer.clc~o do car-
go dificultará a elucidação dos fatos tidos por dehtu~sos, pnnclpalm~n:e
quando dependentes de verificações interna~ ~a PrefeItura. Tanto a ?rzs~o
preventiva quanto o qfastamento do ~xer~lclO do ,cargo do prefeIto sao
medidas judiciais facultativas e exCepClOnaIS, que so de,:,em ser decretadas
quando se revelem convenientes aos interes.se~ ~a Justl?a, sem nenhum~
consideração a solicitações políticas ou partldanas. Por ISSO mesmo, a leI
exige que a decretação de qualquer dessas medidas - pri~ãO p~e~en~iva ou
afastamento do cargo - seja necessariamente motivada, IStO e, JustIficada
e apoiada em elementos objetivos que convençam da sua utilidade para o
normal andamento do processo e pumçao ' - do cuIpado. 92
Do despacho que decretar ou denegar a prisão preventiva o~ o afa~ta­
mento do cargo caberá recurso em sentido estrito, no prazo de cmco dIas,
para o Tribunal competente (Decreto-lei 201, de 1967, art. 2º, lII). O re-
curso contra o despacho que decretar qualquer dessas medid~s terá s~mpre
efeito suspensivo. A lei não o diz, mas é óbvio que, mesmo lrrecorndo ou
desprovido o recurso contra o despacho que de.ixou de decretar ~ualquer
dessas medidas o Ministério Público ou o aSSIstente da acusaçao pode-
rão a qualquer ~empo renovar o pedido, como poderá o próprio jui~, em
qualquer fase do processo, decretá-las de oficio, se fatos supervementes
as justificarem. 93
O Decreto-lei 201, de 1967, concedeu ainda a todos os órgãos inte-
ressados na apuração dos crimes nele previstos a faculdade de reque~e~ a
abertura de inquérito policial ou a instauração da ação penal pelo MIOlS-
tério Público bem como a de intervir em qualquer fase do processo como
assistente da 'acusação (art. 2º, § 1º). E reforçou essa faculdade reiterando
que, se as providêJ?cias não forem tomadas pelas a~to~idades es;adua~s,
poderão ser requendas ao procurador-geral da Republtca (art. 2-, § 2 ),
92. TJMG,RT407/364; TJPR, RT572/361; TJSP,RT509/366, 543/344, 619/289
e 629/321.
93. Sobre prisão de ex-prefeito municipal, o STF decidiu que ~ prisão especial
somente beneficia os que estejam no exercício do mandato. V., a respelto, o HC 72.465,
reI. Min. Celso de Mello, RDA 203/229.
798 DIREITO MUNICIPAL BRASILEIRO
que as determinará nos limites de sua competência funcional, promovendo
naturalmente a responsabilização dos agentes omissos ou prevaricadores.
São medidas pragmáticas, que visam a dar solução à realidade nacional,
em que o facciosismo partidário chega a influenciar as autoridades es-
taduais, tomando-as coniventes com a improbidade de correligionários
locais - o que exige a intervenção de um Poder superior para a punição
criminal dos culpados.
O prefeito e seus substitutos respondem por crime de responsabili-
dade no cargo ou fora dele, qualquer que seja o caráter da substituição
(provisória ou definitiva), porque o delito é meramente funcional, e não
político-administrativo, como erroneamente ainda pensam alguns autores
e julgados. Daí o discordarmos, data venia, do entendimento que vinha
sendo adotado pelo STF no sentido de que o prefeito só ficaria sujeito a
processo por crime de responsabilidade previsto no Decreto-lei 201, de
1967, enquanto estivesse no exercício do cargo. 94 Com esse entendimento
criou-se uma extinção de punibilidade não desejada pelo legislador nem
prevista na legislação. Nem se diga que o ex-prefeito poderá ser processa-
do e condenado por crime funcional definido no Código Penal para os fun-
cionários em geral. Tal afirmativa é injurídica, porque os crimes fimcionais
do Código Penal não incidem mais sobre o prefeito, desde que definidos
como crimes de responsabilidade pela lei especial que é o Decreto-lei 201,
de 1967. Não pode, assim, o prefeito que cometeu crime tipificado na lei
especial ser punido por delito da lei comum, ainda que caracterizado como
crime funcional.
A tipificação e as sanções do Decreto-lei 201, de 1967, são bem di-
ferentes das do Código Penal, bastando lembrar que todos os crimes pre-
vistos naquele contêm as penas acessórias - e compulsórias - da perda do
cargo e da inabilitação para qualquer outra função pública pelo prazo de
cinco anos, ao passo que o Código não as impõe nas mesmas condições e
para os mesmos casos. Portanto, se se aplicar o Código Penal aos ex-pre-
feitos, ao invés da lei penal específica para os crimes de responsabilidade,
que é o Decreto-lei 201, de 1967, ficarão eles com penas diferentes das dos
que forem punidos no exercício do cargo e, mais que isso, ficarão livres
da pena acessória de inabilitação para outra função pública. Acresce ainda
que a equívoca orientação que vinha sendo adotada pelo STF em muitos
casos conduzia a uma total impunidade dos prefeitos, que, quando acusa-
dos de crime de responsabilidade, pela simples renúncia do cargo ficavam
isentos das sanções do Decreto-lei 201 e jamais poderiam ser condenados
por crimes definidos diversamente ou não definidos no Código Penal. Fi-
nalmente, é de se ponderar que essa imprópria orientação jurisprudencial
94.RTJ59/629,RDA 119/323 e 120/291,RT475/367.
XII - PREFEITURA E PREFEITO: ATRIBWÇÕESIRESPONSABILIDADES 799
estava distinguindo onde a lei não distinguia e criando uma disparidade
de tratamento entre prefeitos no cargo e prefeitos fora do cargo, e entre
estes e seus substitutos, que respondiam pelo mesmo crime no cargo ou
fora dele. Contra esses estranhos julgados já se insurgiram autorizados co-
mentadores do Decreto-lei 201, de 1967, na expectativa - que também era
nossa - de que a Excelsa Corte viesse a reformular sua jurisprudência. 95
As corretas interpretação e aplicação do Decreto-lei 201, de 1967, a
nosso ver, estão com as decisões do extinto TFR e dos Tribur:ais de São
Paulo (Justiça e extinto Alçada), que admitem o processo por cnme de re~­
ponsabilidade mesmo que o prefeito já tenha deixado o cargo, pelo térmI-
no do mandato ou por qualquer outro motivo. 96 Tal processo alcança não
só o prefeito, como qualquer de seus substitutos eventuais - vice-prefeito,
presidente da Câmara, interventor -; desde. que na subs~ituição c?~eta~ o
crime de responsabilidade a ser pumdo, pOIS o que qualIfica o sUjeIto atIvo
deste delito é seu cometimento na função, e não a permanência no cargo.
Co-autor desses crimes, entretanto, pode ser qualquer pessoa física, servi-
dor público ou não, que concorra para seu cometimento (CP, art. 25).
A Suprema Corte, a partir do julgamento do HC 70.671-I-PI, em
13 .4.1994, revisou radicalmente a orientação que vinha adotando, e, con-
siderando que os crimes denominados de responsabilidade, tipificados no
art. l Q do Decreto-lei 201, de 1967, são crimes comuns, passou a procla-
mar que o término do mandato eletivo não põe fim à ação penal já inicia-
da, nem inibe sua instauração. 97
De outra parte, na linha do pensamento do Autor, a Lei feder~l 8.429,
de 1992, que dispõe sobre as sanções aplicáveis aos agentes púbhcos por
95. Cf. Paulo Lúcio Nogueira, Administração e Responsabilidades ... , pp. 60 e
ss.; Rui Barbosa Corrêa Filho, Dos Crimes ... , pp. 65 e ss.; Clenício da Silva Duarte,
"Responsabilidade de prefeitos ... ", RT 446/315. . . . .
Tito Costa em douta monografia, refere-se às duas correntes Junsprudenclals que
se fonnaram sobre o assunto, mas não toma posição pessoal (cf. Responsabilidade de
Prefeitos ... , 2ª ed., São Paulo, Ed. RT, 1988).
96. TFR, RTFR 381219; TJSP, RT 442/356,449/347 e 462/334; TACrimSP, RT
449/417,463/370 e 5011287, JTACrimSP 30/366,32/412 e 34/181.
97 Pleno HC 70.67l-PI reI. Min. Carlos Velloso,j. 13.4.1994, DJU 19.5.1995,
RDA 20'1I259;'2ª T., HC 71.390-RO, reI. Min. Maurício. Corrêa, j. 21.2.1995, DJU
20.4.1995; 2ª T., HC 71.296-SC, reI. Min. Carlos Velloso, J. 28.3.1995, DJU2.6.1995;
2ª T. HC 72.858-RS, reI. Min. Marco Aurélio, j. 26.9.1995, DJU 12.4.1996, RT
733/493; 2ª T., HC 72.176-R~, reI. Min. Ma~ríc.io Corrêa,j. 21.3.1995,DJU!6~6.1995;
1ª T. HC 71.474-BA, reI. Mm. lImar Galvao, J. 8.11.1994, DJU 12.5.1995, 1- T., HC
77.ob-BA, reI. Min. Sepúlveda Pertence, j. 23.6.1998, DJU 21.8.1998; 2ª T., HC
78.185-SP, reI. Min. Maurício Corrêa, j. 11.12.1998, DJU9.4.1999.
° STJ tem o mesmo posicionamento (5ª T., REsp 57.671, RT 719/529), assim
como o TlSP (JTJ209/337).
 ~..
800 DIREITO MUNICIPAL BRASILEIRO
atos.de improbi~ade adminfstrativa na órbita civil, estabelece que as ações
destmadas a leva-las a efeIto podem ser propostas até cinco anos após
término do exercício do mandato (art. 23, 1).98 o
4.1.2 Crimes funcionais
? pre~eit,o pode co~eter, além dos crimes de responsabilidade que
lhe sao atnbmdos especificamente pelo Decreto-lei 201, de 1967, os cri-
mes funr:ionais tipificados genericamente no Código Penal (arts. 312-326)
e na LeI 8.137, de 22.12.1990 (art. 3º), para qualquer agente público (art.
327), desde que a conceituação deste não esteja absorvida por aquele. Isto
porque a norma penal especial não contemplou todos os tipos de crime
ftmcional definidos na lei geral, contentando-se em redefinir umas e criar
outras figuras delituosas de ocorrência freqüente na Administração Mu-
nicipal, permanecendo as demais com sua definição original do Código
Penal, para serem punidas como crimes fimcionais comuns a todos os
agentes públicos. Assim, ficaram separados os crimes de responsabilida-
de específicos do prefeito dos crimes foncionais comuns ao prefeito e a
qualquer funcionário público em acepção penal.
Incidindo em crime de responsabilidade do Decreto-lei 201, de 1967
o prefeito responderá por este, e não pelo correspondente crime funcio~
nal do Código Penal. Mas se cometer delito funcional previsto no Código
Penal e não tipificado no Decreto-lei 201, de 1967, sujeitar-se-á à sanção
da lei penal geral. Exemplificando: se "apropriar-se de bens ou rendas
p~blicas, .ou .desviá-Ios em proveito próprio ou alheio", responderá pelo
cnme do ~nclso I do art. 1º do Decreto-lei 201, de 1967, e não pelo pecu-
lato d~fillldo no art. 312 do CP em termos assemelhados; mas se "exigir,
para SI ou para outrem, direta ou indiretamente, ainda que fora da função
ou antes de assumi-la, mas em razão dela, vantagem indevida" responde-
rá pelo crime de concussão definido no art. 316 do CP e não previsto no
Decreto-lei 201, de 1967.
Os crimes fimcionais tipicos são aqueles em que a qualidade de fun-
c!onário 'público .do agente surge como elementar ou circunstância espe-
CIal do tipo. Por ISSO, entende-se que eles não se encontram somente nos
arts. 312-326, mas em outros dispositivos do Código Penal, tais como nos
arts. 150, § 2º, e 299, parágrafo único.
A Lei 10.028, de 19.10.2000, introduziu no Código Penal o capítulo
"Dos Crimes contra as Finanças Públicas", abrangendo os arts. 359-A a
359-H, cujos preceitos sancionam infrações aos dispositivos da Lei Com-
98. A Lei 8.429, de 1992, prevê, ainda, outras cominações, independentemente
das sanções penais, civis e administrativas previstas na legislação específica (art. 12).
XII- PREFEITURA E PREFEITO: ATRIBUIÇÕESIRESPONSABILIDADES 801
lementar 101, de 2000 (LRF), e são endereçados aos agentes públicos
~esponsáveis pela gestão fiscal, eis que só eles .pode~ ser os au~ores das
condutas típicas incriminadas. Estaríamos, aSSIm, dIante de delItos ~n­
cionais. E, como é óbvio, o prefeito seria passível de cometê-los: TodaVIa,
normas penais que são, não retroagem para alcançar fatos ocorrIdos antes
de sua vigência. Além disto, são crimes dolosos, que se configu~a~ a~enas
diante de vontade deliberada de descumprir o regramento que dIscIplma as
finanças públicas e a gestão fiscal.
O processo dos crimes funcionais é o especial do Código de Processo
Penal, regido pelos arts. 513-518, iniciando-se com a notificação d? acu-
sado para responder ao conteúdo da queixa ou da denúncia, por escnto,. no
prazo de 15 dias. Se recebida a queixa ou a denúncia, será o acusad? cIta-
do para o prosseguimento da ação penal. Observa-se que nestes cnmes e
respectivos processos não têm qualquer aplicação as disposições e sanções
do Decreto-lei 201, de 1967, mas tão-somente as do Código Penal e do
Código de Processo Penal pertinentes. A Constituição Federal estabelece
que o julgamento do prefeito se fará perante o Tribunal de. Justiça. Daí ?~r
que o processo dos crimes funcionais deverá atender ao dISposto no Codl-
go de Processo Penal, bem como ao que a respeito dispuser o regimento
interno do mencionado Tribunal.
4.1.3 Crimes por abuso de autoridade
O prefeito, como chefe do Executivo Municipal, pode incidir tam-
bém nos crimes por abuso de autoridade, definidos genericamente na
Lei 4.898, de 9.12.1965, alterada pela Lei 6.657, de 5.6.1979, para todo e
qualquer agente público que, no exercício de suas funções ou ~ pr.ete~to
de exercê-las, cometa os ilícitos previstos em seus arts. 3º-4º. A mfrm~en­
cia de qualquer desses dispositivos gera responsabilidade administrativa,
civil e penal, conforme dispõe a mesma lei, sujeitando o autor aos proce-
dimentos especiais por ela estabelecidos de modo um tanto confuso para
as respectivas responsabilizações (art. lº). Neste tópico só nos interessa a
sanção penal, que poderá consistir em: a) multa;99 b) detenção de 10 dias
a 6 meses; c) perda do cargo e inabilitação para o exercício de qualquer
outra função pública por prazo de até 3 anos - aplicadas de acordo com as
regras dos arts. 42-56 (atuais arts. 59-76) do CP (art. 6º, § 3º).
O processo, independentemente de inquérito policial ou justificação,
iniciará por denúncia do Ministério Público, instruída com a representação
da vítima do abuso (art. 12), e seguirá a tramitação prevista nos arts. 13-28
da mesma lei, com aplicação supletiva das normas do Código de Processo
99. V. o art. 2 2 da Lei 7.209, de 1984, e os arts. 12 e 49 do CP.

