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Manual de Direito Administrativo
Book · May 2022
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Flávio GARCIA Cabral Leandro Sarai

UNIGRAN-CAPITAL Escola da Advocacia Geral da União
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disponibilizadas até o dia 30/12/2022
Flávio Garcia Cabral
Pós-Doutorado pela PUCPR. Doutor e Especialista em Direito Administrativo pela PUC-SP. Mestre em Direito
Constitucional e Teoria do Estado pela PUC-RJ. Mestre em Direito pela Universitat de Girona/Espanha. Coordenador
e Professor da Pós-Graduação em Direito Público da Escola de Direito do Ministério Público em Mato Grosso do Sul
(EDAMP). Ex-Advogado da União. Procurador da Fazenda Nacional, atualmente trabalhando na Divisão de Consultoria
em Direito Administrativo (DICAD) da Procuradoria Regional da Fazenda Nacional da 3ª Região. Membro da Câmara
Nacional de Sustentabilidade da CGU. Membro do IDASAN, IDAMS, IDARJ, IBEDAFT e da Comissão de Direito
Administrativo da OAB/MS. Autor de “O Tribunal de Contas da União na Constituição Federal de 1988” (Verbatim),
“O conteúdo jurídico da eficiência administrativa” (Fórum) e “Medidas cautelares administrativas: regime jurídico da
cautelaridade administrativa” (Fórum) entre outras obras acadêmicas.
Leandro Sarai
Doutor e Mestre em Direito Político e Econômico e Especialista em Direito Empresarial pela Universidade Presbiteriana
Mackenzie. Professor convidado do Curso de Extensão da PUC/SP e do curso de Pós-Graduação Lato Sensu da
Unianchieta. Professor credenciado da Escola da AGU. Ex-Técnico Judiciário do Tribunal Regional Federal da 3ª Região.
Ex-Procurador Municipal. Procurador do Banco Central. Membro da Câmara Nacional de Modelos de Licitações e
Contratos da AGU. Organizador e autor do “Tratado da Nova Lei de Licitações e Contratos Administrativos: Lei 14.133/21
comentada por advogados públicos” (Juspodivm); autor de “Fiscalização de obrigações trabalhistas e gestão contratual:
o lado social das contratações sustentáveis” (Thoth), de “Contratações Públicas sustentáveis: crítica da norma pura
e caminho da transformação” (Thoth), de “Crédito Direcionado à luz do Direito Econômico” (Mackenzie) e de “Crise
Financeira e Medidas Prudenciais: a experiência brasileira” (NEA) entre outras obras acadêmicas.
© Flávio Garcia Cabral, Leandro Sarai
EDITORA MIZUNO 2022
Revisão: José Silva Sobrinho
Catalogação na publicação
Elaborada por Bibliotecária Janaina Ramos – CRB-8/9166
C117 Cabral, Flávio Garcia
Manual de direito administrativo / Flávio Garcia Cabral, Leandro Sarai. – Leme-SP:

Mizuno, 2022.
1004 p.; 16 X 23 cm
ISBN 978-65-5526-463-0
1. Direito administrativo. I. Cabral, Flávio Garcia. II. Sarai, Leandro. III. Título.
CDD 342.8106
Índice para catálogo sistemático

I. Direito administrativo
Nos termos da lei que resguarda os direitos autorais, é expressamente proibida a repro-
dução total ou parcial destes textos, inclusive a produção de apostilas, de qualquer forma ou por
qualquer meio, eletrônico ou mecânico, inclusive através de processos xerográficos, reprográficos,
de fotocópia ou gravação.
Qualquer reprodução, mesmo que não idêntica a este material, mas que caracterize similari-
dade confirmada judicialmente, também sujeitará seu responsável às sanções da legislação em vigor.
A violação dos direitos autorais caracteriza-se como crime incurso no art. 184 do Código
Penal, assim como na Lei n. 9.610, de 19.02.1998.
O conteúdo da obra é de responsabilidade dos autores. Desta forma, quaisquer medidas judi-
ciais ou extrajudiciais concernentes ao conteúdo serão de inteira responsabilidade dos autores.
Todos os direitos desta edição reservados à

EDITORA MIZUNO
Rua Benedito Zacariotto, 172 - Parque Alto das Palmeiras, Leme - SP, 13614-460
Correspondência: Av. 29 de Agosto, nº 90, Caixa Postal 501 - Centro, Leme - SP, 13610-210
Fone/Fax: (0XX19) 3571-0420
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e-mail: atendimento@editoramizuno.com.br
Impresso no Brasil
Printed in Brazil
Dedicatória
Aos nossos mestres, que nos trouxeram até aqui.
Aos nossos alunos, que nos levarão adiante.
“A degeneração das escolas filosóficas é por sua vez a con-
sequência da crença equivocada de que se pode filosofar sem que
se tenha sido compelido por problemas fora da filosofia [...] Pro-
blemas filosóficos genuínos são sempre enraizados fora da filosofia,
e eles morrem se essas raízes apodrecem [...]”
(Karl Popper)
APRESENTAÇÃO DA OBRA
As primeiras cadeiras de Direito Administrativo no Brasil datam da década
de 1850, nas cidades de Olinda (posteriormente transferida para o Recife) e de São
Paulo. Na perspectiva internacional, na França já havia essa disciplina desde 1819.
Desde então muito já se passou em relação ao estudo do Direito Administrativo.
Construímos, felizmente, um transição de uma concepção de Administração Pública
imperativa, com viés autoritário, para uma Administração Pública que busca as so-
luções das controvérsias por meio da consensualidade. Evoluímos de estudos quase
que exclusivamente alinhados a uma vertente realista da jurisdição administrativa, no
sentido de que o Direito Administrativo e o exercício da função administrativa eram
concebidos como meramente o produto do entendimento dos Tribunais Adminis-
trativos Franceses (em especial o Conselho de Estado) para uma construção mais
refinada, na qual, sem se esquecer da importância do contencioso administrativo,
erguem-se institutos jurídicos embasados teórica e sistematicamente pela doutrina
(fruto, em parte, da grande contribuição do Direito Alemão). Saímos de uma visão do
Direito Administrativo como disciplina subalterna e de somenos importância (o foco
de estudo jurídico sempre repousou entre o Direito Civil e o Direito Penal), para a
sua configuração como uma das mais importantes matérias jurídicas, com complexas
elaborações doutrinárias e conexa com a atividade cotidiana da Administração Pública.
É nesse cenário de valorização e consolidação do Direito Administrativo,
aliado com diversas e constantes alterações legislativas no que concerne a seus
institutos, que enxergamos a possibilidade de trazer uma contribuição acadêmica
para uma melhor compreensão desse ramo jurídico.
Este livro se propõe a ser um Manual capaz de abordar os mais variados
aspectos do Direito Administrativo, de maneira aprofundada, mas sem perder
a objetividade e dinamismo exigidos para a compreensão dessa disciplina. De
temas clássicos, como o estudo dos atos administrativos ou o regime jurídico dos
bens públicos, passando por institutos tradicionais que ressurgiram com novos
contornos em razão da pandemia de COVID-19, como o poder de polícia e a
requisição administrativa, e também por inovações legislativas, como o Marco
Legal do Saneamento Básico (Lei nº 14.026/2020) ou a Lei Geral de Proteção de
Dados Pessoais (Lei nº 13.709/2018), até assuntos não trabalhados normalmente
pela doutrina administrativista, como a relação entre Direito Administrativo e lin-
guagem ou a Análise Econômica do Direito Administrativo e mesmo a abordagem
transdisciplinar do tema: este livro se propõe a abordar todos estes aspectos.
O Direito Administrativo é uma disciplina em constante evolução e aprimo-
ramento. Hoje são discutidas questões como o Machine Learning na Administração
Pública, por meio do uso da Inteligência Artificial; investigam-se os limites de atuação
dos órgãos de controle, que têm ocasionado o chamado “Direito Administrativo
do Medo”; fala-se de um Direito Administrativo Global, ultrapassando as fronteiras
territoriais clássicas do conceito de Estado Soberano; coloca-se em xeque a princi-
piologia e a aplicação da consagrada supremacia do interesse público sobre o privado;
evolui-se de um mera compreensão de legalidade como vinculada às leis em sentido
formal para uma concepção mais ampla de juridicidade; a responsabilidade estatal,
antes pensada quase que exclusivamente sob a ótica da função administrativa, passa
a ser também compreendida como cabível nos exercícios da função jurisdicional e
legislativa; o desenvolvimento da atividade punitiva do Estado confere espaço para
a autonomia do Direito Administrativo Sancionador, que traz um regime jurídico
próprio, devendo ser aplicado no bojo das ações de improbidade e de processos ad-
ministrativos disciplinares, por exemplo. Essas mudanças não passam despercebidas
neste Manual, que se propõe a abordá-las à luz do regime jurídico administrativo.
Essa exposição revela um grande paradoxo que qualquer obra científica
enfrenta independentemente do tempo em que nasce. Por um lado, quanto mais
atual for a obra, maior produção acadêmica terá surgido antes dela, o que faci-
litará sobremaneira o tratamento das grandes questões ligadas à disciplina, uma
vez que, pelo volume de conhecimento já acumulado até então, praticamente
muitos problemas já terão soluções prontas. Por outro lado, quanto mais atual
for a obra, maior será o desafio para compilar todo o conhecimento consolidado
até então, filtrando aquilo que não tem mais aplicação ou que foi superado, bem
como para ao mesmo tempo lidar com os novos problemas colocados pela rea-
lidade. Muitas vezes, nesse processo, pode ser bem difícil reconhecer que velhos
paradigmas não servem mais para solucionar as novas questões.
De qualquer modo, a estruturação desse livro busca juntar o “novo” e
o “antigo”. Assim, o desenvolvimento dos capítulos ocorre tanto com base em
administrativistas já consagrados e essenciais para qualquer estudo minimamente
sério, como também se valendo da doutrina mais moderna, que produz com os
olhos voltados aos problemas atuais. Da mesma forma, nossas argumentações
envolvem análises doutrinárias, da legislação, das decisões dos Tribunais Supe-
riores e do Tribunal de Contas da União, sem desprezar nossas interpretações
próprias, fruto da bagagem acadêmica e profissional que carregamos.
Espera-se que este livro sirva de auxílio teórico e prático aos que lidam nas
relações que envolvam o uso da função administrativa, servindo igualmente como
guia dos estudantes de graduação e pós-graduação que queiram se aventurar
pelo Direito Administrativo. Tendo em vista o grau de aprofundamento exigido
em concursos públicos atualmente, a obra de igual modo será companheira fun-
damental para os que almejam ocupar cargos públicos.
Que esta primeira edição seja um pontapé inicial para uma constante con-
tribuição no aprimoramento do estudo do Direito Administrativo. Boa Leitura!
Janeiro de 2022
Os Autores
SUMÁRIO
CAPÍTULO I
ORIGEM DO DIREITO ADMINISTRATIVO.......................................................... 35
1.1 Direito Administrativo Positivo............................................................................... 35

