Texto Nº 32

Dados
Instituto Universitrio de Pesquisas do Rio de Janeiro

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ISSN (Versin impresa): 0011-5258 ISSN (Versin en lnea): 1678-4588 BRASIL
2005 Marcus Andr Melo O SUCESSO INESPERADO DAS REFORMAS DE SEGUNDA GERAO: FEDERALISMO, REFORMAS CONSTITUCIONAIS E POLTICA SOCIAL Dados, outubro-dezembro, ao/vol. 48, nmero 004 Instituto Universitrio de Pesquisas do Rio de Janeiro Rio de Janeiro, Brasil pp. 845-889
Red de Revistas Cientficas de Amrica Latina y el Caribe, Espaa y Portugal Universidad Autnoma del Estado de Mxico
O Sucesso Inesperado das Reformas de Segunda Gerao: Federalismo, Reformas Constitucionais e Poltica Social*
Marcus Andr Melo
INTRODUO
presente artigo examina os determinantes institucionais e a estrutura do jogo poltico que permitiram que mudanas profundas no padro das polticas sociais tenham tido lugar durante a gesto do presidente Fernando Henrique Cardoso (1995-2002). Transformaes importantes, com efeito, ocorreram no conjunto das polticas implementadas, e os indicadores de mudana foram expressivos. Esta mudana de padro ocorreu em vrios mbitos: na reorganizao estrutural das relaes intergovernamentais no setor, no qual, embora tenha havido continuidade do processo de descentralizao setorial, ocorreu um expressivo fortalecimento do controle exercido pelo mbito federal; no processo oramentrio setorial que se tornou marcadamente rgido, com amplo e significativo crescimento de despesas vinculadas na rea social; e no aggionarmento da rea social que perdeu inegavelmente vrios traos clientelistas pretritos, e onde ocor-
* Artigo apresentado no congresso da Latin American Studies Association LASA, Las Vegas, 5-7 de outubro de 2004. Agradeo os comentrios de James Manor, Joan Nelson, Aaron Schneider, Maria Hermnia Tavares de Almeida, Njuguna Ngethe, Celina Souza, Flvio Rezende e Snia Draibe. O artigo baseia-se em uma pesquisa comparativa realizada com James Manor e Njuguna Ngethe sobre a poltica social na ndia, Brasil e em Uganda. [A traduo do original em ingls The Unexpected Success of Second Generation Reforms: Federalism, Constitutional Reforms and Social Policy de Saulo Souza.]
DADOS Revista de Cincias Sociais, Rio de Janeiro, Vol. 48, no 4, 2005, pp. 845 a 889.
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reu certo insulamento poltico do setor ou pelo menos uma reorganizao do papel dos ministrios sociais na estratgia de coalizo do governo e uma periferizao dos espaos burocrticos onde a patronagem poltica era exercida. Tais mudanas provocaram uma melhoria inequvoca de alguns indicadores sociais, mas a mudana estrutural subjacente tem sido pouco discutida na literatura1. Com efeito, alguns programas e iniciativas o Bolsa Escola, o Fundo de Desenvolvimento do Ensino Fundamental e Valorizao do Magistrio Fundef, e o Fundo de Combate Pobreza adquiriram notoriedade internacional. A magnitude dos investimentos realizados no perodo tambm expressiva2. O financiamento partiu de um fundo de pobreza que contou, em 2002, com mais de R$ 2 bilhes (US$ 700 milhes). Por outro lado, a criao do Fundef um programa de incentivos descentralizao e melhoria dos salrios dos professores e da performance das escolas foi implementada ao mesmo tempo em que os gastos em educao, considerando-se todos os nveis de governo no Brasil, tambm se elevaram de 4,2% para 5,6% do Produto Interno Bruto PIB, no perodo 1995-2000. O nmero de matrculas no nvel primrio expandiu de 89% para 96%, entre 1996 a 2001 (Word Bank, 2002). O processo de descentralizao tambm se acelerou. Os governos municipais que eram responsveis por 34% das matrculas do ensino primrio em 1996 aumentaram sua participao para 54% das matrculas em 2001 (idem, 2002). Na verdade, as mudanas ocorridas so paradoxais. Como podemos explicar as transformaes que se do no padro das polticas sociais, se considerarmos os formidveis obstculos fiscais e institucionais mudana no pas, pelo menos na forma em que este analisado na viso dominante na literatura? Tais obstculos no se resumiriam s restries fiscais severas, mas incluiriam tambm o fato de o Brasil possuir um sistema poltico fragmentado, conforme sugerido por vrios analistas, no qual as reformas so difceis de serem aprovadas e implementadas. Tais transformaes so ainda mais intrigantes, considerando-se que, por uma srie de razes que sero discutidas neste artigo, as reformas nessa rea, em qualquer pas, so vistas como problemticas. As da chamada rea ou setor social constituem em um subconjunto das reformas denominadas de segunda gerao que apresentam caractersticas peculiares que as tornam difceis de aprovar e, em especial, de implementar. Este artigo fornece uma explicao para esse paradoxo. A minha hiptese que tais mudanas podem ser fundamentalmente explicadas pela reestruturao do padro de relaes intergovernamentais no pas. O Executivo tinha incentivos e capacidades institucionais
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para levar a cabo tal reestruturao. No artigo, argumento que a mudana importante do federalismo brasileiro3 e a recentralizao ocorrida cumpriram papel fundamental em reduzir os efeitos desorganizadores dos desequilbrios fiscais subnacionais e do padro centrado na patronagem prevalecente no mbito da poltica social. Um resultado desse jogo foi a crescente vinculao ampla de recursos para a poltica social (para o que tambm contribuiu a interao estratgica entre o Executivo e o Legislativo em torno da extrao de recursos tributrios, em contexto de baixa confiana recproca). Esse jogo representa o mecanismo central do processo de crescente enrijecimento e perda de graus de liberdade do processo oramentrio federal. Devido ao alto nvel de constitucionalizao das polticas pblicas no Brasil, as reformas das relaes federativas e das polticas sociais exigiram mudanas constitucionais importantes. Isso explica por que as reformas constitucionais se tornaram elementos vertebradores das transformaes ocorridas. Este aspecto pouco reconhecido na literatura: o federalismo representou o ncleo duro do movimento esforo de reforma da constituio desde sua promulgao. O artigo organizado da seguinte forma: na primeira seo, discuto os trs tipos de obstculos identificados na literatura os associados segunda gerao de reformas, os institucionais e os fiscais para as transformaes nas polticas pblicas de cortes sociais. A seo dois ocupa-se dos legados de polticas enfrentados no governo de Fernando Henrique Cardoso e discute o contexto poltico no qual ele implementou as reformas, com foco no jogo constitucional em torno da reforma do federalismo fiscal e das polticas sociais do pas. A terceira, por sua vez, examina as iniciativas de reforma em trs reas: canalizao de recursos sade e combate pobreza, e o Fundef. A ltima sumariza as concluses.
POR QUE A REFORMA NO DEVERIA TER ACONTECIDO?