802 DIREITO MUNICIPAL BRASILEIRO
Penal bem como das disposições regimentais do Tribunal de Justiça, à vis-
ta do disposto no art. 29, X, da CF. A falta de representação do ofendido
porém, não obsta à ação pública (Lei 5.249, de 9.12.1967, art. lº). ' cípio do qual é prefeito. 102
Os procedimentos decorrentes dessa lei são autônomos em relação à
responsabilização civil e administrativa do próprio Município referente-
mente ao prefeito que lhe causar dano, visto que o legislador deu legitimi-
dade às vítimas para chamarem a juízo diretamente seus ofensores, o que
não impede a Administração de agir também diretamente contra o prefeito
que a lesar, ou regressivamente nos termos do § 6º do art. 37 da CF, inde-
pendentemente de qualquer representação (Lei 4.619, de 28.4.1965).
4.1.4 Crimes comuns e especiais
O prefeito responderá, como qualquer pessoa imputável, por crimes
comuns e especiais - ou seja, por todas aquelas infrações definidas no
Código Penal e em leis especiais sem indicação de agentes privativos para
seu cometimento.
Crimes comuns, portanto, são os que constam da lei penal geral (Có-
digo Penal), com possibilidade de serem cometidos por qualquer pessoa
física penalmente responsável por seus atos;IOO crimes especiais são os
definidos em leis diversas do Código Penal, com ou sem discriminação de
agentes capazes de cometê-los, como, por exemplo, os tipificados na Lei
de Segurança Nacional; na Lei Eleitoral; na Lei Antitóxicos; nas leis que
definem os crimes contra a ordem tributária, econômica e contra as rela-
ções de consumo; contra o Sistema Financeiro Nacional; contra o meio
ambiente; na lei que dispõe sobre os crimes de "lavagem" ou ocultação de
bens, direitos e valores; e em outras nonnas especiais.
O processo dos crimes comuns é o indicado no Código de Processo
Penal para o delito correspondente, e o dos crimes especiais o estabelecido
na respectiva lei, geralmente com aplicação supletiva das regras proces-
suais penais comuns. Nestes processos o prefeito não aufere prerrogativas
do cargo, salvo a de prisão especial, adiante comentada. O prefeito será
julgado perante o Tribunal de Justiça também nos crimes comuns, por
força do disposto no art. 29, X, da CF.IOI Mesmo no caso de ter cometido
100. O STJ reconheceu que o prefeito municipal não pode ser sujeito ativo do
crime de apropriação indébita pelo não-recolhimento de contribuições previdenciá-
rias descontadas dos servidores (atipicidade da conduta) (REsp 90.848-PR, reg.
97.0017753-8, DJU 15.9.1997, p. 44.401; REsp 101.300-PR, reg. 96.0044621-0, DJU
15.9.1997, p. 44.402; REsp 99.986-PR e 100.141-PR, DJU 17.2.1997, p. 2.187).
101. Nesse sentido, quanto ao julgamento dos crimes comuns, cf. RT 669110,
700/349 e 7101363. Em relação aos crimes especiais, cf. RT701l421 e 712/505.
XII - PREFEI11JRA E PREFEITO: ATRIBUIÇÕESIRESPONSABILIDADES 803
infração penal em outra região do território nacional, fora de seu Estado,
a competência é do Tribunal de Justiça do Estado a que pertence o Muni-
4.1.5 Contravenções penais
O prefeito, como pessoa humana imputável, pode incidir em contra-
venção penal, isto é, em qualquer daquelas infrações penais de menor gra-
vidade, definidas na lei própria (Decreto-lei 3.688, de 3.10.1941), ou em
outras leis que sancionem detenninados atos como ilícito contravencional.
As contravenções não são infrações funcionais, nem exigem dolo ou culpa
do agente, bastando a voluntariedade da ação ou omissão típica. As penas
são, geralmente, prisão simples e multa.
O processo das contravenções é o sumário, iniciando-se pelo auto de
prisão em flagrante ou mediante portaria expedida pela autoridade policial
ou pelo juiz, de oficio ou a requerimento do Ministério Público (CPP, arts.
26 e 531-540), sem qualquer prerrogativa de cargo ou função, salvo a pri-
são especial a que o prefeito tem direito em qualquer procedimento penal,
antes da condenação definitiva, como veremos a seguir.
4.1.6 Prerrogativas processuais
O prefeito, como chefe do Executivo Municipal, só aufere duas prerro-
gativas processuais no juízo criminal, e tais são a prisão especial enquanto
a sentença condenatória não passar em julgado (CPP, art. 295, lI, com a
redação dada pela Lei 3.181, de 11.6.1957) e o direito de ser inquirido,
como testemunha, em local, dia e hora previamente ajustados com o juiz
(CPP, art. 221, com a redação dada pela Lei 3.653, de 4.11.1959). No mais
iguala-se aos seus concidadãos perante a Justiça Penal, como réu, vítima,
assistente da acusação ou testemunha. E seus bens ficam sujeitos a seqües-
tro e perdimento, na fonna da legislação federal pertinente, como veremos
adiante, ao cuidar de sua responsabilidade civil. A Constituição Federal de
1988 prevê o julgamento do prefeito perante o Tribunal de Justiça (art. 29,
X), e a jurisprudência dominante vem entendendo que essa prerrogativa
se aplica aos processos criminais atinentes aos crimes comuns, funcionais
e de responsabilidade. Mas a aludida norma constitucional é endereçada
aos órgãos da Justiça Ordinária, ressalvada, nos termos da Carta Magna, a
competência da Justiça Especial. Assim, esse foro por prerrogativa de fun-
ção, em razão da matéria, desloca-se para o TRE se o prefeito é acusado
102. TJSP, JTJ 170/344 e 173/348.
 804 DIREITO MUNICIPAL BRASILEIRO
de ter cometido crime eleitoral. 103 Já, nos delitos praticados contra bens
serviços ou interesses da União a jurisprudência inclina-se para a compe~
tência do TRF - solução de discutível acerto, visto que se trata de órgão
integrante da Justiça Federal Ordinária e a norma do art. 29, X, é especial
em relação à do art. 109, que estabelece a competência dos juízes fede-
rais. 104 O foro especial diz respeito aos casos de responsabilidade penal.
O STF proclamou a inconstitucionalidade da Lei 10.628, de 24.12.2002,
que, acrescentando os §§ 1º e 2º ao art. 84, do Código de Processo Penal,
estendia o foro especial aos casos de improbidade administrativa previstos
na Lei 8.429, de 2.6.1992. 105 Igualmente, não alcança os decorrentes de
ações civis públicas, da Lei 7.347, de 24.7.1985. 106
4.2 Responsabilidade político-administrativa
Responsabilidade político-administrativa é a que resulta da violação
de deveres éticos e funcionais de agentes políticos eleitos, que a lei espe-
cial indica e sanciona com a cassação do mandato. Essa responsabilidade
é independente de qualquer outra e deriva de infrações político-adminis-
103. STF, 2ª T., RE 149.544-MA, reI. Min. Carlos Velloso, j. 31.10.1994, DJU
30.6.1995, p. 20.418; 2ª T., HC 69.503-MG, reI. Min. Néri da Silveira,j. 4.8.1992,
DJU 16.4.1993, p. 6.433; Pleno, Inq. 406-5, reI. Min. Celso de Mello,j. 1.7.1993, DJU
3.9.1993, p. 17.741; STJ, RSTJ 17/140 e 19/141; TJSP, JTJ 195/342, RT 649/264.
104. Pela competência do TRF: STF, 1ª T., RE 158.282-1, reI. Min. lImar Gal-
vão, j. 23.3.1993, DJU 16.4.1993, p. 6.442; 2ª T., RE 149.544, reI. Min. Carlos VelIo-
so,j. 31.10.1994, DJU30.6.1995; RE 141.021, reI. Min. lImar Galvão,j. 24.9.1992,
DJU 7.5.1993; 2ª T., RE 149.544-MA, reI. Min. Carlos Velloso, j. 31.10.1994, DJU
30.6.1995, p. 20.418; 2ª T., HC 78.728-RS, reI. Min. Maurício Corrêa, j. 23.2.1999,
DJU 16.4.1999, p. 8.
No HC 67.721-SP (lª T., reI. Min. Celso de Mello) o STF assentou que "a nova
ordem constitucional (art. 29, VIII) erigiu o Tribunal de Justiça do Estado-membro
à condição in'edutível de juiz natural dos prefeitos municipais nos processos penais
condenatórios, qualquer que seja a natureza da infração penal a eles imputada" G.
7.11.1989, DJU7.12.1989, RT6511368). E o STJ salientou que "não há que se fazer
distinção quanto à espécie de infração penal imputada" (6ª T., HC 1.045-0-RS, reI.
Min. Vicente Cemicchiaro,j. 13.4.1992, DJU27.4.1992, p. 5.506). v., sobre a matéria,
Rui Stocco, in Alberto Silva Franco e outros, Leis Penais Especiais ... , item 34.07, p.
1.427).
Consolidando o teor da Súmula 208, o STJ afirmou competir à Justiça Federal
"processar e julgar prefeito municipal por desvio de verba sujeita a prestação de contas
perante órgão federal" - compreendendo-se nesse conceito as receitas do Fundo de
Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério (FUNDEF),
porque sujeitas tais verbas ao controle do TCU (STJ, 6ª T., HC 13.512-CE, reI. Min.
Vicente Leal, j. 8.8.2000, DJU 28.8.2000, p. 136).
105. ADIn 2.797, em 15.9.2005. V. nota 80, neste capítulo.
106. TJSP, RT 694/88, JTJ 170/20 e 190/185.
T XII - PREFEITURA E PREFEITO: ATRIBUIÇÕESIRESPONSABILIDADES 805
trativas apuradas e julgadas pela corporação legislativa da entidade estatal
a que pertence o acusado, na forma procedimental e regimental estatuída
para o colegiado julgador.
O prefeito eleito, como chefe do Executivo Municipal e agente po-
lítico que é, fica sujeito ao controle do Legislativo local não só quanto a
determinados atos meramente administrativos (atos dependentes de apro-
vação ou autorização legislativa), como - e principalmente - quanto à sua
conduta governamental (atos de opção política e de relacionamento com
a Câmara Municipal), nos casos definidos em lei. Isto porque o prefeito
administra e governa. Como administrador pode cometer irregularidades
simplesmente administrativas, que não lhe podem acarretar a punição ad-
ministrativa aplicada aos servidores submetidos a normas estatutárias e
a regime disciplinar; como governante pode incidir em infrações políti-
co-administrativas, que conduzem à sanção punitiva da perda do cargo,
através da cassação do mandato. Neste tópico cuidaremos das infrações
político-administrativas e das infrações administrativas contra as leis de
finanças públicas, que veremos a seguir.
4.2.1 Infrações político-administrativas
As infrações político-administrativas do prefeito são as definidas na
lei orgânica local ou em lei especial do Município. Daí por que o prefeito
eleito se sujeita ao controle administrativo e político da Câmara em toda
a sua plenitude.
A EC 25, de 2000, que entrou em vigor em 1.1.2001, já definiu, em
nível constitucional, nos incisos I-IIl do § 2Q. do art. 29-A, algumas con-
dutas que considera como crimes de responsabilidade do prefeito, relacio-
nadas ao valor e ao prazo do envio do repasse das verbas orçamentárias
para o atendimento das despesas do Legislativo Municipal. Em tais dis-
positivos não se encontram preceitos penais sancionadores. São, segura-
mente, infrações político-administrativas, embora denominadas de crimes
de responsabilidade, como muitas vezes ocorre por certa tradição do Di-
reito Brasileiro. Exatamente para superar essa ambigüidade, já em 1967 o
Decreto-lei 201 procurou diferenciá-los nitidamente.
Podem também incidir em infração político-administrativa e ser res-
ponsabilizados pela Câmara o vice-prefeito e o presidente da Câmara du-
rante a substituição do prefeito. O essencial é que os processados por essas
infrações estejam no exercício do mandato, porque a sanção única aplicá-
vel é sua cassação. Portanto, se o mandato já estiver fmdo, ou extinto por
qualquer motivo, o processo de sua cassação está perempto.