1.1.1 Perspectiva Geral....................................................................................... 36
1.1.2 Perspectiva Brasileira................................................................................. 39
1.2 Direito Administrativo Enquanto Disciplina............................................................ 40
1.2.1 Perspectiva Geral....................................................................................... 40
1.2.2 Perspectiva Brasileira................................................................................. 41
1.3 Perspectiva Contemporânea do Direito Administrativo Brasileiro................ 43
1.4 Direito Administrativo Global................................................................................. 47
1.5 Bibliografia Complementar.................................................................................... 48
CAPÍTULO II
CONCEITO, FINALIDADES E OBJETO DO DIREITO ADMINISTRATIVO. 49
2.1 Critérios de Definição do Objeto........................................................................... 49

2.1.1 Critério das Potestades Estatais (Puissance Publique).............................. 49
2.1.2 Critério da Escola do Serviço Público......................................................... 50
2.1.3 Critério das Relações Jurídicas.................................................................. 51
2.1.4 Critério do Poder Executivo........................................................................ 51
2.1.5 Critério Negativo ou Residual..................................................................... 51
2.1.6 Critério Teleológico...................................................................................... 51
2.1.7 Critério da Administração Pública............................................................... 52
2.1.8 Conceito Adotado Nesta Obra.................................................................... 52
2.2 Métodos De Análise Do Direito Administrativo...................................................... 52
2.2.1 Método Exegético ou Legalista................................................................... 52
2.2.2 Método da Ciência da Administração......................................................... 53
2.2.3 Método Técnico-Científico.......................................................................... 53
2.2.4 Direito Administrativo Comparado............................................................... 53
2.2.5 Momento Atual............................................................................................ 54
2.3 Finalidade do Direito Administrativo e da Atuação Estatal.................................... 54
2.3.1 Teorias das Luzes....................................................................................... 55
2.4 Fontes do Direito Administrativo........................................................................... 57
2.4.1 Constituição................................................................................................ 59
2.4.2 Princípios.................................................................................................... 59
2.4.3 Leis............................................................................................................. 61
2.4.4 Atos Administrativos Infralegais.................................................................. 61
2.4.5 Precedentes Administrativos....................................................................... 62
2.4.5.1 O Papel do Conselho de Estado Francês......................................... 62
2.4.6 Jurisprudência............................................................................................. 64
2.4.7 Doutrina...................................................................................................... 65
2.4.8 Tratados Internacionais............................................................................... 66
2.4.9 Costumes.................................................................................................... 66
2.5 Competências Legislativas................................................................................... 66
2.6 Codificação do Direito Administrativo.................................................................... 67
2.7 Relação do Direito Administrativo com outros Ramos do Direito.......................... 68
2.7.1 Direito Constitucional.................................................................................. 69
2.7.2 Direito Tributário e Direito Financeiro.......................................................... 69
2.7.3 Direito do Trabalho e Direito da Seguridade Social.................................... 70
2.7.4 Direito Civil.................................................................................................. 70
2.7.5 Direito Processual Civil............................................................................... 70
2.7.6 Direito Penal e Processual Penal............................................................... 71
2.7.7 Direito Econômico....................................................................................... 71
CAPÍTULO III
FUNÇÕES ESTATAIS................................................................................................. 73
3.1 Critérios de Identificação das Funções................................................................. 75

3.2 Função Legislativa................................................................................................ 76
3.3 Função Jurisdicional............................................................................................. 77
3.3.1 A Função Jurisdicional Mal Exercida: O Ativismo Judicial.......................... 78
3.4 Função Administrativa........................................................................................... 84
3.5 Função Política ou de Governo............................................................................ 86
3.6 Funções Típicas e Atípicas................................................................................... 90
3.7 Outros Caminhos Sobre a Separação das Funções Estatais............................... 92
3.8 Função de Controle, Funções Essenciais À Justiça e Tribunais de Contas........... 95
CAPÍTULO IV
REGIME JURÍDICO ADMINISTRATIVO............................................................... 99
4.1 Dicotomia entre os Ramos do Direito Público e Privado...................................... 103

4.2 Regime Jurídico Aplicável à Administração Pública.............................................. 104
4.3 Fenômeno da Publicização do Direito Privado e da Privatização do Direito
Administrativo.................................................................................................. 105
CAPÍTULO V
PRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA.................................................. 111
5.1 Princípios Expressos e Princípios Implícitos......................................................... 112

5.2 Princípios Basilares da Administração Pública..................................................... 112
5.2.1 Conceito de Interesse Público.................................................................... 113
5.2.2 Interesse Público Primário e Secundário.................................................... 114
5.2.3 Concepção Positivada de Interesse Público............................................... 115
5.2.4 Princípio da Supremacia do Interesse Público sobre o Privado................. 116
5.2.4.1 Supremacia Geral e Supremacia Especial (Relações de Sujeição
Especial)................................................................................................... 117
5.3 Princípio da Indisponibilidade do Interesse Público.............................................. 118
5.4 Princípio da Legalidade Administrativa................................................................. 120
5.4.1 Conteúdo Jurídico da Legalidade............................................................... 121
5.4.2 Reserva Legal............................................................................................. 122
5.4.3 Crise da Legalidade.................................................................................... 122
5.4.4 A Concepção de Juridicidade...................................................................... 123
5.4.5 Situações Excepcionais e a Legalidade..................................................... 124
5.5 Princípio da Impessoalidade................................................................................. 126
5.6 Princípio da Moralidade........................................................................................ 128
5.6.1 Nepotismo................................................................................................... 129
5.6.2 Ato Legal e Imoral?..................................................................................... 131
5.6.3 Moral, Direito e Moralismos........................................................................ 132
5.6.4 Moral Paralela............................................................................................. 133
5.7 Princípio da Publicidade....................................................................................... 134
5.7.1 Lei Geral de Proteção de Dados Pessoais (Lei Nº 13.709/2018)................ 136
5.8 Princípio da Eficiência........................................................................................... 140
5.8.1 Conteúdo e Elementos da Eficiência Administrativa................................... 141
5.8.2 Aplicação da Eficiência pelo Judiciário e Órgãos de Controle................ 144
5.8.3 Eficiência Concretizada pela Reestruturação da Administração Pública........... 146
5.8.4 Eficiência Concretizada pelos Servidores Públicos.................................... 147
5.9 Princípio da Responsabilidade do Estado............................................................ 148
5.10 Princípio da Motivação....................................................................................... 149
5.11 Princípio da Boa Administração Pública............................................................. 151
5.12 Princípio da Proporcionalidade.......................................................................... 155
5.13 Princípio da Razoabilidade................................................................................. 158
5.14 Princípio da Finalidade....................................................................................... 158
5.15 Princípio da Segurança Jurídica........................................................................ 160
5.15.1 Teoria do Fato Consumado....................................................................... 161
5.16 Princípio da Autotutela....................................................................................... 163
5.17 Bibliografia Complementar................................................................................. 163
CAPÍTULO VI
ORGANIZAÇÃO ADMINISTRATIVA...................................................................... 165
6.1 Centralização........................................................................................................ 165

6.2 Descentralização.................................................................................................. 165
6.3 Concentração........................................................................................................ 166
6.4 Desconcentração.................................................................................................. 167
6.5 Diferença entre Desconcentração e Descentralização......................................... 167
6.6 Competências Públicas........................................................................................ 168
6.6.1 Características das Competências Públicas............................................... 168
6.7 Órgão Públicos..................................................................................................... 169
6.7.1 Criação, Alteração e Extinção dos Órgãos................................................. 169
6.7.2 Teorias Relacionadas aos Órgãos Públicos................................................ 170
6.7.3 Classificação dos Órgãos Públicos............................................................. 171
6.7.4 Personalidade Jurídica e Personalidade Judiciária dos Órgãos Públicos..... 173
6.8 Administração Pública.......................................................................................... 175
6.9 Atividades Desempenhadas pela Administração Pública..................................... 175
6.10 Administração Pública Direta............................................................................. 176
6.11 Administração Pública Indireta .......................................................................... 176
6.11.1 Princípios Específicos que Regem a Administração Pública Indireta.............. 178
6.11.2 Autarquias................................................................................................. 179
6.11.2.1 Criação e Extinção.......................................................................... 180
6.11.2.2 Personalidade Jurídica e Capacidade de Auto Administração.......... 181
6.11.2.3 Atividades Desempenhadas............................................................. 181
6.11.2.4 Concurso Público............................................................................. 182
6.11.2.5 Licitação........................................................................................... 182
6.11.2.6 Responsabilidade Civil..................................................................... 182
6.11.2.7 Agentes Públicos.............................................................................. 182
6.11.2.8 Bens................................................................................................. 182
6.11.2.9 Prerrogativas Processuais............................................................... 182
6.11.2.10 Imunidade Tributária...................................................................... 183
6.11.2.11 Representação Judicial e Assessoramento................................... 183
6.11.2.12 Orçamento e Finanças................................................................... 184
6.11.2.13 Controle.......................................................................................... 184
6.11.2.14 Autarquias Territoriais..................................................................... 185
6.11.2.15 Associação Pública e o Consórcio Público.................................... 186
6.11.2.16 Autarquias Especiais .................................................................... 188
6.11.2.16.1 Autarquias Profissionais (Conselhos de Fiscalização
Profissional) .............................................................................. 188
6.11.2.16.2 Universidades Públicas......................................................... 192
6.11.2.16.3 Agências Reguladoras.......................................................... 193
6.11.2.16.4 Agências Executivas............................................................. 198
6.11.3 Fundações Públicas.................................................................................. 201
6.11.3.1 Fundações Estatais de Direito Público............................................ 202
6.11.3.2 Fundações Estatais de Direito Privado............................................ 203
6.11.3.2.1 Área de Atuação das Fundações Estatais de Direito Privado... 203
6.11.3.2.2 Criação e Extinção.................................................................. 204
6.11.3.2.3 Concurso Público.................................................................... 204
6.11.3.2.4 Licitações................................................................................ 205
6.11.3.2.5 Imunidade Tributária............................................................... 205
6.11.3.2.6 Orçamento e Finanças............................................................ 205
6.11.3.2.7 Controle.................................................................................. 205
6.11.3.2.8 Agentes Públicos.................................................................... 206
6.11.3.2.9 Prerrogativas Processuais...................................................... 206
6.11.3.2.10 Responsabilidade Civil.......................................................... 207
6.11.4 Empresas Públicas e Sociedades de Economia Mista............................. 207
6.11.4.1 Pontos Diferenciadores entre as Estatais........................................ 210
6.11.4.2 Espécies de Empresas Estatais....................................................... 211
6.11.4.3 Lei das Estatais (Lei Nº 13.303/2016).............................................. 214
6.12 Bibliografia Complementar................................................................................. 217
CAPÍTULO VII
TERCEIRO SETOR...................................................................................................... 219
7.1 Características Comuns a Todas as Entidades do Terceiro Setor........................ 221