Contrariando as Expectativas: A Poltica das Reformas da Segunda Gerao A literatura contempornea sobre as reformas de segunda gerao enfatiza que essas reformas so mais difceis de aprovar e implementar do que suas predecessoras da primeira onda e que, portanto, os esforos de reforma tm grande chance de malograr. As reformas da primeira gerao foram realizadas nos anos 1980 e incio dos anos 1990, com o
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objetivo de estabilizar e liberalizar a economia. Elas consistiam de medidas pontuais como o corte no oramento, aumento de taxa de juros, reduo da oferta monetria, episdios de privatizao etc. Em contraste, as reformas da segunda gerao tm, em sua maioria, um foco institucional, cujos objetivos so complexos e pouco tangveis para aperfeioar a proviso de servios, as estruturas regulatrias e as capacidades administrativas (Nan, 1995). Nesta perspectiva, as transformaes profundas no padro de polticas pblicas referido anteriormente exigem, sem dvida, uma explicao. Deve-se mencionar que muitas das diferenas identificadas na literatura entre as duas geraes no so informadas analiticamente, e sim ditadas pelas escolhas a serem feitas em termos de polticas. As reformas da segunda gerao so, na verdade, um repertrio de prescries de polticas, formuladas em resposta s falhas da primeira gerao de reformas (Rodrik, 2004). O mais problemtico que, como Navia e Velasco (2003) assinalam, as reformas da segunda gerao se definem em termos dos resultados a serem atingidos eficincia administrativa, eliminao da pobreza, ambientes regulatrios adequados e estveis mas tais resultados (ao contrrio, por exemplo, de metas de inflao a serem atingidas, tpicas das primeiras reformas) so os que tornam avanadas as naes avanadas. A despeito desses problemas de definio de reformas de segunda gerao, importa destacar que a literatura enfatiza uma srie de fatores que contribuem para a dificuldade de realizao das reformas institucionais e sociais (Graham e Nan, 1999; Pastor e Wise, 1999; Nelson, 2000; 2004; Grindle, 2000; Kauffman e Nelson, 2004a; Schneider e Heredia, 2003; Tulchin e Garland, 2000; Nelson e Tommasi, 2002). Primeiro, os custos de no reformar so baixos (Nelson, 2000), o que tende a produzir inrcia decisria. No caso da primeira gerao, os custos de no reformar foram altos, visveis e difusos (na forma de inflao, por exemplo). Muitos analistas tentaram modelar as causas de tais reformas, identificando os fatores mais provveis de provocar impactos de curto prazo na inflao, receita governamental, deflagrando processos de reforma. Nas reformas de segunda gerao no existem tais fatores, nem mesmo um senso de urgncia, o que significa que elas podem ser postergadas indefinidamente. Como assinalam Kauffman e Nelson (2004b), nessa rea as urgncias so prementes, e os incentivos para a reforma, fracos. Com freqncia, a reforma da educao ou as reformas regulatrias, em geral, so citadas como bons exemplos disso.
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Em segundo lugar, a primeira onda de mudanas foi levada a efeito em situaes de emergncia, tendo sido implementada pelo Executivo mediante uma srie de instrumentos polticos (decretos especiais de emergncia ou leis delegadas), sem muita necessidade de negociao no Congresso ou com os interesses afetados. Em contraste, as novas reformas tm sido implementadas em ambientes mais democrticos, requerendo a formao de consenso, tm que ser negociadas no Congresso para a obteno de apoio Legislativo. A poltica congressual ordinria substitui a poltica extraordinria, tpica de medidas de emergncia (Nelson, 2000). Alm disso, as reformas de segunda gerao envolvem a cooperao dos atores, em diferentes nveis do aparato estatal, criando a possibilidade de pontos de veto. Muitas das reformas da primeira onda na Amrica Latina foram realizadas furtivamente. S exigiram decises executivas nas reas do comrcio exterior, monetria e fiscal, que so, em grande medida, simples e self-enforced. A implementao foi razoavelmente fcil por no requerer cooperao externa. A reforma do sistema educacional, por exemplo, normalmente envolve tarefas bastante complexas, tais como as que buscam alterar as rotinas burocrticas estabelecidas ou aperfeioar a qualidade dos servios prestados e a descentralizao, as quais sem cooperao dos professores tm baixas chances de sucesso. Em terceiro lugar, elas envolvem o realinhamento de incentivos, gerando custos concentrados importantes para certos setores, como sindicatos, burocracias ou parlamentares, ou ainda para as clientelas privilegiadas dos programas existentes (Grindle, 2001). Ao contrrio das reformas da primeira gerao, a cooperao desses atores particularmente dos sindicatos do setor pblico crucial (Maceira e Murillo, 1999). Nessa perspectiva, prediz-se que, quanto mais estvel ou democrtico o pas, em termos institucionais, se torna mais difcil aprovar e implementar reformas. Um aspecto correlato que essas reformas se distinguem das voltadas para a expanso de cobertura, nas quais o jogo de soma positiva; pelo contrrio, um jogo em que todos os participantes ganham. Ao contrrio do processo da poltica de expanso, as reformas de segunda gerao concentram-se na eficincia e qualidade, o que tipicamente produz custos concentrados (e conseqentemente um padro poltico especfico poltica de eficincia). Finalmente, como destacado por Nelson (2000), ao contrrio das polticas monetrias e fiscais, no h padres ou modelos claros de polticas a serem seguidos, apenas princpios norteadores, como a descentralizao, arranjos competitivos dentro do setor pblico e assim por dian-
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te. Isso torna difcil a formao de consenso. Navia e Velasco argumentam com muita propriedade que
[...] ao contrrio das reformas da primeira gerao, que foram, de fato, diretrizes a respeito dos instrumentos a serem usados e dos resultados necessrios, para a reduo da inflao com o corte da oferta de moeda e do dficit em conta corrente, muitas das reformas da segunda gerao so diretrizes a respeito dos resultados desejados (reforma do servio pblico ou aperfeioamento da arrecadao tributria), sem uma idia clara do desenho das polticas (2003:278).
Grindle (2004) examina as reformas da educao bem-sucedidas na Amrica Latina e discute os fatores que explicam o seu xito, a despeito das expectativas. A autora enfatiza o papel da liderana e janelas de oportunidade. Grindle (idem) argumenta que muitos dos obstculos citados na literatura so relacionados ao contexto e podem ser superados a partir de negociaes em torno das reformas. Pela ao estratgica na definio da distribuio de custos e benefcios de determinada iniciativa de poltica, setores reformistas podem superam resistncias. Devido sua nfase no desenho das polticas, no entanto, a autora no destaca o papel independente das instituies polticas, especialmente das relaes Executivo-Legislativo, na sua explicao. Ainda que explorem janelas de oportunidade, os reformadores operam dentro de um conjunto institucionalmente constrangido por regras que definem as capacidades e os incentivos que tm para realizar a reforma. A abordagem das geraes de reforma tem sido tema comum na discusso da dinmica das reformas de polticas, e a linguagem que informa o debate sobretudo no mbito das instituies multilaterais. Essa abordagem padece de problemas para a discusso de pases, tais como o Brasil, onde os dois tipos de reformas se confundiram com o passar do tempo. As do primeiro tipo privatizao, estabilizao monetria e liberalizao do mercado foram implementadas simultaneamente com reformas regulatrias, administrativas e o que mais importante para os nossos propsitos aqui dos setores sociais. Embora Fernando Collor de Mello (1991-1992) tenha tomado algumas medidas para privatizar as empresas estatais, foi o governo de Fernando Henrique Cardoso que promoveu a privatizao em larga escala de empresas pblicas. Seu governo engajou-se simultaneamente em ambicioso programa de estabilizao, deflagrando um processo de reforma do sistema previdencirio, da administrao pblica e dos setores sociais.
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O mpeto reformista de sua administrao arrefeceu ao longo do tempo na passagem do primeiro para o segundo mandato. A estratgia de empreender reformas simultaneamente em vrios setores exigiu muita negociao no Legislativo e nutriu-se do sucesso do plano de estabilizao monetria. O big bang do governo de Fernando Henrique Cardoso (Navia e Velasco, 2003) o lanamento simultneo dos dois tipos de iniciativa de reforma contrasta com a trajetria e seqncias observadas em muitos pases da regio. O enorme sucesso na reduo da inflao foi essencial para superar muitos dos obstculos apontados pela literatura4. Isso lhes permitiu fazer mudanas em larga escala ao mesmo tempo em que fortaleceu as bases institucionais do Executivo (Alston et alii, 2004; ver tambm Treisman, 2004). A hiptese central deste artigo que a capacidade do Executivo (e seus incentivos) para implementar reformas explicada por uma combinao de variveis institucionais e de desenho de polticas. Na seo seguinte, discutirei as bases institucionais da reforma das polticas sociais. Nela examino a viso predominante sobre a natureza do sistema poltico brasileiro e analiso sumariamente a recente produo acadmica que desafia tal viso. Instituies Polticas e a (In)capacidade de Reformar A viso da literatura comparativa sobre as polticas de reforma que as instituies polticas brasileiras geram paralisia decisria e inrcia poltica. Espera-se que as reformas s venham a ocorrer aps negociaes prolongadas envolvendo o presidente e o Congresso, e com um alto custo social (Samuels, 2003; Ames, 2001; Mainwaring, 1999). Os problemas de governabilidade seriam causados por diversas caractersticas do sistema poltico, tais como a estrutura federativa, o bicameralismo simtrico, o presidencialismo e as instituies eleitorais. O sistema poltico tem sido descrito como excessivamente descentralizado e fragmentado. Para Mainwaring e Shugart (1997), o federalismo brasileiro robusto e apresenta grande desequilbrio. Essa perspectiva de anlise destaca que os estados gozam de autonomia fiscal e poltica, e que aproximadamente metade da receita pblica est nas mos dos estados e dos 5.600 municpios. Alm disso, um tero das receitas fiscais arrecadado diretamente pelos governos subnacionais, e os estados tm a competncia de arrecadar o imposto que gera mais receita (VAT). Apesar das enormes diferenas econmicas e demogrficas, os estados dispem de igual representao no Senado. Esta representao exage-
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rada dos estados menores e menos desenvolvidos repete-se em grau muito menor na Cmara dos Deputados, na qual as unidades menores tm um nmero proporcionalmente maior de deputados. Tal caracterstica se combina com um padro de lealdades de corte regional, produzindo um sistema no qual o executivo federal tem de negociar, fazendo concesses para os interesses subnacionais (Samuels, 2003). De acordo com essa linha de interpretao, os interesses subnacionais especialmente os governadores exercem poderes de veto em muitas questes nacionais importantes (Ames, 2001). Para muitos analistas, o desenho constitucional brasileiro, na verdade, contm uma combinao explosiva de presidencialismo e multipartidarismo. Os deputados federais so eleitos atravs de um sistema de representao proporcional em lista aberta, e os estados so distritos-membros, cuja magnitude varia de oito a 70. Aps a mudana para a democracia, em 1985, o sistema bipartidrio que existia no regime militar deu lugar a um sistema multipartidrio com um nmero enorme e sempre crescente de partidos efetivos (oito). A disciplina partidria tambm fraca, uma vez que a lista aberta encoraja os comportamentos individualistas dos parlamentares e no permite muito controle partidrio na seleo dos candidatos. Conseqentemente, os partidos no tm conseguido criar fortes identidades nem possuir razes profundas com a sociedade. A migrao interpartidria de parlamentares (pelo menos dentro de um espao ideolgico aproximadamente similar) enfraquece a base organizacional dos partidos. O sistema poltico emergente no Brasil tem sido descrito como um presidencialismo de coalizo. Os presidentes, bem como os governadores e prefeitos, so eleitos pelo voto direto e contam com o apoio de grandes coalizes. No governo de Fernando Henrique Cardoso, nenhum dos trs maiores partidos incluindo o dele (Partido da Social Democracia Brasileira PSDB) conseguiram mais do que 20% dos assentos da Cmara dos Deputados. Como j amplamente reconhecido, o problema dessa linha de interpretao que ela subestima as conseqncias de o presidente possuir grande poder, incluindo uma srie de prerrogativas que o ajudam a superar a fragmentao partidria e assegurar a implementao de sua agenda (Figueiredo e Limongi, 1999). O grande nmero de prerrogativas inclui, inter alia: uso de medidas provisrias (MPs) decretos com fora de lei, que tm de ser votados em 30 dias (e que mudou para 60 dias), caso contrrio perderiam sua eficcia; competncia exclusiva
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para propor legislao tributria, fiscal e administrativa; faculdade de exigir votao imediata de determinados projetos de lei; e veto parcial. Tudo isso se adiciona ao controle da patronagem na imensa mquina administrativa federal e da elaborao discricionria de emendas oramentrias pelos parlamentares (Pereira e Mueller, 2003; Souza, 2003). A organizao interna do Congresso proporciona tambm instrumentos importantes para a administrao da coalizo pelo Executivo. O Congresso estruturado a partir de uma lgica partidria que confere grandes poderes aos lderes dos partidos (Figueiredo e Limongi, 1999). Segundo Alston et alii (2004), isso no significa que o Congresso inerte. Na verdade, o presidente age como gestor da coalizo e negocia a distribuio de favores em troca de suporte para sua agenda. Em suma, h um grande nmero de foras centrpetas e centrfugas no sistema poltico brasileiro. Exemplos das primeiras so a legislao eleitoral, a autonomia fiscal subnacional, o regionalismo e o faccionalismo de base regional, alm de partidos fracos e sistemas partidrios fragmentados. As segundas tm origem nos poderes constitucionais dos presidentes, bem como na organizao interna do Congresso e, o que mais significativo, nos imensos recursos controlados pelo presidente, os quais podem ser usados para garantir apoio poltico. So foras notadamente clientelistas como programas de distribuio de favores para a base constituinte de determinado parlamentar ou, simplesmente, conseqncias da participao no governo. A capacidade poltica dos presidentes essencial para a superao das foras fragmentadoras do sistema poltico. As foras centrpetas acima mencionadas representam restries importantes capacidade do presidente em aprovar e implementar sua agenda (idem, 2004). Meu argumento que os presidentes operam em um espao poltico e institucional sujeito a restries, o que no tem, todavia, produzido impasses ou entraves significativos. Os presidentes tiveram os incentivos e a capacidade de implementar suas agendas de reformas. A estrutura de incentivos com a qual os presidentes se defrontam ser discutida na seo seguinte. O senso comum a respeito das questes fiscais do Brasil que um dos principais problemas se encontra no sistema de relaes intergovernamentais do pas. O suposto excessivo poder exercido pelos interesses subnacionais, em particular os governadores estaduais, provocaria fortes distores de natureza fiscal (Burki, Perry e Dillinger 1999; Dillinger e Webb, 1999; Haggard e Webb, 2004). Rodden (2003:213) enfatiza a gravidade dos desafios para a gesto macroeconmica impostos
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pela descentralizao fiscal num contexto de desigualdades, fragmentao poltica e um federalismo robusto, mas no capaz de fornecer uma explicao para as medidas radicais e recentralizadoras adotadas pelo governo de Fernando Henrique Cardoso nessa rea. Sem dvida, se o centro [governo federal] for pouco mais do que uma tnue coalizo de grupos de interesse baseados nos estados (Rodden, 2003:244), como tais medidas podero ser explicadas? De acordo com esse argumento, a descentralizao no Brasil tem gerado mais problemas do que benefcios. A viso do federalismo predatrio (Abrucio, 1998) um executivo federal fraco, incapaz de superar as presses da periferia do sistema poltico estranha ao quadro do federalismo no governo de Fernando Henrique Cardoso. Como afirmei no incio do artigo, esse argumento no consistente com a transformao observada no padro das polticas pblicas sociais no Brasil. Neste artigo, argumento que ocorreu uma transformao importante na estrutura federativa brasileira, que foi essencialmente uma reao ao choque externo produzido pela Constituio de 1988. A reviso da literatura apresentada nesta seo sugere que o Brasil no um caso provvel de sucesso na reforma das polticas sociais. Mas h bases empricas e analticas para se esperar o contrrio. Como assinalado, o padro de relaes Executivo-Legislativo ps-constituinte, na realidade, indica que o Executivo tem poderes institucionais importantes para aprovar polticas e implementar sua agenda. Minha hiptese que um importante fator que viabilizou a implementao da agenda de reformas nos setores sociais foi a capacidade do governo de reestruturar as relaes intergovernamentais particularmente o federalismo fiscal do pas. Vale ressaltar que outros aspectos tambm importaram, como a reorganizao do lugar da poltica social na distribuio negociada do portflio ministerial, e ao mesmo tempo a redefinio do padro de patronagem nessa rea. A estratgia big bang utilizada, em razo da qual o apoio ao seu programa de estabilizao monetria se estendeu s suas outras iniciativas, foi tambm parte integrante do apoio dado ao programa de reforma das polticas sociais nos dois governos do presidente Fernando Henrique Cardoso.
CONCILIANDO A REFORMA DE POLTICA E O MANEJO DA COALIZO DE GOVERNO