806 DIREITO MUNICIPAL BRASILEIRO
o processo e o julgamento das infrações político-administrativas
competem exclusivamente à Câmara de Vereadores, na forma prevista na
lei municipal pertinente, e os trâmites da acusação e da defesa devem aten-
der não só aos preceitos das normas pertinentes, como às disposições regi-
mentais da corporação, para validade da deliberação do plenário. Trata-se
de um processo político-administrativo (e não legislativo), de natureza pa-
rajudicial e de caráter punitivo, por isso mesmo sujeito aos rigores formais
e à garantia de ampla defesa. É processo autônomo e independente da ação
penal do crime de responsabilidade, mas vinculado (e não discricionário)
às normas municipais correspondentes e ao regimento da Câmara quanto à
tramitação e aos motivos ensejadores da cassação do mandato do acusado,
pelo quê se toma passível de controle judicial sob esses dois aspectos, ou
seja, quanto à regularidade do procedimento e à existência dos motivos.
O que o Judiciário não pode é valorar os motivos, para considerar justa
ou injusta a deliberação do plenário; mas poderá e deverá, sempre que
solicitado, examinar a regularidade formal do processo e verificar a real
existência dos motivos e a exatidão do enquadramento no tipo descrito
pela lei definidora da infração. Assim decidindo a Justiça não estará emi-
tindo juízo de valor sobre a conduta político-administrativa do acusado,
mas juízo de legalidade sobre o processo e sobre a realidade dos motivos
determinantes da deliberação da Câmara.
A cassação do mandato do prefeito por incurso em infração político-
administrativa, embora deliberada por uma corporação legislativa, não é
impeachment, dado seu caráter de sanção definitiva e autônoma, sem de-
pendência ou aguardo de julgamento de qualquer outro órgão ou Poder.
Antes do Decreto-lei 201, de 1967, sim, a decisão da Câmara de Vereado-
res tinha o caráter de impeachment, pois apenas afastava provisoriamente
o prefeito do cargo, sem lhe cassar o mandato, para que o Judiciário pudes-
se julgá-lo pela infração de que era acusado, e só após a condenação judi-
cial é que se convertia o afastamento provisório do cargo (impeachment)
em sanção definitiva de perda do mandato. Com a atual sistemática não há
razão para doutrinadores e juízes, apegados ao passado, continuarem a fa-
lar em impeachment do prefeito quando a Câmara, considerando-o incurso
em infração político-administrativa, lhe aplica a sanção correspondente,
cassando-lhe definitivamente o mandato.
Outra forma de perda de cargo de prefeito é a extinção do mandato,
ou seja, seu perecimento em razão de atos ou fatos extintivos consigna-
dos expressamente na lei orgânica local, mas sem deliberação do plená-
rio. Ocorrendo tais atos ou fatos, limitar-se-á o presidente da Câmara a
reconhecê-los e declará-los oficialmente, fazendo constar de ata para que
produzam todos os seus efeitos legais, retroagindo à data da ocorrência.
T'
i
XII - PREFEITURA E PREFEITO: ATRIBUIÇÕESIRESPONSABILIDADES 807
A extinção de mandato de prefeito, portanto, não se confunde com
a cassação de seu mandato, pois esta resulta da deliberação punitiva da
Câmara diante de uma infração político-administrativa, e aquela de ato
ou fato desconstitutivo da investidura independente da manifestação do
plenário.
Para maiores esclarecimentos sobre estes institutos, no que compete à
Câmara, veja-se o capítulo anterior (itens 2-3).
4.3 Infrações administrativas contra as leis de finanças públicas
A Lei 10.028, de 19.10.2000, em seu art. 5Q , definiu como infrações
administrativas contra as leis de finanças públicas: "I - deixar de divulgar
ou de enviar ao Poder Legislativo e ao Tribunal de Contas o Relatório de
Gestão Fiscal, nos prazos e condições estabelecidos em lei; II - propor lei
de diretrizes orçamentárias anual que não contenha as metas fiscais na for-
ma da lei; III - deixar de expedir ato determinando limitação de empenho
e movimentação financeira, nos casos e condições estabelecidos em lei;
IV - deixar de ordenar ou de promover, na forma e nos prazos da lei, a exe-
cução de medida para a redução do montante da despesa total com pessoal
que houver excedido a repartição por Poder do limite máximo". 107
Conforme se observa, as condutas descritas situam-se na órbita de
atribuições do prefeito, razão por que pode ele vir a ser responsabilizado
como agente causador de tais infrações muito embora o legislador, para
diferenciá-las das penais, as tenha denominado impropriamente de "ad-
ministrativas" - mas que não exibem tal natureza, no sentido típico de
resultarem de desatendimento a regras estatutárias e implicarem sanções
derivadas do regime disciplinar, ao qual, como visto, o prefeito não está
sujeito. O que ocorre é que o prefeito será responsabilizado perante o Tri-
bunal de Contas a que competir a fiscalização contábil, financeira e orça-
mentária do Município (art. 5 Q , § 2 Q ) , exatamente no âmbito da competên-
cia constitucional daquela Corte de aplicar multas por descumprimento,
pelo Chefe do Executivo, de comando legal, na esfera de suas atribuições,
que estava obrigado a atender. Fica, assim, pessoalmente sujeito à sanção
-\ representada pelo pagamento de multa de 30% do montante de seus subsí-
II
dios anuais (art. 5Q, § 1Q).
107. Sobre a fixação pela Lei Complementar 101, de 2000 (Lei de Responsabi-
lidade Fiscal - LRF), de percentuais de repartição, entre o Executivo e o Legislativo,
do limite global máximo de 60% da receita corrente líquida, para a despesa total com
pessoal, v., no Capítulo X, "Limites e_cflntrole de despesa com pessoal" (item 1.2.1).
808 DIREITO MUNICIPAL BRASILEIRO
4.4 Responsabilidade civil
A responsabilidade civil do prefeito pode resultar de conduta culposa
ou dolosa no desempenho do cargo, desde que cause danos materiais ou
morais 108 ao Município ou a terceiros.10 9 Essa é a regra geral, a que se
sujeitam todos os agentes ou prepostos da Administração Pública (CF, art.
37, § 6º). Mas o princípio, se bem que extensível aos agentes políticos, só
lhes é aplicável com as adaptações exigidas pela natureza das funções que
exercem.
Ao prefeito, como aos demais agentes políticos, impõe-se o dever
de tomar decisões governamentais de alta complexidade e importância,
de interpretar as leis e de converter seus mandamentos em atos adminis-
trativos das mais variadas espécies. Nessa missão político-administrativa
é admissível que o governante erre, que se equivoque na interpretação e
aplicação da lei, que se confunda na apreciação da conveniência e opor-
tunidade das medidas executivas sujeitas à sua decisão e determinação.
Desde que o chefe do Executivo erre em boa-fé, sem abuso de poder, sem
intuito de perseguição ou favoritismo, não fica sujeito a responsabiliza-
ção civil, ainda que seus atos lesem a Administração ou causem danos
materiais ou morais a terceiros. E assim é porque os agentes políticos, no
desempenho de suas atribuições de governo, defrontam-se a todo momen-
to com situações novas e circunstâncias imprevistas, que exigem pronta
solução, à semelhança do que ocorre na Justiça, em que o juiz é obrigado
a decidir ainda que na ausência ou na obscuridade da lei. Por isso mesmo,
108. A Constituição Federal de 1988 consagrou a tese da reparabilidade dos da-
nos morais, inserindo previsão expressa no texto referente aos direitos e garantias ftm-
damentais das pessoas (art. 5º, Ve X).
109. Responsabilidade civil é a que impõe a obrigação de reparar o dano material
ou moral e se exaure com a indenização. Transmite-se aos herdeiros e sucessores do
autor do dano (art. 943 do CC) e só se extingue com o pagamento integral da indeni-
zação devida (arts. 402 e ss. do CC). Se resulta de ato ilícito solidariza todos os co-
autores pela reparação (art. 942 do CC), sejam pessoas fisicas ou jurídicas.
A reparação civil deve ser a mais ampla possível, compreendendo não só o dano
atual como os lucros cessantes, juros e atualização monetária (CC, arts. 402 e ss.). Em-
bora a responsabilidade civil seja independente da criminal, de toda condenação penal
resulta a obrigação de reparar o dano da vítima (CP, art. 74; CPP, art. 63). Isto porque o
ilícito civil é um minus em relação ao ilícito criminal: sempre que houver responsabili-
dade penal haverá responsabilidade civil, mas pode haver esta sem aquela.
A responsabilização civil faz-se pela ação de indenização comum, a que se sujeita
o prefeito, sem qualquer privilégio funcional.
Não se confunda a responsabilidade civil do prefeito, que é sempre dependente
de culpa, com a responsabilidade civil do Município, que é independente de culpa (cf.,
do Autor, Direito Administrativo ... , 34ª ed., Capítulo X).
XII - PREFEITURA É PREFEITO: ATRIBUIÇÕESIRESPONSABILIDADES 809
admite-se para essas autoridades uma margem razoável de falibilidade nos
seus julgamentos.
O prefeito, portanto, não se equipara aos servidores públicos para fins
de responsabilidade civil. Embora suas atividades, concretizadas em atos
administrativos, venham a causar prejuízos a terceiros ou ao Município,
nem sempre ensejam a ação direta ou a regressiva de indenização prevista
no art. 37, § 6º, da CF para os servidores públicos em geral. Como agente
político, o chefe do Executivo local só responde civilmente por seus atos
funcionais se os praticar com dolo, culpa manifesta, abuso ou desvio de
poder. O só fato de o ato ser lesivo não lhe acarreta a obrigação de inde-
nizar. Necessário se toma, ainda, que, além de lesivo e contrário a direito,
resulte de conduta abusiva do prefeito no desempenho do cargo ou a pre-
texto de seu exercício.
Esse entendimento vem do direito público norte-americano, a que
se filia o nosso sistema político-administrativo, e onde se distinguem as
funções ministeriais (puramente administrativas ou profissionais) das fun-
ções judiciais Uurisdicionais propriamente ditas) e das quase-judiciais
(de deliberação político-administrativa). As primeiras são as realizadas
pelo funcionalismo em geral, desde os técnicos e especialistas até os mais
simples servidores braçais; as últimas (judiciais e quase-judiciais) são
as atribuídas aos agentes políticos do governo, isto é, àqueles que têm a
responsabilidade decisória e orientadora da conduta governamental. Essa
distinção não é feita para dar privilégios aos agentes políticos, mas sim
para que a Administração não fique prejudicada pela omissão de seus go-
vernantes e juízes, temerosos de responsabilização pelos erros que possam
vir a cometer nas suas deliberações e decisões. 11 o
Na conformidade desses princípios, decidiu o então magistrado pau-
lista Rodrigues de Alckmin, com plena confirmação do TJSP, em ação
regressiva intentada contra prefeito, que "o ato praticado por uma auto-
ridade, principalmente em matéria que depende de julgamento, embora
reconhecido ilegítimo pelos tribunais, se não se macula de má-fé, de cor-
rupção, de culpa de maior monta, não deve acarretar a responsabilidade
pessoal da autoridade". 111
Bem diversa é, pois, a situação dos que deliberam e conduzem os
negócios públicos da dos que simplesmente cumprem e executam tarefas
110. J. Goodnow, Droit Administratif des États-Unis, trad. francesa da 2ª ed., pp.
449 e ss.; J. Dinckinson, "Judicial control of oflicial discretion", in Selected Essays on
Constitutional Law IV/123.
111. Sentença in RT 205/214 e acórdão na mesma Revista, p. 213. No mesmo
sentido, v.: STF, RDA 48/] 71; TJSP, RT ] 43/198, 145/165 e 149/607.
810 DIREITO MUNICIPAL BRASILEIRO
administrativas, sem a responsabilidade decisória. Daqueles se exige cor-
reção e sensibilidade política para orientar suas deliberações ao encon-
tro do interesse público; destes se pede exação administrativa e perfeição
técnica no desempenho de seus atos de ofício. Daí por que os primeiros
só respondem civilmente por conduta funcional abusiva, ao passo que os
segundos respondem sempre pelos atos lesivos resultantes de imperícia,
imprudência ou negligência no desempenho de suas atribuições profissio-
nais. 112
O prefeito pode também incorrer nas sanções previstas na Lei 8.429,
de 2.6.1992, que define os atos de improbidade administrativa e os classi-
fica em três espécies: a) os que importam enriquecimento ilícito (art. 9Q );
b) os que causam prejuízo ao Erário (art. 10); e c) os que atentam contra os
princípios da administração pública (art. 11). Para as três espécies, inde-
pendentemente de outras sanções penais, civis e administrativas, previstas
na legislação específica, a lei sujeita o responsável pelo ato de improbida-
de às cominações previstas no art. 12, I (para a primeira espécie), 11 (para
a segunda) e 111 (para a terceira). Conforme o caso, as cominações podem
ser: perda dos bens ou valores acrescidos ilicitamente; ressarcimento in-
tegral do dano; perda da função pública; suspensão dos direitos políticos;
multa civil; proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefí-
cios ou incentivos fiscais ou creditícios - cabendo ao Judiciário aplicá-las,
levando em conta a extensão do dano e o proveito patrimonial obtido pelo
agente (art. 12, parágrafo único). A ação terá o rito ordinário e deverá ser
proposta pelo Ministério Público ou pela pessoa jurídica interessada (art.
17), perante o juízo cível comum.
O Estatuto da Cidade (Lei 10.257, de 2001) também prevê a res-
ponsabilização do prefeito por improbidade administrativa nas hipóteses
elencadas no seu art. 52.
Finalmente, cumpre lembrar que o prefeito pode ser responsabilizado,
por via de ação civil pública, disciplinada pela Lei 7.347, de 24.7.1985,
por danos ao meio ambiente, a bens e direitos de valor artístico, estético,
histórico, turístico e paisagístico e a qualquer outro interesse difuso ou
coletivo.
112. Nesmes-Desmarets, De la Responsabilité Civile des Fonctionnaires, pp. 171
e ss.
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 ÍNDICE ALFABÉTICO-REMISSIVO
(Os números romanos referem-se aos capítulos;
os arábicos, aos itens dentro dos capítulos)