7.2 Serviços Sociais Autônomos, Pessoas de Cooperação Governamental ou
Sistema “S”...................................................................................................... 222
7.3 Organizações Sociais ou “Os”.............................................................................. 226
7.4 Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público ou “OSCIP”............................... 230
7.5 Entidades ou Fundações De Apoio....................................................................... 232
7.6 Marco Regulatório do Terceiro Setor – Lei Nº 13.019/2014.................................. 234
CAPÍTULO VIII
ATOS ADMINISTRATIVOS....................................................................................... 241
8.1 Atos Administrativos e Atos da Administração...................................................... 243

8.2 Planos de Formação dos Atos Administrativos..................................................... 245
8.3 Elementos dos Atos Administrativos..................................................................... 246
8.3.1 Competência............................................................................................... 247
8.3.1.1 Excesso de Poder.............................................................................. 247
8.3.2 Forma.......................................................................................................... 248
8.3.2.1 Silêncio Administrativo....................................................................... 249
8.3.3 Motivo......................................................................................................... 250
8.3.3.1 Teoria dos Motivos Determinantes..................................................... 250
8.3.4 Finalidade................................................................................................... 251
8.3.4.1 Desvio de Finalidade ou Desvio De Poder........................................ 252
8.3.5 Objeto......................................................................................................... 253
8.4 Atributos dos Atos Administrativos........................................................................ 254
8.4.1 Imperatividade............................................................................................ 254
8.4.2 Tipicidade.................................................................................................... 254
8.4.3 Presunção de Legitimidade ou de Veracidade........................................... 255
8.4.4 Autoexecutoriedade.................................................................................... 259
8.5 Classificação dos Atos.......................................................................................... 259
8.5.1 Competência Discricionária e Vinculada..................................................... 262
8.5.1.1 Atos Discricionários e o Aspecto Do Mérito....................................... 266
8.6 Tipologia dos Atos Administrativos em Espécie.................................................... 269
8.7 Extinção dos Atos Administrativos........................................................................ 272
8.7.1 Cumprimento dos Seus Efeitos.................................................................. 272
8.7.2 Perda do Objeto Material ou Desaparecimento do Sujeito......................... 272
8.7.3 Caducidade................................................................................................. 273
8.7.4 Contraposição ou Derrubada...................................................................... 274
8.7.5 Cassação.................................................................................................... 274
8.7.6 Revogação.................................................................................................. 275
8.7.6.1 Atos Administrativos Irrevogáveis...................................................... 276
8.7.6.2 Efeitos da Revogação........................................................................ 277
8.7.7 Invalidação.................................................................................................. 278
8.7.7.1 Convalidação dos Atos Administrativos............................................. 279
8.7.7.2 Outros Atos de Correção da Ilegalidade............................................ 282
8.7.7.3 Efeitos da Invalidação........................................................................ 283
8.7.7.4 Prazo para a Invalidação: A Decadência Administrativa........................... 283
CAPÍTULO IX
PROCESSO ADMINISTRATIVO.............................................................................. 287
9.1 Nomenclatura........................................................................................................ 288

9.2 Competência e Sistematização............................................................................ 289
9.3 Princípios Aplicáveis ao Processo Administrativo................................................. 289
9.3.1 Devido Processo Legal............................................................................... 290
9.3.2 Ampla Defesa e Contraditório..................................................................... 291
9.3.3 Oficialidade................................................................................................. 294
9.3.4 Informalismo Procedimental....................................................................... 294
9.3.5 Verdade Material ou Real........................................................................... 295
9.4 Recursos Administrativos...................................................................................... 296
9.5 Lei do Processo Administrativo Federal (Lei Nº 9.784/99).................................... 298
9.6 Coisa Julgada Administrativa................................................................................ 304
9.7 Processo Administrativo Disciplinar...................................................................... 305
9.7.1 Rito do Processo Administrativo Disciplinar................................................ 306
9.7.2 Sindicância e Inquérito Administrativo........................................................ 310
CAPÍTULO X
PODERES DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA....................................................... 313
10.1 Nomenclatura...................................................................................................... 313

10.1.1 Poder Discricionário ou Vinculado?.......................................................... 314
10.2 Poder Hierárquico............................................................................................... 315
10.2.1 Aspectos Próprios da Relação Hierárquica............................................... 316
10.2.2 Ordens Manifestamente Ilegais................................................................ 317
10.2.3 Hierarquia no Exercício da Função Administrativa................................... 318
10.2.4 Assédio Moral no Âmbito da Administração.............................................. 319
10.3 Poder Disciplinar................................................................................................. 319
10.3.1 Consensualidade...................................................................................... 320
10.3.2 Sujeitos Submetidos ao Dever-Poder Disciplinar..................................... 321
10.3.3 Poder Disciplinar Discricionário ou Vinculado?......................................... 321
10.3.4 Garantias Processuais.............................................................................. 323
10.4 Poder Normativo e Regulamentar....................................................................... 323
10.4.1 Nomenclatura............................................................................................ 325
10.4.2 Finalidade................................................................................................. 325
10.4.3 Faculdade ou Dever de Regulamentar?................................................... 326
10.4.4 Forma e Conteúdo.................................................................................... 326
10.4.5 Titularidade do Poder Regulamentar........................................................ 327
10.4.6 Poder Regulamentar de Primeiro e de Segundo Graus........................... 327
10.4.7 Regulamentos Autônomos ou Independentes.......................................... 328
10.4.8 Regulamentos Delegados......................................................................... 330
10.4.9 Regulamentos Executivos ou de Execução.............................................. 330
10.4.10 Controle da Regulamentação................................................................. 331
10.4.11 Regulamento e o Advento de Nova Legislação...................................... 332
10.5 Poder Cautelar Administrativo............................................................................. 333
10.5.1 Definição de Medidas Cautelares Administrativas.................................... 333
10.5.2 Fundamentos do Poder Cautelar Administrativo....................................... 334
10.5.3 Previsão Normativa................................................................................... 334
10.5.4 Requisitos das Medidas Cautelares Administrativas................................ 334
10.5.5 Características das Medidas Cautelares Administrativas......................... 336
10.6 Bibliografia Complementar.................................................................................. 338
CAPÍTULO XI
PODER DE POLÍCIA................................................................................................... 339
11.1 Nomenclatura e Crise da Noção de Poder de Polícia......................................... 339

11.2 Conceituação....................................................................................................... 341
11.3 Poder de Polícia em Sentido Estrito e em Sentido Amplo................................... 343
11.4 Fundamentos do Poder de Polícia...................................................................... 344
11.5 Relação com o Direito Tributário......................................................................... 345
11.6 Poder de Polícia Originário e Delegado.............................................................. 345
11.7 Delegação do Poder de Polícia aos Particulares................................................ 346
11.8 Polícia Administrativa e Polícia Judiciária........................................................... 348
11.9 Manifestações do Poder de Polícia..................................................................... 350
11.10 Autoexecutoriedade.......................................................................................... 351
11.11 Discricionariedade ou Vinculação?................................................................... 352
11.12 Garantias Processuais..................................................................................... 352
11.13 Bibliografia Complementar............................................................................... 354
CAPÍTULO XII
LICITAÇÕES E CONTRATOS ADMINISTRATIVOS.......................................... 355
12.1 Conceito de Licitação.......................................................................................... 355

12.2 Histórico Legislativo............................................................................................ 356
12.3 Competência da União para Editar Normas Gerais............................................ 358
12.4 A Motivação e os Pilares da Lei 14.133/21......................................................... 359
12.5 Diretrizes e Princípios na Lei 14.133/21.............................................................. 361
12.5.1 Legalidade................................................................................................ 362
12.5.2 Impessoalidade......................................................................................... 362
12.5.3 Moralidade................................................................................................ 362
12.5.4 Publicidade............................................................................................... 363
12.5.5 Eficiência................................................................................................... 363
12.5.6 Interesse Público...................................................................................... 363
12.5.7 Probidade Administrativa.......................................................................... 364
12.5.8 Igualdade.................................................................................................. 364
12.5.9 Planejamento............................................................................................ 365
12.5.10 Transparência......................................................................................... 365
12.5.11 Eficácia.................................................................................................... 365
12.5.12 Segregação de Funções......................................................................... 365
12.5.13 Motivação................................................................................................ 366
12.5.14 Vinculação ao Edital................................................................................ 366
12.5.15 Julgamento Objetivo............................................................................... 366
12.5.16 Segurança Jurídica................................................................................. 367
12.5.17 Razoabilidade......................................................................................... 367
12.5.18 Competitividade...................................................................................... 367
12.5.19 Proporcionalidade................................................................................... 368
12.5.20 Celeridade............................................................................................... 368
12.5.21 Economicidade....................................................................................... 369
12.5.22 Desenvolvimento Nacional Sustentável.................................................. 369
12.5.23 Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro.................................. 369
12.6 Objetivos do Processo Licitatório e Orientações Gerais..................................... 369
12.7 Abrangência Subjetiva e Objetiva da Lei............................................................. 376
12.8 Estrutura Organizacional para Aplicação da Lei................................................. 376
12.8.1 Recursos Materiais................................................................................... 376
12.8.2 Recursos Humanos.................................................................................. 378
12.9 Quem (Não) Pode Participar da Licitação........................................................... 379
12.9.1 Impedidos de Participar............................................................................ 379
12.9.2 Dos Consórcios......................................................................................... 380
12.9.3 Das Cooperativas..................................................................................... 380
12.9.4 Das Pessoas Naturais.............................................................................. 381
12.10 Do Processo Licitatório.................................................................................... 381
12.10.1 Planejamento.......................................................................................... 382
12.10.1.1 Remuneração Variável e Pagamento Antecipado......................... 384
12.10.1.2 Orçamento..................................................................................... 385
12.10.1.3 Análise e Gestão de Riscos........................................................... 386
12.10.2 Elaboração do Edital............................................................................... 389
12.10.2.1 Modalidades de Licitação.............................................................. 390
12.10.2.2 Critérios de Julgamento................................................................. 394
12.10.2.3 Disposições para Compras............................................................ 396
12.10.2.4 Disposições para Obras e Serviços de Engenharia...................... 398
12.10.2.5 Disposições para Serviços em Geral............................................. 400
12.10.2.6 Disposições para Locações de Imóveis........................................ 401
12.10.2.7 Disposições para Licitações Internacionais................................... 401
12.10.2.8 Aprovação Jurídica........................................................................ 402
12.10.3 Processamento da Licitação................................................................... 403
12.10.3.1 Divulgação do Edital...................................................................... 403
12.10.3.1.1 Impugnações e Esclarecimentos.......................................... 404
12.10.3.2 Propostas e Lances....................................................................... 404
12.10.3.2.1 Alteração de Edital e Impacto nos Prazos............................ 405
12.10.3.2.2 Modos de Disputa................................................................. 405
12.10.3.2.3 Garantia de Proposta........................................................... 406
12.10.3.3 Julgamento.................................................................................... 407
12.10.3.3.1 Negociação........................................................................... 407
12.10.3.3.2 Desempate........................................................................... 407
12.10.3.3.3 Desclassificação................................................................... 408
12.10.3.4 Habilitação .................................................................................... 409
12.10.3.4.1 Documentos Complementares............................................. 410
12.10.3.4.2 Habilitação Jurídica.............................................................. 412
12.10.3.4.3 Habilitação Técnica.............................................................. 412
12.10.3.4.4 Habilitação Fiscal, Social e Trabalhista................................ 414
12.10.3.4.5 Habilitação Econômica......................................................... 415
12.10.3.5 Encerramento................................................................................ 416
12.11 Contratações Diretas........................................................................................ 416
12.11.1 Procedimento da Contratação Direta...................................................... 417
12.11.2 Inexigibilidade de Licitação..................................................................... 418
12.11.3 Dispensa de Licitação............................................................................. 419
12.12 Alienações........................................................................................................ 423
12.13 Procedimentos Auxiliares.................................................................................. 426
12.13.1 Credenciamento...................................................................................... 426
12.13.2 Pré-Qualificação..................................................................................... 427
12.13.3 Procedimento de Manifestação De Interesse......................................... 427
12.13.4 Sistema de Registro de Preços.............................................................. 428
12.13.5 Registro Cadastral.................................................................................. 430
12.14 Contratos Administrativos................................................................................. 430
12.14.1 Formalização dos Contratos................................................................... 430
12.14.2 Garantias................................................................................................ 431
12.14.3 Prerrogativas da Administração.............................................................. 432
12.14.4 Duração dos Contratos........................................................................... 433
12.14.5 Execução Contratual............................................................................... 435
12.14.6 Alteração Contratual............................................................................... 437
12.14.7 Recebimento do Objeto Contratual......................................................... 440
12.14.8 Pagamentos............................................................................................ 441
12.14.9 Nulidade da Contratação........................................................................ 441
12.14.10 Meios Alternativos de Resolução de Controvérsias.............................. 442
12.14.11 Extinção Anormal dos Contratos........................................................... 443
12.15 Controle das Contratações Públicas................................................................ 444
12.15.1 Das Infrações e Sanções Administrativas............................................... 449
12.15.2 Pedido de Reconsideração e Recursos Administrativos................................ 451
12.16 Regime Excepcional da Pandemia.................................................................. 451
CAPÍTULO XIII
SERVIÇOS PÚBLICOS.............................................................................................. 455
13.1 Definição............................................................................................................. 456