Nesta seo examino trs processos inter-relacionados. Em primeiro lugar, discuto como o Executivo pde levar a cabo uma reforma impor-
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tante das relaes financeiras intergovernamentais; Em segundo lugar, demonstro como o federalismo e a poltica social estavam no ncleo duro do processo amplo de reforma constitucional da dcada de 1990; e, finalmente, apresento evidncias de que houve modificaes importantes no lugar ocupado pelos ministrios sociais na poltica de montagem de gabinetes de coalizo. Incentivos Presidenciais, Restries Fiscais e Federalismo A Constituio de 1988 foi elaborada sob circunstncias excepcionais. O Executivo no desempenhou efetivamente qualquer papel no processo, enquanto os atores subnacionais, em particular os governadores, jogaram um papel central. Dado que as primeiras eleies diretas durante o jogo de transio poltica foram para governador, em 1982, os governadores adquiriram grande legitimidade e tornaram-se os guardies do novo regime, negociando ativamente a transio com os militares. O processo de elaborao da Constituio foi, portanto, marcado por uma forte influncia dos interesses subnacionais. As implicaes fiscais da Constituio foram percebidas no incio dos anos 1990, e a subseqente evoluo das relaes intergovernamentais no governo de Fernando Henrique Cardoso refletiram a reao do governo federal contra tal estado de coisas. Como Alston et alii (2004) argumentam, os presidentes brasileiros tm fortes incentivos para estabilizar a economia e adotar polticas fiscais slidas basicamente em funo de dois fatores. O primeiro que o eleitorado se tornou altamente avesso inflao, principalmente depois dos efeitos devastadores da hiperinflao na vida dos brasileiros nos anos 1980 e incio dos anos 1990. Por conta das experincias heterodoxas fracassadas durante os governos de Jos Sarney e Fernando Collor de Mello Planos Cruzado e Collor, respectivamente os cidados estavam dispostos a punir eleitoralmente os governos que implementassem prticas fiscais heterodoxas. Mas o Executivo federal teve que conciliar suas preferncias fiscais com medidas que teriam conseqncias na sua sobrevivncia poltica, inclusive nas reas de polticas pelas quais eles arcariam os custos polticos no caso de fracasso. Apesar do controle da inflao, os presidentes seriam punidos pelo aumento da taxa de desemprego e pela baixa performance dos indicadores sociais que adquiriram crescentemente visibilidade nas reas de sade e educao. A capacidade do Executivo em conciliar esses dois imperativos explica parte do seu sucesso.
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As estratgias polticas do governo de Fernando Henrique Cardoso foram profundamente constrangidas pela agenda poltica que herdou e que ele prprio ajudou a formar. Os elementos mais importantes dessa agenda foram os seguintes: em primeiro lugar, a sustentabilidade do Plano Real. A primazia deste na agenda de governo deve-se ao fato de ter sido o sucesso do Plano que, primeiramente, conduziu Fernando Henrique presidncia (o que aconteceu tambm com os governadores que se beneficiaram dos efeitos de coattail [efeito de uma eleio sobre outra] produzidos em 1998). Alm de ter sido escolhido como candidato presidncia por causa do Real, sua reeleio na campanha presidencial de 1998 tambm dependeu do seu sucesso em controlar a inflao. Isso explica por que a sustentabilidade do Plano Real se tornou, ao longo do tempo, um elemento essencial do discurso e da prtica poltica da sua coalizo de governo. As falhas sucessivas dos planos de estabilizao principalmente o Plano Collor, que congelou os preos e impediu, durante um ano, a utilizao da poupana e das aplicaes financeiras mantidas pelos agentes econmicos causaram grande impacto na populao. No segundo mandato de Fernando Henrique Cardoso, a questo fiscal adquiriu importncia ainda maior devido corrida contra o Real, no final de 1998, que teve incio com a crise da Rssia, provocou a desvalorizao da moeda e uma grande instabilidade nos mercados internacionais. A inflao era percebida como sendo causada, em primeiro plano, pela dvida do setor pblico. Vrias medidas foram tomadas para estabilizar a economia no primeiro governo de Fernando Henrique Cardoso, inclusive a privatizao das estatais particularmente as empresas de utilidade pblica com a reduo do nmero de funcionrios federais e do gasto com pessoal, bem como a reforma da previdncia social. Enquanto o governo federal implementava tais medidas, os estados e municpios operavam em uma situao de soft budget constraint restrio oramentria fraca com elevado e crescente endividamento. A dvida subnacional tornou-se a fonte primria de desequilbrio fiscal no pas. Os estados operavam fora do controle do Banco Central, uma vez que os tesouros estaduais emitiam ttulos da dvida, os quais eram absorvidos por instituies do setor pblico financeiro estadual. Isso culminou na inadimplncia do Estado de Minas Gerais em 1998, que teve fortes impactos no risco-pas no curto prazo. Defrontando-se com tal estrutura de incentivos, o executivo federal engajou-se em uma s-
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rie de reformas que redefiniram as relaes financeiras intergovernamentais. A primeira iniciativa importante foi a renegociao da dvida dos estados, que ocorreu em meados dos anos 1990 e envolveu a federalizao de aproximadamente US$ 80 bilhes de dbito subnacional. Em troca do refinanciamento da dvida, o governo federal imps vrias condicionalidades, dentre as quais a privatizao dos bancos e das empresas pblicas estaduais (a maioria delas fornecedoras de energia eltrica). Ao mesmo tempo, o governo federal aprovou diversas emendas constitucionais, estipulando mecanismos mais restritos de suspenso de transferncias previstas na Constituio para os estados inadimplentes. A estratgia federal esteve ancorada fundamentalmente em jogo de cenoura e porrete, no qual os primeiros foram operaes de adiantamento pelo Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social BNDES de recursos em antecipao s receitas futuras dos leiles de privatizao. A estratgia fiscal do governo federal na administrao de Fernando Henrique Cardoso tambm envolveu o aumento da carga tributria (atravs de impostos no sujeitos partilha federativa), ao mesmo tempo em que restringiu o comportamento fiscal das unidades subnacionais. Entre 1994 e 2002, a carga tributria subiu de 24% para 34% do PIB um acrscimo de 10% em uma nica dcada. Isto se deu principalmente atravs das contribuies sociais tributos cujas receitas no so constitucionalmente partilhadas com os estados e municpios. A parcela das contribuies na receita total cresceu de 11% para 49%. Como resultado, at o final da dcada de 1990, dois teros de toda a receita arrecadada pela Receita Federal vieram das contribuies (ver Grfico 1). O aumento dos impostos federais concentrou-se nas chamadas contribuies sociais por trs razes. Ao contrrio do imposto de renda e do Imposto sobre o Valor Acrescentado IVA, elas no requerem a partilha com os estados e municpios. Alm disso, a exigncia de que os novos impostos s podem entrar em vigor no ano fiscal seguinte no se aplicava a elas, as quais j podiam ser cobradas depois de trs meses. Em terceiro lugar, o principal componente do dficit fiscal era a dvida da previdncia social, de mais de 4% do PIB, que foi em parte financiada com o aumento das contribuies. Essa dvida tinha dois pilares: o desequilbrio atuarial do sistema especial de penso dos servidores pblicos e o imenso regime no-contributivo das penses rurais (Melo, 2004).
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Grfico 1 Porcentagem na Receita Total Arrecadada pela SRF

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Fonte: Elaborao do autor a partir de dados primrios disponveis em www.stn.fazenda.gov.br
O governo federal conseguiu tambm reter parte dos fundos que eram previstos constitucionalmente para distribuio entre os estados e municpios. Para tanto, aprovou vrias emendas constitucionais que desvinculavam os impostos de aplicao especfica. Antes da distribuio, os recursos alimentariam um fundo controlado pelo governo federal (o Fundo Social de Emergncia FSE) por um perodo especfico de tempo. Essa estratgia contbil foi reafirmada posteriormente com o Fundo de Estabilizao Fiscal FEF e, mais recentemente, com a Desvinculao de Receitas da Unio DRU (ver Grfico 2). O governo federal conseguiu flexibilizar a parcela de recursos discricionrios no oramento e, ao mesmo tempo, limitar a autonomia fiscal dos estados e municpios. O pice desse processo foi a aprovao da Lei de Responsabilidade Fiscal, em maio de 2000. Como resultado, os trs nveis de governo comearam a produzir supervits primrios desde 2001 (Alston et alii, 2005; Alston et alii, 2004; Schneider, 2004). Em suma, o governo federal ajustou-se razoavelmente s restries fiscais impostas pela alta dvida interna do pas (Alston et alii, 2004; Goldfajn e Guardia, 2003). O governo conseguiu controlar a principal fonte de desequilbrio o comportamento fiscal subnacional e, ao mesmo tempo, elevar a carga tributria. Isto exigiu uma dupla estratgia. Por um lado, reduziu o gasto subnacional e limitou a autonomia fiscal dos estados e municpios. Por outro, alargou o espao fiscal do Poder Executivo federal, ao expandir a base tributria ao seu dispor e, ao mesmo
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20
03
Grfico 2 Evoluo da Composio da Receita Oramentria
discricionrias
tempo, ampliar sua discricionariedade. No restante deste artigo, discutirei como esse processo ocorreu no setor social. A Trajetria das Reformas Constitucionais Como afirmei anteriormente, a reforma dos setores sociais implicaram em importantes mudanas na Constituio de 1988. A Constituio representou o momento fundador de um novo padro, com importantes conseqncias path dependent [dependente da trajetria]. O texto constitucional incorporou uma srie de demandas polticas, sociais e corporativistas, no atendidas. A Constituio ficou inusitadamente longa, com 250 artigos no texto principal e outras 75 disposies constitucionais transitrias, abrangendo vrias questes de polticas especficas e no-constitucionais. Esta hiperconstitucionalizao da poltica pblica reflete a sobrecarga da agenda do novo regime democrtico e a insatisfao com os padres observados na formulao de polticas nos governos militares. A Constituio incorpora as exigncias em torno de uma formulao de polticas mais descentralizada, democrtica e de interesse pblico. Em termos de relaes fiscais e intergovernamentais, a Constituio devolveu autonomia administrativa aos governos subnacionais e determinou uma nova redistribuio funcional de responsabilidades. Alm disso, ela instituiu um novo regime de atribuies tributrias no qual os estados e municpios receberam no apenas novos poderes de tributar, mas conseguiram, tambm, assegurar uma parcela maior das receitas tributrias federais.
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Marcus Andr Melo
A Constituio concedeu um novo status constitucional aos municpios o nico pas do mundo a fazer isto que, juntamente com os estados, se tornaram unidades constituintes autnomas da federao. Criou tambm novas receitas para os estados e municpios, ao estabelecer novas transferncias automticas de recursos federais. A Constituio determinou tambm a descentralizao de polticas pblicas em um grande nmero de reas sociais, como sade, educao e assistncia social. Alm disso, instituiu arranjos participativos em diferentes nveis, tendo por objetivo o controle social. Suas inovaes especficas foram: a redistribuio gradual da receita pblica os estados e municpios garantiram uma parcela maior das receitas tributrias, 10% e 15%, respectivamente; a exigncia de que a participao comunitria, o universalismo, a transparncia e a redistribuio sejam estabelecidos como princpios para a organizao da administrao pblica; e diversos dispositivos especficos de natureza redistributiva, que ampliaram consideravelmente os direitos sociais, tais como a equalizao dos benefcios de seguridade social urbanos e rurais. Muitas das reformas subseqentes do governo de Fernando Henrique Cardoso implicaram, portanto, em questes de desconstitucionalizao, ou seja, a supresso de artigos da Constituio e posteriormente (mas nem sempre) introduo de legislao sobre a questo por meio de leis ordinrias. O nvel inicial de constitucionalizao produziu grande rigidez nas polticas pblicas em geral (Melo, 2002; 2003; Alston et alii, 2005). Isto, todavia, no impediu que o governo de Fernando Henrique Cardoso aprovasse seus programas de reforma. Um alto grau de constitucionalizao afeta a formulao de polticas sociais, porque, especialmente em uma federao grande e robusta como o Brasil, onde os municpios so consideravelmente autnomos, qualquer mudana nas relaes intergovernamentais ou na taxao requer alteraes na Constituio. A maior parte das iniciativas na poltica social e reduo da pobreza foi implementada via emendas constitucionais, o que envolveu intensas negociaes dentro da coalizo governamental e com a oposio. Os Grficos 3, 4 e 5 fornecem dados sobre as 50 emendas Constituio de 1988, apresentadas at janeiro de 2004. Dez das emendas procederam a Era Cardoso, ao passo que cinco foram promulgadas no primeiro ano do governo de Luiz Incio Lula da Silva (duas das quais foram propostas pelo governo de Fernando Henrique Cardoso, mas promulgadas posteriormente). Quase metade (42%) das emendas constitucionais aprovadas refere-se diretamente a aspectos do federalismo brasileiro. Para as emendas propostas durante os dois mandatos de Fernando
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Grfico 3 Emendas Constitucionais por rea Temtica 1989-2004