A Política Nacional de Recursos Hídricos,

VIII/2.3
Ação potável e industrial, VIl/6.2.1
civil pública, 004.4 regime jurídico, VIIl/2.3
de desapropriação, VIl/5.1 remuneração dos serviços, VIl/6.2.1
regressiva contra o servidor municipal, Sistema Nacional de Gerenciamento de
IV/8 Recursos Hídricos, VIIl/2.3
Ação civil pública tarifa, VIl/6.2.1
ajuizada pelo Ministério Público, 004.4 Alienação
contra o prefeito, XIl/3 e 4.4 dação em pagamento, VI/4.3
danos aos bens e direitos de valor estético, de bens imóveis, Vl/4
IX/3.8 de bens móveis, VI/4
para proteção ambiental, 004.4 de bens públicos, VI/4
Ação popular doação, VI/4.2
- ajuizamento contra o Município, VIl/2.5 enfiteuse, VI/4.6
- contra ato do prefeito, XIl/3 investidura, VI/4.5
Administração da documentação pública, permuta, Vl/4.4
XIl/3.20 - venda, VI/4.1
Administração Pública Alinhamento - conceito e frnalidade,
- centralizada, VIl/4.1 VIl/6.1.2, IX/3.3.2
- descentralizada, VIl/4.1 Alíquotas progressivas - ver: Imposto pre-
Administração Pública Municipal- ver: dial e territorial urbano (IPTU)
Município Alvará
Aforamento - ver: Enfiteuse conceito, VIIl/1.7
Agência, VIl/4.2.3 - exercício do poder de polícia, VIIl/2.2
- executiva, VIl/4.2.4 - revogação, VIIl/2.2
- reguladora, VIl/4.2.5 Anexação de Município, Il/2
Agente político - responsabilidade civil, Anistia - ver: Crédito tributário
XIl/4.4 Anúncios e cartazes - competência munici-
Agente público pai, 003.8
- responsabilidade civil, IV/8 Aquisição de bens municipais, Vl/6
- vereadores, Xl/2.1 Ar
Águas controle da poluição, VIII/2.4, IX/4.1
Agência Nacional de Águas, VIIl/2.3 - controle térmico, VIIl/2.4
galeria de águas pluviais, VIl/6.3 - polícia da atmosfera, VIII/2.4
Plano Nacional de Saneamento Básico, Arquivos municipais, XIl/3.20
VII/6.2.1 Arquivos públicos, XIl/3.20
pluviais, VIl/6.3 Arruamento-conceito e finalidade, VII/6.1.1,
polícia das águas, VIIl/2.3 003.3.1
 836 DIREITO MUNICIPAL BRASILEIRO
Assessoria técnico-legislativa municipal,
Xl/2.5
Assistência social
- competência municipal, VIII6.13 e 6.13.3
- conceito e finalidade, VIII6.13.3
Atividades urbanas - exercício do poder de
polícia, VIII/2.9
Atos
administrativos ilegais ou inconstitucio-
nais, XIII3.3
"interna corporis", XII1.3
legislativos inominados, XII3.IA
municipais, XIII3.3
Autarquia
agência, VIII4.2.3
agência executiva, VII/4.2A
agência reguladora, VIII4.2.5
bens e rendas, VIII4.2.1.2
caracteres, VII/4.2.1.2
conceito, VII/4.2.1.1
contratos, VII/4.2.1.2
controle autárquico, VII/4.2.IA
de regime especial, VII/4.2.2
instituição, VIII4.2.1.2
orçamento, VII/4.2.1.2
patrimônio, VII/4.2.1.2
pessoal, VIII4.2.1.2
privilégios, VIII4.2.1.3
remuneração, VII/4.2.1.2
Auxílios e subvenções - concedidos pela
União e pelo Estado, V/3.4.5
Auto-executoriedade no poder de polícia,
VIIIII.6.2
Autonomia municipal
administrativa, III/3.2
conceito e caracteres, III/2 e 3
disposições constitucionais, III/3
eletividade do prefeito, do vice-prefeito e
dos vereadores, III/3.1.2 e 3.1.2.1
financeira, IU/3.3
legislação local, III/3.1 e 3.1.2.6
política, Il1/3.1 e 3.1.2.6
Autorização
de serviço público, VII/4.2.9A
de uso de bem público, VI/3.2.1
B atribuições do presidente, XII2.2.2 e 2.2.3;
Bens municipais
administração, VII2
alienação, VIl4
aquisição, VI/6
áreas verdes e institucionais, VIl2
autorização da Câmara para alienação de
imóvel, Xl/3.1O
autorização de uso, VI/3.2.1
cessão de uso, VI/3.2.6
classificação, VI/1.2
conceito, VII!. 1
- concessão especial de uso, VI/3.2.5
concessão de direito real de uso, VI/3.2A
concessão de uso, VI/3.2.3
consórcio imobiliário, VI/6, IX/1.4.2.13
dação em pagamento, VII4.3
de uso comum do povo, VI/1.2.l e 3.1
de uso especial, VI/l.2.2 e 3.2
direito de preempção, VI/6, 001.4.2.8
direito de superfície, VI/3.2.4, IX/I.4.2.7
doação, VI/4.2
dominiais, VI/I.2.3
enfiteuse, VIl4.6
forma de aquisição, VI/6.l
impenhorabilidade, VI/S.2
imprescritibilidade, VI/5.1
investidura, VI/4.5
legitimação de posse, VIIl.2.3
não-oneração, VIlS.3
permissão de uso, VIl3.2.2
permissão de uso especial, VIl3.2.2
permuta, VII4.4
receita obtida com a alienação, VI/4.l,
XII/3.6
requisitos para aquisição, VI/6.l
terras devolutas, VI/1.2.3
terrenos de marinha, VI/I.2.3
uso, VII3
venda de bem público, VII4.l
C
Calçamento - conceito, VIII6A
Câmara de Vereadores - ver: Câmara Mu-
nicipal
Câmara Municipal
assessoria técnico-legislativa, XII2.5
apreciação de veto, Xl/3.1.6 e 3.4
aprovação do plano diretor, Xl/3.13
atos "interna corporis", XII 1. 3
atribuições da Mesa, XI/2.2.1
atribuições de outros membros da Mesa,
XII2.2A
atribuições do plenário, XI/3
Xl/2.2.3
autorização para abertura de créditos,
XI/3.6
autorização para alienação de imóveis,
Xl/3.10
autorização para convênios e consórcios,
XII3.11
autorização para empréstimos, subvenções,
concessões e permissões, Xl/3.9
ÍNDICE ALFABÉTICO-REMISSNO
autorização para isenção de tributo, XII
3.12
autorização para perdão de dívida ativa,
Xl/3.12
capacidade processual, XIII.3
cassação do mandato de prefeito e de verea-
dores, XII3.17
chefia dos seus serviços, XIl2.2.3.5
comissões de inquérito, XIl2A.2.2
comissões especiais, XII2.4 e 2.4.2
comissões especiais de estudos, XIl2A.2.1
comissões especiais de representação so-
cial, XIl2.4.2.3
comissões legislativas, XIl2.4
comissões permanentes, XII204. I
competência legislativa, XII3 .1. 7
composição, XII2
composição das comissões permanentes,
XII2.4.1.2
composição de governo, NI6
composição de seu funcionalismo, XIl2.2.1
considerações gerais, XIII
controle externo da gestão financeira e or-
çamentária, XII/3.12
controle externo do Município, V/4.11
convocação extraordinária pelo prefeito,
XII/3.14
declaração de extinção de mandatos, XIl3.1.2
deliberação sobre licença do prefeito e de
vereador, XI/3.16
direção de seus serviços, XI/2.2.1
dualidade de Mesas, XII2.2.5
elaboração de seu regimento interno, XIl3.2
eleição da Mesa, X1/3.3
fixação de remuneração do prefeito e dos
vereadores, XI/3.15
função administrativa, XII1.2A
função de assessoramento, XII 1. 2.3
função de controle e fiscalização, XI/1.2.2
função legislativa, XIlI.2.1
funções, XIII.2
histórico, XIII
interpretação do regimento, XI/2.2.3.1
mandato de vereador, XII2.1.2
Mesa da Câmara, XII2.2
natureza, XliI.I
natureza e composição da Mesa, XIl2.2.1
pareceres das comissões permanentes,
XII2A.1.1
participação na organização do funciona-
lismo, X/2.2
pedido de informação e de comparecimen-
to do prefeito, XIl3.8
plenário, XIl2.3 e 3
posse do prefeito, do vice-prefeito e su-
837
plentes, XII2.2.3.3
prerrogativas, Xl/l.3
presidente, XII2.2.2
principais atribuições do plenário, XII3
processo e julgamento das infrações políti-
co-administrativas, XIII4.2.1
processo legislativo, XII3.1.5
projetos com prazo para apreciação, XII
3.1.6
promulgação de \eis e outros atos, XII
2.2.3.2
publicidade das sessões, Xl/2.3.2
"quorum", Xl/2.3.3 e 3.1.5.3
recinto legal, Xl/2.3.l
representação, XII2.2.2
representação a autoridades, XII3.l4
requisição de força, XII2.2.3.7
requisição de numerário, Xl/2.2.3.6
secretaria, XIl2.5
serviços auxiliares, XII2.5
servidores,XII2.5
sessão ordinária, sessão extraordinária e
solene, XIl2.3.2
sessões, XIl2.3.2
tesouraria, XIl2. 5
tomada de contas do prefeito e do presi-
dente da Mesa, XIl3.7
vereadores, XIl2.1
votação das leis orçamentárias, XIl3.5
votação de leis, XII3.1.1
Capacidade jurídica do Município, IV/2
Cargo público
- criação, transformação e extinção, X/2.1
- de prefeito, XII/2.1
Carta Própria - ver: Lei orgânica do Mu-
nicípio
Cemitérios - serviço funerário, VI1/6.1 O
Certidões
expedição, XII/3.20
- gestão documental, XIII3.20
- gratuidade, XlII3.20
Cessão de uso de bem público, VIl3.2.6
Cidade
alinhamento,IX/3.3.2
arruamento,IX/3.3.1
características, 1II4.3
circulação, 003.3.4
colocação de anúncios e cartazes, 003.8
controle das construções, IX/3. 7
danos aos bens e direitos de valor estético,
ação civil pública, 003.8
Estatuto da Cidade, V/3.1.1 e 3.1.1.3,
VI/3.2.4 e 6, VIIl2.3 e 5.1, 001.4.2 e 2.1 a
2.3, XlII3.11 e 3.19
estética urbana, 003.8
838 DIREITO MUNICIPAL BRASILEIRO
funcionalidade, 003.3.7
gestão democrática, 001.4.2.13
nivelamento, 003.3.3
ordenamento urbano, IX/3
patrimônio histórico, artístico e cultural,
IX/3.8
proteção paisagística, monumental e histó-
rica, 003.8
regulamentação edilícia, 003.1
salubridade, 003.3.5
segurança, 003.3.6
subdivisão em zonas e bairros, 11/4.3
ver também: Estatuto da Cidade
Coercibilidade do poder de polícia, VIII/
1.6.3
Coleta de lixo
- aterro. sanitário, Vl1/6.14
- competência municipal, X/6.14
Comarca - regime juridico, 11/4.4
Comissões
composição, XI/2.4.1.2
de inquérito, XI/2.4.2.2
especiais, X1/2.4 e 2.4.2
especiais de estudos, XI/2.4.2.1
especiais de representação social, XIl2.4.2.3
legislativas, XI/2.4
- pareceres, XI/2.4.1.1
permanentes, XI/2.4.1
Comodato - conceito, VI/3.2.3
Competência
comum, IV/4
- para criação do Município, 11/1
- para organização do Município, II/l
poderes explícitos, IV/4
poderes implícitos, IV/4
poderes reservados, IV/4
remanescente, IV/4
repartição constitucional, IV/4
Concessão
autorização da Câmara, XI/3.9
de direito real de uso, VI/3.2.4
de serviço público, VlI/4.2.9.1
de uso de bem público, VI/3.2.3
- para o transporte coletivo, Vl1/6.7
Concessão especial de uso, VI/3.2.5
Concessão de uso - especial para fins de mo-
radia, 001.4.2.6
Concorrência - ver: Licitação
Concurso - ver: Licitação
Consórcio administrativo
autorização da Câmara, XIl3.11
- definição e frnalidade, VII/4.3.2
- e convênio, VIl/4.3
Consórcio imobiliário, VI/6, 001.4.2.13
Constituição da República
competência comum, IV/4
competência municipal, IV/4, VII/I. 1
direito urbanístico, 001.4
normas gerais de defesa e proteção da saú-
de, VII1/2.1
normas gerais de direito financeiro e de
direito tributário, V /2.12
poderes implícitos, IV/4
poderes reservados, IV/4
sistema orçamentário, V/4.1
Constituição Municipal- ver: Lei orgânica
municipal
Construções
alvará de licença, VII1/2.2
clandestinas, Vl11/2.2
código de obras, 003.7
controle, 003.7
embargo da obra, Vl11/2.2
exercício do poder de polícia, V1I1/2.2
fiscalização, Vl1I/2.2
projeto da obra, VlII/2.2
regulamento das construções urbanas,
Vl1I/2.2
revogação do alvará, VIII/2.2
Consulta - documentos públicos, Xl1/3.20
Contrato administrativo
celebrado pelas fundações, VlI/4.2.6.1
celebrado por autarquias, VII/4.2.1.2
contratação de serviços e obras com tercei-
ros, VII/4.2.10
de concessão de uso de bem público,·VI/
3.2.3
definição do objeto, VlI/4.2.1 0.1
licitação, VlI/4.2.1 0.3
- recursos financeiros, VII/4.2.1 0.2
Contribuição de melhoria - ver: Tributos
Contribuição para o custeio do serviço de
iluminação pública, 3.1.4
Contribuição parafiscal, V/2.ll1
Contribuição para o custeio do serviço de
iluminação púbica, V/1.3.3, Vl1/6.5
Controle da poluição, IX/4.1
Convênio administrativo
autorização da Câmara, X1/3.11
- definição e finalidade, VlI/4.3.1
- e consórcio, VII/4.3
Convite - ver: Licitação
Costumes
- conduta pública, VIII/2.7.1
- espetáculos públicos, VIII/2.7.3
- jogos e sorteios, VIII/2.7.2
- telecomunicações, VlII/2.7.4
Crédito tributário
anistia, V/2.7.8 e 4.8
- cobrança judicial, V/2.7.9
ÍNDICE ALFABÉTICO-REMISSIVO
decadência, V/2.7.4
exclusão, V/2.7.7 e 4.8
exigibilidade, V /2.7.1
extinção, VI2.7.2
- demais modalidades de extinção,
V/2.7.6
- pagamento, V/2.7.3
- prescrição, V/2.7.5
- remissão, V/4.8
Criação de Município
ato político, II/2
- autorização legal para alienação de imó-
veis, XIl3.10
autorização para abertura de crédito, XIl3.6
autorização para convênios e consórcios,
X1/3.11
autorização para isenção de tributos e per-
dão de dívida ativa, X1/3.12
autorização para empréstimos, subvenções,
concessões e permissões, XIl3.9
emancipação de Distrito, 11/2
- fases, 11/2
plebiscito, 11/3
procedimento vinculado, 11/2
Crime contra as finanças públicas, V /2.11
Crime de responsabilidade, XIl/3.8, 3.9, 4,
4.1.1, 4.1.6, 4.4
D base de cálculo, V/2.4
Dação em pagamento - conceito, VI/4.3
Dano
- aspecto civil, administrativo e criminal, IV/8
- causado por fato administrativo, IV/8
reparação amigável por processo adminis-
trativo, IV/8
reparação pelo Município, IV/8
Decadência do crédito tributário, V/2.7.4
Decreto legislativo - natureza, XIl3.1.2,
Xl1/3.3
Deficiente físico - acessibilidade, VII/6.1,
003.3.7
Democracia - conceito, 111/2
Desapropriação
conceito e finalidade, Vl1/5.1
decretação pelo prefeito, VII/S. 1, XlI/3.ll
imóvel não utilizado ou subutilizado,
VII/S. 1, XlI/3.11
- pagamento em títulos, IX/l.4.2.4
- procedimento, VII/S. 1
Descentralização
agências, VII/4.2.3
agências executivas, VlI/4.2.4
agências reguladoras, VII/4.2.5
autarquias, VlI/4.2.1 e 4.2.2
autarquias de regime especial, VII/4.2.2
839
de serviço público, Vl1/4.1
empresas estatais, VlI/4.2.7
entes de cooperação, VlI/4.2.8
entidades paraestatais, VIl/4.2.8.1
organizações sociais, VlI/4.2.8.3
serviços sociais autônomos, VlI/4.2.8.2
Desmembramento
- conceito, 11/2
- plebiscito, 11/3
Despesa com pessoal - limites e controle,
X/1.2.1
Despesa municipal
conceito, V/4.9
empenho, V/4.9.2
liquidação, V/4.9.3
orçamento da despesa, V/4.9.1
pagamento, V/4.9.4
Direito de construir
- outorga onerosa, 001.4.2.11
- transferência, 001.4.2.11
Direito de preempção, VI/6, 001.4.2.8
Direito de superficie, VI/3.2.4, 001.4.2.7
Direito financeiro - normas gerais, V12.12
Direito municipal- origem e evolução, 1/1.1
Direito tributário
alíquota, V/2.4
anistia, V/2.7.8
atualização de valores imobiliários, V/2.6.3
bitributação e "bis in idem", V/2.10
crédito tributário, V/2.7 e 2.12
dívida ativa tributária, V/2.7.9
extrafiscalidade, V /2.11
fato gerador, V/2.3
imunidade, V/2.8
incidência e não-incidência, V/2.9
isenção, V/2.8
lançamento, V /2.6
legislação tributária, V/2.1 e 2.12
lei tributária, V/2.1 e 2.11
modalidades de lançamento, V/2.6.1
normas gerais, V/2.12
parafiscalidade, V /2.11
principais conceitos, V/2
reclamação administrativa contra lança-
mento, V/2.6.4
recursos contra lançamento, VI2.6.4
- revisão de lançamento, V/2.6.2
Direito urbanístico
aprovação do plano diretor, XI/3.13
competência estatal, 001.4
competência da União, 001.4.1
competência do Município, 001.4.4
competência dos Estados e do Distrito Fe-
deral, 001.4.3
 840 DIREITO MUNICIPAL BRASILEIRO
conceito e finalidade, IX!I.2
consórcio imobiliário, VI/6, IX!1.4.2.13
direito de preempção, VIl6, IXII.4.2.8
Lei de Desenvolvimento Urbano, IXI1.4.1.2
Discricionariedade no poder de polícia,
VIII/I.6.1
Distrito
- criação, organização e supressão, H/I e 2
- criação pelo Município, II/2
- judiciário, II/4 e 4.4
- e Subdistritos, II/4.2
Dívida
- fundada ou consolidada, HI/4.2, V/2.12
emissão e venda de títulos da dívida públi-
ca, V/3.4.3
limite global, V/3.4.2
pública mobiliária, V/3.4.2
Restos a Pagar, V/3.4.5, 4.9.4 e 4.12
Dívida ativa
- execução, XII/3.16
- prescrição, XII/3.16
Dívida fundada ou consolidada, IIl/4.2
Dívida pública - ver: Receita municipal
Divisão administrativa, II/4