13.2 Variação da Conceituação de Serviço Público.................................................... 457
13.2.1 Crises do Serviço Público......................................................................... 460
13.3 Publicatio e Despublicatio................................................................................... 461
13.4 Princípios Aplicáveis aos Serviços Públicos....................................................... 461
13.4.1 Continuidade............................................................................................. 462
13.4.2 Igualdade, Uniformidade ou Neutralidade................................................ 462
13.4.3 Mutabilidade ou Atualidade....................................................................... 463
13.4.4 Outros Princípios...................................................................................... 463
13.5 Classificação dos Serviços Públicos................................................................... 466
13.6 Aplicação do Código de Defesa do Consumidor (CDC) aos Serviços Públicos. 467
13.7 Lei de Proteção ao Usuário de Serviço Público (Lei Nº 13.460/2017)................ 470
13.8 O Marco Regulatório do Saneamento Básico..................................................... 472
13.8.1 Princípios Fundamentais.......................................................................... 474
13.8.2 Definições................................................................................................. 475
13.8.3 Do Exercício da Titularidade..................................................................... 475
13.8.4 Da Prestação Regionalizada.................................................................... 476
13.8.5 Do Planejamento...................................................................................... 476
13.8.6 Da Regulação........................................................................................... 476
13.8.7 Dos Aspectos Econômicos e Sociais........................................................ 477
13.8.8 Dos Aspectos Técnicos............................................................................. 477
13.8.9 Da Participação de Órgãos Colegiados no Controle Social...................... 478
13.8.10 Da Política Federal de Saneamento Básico........................................... 478
13.8.11 Regime Especial de Incentivos para o Desenvolvimento do Saneamento
Básico – REISB................................................................................................... 479
CAPÍTULO XIV
PRESTAÇÃO INDIRETA DE SERVIÇOS PÚBLICOS - CONCESSÕES,
PERMISSÕES E PPP’S....................................................................................... 481
14.1 Regime Geral da Prestação Indireta................................................................... 484

14.1.1 Conceitos.................................................................................................. 487
14.1.2 Licitação.................................................................................................... 492
14.1.3 Adequação e Interrupção do Serviço........................................................ 497
14.1.3.1 Política Tarifária e Equilíbrio Econômico-Financeiro........................ 498
14.1.4 Direitos e Obrigações dos Usuários.......................................................... 501
14.1.5 Contrato de Concessão............................................................................ 502
14.1.5.1 Financiamento................................................................................. 503
14.1.5.2 Subconcessão, Transferência e Alterações na Estrutura Societária
da Concessionária........................................................................................ 504
14.1.6 Encargos do Poder Concedente............................................................... 506
14.1.7 Encargos da Concessionária.................................................................... 506
14.1.8 Intervenção............................................................................................... 507
14.1.9 Extinção da Concessão............................................................................ 508
14.2 Parceria Público-Privada..................................................................................... 512
14.2.1 Conceitos.................................................................................................. 514
14.2.2 Da Licitação.............................................................................................. 515
14.2.3 Dos Contratos de Parceria Público-Privada.............................................. 517
14.2.4 Das Garantias........................................................................................... 519
14.2.4.1 Do Fundo Garantidor de Parcerias Público-Privadas – FGP........... 521
14.2.5 Da Sociedade de Propósito Específico..................................................... 522
14.3 Outras Normas Relevantes para Investimentos de Interesse Público................... 523
CAPÍTULO XV
INTERVENÇÃO DO ESTADO DA PROPRIEDADE PRIVADA........................ 525
15.1 Definição............................................................................................................. 526

15.2 Fundamentos...................................................................................................... 526
15.2.1 Exercida no Uso do Poder de Polícia....................................................... 527
15.3 Modalidades........................................................................................................ 527
15.3.1 Servidão Administrativa............................................................................ 528
15.3.1.1 Previsão Normativa......................................................................... 528
15.3.1.2 Características................................................................................. 528
15.3.1.3 Objeto.............................................................................................. 529
15.3.1.4 Formalização................................................................................... 530
15.3.1.5 Indenização..................................................................................... 530
15.3.2 Requisição Administrativa......................................................................... 532
15.3.2.3 Objeto.............................................................................................. 533
15.3.2.4 Formalização................................................................................... 534
15.3.2.5 Competência Legislativa.................................................................. 534
15.3.2.6 Indenização..................................................................................... 534
15.3.3 Ocupação Temporária............................................................................... 535
15.3.3.2 Objeto.............................................................................................. 535
15.3.3.4 Modalidades de Ocupação Temporária........................................... 536
15.3.3.5 Formalização................................................................................... 536
15.3.3.6 Indenização..................................................................................... 536
15.3.4 Limitação Administrativa........................................................................... 537
15.3.4.2 Objeto.............................................................................................. 539
15.3.4.4 Formalização................................................................................... 539
15.3.4.5 Indenização..................................................................................... 539
15.3.5 Tombamento............................................................................................. 540
15.3.5.2 Objeto.............................................................................................. 541
15.3.5.3 Diferença entre Tombamento e Registro......................................... 541
15.3.5.4 Espécies de Tombamento................................................................ 542
15.3.5.6 Formalização................................................................................... 544
15.3.5.7 Efeitos do Tombamento................................................................... 544
15.3.5.8 Indenização..................................................................................... 545
CAPÍTULO XVI
DESAPROPRIAÇÃO................................................................................................... 547
16.1 Definição............................................................................................................. 547

16.2 Pressupostos...................................................................................................... 548
16.3 Direito Positivo.................................................................................................... 548
16.4 Objetos da Desapropriação................................................................................. 552
16.5 Competências..................................................................................................... 555
16.6 Destinação dos bens Desapropriados................................................................ 557
16.6.1 Tredestinação ou Desvio de Finalidade.................................................... 557
16.7 Desapropriação por Zona.................................................................................... 560
16.8 Direito de Extensão............................................................................................. 561
16.9 Procedimento da Desapropriação....................................................................... 562
16.9.1 Fase Declaratória...................................................................................... 562
16.9.1.1 Efeitos da Declaração de Utilidade Pública ou Interesse Social..... 563
16.9.2 Fase Executória ou Executiva.................................................................. 564
16.10 Ação de Desapropriação.................................................................................. 565
16.10.1 Imissão Provisória na Posse................................................................... 567
16.10.2 Intervenção do Ministério Público........................................................... 569
16.10.3 Transmissão da Propriedade.................................................................. 570
16.10.4 Desistência da Ação de Desapropriação................................................ 571
16.11 Indenização...................................................................................................... 571
16.11.1 Atualização Monetária............................................................................. 573
16.11.2 Juros Moratórios...................................................................................... 574
16.11.3 Juros Compensatórios............................................................................ 575
16.11.4 Honorários Advocatícios.......................................................................... 577
16.12 Desapropriação Indireta, Desapropriação de Fato ou Apossamento
Administrativo......................................................................................... 578
CAPÍTULO XVII
Bens Públicos............................................................................................................. 581
17.1 Domínio Eminente, Domínio Público, Patrimônio Público, Bens Estatais........... 582
17.2 Conceito.............................................................................................................. 583
17.3 Classificação dos Bens Públicos......................................................................... 585
17.3.1 Quanto à Finalidade do Bem.................................................................... 585
17.3.2 Quanto à Titularidade................................................................................ 587
17.3.3 Quanto à Disponibilidade.......................................................................... 588
17.4 Afetação e Desafetação...................................................................................... 588
17.5 Características dos Bens Públicos...................................................................... 589
17.5.1 Alienabilidade Condicionada..................................................................... 589
17.5.2 Impenhorabilidade.................................................................................... 590
17.5.3 Imprescritibilidade..................................................................................... 591
17.5.4 Não Onerosidade...................................................................................... 594
17.6 Uso de Bens Públicos......................................................................................... 594
17.6.1 Uso Comum, Normal ou Ordinário de Bens Públicos............................... 595
17.6.2 Uso Privativo, Especial ou Extraordinário de Bens Públicos por
Particulares........................................................................................... 595
17.6.2.1 Autorização de uso de Bem Público................................................ 596
17.6.2.2 Permissão de uso de Bem Público.................................................. 597
17.6.2.3 Concessão de uso de Bem Público................................................. 599
17.6.2.4 Autorização de uso para Fins Urbanísticos..................................... 600
17.6.2.5 Concessão de Direito Real de uso de Bem Público........................ 601
17.6.2.6 Concessão de uso para Fins de Moradia........................................ 602
17.6.2.7 Concessão Coletiva de uso para Fins de Moradia.......................... 603
17.7 Aquisição de bem Público................................................................................... 603
17.7.1 Necessidade de Autorização Legislativa.................................................. 603
17.7.2 Necessidade de Licitação......................................................................... 605
17.7.3 Meios Comuns de Aquisição..................................................................... 606
17.7.4 Meios Peculiares de Aquisição................................................................. 606
CAPÍTULO XVIII
DA INTERVENÇÃO NO DOMÍNIO ECONÔMICO PARA A AÇÃO ECOS-
SOCIECONÔMICA.............................................................................................. 611
18.1 Da Ordem Econômica e Financeira.................................................................... 618