8 7 6 5 4 3 2 1 0
92 93 94 95 96 97 98 99 00 01 02 03 20 19 19 19 19 19 19 19 19 20 20 20 20 04
Total de emendas
controle fiscal poltica social/direitos sociais economia
questes institucionais federalismo
Fonte: Melo (2006). Elaborao prpria do autor com base em dados do Ministrio da Justia.
Grfico 4 Quantidade de Emendas Constitucionais por Ano de Apresentao
18 16 14 12 10 8 6 4 2 0
17
6 3 1
1989
4 0 1
1993 1994 1995 1996
5 3 2 2 1
2001
1
1990 1991
1
2002
1
2004
1992
1997
1998
1999
2000
2003
ano da apresentao
Fonte: Melo (2006). Elaborao prpria do autor com base em dados do Ministrio da Justia.
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Marcus Andr Melo
Grfico 5 Quantidade de Emendas Constitucionais por Ano da Promulgao 1989-2004
8 7 6 5 4 3 2 1 0
7 6 5 4 3 2 2 2 4 4 3 2 6
1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004
ano da promulgao
Fonte: Melo (2006). Elaborao do autor com base em dados do Ministrio da Justia.
Henrique Cardoso, o nmero correspondente maior ainda (48,5%). Do total de emendas pertinentes ao federalismo, mais da metade (53%) relaciona-se a polticas e direitos sociais5. A centralidade dessas questes no processo de mudana constitucional pode ser medida em comparao com outros grandes temas. Enquanto o federalismo foi questo temtica em quase metade das emendas, a economia e os aspectos institucionais no-relacionados ao federalismo foram o alvo de, respectivamente, 22% e 32% de todas as emendas. Deve-se notar tambm que houve um intenso esforo reformista no primeiro ano do governo de Fernando Henrique Cardoso 1995 (veja os Grficos 4 e 5). Esse foi o ano do big bang de Fernando Henrique Cardoso, com uma grande concentrao de emendas: metade de todas as emendas propostas pelo seu governo e mais de um tero (34%) das que foram apresentadas em um perodo de 16 anos. Como se v, a poltica social e o federalismo adquiriram grande centralidade no esforo reformista do governo de Fernando Henrique Cardoso. Na realidade, grande parte das transformaes ocorridas no padro da poltica social no perodo foi viabilizada atravs de mudana constitucional e se inscrevem em um processo de reao hiperconstitucionalizao ocorrida. O xito desse movimento reformista a fortiori mais surpreendente tendo em vista as dificuldades procedimentais para a aprovao de emendas Constituio (aprovao em dois turnos nas duas Casas legislativas, maioria de trs quintos, dentre outras) em relao aprovao de legislao ordinria.
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O Portfolio Ministerial e o Novo Lugar da Poltica Social
Uma mudana importante ocorreu no papel dos ministrios e burocracias centrais da rea social na formao de gabinetes no pas. No perodo democrtico recente, a estabilidade das coalizes polticas determinada em grande medida pela taxa de coalescncia entre o portfolio ministerial e a base aliada (Amorim Neto, 2002). Esse padro determinado, como amplamente discutido, pela natureza do presidencialismo brasileiro que se assenta em grandes coalizes. Ao contrrio de pases de desenho constitucional majoritrio, o espao poltico para as iniciativas do Executivo fortemente constrangido, e a poltica de coalizo um trao essencial do sistema poltico brasileiro (idem, 2002; Loureiro e Abrucio, 1999). Esta formulao geral no deve obscurecer uma mudana importante no contedo setorial das negociaes. Nos gabinetes pr-Fernando Henrique, os ministrios sociais participaram da partilha de recursos organizacionais como moeda de troca com partidos da base. Os ministrios da rea econmica, as empresas estatais e bancos pblicos federais eram reservados cota pessoal do presidente ou no mnimo ao seu partido. A distribuio de pastas na rea de infra-estrutura tradicionalmente ocupava o segundo no ordenamento de preferncias do Executivo. Nos dois governos de Fernando Henrique, os ministrios da rea social foram preservados para os setores mais prximos do Executivo. Os ministrios da rea de infra-estrutura, por sua vez, foram distribudos para os parceiros da coalizo de apoio. Um indicador relevante das preferncias do Executivo a taxa de turnover no cargo. Conforme mostram os Grficos 6 e 7, o tempo mdio de permanncia no cargo dos ministros da rea social muito mais elevado durante o governo de Fernando Henrique Cardoso do que nos governos anteriores. No mbito do governo de Fernando Henrique Cardoso, a taxa de turnover na rea social semelhante observada na rea da Fazenda apenas um ministro ocupou o cargo nos ministrios da Fazenda e da Educao durante os oito anos de mandato. O perfil dos ocupantes tambm muda no plano social de ministros que esto entre as lideranas importantes (do Partido da Frente Liberal PFL no caso da educao), para ministros de perfil eminentemente tcnico, ou com forte componente tcnico (todos os ministros das reas de Educao e Sade apresentam forte formao tcnica). O perfil da rea social contrasta com a da infra-estrutura, na qual o nmero de ministros , no s elevado (os ministrios dos Transportes e Indstria e Comrcio tiveram seis e oito ocupantes, respectivamente), mas tambm de perfil po-
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Grfico 6 Volatilidade dos Ocupantes dos Ministrios da Educao

Meses no Cargo Ministro Educao Sarney a FHC
Paulo Renato Souza Murlio Hingel Eraldo Tinoco Jos Goldemberg 2 12 17 14 14 20 11 Collor 36
108
Ministro
Carlos Chiarelli Carlos Sant anna Hugo Napoleo Jorge Bornhausen Marco Maciel
Sarney Sarney Sarney
Sarney Meses no Cargo
Grfico 7 Volatilidade dos Ocupantes dos Ministrios da Sade

Meses no Cargo de Ministro da Sade por Presidente De Sarney a FHC
Barjas Negri Jos Serra Carlos Albuquerque Adib Jatene Henrique Santillo 16 Itamar 10 Itamar 8 Collor 22 14 15 Sar ney Sar ney 20 Sarney 11 0 5 10 Sarney 15 20 25 30 35 40 45 50 Collor 15 22 10 FHC 2 FHC 1 e 2 47
Ministro
Jamil Hadad Adib Jatene Alceni Guerra Seigo Tsuzuki Borges da Silveira Roberto Santos Carlos Santanna
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ltico todos os ex-ministros de Minas e Energia e de Transportes foram parlamentares, este ltimo com uma singela e breve exceo. Vale ressaltar, no entanto, que a estratgia de insulamento da rea social se restringia s estruturas centrais dos ministrios. As representaes regionais desses ministrios, bem como as fundaes, autarquias e rgos nos estados eram peas importantes nos esquemas clientelistas dos parceiros da coalizo do governo, que praticamente manteve inalterado o padro de patronagem na periferia de sua estrutura organizacional. Da ter me referido no incio deste artigo ao processo de periferizao da patronagem na rea social. O governo optou por insular a administrao central, para a qual indicou especialistas, muitos deles com formao em economia. Pela primeira vez, foram nomeados economistas para os cargos de ministro da Economia e da Educao e tambm para secretrio executivo (o segundo em importncia, depois do ministro) nas duas organizaes6. Em suma, ao longo dos dois mandatos, observou-se uma mudana no papel desses ministrios que importou em uma estrutura dupla na gesto social: a estrutura organizacional central foi insulada do mercado poltico, ao mesmo temo em que se reproduzia na periferia do sistema o mecanismo tradicional de alianas e patronagem. Embora o governo tenha deixado tais estruturas fora do alcance dos seus parceiros de coalizo e reservado os principais cargos nesses ministrios para aliados leais ao partido e para especialistas, a estrutura burocrtica mais ampla foi partilhada entre os parceiros da coalizo. O fortalecimento do ncleo de comando do Executivo federal permitiu assegurar a conduo da poltica social, contrabalanando as foras centrfugas que operavam no sentido de fragmentar as polticas pblicas de corte social. Esse processo representou, no plano programtico e administrativo, o equivalente funcional das transformaes ocorridas na gesto fiscal e das relaes financeiras intergovernamentais.
A POLTICA DAS VINCULAES NAS REAS DE SADE, REDUO DA POBREZA E EDUCAO