Divisão judiciária, II/4 e 4.4
Divisão territorial, II/4
Doação de bens municipais, VI/4.2
Documentação pública
administração, XII/3.20
consulta, XII/3.20
gestão documental, XII/3.20
violação do sigilo, XII/3.20
Domicílio do Município, IV/2
Dotação orçamentária
conceito, V/4.10
desvio de verba, V/4.10.3
emprego irregular de rendas, V/4.1O.4
proibição de transposição de recursos,
V/4.1O.2
vinculação a despesa, V/4.1O.1
E conceito, VIII4.2.7.2
Edificação compulsória, IXII.4.2.2
Educação c ensino
- competência municipal, VII/6.12
- princípios constitucionais, VII/6.12
Eleição
ações cabíveis, HI/3.1.2.4
aplicação das disposições constitucionais,
HI/3.1.2
argüição de inelegibilidade, HI/3.1.2.3
crime eleitoral, HI/3.1.2.3
de prefeito, IlIl3.1.2
diplomação dos eleitos, IlI/3.1.2.2
incompatibilidades, IlIl3.1.2.5
inelegibilidades, IlIl3.1.2.3
inelegibilidades especiais, III/3.1.2.3
inelegibilidades gerais, IlIl3.1.2.3
mandado de segurança, UII3.1.2.4
matéria regulada pelo Código Eleitoral,
IlIl3.1.2.1
posse dos eleitos, III/3.1.2
quociente partidário, IlIl3.1.2.1
reabilitação, IlIl3.1.2.3
recursos eleitorais, IlIl3.1.2.4
representação proporcional, HII3.1.2.1
requisitos da eleição de prefeito e vice-
prefeito, HI/3.1.2 e 3.1.2.1
requisitos para eleição de vereadores,
IIII3.1.2 e 3.1.2.1
sufrágio universal, IIII3.1.2
voto direto, secreto e obrigatório, IU/3.1.2
Emissão e venda de títulos da dívida públi-
ca - ver: Receita municipal
Empregado público - ver: Servidor muni-
cipal
Empresa estatal ou governamental, VIII
4.2.7
administração, VIl/4.2.7.1
atos de dirigentes, VII/4.2.7.1
características, VIl/4.2.7.1
competência para instituição, VII/4.2. 7. I
conceito, VII/4.2.7.1
contratação de obras, serviços e compras,
VII/4.2.7.1
- criação, VII/4.2.7.1
dependente, V/2.12, VII/4.2.7.1
empresas públicas, VII/4.2.7.2
estatuto jurídico, VIII4.2. 7. I
orçamento, XlI/3.7
patrimônio, VII/4.2. 7. I
regime de pessoal, VIII4.2.7.1
serviços delegados a particulares, VU/4.2.9
sociedade de economia mista, VII/4.2.7.3
Empresa pública
- patrimônio, V1I14.2.7.2
- pessoal, VII/4.2.7.2
Empréstimo
- autorização legal, XI/3.9
- receitas municipais, V/3.4.2
Enfiteuse
características, VI/4.6
comisso, VI/4.6
conceito, VI/4.6
laudêmio, VIl4.6
Ensino
aplicação de parte da renda para manuten-
ção e desenvolvimento, UII4.4
e educação, VII/6.12
ÍNDICE ALFABÉTICO-REMISSIVO
Entidade paraestatal
conceito e espécies, VIIl4.2.8.1
- organizações sociais, VIII4.2.8.3
- serviços sociais autônomos, V1I14.2.8.2
Esgoto sanitário - finalidade, VIII6.2.2
Esporte -lazer e recreação, V1I16.15
Estado-membro
alteração do quadro territorial, II/4.1
competência para criação de Município,
II/l
divisão territorial, II/4
instituição de aglomerações urbanas, mi-
crorregiões e regiões metropolitanas, III5
intervenção no Município, IlIl4
interventor estadual, UII4.1
Estatuto da Cidade, V/3.1.1 e 3.1.1.3, VII
3.2.4 e 6, VIl/2.3 e 5.1, IXI1.4.2 e 2.1 a
2.3, XII/3.11 e 3.19
concessão especial de uso, VII3.2.5
concessão de uso especial para fms de mo-
radia, IXII.4.2.6
desapropriação com pagamento em títulos,
IX!I.4.2.4
direito de preempção, VI/6, IX!1.4.2.8
direito de superficie, VII3.2.4, 001.4.2.7
estudo de impacto de vizinhança, 001.4.2.12
gestão democrática da cidade, 001.4.2.13
IPTU progressivo no tempo, V/1.3.1.6,
3.1.1 e 3.1.1.3, 001.4.2.3
instrumentos da política urbana, 001.4.2.1
operações urbanas consorciadas, 001.4.2.10
outorga onerosa do direito de construir,
IX!1.4.2.9
parcelamento, edificação ou utilização com-
pulsórios, IXI1.4.2.2
transferência do direito de construir, IX!
1.4.2.11
usucapião especial de imóvel urbano, IX!
1.4.2.5
Estética
colocação de anúncios e cartazes, IX!3.8
- nos logradouros públicos, VIlIl2.6.3
- urbana,IX!3.8
Estradas vicinais, VIII6.8
Estudo de impacto de vizinhança, IX!
1.4.2.12
Exclusão do crédito tributário - ver: Crédi-
to tributário
Execução de obras e serviços públicos, VIIl5
Expropriação - ver: Desapropriação
Extrafiscalidade, V 12.11
F taxas, V/1.3.2
Fato administrativo causador de dano,
IV/8
Federação - conceito, IlIll
841
Feiras-livres - serviço público, VII/6.9.2
Finanças municipais
autonomia financeira, V/1.1
considerações gerais, VII
contribuições, V/1.3.3
controle, V/4.11
crédito tributário, V/2.7
críme contra as finanças públicas, V /2.11
crime e responsabilidade fiscal, V/4.12
despesa pública, V/4.9
direito tributário, V 12
dotação orçamentária, V /4.10
empréstimos externos e internos, V/3.4.2
extrafiscalidade, V /2.11
fiscalização financeira e orçamentária,
V/4.11
Fundo de Participação dos Municípios,
V/3.2.6
ICMS, V/3.2.4
IPI, V/3.2.5
IPVA, V/3.2.3
ISS, V/3.1.3
ITBI, V/3.1.2
ITR, V/3.2.2
imposto, V/1.3.1
imposto adicional, V/1.3.1.7
imposto de renda, V/3.2.1
imposto direto, V/1.3.1.1
imposto fixo, V/1.3.1.5
imposto indireto, V/1.3.1.2
imposto pessoal, V/1.3.1.4
imposto proporcional, V/1.3.1.6
imposto real, V /l.3.1.3
impostos partilhados,V/3.2
infrações administrativas contra as leis de
finanças públicas, XlII2.6, 4 e 4.3
normas gerais de direito financeiro e de
direito tributário, V/2.12
operação de crédito, V/3.4.2, XIII3.8
orçamento municipal, V/4
outras receitas, V/3.4
parafiscalidade, V /2.11
poder impositivo do Município, V/I. 1
preços, V/1.3 e 1.3.4
preços públicos, V/1.3.4.l
preços semiprivados, V/1.3.4.2
princípios orçamentários, V/4.5
proposta orçamentária, V/4.S
receita, V/4.7
receita pública, V/1.2
rendas municipais, V/1.2
renúncia de receita, V/4.8, XIl3.12
transparência, V/4.1l
tributos, VII. 3
tributos comuns, V/3.3
 842 DIREITO MUNICIPAL BRASILEIRO
Fiscalização financeira e orçamentária,
V/4.11
Foro do Município, IV/2
Função pública - criação, transfonnação e
extinção, X/2.!
Funcionário público - ver: Servidor muni-
cipal
Fundação
caracteres, VII/4.2.6.1
conceito, VIV4.2.6
contratos, VIV4.2.6.!
dirigentes, VIV4.2.6.1
orçamento, VII/4.2.6.1
Fundo de Participação dos Municípios
(FPM) V/3.2.6
cálculo e critério de distribuição das quo-
tas, V/3.2.6.2
comprovação da aplicação das quotas, VI
3.2.6.4
instituição e aplicação, V/3.2.6.!
pagamento das quotas, V/3.2.6.3
Fundos
Fundo de Combate e Erradicação da Po-
breza, V/3.2.7
Fundo de Manutenção e Desenvolvimento
do Ensino Fundamental e de Valorização
do Magistério (FUNDEF), V/3.2.8
Fundo de Participação dos Municípios, ver:
Fundo de Participação dos Municípios
Fundo Municipal da Saúde, V/3.2.9
outros fundos, V/3.2.!0
Fusão de Municípios
conceito, IV2
- plebiscito, IV3
G alíquotas, V/3.1.1.3
Gestão democrática da cidade, IX/1.4.2.13
Gestão fiscal- transparência, V/4.11
Greve no serviço público, VIV2.4.1
H IIV4.2
"Habeas corpus" em matéria eleitoral, nv
3.1.2.4
"Habeas data" em matéria eleitoral, nv
3.1.2.4
Higiene pública
- Código de Defesa do Consumidor, VIV
6.13.2
competência municipal, VIV6.13 e 6.13.2
controle sanitário, VIV6.13.2
nos logradouros públicos, VIW2.6.2
polícia das plantas e animais nocivos,
VIIV2.5
T' ÍNDICE ALFABÉTICO-REMISSIVO 843
polícia sanitária, VnV2.! definição de estabelecimento, V 13.1.3.2 L
definição de serviços tributáveis, V/3.1.3.!
Lazer
imposto municipal, V/3.1.3
incidência, V13.1.3.1 - e recreação, VIV6.!5
ICMS Local do recolhimento do ISS, 3.1.3.2 - polícia de costumes, VII1/2.7
compensação pelo Município, V/3.2.4 sujeito passivo, V/3.1.3.5 Legislação local- competência exclusiva,
- conceito e incidência, V/3.2.4 Imposto sobre transmissão "inter vivos" IIV3.1.2.6
- vinculação pelo Município, V/3.2.4 (lTBI) Legitimação de posse - legislação, VIll.2.3
Iluminação pública - conceito e finalidade, alíquotas, V/3.1.2.3 Lei
VIV6.5 base de cálculo, V/3.1.2.2 cumprimento de leis inconstitucionais, XIII
- contribuição para o custeio do serviço, VI contribuinte, V/3.1.2.4 3.3
1.3.4 incidência, V/3.1.2.l processo legislativo, XV3.1.l e 3.1.5
Imóveis - autorização legal para alienação, imposto municipal, V/3.1.2 projeto de lei orçamentária, V/4.6.2
XV3.10 Imposto territorial rural (ITR) - participa- tributária, VI2.!
Imóvel urbano - usucapião especial, lX/l.4.2.5 ção do Município, V/3.2.2 Lei Complementar 101, de 4.5.2000 (LRF)
Impedimentos - ver: Incompatibilidades Imprescritibilidade de bem público, V1/5.l - ver: Finanças municipais
Imunidade tributária, V/2.8 Lei 10.257, de 10.7.2001- ver: Estatuto da
Impenhorabilidade de bem público, VV5.2
Imposto Incompatibilidades Cidade
conceito, nV3.1.2.5, XV2.1.2
definição, V/1.3.1 Lei orgânica municipal- conteúdo para
- para o cargo de prefeito, IW3.l.2.5, XII/
- Fundo de Participação dos Municípios, elaboração, IV6
2.3
V/3.2.6 Leilão - ver: Licitação
- para o mandato de vereador, IIV3.1.2.5,
ICMS, V/3.2.4 Licença
Xl/2.1.2
IPI, V/3.2.5 - de prefeito, Xl/3.l6, XlI/2.5
IPTU, V/3.1.1 Incorporação - de vereador, Xl/2.1.5 e 3.16
- conceito, IV2
IPVA, V/3.2.3 Licitação
- plebiscito, IV3
ISS, V/3.1.3 conceito e caracteres, VW4.2.l0.3
Inelegibilidade
ITBI, V/3.1.2 - conceito, I1I/3.1.2.3 modalidades, VIV4.2.l0.3
ITR, V/3.2.2 - geral ou especial, IIV3.1.2.3 para contratação de obras e serviços, XIV
imposto de renda, V/3.2.1 Infrações administrativas contra as leis de 3.!0
Imposto de renda finanças públicas, XIV2.6, 4 e 4.3 Limitações administrativas
- definição de renda, V 13.2.1 - competência do Tribunal de Contas para - da propriedade, VIV5.5
- participação do Município, V/3.2.1 seu processo e julgamento, XW2.6 e 4 - preservação dos recursos naturais, IX/4.2
Imposto predial e territorial urbano Instrumentos da política urbana - ver: Es- Limitações urbanísticas - função social, lX/
(lPTU) tatuto da Cidade 1.3
Interesse local- conceito, 111/3.1.2.6 Limpeza pública - competência municipal,
base de cálculo, V/3.1.1.4 Intervenção do Estado no Município, I1V4 VW6.!4
contribuinte, V/3. 1. 1.5 interventor estadual, I1V4.l Lixo - coleta, VIV6.l4
- fato gerador, V/3.1.! na falta de aplicação da receita de impostos Locação - conceito, VIl3.2.3
imposto privativo municipal, V/3.1 para o ensino, IIV4.4 Logradouros públicos
incidência, V/3.1.1.2 na falta de pagamento de dívida fundada, conforto e estética, VIIV2.6.3
progressividade no tempo, V/1.3.1.6, 3.1.1 exercício do poder de polícia, VIIV2.6
e 3.1.1.3, IX/1.4.2.3 na falta de prestação de contas, IIV4.3 higiene e moral, VIW2.6.2
zona urbana, V 13.1.1.1 na inobservância dos princípios constitu- limpeza, VIV6.l4
Imposto sobre a propriedade de veículos cionais,I1V4.5 publicidade urbana, VIIV2.6.4
automotores (lPVA) no descumprimento de lei, ordem ou deci-
segurança, VnV2.6.l
- fato gerador, V/3.2.3 são judicial, IIV4.5
Loteamento urbano
- regime juridico, IIV4.1
- participação do Município, V/3.2.3 aprovação,IX/3.6
Intervenção na propriedade, VIV5
Imposto sobre produtos industrializados cláusulas convencionais, IX/3.6
desapropriação VIV5.l
(IPI) - participação do Município, V/3.2.5 conceito e caracteres, IX/3.6
limitação administrativa, VW5.5
Imposto sobre serviços de qualquer natu- e desmembramento, IX/3.6
ocupação temporária. VI1/5.4
reza (ISS) especial,IX/3.6
requisição, VW5.3
alíquotas, V 13.1.3.4 servidão administrativa, VW5.2 legislação, IX/3.6
base de cálculo, V/3.1.3.3 restrições, IX/3.6
Investidura - conceito, VIl4.5
 844 DIREITO MUNICIPAL BRASILEIRO
M aplicação das rendas municipais, III/3.3.1
Mandado de injunção em matéria eleito-
ral, III/3.l.2.4
Mandado de segurança
contra ato do prefeito, XII/3
- em matéria eleitoral, III/3.1.2.4
- impetração contra o Município, VIV3.5
Mandato
cassação pela Câmara, XI/2.1.6 e 3.17,
XIV4.2.1
de vereador, XV2.1.2
declaração de extinção, XV2.2.3.4
extinção, XV2.I.6, XIV4.2.1
impedimentos ou incompatibilidades,
IIV3.1.2.5, XI/2.1.2
perda, XV2.1.6
- processo de cassação, XV3.17
Matadouros municipais, VIV6.9.3
Meio ambiente
ação civil pública, IXl4.4
competência do Município, 004
controle da poluição, 004.1
infrações penais e administrativas (contra
0),004.5
preservação dos recursos naturais, 004.2
proteção ambiental, IXl4
restauração dos elementos destruídos,
IXl4.3
Mercado
- público, VIV6.9.1
- supem~ercado ou hipermercado, VII/6.9.1
l\fesa da Câmara
atribuições, XI/2.2.1 e 2.2.3
atribuições de outros membros, XI/2.2.4
atribuições do presidente, XV2.2.2 e 2.2.3
deliberações, XV2.2.1
dualidade de Mesas, XV2.2.5
eleição, XV3.3
natureza e composição, XI/2.2.1
outras atribuições do presidente, XI/2.2.3
presidente, XII2.2.2
- Relatório de Gestão Fiscal, XV2.2.1 e
2.2.3.5
rotatividade, XI/2.2.1
Município
abastecimento de água, VIV6.2
abertura de créditos, XIV3.8
ação regressiva, IV/8
administração dos bens municipais, Vl/2
administração do patrimônio pelo prefeito,
XIV3.6
administração própria, IIV3.2.1
águas e esgotos sanitários, VIl/6.2
alienação de bens, VI/4
anexação, II/2
aprovação do plano diretor, XI/3.13
aquisição de bens, VI/6
arruamento, alinhamento e nivelamento
VIV6.1 ' crédito especial, XV3.6
assuntos de interesse local, IV/5
atribuições do prefeito, XIl/2.1, 3 e 3.1 a
3.23
autarquia, VII/4.2.1 e 4.2.2
autonomia administrativa, IIl/3.2
autonomia financeira, IIl/3.3
autonomia municipal, UI/3
autonomia política, III/3.1 e 3.1.2.6
auxílios e subvenções, V/3.4.5
bens de uso comum, VV1.2.1 e 3.1
bens de uso especial, VI/1.2.2 e 3.2
bens dominiais, VV1.2.3
bens municipais, Vl/l
cadastramento dos bens, Vl/2
Câmara Municipal, IV/6, XI/I
capacidade jurídica, IV/2
cidades, IV4.3
circunscrição e seção judiciária, II/4.4
classificação dos serviços públicos, VIV2.1
cobrança da dívida ativa, V/2.7.9
código de obras, IXl3.7
comarca, II/4.4
comissões legislativas, XI/2.4
competência legislativa, XII3.1. 7
competência para criação de Distrito, II/l
competência para instituir incompatibilida-
des, JIV3.1.2.5
competência para isentar tributos munici-
pais, XI/3.12
competência para serviços e obras públi-
cas, VIVI
competência para sua auto-organização,
II/I
composição da Câmara, Xl/2
composição do governo municipal, IV/6
conceito de serviço público, VIV2.1
conceituação, IV/l
consórcios, VIl/4.3.2
contratação de serviços e obras com tercei-
ros, VIV4.2.1O
contribuição de melhoria, V/1.3.3 e 3.3.2
controle autárquico, VII/4.2.1.4
controle da execução, V/4.1 1. 1.3
controle da fidelidade funcional
V/4.11.1.2 ' enfiteuse, VI/4.6
controle da legalidade, V/4.11.1.1
controle da poluição, IXl4.1
controle das construções, 003.7
controle e fiscalização pela Câmara, XV
1.2.2
ÍNDICE ALFABÉTICO-REMISSIVO
controle interno, V/4.11.1
controle político-administrativo do prefei-
to, XIII2.6
convênios, VlI/4.3.1
crédito suplementar, XI/3.6
crédito tributário, V /2.7
criação, lI/2
criação, transformação e extinção de car-
gos, Xl2.1
criação em territórios federais, lI/2
crimes de responsabilidade, XlI/3.8, 3.9 e
4.1.1
dação em pagamento, VI/4.3
decretação de tributos, III/3.3.1
delimitação da zona urbana, 003.5
desapropriação, VII/5.1
desmembramento, Il/2
despesas públicas, V/4.9
dever de atendimento a lei, ordem ou deci-
são judicial, III/4.5
dever de observância dos princípios consti-
tucionais, UI/4.5
direitos dos usuários, VIV2.4