18.1.1 Fundamentos, Fins e Princípios da Ordem Econômica............................ 618
18.1.2 Sistematização das Formas de Atuação Estatal....................................... 624
18.1.3 Planejamento............................................................................................ 625
18.1.4 Ação Normativa......................................................................................... 627
18.1.4.1 Princípio da Legalidade e Limites da Lei......................................... 628
18.1.4.2 Possíveis Configurações da Norma................................................ 631
18.1.4.3 Concretização da Ação Normativa da Ordem Econômica e
Financeira....................................................................................... 632
18.1.4.4 Recursos Minerais e Potenciais Hidráulicos.................................... 632
18.1.4.5 Turismo............................................................................................ 633
18.1.4.6 Defesa da Concorrência e Repressão às Infrações da Ordem
Econômica................................................................................................ 633
18.1.4.7 Declaração de Direitos de Liberdade Econômica............................ 636
18.1.4.8 Terras Urbanas e Rurais.................................................................. 637
18.1.4.9 Sistema Financeiro Nacional........................................................... 640
18.1.5 Regulação................................................................................................. 641
18.1.5.1 Da Possibilidade e da Necessidade da Regulação......................... 642
18.1.5.2 Dos Limites da Delegação............................................................... 644
18.1.5.3 Dos Fundamentos Econômicos da Regulação................................ 645
18.1.5.4 Variáveis Macroeconômicas Importantes........................................ 646
18.1.5.5 Restrições Regulatórias da Lei de Liberdade Econômica................ 647
18.1.6 Fiscalização e Incentivo............................................................................ 648
18.1.7 Atuação Direta, Infraestrutura e Informações........................................... 649
18.2 Da Ordem Social................................................................................................. 651
18.2.1 Políticas Públicas...................................................................................... 652
18.2.2 Seguridade Social..................................................................................... 653
18.2.3 Educação, Cultura e Desporto.................................................................. 654
18.2.4 Ciência, Tecnologia e Inovação................................................................ 655
18.2.5 Comunicação Social................................................................................. 657
18.2.6 Meio Ambiente.......................................................................................... 657
18.2.7 Família, Criança, Adolescente, Jovem e Idoso......................................... 659
18.2.8 Índios........................................................................................................ 660
CAPÍTULO XIX
LEI DE INTRODUÇÃO ÀS NORMAS DO DIREITO BRASILEIRO................. 663
19.1 Exigência de Concretude.................................................................................... 664

19.2 Da Exigência de um Projeto de Concretização................................................... 666
19.3 Ponto Ótimo para Concretização de Direitos Fundamentais ............................. 668
19.4 A Mudança de Entendimento sobre a Norma de Caráter Aberto........................ 670
19.5 A Estabilidade dos Entendimentos...................................................................... 672
19.6 Solução Dialogada de Irregularidades................................................................ 672
19.7 A Busca de Equilíbrio.......................................................................................... 675
19.8 Limitação da Responsabilidade dos Agentes Públicos....................................... 676
19.9 Democratização da Regulação........................................................................... 679
19.10 Em Busca de Segurança Jurídica.................................................................... 680
CAPÍTULO XX
AGENTES PÚBLICOS................................................................................................ 683
20.1 Conceito.............................................................................................................. 684

20.1.1 Classificação ou Tipologia........................................................................ 685
20.1.2 Teoria do Funcionário de Fato.................................................................. 689
20.2 Competência Constitucional................................................................................ 691
20.3 Ingresso.............................................................................................................. 692
20.3.1 Livre Nomeação........................................................................................ 695
20.3.2 Prazo de Validade do Concurso e Direitos Decorrentes................................... 697
20.3.3 Proibição de Discriminação das Pessoas com Deficiência.............................. 697
20.3.4 Ingresso por Tempo Determinado............................................................. 698
20.3.5 Reflexão sobre o Concurso Público.......................................................... 699
20.3.6 Cumulação de Cargos Remunerados....................................................... 700
20.3.6.1 Cumulação de Cargos e Mandato Eletivo....................................... 702
20.3.7 Idade Mínima............................................................................................ 702
20.3.8 Requisição, Cessão e Cooperação.......................................................... 703
20.4 Direitos e Prerrogativas Constitucionais............................................................. 704
20.4.1 Pagamentos Pecuniários e Teto Constitucional........................................ 704
20.4.1.1 Pec 32/2020 – Pagamentos em Caso de Afastamentos................. 709
20.4.1.2 Pec 32/2020 – Pagamentos e Redução de Jornada de Trabalho... 709
20.4.2 Direitos Trabalhistas Aplicáveis aos Servidores Públicos......................... 710
20.4.3 20.4.3 Estabilidade e Avaliação de Desempenho..................................... 717
20.4.4 Direito de Associação Sindical e de Greve............................................... 722
20.4.5 Regime Previdenciário Constitucional do Servidor Público.................. 724
20.4.5.1 A Sucessão de Normas no Tempo e Contagem Recíproca............. 724
20.4.5.2 Readaptação................................................................................... 728
20.4.5.3 Aposentadoria e Rompimento de Vínculo....................................... 728
20.4.5.4 As Regras do Regime Próprio......................................................... 728
20.4.5.4.1 Tipos de Aposentadoria.......................................................... 729
20.4.5.4.2 Requisitos e Critérios Diferenciados...................................... 731
20.4.5.4.3 Critério de Reajustamento...................................................... 733
20.4.5.4.4 O Teto Constitucional e o Teto dos Benefícios do Regime
Próprio................................................................................................ 733
20.4.5.4.5 Abono de Permanência.......................................................... 734
20.4.5.4.6 Vedações e Obrigações para os Regimes Próprios............... 735
20.4.5.5 Complementação de Aposentadoria e de Pensões......................... 735
20.4.6 Direitos Vedados pela Pec 32/2020.......................................................... 738
20.5 Responsabilidade do Servidor Público................................................................ 740
20.5.1 Responsabilidade Civil.............................................................................. 744
20.5.2 Responsabilidade Penal........................................................................... 747
20.5.2.1 Crimes de Responsabilidade........................................................... 748
20.5.3 Responsabilidade Administrativa.............................................................. 748
20.5.3.1 Responsabilidade Administrativa Disciplinar................................... 749
20.5.3.1.1 Deveres e Proibições da Lei 8.112, de 1990.......................... 750
20.5.3.1.2 Penalidades Disciplinares na Lei 8.112/90............................. 757
20.5.3.1.3 Prescrição na Lei 8.112/90..................................................... 759
20.5.3.1.4 Processo Administrativo Disciplinar na Lei 8.112/90.............. 759
20.5.4 Independência de Instâncias.................................................................... 760
20.6 Regime Jurídico Único........................................................................................ 761
20.6.1 Regime Jurídico Único Federal................................................................. 762
20.7 Dos Militares........................................................................................................ 766
20.8 Dos Demais Agentes Públicos............................................................................ 767
20.8.1 Poder Legislativo...................................................................................... 768
20.8.1.1 Tribunal de Contas da União........................................................... 769
20.8.2 Poder Executivo........................................................................................ 769
20.8.3 Poder Judiciário........................................................................................ 770
20.8.4 Funções Essenciais à Justiça................................................................... 772
CAPÍTULO XXI
RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO.......................................................... 777
21.1 Responsabilidade e Sacrifício de Direito............................................................. 777

21.2 Responsabilidade Civil Extracontratual e Contratual.......................................... 780
21.3 Evolução............................................................................................................. 781
21.4 Responsabilidade no Brasil................................................................................. 783
21.5 Análise do Artigo 37, §6º, da CF/88.................................................................... 784
21.6 Requisitos........................................................................................................... 787
21.7 Excludentes de Responsabilidade...................................................................... 790
21.8 Da Insuficiência da Construção Tripartite Doutrinária e a Necessidade de
Imputação Objetiva.......................................................................................... 792
21.9 Responsabilidade por Risco Criado.................................................................... 794
21.10 Responsabilidade Subsidiária do Estado......................................................... 795
21.11 Responsabilidade por Ato Lícito....................................................................... 796
21.12 Responsabilidade por Omissão....................................................................... 797
21.13 Responsabilidade Legislativa........................................................................... 798
21.14 Responsabilidade por Atos Jurisdicionais........................................................ 801
21.15 Ação de Indenização em Face do Estado........................................................ 803
21.15.1 Polo Passivo da Demanda...................................................................... 803
21.15.2 Denunciação à Lide................................................................................ 804
21.15.3 Prazo Prescricional................................................................................. 805
21.16 Ação de Regresso............................................................................................ 807
21.17 Ressarcimento ao Erário e Prazo Prescricional............................................... 808
21.17.1 Cenário Anterior à Constituição de 1988................................................ 808
21.17.2 As Previsões Legais Após a Constituição de 1988................................. 809
21.17.3 A Posição do Superior Tribunal de Justiça.............................................. 810
21.17.4 A Posição do Supremo Tribunal Federal................................................. 811
21.17.5 Outros Posicionamentos Possíveis........................................................ 813
CAPÍTULO XXII
CONTROLE DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA................................................... 817
22.1 Classificação................................................................................................ 818