O Fundo de Combate Pobreza Aps uma intensa mobilizao em torno do combate pobreza no incio e em meados dos anos 1990 o que levou apresentao de 98 propostas legislativas na Cmara e no Senado , o Congresso criou uma Comisso Especial para examinar a questo de reduo da pobreza. A
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Comisso tornou-se uma plataforma importante para os polticos de oposio criticarem as polticas do governo, particularmente a macroeconmica. A questo da pobreza tornou-se altamente politizada, gerando diversas propostas legislativas para a obteno de recursos antipobreza. Setores conservadores e de oposio lutaram ferozmente pela autoria das propostas (Congresso Nacional, 1999). O governo de Fernando Henrique Cardoso ops-se idia de um fundo porque implicaria em rigidez oramentria. Para os gestores macroeconmicos, a vinculao era o resultado menos preferido, ao contrrio da discrio alocativa nas escolhas oramentrias. A Comisso elaborou a emenda constitucional que criou o Fundo de Combate Pobreza. A proposta original previa diversas fontes de receita para o fundo, inclusive a taxao da riqueza e ativos individuais, que havia sido proposta pelo presidente enquanto parlamentar. A proposta que veio a ser a Emenda Constitucional n 31 foi aprovada atravs de prolongado perodo de negociao. O relatrio da Comisso destacou que no se props a criao de impostos adicionais porque a questo estava sendo discutida na proposta de reforma tributria. A alternativa foi aumentar a alquota de um imposto j em vigor. A maior fonte de receita viria do imposto existente sobre as transaes financeiras (Contribuio Provisria sobre Movimentao Financeira CPMF). Esse imposto havia sido criado em 1993 por uma clusula transitria da Constituio, legalmente vlida por dois anos. A soluo foi um compromisso no qual o governo endossaria a proposta considerando-se a preponderncia do Executivo no funcionamento do Congresso como uma precondio para que ela fosse submetida votao se a CPMF fosse renovada. A aprovao implicou, portanto, na troca da renovao da validade do imposto a rigor, uma contribuio pela criao de uma nova fonte de recursos. O governo apoiou a proposta da Comisso, concordando que fosse destinado ao fundo um aumento na alquota do imposto. A Emenda Constitucional n 12/1996 havia criado a CPMF com uma alquota de 0,25%. O imposto era vinculado rea de sade e tinha validade de dois anos. A Emenda Constitucional n 21 estendeu a validade por mais trs anos. A alquota foi elevada para 0,38% no primeiro ano, ficando em 0,30% nos dois anos restantes mas a receita seria destinada previdncia social. O Fundo de Erradicao da Pobreza garantiu que a alquota de 0,38% seria mantida. O fundo gerou certa rigidez porque, caso a receita anual arrecadada no alcanasse R$ 4 bilhes, o governo federal cobriria a diferena com a receita tributria geral.
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O presidente do Senado, Antnio Carlos Magalhes, apresentou a proposta final, que foi aprovada como a Emenda Constitucional n 31. O partido do senador, o PFL, ficou com a maior parte dos dividendos polticos do trabalho da comisso. A emenda final foi resultado do trabalho conjunto da comisso. Note-se que, na proposta original de Magalhes, o fundo consistia de diversas fontes de receita, incluindo novos impostos (ou novas alquotas para impostos antigos), mas no inclua nada que se relacionasse CPMF. O governo de Fernando Henrique Cardoso aprovou a emenda constitucional e estendeu a validade do imposto para mais dois anos. J que o fundo duraria 10 anos, a possibilidade de novas renovaes estaria assim pr-estabelecida. A tentativa prima facie de introduzir rigidez no oramento com o propsito de reduo da pobreza pode ser entendida como parte de negociaes e logrolling entre os Poderes Executivo e Legislativo. O Executivo garantiu a estabilidade fiscal, ao aumentar os impostos no mbito federal, e, em troca, o Congresso teve acesso a alguns programas de reduo de pobreza protegidos contra cortes discricionrios do Poder Executivo j que a emenda proibia a desvinculao de recursos do fundo. A prtica de vinculao dividiu o Executivo internamente. De um lado, os gestores macroeconmicos e, do outro, os ministrios das reas sociais. Conforme o arquiteto do FUNDEF e da proposta de sua vinculao ao setor de sade, afirmou: ns ramos radicalmente favorveis e eles eram radicalmente contra (Barjas Negri, entrevista no publicada concedida Mnica Teixeira, 2003). O Executivo prefere discricionariedade no mbito federal, e vinculao e controle no subnacional. Entretanto, apia a vinculao caso o Congresso tenha sucesso no aumento da tributao e/ou no caso de haver um consenso muito forte intra-executivo. A vinculao era, portanto, um second best para o Executivo. Para entender completamente a estratgia do Executivo, preciso enfatizar que ele usou a presso do PFL estrategicamente em favor do fundo. Os polticos queriam ter seus nomes associados proposta por causa dos bvios dividendos eleitorais que seriam gerados. Como o administrador da coalizo, o Executivo operava estrategicamente considerando as preferncias dos parlamentares de sua base. O Executivo enfrentou a resistncia dos seus setores fazendrios e do planejamento, bem como as restries fiscais impostas pelo acordo com o Fundo Monetrio Internacional FMI. A soluo permitiu que a coalizo ficasse com a autoria da proposta, ao passo que o Executivo foi capaz de transferir para os seus parceiros o nus pelo impacto fiscal dessa inicia-
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tiva. Fernando Henrique Cardoso tambm queria ter um programa que fosse carro-chefe do seu segundo mandato e esperava que inovaes nas polticas sociais desempenhassem tal papel. Essa linha de interpretao endossada por atores importantes que estiveram envolvidos no jogo poltico (Vilmar Faria, entrevista ao autor, vrias datas; 2002). Vale reter dessa discusso que o crescente enrijecimento do oramento federal que ocorre sobretudo na rea social e com as contribuies resultado desse jogo de interao estratgica entre o Executivo que busca extrair recursos crescentes da sociedade atravs da taxao e um Congresso que quer garantir recursos carimbados para a rea social. Esse jogo no de soma zero, porque o Executivo tambm tem preferncia pela melhoria dos indicadores sociais. No entanto, esse jogo produziu um certo desequilbrio dinmico, na medida em que a elevao do gasto social em programas universalistas teve impacto difuso e no garantiu uma apropriao individualizada de benefcios, como no caso de emendas para a execuo de obras de infraestrutura. Para os parlamentares, o encolhimento crescente do oramento de infra-estrutura e a expanso crescente do gasto social representam uma perda. Mas muitos parlamentares podem se apropriar da expanso do gasto social de forma indireta seja na forma de controle da operao do programa na ponta ou atravs dos ganhos indiretos advindos do sucesso da coalizo de governo. A Poltica das Vinculaes de Recursos para a Sade Um passo importante para assegurar mais recursos para o social foi dado na rea da sade. Isso envolveu duas emendas constitucionais que, como j assinalado, eram necessrias face ao alto nvel de constitucionalizao das polticas no Brasil. Elas podem ser vistas como estratgias de introduzir inovaes institucionais como mecanismos de pr-compromisso que asseguram o seu cumprimento. A vinculao representava um mecanismo para garantir credibilidade a transaes polticas. Em outras palavras, compromisso intertemporal. Na ordenao de preferncias do Executivo, o que importava em primeiro lugar era garantir recursos fiscais. Como j mencionado, a Constituio de 1988 criou um oramento unificado para aposentadorias, benefcios de assistncia social e sade pblica o chamado oramento da seguridade social. Isso era parte da demanda por um sistema universalista de proteo social e constituiu uma importante bandeira setorial na Assemblia Constituinte. Assim, foi criada uma fonte diversificada de recursos. Os grupos que apoiavam a idia consideravam tal arranjo
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institucional um mecanismo que desvincularia as contribuies do acesso ao sistema, tornando-o mais democrtico e redistributivo. Foi tambm com esse propsito que a Constituio garantiu acesso universal sade pblica, atravs do ento recentemente criado Sistema Unificado e Descentralizado de Sade SUDS. Introduziu tambm generosos benefcios de assistncia social, como os trs meses de licena-maternidade. Os principais componentes do oramento da previdncia social eram a Contribuio Social sobre o Lucro Lquido CSLL, a contribuio sobre o lucro lquido das empresas, a Contribuio para o Financiamento da Seguridade Social COFINS e a Contribuio para o Financiamento da Seguridade Social. A fuso dos gastos com sade pblica e aposentadorias no mesmo oramento produziu, ao longo do tempo, uma dinmica de crowding out [efeito de deslocamento] do oramento da sade pblica. Isso porque as aposentadorias so desembolsos contratuais, e no so comprimveis; so fluxos de compromissos futuros que s terminam com a morte dos pensionistas. Em contrapartida, os gastos com sade so, na sua maioria, despesas correntes, sendo, por definio, vulnerveis no contexto da gesto fiscal. Como j mencionado, os compromissos previdencirios, ao longo do tempo, comprometeram os gastos com sade. No levou muito tempo para a situao ficar crtica. Isso porque, antes da Constituio de 1988, os desequilbrios fiscais na estrutura de aposentadorias no eram significativos e, mais importante ainda, as aposentadorias no eram indexadas, resultando gradualmente em uma eroso acentuada do valor real dos benefcios. Ao determinar a manuteno das aposentadorias no seu valor real, a Constituio de 1988 proibiu a utilizao do valor das aposentadorias como a varivel de ajuste do sistema. Alm disso, ela expandiu dramaticamente o quantitativo de servidores civis no Regime Jurdico nico, pelo qual os benefcios so calculados com base na mdia dos ltimos vencimentos, equiparou as aposentadorias no-contributivas e os benefcios sociais rurais s aposentadorias urbanas e, finalmente, fixou o piso das aposentadorias em um salrio mnimo. Isso produziu um choque externo no sistema e pressionou os gastos com sade logo aps sua implementao7. A crise na rea de sade aumentou a visibilidade das questes de sade pblica no pas. O Brasil apresenta taxas de mortalidade infantil bem acima dos pases com semelhantes nveis de desenvolvimento, medidas em termos de renda per capita. Como assinalado, a questo da melhoria dos indicadores sociais do governo era central na agenda do governo. Reestruturar o sistema de sade de acordo com um estado de
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Bem-Estar universalista compatvel com as condies de um pas em desenvolvimento era tambm uma prioridade importante para o governo. Na administrao de Fernando Henrique Cardoso, durante as discusses sobre como eliminar a pobreza e melhorar as condies de vida, o ministro da Sade, Adib Jatene, comea uma cruzada para expandir os recursos da sade pblica. Muitas propostas foram apresentadas para vincular recursos para a rea da sade, as quais foram criticadas por crculos das Finanas e do Planejamento como um retrocesso que causaria mais rigidez fiscal em um contexto de declnio acelerado dos graus de liberdade do oramento. O argumento de que seriam assegurados mais recursos para a rea de sade foi usado at mesmo nas negociaes que deram origem ao Fundo Social de Emergncia, em 1994, que consistiria essencialmente na reteno de 20% dos impostos e contribuies, os quais poderiam, ento, ser livremente alocados pelo Executivo. A estratgia de Fernando Henrique Cardoso consistiu essencialmente em dar apoio a tais propostas as quais geraram dividendos polticos para a sua coalizo considerando que elas no entravam em conflito com seu objetivo principal da estabilidade fiscal na medida em que implicavam na expanso dos recursos fiscais disponveis. As medidas para assegurar o financiamento da rea de sade culminaram na proposta de reformulao da CPMF e vinculao de parte dela para o sistema de sade. Como assinalado, a CPMF foi criada pela Emenda Constitucional n 3, de 1993, um dispositivo transitrio que s valeria por dois anos. Como discutido anteriormente, a primeira mudana importante aprovada pelo governo de Fernando Henrique Cardoso ocorreu em 1996, quando a Emenda Constitucional n 12 reafirmou a CPMF e a vinculou rea da sade. Entretanto, garantir uma fonte estvel de recursos para a rea de sade no foi o suficiente, considerando-se as vicissitudes do federalismo brasileiro. A implementao das polticas dependia dos governos subnacionais e dos escales burocrticos situados na periferia da estrutura organizacional dos ministrios sociais tais como os escritrios regionais, os departamentos e as divises, os quais eram controlados basicamente pelos parceiros conservadores da coalizo. O elemento-chave foi, contudo, o comportamento dos prefeitos e governadores. Reconhecendo que o poder deles era um impedimento ao uso efetivo dos recursos da sade, o governo de Fernando Henrique Cardoso deu incio a mudanas institucionais importantes. Nesse caso, o ministro da Sade e futuro candidato presidencial de Fernando Henrique Cardoso, Jos Serra, teve um papel fundamental. Serra apoiou a
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proposta apresentada em 1995, a qual, porm, s veio a ser aprovada em 2000, na forma da Emenda Constitucional n 29. A emenda estipulou valores mnimos para os investimentos na rea de sade nos trs nveis de governo. Para o governo federal, o oramento de 2000 foi fixado com um acrscimo de 5% em relao ao de 1999. Definiu-se que, para o perodo 2001-2004, o valor dos gastos em sade seria reajustado pela variao anual do PIB nominal. 15% desses gastos deveriam ser destinados aos procedimentos bsicos de sade pblica dos municpios e distribudos de acordo com a populao. No caso dos estados, 12% da receita deduzidas as transferncias para os municpios devem ser gastos na rea de sade. Requer-se dos municpios, por sua vez, que gastem 15% de seu oramento na sade pblica. Os estados e municpios que tivessem em 2000 gastos inferiores ao estipulado deveriam reduzir a diferena a uma razo de um quinto ao ano. A falta de cumprimento permitiria a interveno federal nos governos subnacionais. A lei estabeleceu tambm que todas as transferncias seriam canalizadas para um fundo sujeito a auditorias. As iniciativas que tinham por objetivo vincular recursos para a sade podem ser vistas como tentativas de controlar e assegurar o gasto subnacional naquela rea, em um contexto de rpida descentralizao e, conseqentemente, de grande incerteza a respeito dos resultados dessa questo cada vez mais central no governo de Fernando Henrique Cardoso. significativo o fato de que, no contexto do ajuste fiscal, as transferncias voluntrias para a sade que so, de longe, as maiores do pas na categoria tornaram-se cruciais para a sobrevivncia fiscal dos estados e municpios. Isso tornou ainda mais crtico para o governo de Fernando Henrique Cardoso o controle do gasto subnacional, o que consistente com o jogo poltico discutido na seo dois deste artigo. O Executivo prefere vincular o gasto subnacional porque isso lhe concede discricionariedade fiscal no mbito federal e lhe possibilita superar os problemas de assimetria de informao em relao a agentes na ponta do sistema: prefeitos, governadores e burocracias responsveis pela implementao. Mudando a Estrutura de Incentivos na Federao Brasileira: O Fundef Em dezembro de 1996, o Congresso aprovou a Emenda Constitucional n 14, instituindo o Fundo de Manuteno e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e Valorizao do Magistrio, o FUNDEF. Tendo sido