diretrizes orçamentárias, V/4.3
dívida ativa tributária, V/2.7.9
dívida consolidada, V/3.4.2
divisão administrativa, lI/4 e 4.3
divisão em Distritos e Subdistritos, lI/4.2
divisão judiciária, lI/4.4
divisão territorial, lI/4 e 5
doação de bens, Vl/4.2
domicílio, IV/2
dotação, V/4.1O
dualidade de Mesas na Câmara, XU2.2.5
edifícios públicos, VIV3.2
educação e ensino, VII/6.12
eletividade do prefeito, do vice-prefeito e
de vereadores, IIl/3 .1.2 e 3.1.2.1
em confronto com outros países, l/II
em Portugal, l/11.6
emissão e venda de títulos da dívida públi-
ca, V/3.4.2
empreendimento de utilidade pública,
VlI/3.4
empresa estatal, VIl/4.2.7.1
empresa estatal ou governamental, VIV4.2.7
empresa pública, VIl/4.2.7.2
empréstimos, V/3.4.2
entidade estatal, IV/3
entidade paraestatal, VII/4.2.8.1
equipamento administrativo, VIl/3.2
equipamento urbano, VIV3.2
esporte, lazer e recreação, VIl/6.15
845
estética urbana, 003.8
estradas vicinais, VIl/6.8
execução da dívida ativa, XIl/3.16
execução de leis pelo prefeito, XIV3.3
execução de obras públicas, VIV3.4
expedição de alvará, VIIIl2.2
falta de aplicação da receita no desenvolvi-
mento do ensino, IIl/4.4
falta de pagamento de dívida fundada,
IIl/4.2
falta de prestação de contas, IIl/4.3
finanças municipais, V/I
financiamento, V/3.4.4
fiscalização financeira, V/4.11
formas de execução dos serviços e obras,
VIV4
foro, IV/2
função legislativa, XU1.2.1
fundação, VII/4.2.6
Fundo de Manutenção e Desenvolvimento
do Ensino Fundamental e de Valorização
do Magistério (FUNDEF), V/3.2.8
Fundo de Participação dos Municípios, V/
3.2.6
Fundo Municipal da Saúde, V/3.2.9
fusão, IV2
galeria de águas pluviais, VIl/6.3
governo, IV/I
greve nos serviços essenciais, VIl/2.4.1
guarda municipal, VIl/6.11
ICMS, V/3.2.4
iluminação pública, VlI/6.5
imposições urbanísticas, 001.3
impostos, V/1.3.1
impostos partilhados, V/3.2 e 3.2.1 a 3.2.8
impostos privativos, V/3.1 e 3.1.1 a 3.1.3
imunidade tributária, V/2.8
incorporação, Il/2
inobservância da Constituição Estadual,
IIV4.5
instrumentos de descentralização, VII/4.2
interesse local, IIl/3.2, IV/5
intervenção do Estado, III/4
isenção de tributos, V/2.8, XV3.12
legislação local, IIV3.1.2 e 3.1.2.6
legitimação de posse, VI/1.2.3
lei de parcelamento do solo urbano,
V/3.1.1.1
lei do orçamento anual, V/4.4
lei orgânica municipal, IV6
licitação, VIl/4.2.1 0.3
limpeza de vias e logradouros e coleta de
lixo, VIl/6.14
loteamento urbano, 003.6
meios de intervenção na propriedade, VIV5
846 DIREITO MUNICIPAL BRASILEIRO
mercados, feiras e matadouros, VI1/6.9
Mesa da Câmara, XIl2.2
na Alemanha, 1/ 11.3
na Antigüidade, 1/1.1
- na Argentina, 1/11.862
na atualidade, 1/1.2 e 10
na Constituição de 1824,1/3
na Constituição de 1891,1/4
na Constituição de 1934,1/5
na Constituição de 1937,1/6
na Constituição de 1946,1/7
na Constituição de 1967,1/8
na Constituição de 1969,1/8
na Constituição de 1988,1/9
na Espanha, 1/11.7
na França, 1/1104
na Inglaterra, 1/11.2
na Itália, 1/11.5
na organização política nacional, III/l
não-oneração de bens municipais, VV5.3
no Brasil-ColÔnia, 1/2
nos Estados Unidos, 1/11.1
obras públicas, VII/3
ocupação temporária, VW5A
orçamento, V/4
- ordenamento urbano, IXl1.4A e 3
organização dos serviços públicos,
IIV3.2.1, VII/I
organização própria, lI/I
organizações sociais, VII/4.2.8.3
- origem e evolução, 111
- outras divisões administrativas, 11/4.3
outras receitas, V/3A
outros fundos, V/3.2.10
Parcerias público-privadas, 4.2.9.2
pmiilha da dívida com antigo Município,
II12
patrimônio histórico, artístico e cultunil,
IXl3.8
pavimentação e calçamento, VI1/6.4
pedágio, V/1.3A.3
perdão da dívida ativa, X1/3.12
perímetro urbano, IXl3.5
permuta de bens, VI/4A
pcssoajurídica de direito público, NI2
plano diretor, 002
plano plurianual, V/4.2
plebiscito, W3
plenário da Câmara, X1/2.3
poder de auto-organização, III/3.1.1
poder de polícia, VIIV!
poder de propulsão, VIW3
Poder Executivo, XII/2
Poder Legislativo, XIlI.1
polícia da atmosfera, VIII/2A
1
I ÍNDICE ALFABÉTICO-REMISSNO 847
I serviços autorizados, VII/4.2.9A Obra pública
polícia das águas, VIW2.3
polícia das atividades urbanas em geral, serviços auxiliares da Câmara, X1/2.5 atividade jurídica e social, VIIII.3
VIW2.9 serviços centralizados, VI1/4.1 classificação, VIII3.2
polícia das construções, VII1/2.2 serviços concedidos, VIII4.2.9.1 competência municipal, VII/I
polícia das plantas e animais nocivos, VlW serviços delegados a particulares, VII/4.2.9 conceito, VIII3.1
2.5 serviços descentralizados, Vl1/4.1 conceito de obra, VIII3.1
polícia de costumes, VII1/2.7 serviços desconcentrados, Vl1/4.1 contratação, VIII3.3
polícia de pesos e medidas, VII1/2.8 serviços permitidos, VII/4.2.9.3 contratação com terceiros, VII/4.2.1 O
polícia dos logradouros públicos, VIW2.6 servidão administrativa, VI1/5.2 execução, VIII3.4
polícia sanitária, VII1/2.1 servidores municipais, XII formas de execução, VII/4
- posição atual, 1/1.2 e 10 símbolos municipais, NI7 instrumentos de descentralização, VIII4.2
posse do prefeito, vice-prefeito e suplentes, sociedade de economia mista, VII/4.2.7.3 licitação, VIII4.2.1 0.3
XI/2.2.3.3 subprefeito, XIII2.7 parcerias público-privadas, 4.2.9.2
povoado, W4.3 tarifa, V/I.3A.l principais obras e serviços, VII/6
preços, V/1.3A taxa, V/1.3.2 responsabilidades decorrentes da execução,
prefeito, XII/2 taxas diversas, V/3.3.1 VIII3.5
Prefeitura, IV/6, XII/I termos e distritos judiciários, III4.4 Obrigação tributária, V/2.2
preservação dos recursos naturais, 004.2 terras devolutas, VV1.2.3 Ocupação temporária
principais atribuições do prefeito, XII/2, 3 tomada de contas do prefeito e do presi- conceito e finalidade, VIII5A
e 3.1 a 3.23 dente da Mesa da Câmara, XIl3.7 - na rescisão de contrato de obra pública,
principais serviços e obras municipais, tombamento, 003.8 VII/5.3
VII/6 traçado urbano, 003.3 Operação de crédito
princípios orçamentários, V/4.5 trânsito e tráfego, VW6.6 conceito, V/3A.2
procedimento para criação, II/2 transporte coletivo, VI1/6.7 garantia e contragarantia, IIII4.5, V 12.12 e
processo legislativo, XIl3.1.5 tributos, V 13 3.204
- proposta orçamentária, V/4.6 tributos comuns, V/3.3 por antecipação de receita, V/2.12, 3.204,
proteção ambiental, 004 tributos e preços, V 11.3 304.2,404 e 4.5.3, XIII3.8
publicidade dos atos, XI1/3.19 Urbanismo, 001 Operações urbanas consorciadas,
receita municipal, V/3 - uso de bens públicos, VV3 1X11.4.2.10
receita orçamentária, V14.7 uso e ocupação do solo urbano, 00304 Orçamento municipal
receita pública e rendas municipais, V/l.2 venda de bens, VII4.1 abertura de créditos, XIII3. 7
recursos financeiros para contratar com vereadores, X1/2.1 anualidade, V/4.5.1
terceiros, VII/4.2.1 0.2 vice-prefeito, III/3.1.2, XII/2.7 aplicação da receita, XW3.9
regime brasileiro, I/ll vilas, W4.3
arrecadação da receita, XW3.9
regiões metropolitanas, 11/5 votação das leis orçamentárias, XI/3.5
considerações gerais, V 14.1
votação de leis e outras proposições, XIl3.1
regulamentação e controle do serviço pú- controle, V/4.11
zona de expansão urbana, 11/4.3
blico, VI1/2.2 créditos adicionais, XII3.6
zona rural, 11/4.3
regulamentação edilícia, 003.1 da receita, V/4.7
zona urbana, II/4.3, V/3.1.l.1
remuneração do serviço público, VII/2.3 despesa pública, V/4.9
zonas comerciais, 003.5.5
rendas municipais, V/l.2 desvio de verba, V/4.10.3
zonas industriais, IXl3.5.6 e 4.1
reparação de dano causado a terceiro, IV/8 diretrizes orçamentárias, V/4.3
zonas mistas, 003.5.7
repartição das competências para serviços dotação, V/4.10
zonas residenciais, 1X13.5.4
e obras, VII/LI elaboração e execução pelo prefeito,
zoneamento urbano, 003.5
representação processual, XI1/3.1 XIII3.7
responsabilidade civil, NI8 emprego irregular de rendas, V 14.10.4
N
responsabilidade civil do prefeito, XW4A especificação de programas especiais,
responsabilidades do prefeito, XII/4 Não-oneração de bem público, V1/5.3 V/4.6A
responsabilidade objetiva na prestação de Nivelamento - conceito e finalidade, VI1/6.1 lei anual, V/4.4
serviços públicos, VIII2.5 e 6.1.3, IXl3.3.3 mensagem, V/4.6.1
responsabilidade por dano da obra pública, Norma geral- conceito, VI2.12 não-vinculação, V/4.5.3
VI1/2.5 plano plurianual, V/4.2
restauração dos elementos destruídos, 004.3 O princípios constitucionais, XIII3. 7
saúde, higiene e assistência sodal, VW6.13
Objeto do contrato administrativo, VII/ princípios orçamentários, V/4.5
segurança urbana, VI1/6.11
4.2.10.1 processo legislativo orçamentário, XIII3.7
serviço funerário, VI1/6.1 00
848 DIREITO MUNICIPAL BRASILEIRO
- proibição de transposição de recursos, VI
4.10.2
projeto de lei, V/4.6.2
proposta, V/4.6
proposta anual, XII/3.7
propostas de emendas, XI/3.5
receita, V/4.7, XIV3.9
rejeição do projeto de lei orçamentária,
XV3.5, XIV3.7
renúncia de receita, V/4.8, XIl3.12
tabelas explicativas, V/4.6.3
transparência, V/4.11
universalidade, V/4.5.2
vinculação a determinado elemento, V/4.l0.I
votação das leis orçamentárias, XIl3.5
Ordenamento urbano
colocação de anúncios e cartazes, 003.8
competência municipal, IX/3
controle das construções, 003.7
delimitação da zona urbana, IX/3.2
Estatuto da Cidade, V/3.1.1 e 3.1.1.3,
VII3.2.4 e 6, VII/2.3 e 5.1, 001.4.2 e 2.1 a
2.3, XIV3.11 e 3.19
loteamento, IX/3.6
patrimônio histórico, artístico e cultural,
003.8
proteção estética da cidade, IX/3.8
proteção paisagística, monumental e histó-
rica,IX/3.8
regulamentação, IX/3.1
tombamento,IX/3.8
traçado, IX/3.3
uso e ocupação do solo, IX/3.4
zoneamento, IX/3.5
Organização do Município, IIII
Organização política nacional, III/I
Organização político-administrativa
art. I Q da CF, IIl/I
autonomia, 111/2
democracia, UI/I
Federação, 1II/1
regime representativo, III/I
República, III1I
sistema presidencial, 111/1
soberania, 11112
Outorga onerosa do direito de construir,
IX/I.4.2.11
P inelegibilidades especiais, I1l/3.1.2.3
Parafiscalidade, V 12.11
Parcerias público-privadas, VIII4.2.9.2
Parcelamento compulsório do solo urbano,
001.4.2.2
Pareceres das comissões permanentes da
Câmara, XI/2.4.1.1
Patrimônio histórico - tombamento, 003.8
Pavimentação - e calçamento, VII/6.4
Pedágio - conceito, V 11.3.4.3
Perímetro urbano - ver: Zona urbana
Permissão
autorização da Câmara, XIl3.9
de serviço público, VII/4.2.9.3
de uso de bem público, VI/3.2.2
de uso especial de bem público, VI/3.2.2
- para o transporte coletivo, VII/6.7
Permuta de bem público, V1I4.4
Pesos e medidas - exercício do poder de
polícia, VIIV2.8
Pessoal ativo e inativo -limites e controle
de despesa, X/1.2.1
Planejamento municipal- ver: Estatuto da
Cidade
Plano diretor
aprovação pela Câmara, XI/3.13
conceito e objetivos, IX/2.1
elaboração e aprovação, 002.2
implantação, IX/2.3
Plebiscito
competência para decidir suas impugna-
ções, IV3
conceito, 1113
para criação de Município, II/3
Plenário da Câmara
atos legislativos inominados, XI/3.1.4
autorização para abertura de créditos, XIl3.6
cassação de mandato de prefeito e de vere-
adores, X1I3.17
decreto legislativo, XII3.1.2
eleição da Mesa da Câmara, XI/3.3
maioria absoluta, IX/2.3.3.1 e 3.1.5.3
maioria qualificada, IX/2.3.3.3 e 3.1.5.3
maioria simples, 002.3.3.2 e 3.1.5.3
pedidos de informação e de compareci-
mento do prefeito, XII3.8
principais atribuições, XIl3
"quorum", XI/2.3.3 e 3.1.5.3
recinto legal,XII2.3.1
sessão, XII2.3.2
sessão extraordinária, XI/2.3.2
sessão ordinária, XII2.3.2
votação de leis e outras proposições, XIl3.1
Poder de polícia
alvará, VIIII1.7
atributos, VIII/1.6
auto-executoriedade, VIIIII.6.2
coercibilidade, VIIII1.6.3
conceito, VIII/1.2
condições de validade, VIIII1.9
considerações gerais, VIII/I
discricionariedade, VIII/I.6.1
ÍNDICE ALFABÉTICO-REMISSIVO
estética urbana, IX/3.8
exercício das atividades urbanas, VII1I2.9
extensão e limites, VIIII1.5
fiscalização, VIIII I .7
imposição de taxas, V/1.3.2
imposições urbanísticas, 001.3
legalidade do ato, VIIl/I.9
meios de atuação, VIIl/1.7
objeto e finalidade, VIII/I.4
origens e evolução, VIIl/I.I
polícia da atmosfera, VIIl/2.4
polícia das águas, VIII/2.3
polícia das atividades urbanas em geral,
VIII/2.9
polícia das construções, VIIl/2.2
polícia das plantas e animais nocivos,
VIIl/2.S
polícia de costumes, VIIl/2.7
polícia de pesos e medidas, VIIl/2.8
polícia dos logradouros públicos, VIII/2.6
polícia sanitária, VIIl/2.1
principais setores de atuação, VIII/2
proporcionalidade do ato, VIIl/I.9
razão e fundamento, VIII/I.3
sanções, VIII/I.8
Poder de propulsão - conceito e objetivos,
VIIII3.1
Poder Executivo
- prefeito, IV/6, XIIl2
- veto, XIl3.1.5.5 e 3.4
Poder Legislativo
atos legislativos inominados, XI/3.1.4
Câmara Municipal, IV/6
decreto legislativo, XI/3.1.2, XIl/3.3
lei, XI/3.1.1, XIII3.3
processo legislativo, XIl3.1.5
resolução, Xl/3.1.3, XII/3.3
Política urbana - instrumentos, ver: Estatuto
da Cidade
Poluição
controle, IX/4.1
legislação pertinente, 004.1
problemas com a pré-ocupação, 004.1
proteção do meio ambiente, 004
zoneamento industrial, 004.1
Pré-ocupação - zoneamento urbano, IX/4.1
Preço
conceito, V/1.3.4 e 3.4.1
- público, V/1.3.4.I
- receita municipal, V/1.2
- semiprivado, V/1.3.4.2
- tarifas e pedágios, V 11.3 .4.3
Preempção, VI/6, 001.4.2.8
Prefeito
- abertura de créditos, XIII3.8
849
- administração do patrimônio municipal,
XIl/3.6
agente político, XIl/2
apresentação de projetos de lei, XIl/3.5
arrecadação, guarda e aplicação da receita,
XIl/3.9
atribuições, XIl/2.1, 3 e 3.1 a 3.23
atribuições administrativas, XIl/3
atribuições políticas, XIIl3
casos de inelegibilidades, IIU3.1.2.3, XIIl2.3
casos de inelegibilidades especiais, IIII3.1.2.3
cassação de mandato, XIl3.17, XIl/4.2.1
chefia do Executivo, XIV2
comparecimento e informações à Câmara,
XIl3.8, XIIl3.13
contravenção penal, XII/4.l.5
controle político-administrativo, XIIl2.6
_ convocação extraordinária da Câmara,
XII/3.14
- crimes comuns e especiais, XII/4.1.4
- crimes de responsabilidade, XII/3.8, 3.9, 4,
4.1.1,4.1.6,4.6
crimes funcionais, XIl/4.1.2
crimes por abuso de autoridade, XIV4.1.3
decretação de desapropriação, XIl/3.11
decreto expropriatório, VIIl5.1
deliberação sobre pedido de licença, XI/3.16
despacho do expediente, XIIl3.18
direção da contabilidade municipal, XIIl3.1O
elaboração e execução do orçamento, XIIl3.7
eleição, I1l/3.1.2.l
eletividade, 1III3.1.2
execução da dívida ativa, XIII3.l6
execução de atribuições delegadas, XIIl3.22
execução de leis e outras normas, XIl/3.3
execução de obras e serviços, XIl/3.IO
expedição de certidões, XIIl3.20
expedição de decretos e outros atos, XIl/
3.4
extinção do mandato, XIIl4.2.1
fixação da remuneração pela Câmara, Xl/
3.15
gestão documental, XIl/3.20
impedimentos e incompatibilidades, XIl/2.3
imposição de penalidades administrativas,
XIl/3.15
incompatibilidades, I1l/3.1.2.5
inelegibilidades, I1l/3.1.2.3, XIl/2.3
infrações administrativas contra as leis de
finanças públicas, XIl/2.6, 4 e 4.3
infrações político-administrativas, XIl3.I 7,
XIl/4.2.1
- investidura no cargo, XIIl2.2
- julgamento, XIl/4 e 4.1.1