22.2 Direito de Petição......................................................................................... 819
22.3 Lei de Acesso à Informação e Lei Geral de Proteção de Dados................. 823
22.4 Controle Judicial.................................................................................................. 825
22.4.1 Ação de Improbidade................................................................................ 826
22.4.2 Ação Popular............................................................................................. 837
22.4.3 Ação Civil Pública..................................................................................... 839
22.4.4 Mandado de Segurança ........................................................................... 841
22.4.5 Mandado de Injunção............................................................................... 843
22.4.6 Habeas Data ............................................................................................ 844
22.4.7 Habeas Corpus......................................................................................... 845
22.4.8 Ações de Controle de Constitucionalidade............................................... 846
22.5 Controle Extrajudicial.......................................................................................... 847
22.5.1 Controle Externo e Controle Interno......................................................... 848
22.5.2 Controle pelo Congresso Nacional........................................................... 850
22.5.3 Controle pelos Tribunais de Contas.......................................................... 851
22.5.3.1 O Tribunal de Contas da União....................................................... 853
22.5.3.2 Natureza e Função do TCU............................................................. 857
22.5.3.3 Composição do TCU........................................................................ 857
22.5.3.4 Atribuições Constitucionais.............................................................. 862
22.5.3.5 Excessos dos Tribunais de Contas – O Ativismo de Contas........... 872
22.5.4 Autotutela.................................................................................................. 873
22.5.5 Tutela Administrativa................................................................................. 874
22.6 Meios Alternativos de Solução de Controvérsias................................................ 875
22.7 Controle do Exercício da Discricionariedade...................................................... 877
CAPÍTULO XXIII
ANÁLISE ECONÔMICA DO DIREITO E TRANSDISCIPLINARIDADE........ 881
23.1 Noções Importantes da AED............................................................................... 884
23.2 Tópicos Comuns da AED.................................................................................... 888
23.2.1 Direito Baseado em Evidências................................................................ 889
23.2.2 Responsabilidade Civil.............................................................................. 890
23.2.2.1 Fórmula de Hand............................................................................. 892
23.2.3 Propriedade.............................................................................................. 896
23.2.4 Contratos.................................................................................................. 899
23.3 Instituições ou Simplesmente Direito?................................................................ 902
CAPÍTULO XXIV
DIREITO ADMINISTRATIVO E AS NOVAS TECNOLOGIAS.......................... 905
24.1 Novas Tecnologias no Controle da Administração Pública................................. 906
24.2 Inteligência Artificial, Algoritmos e seu uso Pela Administração.......................... 910
24.2.1 Ato Administrativo Praticado por Inteligência Artificial?..................................... 913
24.2.2 Responsabilidade pelo uso da Inteligência Artificial................................. 914
24.3 Regulação Estatal das Novas Tecnologias......................................................... 915
24.4 Lei do Governo Digital (Lei Nº 14.129/2021)....................................................... 918
24.4.1 Princípios e Diretrizes............................................................................... 920
24.4.2 Digitalização.............................................................................................. 920
24.4.3 Identificação do Usuário........................................................................... 921
24.4.4 Governo como Plataforma........................................................................ 921
24.4.5 Domicílio Eletrônico.................................................................................. 921
24.4.6 Laboratórios de Inovação......................................................................... 921
24.4.7 Controle.................................................................................................... 922
CAPÍTULO XXV
DIREITO ADMINISTRATIVO E LINGUAGEM..................................................... 923
25.1 Conhecimento e Linguagem............................................................................... 923

25.1.1 Movimento Giro Linguístico...................................................................... 925
25.1.2 Direito e Linguagem.................................................................................. 928
25.1.3 Elementos da Semiótica........................................................................... 929
25.1.3.1 Plano Sintático................................................................................. 931
25.1.3.2 Plano Semântico.............................................................................. 931
25.1.3.3 Plano Pragmático............................................................................ 933
25.1.4 Construtivismo Lógico-Semântico e Teoria Comunicacional do Direito.... 934
25.2 A Linguagem e o Direito Administrativo............................................................... 935
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS.................................................................................. 945
ÍNDICE ALFABÉTICO REMISSIVO................................................................................ 991

CAPÍTULO I
ORIGEM DO DIREITO ADMINISTRATIVO
Qualquer estudo que se proponha a abordar a origem de um instituto

jurídico, passando invariavelmente por algumas análises históricas, será simpli-
ficador e reducionista. Este é o preço a ser pago para se manter a didática e, ao
mesmo tempo, transmitir importantes informações dentro de uma obra que não
é exclusiva de história do Direito.
Com o Direito Administrativo não seria diferente. O conhecimento de sua
origem é fundamental para que se possa entender vários aspectos atuais sobre
como esse ramo jurídico tem sido delineado. Simultaneamente, tem-se que fazer
recortes epistemológicos e saltos temporais para tentar reduzir essa análise
dentro dos limites deste livro.
Dessa forma, uma primeira abordagem acerca da origem do Direito
Administrativo passa por duas investigações que, embora complementares,
mostram-se distintas. De um lado, ao se referir ao Direito Administrativo,
estamos indicando o conjunto normativo positivado (regras e princípios) que
conforma um regime jurídico da atividade administrativa (a questão conceitual
será aclarada no Capítulo 2 – Conceito, Finalidades e Objeto do Direito Adminis-
trativo). Assim, entender a origem do Direito Administrativo representaria saber
em que momento histórico emergiram normas jurídicas positivadas a tratar da
atividade administrativa.
Por outro lado, o Direito Administrativo pode ser entendido como me-
talinguagem, é dizer, como a Ciência que estuda o conjunto normativo
que rege a atividade administrativa. Aqui, conhecer a sua origem representa
averiguar em qual recorte temporal o Direito Administrativo foi tratado como
disciplina jurídica autônoma, de maneira científica e acadêmica.
1.1 DIREITO ADMINISTRATIVO POSITIVO

A primeira investigação a ser feita sobre o surgimento do Direito Admi-
nistrativo será com base nas normas positivadas a seu respeito. Será realizada a
distinção da análise quanto à origem desde uma perspectiva geral, levando-se em
consideração uma abordagem global, mas também particularizada para a situação
brasileira.
Flávio Garcia Cabral | Leandro Sarai
1.1.1 PERSPECTIVA GERAL

Quando surge o Direito Administrativo enquanto conjunto normativo
positivo? Sem nos preocuparmos nesse primeiro momento com a realidade bra-
sileira (analisando-se, portanto, o Direito Administrativo positivo globalmente),
embora tenhamos algumas linhas doutrinárias majoritárias a indicar que essa
origem ocorreria no período pós-Revolução Francesa, há uma divergência de
manifestações que, em realidade, representa mais uma discrepância quanto ao
papel do Direito Administrativo e seu próprio conceito.
A origem do Direito Administrativo pode ser investigada ao menos sob 4
perspectivas diferentes: a) diante do período pré-estatal; b) diante de Estados
autoritários; c) diante de Estados Democráticos de Direito “de fachada”; d) diante
de verdadeiros Estados Democráticos de Direito garantidores.
Sob a primeira análise, apura-se que muitos autores a desconsideram por
entenderem que a existência do Estado moderno é um pressuposto para a exis-
tência do Direito Administrativo, já que este ramo tutelará primordialmente as
condutas estatais. Sem embargo, em uma investigação mais abrangente, observa-
-se que desde as mais antigas organizações da sociedade, ainda que não sob a
forma do Estado Moderno, havia rotinas de administrar aqueles grupos
sociais, chegando, em determinados momentos, a haver uma administração
bastante complexa e relevante, indicando a presença de normas jurídicas que
regulamentavam certos aspectos da organização administrativa daquele agru-
pamento. Como aponta Edmir Netto de Araújo, “em todas as épocas existiram
instituições administrativas, e órgãos administrativos sempre editaram regras des-
tinadas a disciplinar e dirigir seus serviços e funcionários”1. Assim, pode-se indicar
a presença de normas jurídicas de Direito Administrativo desde a Antiguidade.
Neste aspecto, observa-se a presença de normas de Direito Administrativo
já no Império Romano, mencionando-se que nas “Institutas” e no “Código”
de Justiniano, mais principalmente no “Digesto”, já se tratava de noções como
bens públicos de uso comum, praias e terrenos de marinha, do funcionamento
de certos órgãos, com suas autoridades (edis, cônsules, procônsules, pretores) e
serviços (presídios, vias e rios públicos, militares, censo, coletores de fisco, esta-
tísticas). Da mesma forma, tanto nas cidades-estados da Grécia, como no período
da Idade Média marcado pelo Feudalismo e também no período das comunas,
era possível localizar, de maneira incipiente, embriões relacionados à organização
administrativa, ainda muito marcada pelo arbítrio e pela propriedade de terras2.
1 ARAÚJO, Edmir Netto de. O direito administrativo e sua história. Revista da Faculdade
de Direito – Universidade de São Paulo, v. 95, 2000, p.148.
de Direito – Universidade de São Paulo, v. 95, 2000, p.149.
36
CAPÍTULO I
É certo, contudo, que essas normas jurídicas não se encontravam agrupadas

sob um conjunto normativo sujeito a um regime jurídico próprio. No entanto,
eram normas que tratavam, ainda que de maneira bastante específica, da atividade
administrativa, mais precisamente em relação à organização da Administração.
No segundo ponto de investigação, a premissa comumente aceita é que as
normas de Direito Administrativo são aquelas que têm por escopo limitar a atuação
do Estado, emergindo como pilares para tal mister o princípio da legalidade e a
separação dos Poderes. Assim, só faria sentido se falar em Direito Administrativo
quando estivéssemos diante de Estados não autoritários, já que, nos modelos dita-
toriais e de monarquias absolutistas, a figura do governante acabava se confundindo
com a do próprio Estado (a máxima francesa de “L’État c’est moi” – “O Estado sou
eu”), entendendo-se que estes seriam irresponsáveis, em especial nas monarquias
que tinham por pressuposto um mandamento divino3. Logo, as normas jurídicas
seriam aplicadas essencialmente aos administrados, mas não aos governantes.
A previsão das Ordenações Filipinas, de 1595, deixava isso evidente no
Livro 2º, Título XXV, 21, ao dispor: “Porque nenhuma Lei, per o Rey feita, o
obriga, senão em quando elle, fundado em razão e igualdade, quiser a ella
submeter seu Real poder”.
Se levarmos em consideração o ponto já apresentado no primeiro item,
de que mesmo no Estado absolutista havia regras de organização administrativa,
pode-se apontar que o Direito Administrativo encontra sua origem também com
a formação dos Estados Modernos, ainda que autoritários, como ocorreu na
formação das monarquias absolutistas europeias, que continham diversas regras
de organização e, inclusive, mecanismos de controle patrimonial.
O terceiro aspecto se relaciona a uma crítica feita por uma parcela da
doutrina no sentido de que, ao contrário do que se prega, o Direito Administrativo
não veio para limitar a atuação Estatal arbitrária, mas sim para legitimá-la, criando-
-se um simulacro de Estado Democrático, regido essencialmente pelo princípio
da legalidade, mas que, em verdade, essa pretensa legalidade tinha por propósito
camuflar atos autoritários. Deste modo, o Direito Administrativo também encon-
traria espaço em Estados Policialescos, que, ainda que sob a roupagem de demo-
cráticos, acabariam por atuar autoritariamente sob a proteção legal.
Segundo Gustavo Binenbojm, o surgimento do Direito Administrativo e
de suas categorias jurídicas peculiares (supremacia do interesse público, prer-
rogativas da Administração, discricionariedade, insindicabilidade do mérito
administrativo, dentre outras) representou antes uma forma de reprodução e
3 “Ao final do século XVIII, sob a influência decisiva de Pombal, Dom José I estatui que o
poder monárquico é uma ‘alta e independente soberania, que o rei recebe imediata-
mente de Deus; pelo qual manda, quer e decreta aos seus vassalos, de ciência certa e
poder absoluto” (COMPARATO, Fábio Konder. A oligarquia brasileira: visão histórica.
São Paulo: Editora Contracorrente, 2017, p.36).
37
sobrevivência das práticas administrativas do Antigo Regime que a sua superação.