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proposto pelo Executivo federal, o Fundef representou um mecanismo engenhoso criado no governo de Fernando Henrique Cardoso para redefinir a estrutura de incentivos vigente na proviso de educao bsica no Brasil. O Fundo representa um exemplo paradigmtico de reforma de segunda gerao. A poltica de educao outra rea que ilustra o uso de inovaes institucionais como mecanismos de pr-compromissos para assegurar que sejam cumpridos. Como no caso da sade pblica, os ensinos fundamental e mdio eram considerados cruciais pela coalizo governamental, requerendo insulamento do logrolling ordinrio no Congresso. Como assinalado, o first best para o Executivo seria ter total discricionariedade na alocao de fundos na rea social. Mas em troca da aprovao do Congresso para a criao de novos tributos, ou para a instituio de programas que aumentariam o controle do governo central no gasto subnacional, a vinculao representava o second best. Sem dvida, no caso do Fundef, o controle fiscal e a elevao do desempenho educacional eram os objetivos principais. Nesse caso, a principal questo fiscal do governo central era garantir que os recursos para a educao primria e secundria fossem de fato aplicados pelos governos subnacionais de forma especfica. Note-se que a educao primria e a secundria no so da competncia funcional de um nvel especfico de governo. De acordo com a Constituio de 1988, a proviso de educao primria deveria ser atribuio dos municpios, com assistncia tcnica e financeira do governo federal e dos estados (Art. 30 da Constituio). A Emenda Constitucional n 14 contm artigos definindo as prioridades de cada nvel de governo sem, porm, determinar uma clara especializao de competncias. Entretanto, ela introduziu um sistema de incentivos que punia os municpios que no se especializassem na proviso de educao bsica. Em comparao com o setor de sade, a vinculao de recursos para a rea da educao comeou bem mais cedo. A Constituio de 1988 continha dispositivos vinculantes mas mesmo antes de sua promulgao havia outros instrumentos com o mesmo propsito. Nos anos 1930, Vargas decretou que pelo menos 10% das receitas fossem gastos com educao. A Constituio de 1934 fixou tal percentual em 10% e 20% para os estados e municpios, respectivamente. A Constituio de 1946, por sua vez, continha dispositivos semelhantes (Sena, 2004: 3-4), os quais foram extintos durante o regime militar. Em 1983, porm, foi proposta uma emenda constitucional, a chamada emenda Calmon que estipulava nveis mnimos de gasto para a educao. A emenda Calmon destinava 13% das receitas tributrias lquidas para o governo
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federal (o que entrou em vigor apenas em 1985). A Constituio de 1988 aumentou para 18% o percentual do governo federal e estabeleceu que 25% das receitas tributrias lquidas iriam para os governos subnacionais. No caso do governo federal, o art. 60 das clusulas transitrias da Constituio (ADCT) determinou que, por um perodo de 10 anos, 50% do montante equivalente a 18% das receitas seriam alocados em programas de alfabetizao e na cobertura universal da educao bsica. A proposta sofreu a resistncia das burocracias do planejamento e fazendrias e de parlamentares que tinham ligaes estreitas com esses crculos. No final dos anos 1980 e incio dos anos 1990, a centralidade da educao para o desenvolvimento tornou-se uma questo recorrente na agenda pblica. Tanto no meio empresarial quanto nos movimentos sociais, emergiu um consenso para a elevao da qualidade da educao. O compromisso do governo de Fernando Henrique Cardoso com a reforma da educao refletiu-se na nomeao de um dos principais assessores econmicos para o cargo de ministro da Educao, em um novo padro de recrutamento para cargos da maior importncia, e na reforma importante da estrutura organizacional do setor8. O executivo estava empenhado no insulamento poltico do setor. O novo ministro da Educao era professor de economia e ex-reitor da Universidade de Campinas de onde tambm se originou uma parte importante dos novos gestores do setor (uma parte importante dos quais esteve envolvido na criao do Bolsa Escola de Campinas). A principal questo de polticas era como melhorar a educao e promover a descentralizao do setor9. Em muitas escolas da zona rural nordestina, a faixa salarial estava abaixo do salrio-mnimo. Com recursos vinculados na Constituio, o desafio agora era garantir que os professores recebessem melhores salrios. Em 1989, foi instalada uma Comisso Parlamentar de Inqurito CPI para investigar a emenda Calmon. A comisso verificou que os estados gastavam em salrios menos do que 20% das despesas constitucionalmente destinadas educao. A concluso geral foi que os salrios extremamente baixos dos professores e a falta de treinamento estavam entre as principais razes da baixa qualidade da educao. A mobilizao nacional em torno da educao resultou finalmente na instituio do Fundef atravs da Emenda Constitucional n 14 e na aprovao da Lei de Diretrizes e Bases LDB, a lei complementar que define as diretrizes bsicas da educao, ambas de 1996. O projeto da LDB tinha sido aprovado na Cmara durante o governo Itamar Franco,
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mas a nova administrao se ops a muitos de seus dispositivos, particularmente na rea de finanas pblicas, por exigirem grande vinculao das finanas federais. Um projeto de lei completamente diferente foi ento apresentado por um senador da oposio, Darcy Ribeiro (Partido Democrtico Trabalhista PDT-RJ), sendo finalmente aprovado. O Fundef exigia que, por um perodo de 10 anos, pelo menos 60% dos 25% dos recursos subnacionais destinados educao fossem gastos no pagamento dos professores ativamente envolvidos em atividades de sala de aula ou em treinamentos de professores. Determinou tambm o estabelecimento de estruturas de carreira para os professores. Os recursos necessrios para o aumento salarial e treinamento viriam de um fundo especfico ou fundos, melhor dizendo, porque, na verdade, cada estado tinha o seu prprio). A maior fonte de recursos do Fundo consistia em 15% do Fundo de Participao dos Municpios FPM; 15% da receita estadual do Imposto sobre Circulao de Mercadorias e Prestao de Servios ICMS; e uma contribuio suplementar do governo federal10. Esta ltima seria a quantia necessria para equalizar o gasto per capita em municpios cujos nveis de gasto estavam abaixo do gasto mnimo nacional per capita definido na lei oramentria anual do pas. Todas as transferncias para o Fundef e os saques efetuados seriam automticos e dependentes das transferncias intergovernamentais definidas constitucionalmente. A mais importante inovao consistia dos mecanismos que regiam a alocao dos recursos do fundo, os quais so distribudos de acordo com o nmero de matrculas escolares em cada nvel de governo. Isto produziu uma revoluo na estrutura de incentivos da educao. Os prefeitos empenharam-se ativamente em atrair novos alunos porque receberiam mais transferncias do fundo. Alm disso, este encorajou a descentralizao dos estados para os municpios, dado que haveria transferncias negativas em alguns municpios se os servios educacionais fossem prestados pelos estados. A nova estrutura de incentivos produziu dois resultados importantes: criou fortes incentivos para os governos municipais expandirem a cobertura nos seus territrios; e encorajou os municpios a assumirem os servios educacionais prestados pelos estados. Os municpios onde a maior parte da educao bsica era prestada pelos governos dos estados tinham que contribuir compulsoriamente com um mnimo de 25% de suas receitas para o Fundef, mas no poderiam receber recursos do fundo. Tal padro prevaleceu em estados como So Paulo e Paran. Em contrapartida, nos estados onde a educao bsica j havia sido descentralizada para o mbito
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municipal como ocorreu no Rio de Janeiro, no Rio Grande do Sul e na maioria dos estados nordestinos haveria uma redistribuio de recursos do estado para os municpios, especialmente para os municpios menores e perifricos. Por ser o Executivo federal quem estabelecia o nvel nacional de gastos per capita, ele possua, em ltima anlise, discricionariedade sobre o montante de recursos que canalizava para o Fundef. Em 1997, o nvel per capita foi fixado em R$ 300,00. A Lei no 9429/96 exigia que, para 2001 (cinco anos depois), esse nvel mnimo deveria levar em conta os recursos necessrios para garantir um padro bsico de qualidade. A lei tambm determinava que o mnimo per capita para cada ano no deveria ser inferior razo entre a receita esperada total do fundo no ano e o nmero de matrculas, conforme fornecido pelo censo educacional prvio, mais quaisquer acrscimos estimados11. Requeria tambm que as diferenas nos custos de prestao dos servios de educao para todos os nveis escolares (1 a 4 sries; 5 a 8 sries; estudantes especiais etc.) fossem levadas em conta. O valor per capita de 1997 foi baseado apenas na receita projetada para aquele ano. Com o valor fixado em R$ 300, 00, o governo federal teve que liberar fundos de equalizao para oito estados (de um total de 25) todos no norte e no nordeste do pas cujo gasto per capita era inferior quele valor. No perodo de 1998-2002, o governo federal no fixou o padro mnimo nacional de qualidade para a educao que a lei exigia. E, o que mais importante, o gasto per capita no foi calculado com base na receita estimada do fundo. O nvel inicial de R$ 300,00 permaneceu como o nico parmetro.
Tabela 1 Gasto Mnimo Per Capita com o Fundef Ano Valor Mnimo (R$) 1 a 4 sries 1997 1998 1999 2000 2001 2002 Acumulado
Fonte: Ministrio da Educao (2003:4 e 8).
5 a 8 sries
1 a 8 sries 300,00 315,00 315,00
Crescimento Taxa da Anual Inflao (IPCA) 5,0 0 7,9 9,0 15,1 42,1 1,65 8,94 5,97 7,67 12,5 42,1
N de Estados que Receberam Fundos de Equalizao
7 8 5 4 4
333,00 363,00 418,00
349,65 381,15 438,90
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Tabela 2 Fundos de Equalizao do Governo Federal Ano 1998 1999 2000 2001 2002 2003 Mdia Alocao Oramentria (em milhes de reais) (A) 685,3 682,6 675,4 663,9 657,5 Executado (B) 486,6 579,9 485,4 391,5 431,3 394,9 % B/A 84,6 71,1 58,0 65,0 60,1 67,8 % B/total Fundef (C) 3,22 4,43 3,99 2,77 2,32
Fonte: Ministrio da Educao (2003:12), para (A) e (B); Costa (2004) para (C).
Um baixo gasto per capita gerou, na prtica, um decrscimo nas transferncias que o governo federal deveria fazer para o Fundef, no perodo de 1998 a 2003. Entre 1998 e 2002, o PIB nominal cresceu 46,0%, a receita do Fundef subiu 76,5%, e a quantidade de matrculas aumentou 5,3%. Todavia, o valor mnimo per capita cresceu apenas 42,1% (veja a Tabela 1). Isso, combinado ao fato de as receitas do Fundef terem sido sistematicamente subestimadas, produziu um nvel baixssimo de execuo das transferncias federais oradas (uma mdia de 67,8% para o perodo 1998-2003, conforme a Tabela 2). A parcela dos estados e municpios cresceu de forma semelhante. A lei que criou o Fundef era ambgua em relao a como o gasto per capita mnimo deveria ser calculado. O governo argumentou que, em razo de o Fundef ser um fundo de nvel estadual, o valor per capita nacional deveria ser calculado como a mdia de todos os fundos estaduais (Ministrio da Educao, 2003). Tal questo se tornou objeto de enorme controvrsia, envolvendo principalmente os partidos de oposio, as instituies representativas do setor educacional e a Procuradoria Geral da Unio. Se um mnimo nacional fosse calculado com base na receita total esperada das fontes vinculadas ao Fundef (dividido pelo nmero total de matrculas), o valor seria fixado em um nvel muito alto e, em conseqncia, as contribuies do governo federal seriam mais elevadas. Sem dvida, de acordo com estes ltimos critrios, o nvel nacional per capita seria estabelecido em R$ 418,70 (em vez de R$ 315,00), em 1998, e a parcela do governo federal subiria 423%. O nmero de estados que se beneficiariam do programa subiria de sete para 17. Em todo o perodo 1998-2002, as contribuies do governo federal representaram apenas 15,6% do montante total es-
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timado, com o qual ele deveria ter contribudo no caso de o parmetro mnimo nacional ser usado (idem:8). Quem se ops ao Fundef? Quem ganhou e quem perdeu com ele? Em termos de beneficirios diretos, estes foram, no curto prazo, os professores e municpios nos quais os salrios eram baixos. Houve tambm redistribuio, dos municpios urbanos para os rurais dentro de um mesmo estado. O impacto do Fundef tambm dependeu fundamentalmente da relao entre o total de matrculas nas escolas estaduais e municipais em cada estado. Como visto anteriormente, os estados com as quantidades mais altas de matrculas no curto prazo beneficiar-se-iam mais. Em contrapartida, onde o percentual de matrcula fosse pequeno, quem ganharia seriam os municpios. Os estados mais pobres tambm ganhariam, j que estariam qualificados a receber transferncias equalizadoras do governo federal. Observe-se que os professores seriam os maiores beneficirios, independentemente de tal relao, por causa do gasto mnimo obrigatrio de 60% em salrios ou treinamentos de professores12. Por essa razo, os sindicatos de professores deram certo apoio ao Fundef. Contudo, os movimentos de esquerda e partidos opuseram-se ao programa do governo de Fernando Henrique Cardoso. O maior dos sindicatos, a Confederao Nacional dos Trabalhadores em Educao CNTE, fazia parte da Central nica dos Trabalhadores CUT. A CNTE, uma confederao de sindicatos de mbito estadual, cujos empregadores eram os estados e municpios, estava fragmentada no nvel nacional (em contraste com suas congneres na maioria dos pases latino-americanos, onde os docentes tinham como empregadores os governos federais). O aumento de salrio dos professores era uma das bandeiras da CNTE, a qual fazia presso para a criao de um piso salarial nacional. De fato, a CNTE, juntamente com a Unio Nacional dos Dirigentes Municipais de Educao UNDIME e o Conselho Nacional dos Secretrios Estaduais de Educao CONSED, conseguiu chegar a um acordo nesse sentido com o governo Itamar Franco, durante a Primeira Conferncia Nacional da Educao. No acordo, assinado em 1994, foi fixado um piso salarial mnimo para os professores de R$ 300,00. Todavia, por razes de ordem poltica e tcnica, o governo foi contra a proposta (Maria Helena Castro, em entrevista com o autor). Primeiro, acreditava-se que o programa daria origem criao de um movimento sindical muito mais forte no setor da educao, o qual era dominado pelo Partido dos Trabalhadores PT. Nas palavras de Cas-
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tro: quando os professores entrarem em greve no Acre, os de So Paulo seguiro o exemplo. Seria a federalizao das greves13. Embora muitos assessores importantes do governo inclusive a Primeira Dama, professora Ruth Cardoso, que liderava o Comunidade Solidria a tivessem apoiado, a proposta no foi aprovada (Gilda Portugal, em entrevista com o autor, 2003). Segundo, muitos assessores argumentavam que a proposta no era consistente com a estrutura federativa brasileira. Os municpios apresentavam grandes diferenas econmicas, fiscais e de custo de vida. Terceiro, muitos municpios pagavam os professores com base em uma quantidade especfica de horas-aula, o que tornava impossvel a adoo do piso nacional. As outras partes envolvidas na discusso representavam os interesses do setor pblico. Os atores principais na discusso da iniciativa eram duas instituies: a UNDIME e o CONSED. Apesar de manterem vnculos (embora mais fracos) com os partidos de oposio, elas apareciam como entidades no-partidrias. A entidade mais ativa era a UNDIME, que compartilhava muitos interesses com a CNTE (CNTE, 1999; UNDIME, 1999)14. Apesar de louvar a iniciativa, a UNDIME argumentou que o Fundef era um mecanismo de redistribuio dos recursos j disponveis no nvel estadual e que, ao fixar o valor per capita em um nvel to baixo, o governo federal conseguiu gastar menos recursos na educao primria (UNDIME, 1999). Durante a aprovao do Fundef, o presidente vetou trs dispositivos, atraindo subseqentemente vrias crticas da UNDIME e da CNTE. Eram dispositivos que permitiam a incluso de jovens e adultos no programa; proibiam o governo federal de usar sua quota no imposto cobrado dos empregadores para a educao (o Salrio Educao) nas transferncias de equalizao para o Fundef; e que exigiam a transferncia automtica das quotas estaduais para os municpios, em vez do Fundef. Os vetos tiveram por objetivo garantir que o governo federal reduzisse suas contribuies para o fundo e mantivesse controle sobre o Fundef e sobre o comportamento dos municpios. interessante notar que tais associaes terminaram por no desempenhar o papel de crticos ou de opositores do Fundef, mas de seus mais fortes apoiadores. Isso ocorreu por ter se convertido em crticos da alegada falta de aplicao ou de implementao das suas disposies. Em termos do que prediz a literatura sobre as reformas de segunda gerao, esse resultado um paradoxo. Em vez de se opor iniciativa de reforma, as foras de oposio pressionaram para uma implementao mais efetiva das reformas. significativo que o PT tenha votado contra