850 DIREITO MUNICIPAL BRASILEIRO
leis de iniciativa exclusiva, XIII3.5
licença e férias, XIII2.5
operações de crédito por antecipação da
receita, XIII3.8
organização e direção do funcionalismo,
XIII3.17
- pedidos de informações pela Câmara, XII
3.8
perda do mandato, XIl3.17, XIII4.2.1
poder regulamentar, XIII3.3
posse, XIl2.2.3.3, XII/2.3
prerrogativas processuais, XIl/4.1.6
prestação de contas e relatório da adminis-
tração, XII/3.12
principais atribuições, XIII3 e 3.1 a 3.23
processo de cassação do mandato, XIl3.17
projetos de lei em regime de urgência,
XIl3.1.6
publicação dos atos oficiais, XIII3.19
Relatório da Execução Orçamentária,
XIII2.6, 3.6, 3.12 e 3.19
Relatório de Gestão Fiscal, XIII2.6, 3.12,
3.19 e 4.3
remuneração, XIII2.4
representação a outras autoridades, XIII3.21
representação do Município, XIII3.1
requisição de força policial, XII/3.23
responsabilidades, XII/4
responsabilidade civil, XIl/4.4
responsabilidade penal, XIII4.1 e 4.1.1 a
4.1.6
responsabilidade político-administrativa,
XII/4.2 e 4.2.1
- sanção, promulgação, publicação e veto de
leis, XII/3.2
subsídio, XIl3.I5.2, XII/2A
tomada de contas pela Câmara, XII3.7
vacância do cargo, XIII2.3
Prefeitura - órgão executivo, XIIII
Prcgão - ver: Licitação
PI·cscrição dc cl·édito tributário, V/2.7.5
Prcservação dos recursos naturais
água, IXl4.2
Código Florestal, IXI4.2
desapropriação, VIIII4.2
limitações administrativas de uso, VII1/4.2
Sistema Nacional de Unidades de Conser-
vação da Natureza (SNUC), IXl4.2
Prestação de contas - dever do prefeito,
UI/4.3
Prisão especial de vereadores, XI/2.1.3.3
Processo administrativo - reparação de
dano a terceiro, IV18
Processo legislativo
- alínea, XIl3.1.8.7
apresentação de projeto pelo prefeito, XIII
3.5
artigo, XI/3:1.8.6
atos legislativos inominados, XI/3.1.4
codificação, XIl3.1.8.7
código, XII3.1.8.7
consolidação, XII3.1.7
decreto legislativo, XII3.1.2
definição, XIl3.1.5
discussão, XI/3.1.5.2
emendas, XI/3.1.5.2, XIII3.5
ementa, XII3.1.8.1
espécies normativas, XIl3.1
- forma da lei, XIl3.1.8
inciso, XII3.1.8.6
iniciativa, XI/3.1.5.1
legalidade da lei, XII3.1.7
lei, XI/3.1.1
matéria municipal, XII3 .1. 7
parágrafo, XIl3.1.8.5
preâmbulo, XII3.1.8.2
projetos com prazo para apreciação, XII
3.1.6
promulgação, XIl3.1.5A, XIII3.2
publicação, XI/3.1.5.4, XIII3.2
redação da lei, XII3.1.8
resolução, XIl3.1.3
sanção, XI/3.1.5.4, XIII3.2
técnica legislativa, XIl3 .1.7
texto, XI/3.1.8.3
veto, XI/3.1.5.5, XIII3.2
votação, XII3.1.5.3
Promulgação de lei, XIII3.2
Propriedade - Intervenção, VII/5
Proteção ambiental
ação civil pública, IXI4.4
competência municipal, IX/4
controle da poluição, IXI4.1
infrações penais e administrativas contra o
meio ambiente, IXI4.5
preservação dos recursos naturais, IXl4.2
restauração dos elementos destruídos, IXI
4.3
tombamento, IXI3.8
Publicação
da lei, XII/3.2
- dos atos oficiais, XIII3.19
- no processo legislativo, XII3.1.5.4
Publicidade nos logradouros públicos,
VIII/2.6.4
Q República - conceito, 11111
"Quorum"
definição, XIl2.3.3
- maioria absoluta, XIl2.3.3.1 e 3.1.5.3
ÍNDICE ALFABÉTICO-REMISSIVO
maioria qualificada, XII2.3.3.3 e 3.1.5.3
maioria simples, XII2.3.3.2 e 3.1.5.3
R crimes comuns e especiais do prefeito,
Receita municipal
aplicação, XIII3.9
arrecadação, guarda e aplicação pelo pre-
feito, XI1/3.9
auxílios e subvenções, V/3.4.5
classificação, V 14.7.2
conceito de receita pública, V11.2 e 4.7
corrente líquida, V/2.12 e 3.4.2
definição, XI1/3.9
emissão e venda de títulos da dívida públi-
ca, V/3.4.4
empréstimos, V/3.4.2
financiamentos, V/3A.4
guarda pelo prefeito, XIII3.9
orçamento da receita, V14.7.1
preços, V/3.4.1
- renúncia de receita, V/4.8, XII3.12
- ver também: Orçamento municipal
Recursos
- contra lançamentos tributários, VI2.6.4
- eleitorais, UI/3.1.2.4
Recursos financeiros
- conceito, VII/4.2.1 0.2
- para contratar com terceiro, VIII4.2.10.2
Recursos hídricos, VIIII2.3
Recursos naturais - preservação, IXI4.2
Regime jurídico - servidor municipal, XII,
XIII3.17
Regimento interno da Câmara, XII3.2 - in-
terpretação, XII2.2.3.1
Regiões metropolitanas
e outras unidades regionais, 1115
- metrópole, II/5
- regime juridico, Ul5
Remissão - ver: Crédito tributário
Remuneração
de serviço público, VIII2.3
de vereador, XI/2.1.4
do prefeito, XII/2.4
fixação pela Câmara, XIl3.15
Rendas municipais
aplicação, III/3.3.1
conceito, V/1.2
restrição constitucional na aplicação, IIII
3.3.1
Renúncia de receita - ver: Orçamento mu-
nicipal
Resolução - deliberação do plenário, XIl3.1.3
Responsabilidade
- ação regressiva do Município, IV/8
851
art. 37, § 6º, da CF, IV/8
civil do Município, IV/8
civil do prefeito, XII/4.4
XIII4.1.4
crimes funcionais do prefeito, XIII4.1.2
crimes por abuso de autoridade do prefeito,
XIII4.1.3
decorrente de obra pública, VIII3.5
decorrente do serviço público, VIII2.5
do prefeito, XIl/4
fiscal, XIl1.2.2, 2.2.1, 2.2.3.5 e 3.7, XIII3.7
objetiva,IV/8
penal do prefeito, XIII4.1 e 4.1.1 a 4.1.6
político-administrativa do prefeito, XII/4.2
e 4.2.1
processo dos crimes de responsabilidade,
XII/4.1.2
reparação do dano, IV18
Restauração dos elementos destruídos,
IXI4.3
Requisição da propriedade, VIII5.3
S
Saneamento básico - VIl/6.16
Sanção da lei - pelo chefe do Executivo,
XIl3.1.5.4, XIl/3.2
Sanções - no exercício do poder de polícia,
VIIII 1. 8
Saúde pública
Código de Defesa do Consumidor, VIII/2.1
competência concorrente, VIIII2.1
competência municipal, VIl/6.13 e 6.13.1
higiene pública, VII/6.13 e 6.13.2, VIII/2.1
Secretaria da Câmara, XII2.5
Segurança urbana
combate aos animais nocivos, VIII6.11
competência municipal, VII/6.11
guarda municipal, VIII6.11
imposições, IXI3.3.6
nos logradouros públicos, VIIII2.6.1
prevenção contra incêndios, VIII6.11
Serviço funerário - competência municipal,
VI1/6.10
Serviços públicos
atividade jurídica e social, VIIIl.3
atribuição do prefeito, XIII3.1 O
autarquia, VIII4.2.1 e 4.2.2
autorizados, VIl/4.2.9.4
centralizados, VIl/4.1
competência do Município, IIII3.2.1, VII/I
concedidos, VIl/4.2.9.1
conceito e classificação, VIl/2.1
contratação com terceiro, VIl/4.2.10
- de iluminação pública, 3.1.4
 852 DIREITO MUNICIPAL BRASILEIRO
delegados a particulares, VIII4.2.9
descentralizados, VIV4.1
desconcentrados, VIV4.1
direitos do usuário, VIII2.4
execução direta e indireta, VIV4. 1. 1
fonnas de execução, VIV4
fundação, VIII4.2.6
greve, VIV2.4.1
instrumentos de descentralização, VIV4.2
interesse local, VIVl.2
licitação, VIII4.2.1 0.3
meios de intervenção na propriedade, VIV5
outras classificações, VIII2.1.3
parcerias público-privadas, 4.2.9.2
pennitidos, VIII4.2.9.3
principais, VIII6
princípio da eficiência, VIII2.4
propriamente ditos, VIV2.I.l
regulamentação e controle, VII/2.2
remuneração, VIV2.3
repartição de competências, VIVI.I
requisitos, VIII2.4
responsabilidades decorrentes, VII/2.5
serviços de utilidade pública, VII/2.1.2
"uti singuli", VIII2.1.3.3
"uti universi", VII/2.1.3.2
Servidão administrativa
conceito e finalidade, VII/5.2
de aqueduto, VII/5.2
instituição, VIV5.2
para exploração de riqueza mineral, VIV5.2
Servidor municipal
abrangência das nonnas constitucionais,
Xl2.3
agente político, XII. I. I
classificação, XI!. I
competência para sua organização, Xl2.1
conceito, XlI.1
concurso, Xl2.3
Conselhos de Política de Administração e
Remuneração de Pessoal, Xl2.2.1
considerações gerais, XII
contratação por tempo indetenninado, XI
1.1.4
criação, transfonnação e extinção de cargo,
função ou emprego, Xl2.1
crime de peculato, XIV3.9
da Câmara, XII. 1.1, XI/2.5
- direção, XIV3.17
empregado público, XlI.I.3
escolas de governo, Xl2.2.1
estatutário, XII. 1.2
legislação constitucional, Xl2.1
limites e controle de despesas com pessoal,
Xl1.2.1
nas entidades paraestatais, VIV4.2. 7.1
nonna reguladora do regime jurídico,
Xl1.2, XIII3.17
observância das nonnas constitucionais,
Xl2.3 . definição, V/3A.5
organização do funcionalismo, Xl2, 2.2 e
2.3, XIV3.17
organização legal, Xl499
refonna administrativa, XII e 2
regime especial, XII. 1.3 , 1.1.4 e 1.2
regime estatutário, XII. 1.2 e 1.2
regime jurídico, XII, 1.1 e 1.2, XIV3.17
- responsabilidade civil, XII/4.4
- sistema de previdência social, XlI.2.2
Símbolos municipais - regime jurídico, N/7
Soberania - conceito, 1II/2
Sociedade de economia mista
atos e contratos, VII/4.2. 7.3
competência para instituir, VII/4.2.7.3
conceito e caracteres, VIII4.2.7.3
objeto, VII/4.2.7.3
- patrimônio, VII/4.2.7.3
- pessoal, VII/4.2.7.3
Solo urbano
controle do uso, 003.4
parcelamento, edificação ou utilização
compulsórios, IXlI.4.2.2
- uso e ocupação, 003.4
Subdistritos - origem e competência, IT/4.2
Subprefeito - funções delegadas, XII/2.7
Subvenções
autorízação da Câmara, XI/3.9
concedidas pela União e pelo Estado,
V/3.4.5
T conceito, V/!.3
Tarifa
- conceito, V/3.4.1
- serviço público, V/!.3.4.1
Taxa
definição, V/1.3.2
especificidade e divisibilidade do serviço,
V/1.3.2
exercício do poder de polícia, V/1.3.2
requisitos para criação, V/1.3.2
Terras devolutas - conceito, VVI.2.3
Terrenos de marinha - conceito, VIII.2.3
Território federal
- criação de Municípios, II/2
- divisão, III2
Tesouraria - da Câmara, XV2.5
Títulos da dívida pública - ver: Receita
municipal
Tomada de preços - ver: Licitação
Tombamento - conceito, 003.8
ÍNDICE ALFABÉTICO-REMISSNO 853
Tráfego - e trânsito, VII/6.6 pagamento, V/2.7.3
Transferência do direito de construir, 00 parafiscalidade, V 12.11
1.4.2.11 perdão da dívida ativa, XV3.12
Transferências voluntárias prescrição, V/2.7.5
receita municipal, V/1.2 e 4.7
- utilização dos recursos transferidos, V/1.I, recursos contra lançamento, V/2.6.4
2.11 e 304.5 remuneração dos serviços de água e esgo-
Trânsito to, VIV6.2.1
Código Nacional de Trânsito, VIV6.6 revisão de lançamento, V/2.6.2
- conceito e finalidade, VIII6.6 taxas, V/1.3.2
- e tráfego, VII/6.6 taxas diversas, V/3.3.1
Transparência - ver: Orçamento municipal ver também: Imposto
Transporte coletivo
concessão e pennissão, VIII6.7 U
modalidade de delegação, VII/6.7 União - organização política nacional, IIVI
Sistema Nacional de Transportes, VIV6.7 Urbanismo
urbano e rural, VII/6.7 competência da União, IXlIA.1
Tribunal de Contas competência do Município, 001.4.4
competência para o processo e julgamento competência dos Estados e do Distrito Fe-
de infrações administrativas contra as deral, 001.4.3
leis de finanças públicas, V /2.10 e 4.12, conceito e objetivos, IXl1.1
XII/2.6 e4 direito urbanístico, IXlI.2
controle externo do Município, XII3.7 diretrizes para o desenvolvimento urbano,
fiscalização financeira e orçamentária, VI 001.4.1.1
4.11 divisão de competência, 00104
Tributos Estatuto da Cidade, V/3.1.1 e 3.1.1.3,
alíquota, V/2.5 VIl3.2.4 e 6, VIV2.3 e 5.1, 001.4.2 e 2.1 a
anistia, V/2.7.8 2.3, XIIl3.11 e 3.19
atualização de valores imobiliários, V/2.6.3 imposições urbanísticas, 001.3
autorização da Câmara para isenção, XII Lei de Desenvolvimento Urbano, 00104.1.2
3.12 limitações urbanísticas, IXlI.3
base de cálculo, V/2.4 natureza das imposições urbanísticas, 001.3
bitributação e "bis in idem", V/2.10 nonnas gerais, 001.4.1.2
cobrança judicial, V12.7.9 ordenamento urbano, IXl3
comuns, V/3.3 tombamento, 003.8
Uso
contribuição de melhoria, V/3.3.2 confonne,003.5.1
contribuições, V/1.3.3 de bens públicos, VIl3
crédito tributário, V/2.7 desconfonne, IXl3.5.2
decadência, V/2.7.4 tolerado, 003.5.3
decretação pelo Município, IIV3.3.1 Usuário
exclusão do crédito tributário, V/2.7.7 - Código de Defesa do Consumidor, VIII2A
extrafiscalidade, V 12.10 - de serviços públicos, VIII2A
fato gerador, V/2.3 Usucapião
Fundo de Participação dos Municípios, - especial de imóvel urbano, 001.4.2.5
V/3.2.6 - fonna de aquisição de bem público, VV6
impostos, V/1.3.1 Utilização compulsória do solo urbano,
imunidade, V/2.8 IXlI.4.2.2
incidência, V/2.9
V
isenção, V/2.8 e 2.8.1 a 2.804
lançamento, V 12.6, 2.6.1 e 2.6.1.1 a 2.6.1.3 Venda de bens municipais, VIl4.1
legislação tributária, XI/3.1.5 Vereador
modalidades de lançamento, V/2.6.1 agente político, XV2.1
municipais, III/3.3.1, V/3 atribuições, XI/2.1.1
não-incidência, V/2.9, XI/3.12 cassação de mandato, XII3.17
854 DIREITO MUNICIPAL BRASILEIRO