A juridicização embrionária da Administração Pública não logrou subordiná-la ao
direito; ao revés, serviu-lhe apenas de revestimento e aparato retórico para sua
perpetuação fora da esfera de controle dos cidadãos4.
São nesses moldes que se alega a existência do Direito Administrativo em
diversos países da América Latina, ainda que convivam com fortes instabilidades
democráticas e possuam traços legislativos e executivos ainda marcados pelo
autoritarismo. Formalmente, surgiram como Estados Democráticos de Direito,
embora, substancialmente, sejam regimes de duvidosa legitimidade democrática.
O último aspecto representa a posição mais corrente e aceita entre os
estudiosos. O Direito Administrativo somente teria sua real gênese quando se
estivesse diante de um conjunto normativo que regulamentasse a atividade admi-
nistrativa, limitando os excessos dos gestores públicos. Haveria, portanto, uma
incompatibilidade com regimes autoritários.
De fato, a esse respeito Massimo Severo Giannini indica que nem sequer
se poderia falar em Direito Administrativo nos momentos históricos em que
o Estado só se expressa pela sua estrutura do poder5. Da mesma forma, Joan
Manuel Trayter Jiménez sustenta que ainda que pudessem existir atividades admi-
nistrativas em Estados absolutistas, isso não seria uma indicação da existência do
Direito Administrativo, já que o seu pressuposto é a outorga de certos direitos
aos cidadãos frente à atuação dos poderes públicos6.
A Administração Pública foi enfocada, durante muito tempo, ex parte
principis (pela perspectiva do príncipe), no sentido da conveniência do soberano.
Somente com as transformações vindas das revoluções liberais que, instaurando
monarquias constitucionais ou repúblicas democráticas, existiu espaço para uma
evolução na visão da Administração Pública ex parte populi, ou seja, da pers-
pectiva do povo (administrado)7.
O grande marco do surgimento desse conjunto normativo seria, portanto,
a Revolução Francesa ocorrida no final do século XVIII.
Nesse período, com a forte desconfiança que o povo francês carregava dos
juízes do Antigo Regime, cria-se um corpo estatal responsável exclusivamente
por julgar contendas envolvendo o Estado: a figura dos Tribunais Administrativos,
com seu órgão de cúpula, o Conselho de Estado Francês (Conseil D’Etat).
4 BINENBOJM, Gustavo. Da supremacia do interesse público ao dever de proporcionalidade.

Um novo paradigma para o direito administrativo. Quaestio Iuris, v.01, nº 02, 2005. p.29.
5 GIANINNI, Maximo Severo. El poder publico: Estados y administraciones publicas. Tra-
dução de Luis Ortega. Madrid: Civitas S.A, 1991, p.138.
6 TRAYTER JIMÉNEZ, Joan Manuel. Derecho administrativo: parte general. Barcelona:
Atelier, 2013, p.46.
7 CABRAL, Dafne Reichel. Os Tribunais de Contas e o direito à boa administração
pública. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2022, p.5.
38
CAPÍTULO I
Segundo narra Maria Sylvia Zanella Di Pietro, o apego ao princípio da se-

paração dos poderes e a desconfiança em relação aos juízes do Antigo Regime
foram os fundamentos primordiais para a criação do contencioso administrativo,
ao lado da jurisdição comum, formando o sistema da dualidade de jurisdição8.
O marco normativo para o surgimento do Direito Administrativo, nesses
moldes de limitação Estatal na França revolucionária, foi a Loi 28 Pluviose do ano
VIII, editada em 1800, que atribuía à administração francesa uma organização juri-
dicamente garantida e estável, exteriormente obrigatória a todos os administrados9.
Em síntese, apesar de já existirem em períodos pré-estatais, em Estados
autoritários e em “falsos” Estados Democráticos de Direito normas jurídicas
que visavam a regulamentar questões que hoje estariam inseridas dentro do
que se denomina Direito Administrativo (como a organização administrativa e
o regime patrimonial público, por exemplo), fato é que a concepção de Direito
Administrativo tem por núcleo primordial normas que buscam limitar o poder
do Estado, almejando a concretização do interesse público. Tal modelo somente
encontra espaço no período pós-revoluções10 liberais do século XVIII e XIX, com
a formação de um verdadeiro Estado Democrático de Direito.
1.1.2 PERSPECTIVA BRASILEIRA

A análise do Direito Administrativo no Brasil passa tanto pelo período
colonial como pelo período pós-independência. Em especial durante os anos de
1500 a meados de 1800 vigoravam em solo pátrio as Ordenações (Afonsinas,
Manuelinas e Filipinas, embora as duas primeiras praticamente não tenham
sido utilizadas de fato no Brasil11), as quais traziam diversas normas jurídicas a
reger a organização administrativa brasileira.
De qualquer modo, o surgimento do Direito Administrativo não ocorreu
como em diversos países da Europa, em especial na França, que teve seu sur-
gimento, ou ao menos seu amplo desenvolvimento, com a criação do contencioso
administrativo. No Brasil, embora tenha havido um Conselho de Estado criado
8 DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. 30.ed. Rio de Janeiro: Foren-
se, 2017, p.9.
de Direito - Universidade de São Paulo, v. 95, 2000, p.152.
10 Deve-se destacar que apesar de esse ser o modelo paradigma da formação do Direito
Administrativo, esse ramo se desenvolve em outras localidades de forma diferente, sem
a necessidade de uma forte ruptura estatal, como ocorrida na França. Mencione-se o
modelo Inglês e o Alemão, por exemplo, onde a consolidação de limitações estatais se
deu de maneira gradual.
11 DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. 500 anos de direito administrativo brasileiro. Revista
Eletrônica de Direito do Estado. Salvador, Instituto de Direito Público da Bahia, n.5,
jan./fev./mar/ 2006, p.4.
39
na Carta de 1824, este funcionava apenas como órgão de assessoramento do

Imperador para assuntos graves e medidas gerais. O Conselho de Estado não
atuou no campo jurisdicional12.
Aqui as ressalvas trazidas no item anterior são cabíveis. Em termos de um
efetivo Direito Administrativo, próprio de um Estado Democrático garantidor,
talvez só passamos a falar da existência desse conjunto normativo positivado com
a Constituição de 1988.
No período anterior ao texto de 1988 o Direito Administrativo brasileiro
tinha no autoritarismo seu principal traço característico. Com poucas exceções,
concebia-se o Direito Administrativo em uma visão que sobrepujava o Estado em
detrimento do cidadão, com uma tradição (retoricamente) legalista, que sempre
se mostrou falha ou incerta. Além disso, também com pouquíssimas exceções, as
Constituições anteriores não se ocuparam da Administração, vigorando ainda na
ordem jurídica infralegal institutos como a “verdade sabida” e a “prisão civil do
funcionário público”, que evidenciavam a fragilidade do Estado Democrático de
Direito no país13.
Foi somente o texto constitucional vigente que estruturou a ordem jurídica
sobre o pilar dos direitos fundamentais, deixando claro em diversas passagens
que o Estado tem um papel serviente aos cidadãos, não o oposto. Ainda que na
prática cotidiana encontremos, infelizmente, mentalidades a propagar um Direito
Administrativo “policialesco”, próprio de um Estado de Direito “de fachada”,
certo é que isso se mostra cada vez mais escasso e não condiz com o regime
constitucional atual.
1.2 DIREITO ADMINISTRATIVO ENQUANTO DISCIPLINA

O Direito Administrativo também pode ser investigado na qualidade de
disciplina jurídica, é dizer, enquanto Ciência que estuda o direito positivo. Deste
modo, a análise de sua origem repousa em compreender quando e de que forma
os textos doutrinários passam a abordar o Direito Administrativo, atribuindo-lhe
a devida autonomia acadêmica.
1.2.1 PERSPECTIVA GERAL

O estudo do Direito Administrativo enquanto Ciência acaba por acom-
panhar, em certa medida, o surgimento do Direito Administrativo enquanto
conjunto de normas positivadas.
12 MAFRA FILHO, Francisco de Saltes Almeida. Nascimento e evolução do direito adminis-

trativo. Revista de Direito Administrativo, v. 238, 2004, p.169.
13 BAPTISTA, Patrícia; ACCIOLY, João Pedro. A administração pública na Constituição de
1988. Trinta anos depois: disputas, derrotas e conquistas. Revista de Direito Adminis-
trativo, v. 277, n. 2, 2018, p.51-52.
40
CAPÍTULO I
Ainda que não com uma total autonomia, na Antiguidade já se encontravam

textos de Ulpiano, Macer, Arcadio-Charisio, dentre outros que tratavam sobre
questões relacionadas a temáticas afetas ao que hoje se entende por Direito Ad-
ministrativo14.
Como disciplina realmente dotada de autonomia, a primeira cadeira de
Direito Administrativo de que se tem notícia surge em 1817, na Universidade
de Paris, na França, criada por Luís XVIII, após a restauração da Monarquia, atri-
buindo sua titularidade ao Barão De Gerando (que editou em 1829 o conhecido
Intitutes du Droit Français)15. A França, aliás, é berço de um conjunto de relevantes
administrativas como, sem esgotar o vasto rol de administrativistas daquele país,
León Duguit, Gastón Jèze, Maurice Hauriou, Jean Rivero e Georges Vedel.
O papel desempenhado pela doutrina administrativista alemã16 também
é louvável. Além de conferir um caráter mais técnico e científico ao estudo
do Direito Administrativo, trouxe expoentes doutrinários como Otto Mayer,
Hartmut Maurer, Ernst Forsthoff, dentre outros. É também na construção alemã
que se desenvolve na segunda metade do século XX a figura do Estado de Polícia
(Polizeistaat), focando a atuação do Direito Administrativo em questões internas
do Estado, como os agentes públicos e o poder de polícia17.
A Itália, de igual modo, exerce forte influência na consolidação do Direito
Administrativo. Sua contribuição foi relevante para a criação de princípios re-
lacionados à Administração Pública. Embora em um primeiro momento tenha
havido a inserção do Direito Administrativo dentro da chamada “Ciência da
Administração” (que acaba por estudar questões relacionadas ao Direito Consti-
tucional e Administrativo), posteriormente adquire sua autonomia, comungando
lições tanto da doutrina legalista francesa como do tecnicismo alemão18. Citem-se
como algumas referências na temática os doutrinadores Renato Alessi, Massimo
Giannini, Guido Zanobini, Sabino Cassesse, Ricardo Guastini e Santi Romano.
1.2.2 PERSPECTIVA BRASILEIRA

No Brasil a primeira cátedra de Direito Administrativo remete ao ano
de 1851, nas Faculdades de Direito de Olinda (posteriormente transferida para
Recife) e de São Paulo, embora a disciplina só tenha sido efetivamente ministrada
14 HEINEN, Juliano. Curso de Direito Administrativo. Salvador: JusPodivm, 2020, p.35.