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o Fundef nos dois turnos de votao na Cmara, mas tenha sido favorvel na votao do Senado. Uma oposio mais explcita reforma ocorreu no caso dos governadores dos estados no qual a descentralizao j havia sido substancial. Durante as negociaes da emenda e da Lei no 9424, os governadores dos estados que eram perdedores potenciais pressionaram por um perodo de transio de cinco anos, ao invs dos trs meses propostos, e por um esquema de compensao. O que ocorreu foi a extenso do perodo de transio por um ano, alm de um programa de modernizao e ampliao das escolas secundrias. Esse programa foi a moeda poltica para a aprovao do Plano Avana Brasil (Maria Helena Castro, em entrevista com o autor). A tramitao legislativa da proposta do Fundef durou quase um ano. Um passo crucial deu-se quando uma disposio sobre a autonomia das universidades, que estava bloqueando as negociaes, foi removida. Em suma, o mecanismo do Fundef foi uma iniciativa altamente bem-sucedida do governo de Fernando Henrique Cardoso, que produziu uma intensificao da descentralizao da educao no Brasil. Contribuiu tambm para a melhoria das condies de trabalho e dos salrios dos professores, particularmente no nordeste, onde subiram em mdia 70%, entre 1997 e 2000 (dados supridos pelo INEP). A proporo de professores leigos nos sistemas municipais caiu de 12% dos professores em 1997 para 5% em 2000. O aumento na cobertura exigiu tambm a contratao de mais professores. No perodo de 1997 a 2000, o nmero de professores municipais cresceu de 600.000 para aproximadamente 750.000 (World Bank, 2002). Ao mesmo tempo, o peso dos diferentes nveis de governo foi alterado, com os governos municipais agora representando quase 38% dos gastos, em comparao com 27% dos gastos em 1995. Os municpios, como um todo, gastaram quase R$ 24 bilhes em educao no ano 2000, quase o dobro do que gastaram, em termos reais, em 1995 (idem). Muitas mudanas foram realizadas a um baixo custo para o Executivo, o qual conseguiu revolucionar a estrutura de incentivos dos prefeitos e governadores na rea educacional. Tal iniciativa refletiu a preocupao da sociedade e das elites burocrticas do governo com a educao e, ao mesmo tempo, contribuiu para garantir a manuteno do controle federal sobre o processo. Foi tambm consistente com a preocupao do governo federal com as questes fiscais. Os constrangimentos fiscais levaram o governo a no aumentar o nvel per capita, apenas a ajust-lo taxa da inflao. De fato, o governo reduziu a parcela dos fundos de
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equalizao na receita total ao longo do tempo. A lgica das iniciativas do governo federal foi semelhante s que envolveram o sistema de sade pblica: tentativas de controlar e assegurar o gasto subnacional, em um contexto de rpida descentralizao e, conseqentemente, de alta incerteza em relao aos resultados. A unificao dos recursos em uma nica conta foi essencial para assegurar o controle federal do gasto subnacional. De forma consistente com suas preferncias de expanso fiscal no mbito local, os governos subnacionais tm pressionado o governo federal a aumentar o nvel per capita nacional. Entretanto, as necessidades fiscais tm levado o governo a no o reajustar. O governo federal quer controlar tanto as prioridades quanto os gastos subnacionais, ao mesmo tempo em que mantm suas prprias metas fiscais como a principal varivel de ajuste. O caso do Fundef ilustra como o desenho da reforma pode contribuir para a superao da resistncia s reformas. Assume-se normalmente que as reformas da segunda gerao produzem apenas perdedores e poucos, ou no to claros, vencedores. Os benefcios da reforma so geralmente considerados bens pblicos. No caso do Fundef, ficou claro que ela beneficiou um setor especfico os professores e os municpios pequenos. Os sindicatos dos professores e os interesses do setor educacional acabaram sendo, portanto, no pontos de veto, mas atores pr-reforma. Embora muitos desses interesses fossem ideologicamente opostos ao governo de Fernando Henrique Cardoso, eles no foram capazes de se opor proposta de reforma como tal. Uma explicao alternativa para esse fenmeno, com base na literatura discutida na seo inicial deste artigo, que, no caso do Fundef, a poltica de eficincia/qualidade se confundiu com a poltica da expanso. Buscou-se a qualidade e a eficincia de forma indireta, pela melhoria dos salrios, e no pela imposio de metas de qualidade. A interpretao alternativa neste caso que a reforma a criao do Fundef no constituiria um caso tpico ou puro de reforma de segunda gerao. Neste caso a tipologia de reformas necessitaria de ser reformulada. O caso do Fundef mostra tambm que uma classe importante de perdedores os governadores estaduais no conseguiu impedir as reformas. Eles foram parcialmente compensados pelo governo federal. O Executivo conseguiu superar a resistncia ao reconstruir o federalismo brasileiro em favor do Centro. Alm disso, o caso do Fundef ilustra como o governo federal conseguiu pr em prtica a reforma em um contexto de austeridade fiscal. O aumento das alquotas e o aperfeioa-
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mento da arrecadao dos impostos ligados ao Fundef causaram o declnio gradual dos fundos de equalizao do governo federal, porm mais recursos foram canalizados para a educao primria.
CONCLUSES
Neste artigo, argumento que a transformao no padro da poltica social foi possvel como resultado de uma combinao de fatores. Primeiro, o Executivo no Brasil tm a capacidade institucional de implementar sua agenda. Em que pesem os constrangimentos da poltica de coalizo, eles possuem a capacidade de aprovar reformas no Congresso. Os presidentes so poderosos institucionalmente e tm a capacidade de restringir o comportamento fiscal subnacional. Como assinalado, a ampla reestruturao das relaes intergovernamentais mostrou-se fundamental para a transformao do padro de polticas sociais no pas. Segundo, os presidentes tambm tm incentivos para tomar medidas fiscalmente responsveis e, ao mesmo tempo, implementar reformas sociais. Os presidentes so punidos ou premiados pelo seu desempenho no combate inflao e em assegurar baixos nveis de desemprego. Nos anos 1990, o eleitorado tornou-se avesso inflao e, ao mesmo tempo, emergiu um consenso na opinio pblica, nas elites empresariais e entre os parlamentares em torno da reduo da pobreza. O produto final desse consenso foi o jogo constitucional em torno da vinculao de recursos para as reas sociais da sade e da reduo da pobreza em geral. As emendas constitucionais representaram compromissos crveis no sentido de que os recursos seriam alocados nas reas sociais. O Congresso aceitou a instituio de novos impostos ou alquotas para os impostos existentes em troca de mais recursos fiscais, inclusive para os setores sociais que passaram a absorver uma parcela cada vez mais expressiva do oramento. O Executivo foi capaz de conciliar as demandas de sua coalizo de apoio com o insulamento da poltica social da competio poltica mais ampla. Isso implicou na reorganizao do lugar dos ministrios sociais no jogo da poltica de coalizo. Ademais, o Executivo conseguiu reduzir as perdas de agncia associadas descentralizao, fazendo uso de uma estratgia dupla: criando uma estrutura de incentivos que permitiu o alinhamento dos interesses do governo federal e das unidades subnacionais, particularmente dos governos municipais (vide Fundef) e estipulando regras fiscais severas para governos subnacionais. Tal estratgia foi apenas parcialmente bem-sucedida porque os prefeitos e outros atores locais ain-
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da podiam controlar um mecanismo importante: o registro de beneficirios dos programas de transferncias sociais. A literatura sobre a segunda gerao de reformas de fato tende a exagerar os mecanismos de resistncia reforma. Uma srie de fatores contribuiu para que essa resistncia fosse superada. A estratgia big bang do governo de Fernando Henrique Cardoso mostrou-se efetiva no estabelecimento de um vnculo entre o programa altamente popular de controle da inflao e o restante de sua agenda. Segundo, houve amplo consenso nacional sobre a necessidade de combate pobreza. Esta, quando extrema, era vista no apenas como abjeta, mas tambm como prejudicial competitividade do pas. Isso contribuiu para formar um consenso e criar apoio para a reduo da pobreza. No entender de Nelson (2000), o consenso aumentou os custos polticos de no fazer a reforma. Na verdade, tal consenso se manifestou na competio poltica em torno da paternidade do Fundo de Combate Pobreza (e particularmente do Bolsa Escola). Terceiro, a inexistncia de modelos de reforma na rea social pareceu ser uma vantagem, ao invs de um problema. A transferncia de polticas normalmente gera problemas de implementao pela dificuldade de adaptao a modelos exgenos. No caso brasileiro, o conhecimento especializado de polticas nas reas sociais foi essencial para o processo de inovao domstica. De fato, o Fundef (como tambm o Bolsa Escola) foram programas desenhados nos principais ministrios sociais, e no importados. A resistncia dos provedores de servios professores, sindicatos e empregados do setor de sade foi muito menor do que o esperado, devido estrutura de incentivos criada para a descentralizao. No texto tambm destaquei dois aspectos negligenciados na literatura. Primeiro, a poltica de formao de ministrios no pas sofreu uma ruptura em torno de seu contedo substantivo setorial. Segundo, que o amplo processo de reforma constitucional esteve ancorado na reforma do federalismo brasileiro. As implicaes dessa transformao para o funcionamento do sistema poltico e para as polticas pblicas em geral so seguramente uma importante tarefa para o futuro.
(Recebido para publicao em janeiro de 2005) (Verso definitiva em agosto de 2005)
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NOTAS
1. Cf entre as excees Draibe (2004) e Almeida (2004). Em geral, a literatura tende a apenas privilegiar um aspecto do contedo programtico da poltica social a expanso e predominncia de programas universais ignorando-se as mudanas ocorridas. 2. Em 2002, o Bolsa Escola envolveu gastos da ordem de US$ 800 milhes. A cobertura e capilaridade do programa tambm foram significativas: o programa beneficiou 11 milhes de crianas e cerca de 5 milhes de famlias; uma em cada trs crianas do pas, com idades entre 7 e 14 anos, recebeu a bolsa em 2002. 3. A rigor a transformao centrou-se nas relaes intergovernamentais e no no federalismo enquanto desenho constitucional. A fronteira entre os dois aspectos, como se notar ao longo da anlise, freqentemente tnue. Agradeo Celina Souza por chamar a ateno para este ponto. 4. A literatura sobre a economia poltica das reformas chama a ateno para problemas de inconsistncia temporal em reformas seqenciadas que podem levar ao malogro, mas destacam tambm que as reformas tipo big bang podem se tornar inviveis se um componente essencial do pacote de reformas falhar, contaminando por extenso os outros componentes. 5. Categorizamos as emendas da seguinte forma (cinco categorias foram utilizadas): as questes relacionadas aos setores econmicos (tais como telecomunicaes, monoplios pblicos etc.) foram classificadas como econmicas; as questes pertinentes a instituies polticas, regras de deciso, cidadania etc. foram classificadas como institucionais; as questes de controle fiscal referem-se a todas as emendas com o objetivo especfico de controle de gastos e de disciplina fiscal; as emendas que tm implicaes relevantes para as relaes intergovernamentais so classificadas como federalismo; polticas e direitos sociais so auto-explicativos. Estas categorias no so mutuamente exclusivas, dentre outras coisas porque muitas emendas so longas peas legislativas multidimensionais, mas ajudam a destacar a importncia do federalismo. Sobre a hiperconstitucionalizao no Brasil cf Melo (2006). 6. Cf Corrales (2003) para a discusso do fenmeno em outros pases. 7. O mecanismo descrito acima foi gerado durante a descentralizao da sade pblica. O ponto de partida foi, como discutido anteriormente neste artigo, a Lei Orgnica da Sade (1990), que regulamentou as provises constitucionais voltadas para a descentralizao. A descentralizao foi significativa: os municpios foram responsveis por 9,6% do gasto total em sade pblica em 1985 (Arretche, 2003:331-332). Esse percentual subiu para 35% em 1996 e atingiu 43% em 2000. A mudana, em termos de fonte de recursos para a sade pblica, foi igualmente significativa. O percentual subiu de 9,3% em 1985 para 28% em 1996. Por sua vez, a parcela do governo federal declinou de 73% para 53% no mesmo perodo. Em 2000, os municpios eram responsveis por 89% dos procedimentos bsicos de sade tal percentual era 65% em 1995. 8. Deve-se notar que, ao contrrio de pases como Argentina e Mxico, a educao primria no Brasil j era razoavelmente descentralizada. Historicamente, o governo federal no tem tido papel algum na educao bsica. Seria mais apropriado descrever o processo como uma intensificao da descentralizao, em um arranjo institucional j descentralizado.
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9. Outras fontes menos importantes incluam: 15% do Imposto sobre Produtos Industrializados IPI, fixados como proporo das exportaes dos estados e 15% das perdas estaduais oriundas da excluso do ICMS sobre as exportaes. Ver Castro (1998). 10. No comeo do ano, o governo federal fixaria o montante de recursos devido a cada municpio, o que era estabelecido como um percentual da receita esperada do Fundo e calculado com base na matrcula dos alunos. 11. Os aumentos nos recursos municipais ocorreram principalmente com a redistribuio de recursos dos estados para os municpios. O mecanismo do Fundef gera redistribuio apenas dentro de um mesmo estado, e no de um estado rico para os menos abastados. Os governos estaduais do nordeste e o Rio de Janeiro so responsveis por grande parte das transferncias redistributivas. Um nmero relativamente pequeno de estados responsvel por um grande volume na redistribuio de recursos, embora haja uma certa redistribuio dos municpios ricos para os pobres. S o governo estadual do Rio de Janeiro representa quase um quarto das transferncias de estados para municpios, enquanto os nove estados do nordeste constituem metade da redistribuio do Fundef (World Bank , 2002). O Fundef tambm promove distores entre os diversos nveis da educao bsica (infantil, fundamental e mdio). Cf Ulyssea, Fernandes e Gremaud, 2005. 12. Ver tambm Souza (2002) a respeito da federalizao das greves. 13. A UNDIME foi criada em 1986, durante o processo de transio para a democracia, logo se tornando um frum de articulao de demandas no setor educacional na Assemblia Constituinte e para a discusso da Nova Lei de Diretrizes da Educao, de 1996. Deve-se notar que muitas das demandas da UNDIME foram incorporadas na proposta do Fundef, inclusive a proposta para municipalizar a educao fundamental e buscar mais recursos para o pagamento e treinamento dos professores. A ex-presidente da UNDIME, no perodo 1994-1995 Maria Helena Castro foi indicada para diversos cargos no Ministrio da Educao, como secretria do Ministrio da Educao e presidente do Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Ansio Teixeira INEP (o think tank do MEC). A CNTE e a UNDIME criticaram fortemente o nvel fixado para o mnimo per capita. Chegaram a acionar judicialmente o governo, alegando descumprimento da Constituio por no ter implementado a emenda constitucional que ele mesmo props. Alm disso, criticavam a reteno de recursos como o FEF e o DRU pelo governo federal. A CNTE e a UNDIME pressionaram pela incluso de adultos analfabetos e alunos deficientes no Fundef. 14. Ver tambm Souza (2004:89-91).
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ABSTRACT The Unexpected Success of Second Generation Reforms: Federalism, Constitutional Reforms and Social Policy
The paper argues that unlike the predictions of the literature on second-generation reforms, there occurred an important change in the pattern of social policy during the Cardoso years, with the attendant improvement in social indicators. The budgetary process has been increasingly and extensively hardwired; inter-governmental relations have undergone extensive restructuring; and the line ministries in the social area have been insulated from coalition-building politics. It argued that the change was determined by the broader transformation of Brazilian federalism caused by an extensive process of constitutional reform, and that the executive had both the incentives and the capabilities to promote it. Key words: second-generation reforms; social policy; federalism
RSUM Le Succs Inattendu des Rformes de Deuxime Gnration: Fdralisme, Rformes Constitutionnelles et Politique Sociale
Dans cet article, on affirme qu'il y a eu un changement dans le modle de la politique sociale brsilienne pendant le gouvernement Fernando Henrique Cardoso, ce que la littrature sur les rformes de deuxime gnration n'avait pas prvu. Selon le nouveau modle, les mcanismes budgtaires se sont avrs de plus en plus lis au domaine social: les relations inter-gouvernementales ont subi un changement considrable et le rle des ministres caractre social dans la politique de formation des cabinets prsidentiels a t redfini. Ce changement est devenu possible grce aux transformations significatives qui se sont produites dans le fdralisme brsilien la suite d'un long processus de changement constitutionnel. Dans ce texte, on montre que le pouvoir excutif a dispos de capacits institutionnelles et a t pouss mettre en place le changement. Mots-cl: rformes de deuxime gnration; politique sociale; fdralisme
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POR QUE A REFORMA NO DEVERIA TER ACONTECIDO?