e1etividade, I1V3.1.2 Vigilância sanitária - ver: Polícia sanitária

faltas ético-parlamentares, XV3.17 Vilas - características, IV4.3
fixação de remuneração, XV3.15 Voto
impedimentos ou incompatibilidades, maioria absoluta, XV2.3.3.1 e 3.1.5.3
IlV3.1.2.5, XV2.1.2 maioría qualificada, XI/2.3.3.3 e 3.1.5.3
imunidade parlamentar, XV2.1.3.2 maioria simples, XV2.3.3.2 e 3.1.5.3
inelegibilidades, IlV3.1.2.3 votação no processo legislativo, XV3.1.5.3
inviolabilidade, XV2.1.3.2
licença, XV2.1.5 e 3.16 z
mandato, XV2.1.2 e 2.1.6
pedido de licença, XV2.1.5 e 3.16 Zona rural, IV4.3
perda de mandato, XV2.1.6 Zona urbana, IV4.3, V/3.1.1.1
- posse, XV2.1.2 área de expansão urbana, IV4.3, V/3.1.1.1
- prerrogativas, XV2.1.3 e 2.1.3.1 a 2.1.3.3 área urbanizada, V 13.1.1.1
- prisão especial, XV2.1.3.3 área urbanizável, V 13.1.1.1
remuneração, XV2.1.4 delimitação, 003.2
- subsídio, XV3.15.1 perímetro urbano, IV4.3, V/3.1. 1. 1
- suplente, XV2.1.5 política de desenvolvimento urbano, Il/4.3
Veto Zoneamento
apreciação, XV3.4 conceito e finalidade, IX/3.5
- deliberação, XIV3.2 - delimitação da zona urbana, IX/3.2
- pelo prefeito, XIV3.2 imposição e alteração, 003.6
Vias e logradouros públicos perímetro urbano, IV4.3, V/3.1.1.1
- em loteamento urbano, IX/3.4 pré-ocupação, 004.1
- limpeza, VIV6.14 usos conformes, 003.5.1
Vice-prefeito - usos desconformes, IX/3.5.2
características, XIV2.7 usos tolerados, IX/3.5.2
e subprefeito, XIV2.7 zonas comerciais, IX/3.5.5
eletividade, IlV3.1.2 zonas industriais, IX/3.5.6
fixação da remuneração, XV3.15 e 3.15.3 zonas mistas, 003.5.7
posse, XIV2.7 zonas residenciais, 003.5.4

* * *

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Tel. (011) 4392-3344
paym@terra.com.br
 I

em Direito Municipal, que reúnem o conheci-

mento aprofondado da matéria à prática de
sua atividade profissional. São eles:

MÁRCIO SCHNEIDER REIsfoi Procurador de

Justiça do Estado de São Paulo, Assessor, no
Setor de Direito Público, do Procurador-Geral
de Justiça e Coordenador do Centro de Apoio
Operacional das Promotorias de Justiça de
Defesa dos Direitos Constitucionais do Cida-
dão. Foi, também, Professor nas Faculdades
de Direito da PUC/Campinas e da Universida-
de Metodista de Piracicaba/UNLMEP Atual-
mente aposentado, milita na advocacia, em
São Paulo, na área de Direito Público.

EDGARD NEVES DA SILVA é Mestre em Direi-

to pela Faculdade de Direito da Universidade
de São Paulo e especialista em Direito Tributá-
rio. É Professor dos Cursos de Pós-Graduação
do Centro de Extensão Universitária-SP, da
Universidade Regional de Blumenau-SC, da
Universidade Eurípides Soares da Rocha, de
Marília-Sp, da Universidade de Joinville-SC,
da Universidade Católica de Mato Grosso do
Sul-MS e do Centro Avançado das Faculdades
Metropolitanas Unidas-FMU/SP
Foi Procurador do Instituto de Previdência
do Estado de São Paulo, aposentado; Procura-
dor da Prefeitura Municipal de São Bernardo
do Campo, tendo sido Diretor do seu Departa-
mento Jurídico; Gerente de Tributos e Superin-
tendente de Recursos Humanos da Fundação
Prefeito Faria Lima-Cepam.
É Advogado e Consultor, na área tributária
municipal.

0465
__ MALHEIROS
: ; : EDITORES
I