15 MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo brasileiro. 7.ed. São Paulo: Revista
dos Tribunais, 1979, p.20.
16 Para uma análise dos outros sistemas e a indicação de relevantes doutrinadores de cada
país, cf. MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo brasileiro. 7.ed. São Paulo:
Revista dos Tribunais, 1979, p.20-24; HEINEN, Juliano. Curso de Direito Administra-
tivo. Salvador: JusPodivm, 2020, p.37-60.
41
em 1855. Na primeira, tivemos como Professor titular o administrativista Vicente

Pereira do Rêgo, autor da primeira obra sobre Direito Administrativo na América
Latina (“Elementos de Direito Administrativo comparado com o Direito Admi-
nistrativo francez segundo o methodo de p. Pradier-Foderé”), e, na segunda, o
Professor Antônio Joaquim Ribas19, autor de bastante importância para a conso-
lidação da matéria no Brasil com sua obra “Direito Administrativo brasileiro”20.
Há, contudo, um problema21 na construção da disciplina jurídica admi-
nistrativista no Brasil. Desde sua origem, e ainda hoje, o Direito Administrativo
pátrio é moldado com base na importação de institutos e doutrinas estran-
geiras, muitas vezes sem uma devida contextualização. Francisco Cavalcanti já
apontava essa problemática ao indicar que os primeiros trabalhos sobre Direto
Administrativo no Brasil “padeceram de uma importação acrítica do modelo
francês, inclusive do método, olvidando-se uma lição antiga de um dos primeiros
administrativistas franceses acerca das comparações”22.
O mesmo autor aponta que a utilização do método comparativo no Direito
Administrativo brasileiro, sobretudo em sua fase inicial, o foi muitas vezes, pela
comparação em si, ou pelo espírito de imitação, para aparentar hipotética erudição
e não voltado para o objetivo de melhor compreender nosso próprio direito23.
Esse traço colonialista, de uma submissão cultural e científica, conquanto
venha sendo desconstruído aos poucos na perspectiva Latino-Americana, ainda
hoje nubla os estudos de Direito Administrativo. É comum encontrar manuais
e textos de Direito Administrativo brasileiro que discorrem páginas e páginas
somente com menção a autores estrangeiros e com base em teorias alienígenas,
muitas das quais inaplicáveis ao nosso país.
19 Curiosamente Antônio Joaquim Ribas somente foi o primeiro Professor da cátedra em

São Paulo porque José Inácio Silveira da Mota, o primeiro nome indicado, desistiu da
atribuição (MEDAUAR, Odete. O Direito Administrativo em Evolução. São Paulo:
Editora Revista dos Tribunais, 1992, p.60-61).
21 Marçal Justen Filho também aponta como uma problemática aquilo que denomina Di-
reito Administrativo de espetáculo. Segundo o autor, “os institutos de Direito Ad-
ministrativo são utilizados para gerar a aparência de regularidade, o que é suficiente para a
legitimação dos atos do governante. Somente são reprovadas as ações e omissões que se
evidenciem destituídas dessa aparência. Reprova-se o governante quando for incapaz de
produzir a regularidade imaginária de sua própria conduta, o que envolve a habilidade na
utilização dos institutos do Direito Administrativo do espetáculo” (JUSTEN FILHO, Mar-
çal. O Direito administrativo de espetáculo. In: ARAGÃO, Alexandre Santos de; MAR-
QUES NETO, Floriano d Azevedo (Coord.). Direito administrativo e seus novos
paradigmas. Belo Horizonte: Fórum, 2008. p. 65-85).
22 CAVALCANTI, Francisco. Contexto histórico do direito administrativo brasileiro e os
atos administrativos. Revista Acadêmica, v. 84, 2012, p.345.
23 CAVALCANTI, Francisco. Contexto histórico do direito administrativo brasileiro e os
atos administrativos. Revista Acadêmica, v. 84, 2012, p.346-347.
42
CAPÍTULO I
Embora não se deva desconsiderar as importantes lições construídas

em diversos países do globo, de igual maneira precisa-se contextualizar estes
mesmos estudos realizados no estrangeiro, seja frente a aspectos culturais e
políticos, seja diante de cada ordenamento jurídico particularizado. O nosso
Direito Administrativo foi construído por meio de uma junção de institutos e
doutrinas estrangeiras, criando uma estrutura jurídica que, por vezes, mostra-se
totalmente desassociada da realidade brasileira. Precisamos construir um Direito
Administrativo brasileiro próprio, que possua suas influências externas, mas que
seja capaz de criar seus próprios institutos e adaptar a sua própria realidade às
figuras administrativas construídas em outros países.
1.3 PERSPECTIVA CONTEMPORÂNEA DO DIREITO ADMINISTRATIVO

BRASILEIRO
A Constituição Federal de 1988 trouxe um ar legitimador efetivo ao Direito
Administrativo. Poder-se-ia agora, do ponto de vista normativo, falar-se em um
Estado limitado, que tem por foco o atendimento e concretização dos direitos
fundamentais dos administrados.
Vivencia-se atualmente o fenômeno denominado constitucionalização
do Direito Administrativo. Segundo Marçal Justen Filho, trata-se de impregnar
a atividade administrativa com o espírito da Constituição, a fim de propiciar a
realização efetiva dos direitos fundamentais e valores ali consagrados24.
A constitucionalização do Direito Administrativo tanto se dá pela inserção
no texto constitucional de temáticas próprias da atividade administrativa, que
antes se situavam somente no plano infraconstitucional, como também (e mais
importante) pela exigência de que todo o direito positivo relacionado à função
administrativa seja interpretado25 sob o filtro das normas constitucionais.
Nessa mesma linha, Luís Roberto Barroso sistematiza que a constituciona-
lização do Direito Administrativo no Brasil é dividida em três eixos: a) a existência
de uma vasta quantidade de normas constitucionais voltadas para a disciplina da
Administração Pública; b) a sequência de transformações sofridas pelo Estado
brasileiro nos últimos anos; c) a influência dos princípios constitucionais sobre as
categorias desse ramo do Direito26.
24 JUSTEN FILHO, Marçal. Curso de Direito Administrativo. 8.ed. Belo Horizonte: Fó-
rum, 2012, p.79.
25 De acordo com Juarez Freitas, “toda interpretação jurídica há de ser, de algum modo,
interpretação constitucional, dado que é na Lei maior que se encontram hierarquizados
os princípios que servem de fundamento à racionalidade mesma do ordenamento jurídi-
co” (FREITAS, Juarez. A interpretação sistemática do direito. São Paulo: Malheiros,
1995, p.150).
26 BARROSO, Luís Roberto. A constitucionalização do direito e suas repercussões no âm-
bito administrativo. In: ARAGÃO, Alexandre Santos de; MARQUES NETO, Floriano de
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1.1 Direito Administrativo Positivo............................................................................... 35

2.1 Critérios de Definição do Objeto........................................................................... 49

3.1 Critérios de Identificação das Funções................................................................. 75

4.1 Dicotomia entre os Ramos do Direito Público e Privado...................................... 103

5.1 Princípios Expressos e Princípios Implícitos......................................................... 112

6.1 Centralização........................................................................................................ 165

7.1 Características Comuns a Todas as Entidades do Terceiro Setor........................ 221

8.1 Atos Administrativos e Atos da Administração...................................................... 243

9.1 Nomenclatura........................................................................................................ 288

10.1 Nomenclatura...................................................................................................... 313

11.1 Nomenclatura e Crise da Noção de Poder de Polícia......................................... 339

12.1 Conceito de Licitação.......................................................................................... 355

13.1 Definição............................................................................................................. 456

14.1 Regime Geral da Prestação Indireta................................................................... 484

15.1 Definição............................................................................................................. 526

16.1 Definição............................................................................................................. 547

18.1 Da Ordem Econômica e Financeira.................................................................... 618

19.1 Exigência de Concretude.................................................................................... 664

20.1 Conceito.............................................................................................................. 684

21.1 Responsabilidade e Sacrifício de Direito............................................................. 777

22.1 Classificação................................................................................................ 818

25.1 Conhecimento e Linguagem............................................................................... 923

REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS.................................................................................. 945

ÍNDICE ALFABÉTICO REMISSIVO................................................................................ 991

Qualquer estudo que se proponha a abordar a origem de um instituto

1.1 DIREITO ADMINISTRATIVO POSITIVO

1.1.1 PERSPECTIVA GERAL

É certo, contudo, que essas normas jurídicas não se encontravam agrupadas

sobrevivência das práticas administrativas do Antigo Regime que a sua superação.

4 BINENBOJM, Gustavo. Da supremacia do interesse público ao dever de proporcionalidade.

Segundo narra Maria Sylvia Zanella Di Pietro, o apego ao princípio da se-

1.1.2 PERSPECTIVA BRASILEIRA

na Carta de 1824, este funcionava apenas como órgão de assessoramento do

1.2 DIREITO ADMINISTRATIVO ENQUANTO DISCIPLINA

1.2.1 PERSPECTIVA GERAL

12 MAFRA FILHO, Francisco de Saltes Almeida. Nascimento e evolução do direito adminis-

Ainda que não com uma total autonomia, na Antiguidade já se encontravam

1.2.2 PERSPECTIVA BRASILEIRA

14 HEINEN, Juliano. Curso de Direito Administrativo. Salvador: JusPodivm, 2020, p.35.

em 1855. Na primeira, tivemos como Professor titular o administrativista Vicente

19 Curiosamente Antônio Joaquim Ribas somente foi o primeiro Professor da cátedra em

Embora não se deva desconsiderar as importantes lições construídas

1.3 PERSPECTIVA CONTEMPORÂNEA DO DIREITO ADMINISTRATIVO

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