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CONCILIANDO A REFORMA DE POLTICA E O MANEJO DA COALIZO DE GOVERNO

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Grfico 1 Porcentagem na Receita Total Arrecadada pela SRF

Fonte: Elaborao do autor a partir de dados primrios disponveis em www.stn.fazenda.gov.br

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Grfico 2 Evoluo da Composio da Receita Oramentria

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Grfico 3 Emendas Constitucionais por rea Temtica 1989-2004

controle fiscal poltica social/direitos sociais economia

questes institucionais federalismo

Grfico 4 Quantidade de Emendas Constitucionais por Ano de Apresentao

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Grfico 5 Quantidade de Emendas Constitucionais por Ano da Promulgao 1989-2004

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O Portfolio Ministerial e o Novo Lugar da Poltica Social

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Grfico 6 Volatilidade dos Ocupantes dos Ministrios da Educao

Sarney Sarney Sarney

Sarney Meses no Cargo

Grfico 7 Volatilidade dos Ocupantes dos Ministrios da Sade

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A POLTICA DAS VINCULAES NAS REAS DE SADE, REDUO DA POBREZA E EDUCAO

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1 a 8 sries 300,00 315,00 315,00

N de Estados que Receberam Fundos de Equalizao

333,00 363,00 418,00

349,65 381,15 438,90

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